2016

Pluralismo jurídico en la legalización
de barrios de Bogotá. Participación

ciudadana en el desarrollo inicial de
barrios informales
Natalia Pedraza Mora
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Artes. Escuela de Urbanismo
Bogotá, Colombia
2016
Pluralismo jurídico en la legalización
de barrios de Bogotá. Participación
ciudadana en el desarrollo inicial de
barrios informales
Natalia Pedraza Mora
Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:

Magister en Urbanismo
Director:
Magister en Historia del Urbanismo. José Alfonso Salazar Ferro
Codirector (a):
Doctor en Derecho. Camilo Alberto Borrero García
Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Artes. Escuela de Urbanismo
Bogotá, Colombia
2016
A mi abuelito, por compartir sus historias e
incentivar mi interés por la ciudad. A mis
papas, Vilma y Cesar, y a mi hermana Camila,
por su apoyo incondicional. A David por el
amor, la paciencia y animarme a continuar.
Al Colectivo de Investigación Praxis Urbana,
por imaginar juntos una ciudad distinta.
Agradecimientos
Agradezco a mis directores José Salazar y Camilo Borrero por el acompañamiento a lo
largo del proceso. A la profesora María Elvira Naranjo de la Facultad de Sociología de la
Universidad Nacional de Colombia y a Rodrigo Valero de la Secretaría de Hábitat de
Bogotá, por su asesoría para la identificación de los casos de estudio. Así mismo, a los
señores Lucio Flavio Lara y Rodulfo Fernández del barrio Nuevo Chile, y Alba Lucía
Ramírez y Luis Felipe Rojas del barrio Santa Cecilia Norte parte Alta, por compartir sus
experiencias y permitir la construcción de esta investigación.
Resumen y Abstract IX
Resumen
La presente investigación se planteó como objetivo principal, el análisis de la legalización
de barrios en Bogotá desde el pluralismo jurídico, como teoría del Derecho que reconoce
la existencia y validez de órdenes normativos diferentes al estatal. Para esto, se realizó
un recuento histórico de las normas en materia de legalización, el cual permitió identificar
unas etapas claves que fueron contrastadas con el estudio de tres casos (Las Colinas,
Nuevo Chile y santa Cecilia Norte parte Alta). Con lo anterior se pudo concluir que a pesar
de que históricamente la legalización de barrios en Bogotá se ha asumido jurídicamente
de manera centralista, formalista y rígida, el periodo correspondiente a las décadas de los
setenta y ochenta, permitió la interacción del orden normativo estatal con el comunitario,
configurándose como una etapa pluralista, que a su vez, permitió un mejor desarrollo de
la primera etapa de construcción del barrio.
Palabras clave: Desarrollo urbano, Pluralismo Legal, Investigación Interdisciplinar.

X Pluralismo Jurídico en la legalización de barrios en Bogotá. Participación ciudadana
en el desarrollo inicial de barrios informales.
Abstract
The followed research aim as a main objective, analyse the legalization of the slums
(informal neighbourhoods) in Bogota, throughout the legal pluralism, as a law theory that
recognizes the existence and validity and enforceability of many legal orders. In order to
this, it was made an historical account of the legal standards on legalization, which
identified some key periods. Those periods were contrasted with the study of three cases
(Las Colinas, Nuevo Chile and Santa Cecilia Norte parte Alta). In accordance with the
above, it was concluded that even though historically the legalization of slums in Bogotá
has been centralized, formal and rigid, for the period between 70´s and 80´s, it was possible
the interaction of state regulatory order and community order. This can be described as a
pluralistic period that allowed a better development of the first construction phase of the
slums.
Key words: Urban development, Legal pluralism, Interdisciplinary research.

Contenido XI
Contenido
Pág.
Resumen ............................................................................................................................. IX
Lista de Imágenes ............................................................................................................ XIII
Lista de tablas ..................................................................................................................XIV
Introducción ...................................................................................................................... 17
1. Pluralismo jurídico y enfoque en materia urbana ................................................. 22

1.1 La planeación contemporánea y la legalización .............................................. 22
1.1.1 La legalización de barrios durante la primera parte del siglo XX- De la
necesidad de vivienda y la provisión de servicios al establecimiento de límites y
condiciones. ......................................................................................................... 23
1.1.2 La modernidad y la Planeación física de la ciudad. El inicio de la
legalización del perímetro urbano, los requisitos y la sanción. ........................... 28
1.1.3 Las nuevas formas de planeación de la ciudad. La legalización de las
Normas Mínimas. ................................................................................................. 34
1.1.4 La planeación y el mercado inmobiliario. La profundización de la
legalización de la concertación y de la legalización masiva. .............................. 47
1.1.5 El nuevo siglo- cambio en las jerarquías de planificación. La
legalización de la norma. ..................................................................................... 57
1.1.6 Conclusiones ......................................................................................... 70
1.2 ¿Qué es el pluralismo jurídico? ........................................................................ 76
1.2.1 Acercamiento a las teorías del Derecho ............................................... 77
1.2.2 El Pluralismo Jurídico como teoría del Derecho ................................... 84
1.2.3 Conclusiones ....................................................................................... 108
2. La legalización de barrios a través de tres casos de estudio ............................ 110

2.1 Las Colinas ..................................................................................................... 112
2.1.1 El surgimiento del barrio ...................................................................... 112
2.1.2 El proceso de habilitación de Las Colinas .......................................... 117
2.1.3 La habilitación del barrio y la comunidad ............................................ 122
2.1.4 Pluralismo y habilitación del barrio Las Colinas ................................. 125
2.2 Nuevo Chile .................................................................................................... 128
2.2.1 Surgimiento del barrio y proceso organizativo .................................... 128
2.2.2 El proceso de mejoramiento mediante legalización de Nuevo Chile . 136
2.2.3 La legalización del barrio y la comunidad. .......................................... 138
2.2.4 Pluralismo y legalización del barrio Nuevo Chile ................................ 140
2.3 Santa Cecilia................................................................................................... 144
XII Pluralismo Jurídico en la legalización de barrios en Bogotá. Participación
ciudadana en el desarrollo inicial de barrios informales
2.3.1 Surgimiento del barrio. ........................................................................ 144

2.3.2 El proceso de legalización de Santa Cecilia Norte parte alta. ............ 148
2.3.3 La legalización del barrio y la comunidad. .......................................... 150
2.3.4 Pluralismo y habilitación del barrio Santa Cecilia parte alta ............... 151
2.4 Conclusiones .................................................................................................. 153
3. Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá ......................... 157

3.1 Formalismo jurídico en la legalización de barrios .......................................... 157
3.2 Pluralismo jurídico en la legalización de barrios ............................................ 164
4. La legalización de barrios en el escenario actual y futuro. Conclusiones y

Recomendaciones .......................................................................................................... 171
A. Anexo A. Acercamiento a las teorías del Derecho .............................................. 180
5. Bibliografía ............................................................................................................... 186

Contenido XIII
Lista de Imágenes
Pág.
Imagen 1. Bogotá 1946-1960. Crecimiento consolidado. Fuente: (Jiménez, 2007) ......... 28
Imagen 2. Croquis sobre urbanizaciones clandestinas desde el punto de vista de Bogotá.
Según el estudio del ing. Joaquín Martínez. Fuente: (Mejía Pavony & Cuéllar Sánchez,
2007) ................................................................................................................................... 29
Imagen 3. Perímetro urbano. Plan Piloto para Bogotá (Decreto 185 de 1951). Fuente:
(Mejía Pavony & Cuéllar Sánchez, 2007) .......................................................................... 31
Imagen 4. Bogotá, Soacha y Mosquera: crecimiento urbano formal e informal por
décadas. 1960-1970. Fuente Development Planning Unit- DPU. University College of
London 2006. Tomado de: (Villamizar, 2007) .................................................................... 35
Imagen 8. Ubicación barrio Las Colinas. Elaboración personal en Google Maps. ......... 113
Imagen 9. Portada del documento: Plan de Habilitación del Barrio las Colinas. ............ 118
Imagen 10. Antes y después de la habilitación de Las Colinas. (El Tiempo, 1984) ....... 121
Imagen 11. Barrio Las Colinas. Fuente: Google Street View. Octubre de 2015. .......... 124
Imagen 12. Ubicación del barrio Nuevo Chile. Elaboración personal en Google Maps. 129
Imagen 13. Construcción del Barrio. Fuente: (CENAPROV Nuevo Chile, s.f.) ............... 132
Imagen 14. Barrio Nuevo chile. Parque principal y casa cultural. Fuente: Google Street
View. Octubre de 2015. ................................................................................................... 143
Imagen 15. Ubicación del barrio Santa Cecilia Norte Parte Alta. Elaboración personal en
Google Maps. .................................................................................................................... 144
Imagen 16. UPZ San Cristóbal Norte. Barrio Santa Cecilia Norte Parte Alta al costado
izquierdo. Fuente: (Valero, 2015) ..................................................................................... 151
XIV Pluralismo Jurídico en la legalización de barrios en Bogotá. Participación
ciudadana en el desarrollo inicial de barrios informales
Lista de tablas
Pág.
Tabla 1. Cuadro de áreas. Fuente: Elaboración propia con base en la Resolución 416 de
1997 y el decreto 2489 de 1980. ...................................................................................... 142
Contenido XV
17
Introducción
Durante la historia colombiana han existido grandes procesos migratorios del campo a la
ciudad, lo cual ha incidido en su crecimiento no planificado. El aumento poblacional
producto de dichos procesos, se encuentra con un modelo económico y político que no es
capaz de responder a la demanda creciente de vivienda, motivo por el cual, se generan
formas de ocupación del espacio y de construcción del territorio propias, marcadas por la
desigualdad y la segregación de grandes masas de población urbana. (Torres, 2001)
Ante el déficit cuantitativo de vivienda, la población accede a la misma a través de un

proceso que se ha conocido como la ciudad informal, producto del hecho de que ni el
Estado ni el mercado formal, garantizan el acceso a la vivienda. Dicha ciudad informal se
ha construido históricamente a través de procesos distintos, el primero de ellos, la
ocupación de predios, que se dio principalmente durante las décadas de los sesenta y
setenta; y el segundo, la compraventa de terrenos a urbanizadores piratas, modelo que
persiste hasta hoy.
Estos urbanizadores informales o piratas desarrollan zonas generalmente en la periferia

urbana, sin ningún orden, planificación, o articulación con la ciudad existente. Los
promotores compran sin importar la localización, la viabilidad de la provisión de los
servicios públicos, o el estado de riesgo del terreno. Por lo general, la ciudad informal se
construye con déficit en espacio público, prestación de servicios públicos, accesibilidad,
equipamientos colectivos e inexistencia de títulos de propiedad.
Es ante este dicho crecimiento no planificado, que el Estado interviene a través de la

Legalización de barrios y el Mejoramiento Integral de Barrios. La legalización surge
entonces como el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital, reconoce la
existencia de un asentamiento, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación. Lo
que busca directamente, es enfrentarse a la condición de ilegalidad de los asentamientos
informales, o al incumplimiento de las normas urbanas formales, bajo el presupuesto de
que dicha condición impide la inversión de recursos.
18 Pluralismo Jurídico en la legalización de barrios en Bogotá. Participación
ciudadana en el desarrollo inicial de barrios informales.
Es precisamente por esto que se hace necesario pensar en escenarios de flexibilización

de las normas formales, pues el problema en sí mismo no es el reconocimiento de la
existencia de un asentamiento informal que existe de hecho, sino la falta de intervención y
de desarrollo ordenado.
En ese sentido, vale la pena avanzar en la comprensión de la construcción de la ciudad

informal, de su historia y diferentes procesos, pues lo informal también cuenta con un
proceso de planeación, que aunque se fundamenta en lógicas diferenciadas a las
formalmente consideradas, históricamente ha aportado un porcentaje significativo de suelo
urbano en la ciudad de Bogotá.
La ciudad informal, y sus procesos de planificación de hecho, han sido en ciertos casos
producto del surgimiento de órdenes normativos, o regulaciones internas que surgen en
los diferentes barrios y que determinan la forma y organización física y social. A pesar de
la existencia de diferentes órdenes jurídicos en contextos de informalidad (creación de
normas de regulación por parte de diferentes actores), la relación entre los órdenes
informales y los formales (normatividad y planeación urbana estatal) ha sido
mayoritariamente inexistente o muy débil.
La temática abordada en la presente investigación gira en torno a la comprensión de la

existencia o no, de un pluralismo jurídico (validez de distintos órdenes normativos) en la
planeación contemporánea de la legalización de barrios en Bogotá. El estudio parte de la
hipótesis de que a pesar de la existencia de diferentes órdenes jurídicos existentes en la
ciudad informal, la relación entre estos al momento de la legalización ha sido
mayoritariamente inexistente o muy débil. Es decir, que el proceso de legalización de
barrios en Bogotá, ha tenido un carácter mayoritariamente formalista o centralista.
Con esto se ha pasado por alto el hecho de que es positivo para el desarrollo de los barrios,
incluir y articular los acuerdos y pactos colectivos de los pobladores urbanos que surgen
en el momento de la formación de los barrios informales, como órdenes jurídicos existentes
e igualmente válidos que pueden aportar directamente al desarrollo urbano de la ciudad, a
través del cumplimiento de las cesiones y obligaciones, o mediante exigencias concretas
a los urbanizadores. Estos órdenes son la expresión de los pobladores, que pueden y
deben, ser agentes activos en el desarrollo de sus territorios.
19
Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá
En ese sentido la investigación busca proponer un nuevo paradigma de legalidad, que

reconoce las posibles inter-legalidades de los contextos urbanos, basados en las
condiciones históricas actuales, de las prácticas y reivindicaciones sociales que se dan en
los barrios informales de Bogotá, y que además identifica la importancia de que los
pobladores y urbanizadores participen activamente en la construcción inicial del barrio.
La búsqueda se ha centrado en identificar elementos que permitan dar cuenta de un

pluralismo jurídico en la planeación contemporánea de la legalización de barrios, frente a
la respuesta mayoritariamente formalista de la legalización.
Para esto se propuso como objetivo general analizar desde la perspectiva del pluralismo
jurídico el procedimiento de legalización de barrios en Bogotá, y como objetivos específicos
se buscó i) Identificar los principales rasgos del proceso de legalización de barrios en
Bogotá a lo largo de la historia de Bogotá, ii) Evidenciar las características
formalistas/centralistas o pluralistas del procedimiento de legalización de barrios en la
ciudad, iii) Analizar la diferencia de la legalización formalista/centralista y la legalización
pluralista a partir de tres casos de estudio y iv) Establecer las ventajas y desventajas de
una legalización pluralista en el desarrollo de los barrios de Bogotá.
De esta forma, se definieron cuatro líneas de desarrollo y capítulos. El primero, parte de

entender qué se ha dicho y cómo puede entenderse un pluralismo jurídico en materia
urbana y cómo ha operado la legalización de barrios en Bogotá. Este capítulo fue realizado
a manera de marco teórico, con la revisión de fuentes primarias y secundarias.
El segundo capítulo, busca establecer a través de un diagnóstico de tres casos de estudio,

cuál ha sido la relación entre las políticas y programas de legalización de barrios, y los
pactos de los pobladores, como órdenes jurídicos existentes. La identificación de los casos,
fue producto de una indagación en fuentes secundarias, principalmente en (Arango, 1986)
y (Torres Carrillo, 1993); así como una serie de entrevistas que llevaron a la identificación
de los barrios Las Colinas en la localidad de Rafael Uribe, Nuevo Chile en Bosa, y Santa
Cecilia Norte parte Alta en Usaquén.
El tercer capítulo busca evaluar la capacidad de los acuerdos colectivos como expresión
del pluralismo jurídico en materia urbana, a través de la distinción de dos escenarios, la
legalización formalista y la legalización pluralista. Para esto se recogieron los insumos del
marco teórico, que fueron contrastados con los casos de estudio.
Finalmente, se pretende establecer a manera de conclusiones unas recomendaciones de

cómo una perspectiva pluralista institucionalizada podría lograr una mejor ejecución de las
políticas de legalización.
La metodología desarrollada corresponde a un recuento normativo, una identificación de

categorías de análisis dentro de la legalización de barrios, una identificación de etapas de
dicho proceso y la escogencia de casos de estudio.
Identificación de
Escogencia de casos
categorías de la
de estudio
legalización
• Para establecer • Para identificación
características de normatividad
comunes o • Para identificación centralista y • Que respondieran a
categorías. de rasgos pluralista. etapas y con fuerte
centralistas o organización
pluralistas comunitaria para
evaluar el pluralismo
Identificación de jurídico
Recuento normativo
etapas
La revisión documental de fuentes secundarias y primarias en el caso de la planeación

contemporánea de la legalización de barrios, se realizó a través de la lectura detallada de
los diferentes elementos normativos y de política, los cuales fueron contrastados con
categorías de análisis que surgieron como parte del concepto de pluralismo jurídico y de
legalización, para concluir si ha habido o no una relación pluralista en la planeación de la
legalización de barrios.
Además de esto a lo largo de la investigación se presentan a modo de ejemplificación,

distintos barrios que pueden ser enmarcados dentro de las etapas previamente
identificadas, para determinar la existencia de relaciones pluralistas a lo largo del desarrollo
21
histórico de la legalización de barrios, y la posibilidad de que desde esta aproximación

dichas intervenciones puedan tener un mejor desarrollo.
1. Pluralismo jurídico y enfoque en

materia urbana
El presente capítulo busca establecer a manera de marco teórico, las teorías y conceptos
que permiten sustentar en gran medida la hipótesis planteada, es decir, el formalismo o
centralismo y rigidez en la planeación contemporánea de la legalización de barrios en
Bogotá.
A continuación se hace un recuento de la planeación contemporánea para definir en qué

medida la legalización de barrios fue o no una preocupación, y cómo fue su abordaje en
materia de reconocimiento o no de la participación activa de diferentes actores de manera
previa y en el momento de la legalización. Posteriormente se esclarece el concepto y la
forma como puede entenderse un pluralismo jurídico en materia urbana, en contraposición
al formalismo y centralismo jurídico, tema que será contrastado con las intervenciones
sobre asentamientos informales.
Finalmente se terminará con el recuento de algunos casos internacionales, que permitan

entender las posibles relaciones entre el Pluralismo Jurídico y los temas urbanos, para
resaltar las posibilidades del abordaje teórico desde esta teoría del Derecho.
1.1 La planeación contemporánea y la

legalización
Como parte del análisis descriptivo de esta primera parte, se hace necesario entender
cómo la planeación contemporánea abordó o no el tema de la legalización de los barrios o
asentamientos de origen informal dentro de sus planteamientos o esquemas
metodológicos, previo al análisis desde el Pluralismo Jurídico de la legalización de barrios
de Bogotá.
En ese sentido a partir del análisis de fuentes primarias y secundarias, se realizó para cada
una de las etapas o periodos identificados, una breve contextualización de la ciudad,
analizando las principales políticas de intervención y de legalización en barrios de origen
informal y contrastándolas a manera de contexto en el momento histórico de la planeación.
23
Los periodos descritos a continuación, parten de las etapas identificadas por Rodrigo
Cortés en el texto “Del urbanismo a la planeación en Bogotá (1900-1990)”, las cuales son
complementadas con la distinción de momentos hitos en la historia de la legalización de
barrios, muchos de estos extraídos del texto “Síntesis de la problemática de las áreas
desarrolladas informalmente. Producto 4. Alternativas urbanísticas para la mitigación del
problema.” de Sergio Martínez del año 2007, contratado por la Secretaría Distrital de
Planeación, a través del cual se identificaron los principales insumos para evaluar la
relación entre las diferentes normas urbanas, la formación de barrios informales y la
legalización de los mismos, algunos de los cuales serán utilizados para el siguiente
análisis.
En ese sentido, se establecieron como periodos: i) La legalización de barrios durante la

primera parte del siglo XX- De la necesidad de vivienda y la provisión de servicios al
establecimiento de límites y condiciones. , ii) La modernidad y la Planeación física de la
ciudad. El inicio de la legalización del perímetro urbano, los requisitos y la sanción, iii) Las
nuevas formas de planeación de la ciudad. La legalización de las Normas Mínimas, iv) La
planeación y el mercado inmobiliario. La profundización de la legalización de la
concertación y de la legalización masiva, y finalmente v) El nuevo siglo- cambio en las
jerarquías de planificación. La legalización de la norma.
Finalmente, a manera de conclusión, fueron identificados unos temas claves que se

evidencian en todas las etapas, y un cuadro síntesis para entender las variaciones que se
originaron en el proceso de legalización.
1.1.1 La legalización de barrios durante la primera

parte del siglo XX- De la necesidad de
vivienda y la provisión de servicios al
establecimiento de límites y condiciones.
Como se indicó en la introducción de este capítulo, para poder contrastar el tema de la
legalización de barrios con los discursos de la planeación, hay que hacer un breve recuento
histórico de la consolidación de este concepto durante la primera etapa del siglo XX.
Este análisis no contendrá el mismo detalle de las etapas siguientes, es decir que pasará
por alto los temas de contexto de ciudad, pues el objetivo de la presente investigación es
identificar la relación de la legalización de barrios con la planeación contemporánea y los
procesos locales de construcción de los barrios, de manera que no se consideró
innecesario retrotraer más el estudio preliminar. Se realizará únicamente un breve análisis
de norma urbana para poder esclarecer el surgimiento del concepto de legalización de
barrios, y continuar con su estudio en las etapas posteriores.
Uno de los principales insumos que recoge la SDP, para entender el surgimiento del
concepto de ilegalidad de los barrios, es el Decreto 156 de 1932, por el cual se determina
cuáles son los barrios obreros que quedan comprendidos por el Acuerdo 24 de 1932. En
este “el alcalde establece o identifica los barrios obreros sobre los cuales se deben aplicar
las tarifas para la prestación del servicio de energía eléctrica.” Entre estos se encuentran
Santa Inés, Quiroga, La Fragua, Santa Lucia, etc., (Martínez Tocancipá, 2007)
Más allá de la enumeración de aquellos barrios que se beneficiarían con una tarifa
preferencial, lo cierto es que a través de dicho Decreto, el gobierno local reconoce unas
características particulares en estos barrios que los hace de cierta manera merecedores
de un tratamiento diferencial.
Es interesante observar cómo estas intervenciones, se orientaban a garantizar el acceso

a un servicio público básico como era la luz, antes que a la exigibilidad de ciertas
condiciones para ser considerados parte o no de la ciudad.
En todo caso, vale la pena resaltar el papel que jugaría posteriormente el Acuerdo 48 de
1934 que reglamentaba las urbanizaciones en la ciudad. En este el Concejo de Bogotá
definió que la Secretaría de Obras Públicas Municipales- SOPM otorgaría licencias de
construcción de urbanizaciones, únicamente cuando se hubiesen cumplido una serie de
formalidades.
Entre estas formalidades se encontraban la presentación de un plano a escala 1:1.000, la

presentación del proyecto de urbanización basado en este Plano, la presentación del
proyecto de parcelación de la urbanización, la cesión de calles, plazas, parques, lotes
escolares y demás; así como la aceptación de las obras de urbanización por la SOPM.
(Concejo de Bogotá D.C, 1934)
25
Este acuerdo contemplaba la posibilidad de “flexibilizar” los requisitos establecidos, por

ejemplo al indicar que a aquellas “urbanizaciones cuyo porcentaje de cesión sea menor de
un treinta y cinco por ciento (35%) del área total del terreno”, se les podría exigir que la
diferencia del área para llegar hasta el porcentaje mencionado, fuera cedida al Municipio
parcialmente o en su totalidad, como zona dedicada a fines escolares o a la adquisición
de tales zonas en otras partes de la ciudad.
Durante el año 1936, a la cabeza del presidente Alfonso López, Colombia atravesaba una
serie de cambios institucionales promovidos por las ideas liberales de este presidente. “El
liberalismo planteaba, como respuesta a los desafíos, un programa de Estado
intervencionista, capaz de orientar la vida económica y de colocarse como árbitro en los
conflictos entre las distintas clases sociales.” (Melo González, 1991)
Como parte de esta intervención del Estado, y sobre todo tras “la declaración de la
propiedad como una función social que impone obligaciones", en 1936 el Congreso expidió
la Ley 195 de 1936, que dictaba disposiciones sobre régimen político y municipal. Esta
Ley definía dentro de las facultades de los Concejos Municipales, “Dictar las medidas que
sean conducentes para determinar el perímetro urbano de la ciudad y señalar las
obligaciones, tanto de los propietarios particulares de inmuebles, como de las empresas
urbanizadoras.” (Congreso de la República, 1936)
A partir de este mandato legal, a través del Acuerdo Municipal 15 de 1940, se “crea el
perímetro urbanizable de Bogotá y se dictan otras disposiciones sobre urbanismo”.
Mediante este acuerdo, el Concejo de la ciudad aprobó el perímetro fijado por la Secretaria
de Obras Públicas Municipales, sobre el plano de la ciudad, el cual “permanecería
inmodificable por el término de cinco años.” (Concejo de Bogotá , 1940)
Este Acuerdo definía de manera clara e inequívoca los linderos de la ciudad y dispuso que
“fuera de los límites fijados por este plano, la Secretaría de Obras Públicas Municipales no
permitirá formar urbanizaciones ni abrir calle ni ejecutar obras que puedan dar origen a
nuevos barrios, y se abstendrá de dar licencias para construcciones particulares.”
Con lo anterior el Concejo de Bogotá, como legislador en el nivel local, estableció que sólo
podrían considerarse conforme a la ley, aquellas urbanizaciones o desarrollos barriales por
dentro de los límites del perímetro urbano definido. En contraposición, aquellos barrios que
se construyeran por fuera del mismo no podrían ser “permitidos”, configurándose como
desarrollos por fuera de la legalidad establecida en esta norma.
Dicha legalidad o ilegalidad, era entonces definida en razón de la condición de estar fuera
o dentro del perímetro urbano delimitado. A excepción de dos casos: aquel en que el
perímetro urbano fuera más allá de “las curvas piezométricas de fijadas por la Empresa
de Acueducto”, caso en el que se permitiría el desarrollo de las urbanizaciones siempre
que los interesados corrieran con los gastos de las instalaciones necesarias para el
suministro del agua. Y en segundo lugar, en caso de que existieran urbanizaciones
aprobadas por la SOPM- dentro o fuera del perímetro que no cumplieran “las disposiciones
legales en cuanto a obras de saneamiento y ornato".
En ese sentido la condición de legalidad se definió desde este momento, por la doble
condición de estar dentro del perímetro urbano, y cumplir con las exigencias o
disposiciones en materia de saneamiento, que serían definidas posteriormente de manera
explícita por la Dirección Municipal de Higiene. 1
Posteriormente este perímetro fue modificado por el Acuerdo 57 de 1954, el cual incluyó
algunos de los barrios identificados por el Decreto 156 de 1932 (provisión del servicio de
energía); así como por los Acuerdos 1 de 1961 y 25 de 1975, entre muchos otros.
Para el año 1942 el gobierno nacional expide el Decreto 380 de 1942 “Sobre fomento de
las industrias de edificación y mejoramiento de la vivienda popular”, el cual parte de
reconocer “las condiciones de la vivienda popular en Colombia, las cuales eran por todos
los aspectos deplorables y exigían una labor de transformación mucho más intensa de la
que hasta la fecha se había podido cumplir”. (Martínez Tocancipá, 2007, p. 26)
Este Decreto reglamentó: i) los “Préstamos para la construcción de barrios populares”, ii)
“las Condiciones mínimas que debían reunir los barrios populares modelos, entre las que
1
Así lo indica el artículo 6 del citado Acuerdo Municipal 15 de 1940.
27
se encontraban lugares con fácil accesibilidad, localizados al interior del área urbanizable
y con servicios de alcantarillado, acueducto y energía eléctrica, además de capilla para el
culto católico, escuelas primarias, sala-cuna, centro cultural, plaza de mercado e
inspección de policía”.
Así mismo, indicó iii) la “Administración y adjudicación de las viviendas populares”, y una
serie de iv) “Facilidades para la adquisición de las viviendas y fomento del ahorro popular.”
En ese sentido, se continúa la idea de la necesidad de que los nuevos barrios cumplieran
con las indicaciones ya expuestas. (Presidencia de la República, 1942) Comentado [NPM1]:
Para 1948 y ante la sistemática apropiación ilegal de los ejidos por parte de los notables
de ciudades como Cali, es expedida la Ley 41 de 1948 conocida como la Ley Barberena.
Esta ley establecía que los “terrenos ejidos situados en cualquier municipio del país no
estarían sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o
común”. En cambio, estos predios podrían “ser destinados por los respectivos Concejos
Municipales, a resolver el problema de la vivienda popular en cada una de las ciudades.”
(Congreso de la república, 1948)
Finalmente durante el año 1949, a pesar de que no se establecen linderos se regula

nuevamente el perímetro urbano, “con la expedición del Acuerdo Municipal No. 11, por el
cual se señala la zona urbanizable de la ciudad, y se dictan otras disposiciones”. Este
acuerdo indicaba que la zona urbanizable era aquella comprendida dentro de los límites
del municipio de Bogotá, y “facultaba al Municipio para adquirir los terrenos urbanizables
localizados fuera del perímetro de la zona urbana, para construir por su cuenta, barrios de
empleados y obreros, o para contratarlos con firmas particulares o para revenderlos,
asegurando unos precios máximos por metro cuadrado construido y un criterio social de
distribución.” (Concejo de Bogotá, 1949)
A manera de conclusión vale la pena resaltar el hecho de que durante esta primera etapa
ya era evidente la necesidad apremiante de vivienda, para las poblaciones con escasos
recursos. Muestra de esto fue la Ley 41 de 1948, que establecía los ejidos, como las zonas
prioritarias para desarrollo de vivienda popular.
Así mismo al finalizar esta primera etapa, se identifica cómo la legalización de barrios se
orientó, al establecimiento de un perímetro para la ciudad, así como al cumplimiento de
unas cesiones y condiciones de saneamiento.
En todo caso durante este primer periodo, se da cuenta de cómo las intervenciones sobre
los asentamientos populares, se aproximan desde la identificación de la necesidad de
vivienda y la provisión de servicios públicos básicos para estos sectores. Luego pasa a ser
definida con base en la identificación de límites urbanos y condiciones para ser
identificados como legales. Lo anterior como consecuencia de una primera respuesta ante
el surgimiento de los primeros asentamientos espontáneos en la ciudad.
1.1.2 La modernidad y la Planeación física de la

ciudad. El inicio de la legalización del
perímetro urbano, los requisitos y la sanción.
Para 1946 Bogotá tenía un área urbana de 8.600 ha. en donde vivían 485.978 habitantes
con una población migratoria del 63.43%, la cual siguió en aumento durante el año 1950
con el 86,26%. Para 1951 en la ciudad ya había 715.250 habitantes en una ciudad de poco
menos de 10.300 ha. (Facultad de Artes. Grupo de investigación EUT., 2008)
A pesar del aumento de la migración hacia Bogotá, “el crecimiento físico de la ciudad no
correspondía al crecimiento demográfico, que era mucho más apresurado ya que
aumentaba casi en doble la densidad en la ciudad capital”.
Imagen 1. Bogotá 1946-1960. Crecimiento consolidado. Fuente: (Jiménez, 2007)

29
Durante el periodo comprendido entre 1946 y 1960, se configura lo que Jiménez define
como la “explosión de los barrios obreros y el paso a la ciudad tentacular”. Con desarrollos
residenciales en “un cono suroriental de estratos bajos, un cono suroccidental de estratos
medios bajos sobre el eje de la Avenida Ciudad de Quito y Autopista Sur; un cono
occidente, ocupado por estratos medios sobre la Avenida de Las Américas; un cono
noroccidental en donde se ubican estratos medios bajos sobre el eje de la Avenida
Medellín; y un cono nororiental, con estratos altos ente la Autopista Norte y la carretera
central del norte” (Jiménez, 2007)
Imagen 2. Croquis sobre urbanizaciones clandestinas desde el punto de vista de Bogotá. Según el
estudio del ing. Joaquín Martínez. Fuente: (Mejía Pavony & Cuéllar Sánchez, 2007)
De esta manera se identifican algunas “parcelaciones clandestinas” la mayoría de ellas en

la parte sur y noroccidental de la ciudad, fuera de lo que se había considerado hasta el
momento dentro del perímetro urbanizable. Dentro de estas se encuentran La Peña y El
triángulo en el borde sur oriental; La Colina, Llano de Mesa, Tunjuelito, San Carlos, Gloria
Gaitán, El Carmen, San Vicente y Muzú al sur; Instituto de Parcelaciones y León XIII al Sur
Occidente; Los comuneros, La concepción y La Primavera al Occidente; La Cabaña,
Boyacá, San Joaquín, La Florida, La Primavera, La Granja, El Edén, San Rafael, El Edén,
Río Negro al Noroccidente; y Ciudad Jardín y Urbanización el Prado al Norte de la ciudad.
Para este entonces la administración distrital “reconocía la existencia de desarrollos

urbanos informales como consecuencia de los profundos cambios sufridos por la ciudad
en las décadas anteriores”, los cuales eran producto de la necesidad de vivienda de la
población. (Torres Tovar, et al., 2014, p. 121)
En este contexto y ante la explosión de barrios obreros de la que habla Jiménez, las
intervenciones de la administración municipal sobre los mismos fueron muy pocas.
Mientras que la Planeación de la ciudad se aproximaba a los temas generales de la ciudad,
a la forma de abordar el crecimiento y la expansión urbana, la zonificación y la manera
como debía organizarse Bogotá, el tema de los barrios informales también llamados
clandestinos, fue relegado a la definición de normas urbanas a través de Decretos y
Acuerdos municipales.
Tanto el Plan Piloto como el Plan Regulador, fueron el “inicio de una planeación física de
la ciudad que contempló la totalidad de la estructura urbana y sus problemáticas
territoriales, más allá de la simple resolución de problemas puntuales.” (Cortés, 1995, p.
20).
Teniendo en cuenta que aún no se había hecho la anexión de los municipios cercanos 2,
en la escala metropolitana en tanto articulaba los elementos regionales con los urbanos,
Le Corbusier propuso en el Plan Piloto, definir los límites de las comunas metropolitanas,
a través de acuerdos con los municipios de Suba, Engativá, Fontibón, Usme, Bosa y
Usaquén, limitando el crecimiento urbano y evitando la conurbación. (Manco R., 2010).
2
Con el aumento demográfico de la época, en 1954 con la Ordenanza 7 se declaró la anexión a
Bogotá de los municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá los cuales pasaron
a ser zonas administrativas. Con el desarrollo urbanístico de las áreas de la periferia de estos
municipios, se generó una conurbación entre la ciudad consolidad de Bogotá y los cascos antiguos
de los municipios de Usaquén, Bosa y Engativá. Para lograr una mayor descentralización por medio
del Acuerdo 11 de 1.954 se crearon las Alcaldías Menores para facilitar la administración de Bogotá
y se crearon las juntas administradoras locales, asignándoles algunas de las funciones que tienen
en la actualidad.
31
Imagen 3. Perímetro urbano. Plan Piloto para Bogotá (Decreto 185 de 1951). Fuente: (Mejía Pavony &
Cuéllar Sánchez, 2007)
En la escala urbana planteó la necesidad de densificar y establecer un límite físico: al

oriente los cerros y al occidente la avenida Cundinamarca. De esta forma se podría
“contener la expansión indiscriminada de la ciudad hacia el occidente, ordenando la
expansión hacia el norte y el sur, con zonas de uso exclusivo en vivienda y densidades
decrecientes hacia la periferia”.
A pesar de lo anterior, lo cierto es que “muchos de los desarrollos en barrios residenciales,

sobre todo obreros, estaban por fuera de los límites de las zonas definidas funcionalmente
o por fuera del perímetro urbanizable” (Cortés, 1995, p. 20).
Este es el caso de los barrios “clandestinos identificados” anteriormente en la parte sur y

sur occidente, que si bien existían para la época, ni siquiera fueron incorporados en la
cartografía del Plan, pues eran considerados como asentamientos fuera de los parámetros
adecuados de vivienda, que preferiblemente debían ser reemplazados. Este es el caso del
sector de La Peña y El triángulo, definidos como barrios “a transformar en habitación de
alta densidad con servicios comunes”, y los sectores de Llano Mesa y La Colina,
identificados como “terrenos libres a utilizar según nuevos estatutos”.
Si bien el Plan Piloto hace un diagnóstico de los barrios existentes al interior de ese
perímetro urbano para determinar el grado de intervención requerido, no dice nada
respecto a la necesidad de que en dicho proceso de intervención, sean realizados
procesos de habilitación, legalización o adecuación de los barrios.
A diferencia del Plan Piloto, en un segundo momento, el Plan regulador de Wiener y Sert
reconoce la existencia de unos asentamientos espontáneos que crecen constantemente 3
y propone unas soluciones que intenten competir con las abundantes urbanizaciones
piratas. Entre estas se encuentran la ampliación del perímetro urbano definido por el Plan
Piloto en la Avenida Cundinamarca o Carrera 30, a 800 m. aunque al final se extiende 500
m. hacia el occidente con unidades residenciales para contener el crecimiento hacia ese
lado. (Hernández, 2004)
Lo cierto es que tanto el Plan Piloto como el Plan Regulador no tuvieron incidencia en la
época de la dictadura ni tampoco con el restablecimiento de la Democracia, periodo en el
que si bien Gaitán Cortés pudo tener cierta continuidad y “retomó la práctica planificadora”,
no se hizo nada por actualizar estos dos Planes a las nuevas condiciones de la ciudad.
Aunque vale la pena aclara que en este periodo “se pudo formular un plan completo para
la ciudad y de allí derivar los mecanismos para su puesta en marcha”. (Cortés, 1995, p.
30)
A pesar de este periodo del planeamiento urbano y de lo físico como primordial, empezaron
a consolidarse y a aumentar el número de asentamientos de origen informal. Fueron muy
pocas las referencias que se hicieron sobre los mismos, orientadas principalmente a la
definición o ampliación de los límites de la ciudad en donde fueron mayoritariamente
dejados por fuera del perímetro urbano.
Paralelamente a los avances en materia de planeación física, fue Currie a través del Plan
para Bogotá de 1953, quien en compañía de Peñalosa y como parte de las labores
3
Mediante carta dirigida por Wiener y Sert a Le Corbusier el 17 de noviembre de 1950, le indican
que para 1950 ascienden a más de 40 los asentamientos por fuera del perímetro urbano, con un
área de aproximadamente 1950 ha. equivalente aproximadamente a la mitad del tamaño de la
ciudad del momento, y cuya detención sólo se veía posible mediante decreto presidencial.
(Martínez Tocancipá, 2007)
33
encomendadas por el Consejo Nacional de Planeación, indicó la necesidad de “enfrentar

el problema del crecimiento poblacional”, evaluar “la influencia del impacto que ejercía
Bogotá en los municipios aledaños”, y la importancia de no darle la espalda a los
asentamientos dejados por fuera del perímetro urbano. (Peñalosa & Currie, 1953)
Entre los elementos que este Plan definió para la ciudad, se identifica el hecho de que era
necesario que los servicios públicos fueran provistos para un área mayor que la
urbanizable, “para dar margen al factor de crecimiento”.
Aunque el tema de los barrios fuera del perímetro urbano fue retomado por Currie, ninguno
de los tres Planes mencionados hacía alusión al tema de la legalización como tal, de forma
que la Planeación de la ciudad y la normatividad urbana iban por caminos separados,
pues es sólo con el Decreto 414 de 1951, que se aborda el tema de los barrios existentes
que fueron dejados por fuera del perímetro establecido en el Plan Piloto.
Este parte de la afirmación de que “era necesario fijar un límite de desarrollo dentro del
cual pudieran permitirse las edificaciones y suministrar los servicios públicos.” Dentro de
los barrios que reconoce se encuentran Las Ferias, San Fernando, Rionegro, La
Perseverancia, El Guavio, Egipto y Girardot. (Martínez Tocancipá, 2007, p. 42)
De la misma forma, posterior a la anexión de los municipios de Usme, Suba, Engativá,

Fontibón, Bosa y Usaquén a través de la Ordenanza Departamental 7 de 1954, fue el
Decreto 292 de 1955 el que estableció la necesidad del cumplimiento de los requisitos
derivados de los Decretos anteriores en materia de saneamiento y procedimiento para la
aprobación de las nuevas urbanizaciones. (Alcaldía de Bogotá, 1955).
Así mismo indicaba que “las urbanizaciones en desarrollo que se hallen ubicadas dentro
de los límites que tenía el Municipio de Bogotá el 31 de Diciembre de 1954, pero fuera del
perímetro urbano señalado” por los Decretos 186 y 414 de 1951, debían empezar el trámite
correspondiente.
De alguna manera el Decreto 414 de 1951, se convirtió en el primer acto administrativo

que de manera particular incorporaba y legalizaba algunos barrios de tal forma que su
desarrollo pudiera continuar normalmente y la administración Municipal prestara los

servicios públicos. (Martínez Tocancipá, 2007).
Así mismo, el Decreto 292 de 1955, confirma la existencia de barrios dejados por fuera del
perímetro urbano establecido en el Plan Piloto, que habían sido incorporados en Decretos
o Acuerdos anteriores, y que deberían empezar con los procedimientos establecidos,
previo a su incorporación como barrios legales.
1.1.3 Las nuevas formas de planeación de la

ciudad. La legalización de las Normas
Mínimas.
Bogotá contaba con aproximadamente 5.600 ha. para 1961 (Concejo de Bogotá D.E,
1961).Con el aumento de la población migrante durante el periodo anterior, para el censo
de 1965, la ciudad tenía una población total de 1’812.287 y una densidad poblacional de
247 hab/ha. (DANE, 1965)
Para Jiménez en este periodo hay una superposición de las formas de conos y anillos.
Desde la primera perspectiva se evidencia la conformación de los conos que parten del
centro tradicional y presentan una cierta homogeneidad en términos de densidad y
estratos. (Jiménez, 2007)
“El primero, un cono suroriental de estratos bajos, con una media densidad
sobre el eje de la Avenida Caracas. Un cono suroccidental, de estratos
medios bajos con una alta densidad sobre el eje de la Avenida Ciudad de
Quito y Autopista sur. Un cono occidente, ocupado por estratos medios con
una media densidad en forma discontinua, aquí los barrios se anexaban
sobre el eje de la Avenida de Las Américas, rematando con alta densidad
en el satélite de Ciudad Kennedy. Un cono noroccidental en donde se
ubican estratos medios bajos con media densidad, intercalado con barrios
obreros y urbanizaciones estatales los cuales, con una densidad alta, se
congregaban sobre el eje de la Avenida a Medellín. Un cono norte ocupado
por estratos medios altos con baja densidad, los cuales se aglomeraban en
forma discontinua sobre la Avenida a Suba. Finalmente, un cono
35
nororiental, conformado con estratos altos con baja densidad, entre la

autopista del Norte y la carretera central del norte.”
Así mismo, desde 1960 hasta 1980 se consolida la ciudad anillar con la construcción de
los anillos de la ciudad y es incorporada la mayor cantidad de suelo urbano. En este periodo
se identifica la existencia de una urbanización residencial del 67.76%; mientras que la
construcción de barrios obreros sólo corresponde al 18.3% de los desarrollos clandestinos,
con un “ligero incremento en la Urbanización Estatal que llega al 14%”.
Durante este periodo “los desarrollos informales eran minoritarios”. Entre 1960 y 1970, los
asentamientos informales crecieron 1.510 ha. que aunque aumentaron en comparación
con las 960 ha. del periodo 1950-1960, eran una mínima parte del crecimiento total de la
ciudad correspondiente a 6.492 ha. (Villamizar, 2007)
Imagen 4. Bogotá, Soacha y Mosquera: crecimiento urbano formal e informal por décadas. 1960-1970.
Fuente Development Planning Unit- DPU. University College of London 2006. Tomado de: (Villamizar,
2007)
Las zonas que más se desarrollaron, tanto formal como informalmente, durante este
periodo fueron las occidentales en lo que hoy se conoce como las localidades de Engativá
y Barrios unidos. Los asentamientos informales se proliferaron mayoritariamente en Usme

San Cristóbal, y algunos barrios en Fontibón y Kennedy.
Por su lado, el periodo de 1970 a 1980, tuvo un crecimiento formal de 2.455 ha., y un
crecimiento informal de 1.564 ha. para un crecimiento total de 4.019 ha. Es decir, que
durante esta década las hectáreas incorporadas a través de asentamientos informales a
la ciudad, correspondían al 38%. (Villamizar, 2007)
2007)
Durante el periodo de 1970 a 1980, los desarrollos informales se dieron en las zonas de
San Cristóbal, Usme y Bosa, y en menor medida en Engativá, Suba y Chapinero.
A diferencia de la etapa anterior en la que la legalización de barrios no era un tema

analizado desde la Planeación Urbana, en esta etapa desde la perspectiva de la
Planeación Integral con Jorge Gaitán Cortés y posteriores, es estudiado el tema de las
necesidades que enfrentaban las poblaciones que vivían en estos asentamientos
informales, de forma que profundiza tanto a través de programas de intervención como
normas urbanas.
37
Tempranamente desde la consolidación del “Concejo admirable”, se expide el Acuerdo

distrital 1 de 1961 “Por el cual se establece la sectorización del Distrito”, el cual reconocía
que dada la extensión del momento, era necesario mejorar la organización política y
administrativa del territorio. El Acuerdo definía a los asentamientos urbanos informales
como “barrios abandonados” que debían ser desarrollados, estimulando “la solidaridad
social entre quienes necesitaran de su ayuda mutua”. (Concejo de Bogotá D.E, 1961)
A pesar de que el referido Acuerdo 1 de 1961 no estableció más indicaciones que la

delimitación de la sectorización, para el año 2007, dicha norma seguía vigente “como
sustento para determinar cuáles barrios fueron reconocidos como tal en el año 1961, con
el fin de catalogarlos como: “Barrios Legales sin plano urbanístico”, de tal forma que
cualquier trámite que se solicite a la Dirección de Cartografía, debe tener como sustento
urbanístico el plano catastral, como consecuencia de la inexistencia del plano de loteo o
del plano urbanístico.” (Martínez Tocancipá, 2007, p. 44)
Lo cierto es que durante este periodo “se expidieron normas de orden distrital para permitir
la legalización, a través de figuras como incorporación o habilitación de predios y
asentamientos con carencias de norma, titularidad y elaboración de planos”. (Torres Tovar,
et al., 2014, p. 122)
Por ejemplo, el Acuerdo 30 de 1961 se refería de manera expresa a la forma como los
barrios debían acogerse a unos lineamientos para poder ser habilitados. Concretamente
establecía el procedimiento para la aprobación de los planos relacionados con las
lotificaciones en el área del Distrito y reglamentaba la “habilidad” de las mismas. Este
acuerdo indicaba las normas que debían seguirse para urbanizar o parcelar terrenos en el
área del Distrito Especial. (Concejo de Bogotá D.E, 1961)
En esta medida, para los programas de lotificación debía cumplirse con “las
especificaciones urbanísticas que en desarrollo de dichas disposiciones determinara el
Departamento Administrativo de Planificación; las especificaciones de construcción que
para cada caso fije la Secretaría de Obras Públicas en cuanto a vías públicas; y las
especificaciones de construcción que determinen las Empresas Distritales de Acueducto,

Alcantarillado, Energía y Teléfonos para cada uno de los respectivos servicios.”
Así mismo, el urbanizador debía tener en cuenta una serie de requisitos, entre los que se
encontraba la presentación al DAPD de los planos detallados para la ejecución de las obras
y el reglamento interno de la lotificación, la provisión de los servicios públicos de
alcantarillado, acueducto, teléfonos, energía eléctrica y alumbrado y tener acceso
inmediato desde una vía pública, entre otras cosas.
Posteriormente el Acuerdo Distrital 68 de 1961, “mediante el cual se incorporaron dentro

del plan general del Distrito Especial de Bogotá algunos barrios”4, se incluyen 34 Barrios,
de los cuales 17 pertenecían a 7 Circuitos Urbanos y 17 Barrios pertenecían a 6 Términos
Rurales, es decir, “que el 50% de los barrios “Incorporados” (Legalizados), se encontraban
por fuera del perímetro urbano.” (Martínez Tocancipá, 2007)
El Acuerdo contemplaba que el DAPD levantaría los planos y daría la autorización al

Departamento de Catastro, para la confección y colocación de las placas de nomenclatura.
Así mismo, Catastro desenglobaría las escrituras de los lotes cuyos propietarios las
hubiesen legalizado debidamente, el Personero podría legalizar las escrituras y recibir las
zonas de terreno que los urbanizadores de los barrios estaban obligados a entregar al
Distrito; mientras que las Empresas de Energía Eléctrica y de Acueducto y Alcantarillado,
debían elaborar “los planos de las redes respectivas y los presupuestos correspondiente
para los barrios contemplados en el Acuerdo.” (Concejo de Bogotá D.E, 1961)
Para 1963 el Concejo de Bogotá vuelve a referirse sobre esta materia, y expide el Acuerdo
22 de 1963, en el que reconoce la existencia de barrios que no cumplen con los requisitos
del Acuerdo 30 de 1961. En este, se establece el procedimiento para realizar programas
4
Los barrios incorporados fueron: Rincón Santo, Puerta de Teja, Las Flores y Palestina, de la Zona
de Fontibón; Granjas de San Pablo, Resurrección, Francisco José de Caldas y Marco Fidel Suárez,
del sector B-5; El Dorado, del sector C-2; El Paraíso, del sector H-1; Pio XII del sector L-3; La
Cabaña, El Real, La Reliquia, y San Ignacio, del sector E-6; Pedregal, del sector H-3; Los Alpes,
del sector T-2: Meissen y Perdomo, del T-4 La Estación y las Palmas del T-5; París Gaitán,
Primavera y San Rafael, del T-6; Namur, Caserio Grande, Spring, Prado Veraniego y Ciudad Jardín
del Norte, del T-7; Barrancas, La Uribe, Los Angeles y San Antonio, del T-8.
39
de habilitación en barrios de la ciudad, cuyo desarrollo haya sido incompleto. (Concejo de

Bogotá D.E, 1963)
Los barrios que harían parte de dicha habilitación, son todos aquellos existentes con
anterioridad a la expedición del Acuerdo número 30 de 1961, que se encontraban
edificados en parte y en los cuales se presentaban una o varias de las siguientes
situaciones:
a) “Que el proceso de notificación se adelantó sin obtener la aprobación ni la

licencia correspondiente;
b) Que el barrio carezca del plano de la lotificación debidamente aprobado y
de la reglamentación interna que transcriba las normas de la zonificación
respectivas,
c) Que existan áreas de terreno destinadas al uso público carentes de las
obras completas en cuanto a acueducto, alcantarillado, energía eléctrica o
vías, y
d) Que el barrio carezca de nomenclatura oficial o que los solares resultantes
de la subdivisión se encuentren sin desenglobar en el Catastro Distrital.”
Es así como las medidas tendientes a solucionar dichas situaciones, eran aquellas
definidas como “habilitación”. Para el caso de la inexistencia de plano de lotificación, “los
vecinos propietarios de solares, por intermedio la respectiva Junta de Acción Comunal”,
podrían “solicitar a la Subsección de Planos de Barrios de la Sección de Cartografía del
Departamento Administrativo de Planificación, la elaboración y rectificación del plano
definitivo.”
Ante esta solicitud la Subsección Planos de Barrios revisaría o elaboraría dicho plano,
aplicando las normas sobre vías, manzanas y lotes, y en caso de que estas vías no
correspondieran a los mínimos ordenados, el plano definitivo contemplaría la ampliación
de las vías.
De manera particular hay que resaltar el hecho de que este Acuerdo incorpora una especie
de sanción urbanística para aquellas urbanizaciones y parcelaciones que se iniciaran con
posterioridad al 7 de febrero de 1963 5, en condiciones anormales y que no cumplieran con
las disposiciones establecidas. De esta forma, a los terrenos “cuyas construcciones se
hayan efectuado contraviniendo disposiciones municipales”, se les causaría un gravamen
de hasta el 2% anual sobre el avalúo catastral, al ser terrenos que el municipio declaraba
de acción urbana. (Congreso de la República, 1960)
Al darle indicaciones a la Subsección de Planos de Barrios para revisar o elaborar el plano

de lotificación y a la Sección de Zonificación para que estableciera la reglamentación
interna (Normas urbanísticas y arquitectónicas); consecuentemente la legalización se
adoptaría por Decreto. Con esta legalización se daría solución a los problemas de norma,
de reglamentación interna de los barrios, titularidad y elaboración de planos. (Martínez
Tocancipá, 2007)
Como dice Martínez, con base en este programa de habilitación fueron legalizados más de
110 desarrollos, de los cuales 7 culminaron satisfactoriamente y 74 culminaron sólo con
la aprobación del plano de loteo.
Para este momento se hace evidente la proliferación de normas sobre asentamientos

informales que imponían requisitos y exigencias para su legalización, las cuales
respondían de cierta forma a las definiciones del Plan de Bogotá de 1964, en la medida en
que eran consideradas como condiciones necesarias para mejorar la calidad de vida de la
población bogotana.
Así como se avanza de manera clara en términos de una especie de normativización de la

planeación urbana, el retorno del gobierno civil con Jorge Gaitán Cortés, tras la dictadura
de Rojas Pinilla, estuvo enmarcado en la Planeación Integral que por esos días juagaba
un papel representativo en la planeación de la ciudad. (Pérez M., 2010).
Esta Planeación se evidencia más claramente desde el año 1964 con el documento “La
planificación en Bogotá” en donde se da cuenta de la necesidad de la flexibilidad del Plan
5
Fecha en la que entró en vigencia el Acuerdo.
41
para que se convierta en programas de acción. Dentro de esta flexibilidad se incluía la

ordenación del territorio “para garantizar físicamente una expansión equilibrada del
crecimiento económico” y “reunir en un solo sistema los estímulos, servicios e inversiones
y el ordenamiento de los usos del terreno” (DAPD, 1964, p. 31)
Las normas urbanas, como aquellos instrumentos que permitían orientar “la forma urbana”
y el “perfil urbano” previo al momento de la construcción, avanzaron mucho más allá de la
mera incorporación de barrios informales al perímetro de la ciudad. Muestra de esto es que
a través de las normas se otorgaban obligaciones expresas a las diferentes entidades
para la gestión e intervención de los mismos.
Bajo este paradigma, se retoma el tema de los requisitos y procedimientos para urbanizar
terrenos a través del Acuerdo 65 de 1967, el cual definió nuevas y distintas obligaciones
en materia de saneamiento y servicios públicos, cálculo de cesiones, ancho de lotes, obras
de zonas verdes para las urbanizaciones, e incorporación del concepto de agrupaciones
de vivienda. (Concejo de Bogotá D.E, 1967)
Así mismo, continuó con la incorporación de sanciones, indicando que el urbanizador que
no cumpliera con los requisitos legales, pagaría una multa de “cien a diez mil pesos
convertibles en arresto y en la suspensión de la obra hasta cuando se conceda la licencia
respectiva”; y en caso de que “lo construido sin permiso no pudiere ser autorizado conforme
a los reglamentos distritales vigentes,” se ordenaría su demolición y las contravenciones
serían tratadas bajo el Código de Policía.
En 1968 es adoptado el Plano Oficial de Zonificación General de la Ciudad a través del

Decreto distrital 1119 de 1968, el cual entre otras cosas, define los lineamientos para la
anexión de los municipios de Suba, Engativá y Usme (anexados desde 1954 pero sin
definiciones puntuales para entender cómo hacerlo. Este Decreto señala un nuevo
perímetro urbano y establece que “las áreas de los barrios regularizados de conformidad
con disposiciones legales, que no se encuentren dentro del perímetro descrito, se
consideran como integrantes del área urbana del Distrito Especial de Bogotá”; así como,
los barrios de desarrollo incompleto de las áreas urbanas de los municipios anexados
definidos según las condiciones estipuladas por el Acuerdo número 22 de 1963.
Establece también que “las áreas residenciales periféricas y sin desarrollar, localizadas
fuera del perímetro urbano” serían consideradas de manera provisional como zonas rurales
“hasta que tengan, posibilidades inmediatas de servicios públicos de acueducto y
alcantarillado conectados a las redes distritales.”
Según Martínez, este Decreto incorpora dos términos importantes. El primero el de

“legalización” usado según por primera vez, pues el Decreto establece que “los lotes con
dimensiones inferiores a las establecidas por las disposiciones vigentes, así como las
edificaciones allí levantadas, podrán ser legalizadas siempre y cuando los usos a que se
destinen sean conformes y cumplan las exigencias de aislamientos posteriores y
antejardines de conformidad con las normas que los regulen.” (Martínez Tocancipá, 2007)
El segundo concepto que incorpora el Decreto, es el de “regularización”, que se usa para

los barrios de desarrollo incompleto hasta que no se les provean los servicios básicos
correspondientes, con base en el Acuerdo 22 de 1963, bajo los cuales serían
“regularizados”.
Para la década de los setenta continuaron formulándose normas para “habilitación” o

“mejoramiento de áreas urbanas de desarrollo incompleto”. El Acuerdo 20 de 1972,
modificó el Acuerdo 65 de 1967, específicamente en lo concerniente con las
urbanizaciones de desarrollo progresivo, las cuales debían adelantar el proceso de
fundación y mejoramiento “hasta alcanzar los niveles normales de infraestructuras físicas”.
(Concejo de Bogotá D.E, 1972)
Para esto, el urbanizador debía garantizar vías necesarias para tránsito automotor, agua
potable permanente “suministrada por medio de pilas de uso comunitario por la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, o en su defecto, por el urbanizador”, y alumbrado
público en postes, entre otras cosas. Con obligaciones expresas para el urbanizador y
potestades de seguimiento y participación para la comunidad, el proceso fue muy positivo.
Además de esto, los procesos de mejoramiento progresivo podrían ser adelantados por la
administración distrital a solicitud de las Juntas de Acción Comunal, por medio de los
Fondos Rotatorios. Por su lado, el DAPD “con la colaboración de la comunidad establecería
43
el orden y la forma como el Distrito Especial de Bogotá, y sus empresas descentralizadas

intervendrían en la continuidad y mejoramiento progresivo de los asentamientos urbanos”. Comentado [NPM2]:
Así mismo, brindaría la asistencia técnica necesaria para el “diseño, estudio de la

financiación, selección de materiales y construcción de sus viviendas.”
A finales de los sesenta las normas que definían requisitos en materia de servicios
comunales, licencias de urbanismo provisionales, incorporaciones al plano topográfico,
entre otros, fueron complementadas con la creación de vivienda popular, para “enfrentar la
proliferación de invasiones y asentamientos ilegales”. A pesar de que el objetivo era
“sustituir tugurios” a través de la acción de la Caja de Vivienda Popular y el Instituto de
Crédito Territorial, lo cierto es que no se logró llegar a la población de más bajos ingresos.
(Mantilla, citado por (Martínez Tocancipá, 2007)
Por esta razón, a principios de los setenta se requería de una normatividad que lograra
regular la proliferación de estos asentamientos. A través del Acuerdo 21 de 1972 se adoptó
un Plan de Mejoramiento de Áreas urbanas de Desarrollo Incompleto, mediante la
habilitación entendida como la dotación de servicios públicos mínimos, provisionales y
colectivos, como el acueducto y el alumbrado público, y de acceso vehicular. (Concejo de
Bogotá D.E, 1972)
La legalización, consistente en reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento,

mediante la aprobación del plano. La reglamentación interna del barrio sería preparada
por el DAPD “con audiencia de la Junta de Acción Comunal, o en su defecto, de otra
asociación cívica, y una vez aprobada por la Junta de Planeación, será legalizada por
medio de decreto.”
Finalmente, la regularización se llevaría a cabo a través de la dotación de los servicios

públicos y la solución de las necesidades de la comunidad por medio de programas de
mejoramiento físico- económico y social. Dichos programas serían fijados por el DAPD con
base en el Plan General de Desarrollo. Comentado [NPM3]:
Después del Seminario Mundial sobre mejoramiento de tugurios y asentamientos no

controlados, el gobierno de Carlos Albán Olguín buscó la forma de definir un plan que
mejorara la calidad de vida de las personas de más bajos recursos. La idea era incluir a
esta población en el proceso económico de la ciudad y brindarles lotes con servicios
públicos para que construyeran viviendas cumpliendo con todos los parámetros legales.
(Pombo Urdaneta y Camacho Herrera, 2010)
Para definir las acciones tendientes a controlar el fenómeno de producción de

asentamientos informales, en 1972 es desarrollado el “Estudio de Normas Mínimas de
Urbanización, Servicios Públicos y Comunitarios” por parte del ICT, el DAPD y el DNP,
cuyo “objetivo era, el de reducir considerablemente los costos de producción de las
urbanizaciones permitiendo salir al mercado con precios competitivos con la urbanización
clandestina y de esta manera canalizar hacia estas nuevas formas de urbanización la
clientela potencial de las formas clandestinas.” (Jiménez, 2015)
Posteriormente son formulados nuevos Acuerdos para responder a los lineamientos del
Estudio de Normas Mínimas incorporando una disminución en los requisitos para que las
urbanizaciones fueran construidas y legalizadas.
Los objetivos urbanísticos que se plantearon fueron: permitir el aumento de densidades,

crear un principio sencillo que permitiera la expansión en cualquier dirección, crear una
estructura urbana que permitiera la facilidad en el tránsito acompañada de una malla vial
racionalizada, renovar las normas urbanas, desarrollar estrategias para la localización de
servicios públicos, establecer la estructura urbana en pos del desarrollo progresivo de las
estructuras y los servicios, y por ultimo llevar los servicios a la mayor cantidad de personas
posibles.
Con base en lo anterior, se proponía la disminución de los estándares urbanísticos, para

poder proveer a más personas de vivienda y servicios públicos, a través de la creación de
manzanas de super lotes, con viviendas de entre 60m 2 y 82m2. Para esto, la administración
distrital estableció dos etapas de desarrollo urbanístico, con el objetivo de mermar el
creciente déficit habitacional: la etapa A en la que se definían lotes sin servicios públicos,
solo con acceso a letrinas, pilas públicas y alumbrado; y la etapa B con lotes dotados de
infraestructura de servicios públicos y líneas telefónicas.
45
Como resultado de este estudio, se consolidó un “modelo basado en el urbanismo

progresivo para su complementación en el tiempo, a cargo del urbanizador, y una
construcción de la vivienda a cargo de los usuarios, aplicable tanto por el sector público
como privado en la producción de vivienda de bajo costo.” (Ceballos Ramos, 2005)
Como desarrollo del estudio de “Normas mínimas”, son retomados posteriormente a través
de los Decretos 1259 y 1260 de 1973 los principios básicos del modelo allí propuesto, entre
los que se encuentran: aspectos de diseño urbano, y aspectos técnicos relacionados con
los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, alumbrado público y servicio
telefónico. (Ceballos Ramos, 2005).
En reconocimiento de dicha complejidad y de manera paralela, fueron también legalizados

algunos barrios como parte de los Programas Integrales de la época, los cuales con una
visión holística combinaban actuaciones en los ámbitos económico, social y físico, para
racionalizar y hacer efectiva la intervención pública.
Ejemplo de esto fue lo sucedido en el Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la

Zona Oriente de Bogotá (PIDUZOB) aprobado por medio del Decreto 1410 de 1971,
ejecutado entre 1972 y 1979. Este surgió como parte de la intervención de los organismos
internacionales de crédito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
El plan incluyó una serie de obras, distribuidas en 9 subprogramas concebidos a partir “de
un monto específico de recursos y no relacionados directamente con un plan urbano
general; es decir, se creó un programa de acción atado a un préstamo internacional y no
sujeto a un plan específico, y para cuya ejecución se estableció una “unidad coordinadora”,
que coordinó por fuera del esquema institucional vigente las obras que la ciudad planeó y
ejecutó con estos dineros.” (Salazar, 2010)
El PIDUZOB I fue puesto en marcha en las zonas de Ciudad Bolívar, Rafael Uribe y Usme.
Posteriormente y gracias al DAPD fue cambiado, pues se consideró que teniendo en
cuenta el acuerdo 7 de 1979 se requería una intervención en las áreas más pobres de la
ciudad.
En un segundo momento y bajo el mismo paradigma, se implementó el PIDUZOB II en las

zonas de Bosa, Kennedy, Fontibón y Soacha, el cual ejecutó los recursos sobrantes del
PIDUZOB I. La intervención se realizó en los subprogramas de acción comunal,
pavimentos y complementarios; clínicas satélite y centros de salud, centros sociales
comunitarios, recreación y parques, servicios públicos, servicios culturales, escuelas y
jardines infantiles; vías y descongestionamiento de tráfico, construcción de vivienda
popular, y asistencia técnica administrativa.
A manera de conclusión hay que decir que frente al incremento de barrios informales la
administración distrital planteó varias estrategias, entre estas, el establecimiento de
sanciones que contemplaba hasta penas privativas de la libertad, el reconocimiento de
desarrollos informales, el establecimiento de normas mínimas de urbanismo y la oferta de
unidades a bajo costo o los lotes con servicios.
Teniendo en cuenta que primero los pobladores solucionaban la necesidad del acceso a
la vivienda “con algunas infracciones a la norma”, “posteriormente la administración
Municipal o Distrital asumió los controles y las acciones de reglamentación”, incluyendo la
legalización. (Martínez Tocancipá, 2007)
Con la implementación de Programas Integrales y el avance de la Planeación Integral, “las

oficinas de planificación municipal perdieron uno de sus pilares fundamentales: la
orientación y definición de la inversión pública en el territorio urbano, quedando restringidas
a la formulación y aplicación de normas para regular la acción privada. (Salazar, 2010)
Como dice Salazar, en este periodo empieza a verse la reducción de la planeación en

códigos normativos, “separado de los “planes sectoriales” (vías, servicios públicos,
equipamiento) que se formularon independientemente” y en torno a los cuales “se
concentraron los mayores esfuerzos de la administración local y se dieron los principales
debates y concertaciones con el sector privado, debates que inevitablemente condujeron
a un proceso de desregulación, pues la norma discutida o concertada no tenía respaldo en
un proceso planificador sistemático y coherente.”
47
En todo caso frente a la legalización de barrios, “las legislaciones emitidas en los años 60
se acercaran poco a poco a un manejo acorde a la realidad”, hasta consolidarse en 1972,
al introducir “a los desarrollos de origen clandestino dentro de un proceso de mejoramiento
progresivo.” En esta etapa la legalización de los barrios empezó a convertirse en un punto
relevante en materia de intervención sobre los asentamientos informales, en tanto
“conlleva la participación de las tres partes: la Comunidad, el Urbanizador y el Estado,
porque a partir de ella, se orienta el proceso de mejoramiento progresivo.” (Jiménez, 2015) Comentado [NPM4]:
1.1.4 La planeación y el mercado inmobiliario. La

profundización de la legalización de la
concertación y de la legalización masiva.
Para principios de la década de los ochenta, Bogotá tenía un área urbana aproximada de
30.886 ha. y 3´500.000 habitantes, durante el periodo del alcalde Hernando Durán Dussán.
Para Finales de la década, durante la alcaldía de Andrés Pastrana Arango, la ciudad había
aumentado en los dos sentidos, con un área urbana de 31.952 ha. y 4´925.075 habitantes
para el periodo 1988 a 1990. (Martínez Tocancipá, 2007)
De 1985 a 1993, la tasa de crecimiento alcanzó el 29,28 por mil habitantes, mientras que
en Cundinamarca fue del 13,9 por mil, es decir, que Bogotá duplicó la tasa de
Cundinamarca y que el diferencial de crecimiento se elevó a 15,72. (Molina, et al., 2003)
Según Jiménez, durante este periodo empieza a evidenciarse el proceso que se

consolidaría más adelante de la suburbanización, con la conurbación con los municipios
cercanos. “La ciudad empieza a desarrollar en sus periferias distintas tramas residenciales,
cada una de ellas respondiendo a un tipo de población.” En ese sentido crecen las
residencias en áreas como Sopó y la Calera, con dinámicas residenciales ligadas a Bogotá
y no a los municipios como tal de los que hacen parte. (Jiménez, 2007)
Este fenómeno se contrasta con la consolidación de las áreas residenciales de origen

informal. Para 1990 habían sido incorporadas a la ciudad 3.829 ha. de las cuales 1.315 ha.
son de origen informal mientras que 2.514 son de origen formal, es decir, que casi el 35%
de la ciudad fue construida durante esta época, a través de asentamientos informales.
2007)
Las áreas con mayores desarrollos informales durante esta época, se encuentran en la
zona sur occidental de la ciudad, en lo que corresponde a Bosa y Kennedy, y en menor
medida en Suba y Usme.
Durante esta época Bogotá duplicaba la tasa de crecimiento de Cundinamarca y

empezaría a consolidarse el proceso de suburbanización, con la conurbación con los
municipios cercanos. Durante el periodo casi el 35% de la ciudad fue construida, a través
de asentamientos informales, lo que justifica el hecho de que las intervenciones sobre
estos asentamientos se hubieran pensado desde tantas y diversas perspectivas.
En primer lugar, tal y como el nombre que se ha utilizado para esta etapa lo indica, se hace
evidente la relación entre la planeación y el mercado inmobiliario en los términos de
Rodrigo Cortés. No sólo en relación con el mercado inmobiliario formal, sino también con
el informal, pues el Distrito toma diferentes medidas en materia de regulación jurídica para
la auto construcción, con el objetivo de regular la construcción informal de la ciudad.
(Cortés, 1995)
49
El Acuerdo 7 de 1979 por su lado, se refiere principalmente el mercado formal y busca

responder al sistema financiero del UPAC, de forma que regula el desarrollo social,
económico y físico de la Ciudad. Para esto asigna tratamientos, subordinando “las
decisiones urbanísticas y arquitectónicas a lo que se consideraba características
estructurales del mercado inmobiliario.”
Como parte del crecimiento, forma y estructura física interna, el Plan estableció que “El
crecimiento físico de la ciudad, se orientaría hacia el Sur y Occidente, la configuración
semicircular como política de forma urbana. La orientación del semi- círculo será hacia el
Occidente, y su eje estará ubicado sobre los Cerros Orientales”. Para esto estableció
además el perímetro urbano de la ciudad. (Concejo de Bogotá D.E, 1979)
Además de esto definió que aquellos asentamientos de vivienda popular, que hubiesen
quedado por fuera del perímetro urbano, serían considerados “como parte integrante del
área comprendida dentro de este perímetro y estarían incorporados al Plano de
Zonificación”. Dentro de estos asentamientos se encontraban Juan rey en San Cristóbal,
el Porvenir en Usme, Juan XXIII en Chapinero, y el Codito en Usaquén, entre otros. 6
Dentro de las normas para el tratamiento de desarrollo, se establecen los lineamientos

para los procesos de urbanización por desarrollo progresivo, para i) sectores sin desarrollar
y ii) para sectores de desarrollo incompleto. Los primeros, son entendidos como el “proceso
mediante el cual se adelanta una urbanización residencial desde su etapa de fundación,
partiendo de unas obras de infraestructura y saneamiento básicas, que se van
complementando gradualmente hasta alcanzar los niveles de infraestructura física.”
Por su lado, los sectores de desarrollo incompleto, son identificados como el “proceso
mediante el cual las áreas o asentamientos deben ser sometidos al proceso de
6
Otros asentamientos que no fueron enlistados por el Acuerdo, situados por fuera del perímetro de
servicios, serían incorporados dentro del perímetro, sólo “previo estudio y delimitación de los
mismos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y aprobación de la Junta de
Planeación.”
mejoramiento, por habilitación, legalización o regularización”, y en los cuales se identifica

la carencia de servicios públicos mínimos, la falta de licencia en el proceso de loteo o
7
construcción de obras de urbanismo, o la falta de servicios complementarios.
En materia de asentamientos informales, el Acuerdo definía unos dentro del perímetro y

otros por fuera, que solo podrían ser incorporados previo estudio del DAPD. Frente a los
sectores de desarrollo incompleto, identificados como el “proceso mediante el cual las
áreas o asentamientos deben ser sometidos al proceso de mejoramiento, por habilitación,
legalización o regularización”, el Decreto 2489 de 1980, indicaba que en materia de
legalización, se buscaba “la acción coordinada entre el urbanizador responsable del
Desarrollo y la Administración.” (Alcaldía de Bogotá, 1980) Comentado [NPM5]:
A pesar de la multiplicidad de elementos que introduce el Acuerdo 7, “las normas de

urbanización no serían contundentes para efectos de ordenar el territorio, y mucho menos
se establecieron controles y sanciones a la construcción ilegal. Así pues el fenómeno de
la urbanización pirata e ilegal se profundizaría durante estos años”. (Torres Tovar, et al.,
2014, p. 125)
En este sentido, el Decreto 2489 de 1980 muy en la línea del Acuerdo 21 de 1972 y
reconociendo la proliferación de estos asentamientos, define el proceso de Mejoramiento
por habilitación, legalización y regularización.8 Respecto al proceso de Mejoramiento por
legalización, el Decreto indica que este “consiste en la acción coordinada entre a
urbanizador responsable del Desarrollo y la Administración”. A través de este proceso y
previo al “cumplimiento de las obligaciones administrativas, urbanísticas y de saneamiento
7
(Concejo de Bogotá D.E, 1979) Artículo 118.
8 “El proceso de Mejoramiento por habilitación consiste en la acción coordinada entre la
Administración y la Comunidad, tendiente a dotar al Desarrollo de servicios públicos mínimos,
provisionales y colectivos y de acceso vehicular, elementos considerados indispensables para una
subsistencia digna. (…) Es una medida a ser aplicada únicamente para ayudar a las comunidades
que se encuentran en situación de emergencia. En ningún caso exonera al urbanizador responsable
de adelantar el proceso de Mejoramiento por legalización.
El proceso de Mejoramiento por regularización consiste en la acción coordinada entre la Comunidad
y la Administración, previa legalización del Desarrollo tendiente a la complementación de los
servicios públicos y del equipamiento comunitario, mediante programas que deberán contemplar
las condiciones particulares de cada asentamiento en lo físico, económico y social.”
51
establecidas por normas”, el urbanizador obtendría el reconocimiento oficial del

asentamiento mediante Resolución expedida por el DAPD.
En el caso de los sectores sin desarrollar, indicaba el Decreto, que la legalización del
desarrollo consistiría “en la aprobación del plano definitivo presentado por el urbanizador,
una vez ejecutada las obras de urbanismo y saneamiento a que fue autorizado por la
Resolución respectiva.”
En ese sentido, el proceso de legalización requería de un paso previo a través del proceso
de habilitación, mediante el cual había una coordinación entre la Administración Pública y
las comunidades para la dotación de los servicios públicos básicos. En caso de que no
existiera un urbanizador como tal, se haría un “estudio sobre las características físicas y
socio-económicas que acompañaron la iniciación y consolidación del Asentamiento” y con
el consenso de la Comunidad, sería presentado a consideración de la Comisión de
Mejoramiento Urbano, con el fin de que ésta recomendara las acciones y exigencias
necesarias para la legalización del Desarrollo.
En esta línea se le asignó a la División de coordinación y programación, la función de

“Estudiar y evaluar en coordinación con la Unidad de Análisis Financiero y Presupuestal,
los recursos de inversión de la Administración en general y los de las Comunidades, para
canalizar hacia la ejecución de los programas de orden prioritario.”
Así mismo el Decreto 2489 de 1980, identificó las áreas con fecha posterior al Acuerdo 7,
que podrían ser legalizadas previo concepto favorable de la Comisión de Mejoramiento
Urbano y autorización de la Junta de Planeación, y cuáles no podrían ser sometidas al
proceso de mejoramiento por legalización bajo ninguna circunstancia.
Para el proceso de legalización, se estableció la División de Desarrollo Progresivo en

Sectores de Desarrollo Incompleto, la cual asistiría a los “los habitantes de los barrios y a
las Juntas Comunales para la solución de diversos problemas relacionados con el proceso
de mejoramiento por habilitación, legalización y regularización.”
A partir de esta normatividad, y muy en la línea de los avances de la etapa anterior, la

Administración reconocía la importancia del trabajo conjunto del sector público y el privado-
comunitario. Muestra de esto es el hecho de que previo a la legalización se requería del
proceso de habilitación, mediante el cual había una coordinación entre la Administración
Pública, las comunidades y el urbanizador para la dotación de los servicios públicos
básicos.
Así mismo se identificaba la posibilidad de tener en cuenta tanto los recursos de inversión
de la Administración, como los de las Comunidades a la hora de la intervención en estos
asentamientos informales. Algunas instituciones, como la División de Desarrollo
Progresivo en Sectores de Desarrollo Incompleto, asistirían a los “los habitantes de los
barrios y a las Juntas Comunales para la solución de diversos problemas relacionados con
el proceso de mejoramiento por habilitación, legalización y regularización.”
A pesar de reconocer en este sentido la participación de las comunidades, bajo esta

normatividad muchos asentamientos informales fueron dejados por fuera del perímetro
urbano, incluso se indicaba que algunos no podrían ser sometidos al proceso de
mejoramiento por legalización bajo ninguna circunstancia.
En todo caso ante la proliferación de los mismos y las condiciones deficitarias

mayoritariamente en Ciudad Bolívar, surge el proyecto que bajo el mismo nombre buscaba
dirigir los esfuerzos de inversión en la zona de Ciudad Bolívar. Como parte de los Planes
Integrales que venían de la época anterior “El Alcalde Ramírez Ocampo (1982-84), del
gobierno conservador de Belisario Betancur, gestionó desde el inicio de su mandato un
nuevo crédito internacional con el BID, para realizar la segunda fase del PIDUZOB.”
(Martínez Tocancipá, 2007)
En la línea de la Planeación Integral, la segunda fase del PIDUZOB en Ciudad Bolívar y

el Plan Bogotá 450 años, buscaban definir la acción directa estatal, que debía
implementarse a través de diferentes áreas de trabajo que abarcaban temas de
infraestructura, provisión de servicios, etc.
La idea principal del programa, en concordancia con las políticas establecidas por el Banco
Interamericano de Desarrollo, era intervenir los déficits de vivienda, infraestructura física,
salud, educación, bienestar social y servicios públicas, en tres zonas; de manera que fuera
53
posible “mejorar la calidad de vida y crear condiciones físicas y sociales para un desarrollo
económico creciente y a largo plazo”.
El objetivo planteado era la posibilidad de que la intervención prevista en el programa,

generara fuentes de ingreso para la población ubicada en el área de influencia, y
adicionalmente la posibilidad de orientar de manera adecuada un “óptimo ordenamiento
espacial urbano.”
A través del Decreto 890 de 1984, se implementaron las medidas administrativas

necesarias para la ejecución del proyecto Ciudad Bolívar, entre las que se encontraban la
coordinación del programa a cargo de la Unidad Administrativa Especial, y la existencia
del Comité Asesor que acompañaría al Alcalde, director del proyecto, “en la orientación de
las acciones administrativas tendientes a garantizar el normal desarrollo del Programa”.
(Alcaldía de Bogotá, 1984)
Dentro del Programa 7 de Definición y Planea Complementarios, se estableció el Plan de

Legalización y Mejoramiento de 135 Barrios de desarrollo ilegal, existentes en el área del
Proyecto, y la Estrategia de legalización masiva de barrios, la cual sería financiada con los
recursos provenientes del BID.
Para esto se requería de la “Elaboración de 120 planos topográficos para

aproximadamente 700 hectáreas en escala 1:10.000, con el objeto de obtener la
aceptación cartográfica del plano”. En ese sentido se definieron tres componentes:
 “Levantamiento de planos topográficos para 700 hectáreas
aproximadamente, que albergan barrios de origen clandestino.
 Legalizar la situación urbanística de los desarrollos clandestinos
existentes en el área.
 Definir prioridades de inversión pública para mejoramiento físico de los
barrios, legalizados en el Área del Proyecto.”
Dice Martínez que “Esta norma refleja el esfuerzo de la administración distrital en dirigir los
esfuerzos de inversión en la zona de Ciudad Bolívar, como consecuencia de la cantidad
de asentamientos subnormales con pésima infraestructura vial, de servicios públicos,

sociales e institucionales existentes.” (Martínez Tocancipá, 2007)
Para 1985 es expedido el Decreto 1191 a través del cual se busca la coordinación del
Proyecto de Desarrollo Integral de Asentamientos Urbanos. Este Plan buscaba “Promover
en el Distrito Especial de Bogotá la realización de conjunto de acciones integradas para el
mejoramiento de las condiciones de vida en algunos asentamientos populares” y
“promover la institucionalización de mecanismos legales adecuados para reajustar la
gestión administrativa distrital”, entre otros. (Alcaldía de Bogotá, 1985)
El proyecto que sería llevado a cabo en ciertos sectores en las Alcaldías menores de Suba,
Santa Fe y Ciudad Bolívar. Incluía tres programas: uno de Obras integradas, con la
producción de infraestructura física y la provisión de servicios básicos. Otro de Acciones
“semilla, con inversiones en entrenamiento y financiación de microempresas.”
Y finalmente un programa de Promoción de servicios de apoyo a la comunidad, con el

apoyo a la actividad constructora popular, que consistía en la legalización de
asentamientos, la agilización de trámites para construcciones nuevas y la creación y
coordinación de mecanismos financieros de apoyo a la construcción.
De la misma forma como el PIDUZOB ciudad Bolívar, el Acuerdo 1 de 1986 planteó una
legalización masiva ampliándose a los desarrollos urbanos existentes localizados dentro
y fuera del perímetro de servicios, a la vez que definía lineamientos para el control y la
sanción de la construcción de estos asentamientos en materia de derecho policivo.
Con base en el Decreto 3133 de 1968 que reforma la organización administrativa del
distrito especial, es expedido dicho Acuerdo. A través de este, se ordena “la legalización e
incorporación a los planes y programas oficiales y al Registro Catastral de la ciudad, de los
desarrollos urbanos existentes localizados dentro y fuera del perímetro de servicios”,
existentes para febrero de 1986. (Concejo de Bogotá, 1986)
De aquí en adelante empiezan a expedirse una multiplicidad de normas cuyo objetivo era
acelerar los procesos de legalización de zonas informales de la ciudad, “bajo la lógica de
una dinámica política de apadrinamiento por parte de miembros del Concejo de la ciudad,
que a pesar de impulsar procesos de control y sanción sobre los urbanizadores piratas,
55
estimularon los procesos de ocupación informal bajo la promesa de una pronta legalización
de los territorios ocupados por vía de acuerdos del mismo concejo.” (Torres Tovar, et al.,
2014, p. 128)
Es así como el Acuerdo 1 de 1986, hace un inventario de Barrios Clandestinos en cada

una de las localidades entre los que se encuentran Los olivos en Chapinero; Corinto, el
Triángulo y Juan Rey en San Cristóbal, Jerusalén y Rincón de la estancia en Ciudad
Bolívar, entre otros.
Para estos barrios, el DAPD “previo concepto de la Comisión de Mejoramiento Urbano,

adoptaría por resolución el régimen de usos y demás normas urbanísticas particulares de
los desarrollos que se legalizaran, con base en las tendencias y limitaciones de los
desarrollos existentes y en las políticas de desarrollo para la ciudad.” Dicha resolución
establecería “las obligaciones administrativas, urbanísticas y de saneamiento a cargo de
los urbanizadores responsables, que en su defecto podrá cumplir la comunidad”.
Este Acuerdo establecía lineamientos en materia de derecho policivo, pues indicaba la

contravención en la que incurría “la persona que intente desarrollos urbanísticos en las
áreas afectadas al uso de zonas verdes y comunales y vías”. Ante esta, la Policía ordenaría
la suspensión de la construcción y la correspondiente demolición, y además podría
encomendarles a las Juntas de Acción Comunal, el cuidado y vigilancia de estas zonas.
Así mismo, en caso de que la Administración Distrital, estuviera interesada en construir

zonas de uso público, previamente debía consultar a la “la comunidad sobre la destinación
de las zonas a un determinado uso.”
Para Martínez este Acuerdo es paradójico, en tanto “en una primera instancia ordena la
legalización de desarrollos clandestinos en áreas dentro y fuera del perímetro de servicios
y posteriormente manifiesta la idea de fortalecer los planes de Vivienda a través de la CVP
y los controles y las sanciones a quienes permitan o ejerzan la actividad de urbanizar sin
los debidos permisos y con el cumplimiento de las normas.” (Martínez Tocancipá, 2007)
Según este autor, lo anterior se veía evidenciado en lo que decía Torres Carrillo, pues “La
legalización se convirtió en una tarea prioritaria para los habitantes, porque con ella podían
conseguir legalmente los servicios de acueducto y alcantarillado”.
Posteriormente el Programa de Desarrollo Integrado de La Zona Occidental de Bogotá de

1988, que se denominaría "PLAN BOGOTA 450 AÑOS", se expide con el Decreto Distrital
901. Muy en la línea de los dos anteriores, buscaba establecer un sistema de trabajo, cuyo
propósito era la “racionalización de la cooperación técnica interinstitucional”, “con base en
las técnicas modernas de planeación urbana y de coordinación -urbano regional”. (Alcaldía
de Bogotá, 1988)
El Plan recaía sobre las zonas marginales que requerían “de la acción directa de origen
gubernamental para procurar el ordenamiento del desarrollo urbano al oriente del Río
Bogotá.” La idea del Decreto era con base en la división de las zonas administrativas del
Distrito Especial de Bogotá, generar unos Planes Zonales de Desarrollo supeditados al
Plan General de Desarrollo, los Planes Sectoriales y a los Programas de Desarrollo
Integrado.
Para generar un plan de acción interinstitucional, se integraron 17 áreas de servicio público

que abordaban temáticas específicas y las cuales eran conformadas por las entidades con
funciones en cada componente. Dentro del área 6 se establecieron los responsables en
materia de “rehabilitación de tugurios, legalización y mejoramiento de barrios”.
Según Martínez esta es la primera propuesta estatal y aproximación para abordar los
bordes de la ciudad, “concretamente el Borde Occidental, donde se localizaban más del
50% de las áreas desarrolladas informalmente”. (Martínez Tocancipá, 2007)
Finalmente el Decreto Distrital 212 de 1988 reglamentaba el trámite y la expedición de

permisos para el desarrollo de planes o programas de vivienda por el sistema de
autoconstrucción. Este Decreto era resultado de la función que en ese momento tenía el
distrito de Bogotá, y que anteriormente ejercía el Ministerio de Hacienda a través de la
Super Intendencia Bancaria, de intervención en materia de otorgamiento de permisos para
el desarrollo de los planes o programas de vivienda de auto construcción. (Alcaldía de
Bogotá, 1988)
57
Lo que principalmente se pretendía era que sólo las Asociaciones, Fundaciones, Fondos
de Empleados, Juntas de Acción comunal y Sindicatos, constituidos a través de una
persona jurídica, podrían solicitar el permiso para desarrollar un programa de vivienda por
autoconstrucción. En ese sentido, se avanza en la regulación para el trámite y la expedición
de permisos para el desarrollo de planes o programas de vivienda por el sistema de
autoconstrucción.
A manera de conclusión, en esta época se observa cómo la aproximación varía de formas

muy diversas en tanto que en un primer momento busca llevar a cabo los procesos de
habilitación, legalización y regularización, a través del trabajo concertado y articulado entre
el urbanizador, la comunidad y la Administración Distrital. En un segundo momento,
legaliza masivamente dejando de lado los procesos anteriores y finaliza con la represión
de la construcción de asentamientos informales, la regulación y exigibilidad de requisitos
jurídicos para la auto construcción.
En todo caso como se vio en el recuento realizado, son muchas las normas que se expiden
durante este periodo. La planeación de la ciudad queda supeditada a las mismas, de
manera que se vuelve más rígido dicho proceso, dificultándose el amoldamiento y la
respuesta a las condiciones cambiantes de la ciudad.
En la medida en que se da inició a la normatización de la planeación urbana, con el

Acuerdo 7 se pretendió hacer uso de dicha normatividad para impulsar el mercado
inmobiliario, mientras que este estaba desarticulado de los Planes Sectoriales. Ante esto,
solo parcialmente, los Planes Integrales referidos se relacionaban y coordinaban, aunque
para contextos muy específicos casi todos en las zonas con mayores asentamientos
informales como Ciudad Bolívar.
1.1.5 El nuevo siglo- cambio en las jerarquías de

planificación. La legalización de la norma.
Para 1996 Bogotá tenía 6´276.428 habitantes y un área de 33.018 ha. (Martínez
Tocancipá, 2007). Durante el periodo de 1990 a 2000 fueron incorporadas 3.631 ha. de las
cuales 1.512 correspondieron a asentamientos formales, mientras que 2.119 ha. se

consolidaron a través de la producción informal de la ciudad. (Villamizar, 2007)
Para este periodo el área total de urbanizaciones informales asciende a las 3.982,37 ha.
en las que habita una población aproximada de 1´592.948 habitantes, con una densidad
promedio de 400 habitantes por ha. (Martínez Tocancipá, 2007)
En la medida en que la ciudad se encuentra casi totalmente consolidada, el crecimiento y

la incorporación de suelo urbano se da casi exclusivamente en las periferias de la ciudad.
2007)
Con base en los anteriores datos se evidencia cómo los asentamientos informales
crecieron casi dos veces, en comparación con los asentamientos formales, principalmente
en la zona sur de la ciudad en lo que corresponde a Usme y Ciudad Bolívar, y en menor
medida en Kennedy y Suba.
Durante este periodo casi el 60% de las áreas incorporadas a la ciudad fueron construidas
a través de la producción informal de la ciudad en las periferias de Bogotá. A pesar de lo
anterior, y a sabiendas de las condiciones deficitarias de hábitat y acceso a servicios
públicas en estas zonas, la respuesta desde la Administración distrital se encaminó, en
59
términos de la planeación, casi exclusivamente en la continuación de la codificación o

normativización, a pesar de que la idea era precisamente hacerle frente a dicha situación.
En este contexto la Ley 9 de 1989 es expedida para abordar las problemáticas en materia
de rentas de valorización, carencia de vivienda adecuada para los sectores populares,
acceso a la propiedad del suelo y con la idea de lograr una “acción más decisiva y efectiva
del Estado en el proceso de urbanización”, según las palabras del presidente Barco.
(Galvis Gaitán, 2007) en (Arbouin-Gómez, 2012)
En ese sentido, la Ley 9 de 1989 fue el resultado de la necesidad de crear mecanismos

para que las entidades territoriales pudieran intervenir en los procesos de transformación
física del territorio, mitigar los efectos del desarrollo fragmentado, avanzar en materia de
equidad en la distribución de los costos y beneficios derivados del proceso de desarrollo
de las ciudades y frenar los procesos de urbanización y construcción ilegales. (Laserna
Silva, 2011)
Para Del Castillo y Salazar, la Ley 9 de 1989 buscaba hacer frente al decaimiento de las
oficinas de planeación que venía desde la época anterior a causa de la normativización de
la planeación de las ciudades. Con el establecimiento del Plan de Desarrollo Municipal, se
“empalman algunas ideas municipalistas y de instrumentos de gestión del suelo”,
mezclándose la planeación integral, con la planeación física o urbanística. (Del Castillo &
Salazar Ferro, 2001, p. 137)
Dicen estos autores respecto a la integración deseada, que no se logró una estructura
coherente, pues dichos instrumentos no se relacionaban con el Plan de Desarrollo,
quedándose “sin piso técnico, lo que impidió su aplicación a pesar de los intentos de
algunos municipios”.
En materia de sentamientos informales, estableció una serie de elementos jurídicos

interesantes, como el reconocimiento del derecho, condicionado al pago, “a solicitar y
obtener los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas,
recolección de basuras y teléfono para su vivienda”. Además estableció que con “la prueba
de la habitación de personas” era suficiente para ser titular de este derecho. (Congreso de
la República, 1989)
La Ley ordenó la legalización de los asentamientos urbanos de viviendas de interés social,

existentes por fuera del perímetro urbano de los municipios, que existieran el 28 de julio
de 1988, y que hubieran sido construidos por las Organizaciones Populares de Vivienda.
Así mismo definió una serie de lineamientos específicos para la Vivienda de Interés Social
que podrían ser considerados para los asentamientos informales, y en especial, en
aquellos casos en los que no hubiera claridad sobre la propiedad del suelo. Redujo a 5
años el tiempo necesario para la prescripción adquisitiva extraordinaria, es decir, cuando
a través de un proceso judicial se busca adquirirlo, probando tanto la posesión de un
predio, como el ejercicio de “actos de señor y dueño” sobre el mismo.
De la misma forma, establecía la posibilidad de ser expropiado sin indemnización a los

propietarios que “sin contar con los permisos y licencias requeridos por las leyes, y
acuerdos, aprovechándose de la necesidad de vivienda de los ocupantes, venda, prometa
en venta, promueva o tolere la ocupación de dicho inmueble para viviendas de interés
social.” Para los ocupantes, por su lado, la Ley previó que estos adquirían el derecho a
que dicha entidad les otorgara escritura de propiedad sobre los lotes ocupados, así como
la posibilidad de exigir al vendedor la suma previamente pagada.
Si bien la Ley 9 de 1989 tenía como objetivo fomentar nuevamente la planeación y las
oficinas encargadas en esta materia, lo cierto es que en el caso bogotano, esta Ley se
tradujo en la consolidación del Acuerdo 6 de 1990, que enfatizó en la Planeación desde la
perspectiva normativa, creando un código con una multiplicidad de lineamientos que
debían ser desarrollados como parte de dicho proceso de planificación, y fomentando la
necesidad de reglamentar diferentes materias a través de Decretos particulares.
Sin duda alguna, se termina de imponer la idea que venía desde la década anterior, de
reemplazar el planeamiento y el Plan, por el “Código de Urbanismo”, en los términos que
refieren (Del Castillo & Salazar Ferro, 2001).
El Acuerdo 6 de 1990, es “presentado en su momento como la «continuidad lógica» del

Acuerdo 7, corrigiendo las debilidades y vacíos detectados en 10 años de aplicación”.
(Cortés, 1995, p. 12) Buscaba definir las Políticas de Desarrollo Urbano y adoptar las
61
“Reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de

la Ciudad y de su Espacio Público”. (Concejo de Bogotá D.E, 1990)
El Acuerdo reducía el planeamiento físico “a la identificación y valoración de los elementos

constitutivos de la Estructura Urbana y a la definición de las relaciones existentes entre
ellos, con la finalidad de adoptar, el ordenamiento que rige la creación, conservación,
transformación, habilitación y utilización de tales elementos”. Planeamiento que hacía
parte de una estructura jerarquizada compleja de la “función de planeamiento”, en la que
se encontraba el Plan General de Desarrollo, los aspectos normativos del mismo, el Plan
Piloto, los Planes Sectoriales, los Planes Zonales y los Programas de Desarrollo Integrado.
Este Acuerdo tenía un capítulo entero de Reglamentaciones Urbanísticas, que incluía los
diferentes Actos Administrativos en la cabeza del Ejecutivo y las empresas
descentralizadas como las de Servicios Públicos, así como los Instrumentos de control a
través de un sistema de sanciones urbanísticas, apoyado en el Derecho Policivo.
Según Cortés, el Acuerdo 6 de 1990 adopta “dos grandes paquetes de instrumentos que
definen las reglas del juego para el planeamiento físico de la ciudad: Los niveles de
zonificación y los tratamientos diferenciados en generales y especiales.” Respecto a los
primeros, los niveles de zonificación, son aquellos “fijan los grados de permanencia
deseada para los distintos elementos que componen la ciudad”; mientras que los
segundos, es decir los tratamientos, son los “instrumentos de planificación que incorporan
elementos hasta entonces ajenos a la normativa: la inversión del Estado y la posibilidad
de modificación de los límites de las áreas de actividad”. (Cortés, 1995)
El Acuerdo 6 de 1990, plantea para “establecer un sistema jerárquico de relaciones jurídico

administrativas para la realización de los objetivos del plan”, la importancia de culminar “las
actuaciones y gestiones para la expedición de los actos de legalización de las zonas,
asentamientos, barrios y desarrollos, ordenados por los Acuerdos Nos. 21 de 1972, 7 de
1979, l de 1986 y por la Ley 9 de 1989.” (Concejo de Bogotá D.E, 1990)
Contemplaba la legalización, como el “el procedimiento mediante el cual se adoptan las

medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un
asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y a expedir la
reglamentación respectiva.” En ese sentido implicaba tanto la incorporación al perímetro
urbano, como la definición de una reglamentación especial a través de una resolución
motivada del DAPD.
El proceso de legalización con base en el Acuerdo 6, se inicia, continua y concluye

“oficiosamente por el DAPD”, aunque puede ser solicitada o coadyuvada por cualquier
interesado. Para la legalización es incluido un capítulo específico dentro del Acuerdo, que
a manera de norma procesal específica la forma como debe desarrollarse la actuación
encaminada a la legalización.
Así mismo incorpora las zonas de uso público de los asentamientos informales, aunque
no hayan sido entregadas al Distrito, como parte del espacio público de la ciudad.
Específicamente en términos de usos, zonificación y límites geográficos de las áreas
urbanas, el Acuerdo estableció que en los barrios que serían legalizados, estas normas
serían incluidas como parte de los Actos Administrativos que adopten la “reglamentación
urbanística de la zona”, como parte del proceso de legalización.
Una de las variaciones que incluye el Acuerdo, es el orden en el que sería definida la
“viabilidad de las estructuras de los barrios”, pues esta se obtendría a través de los
programas de habilitación y regularización que se adopten dentro del proceso de
mejoramiento, después de la legalización “con la consiguiente posibilidad de instalación y
prestación regular de servicios públicos apropiados como soporte de tales usos”.
En esta época el Derecho formalista, como se verá a continuación, se toma la planeación

y se termina de imponer la idea que venía desde la década anterior, de reemplazar el
planeamiento y el Plan, por el “Código de Urbanismo”. Para Bogotá el Acuerdo 6 de 1990
es el que marca la pauta en ese sentido, complejizándose cada vez más con una
multiplicidad de disposiciones normativas y reemplazando “figuras de planeamiento que
han desaparecido o no se han implementado”. (Del Castillo & Salazar Ferro, 2001)
Muestra de esto es el Decreto 688 de 1996, expedido para reglamentar a mayor

profundidad el proceso de legalización. En este se establece de manera adicional, que el
63
acto administrativo de legalización establecería “las deficiencias del desarrollo reconocido”.

Así mismo identificó formas específicas o pruebas conducentes, para probar la existencia
y habitación de los asentamientos formales, y la posibilidad de que una vez expedida la
resolución de legalización se solicite el acceso a los servicios públicos correspondientes
Con la llegada de la Constitución Política de 1991, se hace necesario reformular la Ley 9

de 1989 para ajustarse a los cambios recientes, principalmente el paso del Estado de
Derecho al Estado Social de Derecho. Sobre todo, teniendo en cuenta que en el marco
de este se introducen los derechos económicos sociales y culturales, o de tercera
generación, reafirmando la participación ciudadana en la toma de decisiones
administrativas, y la introducción de derechos colectivos al ambiente sano y la destinación
del espacio público al bien común, con las respectivas acciones constitucionales, para la
protección de los mismos. (Colombia, 1991)
Respecto al aspecto funcional, debía tenerse en cuenta por mandato constitucional la

facultad municipal de ordenar el desarrollo de su territorio, y específicamente del Concejo
municipal, de “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico
y social y de obras públicas”, que serían presentados oportunamente por el alcalde; y de
reglamentación de los usos del suelo.
Ante la nueva Constitución, la Ley 388 de 1997 hace frente a las dinámicas en materia de
ordenamiento que venían sucediendo, y orienta la planeación bajo una perspectiva que
supera la perspectiva meramente urbanística, al introducir elementos como las
determinantes ambientales y patrimoniales del territorio, la regionalización y la
participación, entre otras cosas.
En ese sentido surgen los Planes de Ordenamiento Territorial formulados en desarrollo de

la Ley, la cual reconocía dificultades serias en torno a la incapacidad de la planeación
urbanística, y a partir del concepto de una “planeación física renovada”, “incorpora los
principales avances de la planeación urbanística internacional en los campos de la
planeación y la gestión urbana, en particular la gestión del suelo.” (Del Castillo & Salazar
Ferro, 2001)
La Ley se planteó los objetivos de “armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en

la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la
que se crea el Sistema Nacional Ambiental”. Así mismo, el establecimiento de los
mecanismos para promover el ordenamiento de su territorio, garantizar la función social de
la propiedad, promover la concurrencia entre las entidades territoriales, y facilitar la
ejecución de actuaciones urbanas integrales. (Congreso de la República, 1997)
Con base en esta Ley, el ordenamiento territorial se debe fundamentar principalmente en

los principios de Función social y ecológica de la propiedad, Prevalencia del interés general
sobre el particular, y Distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Es decir, que
bajo estos tres pilares todos los instrumentos de ordenamiento territorial deben definir los
elementos específicos en su territorio.
La Ley 388 de 1997, establece a su vez la función pública del urbanismo mediante la cual
se posibilita el acceso al espacio público y los servicios públicos, se adecuan al interés
común los procesos de cambio en el uso del suelo, se propende por el mejoramiento de la
calidad de vida, y se mejora la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos
naturales.
Con base en las disposiciones específicas en materia de Planes de Ordenamiento

Territorial, en el año 2000 a través del Decreto 619 se adopta el Plan de Ordenamiento
Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. Este Decreto que posteriormente fue
revisado por el Decreto 469 de 2003 y compilado por el Decreto 190 de 2004, está vigente
en la actualidad, en tanto el Concejo de Estado mediante auto decretó la medida cautelar
de suspensión provisional del Decreto Distrital 364 de 2013.9
9
Para efectos de la presente investigación, no será analizado el Decreto 364 de 2013 por
inaplicabilidad. El Concejo de Estado indicó que el alcalde no estaba facultado para expedir el POT
pues según tanto el artículo 313 de la Constitución Política, como el Estatuto Orgánico de Bogotá,
la reglamentación del suelo es facultad del Concejo Municipal. En tanto fue expedido mediante
65
El Decreto 190 de 2004, como desarrollo de la Ley 388 de 1997, presenta un ordenamiento
que incluye de manera clara, unos objetivos en materia de modelo o proyecto de ciudad
deseado. A través de Políticas en distintas materias, proyectos e instrumentos, le da vida
no sólo a las estipulaciones legales, sino a un nuevo modelo de desarrollo urbano para la
ciudad.
Estableció como objetivos, la necesidad de planear el ordenamiento territorial como tarea

de largo plazo, dentro de la cual se incluye el Control a los procesos de expansión urbana
y la periferia; el Equilibrio y la Equidad Territorial para el Beneficio Social, entre otros.
Para Salazar Ferro el POT definió los programas y proyectos físicos para el largo plazo,
“así como las normas que regulan la acción privada de urbanización y construcción en la
ciudad.” Así mismo estableció dentro de los instrumentos de planificación, los Planes
Locales, Planes Maestros, la Planeación Regional (sin instrumento claro) y otros como los
Planes Parciales. (Salazar Ferro, 2007)
Dice el autor que el esquema de planeamiento y gestión urbana, avanzó gracias a que
este POT incorporó una serie de proyectos que representaban “su recuperación
urbanística” en un proyecto de ciudad, que identificaba un modelo deseable de ciudad,
“orientando y concertando la acción del gobierno, la inversión pública y las actuaciones
particulares”. Así mismo, logró la coordinación de “la inversión pública que permitiera
disminuir la distancia entre las decisiones de los Planes de Ordenamiento Territorial y de
Desarrollo con los procesos de presupuestación”, a través de los Planes Maestros.
Con todo esto se configuró un esquema de planeación dual, que con la Ley 388 de 1997
y el correspondiente POT avanzó para “orientar la inversión pública y regular la inversión
Decreto sin aprobación previa de esta entidad, el POT que rige el ordenamiento territorial en la
actualidad es el Decreto 190 de 2004. Fuente especificada no válida.
privada en el desarrollo territorial y para construir un modelo de ciudad socialmente

acordado en el plan”; el cual a su vez, debe orientar con base en la Ley 152 de 1994, los
Planes Municipales de Desarrollo, que para cada periodo de gobierno programan el gasto
público.
A pesar de la solidez de este POT, a diferencia de esta visión a largo plazo, con
lineamientos específicos para su consecución, la legalización de barrios es asumida al
igual que en el marco del acuerdo 6, desde una perspectiva normativista.
Con la Ley 388 de 1997, se dejan en firme las estipulaciones contenidas en materia de
vivienda social a través de la Ley 9 de 1989, para efectos de la legalización. El Decreto
190 del 2004, en desarrollo de la Ley 388, establece como parte de su Política de Hábitat,
la importancia de “Dar seguridad jurídica en los barrios ya legalizados, con el fin de
integrarlos a la cultura tributaria alcanzada en el Distrito y promover el mejoramiento de
sus asentamientos mediante la autofinanciación.”
Como parte del programa de vivienda de interés social, y específicamente del programa
de Mejoramiento Integral, el Decreto incluyó una Estrategia de “legalización e
incorporación de los espacios urbanos existentes y aún no legalizados”, a partir de la cual
se deberían i) definir “las condiciones urbanísticas en el marco de las directrices
establecidas en las Unidades de Planeación Zonal (UPZ), “ ii) Aplicar los instrumentos de
planeación y de actuación urbanística, y iii) vincular “directa y efectivamente al promotor,
propietario o gestor del desarrollo, al proceso de legalización e incorporación, para el
cumplimiento de las obligaciones urbanísticas.”
De la misma forma como lo hizo el Acuerdo 6, el Decreto 190 de 2004 supedita el

Mejoramiento de barrios al proceso de legalización y a las definiciones establecidas en la
resolución o acto administrativo de legalización en materia de que deben ser tenidas en
cuenta. Dentro de estas, se incluye el hecho de que las zonas verdes y comunales se
planteen “en relación directa con el desarrollo de vivienda”, pero de no ser posible, “podrían
compensarse en otro sector” dentro de la misma UPZ.
Incluso el Decreto establecía que el responsable del trámite podía ser la comunidad sin
necesidad de intermediación del urbanizador, y en este caso la comunidad podría
67
“comprometerse, en forma independiente del propietario del terreno, a entregar las zonas
verdes y comunales que conformarán el espacio público.” (Alcaldía de Bogotá, 2000)
Este aspecto trajo consigo legalizaciones de barrios como Jerusalén en Ciudad Bolívar,
que no tuvieron en cuenta la propiedad del terreno, por lo que fueron necesarias al menos
tres resoluciones de legalización, todas declaradas nulas, pues en concepto de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa se vulneró el derecho a la propiedad de los
verdaderos dueños con el reconocimiento de las cesiones de uso público gracias a la
declaratoria de utilidad pública sin indemnización o adquisición de los predios por parte de
la autoridad competente. (Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera.
Subsección B., 2005)
Más allá del tema de la propiedad, pues razón tenía en su momento el DAPD al afirmar
que la resolución de legalización no define nada en torno a este tema, lo cierto es que el
hecho de no asegurar la participación de los propietarios durante el proceso de legalización
del barrio trajo repercusiones serias para el DAPD, pues “la administración Distrital no
promovió ningún mecanismo que propendiera por el acuerdo entre las partes en cuanto a
lo que se refiere a la propiedad del terreno ocupado ilegalmente”. Este aspecto, unido a
las responsabilidades cada vez menores del urbanizador significó la nulidad de todos los
actos de legalización en el sector de Jerusalén.
Así mismo a pesar de que se establecía de manera taxativa, la imposibilidad de llevar a

cabo procesos de legalización en asentamientos existentes en zonas pertenecientes a la
Estructura Ecológica Principal, los suelos de expansión o los rurales, el marco de esta
norma muchos barrios de la localidad de Ciudad Bolívar han sido legalizados aún están en
áreas rurales, como es el caso de Caracolí.
Lo anterior teniendo en cuenta que el Decreto 367 de 2005, expedido como desarrollo del
Decreto 190 de 2004, reglamenta el procedimiento para la legalización, y establece a
diferencia del POT que es posible la legalización en los suelos rurales o de expansión,
siempre que sean desarrollados antes del 27 de junio de 2003. (Alcaldía de Bogotá, 2005)
Adicionalmente establece la prohibición para la legalización que se pretenda sobre predios

en áreas “de Reserva para la Construcción de Infraestructura de Servicios Públicos, áreas
de afectación para el desarrollo y funcionamiento de los Sistemas Generales, áreas de alta
amenaza natural, áreas definidas como de alta amenaza y/o alto riesgo no mitigable por
remoción en masa.”
Dice el Acuerdo que como mínimo, para que un asentamiento se considere consolidado y
pueda dar inicio al trámite de la legalización, debe contar “con un trazado vial existente en
terreno y los lotes ocupados con construcciones habitadas, en una proporción tal que a
juicio del D.A.P.D. se pueda establecer su consolidación.” Es decir que no indica nada
respecto a la provisión cogestionada por parte de las comunidades.
Entre otras cosas, el Decreto incluye las funciones tanto del DAPD como del creado,
Comité Técnico de Legalización, conformado por los Departamentos Administrativos y las
Empresas de servicios públicos. Así mismo, establece la participación en el procedimiento
de legalización, orientada principalmente al cumplimiento de las cesiones y obligaciones
urbanísticas.
Aumenta las exigencias para la legalización incrementando a 25% del área neta
urbanizable, y además establece el procedimiento para el trámite, durante el cual es el
DAPD, el que “definirá las condiciones urbanísticas a las que se sujetará el asentamiento
objeto de legalización.”
Finalmente en el año 2010, es expedido el Decreto 510 que con base en la reestructuración
administrativa del Distrito, introduce un nuevo procedimiento y define funciones para la
Secretaría de hábitat, la cual debe llevar a cabo la etapa previa de conformación del
expediente, incorporando entre otras cosas la información técnica del Comité Técnico de
Legalización, el estudio técnico y cartográfico, y el estudio jurídico de propiedad. Mientras
que la Secretaría de Planeación define las obligaciones urbanísticas en materia de
cesiones, realiza el estudio de actualización vial y elabora el Estudio Urbanístico. (Alcaldía
de Bogotá, 2010)
Para el año 2012 los requisitos para la legalización de los barrios son cada vez más claros:
se requiere tener un alto grado de consolidación urbanística y predios destinados a VIS,
no estar ubicado en suelo de protección o zonas de riesgo y “que la comunidad esté
69
interesada en legalizar su barrio y participe en los talleres de inducción y socialización

dentro del proceso”. (Torres Tovar, 2012)
A diferencia de la etapa anterior, en la que la legalización sería una etapa posterior a la

habilitación (acceso a servicios públicos), en esta etapa y desde el Acuerdo 6 de 1990, se
definió que tanto la habilitación como la regularización, serían etapas posteriores a la
legalización y harían parte del proceso de mejoramiento.
Con esto se evidencia la profundización de la separación entre la legalización del barrio y

las intervenciones tendientes a mejorar la calidad de vida de la población, pues la
legalización es cada vez más, solo un requisito jurídico y procedimental para lograr la
intervención estatal. Así mismo, el Acuerdo 6 fue el primero en dejar de lado la participación
de la comunidad a la hora de reglamentar los usos correspondientes, pues más allá de la
mera solicitud de inicio del proceso de legalización y posibilidad de aportar pruebas, no
posibilitaba la participación en la ordenación, gestión y ejecución que debería ser asumida
en el barrio. Tampoco genera una verdadera obligación al urbanizador para que al
participar durante el proceso, se responsabilice de las cesiones y asegure la inseguridad
jurídica de la tenencia para evitar problemas como el de Jerusalén.
Esta situación continuó con el Decreto 190 de 2004, consolidándose la normativización de

la planificación y de la misma forma la normativización de la legalización, con la expedición
de códigos urbanísticos en estos casos, que establecían procedimientos rígidos para el
trámite de legalización.
En todo caso vale la pena resaltar el hecho de que con el argumento de “integrar a la
cultura tributaria”, el Decreto 190 de 2004, se acerca a lo que para algunos autores como
Torres Tovar definen como el predominio de “legalización de barrios, como estrategia
prioritaria de formalización dirigida a regularizar e incorporar plenamente a la ciudad el
espacio urbano producido dentro de la economía informal”, “alejándose del mejoramiento
barrial y de vivienda, y apuntando tan sólo a la regularización fiscal.” (Torres Tovar, 2013)
1.1.6 Categorías de análisis de la legalización de

barrios
Una vez realizado el estudio por etapas de la legalización de barrios en Bogotá se
identificaron tres categorías de análisis, las cuales se encuentran a lo largo de la historia
de la planeación en Bogotá. En cada una de las etapas que se analizaron, fue posible
identificar normatividad que se refería a una o más categorías en un mismo periodo.
 Legalización territorial
Esta categoría de la legalización de barrios es aquella en la que se asume que lo primordial
es el perímetro urbano y el perímetro de servicios. Tempranamente en 1932 con el acuerdo
24, se hace alusión a este tema, y se indicaba un listado de barrios en los cuales se
garantizaría la prestación del servicio de energía. Por su lado, el Acuerdo 15 de 1940 crea
un perímetro urbanizable que es modificado por los Acuerdos 57 de 1954 y otros.
Son las dos primeras etapas, la primera parte del Siglo XX y la modernidad, así como la
etapa reciente, de los noventas hacia acá, aquellas en las que se identifican más normas
relacionadas con estos dos temas. Las primeras dos etapas con cuatro y tres normas,
respectivamente, y la última etapa con cuatro normas que se refieren principalmente a las
limitaciones de legalizar barrios en suelos rurales de expansión y en suelos de protección.
En todo caso esta no es la categoría en la cual se encuentran más elementos normativos.

Es la categoría de legalización de lo público, aquella que recibió más atención por parte
del Consejo de la ciudad y las Alcaldías de turno.
 Legalización de lo público
La categoría de legalización de lo público se refiere a todas aquellas condiciones a través
de las cuales un predio privado se vuelve público mediante las cesiones para
equipamientos, vías y zonas verdes, y aquellas necesarias para garantizar el acceso
efectivo a los servicios públicos domiciliarios.
En esta categoría se encuentran al menos quince normas o planes de los analizados

anteriormente, en donde se resaltan principalmente dos etapas, por la multiplicidad de
acuerdos y decretos que se refieren a esta materia. La primera de ellas es la etapa de las
“Nuevas formas de planeación y legalización mediante normas mínimas”, que durante las
décadas de los sesentas y setentas, se enfocaron a abordar la habilitación de los barrios
71
como el proceso a través del cual se requería garantizar las sesiones necesarias, e incluso
avanzar en la construcción de la infraestructura de servicios, para posteriormente poder
legalizar los barrios. Entre estas normas se encuentran los Acuerdos 22 de 1963, 20 y 21
de 1972 y el Decreto 1119 de 1968.
La segunda etapa clave en la legalización de lo público, la de “La planeación y el mercado

inmobiliario”, desde una perspectiva casi contraria a la habilitación como requisito previo a
la legalización de la etapa anterior, a través de las primeras legalizaciones masivas del
Proyecto Ciudad Bolívar y otros, se buscaba suprimir el requisito de provisión y garantía
de cesiones que anteriormente recaía en el urbanizador y las comunidades, para acelerar
el proceso buscando la intervención expedita del Estado. Aun cuando la habilitación,
entiéndase intervención en materia de servicios públicos prioritarios y provisionales, ya no
se requería como primer paso, lo cierto es que con estas normas se pretendió que la
provisión de los servicios permanentes y la verificación y cumplimiento de cesiones recaía
principalmente en el Estado.
 Legalización de lo privado
Finalmente se identificó la categoría de la legalización de lo privado, es decir de la
reglamentación de la lotificación y propiedad. Aunque el Acuerdo 30 de 1961 es el primero
en definir un reglamento de lotificación, con requerimientos en materia de aislamientos,
alturas, anchos d elote, etc., en esta categoría se identifica una normatividad más rica en
la última etapa analizada. Durante “El nuevo siglo. Cambio en las jerarquías de la
planificación”, se identifican al menos cuatro normas que se refieren a estos temas,
especialmente el Acuerdo 6 de 1990, y adicionalmente adquiere un carácter muy particular
el tema del derecho a la propiedad como tal, que implica que desde la Ley 9 de 1989 se
encuentran temas como la reducción de la prescripción adquisitiva, el derecho a servicios
públicos de los ocupantes de predios; y el Decreto 190 de 2004 que habla de la importancia
de la cultura tributaria en los barrios legalizados, entre otros temas importantes.
A continuación se presenta una matriz en donde se muestran los principales resultados o

momentos hitos en cada etapa y para cada categoría.
73
Tabla 1. Identificación de momentos hito de la legalización de barrios por etapas.
Etapa Legalización territorial Legalización de lo público Legalización de lo privado Formalismo Pluralismo
Primera parte del Primeros perímetros urbanos Licenciamiento de urbanizaciones • Fomento a acceso a vivienda popular. X
siglo XX sólo con cesiones de calles, plazas, • Bancos de tierras
etc.
La modernidad y la Límites para evitar conurbación. Propietarios debían presentar plano para X
Planeación física aprobación.
de la ciudad. 50´s
Las nuevas formas • Habilitación • Aprobación de reglamentos de X

de planeación de la • Legalización lotificación. (aislamientos y
ciudad. 60´s y 70´s • Regularización antejardines)
• Promesa de cesión de áreas verdes,
vías, etc.
• Desenglobe de lotes, una vez sean
legalizados.
La planeación y el • Legalización: acción • Posibilidad de expropiar predios para X

mercado coordinada entre áreas de uso público con fondos del
inmobiliario. 80´s urbanizador, comunidad y Sistema de Valorización. (en caso de
administración. que U no fuera el propietario o que no
• Primeras legalizaciones quisiera dejar cesiones)
masivas. (Proyecto Ciudad
Bolívar)
El nuevo siglo- • Legalización de barrios • Primero la legalización, • Reducción de tiempos para la X

cambio en las por fuera del perímetro luego sspp a través de prescripción.
jerarquías de urbano. habilitación y regularización. • Expropiación sin indemnización.
planificación. 90´s
• Legalización en suelos • Mejoramiento de barrios • Incorporación de zonas públicas aun
– hoy
rurales o de expansión. supeditado a la legalización. • cuando no hayan sido entregadas al
distrito.
• Comunidades pueden entregar
cesiones independientemente del
propietario.
• Seguridad jurídica para integrar a
cultura tributaria.
74
1.1.7 Conclusiones
A partir del análisis realizado se evidencia como la ciudad pensada de los Planes y las
normas urbanas, en muchos casos no correspondía con la ciudad existente, en la que el
aumento de los asentamientos o barrios informales fue creciendo de manera acelerada.
Dicha respuesta corresponde en gran medida a la complejidad y rigidez del proceso de

legalización, que con el paso del tiempo se hizo más robusto. Con excepción de algunos
periodos específicos, de manera contundente es evidente que el proceso de legalización
se hace desde una perspectiva formalista y casi que exclusivamente gracias a la acción
de las entidades estatales.
A lo largo del análisis de las anteriores etapas se identifican unos elementos claves que se
repiten en las diferentes etapas. Entre estos se encuentran:
 La definición de una condición de ilegalidad o legalidad a partir del establecimiento

de un perímetro urbano, de manera que los barrios por fuera de dichos perímetros
eran considerados como ilegales, incluso, teniendo las mismas condiciones físicas
y de desarrollo que aquellos en el interior. Vale la pena resaltar el hecho de que el
perímetro de la ciudad fue ampliado en repetidas ocasiones, a través de decisiones
distritales y nacionales, las cuales traían consigo las legalizaciones masivas.
 La imposición de requisitos normativos que debían ser cumplidos para que un
barrio fuera considerado como legal. Dentro de estos inicialmente se planteaban
temas de salubridad y saneamiento, posteriormente la exigibilidad unas normas
mínimas, y finalmente el cumplimiento de requisitos se orientó procedimentales y
aprobación de planos.
 En algunos casos el proceso de legalización hizo parte de una estructura más
compleja, de forma que en compañía de programas de habilitación y regularización,
implicaba intervenciones integrales sobre los asentamientos informales. En otros
casos, dicha legalización se convirtió incluso en un requisito previo a las
intervenciones para la obtención del acceso a servicios públicos básicos.
En todo caso, con base del anterior análisis, es posible concluir que el proceso de
legalización ha tenido variaciones importantes, y sobre todo, su significado ha venido
cambiando con el tiempo. El concepto surgió de facto, como antítesis de los barrios dentro
75
del perímetro y que cumplían con los requisitos de saneamiento y salubridad, y fue
transformándose hacia el reconocimiento de usos, el reconocimiento oficial de la
existencia, e incluso como una acción coordinada entre actores y privados, hasta que
termina convirtiéndose en un medio para la consecución de fines tributarios.
1.2 ¿Qué es el pluralismo jurídico?

Teniendo en cuenta que la presente investigación busca hacer una aproximación a la
legalización de los barrios en Bogotá desde el pluralismo jurídico, a continuación se hará
un breve recuento sobre esta teoría del Derecho, con la que se pretende plantear una
alternativa al formalismo jurídico (entiéndase preliminarmente como rigidez), en materia de
legalización.
Para entender el pluralismo jurídico se hace necesario partir del debate que históricamente
se ha dado en torno a la conceptualización del Derecho y más específicamente, en torno
a las relaciones que pueden surgir entre de los diferentes ordenamientos jurídicos. Se
indica de manera preliminar, que son las discusiones entre el formalismo-centralismo y el
pluralismo, las que servirán como base principal para el desarrollo de la investigación. Las
demás que se esbozan brevemente a continuación, hacen parte del anexo 1 de la
investigación.
Frente a la conceptualización del Derecho, desde la perspectiva del Positivismo Jurídico,

se considera que es Derecho todo aquello que proviene de la voluntad humana por medio
de la legislación, la costumbre y el precedente judicial, entre otros. Mientras que desde el
Iusnaturalismo, se considera que es Derecho todo aquello que parece natural o razonable.
A partir de la perspectiva positivista, se profundiza la idea Formalista, desde la cual el

Derecho es únicamente lo que el legislador o el juez ha definido como tal, identificándose
la ley con la voluntad general o el querer popular, y despojándose “a los derechos del
sentido contra-hegemónico”. Así se ha dejado de lado el análisis en torno al uso simbólico
del derecho, a partir del cual se evidencia que el derecho puede ser usado com o
apaciguador, así como estrategia de emancipación de los grupos sociales.
En este contexto el pluralismo jurídico se acerca desde la crítica al formalismo y al

centralismo del Derecho, argumentando la existencia de órdenes jurídicos por fuera del
derecho emanado del Estado, que se relacionan entre sí, y que siendo el resultado de las
relaciones sociales que surgen en la escala local, son igualmente válidos.
77
Este debate en torno al concepto del Derecho y las relaciones entre los diferentes
ordenamientos jurídicos, permite legitimar los acuerdos o pactos colectivos de los
pobladores urbanos, previos al proceso de legalización de los barrios, como un sistema
normativo paralelo igualmente válido, que puede dialogar y relacionarse con el
ordenamiento jurídico estatal que surge desde la Planeación urbana.
A continuación se profundizará sobre el formalismo y el pluralismo jurídico, como dos

teorías opuestas que se evidencian en la legalización de barrios de Bogotá. Para cada una
de estas teorías se identifican las definiciones y principales postulados, las
aproximaciones o corrientes, algunos ejemplos para ayudar a su comprensión, las
principales críticas que se les han hecho y finalmente unas conclusiones.
1.2.1 Acercamiento a las teorías del Derecho

 El Formalismo y la crítica latinoamericana
El formalismo jurídico muy cercano al positivismo jurídico, es aquel que considera
exclusivamente el Derecho como forma. (Bobbio, 2002, p. 40). Dice Batiffol que bajo esta
corriente se identifica la norma jurídica exclusivamente con la voluntad del Estado,
retomando lo dicho por Kelsen en “La teoría pura del Derecho”, según el cual, a través de
la norma se busca identificar lo que es universalmente válido. En ese sentido, lo jurídico
se vuelve constante al ser reglado, convirtiéndose en el objeto de una ciencia. (Batiffol,
1972, p. 22)
Existen tres tipos o aproximaciones del formalismo jurídico. El primero, llamado por Bobbio
como formalismo ético10, responde a la pregunta de qué es la justicia, y considera que todo
aquello conforme a la ley es justo por el simple hecho de ser ley y provenir del poder
10
Dice (Garcia Máynez, 2002) que Bobbio comete algunas equivocaciones en materia de
formalismo ético, al confundir los conceptos de legalidad y moralidad. Esta discusión no requiere
ser profundizada para el estudio de esta tesis, por lo que las consideraciones de los dos autores
son únicamente utilizadas para consolidar el concepto de formalismo.
soberano. Es decir, que no realiza juicios de valor y rechaza “todo criterio de justicia que
esté por encima de las leyes positivas”. (Bobbio, 2002, p. 40)
Bajo esta perspectiva, dice García Maynes que todo acto considerado como justo, es aquel
que implica el cumplimiento de la ley, configurándose una definición legalista de la
justicia11. De esta forma, se garantiza la igualdad de tratamiento, o sea que se asegura
que a todos se les trate de la misma forma bajo la misma ley. (Garcia Máynez, 2002, p. 30)
La segunda aproximación llamada formalismo jurídico, responde a la pregunta de qué es

el derecho, a partir del cual se considera que el derecho no prescribe lo que se debe hacer,
sino “el modo según el cual cada uno debe actuar si quiere lograr sus propios objetivos”.
Dice (Bobbio, 2002, p. 41)que el derecho entonces debe establecer la forma en la que el
actuar de cada quien debe realizarse para que tenga ciertas consecuencias.
Según esta perspectiva, se distingue lo que es “jurídico” de lo “no jurídico”. Así desde las
teorías normativistas García Maynes hace alusión a lo indicado por Bobbio, en el sentido
de que “un hecho es jurídico cuando una norma le atribuye tales o cuales consecuencias”.
(Garcia Máynez, 2002, p. 34)
Finalmente, la tercera aproximación llamada formalismo científico, responde a la pregunta

de cómo debe comportarse la ciencia jurídica como disciplina formal y cómo debe
comportarse el jurista, y considera que este último debe elaborar, traducir o reconocer el
sistema de conceptos existente, con base en las leyes positivas, y de este sistema extraer
la solución de todos los posibles casos en conflicto. (Bobbio, 2002, p. 41)
Hasta aquí, se consideraría que las normas que establecen la legalidad o ilegalidad a
través de requisitos o perímetros urbanos, son justas y válidas por el simple hecho de estar
contenidas en normas emanadas del estado. En ese sentido, con la mera definición de
especificaciones en materia de provisión de servicios públicos, cesiones y demás, bajo
ciertos parámetros se universalizan una serie de elementos que deben cumplirse en todos
los asentamientos urbanos.
11
Concepto distinto al de “legalidad de la justicia” que significa “un criterio para distinguir los
procederes jurídicos de los no jurídicos”.
79
Ante estas diversas aproximaciones, lo cierto es que el derecho desde una perspectiva
formalista, y por qué no positivista, deja de lado todo aquello que pueda parecer externo a
lo meramente contenido en la ley. Así El formalismo jurídico para García Villegas ha
difundido claramente, la concepción de la separación entre el campo jurídico y los demás
campos sociales “desacreditando la conexión entre lo jurídico y lo social”. (García Villegas
& Rodríguez, 2003, p. 17)
Es así como las formas a través de las cuales efectivamente se construyen los
asentamientos informales, no harían parte del espectro jurídico en tanto no cumplen con
los requisitos delimitados por las normas estatales, para la identificación de un
asentamiento o barrio como legal.
Gracias a la idealización del derecho, se piensa que basta con crear normas para cambiar
la realidad social. Con el trasplante de instrumentos e instituciones foráneas para
solucionar problemas de la realidad colombiana, estas o no solucionan el problema o
producen efectos inesperados. (García Villegas, 2014)
Dice García Villegas frente a este desconocimiento del contexto:
“Quizás esto se deba a que el desconocimiento de las condiciones fácticas en

las que operan las instituciones no solo se explica como un fracaso, el de
quienes están encargados de la recepción o de la importación de instituciones
foráneas, sino también como una estrategia política. Una estrategia que
consiste en crear instituciones para obtener los beneficios de legitimación
provenientes de la institución importada, sin que ello implique aceptar los
efectos prácticos de su puesta en funcionamiento. Otra explicación posible
proviene simplemente de que lo más fácil —lo más eficaz en el corto plazo
político— es copiar instituciones y traducirlas en reformas legales.”
Una muestra clara de esto es la implantación del concepto del perímetro urbano, que
incluido por primera vez por Le Corbusier y Wiener y Sert en los Planes de la ciudad,
aunque ya anteriormente había sido desarrollado en algunas normas nacionales, suponía
por sí mismo el cumplimiento de la norma y la posibilidad de frenar normativamente la

expansión o el crecimiento de la ciudad.
De esta forma, el formalismo y el positivismo, relegan la validez del derecho a la ley, y

abren paso al “mito de la codificación, según el cual es posible regular un ámbito de la
sociedad de manera que todo lo que allí suceda tenga su debida regulación.” Con esto, se
reduce la eficacia del derecho a la eficacia de los textos y se considera que la sociedad es
un reflejo de ese derecho.
Muestra de esto son los requisitos en saneamiento básico, acceso a servicios públicos,
cesiones en espacio público y demás, que antes del Estudio de Normas Mínimas, incluían
parámetros que difícilmente podrían ser garantizados en los asentamientos informales.
Incluso, desde el POT del 2000, con el aumento de las cesiones en espacio público, se
cae nuevamente en este paradigma que considera que sólo al normativizar uno u otro
elemento, será cumplido en la práctica y por la sociedad.
La crítica al formalismo surge entonces, en la medida en que el centralismo y formalismo,

reducen el Derecho al contenido de la Ley. En la medida en que el derecho, sobre todo
francés, y concretamente el dogma rouseauniano identificó la ley con la voluntad general
o el querer popular, se despojó “a los derechos del sentido contra-hegemónico que tenían
en otras latitudes, como por ejemplo en la Inglaterra del siglo XVII.” En tanto “los derechos,
quedaron consagrados en la ley, siendo esta la expresión misma del poder político, no
tenía sentido que fueran utilizados como banderas ciudadanas contra el poder estatal. Esto
hizo que las luchas contra el poder político fueran también luchas contra el derecho y no
con el derecho.” (García Villegas, 2014, p. 225)
El derecho así visto, se configura como una forma de poder que hace uso del lenguaje
jurídico para apaciguar a través de su eficacia simbólica 12 a través de una estrategia que
hace uso de la vaguedad y el sentido indirecto. “Cuando lo establecido por el derecho es
tan importante como difícil de aplicar, la eficacia simbólica cumple el propósito de conciliar
12
Dice Mauricio García Villegas sobre lo simbólico, que este es una condición inherente al lenguaje,
que se evidencia con la “capacidad para sugerir, para despertar interpretaciones que no aparecen
en el significado literal de las palabras”
81
la realidad con los ideales”. Esto es algo que incluso el legislador conoce, razón por la cual
“muchas veces promulgan normas con la idea de que si bien no se van a incumplir, al
menos se van a aceptar.”
Muestra de esto son los múltiples requisitos establecidos durante la década de los sesenta,
que en el marco de la Planeación Integral y las definiciones de Gaitán Cortés sobre los
mínimos para mejorar la calidad de vida de la población, buscaban a través de la regulación
normativa, en teoría, cambiar drásticamente la realidad social; aunque fueran pocas las
formas de hacer efectivos dichos planteamientos.
Seguramente es aquí donde se evidencia de manera más clara que la mera planeación,
que encarna el deseo de lo que debe ser, debe estar igualmente soportada en los recursos
y procedimientos para que pueda ser ejecutado y conseguido lo inicialmente planteado,
pues si bien la planeación en materia de legalización incluía elementos que claramente
serían aceptados, difícilmente serían cumplidos debido a las condiciones reales de la
población que habitaba los asentamientos informales.
Bien dice García Villegas que “El asunto no es pues solo que el derecho choque con la
realidad que se resiste al cambio y por eso resulta ineficaz; es más bien que la realidad no
cambia porque choca con la resistencia del derecho, el cual persigue por sí mismo su
ineficacia.” Aspecto que siempre ha sido evidente en materia de requisitos para
asentamientos informales, previo a la legalización.
Este autor colombiano, enfatiza en lo simbólico del derecho, entendido como “una práctica
violenta en la medida en que impone un significado al mundo y a las relaciones sociales,
de tal manera que el poder económico y político pierde su arbitrariedad y desafuero
originales y aparece como algo normal y aceptable”.
La eficacia simbólica del derecho es aquella que proviene tanto de la capacidad impositiva
o reguladora de los contenidos jurídicos (instrumentalización del derecho), como de la
capacidad vinculadora de los símbolos que evoca cuando se publica la norma (simbólico).
A partir de esto, las normas jurídicas se configuran como instrumentos prácticos dirigidos
a la acción, es decir que la eficacia instrumental de una norma se identifica “por su
capacidad para producir un cierto comportamiento en los individuos destinatarios de la
norma.” Lo cual requiere previamente que el ordenamiento jurídico en el cual está inscrita
esa norma, se considerado o percibido como legitimo o al menos sea aceptado.
De la misma manera, las normas jurídicas son vistas como símbolos dirigidos a la
representación, es decir, que “su fuerza radica en el impacto mental que produce un
discurso legal con capacidad para establecer la diferencia entre lo lícito y lo ilícito,” así
como el objeto que busca en términos de producir ciertos comportamientos que el creador
de la norma persigue.
Este aspecto es claro en algunos barrios informales, en los que como en el caso de Santa
Cecilia Norte parte Alta, los pobladores hicieron todo lo posible para ser legalizados y dejar
de ser percibidos como “invasores”. El poder simbólico de la legalización de barrios ha sido
ejercido, incluso en los casos en los que los pobladores accedieron lícitamente al suelo e
implementaron una especie de ordenamiento territorial comunitario, de manera que son
las mismas comunidades, las que en muchos casos claman por ser reconocidas como
legales.
En todo caso, García Villegas, hace énfasis en cómo la eficacia simbólica del derecho
“permite el acomodamiento flexible de las instituciones y de sus normas a la realidad social,
de tal manera que no se renuncie al deber ser y a lo ideal, pero que tampoco se renuncie
a la costumbre y a las relaciones de poder que la alimentan.” Es decir que busca conciliar
las necesidades de cambio, con las necesidades de que todo siga siendo igual.
En ese sentido, los sistemas simbólicos, son vistos como instrumentos de dominación,
frente a los cuales es posible también la emancipación social. Así “las batallas de los
grupos y movimientos sociales por los derechos y por la justicia también son disputas
simbólicas que ponen en tela de juicio la visión imperante, normal y legítima de la
sociedad.” De esta forma, “la eficacia simbólica del derecho no solo sirve, para respaldar
las estructuras materiales de dominación política sino también para fortalecer las luchas
contra el poder dominante.”
Dice García Villegas que:

83
“Los destinatarios de la norma también pueden hacer un uso simbólico del

derecho. Los movimientos sociales pueden convertir una norma que en
principio no tenía mayor alcance emancipatorio en la bandera de un gran
movimiento de lucha por los derechos. Así ocurrió durante el llamado Civil
Rights Movement en Estados Unidos en los años sesenta, y así ocurre hoy
con muchas normas apropiadas por grupos y movimientos.”
En todo caso, la eficacia simbólica del derecho puede ser vista desde los actores y desde
la posición. Unos actores que crean o interpretan la ley, y otros entre los que están los
movimientos o grupos sociales; y una posición política, que puede tener propósitos
conservadores o progresistas. 13 Es decir que desde esta perspectiva, el derecho puede
ser tanto apaciguador, como emancipatorio14.
Para García Villegas, frente a esta ambigüedad que presenta el derecho, la conveniencia
de las luchas jurídicas ante el Estado, está dada en cuanto puede traer para los grupos
que las invocan, beneficios simbólicos consistentes en una “mayor cohesión del grupo en
torno a sus derechos”. De forma que incluso ante el fracaso de la acción jurídica invocada,
se obtenga “de la experiencia litigiosa, la unidad política y determinación para ganar otras
batallas futuras.”
En conclusión según esta perspectiva, “el derecho es también un campo de poder en el

cual intervienen imágenes, por un lado, y prácticas derivadas de tales imágenes, por el
otro.” El uso simbólico del derecho se evidencia por ejemplo, cuando se promulga una ley
13
A partir de la combinación de las categorías de cada uno de estos dos elementos (actores y
posición), García Villegas indica que se pueden distinguir cuatro usos simbólicos del derecho: (1)
estatal-conservador, (2) estatal-progresista, (3) social-conservador, y (3) social-progresista. (García
Villegas, 2014, p. 210)
14
Para García Villegas el concepto de “emancipación”, es visto desde una concepción amplia y
débil, pues se considera que el derecho no hace las revoluciones pues incluso impide que se
hagan.” No obstante, puede haber usos del derecho que, bajo ciertas circunstancias produzcan
cambios sociales importantes y hasta revolucionarios”; es decir que al “incluir una serie de luchas
sociales progresistas con un alcance reformador pueden, en el mediano y largo plazo, producir
cambios transformadores. “
que no está destinada a ser aplicada, sino simplemente comunicada; o cuando a pesar de
la existencia de una ley progresista, los recursos de la administración pública no son
suficientes para ejecutarla, y a través de reglamentaciones se desconocen los objetivos
que inicialmente originaban la creación de dicha ley.
En ese sentido, los canales tradicionales del derecho, las acciones judiciales, etc., así
mismo pueden ser usados por las comunidades para la reivindicación de sus derechos.
Muestra de esto son los espacios que surgieron dentro de las formas estatales, durante
los setentas y ochentas, a través de los cuales los barrios organizativamente fuertes,
lograron la provisión de servicios públicos, en el marco de los procesos de legalización.
Más allá de que históricamente el derecho haya sido visto como un sistema dominante, lo
cierto es que este también puede abrir las puertas a las reivindicaciones de actores
sociales. Es así como incluso en el proceso de legalización de barrios en Bogotá, existen
ciertas normas que a través de decisiones estatales-progresistas, han permitido la
obtención de ciertos derechos, como el acceso a algunos servicios públicos, la disminución
de los términos para la prescripción adquisitiva, y el consecuente aseguramiento del
derecho a la vivienda, con base en la Ley 9 de 1989.
1.2.2 El Pluralismo Jurídico como teoría del

Derecho
A lo largo del análisis hasta aquí realizado se ha evidenciado como la legalización de
barrios en Bogotá ha sido predominantemente centralista y formalista, rígida y poco acorde
con la realidad de los asentamientos informales.
A continuación se realizará un análisis del Pluralismo Jurídico, que pretende dar cuenta de
la posibilidad de considerar como Derecho, aquellos órdenes normativos que surgen por
fuera del Estado. Con esto se busca proveer de un marco conceptual, el surgimiento y la
legitimidad de los acuerdos y pactos colectivos de habitabilidad de los pobladores urbanos
previo a la legalización de barrios.
Para esto, se partirá de un recuento histórico que lleva a la definición o identificación de

los principales postulados del PJ, una aproximación a las principales etapas del mismo,
para terminar con algunos ejemplos.
85
Como se verá más adelante, han sido considerados los planteamientos teóricos de
diferentes autores, pero son las ideas de Boaventura de Sousa Santos y de Antonio Carlos
Wolkmer, las que serán tomadas como marco teórico para la presente investigación, y en
cuyas teorías se enmarca principalmente el desarrollo de la presente tesis.
A continuación se hace un breve análisis histórico de los elementos que logran la

configuración e identificación del concepto de Pluralismo Jurídico que será considerado
primordialmente, para los efectos de la presente investigación. Los elementos y aportes, y
si se quiere, un breve análisis genealógico del Pluralismo Jurídico, serán abordados en el
siguiente punto.
Durante el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX el problema del pluralismo jurídico
fue desarrollado desde la antropología, sociología y filosofía del derecho, cuestionando el
centralismo legal. (Dávila Sáenz, 2004, p. 12 y ss)
Gracias al “dominio de producción capitalista sobre los modos de producción pre-

capitalistas”, así como la consolidación de la dominación política del Estado burgués y el
avance de las concepciones ius-filosóficas, fue perdiendo relevancia. (De Sousa Santos,
1991, p. 69 y ss)
A pesar de que apareció tempranamente en el siglo XIX, fue olvidado y retomado sólo
hasta 1930 con los estudios antropológicos en contextos coloniales y postcoloniales, y con
mayor fuerza, con la crítica que se hizo desde la sociología y filosofía del derecho, “al
pensamiento jurídico dominante del momento”. (Dávila Sáenz, 2004)
Fue desde la antropología jurídica15 desde la cual se rescató el estudio del pluralismo
jurídico, como parte del estudio del colonialismo. Se identificaron tres contextos del
15
Mientras que la sociología jurídica inicialmente se ocupaba del estudio del derecho de las
sociedades occidentales, industriales, metropolitanas o complejas, la antropología jurídica se ocupó
del estudio del derecho de las sociedades tradicionales, primitivas y salvajes. En ese sentido la
sociología tomó los conceptos propuestos por la ciencia jurídica del ámbito que venía estudiando,
mientras que la antropología no, por considerarlo etnocéntrico, pues implicaría analizar con las
pluralismo jurídico: el primero, aquel en el caso de “países con tradiciones culturales

predominante o exclusivamente no europeas, que adoptaron el derecho europeo como
instrumento de modernización y consolidación del poder del estado” pero en donde perduró
el derecho tradicional y continuó siendo ampliamente usado, como en Turquia, Tailandia y
Etiopia. (De Sousa Santos, 1991)
El segundo, aquel en el que tras una revolución como en el caso de la URSS, aparece una
nueva legalidad del derecho revolucionario, que entra en conflicto con el derecho
tradicional. Finalmente el tercero es aquel derecho de las comunidades indígenas o
nativas, que no siendo completamente exterminadas durante el colonialismo, fueron
sometidas al derecho del conquistador “con el permiso expreso o implícito de seguir
conservando en ciertos dominios su derecho tradicional”. Ejemplo de esto es el caso de
las comunidades nativas de Norteamérica y América Latina.
Entre la década de 1970 y 1980, el Pluralismo Jurídico tomó la forma de un “verdadero

discurso teórico”, analizado no sólo en países periféricos, sino también en países
industrializados. Abarcó inicialmente la discusión en torno al concepto de “Derecho”, y
continuó siendo desarrollado, a partir de los planteamientos en torno a la “interacción entre
los distintos órdenes legales”. (Dávila Sáenz, 2004)
En la segunda mitad del siglo XX, la sociología jurídica empezó a considerar la

investigación sobre el pluralismo jurídico gracias al reconocimiento de la existencia de
derechos locales en zonas rurales, en los barrios urbanos marginales y en las iglesias,
entre otros. (De Sousa Santos, 1991). Fue en este contexto en el que De Sousa estudio
las relaciones existentes al interior de las favelas en Río de Janeiro.
Para la década de 1990, Boaventura Santos indica que gracias a la “consolidación del
Estado moderno en el espacio socio político nacional e internacional”, el Pluralismo
Jurídico fue considerado como algo anacrónico, reduciéndolo a “una mera especulación
ideológica sobre el concepto de derecho”. (Dávila Sáenz, 2004)
categorías de la sociedad de la que proviene el antropólogo, sociedades tradicionales en donde

dichas categorías no encontrarían sentido. (De Sousa Santos, 1991)
87
Finalmente, en el periodo más reciente, el Pluralismo Jurídico ha venido siendo retomado

a partir de las discusiones en torno a las diferentes legalidades y órdenes jurídicos
existentes en el modelo trasnacional y globalizado. Así, el Pluralismo ha analizado el
fenómeno de la globalización del Derecho, que no siendo un fenómeno totalmente nuevo,
encuentra su carácter novedoso en la intensidad con que se afirmó en las últimas décadas,
a través del fortalecimiento de la dimensión internacional de los derechos humanos y las
luchas sociales, paralelo al surgimiento de actores internacionales privados, como
multinacionales y organismos de cooperación internacional. (de Sousa Santos, 1998)
 Corrientes o aproximaciones
A pesar de que el estudio sobre las diferentes aproximaciones o corrientes del Pluralismo
Jurídico es relativamente escaso, algunos autores como Sally Engle Merry, Boaventura De
Sousa, Antonio Carlos Wolkmer, y la colombiana Juana Dávila Sáenz, han avanzado en la
identificación y delimitación de periodos. Específicamente, es la periodización de Dávila,
aquella que será asumida casi en su totalidad16.
Serán analizados los postulados clásicos en torno al Pluralismo Jurídico, con las visiones
principalmente antropológicas del colonialismo y sociológicas de la regla de
comportamiento; el Nuevo Pluralismo Jurídico, con los estudios en las sociedades
modernas o industrializadas; y Pluralismo Jurídico Posmoderno, con los planteamientos
de De Sousa Santos, y la categoría de inter-legalidad.
16
Juana Dávila, incluye además de las tres épocas que serán analizadas, una cuarta entre el Nuevo
Pluralismo Jurídico y el Pluralismo Jurídico Posmoderno, llamada el Pluralismo Jurídico Avanzado.
El cual surge a finales de la década de los ochenta, con el interés en estudiar “la interacción y
omisión recíproca entre los diversos derechos, en lugar de las condiciones de posibilidad del PJ”.
Dávila, analiza este periodo desde la teoría de Gunther Teubner de los sistemas auto-referenciales,
es decir, de sistemas cerrados o autónomos, que a su vez contienen formas de relacionarse con
elementos externos. Este periodo no será analizado a profundidad, puesto que los principales
elementos que se han establecido como variables de análisis de la presente investigación,
provienen de los otros tres periodos.
En todo caso y a pesar de la multiplicidad de posturas que serán identificadas a

continuación, las cuales se aproximan al pluralismo jurídico de diferentes maneras, vale la
pena resaltar preliminarmente como elementos comunes, la existencia de múltiples
ordenamientos jurídicos que confluyen en un mismo espacio, y el hecho de que el derecho
no emana únicamente del Estado. (Wolkmer, 2001, p. 216)
o El Pluralismo Jurídico Clásico

Según Sally Engle Merry el Pluralismo Jurídico Clásico, desarrollado durante el siglo XIX
y principios del siglo XX, desde la antropología, nace con la intersección de la ley indígena
y la europea, en donde se identifica una relación entre colonizador y colonizado. Es un
contexto en el que fácilmente se puede identificar la imposición de un orden normativo,
claramente diferente, sobre otro, gracias a las relaciones desiguales de poder. (Merry,
1988)
Este es el caso de los estudios en torno a las sociedades coloniales, en las que una nación
imperialista “equipada con un sistema legal y centralizado, impone dicho sistema en
sociedades con sistemas legales diferentes”; los cuales por lo general, no cuentan ni con
una estructura judicial, ni con una cultura de escritura jurídica.
En todo caso, estos órdenes normativos impuestos no logran introducirse por completo en
las sociedades colonizadas. Por el contrario, al pretender penetrar las estructuras ya
existentes, encuentran focos de resistencia e incluso son cooptadas.17
Merry indica que en esta corriente, la relación entre los diferentes órdenes normativos es
paralela pero autónoma, lo cual se evidencia en el hecho de que los órdenes impuestos
no sólo no penetran por completo la sociedad, sino que además no logran cambios
significativos en el orden local. Dice la autora, que una muestra de esto fue lo sucedido en
la sociedad Turca, en la que el cambio de la Ley Islámica Otomana al Código Civil Suizo
significó sólo el aumento gradual del uso de las Cortes para dirimir los conflictos familiares
existentes.
17
Merry trae al debate los aportes de Kidder, realizados en el periodo de 1974 a 1974, quién
evidencia estas conclusiones en el caso indio.
89
A pesar de los anteriores elementos que fueron aportados desde este Pluralismo Jurídico
Clásico, lo cierto es que en cierta medida, esta corriente iba en la misma línea del
centralismo legal, pues sólo reconocía la existencia fáctica de órdenes normativos
paralelos, en el seno de los contextos coloniales. De esta forma “las descripciones del
derecho nativo se recibieron como documentos útiles para fines legislativos y no como
desafíos a la academia y la institucionalidad hegemónica”. (Dávila Sáenz, 2004, p. 16 y ss)
En este sentido, el Pluralismo Jurídico Clásico, se configura de cierta forma, como una
perspectiva débil, en cuanto no cuestionaba el centralismo legal o el monopolio del Estado
como tal. Contrario a esto, hacía meramente, una descripción de la coexistencia de
órdenes normativos en contextos coloniales. Incluso, como lo dice De Soussa, aplicaba las
categorías de análisis eurocéntricas, a sociedades étnicas. (De Sousa Santos, 1991)
Posteriormente, y con los planteamientos desde la sociología y filosofía jurídica de autores

como Eugen Ehrlich, Georges Gurvitch y Stewarts Macaulay, empezó a concebirse la
posibilidad de pensar “la existencia de una pluralidad de focos de juricidad en las
sociedades modernas”, rompiendo con el centralismo legal de la época. (Dávila Sáenz,
2004)
Dice Dávila Sáenz de Ehrlich como fundador del movimiento libre del Derecho, que uno de
sus principales aportes fue decir que el centro de producción del derecho “no es la
legislación, ni la jurisprudencia, ni la doctrina, ni tampoco los sistemas de reglas, sino la
sociedad misma”. De esta forma se configura el derecho vivo o derecho social, que siendo
extra-estatal, se compone de las reglas de la conducta (morales, sociales, éticas, etc.),
“que regulan, ordenan y determinan la sociedad”. Reglas que finalmente se vuelven más
eficaces que las del mismo Estado.
Se reconocen de esta forma, reglas de conducta que se crean “por su acatamiento en la

práctica, a la vez que son patrones de comportamiento identificados por los grupos
sociales, así en circunstancias específicas no sean observados”. Estos hechos, que
moldean el comportamiento son considerados como hechos jurídicos, que surgen en el
seno de la asociación social, y son seguidos entre otras cosas, gracias a las categorías de
pertenencia, protección y reconocimiento.
Por su lado, el aporte más significativo de Gurvitch, reconocido por Dávila, es el de

“empirismo radical”, que mediante la observancia sociológica, “permite la captación de la
experiencia jurídica y la formulación de diversas maneras y criterios de revelación y
clasificación de ese derecho no oficial”.
Wolkmer, por su lado, reconoce que Gurvitch, identifica tres tipos de pluralismo. Como
facto, es decir aquel que es observable en cualquier sociedad, y que surge a partir de la
tensión y el equilibrio entre los diversos grupos en la vida social. Como ideal, que
“comprende la libertad humana colectiva e individual, definida a través de la armonía
recíproca entre los valores personales y los valores grupales”, a partir de una integración
fraterna de valores. Como técnico, es decir como “método especial al servicio de un ideal
o esfuerzo para implementar la libertad humana.18 (Wolkmer, 2001, p. 174 y ss)
De esta forma, es posible identificar cómo de cada grupo surge una “estructura tal que
engendra un orden jurídico propio, autónomo y regulador de su vida interior.” Un orden
legítimo, válido y privilegiadamente eficaz, al estar libre de imposiciones y estar
construido19 en torno a la paz, la ayuda mutua y las tareas comunes.20 (Dávila Sáenz, 2004)
o El Nuevo Pluralismo Jurídico

Por su lado, el Nuevo Pluralismo Jurídico, es identificado por Merry, como aquel que fue
desarrollado en sociedades no coloniales en países industrializados de Europa y en
Estados Unidos, durante la década de los 70 y 80. Producto de los últimos avances de la
18
Traducción personal.
19
Para Wolkmer, analizando a Gurvitch, “el derecho social” emana de los mismos grupos sociales,
y es fruto de la colectividad organizada, la confianza y la participación de los individuos que los
componen; el derecho individual o intergrupal, por su lado, involucra formas restrictivas de
sociabilidad propias del liberalismo económico y que favorecen toda especie de alineación,
dominación y subordinación.”
20
Dávila se refiere en este sentido a los aportes realizados por Gurvitch en “La declaración de los
derechos sociales” en 1944, y recogidos por Wolkmer en “Pluralismo jurídico: Fundamentos de uma
nova cultura no Direito.”
91
etapa anterior, es identificado cuando se hace evidente una relación entre grupos
dominantes y grupos subordinados como las minorías étnicas, inmigrantes, sindicatos, etc.
Desde esta perspectiva, la discusión principal se sitúa en la conceptualización de las

relaciones entre las formas oficiales y no oficiales de ordenamientos jurídicos, que
interactúan en una sociedad. Así, Merry identifica tres aportes principales desde el Nuevo
Pluralismo Legal, el primero, “el análisis de la interacción entre órdenes normativos que
son fundamentalmente diferentes en el trasfondo de su estructura conceptual” 21. El
segundo, “la atención a la elaboración del derecho consuetudinario como algo
históricamente derivado", y el tercero, “el declive de la dialéctica entre ordenes
normativos”.
A diferencia del Pluralismo Clásico en el que fácilmente se identifican los actores y los
distintos órdenes normativos, el Nuevo Pluralismo Jurídico aborda las sociedades
industrializadas en las que a primera vista pareciera no ser tan obvia una relación de
imposición. En estos casos, se identifica un sistema legal que se impone a través del poder
coercitivo, sobre otros sistemas de regulación, aun cuando estos repliquen aspectos del
primero, como las reglas escritas, o el establecimiento de tribunales.
Esos otros sistemas de regulación no estatales, han sido llamados por los teóricos
pluralistas de diferentes maneras. Así, es posible reconocer el termino derecho popular
(folk law)22, gobierno o perspectiva de gobierno privado23, entre otros, a partir de los cuales
se busca reconocer la regulación interna que surge como práctica disciplinaria de las
organizaciones comerciales y profesionales, sindicatos, y asociaciones voluntarias locales
de ayuda mutua.24
21
22
Merry indica que durante una conferencia en el año 1981 sobre el derecho de la gente y el derecho
estatal, surgió este concepto que fue desechado por ser considerado romancista, e incluso se indicó
que al ser llamado de esta forma, podría ser minimizado como insumo teórico-conceptual.
23
Merry reconoce el desarrollo de dicho concepto a Macaulay.
24
Merry desarrolla a profundidad los aportes realizados en este sentido por Macaulay.
Según Dávila, en este periodo algunos autores introdujeron otros elementos a la discusión
del Pluralismo Jurídico. Pospisil, por ejemplo, introdujo la teoría de los niveles legales como
contraposición a la existencia de un sistema jurídico exclusivo, según la cual toda persona
pertenece a la vez, de manera estratificada (o multi-escalar), a distintos niveles legales y
obedece a los distintos ordenamientos normativos que surgen en cada subgrupo, como la
familia, el barrio y el municipio. (Dávila Sáenz, 2004, p. 32 y ss; 40 y ss)
Así mismo, en este periodo se reconocen los aportes iniciales de Boaventura De Sousa,
quien desde el marxismo y el concepto de justiciabilidad, acuñó el término de “pluralismo
jurídico interclases” para describir “la función del sistema jurídico en una sociedad de
clases y la actitud de las clases oprimidas frente al Derecho”. 25 Bajo estos planteamientos,
surgen “sistemas jurídicos paralelos ideados por las clases dominadas para resistir la
penetración estatal y la dominación de las clases hegemónicas”. El contenido de estas
formas paralelas es identificado como adaptativo, como aquel en el que no se cuestiona la
legalidad estatal ni el status quo pero que implica cierta confrontación con el orden jurídico
predominante, o revolucionario, oponiéndose directamente al derecho oficial y
reformulando la estructura de clases.
En conclusión, el Nuevo Pluralismo Jurídico, siendo más flexible que su antecesor,

profundiza su ruptura con el centralismo legal 26, ahonda en “un concepto de derecho
inclusivo y en consecuencia, de creciente propagación o esparcimiento de los focos de
juridicidad a lo largo de la matriz social”; avanza hacia “la disminución o eliminación de la
preminencia teórica y empírica del Estado” y ratifica el pluralismo, la horizontalidad social
de trasfondo y la presencia del componente de mutua determinación, así como el gradual
25
Como ya se indicó, los planteamientos de Boaventura de Soussa son especialmente analizados
para definir las variables o categorías de análisis que servirán para efectos de la presente tesis, por
lo que son revisados para establecer el concepto general de Pluralismo Jurídico, de modo que no
son analizados dentro de estas etapas.
26
Dice Dávila que Merry identifica la capacidad de regulación normativa del derecho informal, pero
establece que el Estado, sigue conservando un “poder de irradiación jurídica superior al de cualquier
otra fuente de derecho; ejerce una presión sobre los demás sistemas, su contenido y sus formas, y
también posibilita con mayor efectividad el cambio social.” Sentencia que parece contraria a la
definición del Pluralismo Jurídico, por lo que al igual que Dávila deshecha estos postulados, como
parte del recuento realizado para tesis, no serán considerados.
93
reblandecimiento de la presunta autonomía de los distintos sistemas legales. (Dávila

Sáenz, 2004, p. 28)
o El Pluralismo Jurídico Posmoderno
 La inter-legalidad y las relaciones entre los distintos órdenes

normativos
Dávila analiza este último periodo desde los postulados más recientes de Boaventura de
Sousa Santos, en los que se deja de lado el análisis marxista y se hace una “construcción
posmoderna del derecho”.
En primer lugar, Boaventura hace una distinción entre tres “espacios-tiempos del derecho”:
el local, el nacional y el global, cada uno con una normatividad y racionalidad jurídica, e
indica que la teoría jurídica, se ha enfocado únicamente en los estudios del Estado-Nación.
En ese sentido, el Pluralismo Jurídico redescubre los espacio-tiempo local y más
recientemente, el global, con la interacción de sistemas transnacionales “que se
reproducen globalmente por medio de otros mecanismos distintos a los que caracterizan
la interacción entre Estados”. (De Sousa Santos, 2001)
Por otro lado, Boaventura profundiza en la diferenciación del término “pluralismo jurídico”
y “pluralidad jurídica”, en cuanto considera que el primero ha sufrido de un proceso de
romantización, que ha dejado de lado el hecho de que al igual que el centralismo jurídico,
el pluralismo, “no es una mera teoría descriptiva sino una teoría-ideología en crisis”. Esto,
por cuanto el Pluralismo Jurídico, “conlleva implícitamente un programa teórico-político
sobre el derecho, y se presume más democrático que el positivismo jurídico”.
En todo caso, dice Boaventura, el pluralismo Jurídico es una crítica a las “formas
tradicionales de creación del derecho y su sistema hegemónico de fuentes”, y “un esfuerzo
por reemplazar teórica y políticamente, el esquema del centralismo legal por una estructura
de naturaleza legal más democrática o idónea para el reconocimiento y la reivindicación
de las diferencias sociales y en últimas: una estructura que extraiga el material jurídico de
la vida social, de abajo hacia arriba, contrariamente a la elaboración jurídica de arriba hacia
abajo por la vía parlamentaria o judicial”. (Dávila Sáenz, 2004, p. 67)
Lo anterior, debe ser matizado como lo indica Boaventura, en la medida en que el rol del
Estado no puede ser minimizado, como algunas posturas pluralistas lo han querido. Esto
teniendo en cuenta que de cualquier forma, en la actualidad y el futuro venidero, el Estado
seguirá teniendo un papel central en el monopolio de la producción normativa. Razón por
la cual, la perspectiva de “pluralidad jurídica”, que propone este autor en su última etapa
conceptual, es la de resaltar el papel que juega el sistema inter-estatal y el Estado, como
“formas políticas centrales del sistema capitalista mundial”, configurándose como “marcos
principales de pluralidad jurídica”. (De Sousa Santos, 1999)
Sobre todo, teniendo en cuenta la forma como el mismo Estado, a través de la

descentralización y la definición de políticas públicas para los órdenes locales, busca en
cierta forma la recuperación de la comunidad, a través de una acción claramente
heterogénea que “constituye uno de los escenarios más persistentes de pluralidad
jurídica.”
Los distintos espacios-tiempos, a pesar de operar en diferentes escalas, coinciden y se

relacionan en puntos específicos, y al tener una textura porosa, están sometidos a una
“continua dinámica de configuración mutua y de hibridación jurídica. La pluralidad jurídica
no es pues sólo multiplicidad y coexistencia, sino también intersección, hibridación e
intercambio.”
Para Dávila el concepto de “inter-legalidad” de Boaventura, es entendido como “la

contraparte intersubjetiva o fenomenológica de la pluralidad jurídica”, a partir de la cual se
analiza la concepción o percepción individual de los diferentes órdenes jurídicos y su entre-
cruzamiento en la conciencia individual o colectiva. (Dávila Sáenz, 2004)
Finalmente, en esta etapa Boaventura hace una delimitación más clara del concepto de
Derecho a partir de la justialización, la cual implica que “las normas de conducta se
convierten en normas jurídicas cuando un órgano especializado obliga su observancia o
sanciona su incumplimiento”. Concepto que retoma del estudio del derecho de Pasargada
y que ya fue delimitado anteriormente.
 Principales elementos y categorías dentro del Pluralismo Jurídico

95
Con base en la anterior recopilación y análisis histórico es posible identificar unas

categorías claves que serán desarrolladas brevemente a continuación, y que servirán
como fundamento para la escogencia y análisis de los casos de estudio del capítulo 3 de
diagnóstico.
Uno de los debates más fuertes, en los que ha participado el pluralismo jurídico,
corresponde a la crítica que se le hace al monopolio estatal del derecho en el Estado
moderno. A pesar de que coexisten distintas formaciones y órdenes socio-jurídicos, a
aquellos que no provienen directamente del Estado, “se les es negado por manipulación
ideológica, el carácter de jurídico; por lo cual el derecho estatal surge como único y como
monopolio del Estado”.
Este es el caso de los órdenes jurídicos identificados en contextos rurales urbanos, en los
que a pesar de que existen regulaciones que definen el comportamiento y las formas de
actuar en ciertos temas, no son considerados como ordenes válidos en tanto no provienen
del Estado.
El derecho estatal mediante un sistema jerarquizado del que participan jueces,

legisladores e incluso la doctrina, pretende definir una estructura normativa única. En la
medida en la que sólo lo que surge como parte de este sistema es considerado como
jurídico, se configura el monismo jurídico. (Ardila Amaya, 2002)
Para el caso de la normatividad sobre los asentamientos informales, el monismo jurídico

es evidente en tanto las prácticas territoriales de los pobladores urbanos nunca son
consideradas como estructuras normativas, aun cuando terminen definiendo los patrones
territoriales y el ordenamiento, aún en mayor medida que las normas estatales.
De esta forma, aquellos órdenes jurídicos paralelos que surgen en el seno de la sociedad
y de las comunidades ancestrales, son trivializados, pues desde la teoría política liberal,
se sacralizó el derecho estatal como derecho objetivo. Así el Estado- Nación se configuró
como la unidad de análisis privilegiada, ante la cual parece imposible identificar y reconocer
las nuevas identidades locales y regionales. El estado moderno, entonces, se sustenta en

la idea de que el derecho sólo opera en la escala de Estado. (De Sousa Santos, 1991)
El pluralismo jurídico critica esta sacralización de las concepciones ius-filosóficas del

Estado liberal, que desde el positivismo jurídico buscan “convertir la ciencia jurídica en una
dogmática de la cual sería posible deducir soluciones concretas en un sistema de
racionalidad tecno-jurídica”, y que se legitima en la racionalidad jurídica del Estado
moderno.
Fue una reacción contra el centralismo o el exclusivismo estatal, fundada en un argumento

según el cual el derecho estatal, estaba en realidad, lejos de ser exclusivo y en algunos
casos incluso no era central en la ordenación normativa de la vida social. Aspecto que sólo
se había considerado como cierto, en la medida en que las hipótesis jurídicas positivistas
fueron consideradas como tesis hegemónicas sobre el derecho. (De Sousa Santos, 1998,
p. 30)
Contrario a esto, Boaventura, indica que el pluralismo jurídico reconoce la existencia en el

mismo espacio socio-político de uno o más derechos u órdenes jurídicos27, en donde existe
una pluralidad de relaciones estatales y no estatales, locales y transnacionales, que dan
cuenta del carácter dinámico del derecho. Esta concepción del Derecho, mucho más
amplia, puede abarcar las dinámicas socio jurídicas, reconociendo tanto el potencial
regulatorio e incluso represivo, como emancipatorio del Derecho, según la presencia o no
de movilización política y las fuerzas sociales en competencia. (De Sousa Santos, 1998,
p. 19)
Este es uno de los aspectos más claros en los barrios informales de Bogotá y de muchas
otras ciudades, en donde se hace evidente la aplicación de normas de la escala nacional,
por ejemplo a través de las formas de propiedad privada; las normas de la escala local-
distrital, cuando malla vial arterial, intermedia y local se configura como límite de la
27
Para Boaventura de Sousa do Santos, son órdenes jurídicos, aquellos en los que se evidencia un
“conjunto de procesos regularizados y de principios normativos, considerados justiciables en
determinado grupo, que contribuyen para la creación y prevención de litigios y para la resolución de
estos a través de un discurso argumentativo, de variable amplitud, apoyado o no por la fuerza
organizada.”
97
expansión de un asentamiento; o las normas de la escala comunitaria, cuando por fuera

de los requerimientos de cesiones urbanas, los pobladores urbanos amplían o varían las
cesiones, e incluso, se vuelven los protectores de áreas como el Parque entre Nubes en
la localidad de San Cristóbal, gestionado inicialmente por la comunidad.
Para algunos autores como Edgar Ardila, incluso es posible identificar formas paralelas de
regulación, que compiten con el Estado por la producción del Derecho, a partir de las
cuales el monopolio estatal de la producción del Derecho pierde fuerza. Más aún, a
sabiendas de que “el Derecho estatal nunca llegó ni a tener el monopolio de la orientación
de las relaciones sociales ni a resolver la mayoría de los conflictos que se presentan en la
sociedad.” (Ardila Amaya, 2002, p. 53)
Una muestra clara de lo anterior, es la gestión del riesgo que en la actualidad realizan
comunidades vulnerables en zonas de San Cristóbal con los Eco-Barrios, y a partir de las
cuales han creado un ordenamiento completamente diferente en torno a la mitigación del
riesgo de deslizamiento en masa. En estos casos, a pesar de que desde hace un tiempo
las normas distritales declararon el riesgo no mitigable, las comunidades se han encargado
de llevar a cabo estudios y las obras de mitigación, configurando un ordenamiento distinto
que da cuenta de la pérdida del monopolio de la producción del Derecho incluso en temas
álgidos como este.
Dice do Santos, que a partir de lo anterior, es posible ampliar el concepto de Derecho, por
fuera de la concepción liberal, definiéndolo como “un cuerpo de procedimientos y
estándares normativos regulados, que se considera exigible ante un juez o un tercero que
imparte justicia y que contribuye a la creación y la prevención de disputas, así como a su
solución mediante discurso argumentativo acompañado de la amenaza de la fuerza.” 28
28
Otros autores como proponen cuatro elementos para una definición más comprensiva: 1)
legitimidad de la autoridad que produce el derecho; 2) carácter superior, cierto y válido de las
normas establecidas; 3) obligatoriedad; 4) sanción legítima. En el desarrollo de la tesis serán tenidos
en cuenta estos conceptos para justificar la existencia de Derecho en contextos no estatales.
Concepto que puede abarcar un mayor número de relaciones y circunstancias como las
que pretende estudiar el pluralismo jurídico.
Con base en esta definición del Derecho, De Sousa identifica tres elementos importantes
que vale la pena retomar para los fines de la presente investigación. La retórica, entendida
como una forma de comunicación basada en la persuasión. La burocracia, como estrategia
de toma de decisiones fundamentada en las decisiones autoritarias realizada a través de
los procedimientos regulados y estándares normativos. Y la violencia, siendo una forma de
comunicación y una estrategia de toma de decisiones basada en la amenaza de violencia
física.
Estos tres elementos son claves para la investigación, pues el componente retórico fue
uno de los elementos más contundentes para escoger los casos de estudio, frente a
aquellos barrios en los que a través de la violencia, por ejemplo ejercida por grupos al
margen de la ley, también se definen de una manera u otra formas paralelas de
ordenamiento territorial.
Estos elementos se identifican en el Derecho moderno, en donde comúnmente mientras

más alto es el nivel de la institucionalización democrática de la producción jurídica, más
pequeño es el espacio retorico del discurso jurídico, y viceversa; y mientras más poderosos
son los instrumentos de violencia al servicio de la producción jurídica, más pequeño es el
espacio retorico del discurso jurídico y viceversa.”.
Los tres elementos se vuelven importantes en el estudio del pluralismo jurídico, en la

medida en que pueden darse de manera diferenciada en distintos contextos, y a partir de
los cuales es posible definir que ciertas relaciones se constituyen como un ordenamiento
jurídico. Así pues, es factible reconocer esa pluralidad de ordenamientos jurídicos
coexistiendo, en tanto en cada uno se contemplen estos tres elementos.
Más allá del concepto de Derecho y la discusión en torno al monopolio estatal del mismo,
se ha identificado el pluralismo jurídico en sociedades heterogéneas en las que “las
contradicciones se condensan en la creación de espacios sociales, más o menos
segregados. En el seno de los cuales se generan litigios o disputas procesados con base
en recursos normativos e institucionales internos.” (De Sousa Santos, 1991, p. 72). Uno de
los contextos en los que esta afirmación se hace evidente, es en las comunidades
99
marginalizadas por dinámicas desequilibradas de desarrollo capitalista o de exclusión

política o cultural (Ardila Amaya, 2002, p. 54). Al igual que como ocurre en los barrios
informales de la periferia bogotana.
En estas comunidades, por lo general, los ordenamientos jurídicos paralelos al estatal

hacen uso mayoritariamente de la retórica. Así, cuando “el derecho presenta un bajo nivel
de institucionalización de la función jurídica e instrumentos de coerción poco poderosos,
el discurso jurídico tiende a caracterizarse por un amplio espacio retórico.” (De Sousa
Santos, 1991, p. 59)
En ese sentido, algunos autores reconocen el hecho de que en la medida en que en el

sistema capitalista, son privatizados los medios para satisfacer las necesidades de la
población como la vivienda y el suelo urbano, surgen nuevos agentes que a partir de sus
aspiraciones y exigencias, van construyendo elementos dentro de la producción jurídica.
(Wolkmer, 2001, p. 119 y ss)
De esta forma, los barrios informales en los que gracias a las necesidades surgen una
serie de reivindicaciones que hacen uso de la retórica, para ordenar en sus territorios la
prestación de servicios, el derecho a la vivienda, y la construcción de servicios sociales,
son escenarios en los que se evidencia el pluralismo jurídico.
El brasilero Antonio Carlos Wolkmer concluye que las acciones concretas de los actores
colectivos, por fuera de las fuentes y canales tradicionales de producción del derecho,
constituyen una normatividad consensuada. Este orden jurídico que emerge de los
procesos sociales auto-regulados provenientes de grupos voluntarios, comunidades
locales y organizaciones sociales, surge a partir de “la identidad y la autonomía de los
intereses del todo comunitario, como un locus político, independientemente de los ritos
formales de la institucionalización”.29
29
De esta forma se configura una juricidad alternativa en estos nuevos agentes legitimados
para la producción legal no estatal. Aproximación que es llamada por Wolkmer como
“pluralismo comunitario-participativo”, en el que se privilegian las prácticas colectivas
creadas por los sujetos sociales. Un pluralismo que da cuenta de una producción jurídica
que retrata la realidad y las transformaciones de la vida social como una formación jurídica.
En los casos de estudio que son estudiados más adelante, se evidencian de manera clara
estas prácticas, que sin responder específicamente a los requisitos normativos para
nuevas urbanizaciones, contribuyen a la construcción de los barrios y al posterior proceso
de legalización de los mismos, a diferencia de los barrios en los que no se hacen visibles
procesos organizativos que se disputan la construcción del territorio.
Ante las reglas estáticas e impuestas provenientes del centralismo y el monismo legal,
desde esta perspectiva, se evidencian los acuerdos de un orden jurídico que no solo
responde a las necesidades de la población, sino que se configura como un orden “flexible,
espontáneo, dinámico y circunstancial.”
Dice Wolkmer que “En cada uno de esos grupos comunitarios con intereses libremente
organizados, ocurre una regulación interna, informal, autónoma y espontánea, paralela a
independiente de la normatividad estatal de los códigos oficiales (…)”. La producción
jurídica surge en estos casos, a partir de “pactos sectoriales”, “negociaciones colectivas”,
etc. cuyos límites de actuación “están configurados en la propia materialidad que
envuelven las necesidades y los intereses reivindicados, factores que constituyen hoy, el
contenido espontáneo y auténtico de una de las formas de fuentes jurídicas materiales.”
(Wolkmer, 2001, p. 156)
En tanto las necesidades en torno a los servicios públicos, servicios colectivos como
escuelas y guarderías, etc., se hacen visibles, se reivindican y de manera espontánea,
surgen acuerdos y pactos que terminan organizando la vida del barrio.
Partiendo de la existencia de una pluralidad de ordenamientos jurídicos, y teniendo en

cuenta que sólo aquel que emana del Estado es reconocido oficialmente, vale la pena
abordar el concepto de interlegalidad, entendida como “los estratos jurídicos y las
combinaciones que caracterizan el mundo de la vida” (De Sousa Santos, 2001, p. 132)
101
A partir de la categoría de cartografía simbólica del Derecho, De Sousa reconoce la

existencia de diferentes espacio-tiempos del derecho; el local, el nacional y global, es decir,
que se establece que el derecho opera según tres escalas: (De Sousa Santos, 1999).
“La vida sociojurídica está constituida, en la práctica, por diferentes espacios

jurídicos que operan simultáneamente y en escalas diferentes. La interacción y
la intersección entre los diferentes espacios jurídicos es tan intensa que, al nivel
de la fenomenología de la vida sociojurídica, no se puede hablar de derecho y
de legalidad sino de interderecho e interlegalidad.”
En tanto cada uno de estos tres espacio-tiempos posee regulaciones y normatividades tan
disimiles, surgen conflictos como resultado de la interacción entre estos. Estos conflictos
se presentan a manera de hibridaciones jurídicas, de intersección e intercambio entre los
tres. La interlegalidad se trata entonces, de un proceso dinámico, pues en la medida en
que los diferentes espacios jurídicos no son sincrónicos, las mezclas de códigos de escala
son siempre desiguales e inestables.
En ese sentido los ciudadanos y los grupos sociales que crean pactos sectoriales,
negociaciones o acuerdos colectivos, “organizan sus experiencias de acuerdo con el
derecho estatal, el derecho comunitario local y el derecho global, y en la mayoría de los
casos, según complejas combinaciones entre estos diferentes ordenamientos jurídicos.”
Lo cual termina definiendo las formas de construcción urbana de los barrios informales,
que responden a mandamientos de los diferentes niveles jurídicos.
“Los diferentes órdenes jurídicos operan en escalas diferentes y, con eso, traducen
objetos empíricos eventualmente iguales en objetos jurídicos distintos”. En la práctica
social las diferentes escalas jurídicas no existen aisladas y, por el contrario, interactúan de
diferentes maneras”. (De Sousa Santos, 1999).Es esta la interlegalidad que rescata el
autor portugués, aquella que evidencia la porosidad de los órdenes legales, y a su vez,
aquella que permite identificar las posibles inter-relaciones y articulaciones que surgen y
pueden surgir entre estos.
A manera de conclusión se rescatan las principales categorías de análisis que se deducen

del estudio del Pluralismo Jurídico y que serán utilizadas para el desarrollo de la presente
investigación. Entre estas se identifican: i) la existencia de sociedades heterogéneas, ii)
en donde es posible identificar en el mismo espacio uno o más ordenamientos jurídicos,
iii) que surgen a través de la retórica, iv) y configuran órdenes jurídicos auto-regulados y
casi totalmente consensuados, v) de los que surgen pactos sectoriales o acuerdos
colectivos, vi) que se relacionan con el orden jurídico estatal, previo a la legalización de los
barrios.
 Pluralismo jurídico en contextos urbanos

A continuación se revisarán algunos ejemplos de contextos territoriales y urbanos, que han
sido analizados y estudiados desde el pluralismo jurídico, principalmente por Boaventura
de Soussa, y que dan cuenta de la importancia del análisis desde esta teoría del Derecho.
El mensaje a continuación, busca esclarecer las posibilidades, y por qué no, las facilidades
que otorga el análisis desde el Pluralismo Jurídico, a la hora de estudiar dinámicas
territoriales y en especial, dinámicas urbanas.
Es posible identificar varios ejemplos de contextos en los que se puedan evidenciar

algunas de las principales características o variables identificadas en el apartado anterior,
que se reconocen desde el Pluralismo Jurídico. En ese sentido se identifican ejemplos en
donde en espacios diferentes al estatal, coexisten uno o más órdenes jurídicos.
Sociedades heterogéneas en las que las contradicciones se condensan en la creación de

espacios segregados, en los que se generan litigios o disputas, procesados con base en
recursos normativos e institucionales internos.
Espacios en los que a su vez, se identifican formas de derecho infraestatal, informal, no

oficial y más o menos consuetudinario, que sin pretender ser universal, es legítimo,
responde a ciertos mecanismos de poder y se identifica bajo la categoría de “derecho
social”.
Ejemplos donde se evidencian acciones concretas realizadas por actores colectivos, que
por fuera de las formas tradicionales de producción del derecho, dan cuenta de prácticas
colectivas creadas por los sujetos sociales, que también se constituyen como un orden
jurídico.
103
Dentro de estos contextos pueden identificarse los análisis realizados en torno al

Movimiento sin Tierra- MST en Brasil y los estudios de la informalidad en las “colonias” en
Texas. A continuación se hará una breve descripción de estos ejemplos con algunas de
las aproximaciones a partir de las cuales han sido abordados desde el Pluralismo Jurídico.
o El Movimiento Sin Tierra- MST en Brasil

Boaventura De Sousa estudia diferentes casos en su libro “El derecho y la globalización
desde abajo. Hacia una legalidad cosmopolita”. En este expone la necesidad de entender
la variedad de ordenamientos jurídicos y realidades que convergen dentro de una
sociedad, para de ese modo poder plantear soluciones a problemáticas específicas, que
emergen desde las comunidades y que pueden ser incorporadas y tenidas en cuenta, por
los legisladores de los diferentes contextos.
Uno de estos casos es el del Movimiento Sin tierra en Brasil, un movimiento social que
surge ante la hegemonía conservadora que gobernaba el país, con el objetivo de
salvaguardar los derechos de la población necesitada.
Nacido de los radicales católicos cercanos a la teología de la liberación, quienes en

principio no tenían una organización fuerte y sus actividades eran ampliamente
contestatarias y transgresoras de lo establecido, implementaron la acción directa y la
acción jurídica, con las que el movimiento cobró importancia en la sociedad brasilera. Con
pequeños triunfos en los tribunales, invasiones que ayudaron a la redistribución de tierra y
la creación de departamentos jurídicos dentro del movimiento, la organización del MST se
convirtió en un hito dentro de los movimientos sociales.
Este movimiento, es considerado por De Sousa, como un actor legítimo en la creación y

entendimiento del derecho, que ha venido trabajando desde su formación, en la lucha
campesina por el acceso a la tierra:
“El MTS ha trabajado con o por medio de actores e instituciones jurídicas para
a) obligar a las autoridades públicas a que cumplan o hagan cumplir la
legislación existente y los mandatos constitucionales, con el propósito de
transformar la legalidad en la práctica; b) crear nuevas interpretaciones de los

derechos y las obligaciones materiales e institucionalizar estas interpretaciones
en la jurisprudencia (es decir, en el derecho creado por los jueces); y c) innovar
en la lucha por los plazos judiciales, utilizando nuevos instrumentos procesales
que aumentan el ritmo de los procedimientos judiciales para que se aproxime
mucho más al de los movimientos sociales.”
Con base en esto, el MST realiza acciones contestatarias. Combinando la acción cívica, la
actuación jurídica y la utilización de los medios de comunicación, ha logrado ganar terreno
en el campo de la reforma agraria, no sólo con la invasión de terrenos, sino también a
través de una lucha jurídica. Al valerse de las estrategias formales del derecho, han
presionado al gobierno estatal, a legislar o crear políticas sobre un tema determinado y a
hacer valer lo ya establecido.
Por medio de la mezcla de estos tres elementos han logrado realizar cambios socio
jurídicos, en los que se evidencia 3 modalidades: “el cumplimiento estatal de una legalidad
de jure, que era ignorada en la práctica; una innovación procedimental importante, que
acelera el reloj judicial; y (una vez mas) un cambio en las fuentes del derecho y una
reinterpretación de las normas jurídicas sustantivas.”
Ejemplo de esto, fue la invasión de tierras en el Pontal do Paranarema en donde el

movimiento invadió tierras (lotes) que habían sido obtenidas de manera ilegal por
terratenientes del estado de San Pablo. En principio se buscaba presionar al gobierno del
estado para que realizara una redistribución de tierras, que en la práctica sería una reforma
agraria, pero los dueños de las tierras se negaron a esto y empezaron a armarse para
defender por medio de la fuerza, la propiedad de las mismas.
Ambos utilizaron los medios de comunicación como forma de presionar al estado y hacer
efectivas sus pretensiones. Titulares guerreristas buscaban una pronta actuación del
gobierno, logrando que jueces, claramente protectores del statu quo, criminalizaran y
aprehendieran a líderes del MST. Tiempo después el tribunal superior federal dejaría esta
actuación sin validez, aplicando principios constitucionales por encima del derecho penal,
que implicaban la afirmación del hecho de que la invasión de tierras se realiza con fines
sociales y colectivos, lejos de un fin criminal.
105
Este hecho marcaría un hito en la lucha del MST pues se le concedió el “status de
movimiento popular”, que le permitió poder ejercer derechos cívicos como una persona
jurídica, para reclamar y representar los derechos e intereses de las personas. (De Sousa
Santos, 2007, p. 208)
Gracias al activismo social y a la fuerte influencia que ha ejercido la lucha directa dentro
del tema de tierras, los jueces aunque en su mayoría de tinten conservador, han generado
un derecho con base en principios no normativizados y acciones populares, para la
dignificación de la vivienda y la vida. Tanto los abogados progresistas, como el MST han
colaborado en la creación de jurisprudencia encaminada a proteger los derechos de los
menos favorecidos económicamente, que surgen como resultado de las reivindicaciones
de las que participan.
El MST ha marcado un punto importante dentro del campo jurídico, en cuanto mezcla la
lucha directa con el activismo judicial, que ha permitido no sólo que el MST crezca, sino a
su vez, la posibilidad de dar cuenta de la relación entre el sistema normativo social, y aquel
que siendo estatal y centralista, responde a las necesidades del movimiento.
o Las Colonias en Texas

De la misma forma como Boaventura se aproxima al estudio del Derecho en el caso del
MST en Brasil, lo hace a partir del análisis de “La negociación de la informalidad dentro de
la formalidad: suelo y vivienda en las “colonias” de Texas.”
En este caso, se parte de dilucidar el problema de la vivienda y el trabajo informal dentro

de Estados Unidos, específicamente en el caso del Estado de Texas, en el que existen las
denominadas “colonias”. Estos asentamientos en suelo rural, son habitados en su mayoría,
por inmigrantes mexicanos, quienes estando por fuera del mercado formal, optan por la
autoconstrucción de vivienda y recurren a trabajos informales.
Estas colonias crecen exponencialmente en los ochenta, como respuesta al modelo

económico del país y las características demográficas y el aumento migratorio. Ante la
necesidad de vivienda, las personas buscan terrenos de bajo costo o invaden aquellos
disponibles, aun sabiendo de la carencia de servicios públicos, bajo la expectativa de

presionar al estado para que sean posteriormente regularizados, y provistos de servicios.
La construcción se empieza a hacer a medida que se tienen recursos, mediante el

desarrollo progresivo proporcional a los ingresos de la familia. Desposeídos de
alcantarillados y acueducto, empezaron a abastecerse del líquido y a conservarlo de
manera insalubre, lo cual sumado al incipiente manejo de residuos, dio paso a la
propagación de enfermedades.
La informalidad, en este caso, se yergue según el autor, como la única oportunidad de

entrar hacer parte del mercado, mientras que a la vez se convierte en una forma de
estancamiento social, en tanto no haya una respuesta por parte de las entidades
territoriales.
A partir de este diagnóstico, Boaventura plantea una propuesta legislativa, similar a la que
se promueve en México y otros países de regularización progresiva de la vivienda, en
donde se han implementado políticas tendientes a la mejora de la calidad de vida de las
personas que por la pobreza se encuentran fuera del mercado formal.
Partiendo de la afirmación de que “se tiene que partir de lo que está haciendo la comunidad
y magnificarlo y extenderlo”, se identifican las aproximaciones estatales, a la problemática
de las colonias.
En 1995 se promulgó una alternativa legislativa que buscaba la regularización de la

vivienda informal en las colonias con el propósito de eliminarlas. Para ello se dividieron
lotes en los que se garantizaron los servicios públicos, que fueron vendidos a bajo precio.
Si bien se les proveía el suelo, los materiales para la construcción eran insuficientes, así
que las comunidades optaron en su mayoría, por quedarse en las viviendas informales.
Este fenómeno creó dentro de las colonias desigualdad entre los pobladores. Se
identificaron dos situaciones, las de aquellos que por gusto o impotencia se quedaban en
sus antiguas casas y los nuevos pobladores que tenían recursos para construir casa con
las especificaciones que determinaba la ley.
Frente a esta solución parcial, las criticas giraban en torno al hecho de que la “eliminación”
o erradicación de estos asentamientos, no era una cuestión legal o de construcción
107
meramente, sino que por el contrario era una actividad que abarcaba la inclusión de sus
habitantes a trabajos bien remunerados que les permitieran acoplarse a una vida mejor,
es decir dignificar la vida antes de construir vivienda.
Para 1999 se aprobó una nueva legislación que buscaba regularizar también las colonias,
por medio de la implementación de códigos de construcción y vivienda local. De nuevo, las
críticas se orientaron a la falta de observancia de la realidad de dicho programa, en tanto
incorporaba una serie de exigencias urbanísticas, que sobrepasaban la capacidad de
acción de las comunidades. Habitantes y activistas de las colonias de Texas, identificados
por De Sousa, afirmaban que uno de los principales problemas del programa, era que las
soluciones debían provenir de la comunidad y no ser impuesta desconociendo la realidad
de las personas.
Con base en esto, el tema de la reglamentación de la vivienda en condiciones de

limitaciones económicas extremas, se propone ser analizado desde una perspectiva que
observe la realidad de las comunidades. El autor propone buscar estándares de vivienda
que sean acordes a la realidad y economía de las personas, estándares que deben ir
mejorando progresivamente cuando el Estado implemente estrategias para la construcción
de vivienda digna para la población de escasos recursos.
Es posible entonces, establecer una aproximación frente al problema de la vivienda

informal, que al no encontrar una solución dentro del derecho formal, crea un modelo de
cumplimiento progresivo, que busca atender las necesidades de la población sin
desconocer su realidad e historia. “Pero es tarea de los juristas encontrar los instrumentos
materiales para incorporar esas ideas en las estructuras de las políticas públicas y en los
instrumentos normativos.”
Mediante el análisis de este caso, el autor identifica la forma como la realidad de los
pobladores de las colonias tejanas, busca irradiar las políticas y programas de vivienda.
De forma que estos no sean el producto de unas imposiciones sobre lo que debería ser,
sino que recojan los avances y las formas de construir los barrios, de las comunidades allí
asentadas.
1.2.3 Conclusiones
A lo largo del análisis desarrollado se esbozaron los principales elementos en torno a la
discusión sobre la conceptualización del Derecho desde cada una de las teorías.
El iusnaturalismo considera que existen principios universales y derechos previos a la

existencia del Estado, que al ser naturales o razonables son identificados como Derecho.
De esta teoría es posible afirmar que dichos principios, bien podrían no evolucionar según
los requerimientos de sociedades cambiantes ni tampoco sería factible la universalización
de un concepto de justicia que pueda ser aplicado según ciertas situaciones. En esa
medida el análisis desde esta perspectiva de dinámicas territoriales o urbanas, se
dificultaría en tanto requeriría de un acuerdo previo o unas características o condiciones
previamente dadas consideradas como justas, que afirmen que un barrio o asentamiento
informal presenta condiciones de habitabilidad aceptables per se, con base únicamente en
características o principios definidos de manera previa a la existencia del Estado.
El positivismo jurídico por su lado, considera que es Derecho todo aquello que proviene de
la voluntad humana por medio de la legislación, la costumbre y el precedente judicial, y se
profundiza en la perspectiva formalista del monopolio estatal del Derecho. En la medida en
que desde esta perspectiva es justo todo aquello emanado de la Ley, no sería posible
dilucidar la eficacia, aplicabilidad o posibilidad de relación entre las condiciones de los
asentamientos informales y las políticas definidas en materia de legalización de barrios.
El positivismo y el formalismo, considerarían inexistentes los órdenes jurídicos por fuera

del derecho emanado del Estado, que surgen como resultado de las relaciones sociales
en la escala local, y a partir de los cuales se crean acuerdos de habitabilidad en los
asentamientos informales.
A diferencia de lo anterior, desde el Pluralismo Jurídico se reconoce la existencia en un

mismo espacio, de varios ordenamientos jurídicos, de los que surgen pactos sectoriales o
acuerdos colectivos, que pueden relacionarse e interactuar con el orden jurídico estatal. A
partir de esto, teóricamente se hace posible legitimar y analizar los acuerdos colectivos de
los pobladores urbanos, previos al proceso de legalización de los barrios, como un
ordenamiento jurídico paralelo igualmente válido que puede dialogar y relacionarse con el
109
ordenamiento estatal definido, desde la Planeación urbana y las políticas de legalización

de barrios.
2. La legalización de barrios a través

de tres casos de estudio
Con base en el anterior estudio, fue posible identificar hechos normativos que se pueden
presentar a manera de hito y que a pesar de las diversas variaciones que tuvieron,
implicaron en su momento un relacionamiento distinto entre el Estado y la legalización, así
como las comunidades al interior de los barrios informales.
A manera de recuento existen tres momentos claros, el primero en la etapa inicial de la

legalización de los barrios, que aunque no era expresamente reconocido como tal, si
implicó la primera intervención sobre los mismos. Como parte de esta etapa fue analizado
el caso del barrio Las Colinas, en la localidad Rafael Uribe Uribe, como el primero en el
que fue realizada la habilitación de una ocupación.
En uno segundo momento, específicamente desde los Acuerdos 20 y 21 de 1972, se abre

una nueva posibilidad en términos de la relación entre el Estado, el Urbanizador y la
Comunidad, para el desarrollo del barrio, el cumplimiento de una serie de requisitos y la
consecuente legalización del mismo. Como parte de esta época es analizado el barrio
Nuevo Chile en la localidad de Bosa.
Finalmente se encontró que a partir del Acuerdo 6 de 1990 la legalización de barrios se

institucionalizó e implicó una serie de requisitos adicionales que trajeron consigo un
relacionamiento distinto con las comunidades, y sobre todo, una intervención que se vio
reflejada en el futuro desarrollo de los mismos. Como se consideró que muchos de los
lineamientos establecidos a través de dicha normatividad, persisten en la actualidad, fue
escogido uno de los barrios más antiguos legalizados de esta forma para poder evaluar las
consecuencias de este proceso. En ese sentido fue el barrio Santa Cecilia Norte parte alta
en la localidad de Usaquén, aquel en el que se realizó el análisis.
Para el desarrollo de las tres investigaciones, fueron consultadas fuentes primarias y

secundarias sobre el proceso de legalización, la organización comunitaria y el desarrollo
del barrio. Se llevaron a cabo entrevistas con personas que se han aproximado a los
estudios territoriales como la profesora María Elvira Naranjo y el sociólogo Rodrigo Valero
de la Secretaría de Hábitat.
111
En los barrios Nuevo Chile y Santa Cecilia Norte parte Alta se realizaron entrevistas y
trabajo de campo para indagar los efectos de la legalización, mientras que en Las Colinas,
este proceso no pudo realizarse, en tanto no fue posible encontrar personas que hubiesen
participado del proceso de intervención de habilitación.
En todo caso, para los tres casos de estudio se hace un análisis sobre el surgimiento del
barrio, el proceso de habilitación, mejoramiento por legalización y legalización 30, según
corresponda; la legalización y la comunidad, y finalmente un análisis desde el pluralismo
jurídico en el desarrollo de cada uno de los barrios.
El objetivo del siguiente capítulo, es identificar y esclarecer la relación entre los pactos
colectivos, los procesos organizativos que se dieron en los barrios, y la planeación y
legalización de estos asentamientos informales.
De manera anticipada vale la pena concluir, que aquellos momentos en los que el proceso
de legalización permitió una mayor participación de la comunidad, y en ese sentido, el
reconocimiento de un pluralismo jurídico, el desarrollo de los barrios fue más exitoso que
aquellos momentos en los que no, pues se reconocía la importancia de que el urbanizador,
en este caso urbanizador-comunidad, se encargara de la provisión de unos servicios
básicos.
Los casos de estudio fueron a su vez escogidos con base en las características
identificadas en torno al pluralismo jurídico en la primera parte de la investigación, es decir,
aquellos en los que fuera más visible la coexistencia de varios órdenes jurídicos, expresado
a través del surgimiento de prácticas y acciones colectivas creadas por sujetos sociales,
de las cuales surge un orden jurídico propio, autónomo y regulador de su vida interior.
30
Si bien la investigación se orienta a la legalización de los barrios, la anterior diferenciación
conceptual se realiza teniendo en cuenta las aproximaciones sobre a materia en cada una de las
épocas, y los nombres de los programas dentro de la normatividad distrital.
Formas de derecho consuetudinario y legítimo a través de la cual se ejerce poder y que se

expresa en una regulación interna informal, autónoma y espontánea, por medio de la
producción jurídica a partir de pactos o reglas que se crean, mayoritariamente, por su
acatamiento en la práctica y los patrones comportamentales.
2.1 Las Colinas

La escogencia del barrio Las Colinas para el desarrollo de la investigación, respondió al
reconocimiento del mismo como el primero de muchos barrios en los que fue llevado a
cabo el proceso de rehabilitación.
A pesar de que, como se verá más adelante, el proceso organizativo de la comunidad del
barrio fue inicialmente débil y no existía un urbanizador como tal, su análisis fue
considerado como prioritario en tanto fue la respuesta de los lineamientos que venía
definiendo el Centro Interamericano de Vivienda- CINVA desde mediados de la década de
los cincuenta.
Dada la antigüedad del barrio fue muy difícil encontrar habitantes que hubieran participado
del proceso de formación del mismo, de manera que fuera posible indagar directamente
sobre el proceso que llevó la comunidad para su consolidación. En ese sentido, son usadas
principalmente las fuentes secundarias que fueron realizadas con testimonios directos de
la comunidad, en especial el escrito de Montoya de 1998 “Las Colinas. Escalera de los
sueños”, presentado al Departamento Administrativo de Acción Comunal como parte del
Concurso de historias barriales y veredales.
2.1.1 El surgimiento del barrio

Desde los años 60 se dan en Bogotá las primeras invasiones masivas de predios para la
ubicación de viviendas para los sectores populares. Entre 1958 y 1974 se registraron 32
intentos de invasión, 19 de ellos exitosos (Torres Carrillo, 1993).
Es en este contexto que surge el barrio Las Colinas, ubicado en la localidad Rafael Uribe
Uribe en la UPZ Marco Fidel Suarez, como el primero de los barrios que se fundaron con
éxito en uno de estos procesos de ocupación.
113
Imagen 8. Ubicación barrio Las Colinas. Elaboración personal en Google Maps.
Para lograr la ocupación definitiva, los habitantes tuvieron que desarrollar dos acciones
de invasión. La primera tuvo lugar el 1 de abril de 1961 en un predio de aproximadamente
30 fanegadas propiedad del Hospital San Carlos en el sur oriente de Bogotá (Torres
Carrillo, 1993).
El periódico El Tiempo del 2 de abril del 61 registró que 200 familias habían empezado la
ocupación de los predios en los que “cerca de un millar de personas transportadas en toda
suerte de vehículos y llevando consigo elementos sencillos de construcción […] escogieron
los lugares que consideraron más adecuados para construir su vivienda, clavaron una
estaca en cada esquina de la parcela (cada una mide 7 metros de frente por 15 de fondo)
como símbolo de propiedad y se dieron a la tarea de levantar los ranchos” (El Tiempo,
1961).
Posteriormente el 3 de abril este mismo diario publicó que el barrio había amanecido con
200 nuevas familias las cuales habían realizado el mismo proceso de invasión en las horas
de la noche, lo que daba cuenta de la velocidad en la que la ocupación crecía sobre las
lomas primero occidental y luego oriental.
El entonces Alcalde Juan Pablo Llinás y su Secretario de Gobierno llegaron a Las Colinas
y determinaron la realización de un operativo junto con la policía y el ejército para
suspender el tránsito por la zona y evitar que continuara la ocupación (El Tiempo, 1961).
El cerco de la fuerza pública, más otras acciones de desalojo, dejaron aislados y sin ningún
recurso a los habitantes, los cuales poco a poco fueron cediendo la ocupación de los
predios hasta que solo quedaron unas pocas familias haciendo resistencia.
El fracaso de esta primera ocupación lo explican Torres y Arango por la forma en la que
se componía este grupo de primeros ocupantes, pues eran en una proporción importante
de familias que de hecho ya tenían una vivienda en otro sector de la ciudad y solo llegaron
a instalarse con fines de negocio, por lo que no estaban dispuestos a hacer resistencia por
permanecer. A esto se le suma el hecho de que esta ocupación “no obedeció a ningún
plan previo ni tenia lideres claramente identificados” (Torres Carrillo, 1993).
Parte de las familias expulsadas, que efectivamente estaban en la búsqueda de una

solución a la falta de un techo, fueron enviadas por la administración a Los Alisos, donde
vivirían temporalmente mientras esperaban para ser beneficiarios de la urbanización del
sector de Techo (hoy Kennedy).
Sin embargo posteriormente fueron olvidados por la alcaldía por lo que decidieron planear
una segunda invasión a Las Colinas. Para esta ocupación contaron con el
acompañamiento de la Central Nacional Provivienda (CENAPROV), una organización de
destechados de alcance nacional y orientada por el Partido Comunista Colombiano, a
través de la vocería de cinco delegados encargados de orientar el proceso: Pedro Salas,
Álvaro Rodríguez, Alberto Arbeláez, Hernando Garavito Muñoz y Juan de J. Ramírez
(Arango, 1986).
Para la coordinación de la ocupación se creó la Junta de Defensa, la cual, en cabeza de

Arsenio López, estaría encargada de distribuir los lotes, de cobrar la cuota de adjudicación
de predios y de inspeccionar las condiciones de vida de los solicitantes para evitar la
llegada de personas que no estuvieran en verdaderas condiciones de necesidad (Arango,
1986) (Torres Carrillo, 1993) (Montoya, 1998).
115
La acción de ocupación se llevó a cabo durante la semana santa de 1962 por medio de la
ubicación de casetas prefabricadas en puntos estratégicos con el fin de garantizar que no
fueran expulsados, y posterior a esto se empezó el loteo y ocupación según el orden en el
que llegaban las solicitudes a la Junta, método traído de la experiencia del barrio Policarpa
(Centro Colombiano de la Construcción, 1967 - 1969).
El loteo se hizo de la parte más baja a la más alta del cerro en predios de 6 por 16 ms. los
cuales encerraban los mismos ocupante con latas, tablas, guadua, cartón o paroi. Así
mismo se dejaron espacios para calles, una casa cultural y una escuela, aunque Miguel
Montoya relata que posteriormente en “las áreas destinadas a vías y zonas verdes se
construyeron viviendas, unas veces por nuevos invasores y otras por los antiguos”
(Montoya, 1998).
Los primeros años fueron particularmente difíciles pues el barrio no contaba con ningún
tipo de servicio de acueducto, alcantarillado o manejo de aguas lluvia, y a las graves
condiciones de acceso en temporadas invernales se le sumaba el hecho de que el barrio
hubiera sido ubicado en donde en otro momento estuviera ubicado el botadero del Hospital
San Carlos, lo que fomentaba la presencia de roedores y agravaba las condiciones
sanitarias.
Como una forma de garantizar que no se llevaran a cabo desalojos o que intentaran
arremeter contra las casas recién levantadas, la comunidad organizó brigadas de vigilancia
durante las noches en las que las familias patrullaban por turnos de dos horas, y al interior
del barrio los vecinos se organizaron por juntas de sector.
Una vez los ocupantes vieron solucionado el problema de la vivienda, prosiguieron a

acciones comunales para la mejora general de Las Colinas, “La infraestructura del barrio
se hizo con el esfuerzo de los habitantes, quienes […] construyeron los canales de
desagüe, las empinadas vías de acceso e instalaciones clandestinas de energía” (El
Tiempo, 1984).
Por ejemplo, para el acceso al agua en un principio era necesario ir a recogerla de los
barrios vecinos como el Olaya, Quiroga, San José, La Resurrección entre otros, como dice
Montoya: “nosotros teníamos que levantarnos a hacer la cola para recoger el agüita hasta
que volvieran a ponerla. Nosotros, por ejemplo, íbamos a lavar al rio Tunjuelito cada ocho
días. Eso era un paseo”. (Montoya, 1998).
En el mismo sentido, el Padre Alfonso recordaba “En esa ocasión se dio la oportunidad de
que sacáramos el agüita de la Avenida Caracas […]. Sacamos el agua a base de
mangueras, yo conseguí el material y colocamos tres pilas: una a la entrada del barrio, otra
hacia la mitad y la última más pegada a la propiedad del Hospital”
Por otro lado la luz fue llevada de contrabando de barrios vecinos como La Resurrección,
San Pablo, entre otros. En entrevista con ´Macho Viejo` éste indicó según Montoya, que
“Para la traída de la luz, conseguimos el cable, paramos unos postes y nos conectamos
como pudimos y donde pudimos.” (Montoya, 1998)
Por otra parte la actitud de la Administración Distrital buscaba evitar el desarrollo de la

invasión con cercos, hostigamientos policiales y órdenes de lanzamiento. Además de esto,
realizaban acciones de infiltración y chantaje a través de las cuales se atraía a los
habitantes ofreciéndoles colaboración a cambio de abandonar la Junta de Defensa para
asociarse a una Junta de Acción Comunal. (Torres Carrillo, 1993) (Montoya, 1998).
Posiblemente por las divisiones políticas que ya existían en el barrio entre liberales,
conservadores y comunistas, y la inexperiencia de la organización, la actitud de muchos
de los vecinos no fue de confrontación frente a las acciones de la administración, sino que
por el contrario veían con esperanza las ofertas que se hacían para lograr el mejoramiento
del barrio y la rápida prestación de servicios públicos.
Esto fortaleció el proceso de creación de la Junta de Acción Comunal, que se dio

finalmente en 1964, y que llevó a una serie de fuertes confrontaciones de los nuevos
miembros de la JAC y quienes seguían apoyando la Junta de Defensa.
117
2.1.2 El proceso de habilitación de Las Colinas

En 1965 el entonces alcalde Jorge Gaitán Cortés tenía la intención de avanzar en la
legalización de barrios informales en la ciudad, por lo que orientó el proceso de compra de
los predios al Hospital San Carlos por un valor de $291.856.20.
Con el Distrito de Bogotá como el nuevo dueño de los predios, se abrió la puerta al
fortalecimiento de las relaciones de la Junta de Acción Comunal y el gobierno. Se formula
el “Plan de habilitación de Las Colinas” proyecto piloto para América Latina de legalización
de barrios de invasión con cobertura a los 6.500 habitantes con los que contaba el barrio
en la época (El Tiempo, 1984).
Como parte de dicho proceso, en 1966 se inicia el proceso de desalojo y reubicación de

cuarenta familias para la construcción de la escuela pública del barrio y en 1967 se da la
instalación de la primera estación de policía.
Para ese mismo año empiezan las preparaciones para las acciones de la Caja de Vivienda
Popular, por encargo de Gaitán Cortes. Ante la situación anteriormente descrita, y
reconociendo las deficiencias en el acceso a los servicios públicos y en general las
condiciones deficitarias en las que vivía la comunidad, la Caja de Vivienda Popular contrató
al Centro Colombiano de la construcción, la realización de un estudio que llevará
posteriormente a la realización de un Plan Integral de Rehabilitación Urbana.
El estudio serviría para replicar el proceso de Las Colinas, en otros barrios de la ciudad.
Se planteó entre otros objetivos, algunos encaminados a determinar unas normas mínimas
de habitabilidad, selección de pautas específicas para integrar el barrio a la ciudad,
determinar el potencial de “los marginados urbanos” para una futura Política de desarrollo
urbano y solucionar los problemas de la invasión de las Colinas, con base en los recursos
de la administración distrital. (Centro colombiano de la construcción. Bowcentrum de
Colombia, 1967-1969)
Del estudio presentado por el Centro Colombiano de la construcción, vale la pena resaltar
que la aproximación que proponían era del tipo de la Planeación integral, en tanto buscaba
“determinar un conjunto de normas funcionales mínimas de habitabilidad” de manera

paralela al “desarrollo económico de la población”.
El programa de habilitación propuesto iba muy en la línea del Centro Interamericano de

Vivienda- CINVA, que buscaba reemplazar la planeación física que había ejercido la
ciudad, pues la consideraba incompleta e incapaz de dar respuesta a los resultados
urbanos. Así solo una planeación sistémica podría hacerlo, en la que se contara con la
participación de grupos organizados en la planeación urbana, a través de la rehabilitación
y erradicación de tugurios, dirigida a la autoconstrucción y la unión del esfuerzo
institucional y técnico con las necesidades de la población. (Peña, 2008)
Imagen 9. Portada del documento: Plan de Habilitación del Barrio las Colinas.
Este programa de desarrollo comunal ligado a la asesoría técnica y la construcción dirigida

de la vivienda, pretendía integrar la población marginal a la vida urbana y garantizar el
acceso a la vivienda acorde con las necesidades individuales; proveyendo recursos para
resolver el “problema de alojamiento por medio de la autoayuda, la tecnología alternativa,
y una perspectiva pluralista.”
En esta línea el estudio del Centro Colombiano de la Construcción planteaba que: “la
habilitación del barrio de las Colinas debía ser integral en forma tal que abarque los
aspectos sociales, económicos y físicos, así como los administrativos. Cualquier
119
descompensación en la acción en alguno de estos aspectos frenará los demás y a la postre

puede llevar la totalidad del programa al fracaso”.
En ese sentido, se propuso una Política de desarrollo compuesta por “un programa de
requisitos urbanos, un programa detallado para el Centro de integración social, y un
Programa arquitectónico para los prototipos de vivienda”; así como criterios para la
tenencia de la tierra y la vivienda y pautas para la provisión de servicios públicos y
comunales.
Como parte del diseño urbano se definió una zonificación, un plan vial, un plan de
localización de servicios comunales y de servicios públicos y la identificación de las
tipologías de vivienda. Así mismo se hacían recomendaciones específicas el DAPD para
reestructurar normas en materia de índices de construcción y ocupación, áreas y formas
de lotes, tomando como base las características existentes del barrio.
En el mismo sentido tanto los programas sociales como comunales fueron propuestos para
responder a las necesidades expresadas por la comunidad en las diversas encuestas
como lo indicaba el informe. De manera expresa, el Centro colombiano de la construcción,
identificó que para tener una participación adecuada, “la tenencia de la tierra” debería
“estar condicionada a la participación de los adjudicatarios en los programas en sus
diversas etapas y planes.”
El Centro reconocía la importancia de que la comunidad hiciera parte del desarrollo futuro
del barrio y consideraba necesario “poner en marcha un proceso de coordinación”, entre
las diferentes entidades distritales incluyendo las empresas de servicios públicos, así como
“los esfuerzos de los habitantes de Las colinas”. Lo anterior, con el objeto de economizar
esfuerzos, evitar duplicidad y obtener mejores resultados.
A través de una encuesta el equipo consultor trabajó de la mano con los líderes de la
comunidad y algunas familias, para identificar las motivaciones para la invasión, sus
necesidades y recursos para el proceso posterior de habilitación. Con base en esto
propuso como fundamental, la construcción de un Centro de Integración para resolver los

problemas y dar “cabida a las aspiraciones expresadas por la comunidad”.
El estudio reconoció el hecho de que un 58% de los habitantes ofreció su aporte de mano
de obra para la habilitación del barrio y las viviendas, mientras que otro porcentaje ofreció
un aporte de dinero. Por su lado, solicitaron ayuda mayoritariamente, para la construcción,
así como para materiales y asistencia técnica31.
Como parte de los servicios a la comunidad, se incluyó un apartado en torno a la

Organización de la comunidad, a partir de la cual se dividió el barrio en 17 sectores que
funcionarían como unidades operativas. En estos se buscaba, entre otras cosas: i)
“Continuar la PLANEACIÓN CON LA COMUNIDAD” (mayúsculas y negrillas dentro del
texto original), ii) formación de grupos de acción comunitaria para la construcción de vías
peatonales, arborización, antejardines, acueducto, alcantarillado, etc., “por grupos de
esfuerzo propio y ayuda mutua”, y iii) elección democrática de la Junta de gobierno del
barrio, con asesoría para la elaboración de estatutos y programas.
Con base en lo anterior la Caja de Vivienda Popular, llevó a cabo una intervención en el
barrio Las Colinas que tenía como objetivos: (Caja de la Vivienda Popular, 1976)
1. “Integrar a la vida urbana una comunidad marginada de las condiciones que esta
vida implica.
2. Legalizar la situación de la tenencia de la tierra.
3. Promover el mejoramiento progresivo de las viviendas y la habilitación y
saneamiento ambiental del barrio.
4. Promover, fomentar y estimular el desarrollo de las potencialidades y recursos de
la comunidad y sus habitantes.”
Para esto la intervención fue dividida en dos etapas. La primera compuesta por la
construcción de las redes de servicios públicos, los programas de capacitación y bolsa de
31
Con base en el diagnóstico socio económico de la población, que definía la capacidad de
endeudamiento de la comunidad con base en el pago de cánones de arrendamiento e inversión en
la vivienda, es estableció que la mayoría de la población podría “invertir entre 26 pesos y 54 pesos.
El 10% podría aportar entre 51 pesos y 75 pesos y el 21.5% podría aportar por encima de dicha
suma”, para la habilitación de las viviendas.
121
empleo, la legalización de la tenencia de la tierra y la construcción de una unidad sanitaria

en cada vivienda. La segunda etapa, estuvo encaminada al mejoramiento progresivo de la
vivienda, por medio de un crédito otorgado por la CVP, siempre y cuando la primera etapa
hubiera culminado satisfactoriamente.
Durante el año 1969 se inició como tal la intervención, en la que la CVP financió las obras
de infraestructura, ejecutadas en su totalidad, mientras que “la comunidad aportó la mano
de obra para las vías peatonales y el desarrollo de las viviendas.”
Imagen 10. Antes y después de la habilitación de Las Colinas. (El Tiempo, 1984)
En tanto Las Colinas era considerado como un barrio de desarrollo incompleto, el proceso
de habilitación fue llevado a cabo bajo el Acuerdo 22 de 1963, pues el proceso de
ocupación y lotificación inició en el año 1961.
Como se indicó en el capítulo anterior, en el marco de dicho Acuerdo, durante este periodo
la Administración Distrital llevaba a cabo el proceso de “habilitación”. A través de este se
buscaba la forma de subsanar la falta de licencia, la elaboración y aprobación de plano con
una reglamentación interna, la existencia de áreas de terreno destinadas al uso público

carentes de las obras completas en cuanto a acueducto, alcantarillado, energía eléctrica o
vías, y la falta de nomenclatura oficial.
A pesar de que la legalización, o reglamentación interna y aprobación del plano, era un

paso previo a la construcción de las redes de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica,
en la medida en que el programa de habilitación del barrio Las Colinas fue desarrollado
integralmente y bajo la perspectiva ya descrita, fue posible su completa implementación.
2.1.3 La habilitación del barrio y la comunidad

De este proceso vale la pena resaltar para efectos de la presente investigación, que el
estudio del Centro Colombiano de la Construcción identificó a manera de diagnóstico, las
condiciones de acceso a agua potable de la época, que seguía siendo por pilas, y las de
las disposiciones sanitarias que se hacían 63% por letrina y 12% por fosa en el piso. Es
decir, que identificaba la existencia de formas alternativas a través de las cuales la
comunidad había avanzado para la provisión de las necesidades básicas.
Si bien la comunidad había definido los lugares de las vías y había construido
artesanalmente un acueducto y alcantarillado comunitario, el estudio del Centro
Colombiano de la Construcción, determinó que si bien las vías estaban respetando la
topografía, la división del suelo que se había hecho no había tenido en cuenta los
requerimientos que tendrían la posterior instalación de redes de servicios de acueducto y
alcantarillado.
Lo cierto es que entre el estudio del CCC y el programa efectivamente implementado en

Las Colinas, hubo una gran diferencia. Mientras que el primero reconocía la importancia
del trabajo en conjunto que debía llevarse a cabo con la comunidad para la habilitación del
barrio, el programa ejecutado fue percibido de cierta forma, como una imposición.
La provisión de los servicios públicos tuvo que ver mucho con el tema de la vivienda
propuesta inicialmente en el proyecto. El plan inicial de construcción y perfeccionamiento
del barrio de la CVP era el de “edificar bloques de 4 o 5 pisos, ubicar allí a la gente que ya
estaba organizada en sus casas, con el fin de desocupar la tierra e ir construyendo más
123
apartamentos”32 (Montoya, 1998). Sin embargo los habitantes se negaron a aceptar estas
condiciones y cualquier otra intervención por parte de la Caja, así fuera solo en los diseños,
por lo que se “optó por otorgar un paquete de crédito que incluía el lote, la unidad sanitaria
y materiales de construcción […] por la suma de $18.800.”
Frente el rechazo de la gente, la CVP “amenazó” a los vecinos con la no instalación de

servicios, desalojos y la perdida de lotes. Esto se sumó a la desconfianza y el miedo que
produjo el hecho de que la CVP nunca quiso entablar ningún dialogo con los miembros de
la Junta de Defensa o con CENAPROV, a pesar de su liderazgo en el barrio.
Esto llevó a que finalmente muchos de los habitantes originales prefirieran vender sus lotes
y mudarse a otros barrios. Situación que resulto ir en contra de la misma Caja pues aunque
se hizo la instalación de los servicios y todos los habitantes del barrio estaban disfrutando
de las mejoras, solo la mitad de la gente había firmado los contratos por lo que nadie quiso
seguir pagando los préstamos y el gobierno tuvo que asumir grandes pérdidas (Arango,
1986).
A pesar de los problemas que surgieron como parte de la habilitación del barrio, incluso
las diferencias entre la CVP y la comunidad, se continuó tal y como inicialmente fue
planteado. En el marco del proyecto se llevó a cabo la construcción del Centro de
Integración Comunal del Barrio Las Colinas, con financiación de la Lotería de Bogotá, que
fue inaugurado el 11 de Abril de 1970 por el alcalde Emilio Urrea y el gerente de la CVP.
Así mismo se construyeron el edificio de la Concentración Escolar “Gustavo Restrepo” y el

Centro de Salud, obras que tuvieron un costo de $1.200.000 entre las que se incluían
aulas, talleres, droguería comunal, sala cuna, cafetería, salón múltiple, consultorio médico,
entre otros (El Tiempo, 1970).
32
Entrevista a don Eduardo Ramírez en (Montoya, 1998)
En 1984 el barrio vuelve a ser noticia cuando José Ignacio Sanclemente, gerente de la
CVP, expone en una conferencia en Estados Unidos el caso de Las Colinas como un
modelo a seguir en legalización y rehabilitación de tugurios, además de ser demostrativo
de la acción de la comunidad (El Tiempo, 1984).
Finalmente en 1993 se lleva cabo la construcción de una cancha múltiple gracias a la

gestión de la Junta de Acción Comunal y un permiso especial de la Fundación San Carlos,
aunque los vecinos siguen sin poder hacer pleno uso de este espacio por las difíciles
condiciones de seguridad que tiene el barrio por la existencia de pandillas y otros grupos
delincuenciales al interior.
Imagen 11. Barrio Las Colinas. Fuente: Google Street View. Octubre de 2015.
Actualmente el barrio Las Colinas está completamente consolidado, cuenta con un sistema
de vías pavimentadas, acceso a diferentes medios de transporte como SITP y la troncal
de Transmileno de la Caracas. Además tiene un amplio circuito de circulaciones
peatonales de escaleras para el acceso a las viviendas las cuales fueron objeto de planes
de mejoramiento dentro de la reglamentación de la UPZ Marco Fidel Suarez en 2007. Las
casas son de entre uno y tres pisos, la mayoría en bloque de ladrillo a la vista.
Finalmente lo que anteriormente era el Centro de Integración Comunal es hoy el Colegio

José Martí, y además de este colegio también está el Colegio Distrital Luis López de Mesa.
125
Sin embargo aún hoy el barrio sigue presentando un déficit de espacio para la recreación
y el deporte, además de espacios públicos efectivos.
2.1.4 Pluralismo y habilitación del barrio Las

Colinas
El proceso organizativo del barrio Las Colinas, al igual que en muchos barrios de invasión
para esta época, surgió como parte de la existencia de la necesidad de vivienda, que fue
provista por la comunidad a través de acciones realizadas por actores colectivos en la
ocupación de predios.
Como parte de la defensa de las viviendas precarias que habían construido en un primer
momento, los pobladores acudieron a CENAPROV para consolidar el proceso de
ocupación, y fueron conformados unos comités o brigadas de vigilancia.
Siendo una de las primeras intervenciones de esta organización, y en tanto inicialmente

fue producto de una ocupación espontánea, el proceso organizativo de la comunidad no
fue consolidado. A pesar de lo anterior las brigadas de vigilancia funcionaron de manera
que la comunidad pudo mantener dichos asentamientos y gracias a la presión pública que
ejerció, fue posible una intervención por parte de la Administración Distrital, que sobrepasó
la represión.
Más allá de esta primera necesidad básica, la comunidad requería proveerse de una serie
de servicios adicionales, tales como agua potable y electricidad. Para esto, como se indicó
anteriormente, se llevaron a cabo acciones comunales, como la construcción de los
canales de desagüe, las vías de acceso, instalaciones clandestinas de energía y
organización en torno al agua, con la construcción de pilas. Además de esto, a medida que
fueron parcelando el terreno, dejaron espacios para la futura construcción de una Casa
Comunal y una escuela. 33
33
Así lo documenta (Torres Carrillo, 1993)
Si bien el proceso respondió a una organización que se dio de facto, lo cierto es que como
parte del proceso de consolidación del barrio Las Colinas, se evidencian unos primeros
acuerdos o reglas que se crearon de hecho y a través de la práctica. Estas reglas, por
fuera de las reglas institucionales que había para la época sobre consolidación de barrios
obreros, eran acatadas por los pobladores pues estaban convencidos de que de esta forma
el barrio tendría mejores condiciones.
Muestra de lo anterior son los testimonios recogidos por Montoya, en el que se cuenta la
forma como a través de la ayuda mutua, la comunidad fue resolviendo sus necesidades
básicas, incluso a través de medios ilegales, como las redes clandestinas de electricidad
o la extracción de agua de tubos en zonas cercanas. (Montoya, 1998)
Además de lo anterior, durante el desarrollo inicial del barrio, CENAPROV jugó un papel
importante en la organización del mismo. Lo anterior a través de la definición de los
primeros trazados, la conformación de la Junta de Defensa y la asesoría sobre cómo
organizarse y poder enfrentar las intervenciones constantes de la fuerza pública.
A diferencia de otros barrios, en los que CENAPROV influyó más en la consolidación de

los mismos, en Las Colinas dicha participación fue relativa en tanto la Central llegó de
manera posterior a la primera ocupación, a solicitud de la comunidad, y el proceso
organizativo no se consolidó.
Con el tiempo, y con la intervención de Habilitación de la CVP, este proceso perdió

legitimidad y se inició una disputa con la recientemente conformada Junta de Acción
Comunal34. Es importante resaltar el hecho de que a pesar de que los estudios realizados
por el Centro Colombiano de la Construcción, hablaban de la importancia de fomentar la
participación de la comunidad como desarrollo de la intervención, de manera abstracta y
sin requerir la conformación de ningún tipo de organización particular para aprovechar el
potencial organizativo que existía en la comunidad, lo cierto es que la intervención requirió
a la comunidad la creación de una JAC que originó las disputas.
34
Dice (Torres Carrillo, 1993). “La actuación de las autoridades combinó la represión con la
persuasión. Mientras que hostigaba a los invasores con cercos policiales y órdenes de lanzamiento,
procuraba atraer a los habitantes de Las Colinas ofreciéndoles colaboración siempre y cuando
abandonaran la Junta de Defensa y constituyeran una Junta de Acción Comunal.”
127
En desarrollo de dicha problemática fracasó el plan inicial para la provisión del sistema de
acueducto y alcantarillado, pues si bien inicialmente se había previsto la necesidad de que
este fuera producto del trabajo conjunto y mancomunado de la CVP y la población; en tanto
existían dos organizaciones comunitarias con diferencias, finalmente sólo algunos
pobladores se comprometieron a brindar aportes económicos para su realización. Por lo
anterior, en última instancia la Administración distrital tuvo que correr con los gastos de
esta construcción.
En este caso, y como se verá posteriormente en el caso del barrio Nuevo Chile, el deseo
de institucionalizar las prácticas y organizaciones comunitarias, llevó a fragmentar los
procesos existentes en el interior de los barrios. Para el caso de Las Colinas esta
fragmentación llevó al rompimiento de las relaciones vecinales, que si bien hoy perduran,
son significativamente diferentes a las existentes en otros barrios.
Es curioso que como parte de la intervención en el “Aspecto social”, la Administración

distrital reconoció la existencia de dos grupos diferentes: “uno de manifiesta oposición al
plan, formado alrededor de los promotores de la invasión, (…) y el otro alrededor de la
Junta de Acción Comunal”. (Caja de la Vivienda Popular, 1969, p. 12)
La intervención estatal, a pesar de estar orientada por los planteamientos del CINVA y de
Turner35, pasó por alto el hecho de que imponer requisitos incluso para fomentar la
organización comunitaria, podría traer serias repercusiones en el desarrollo de los barrios.
En este sentido la intención estatal de integrar al orden normativo estatal, las prácticas de
los pobladores de Las Colinas a través de la institucionalización de la organización
35
El CINVA y las intervenciones que planeó, estaban orientadas por diversos planteamientos como
los de Jhon Turner, quien tenía la idea de la aplicación de la acción comunitaria bajo principios
democráticos fundados en la equidad. Turner quien fue consultor de las Naciones Unidas, indicó a
partir de su trabajo en Perú, que era necesario aceptar los principios del ‘Desarrollo Progresivo’ de
los migrantes espontáneos, e incorporar “políticas integrales basadas en la promoción del esfuerzo
propio de los habitantes en la búsqueda de soluciones, de suyo mucho más baratas y eficaces que
las tradicionalmente utilizadas por el Estado burocrático.”
comunitaria en una Junta de Acción Comunal, resultó contraproducente en tanto las

diferencias entre las dos organizaciones afectaron incluso la intervención de rehabilitación.
Con esta duplicidad de organizaciones, una terminó consolidando su accionar en los

términos definidos por el Estado en ese entonces, es decir, bajo los mandatos de la Ley
de Acción Comunal, mientras que la otra siguió operando de manera paralela por un tiempo
más. En todo caso y a pesar de las diferencias, el programa de habilitación del barrio se
llevó a cabo con la consolidación y efectiva prestación de los servicios públicos
domiciliarios, y la posterior legalización del mismo.
En ese sentido y a manera de conclusión, vale la pena resaltar que si bien el Acuerdo 22
de 1963, bajo el cual se lleva a cabo el proceso de habilitación, no decía nada de manera
taxativa sobre la legalización, todos los barrios habilitados a partir de dicha normatividad,
son considerados como legales como parte de la aplicación del Acuerdo referido.
2.2 Nuevo Chile
2.2.1 Surgimiento del barrio y proceso

organizativo
Alfonso Torres describe un modificación en los mecanismos de ocupación de predios
desde finales de los 60 y principios de los 70, motivados por los cambios producidos
durante la presidencia de Carlos Lleras Restrepo que buscaba aumenta la represión a las
tomas y al hacer reformas políticas para desincentivar las ocupaciones.
En un escenario en el que las invasiones tenían grandes dificultades, pero los

urbanizadores “piratas” seguían obteniendo grandes ganancias, la Central Nacional
Provivienda decide cambiar de la vía directa de las ocupaciones de hecho, por la vía legal
de la negociación y compra colectiva de predios (Arango, 1986) (Torres Carrillo, 1993).
Esto permitía hacerle una guerra a los urbanizadores piratas privados, mientras seguían
ayudando a los pobladores urbanos a los que les era cada vez más difícil pagar los altos
costos de los arriendos.
129
Imagen 12. Ubicación del barrio Nuevo Chile. Elaboración personal en Google Maps.
En este sentido en el año de 1971 los dirigentes de la CNP empiezan el proceso de

creación del barrio Nuevo Chile, el terreno sobre el cual se haría la construcción estaba
situado dentro de la jurisdicción de la Alcaldía Menor de Bosa y contaba con serias
dificultades ambientales, pues la topografía del suelo era bastante pendiente y la parte
más baja se inundaba en invierno; las aguas negras del rio Tunjuelito rodeaban todo el
sector noroccidental del barrio y la fábrica de fungicidas Carboquimicas, en cercanía del
barrio, expedía gases tóxicos (Romero Osorio & Orjuela Peña, 1981).
Esto demostraba que si bien la creación del barrio Nuevo Chile era producto de una acción
mucho más planificada que recogía las experiencias fundamentales de Las Colinas y el
Policarpa, no se tuvieron en cuenta diversos aspectos para la adquisición del terreno, como
la desfavorable situación geográfica de la zona, los accesos a la misma, la lejanía de las
redes desde donde se podía llegar a contrabandear los servicios.
El lote pertenecía a un latifundista ausente, pero un señor de nombre Noel, tenía la

posesión que fue enajenada mediante una acción notarial a Provivienda. Una vez realizado
dicho trámite, ocupan el predio las familias de Arturo Tobón, Julián Cortez, Luis Hernández
e Ituriel Cortez, con un total de 24 personas. (Rodriguez Martinez & Herrera Brand, 2013)
La CNP posteriormente realiza contratos de arrendamiento para las familias ocupantes.

Se fijó finalmente para el 14 de febrero de 1971 la fecha de la llegada de entre 24 y 30
familias para levantar las primeras casetas, sostenidas por palos y cubiertas de latas y
paroi, quienes ocuparon el lote.
Posteriormente como lo expresa uno de los habitantes, cuando “llegó la gente se le puso
el nombre de El mar de la tranquilidad, por lo que era un potrero muy tranquilo, un sitio que
estaba un poco aislado del ruido, […] todo el que llegara aquí podía estar tranquilo en
cuanto a su descanso y en cuanto a su vivienda” (Lara Maldonado, 2015).
El día 17 de marzo, aproximadamente un mes después de la ocupación inicial, llega a los

predios una mujer alegando tener los títulos de propiedad y junto con la policía llevan a
cabo un allanamiento en el que destruyen las casetas que ya estaban instaladas en el
lugar, destruyendo los contratos de arrendamiento que los habitantes trataban de usar
como pruebas para detener el desalojo.
No hay un acuerdo entre los diferentes autores sobre el número exacto de desalojos que
se dieron entre febrero y julio de 1971, sin embargo se sabe que después de uno de estos
desalojos los ocupantes terminaron detenidos en la Escuela General Santander, en la cual
las familias decidieron seguir la orientación de la CNP de resistir y tomarse la cárcel hasta
que les fueran devueltos sus enceres y les permitieran volver al barrio. Durante esta
ocupación la comunidad aprovechó para elegir una comisión provisional para direccionar
y organizar a la gente en lo concerniente al barrio, y es durante este mismo periodo que
se nombra definitivamente el barrio como Nuevo Chile. Esto debido al triunfo de la Unidad
Popular en Chile. Finalmente en julio del mismo año vuelven los dirigentes y familias
detenidas al barrio e instauran la Junta Directiva de Nuevo Chile en forma definitiva con lo
que empieza un nuevo periodo para la organización.
Fueron varios los hostigamientos, por una parte se registran importantes enfrentamientos
entre la comunidad y la empresa Carboquimicas, pues los predios por los que los
pobladores circulaban para salir del barrio eran de su propiedad, por lo que trataron de
sabotear permanentemente el paso de la gente por la zona. Esta empresa acusaba a los
131
vecinos de ser “elementos antisociales que podrían atentar contra la fábrica”, por lo que
los pobladores conformaron una comisión de vecinos para realizar gestiones ante
Planeación Distrital para constatar que los terrenos por donde transitaban los pobladores
era una vía pública, por lo que en asamblea general decidieron construir la vía por la fuerza
(Romero Osorio & Orjuela Peña, 1981).
Por otro lado, la reacción de la policía y las autoridades distritales ante la ocupación, fue
la de crear una campaña difamatoria de los pobladores ante los medios de comunicación,
además de realizar nuevos allanamientos, intentos de desalojos y cercos policiales que
procuraban evitar la llegada de nuevas familias. Dentro de las acciones para el
debilitamiento de la organización, el Departamento de Acción Comunal Distrital incentivó
en 1972 la creación de la Junta de Acción Comunal como una forma de fragmentar
organizativamente el barrio.
Sin embargo, en general la comunidad se mantuvo del lado de la CNP, por lo que aun
cuando se creó la JAC y las instituciones insistieron en hablar exclusivamente con sus
miembros, la Central fue respaldad por la comunidad pues contaba con una gran
legitimidad, no sólo por ser habitantes del barrio, sino también, gracias al respaldo de
concejales y otros miembros gubernamentales como Mario Upegui, Teófilo Forero y
Gilberto Vieira. Por esta razón, la CNP se mantuvo como vocera legítima para lograr las
mejoras del barrio.
Ante estas acciones, la comunidad siguió el ejemplo de las experiencias vividas en el

Policarpa y procuraron la creación de medios organizativos que los fortalecieran ante los
ataques que recibían, y así mismo, implementaron acciones que les ayudaran a solucionar
los problemas que permanentemente surgían al interior del barrio, producto entre otras
cosas de la llegada permanente de nuevas familias.
La estructura organizativa fue definida en parte por la dirección nacional de la CNP. “Se
implantó en el barrio el tipo de organización por comisiones que impulsa CENAPROV, a
través de diez comisiones especiales y diez de sector, una por cada dos manzanas o
sesenta familias” (Lazala Silva, 1982).
Este modelo de organización impulsaba nuevas formas de vida en los vecindarios, a través
de “los barrios de nuevo tipo”, en los que había “vigilancia y seguridad propia, fiestas,
bazares populares, y solución colectiva de los problemas de equipamiento - con excepción
de la construcción misma de las viviendas.” (Lazala Silva, 1982).
Además de la Junta Directiva compuesta por un presidente, un vicepresidente, un tesorero,

un fiscal y un secretario, elegidos en asamblea de vecinos, se acordó la creación de
diferentes comités. Se realizaban “asambleas y comités de vigilancia, salud, ayuda, entre
otros.” (Lara Maldonado, 2015). Otro habitante del sector indica que “la seguridad la
prestaba la comunidad, por comisiones. Había como 13 o 14 comisiones Había comisión
de higiene, comisión de educación y para el mantenimiento y el funcionamiento de la
organización, las personas del barrio pagaban una cuota de dos pesos mensuales.”
(Fernández, 2015).
Romero cuenta que después de que los vecinos estaban organizados, empezaron a hacer
mejoras en los terrenos, nivelando el suelo, trazando calles, buscando la prestación de
servicios públicos básicos como agua, alcantarillado y luz, y realizando la primera
construcción de un equipamiento colectivo, la casa cultural. (Romero Osorio & Orjuela
Peña, 1981)
Imagen 13. Construcción del Barrio. Fuente: (CENAPROV Nuevo Chile, s.f.)
Estos procesos de planeación comunitaria contaban con un acompañamiento técnico de

arquitectos, abogados y otros profesionales pertenecientes a la CNP y el apoyo de
133
estudiantes de arquitectura e ingeniería de la Universidad de los Andes los cuales

ayudaban con el diseño de las redes de servicios o la planificación urbanística. (Jiménez,
2015)
El primer acceso a los servicios de agua y luz se hizo por contrabando. Para el agua por
ejemplo, se instaló una tubería que venía desde el barrio El Socorro y se organizó un
sistema de pilas al interior del barrio. Don Lucio recuerda que durante este tiempo los niños
y las mujeres cumplían un papel determinante pues eran ellos quienes iban a hacer las
filas para recoger y cargar el agua. (Lara Maldonado, 2015).
Para el servicio de luz se realizó una asamblea general en la que se aprobó la compra de
un alambre para traer una línea de luz desde el Socorro, sin embargo por la mala calidad
de la instalación solo se prestó el servicio de energía para dos bombillos en la casa cultural,
que en ese momento seguía siendo de esterilla y teja de zinc.
El año de 1975 es de gran importancia para la constitución del barrio, por un lado, los
residentes que habían tenido una época de tregua frente a los desalojos, recibieron a la
media noche del jueves santo de este año un “piquete de soldados que invadieron por
sorpresa el barrio” En este “[…] el cabo al mando ordenó a las tropas arremeter contra los
ciudadanos, quienes fueron puestos de cara a la pared y con las manos en alto, para ser
requisados al tiempo que recibían culetazos y patadas” (Romero Osorio & Orjuela Peña,
1981).Hechos que fueron denunciados por los habitantes, los concejales asociados a la
CNP y las centrales obreras cercanas, de las que además recibieron diferentes ayudas
económicas importantes para las mejoras que se querían hacer.
Por otro lado, durante este mismo año la comisión especial de servicios de Nuevo Chile
logra llegar a acuerdos con las empresas prestadoras de servicios para la instalación de
redes de forma legal. Aunque inicialmente las empresas se mostraron indiferentes a las
solicitudes realizadas, se dieron cuenta, de que basados en la experiencia de Las Colinas
y Policarpa, de todas maneras la gente tomaría los servicios de alguna parte por lo que
era mejor llegar a un acuerdo (Arango, 1986).
Para las redes de acueducto y alcantarillado los ingenieros de CENAPROV hicieron

algunas modificaciones a los diseños presentados originalmente por la empresa de
Acueducto y Alcantarillado, lo que redujo considerablemente los costos totales
presupuestados. Finalmente se llevó a cabo la construcción del acueducto en 1977 y la del
alcantarillado un año después, todo con la mano de obra de los vecinos y los recursos que
ellos mismos recogieron entre aportes particulares y la realización de eventos comunitarios
para la recolección de fondos. En este caso, la comunidad actúo como urbanizador y se
hizo responsable de las obligaciones en materia de cesiones y acceso a servicios públicos.
La construcción de equipamientos colectivos y urbanos al interior del barrio era respuesta

a las necesidades obvias de un número creciente de familias. En los primeros años, y en
el marco de los problemas de los habitantes y la empresa Carbquimicas, los habitantes
deciden construir un puente sobre el Rio Tunjuelito, haciendo uso de madera y tablas
(Romero Osorio & Orjuela Peña, 1981).
El principio general de planeación era dejar los espacios para los equipamientos y
posteriormente desarrollarlos a medida que se iban consiguiendo los recursos (Lara
Maldonado, 2015). Para la consecución de gran parte de los fondos se contó con los
apoyos económicos que lograban gestionar concejales como Mario Upegui.
Lo principal para CENAPROV y para la comunidad era lograr hacer la instalación de una
casa cultural y de una escuela. La casa cultural tuvo dos ubicaciones, primero los mismos
habitantes construyeron una con paredes de bahareque que además de casa cultural
funcionó como primera escuela. Más tarde en 1976, el salón es construido en otro lugar
cuando se consigue el dinero para comprar ladrillos y tejas Eternit. En la misma forma se
realizó la instalación de una cancha de baloncesto y de un pequeño parque.
Para 1976 el barrio contaba con una población de 419 familias. Romero y Orjuela describen
que las casas de los residentes eran tugurios en su mayoría, casa lotes y casas
incompletas todavía carentes de servicios básicos indispensables. Indican que en su
observación, encuentran una manifestación visible de la tradición campesina original de
los habitantes en el diseño de sus casas, en las que además hay cultivos de hortalizas,
hierbas y algunos animales domésticos. Recalcan además que parte de la "idiosincrasia
de las gentes denota cierta cohesión social manifiesta en el interés de la mayor parte de
los moradores por los problemas de sus vecinos, la espontaneidad y la sencillez de su
135
carácter, así como el interés general por el mantenimiento higiénico del barrio". (Romero
Osorio & Orjuela Peña, 1981)
Posteriormente llegan otros servicios al Nuevo Chile. Por ejemplo en 1979 llega la primera
ruta de buses de transporte público directamente al barrio, y en 1980 se instala la primera
red de teléfonos públicos.
El proceso de legalización de la tenencia y la adquisición de la escrituración de los lotes

es un proceso que aun hoy no ha terminado para algunos de los habitantes del barrio,
aunque el registro de las primeras negociaciones con la Caja de Vivienda Popular es desde
1972. La lentitud del proceso es producto varias dificultades, por un lado los residentes no
vieron la legalización como una urgencia hasta que algunos vecinos tuvieron interés en
vender sus casas, para lo cual necesitaban las escrituras. Por otro lado, permanentemente
aparecían personas alegando ser los dueños originales del lote por lo que hacer la
escrituración para algunos pobladores fue aún más complicado. Así mismo, la falta de
comunicación entre las instituciones y la comunidad, dificultó en varias ocasiones que fuera
legalizada la tenencia.
Sin embargo pronto la CVP se dio cuenta que por la carencia de títulos de propiedad, lotes
y viviendas quedaban exentas del pago de ciertos gravámenes catastrales y otros
impuestos complementarios de valorización que la administración liquida en contra de los
propietarios contribuyentes. (Romero Osorio & Orjuela Peña, 1981). Es por esto en la
medida en que la falta de títulos no era un problema para que los ocupantes fueran
encontrando la forma de proveerse de servicios público sin hacer ningún pago por estos,
eventualmente fue la misma institución quien tuvo el afán de sacar adelante el proceso.
Desde los años 80 a hoy se ha dado un proceso de consolidación del barrio, en el que la
escuela se ha convertido en un colegio de gran relevancia, las vías están completamente
pavimentadas y la prestación de servicios es completa. Sin embargo, algunos espacios
que originariamente se habían dispuesto como zonas verdes y espacio público, hoy hacen
parte de un parqueadero que ayuda al sostenimiento de la casa comunal y los espacios
que maneja la Junta Directiva.
Es importante resaltar que aunque hoy persiste la organización comunitaria, y esta sigue
jugando un papel muy importante al interior del Nuevo Chile, manteniendo espacios como
la casa cultural, varios de los miembros iniciales ya no hacen parte del barrio, debido al
genocidio de la Unión Patriótica.
2.2.2 El proceso de mejoramiento mediante

legalización de Nuevo Chile
El barrio Nuevo Chile fue legalizado en 1987 como resultado del Acuerdo 21 de 1972, el
Acuerdo 1 de 1975, el Decreto 2489 de 1980 y el Acuerdo 1 de 1986. A pesar de esta
multiplicidad normativa, el proceso de legalización era sólo una parte del proceso de
Mejoramiento que incluía adicionalmente, tanto la habilitación como la regularización.
Como se indicó en el capítulo anterior, las intervenciones enmarcadas en este contexto

estaban orientadas a introducir “a los desarrollos de origen clandestino dentro de un
proceso de mejoramiento progresivo.” El cual a su vez hacía parte de los estudios y planes
vigentes en materia de “Normas mínimas de urbanización y de servicios”.
En tanto en esta etapa la legalización de los barrios empezó a convertirse en un punto

relevante en materia de intervención sobre los asentamientos informales, la posibilidad de
que en dicho proceso participara “la Comunidad, el Urbanizador y el Estado”, resultó
altamente positiva, al menos en el caso de Nuevo Chile. (Jiménez, 2015),
A pesar de que Nuevo Chile hace parte de un listado de barrios que se ordenan legalizar
mediante el Acuerdo 1 de 1986, este no se vio afectado por los problemas que las
legalizaciones masivas generalmente conllevan. Bien indica Jiménez que con estos
procedimientos propuestos “por los partidos políticos se dejaban considerables vacíos,
especialmente cortando los procesos de reivindicación de comunidades frente a los
urbanizadores clandestinos como frente a las autoridades.”
A diferencia de lo anterior, Nuevo Chile llevó a cabo el proceso como fue planteado por la
normatividad referida, gracias a la organización bien consolidada que existía en el interior
y a que urbanizador y comunidad eran uno solo. Reconociendo la carencia de uno o varios
servicios públicos y la falta de licencia de construcción, el proceso se orientó en el marco
de lo que Jiménez llama la política curativa de los Desarrollos incompletos.
137
“El objetivo primordial de esta acción consiste en introducir a los desarrollos de

origen clandestino dentro proceso mejoramiento progresivo, en la medida en
que la ilegalidad de estos asentamientos en términos urbanísticos y de tenencia
de la tierra los ponen en desventaja, de una parte, al aprovechamiento de los
servicios públicos elementales,(agua, desagües, luz y teléfonos), como de los
servicios sociales (salud, educación y seguridad) susceptible éstos últimos a
ser construidos en sus espacios comunales.”
En el marco de dicha normatividad, la idea era que el urbanizador fuera involucrado dentro
del proceso y asegurara la dotación de la infraestructura básica para el asentamiento. En
la medida en que Nuevo Chile no es el resultado del accionar de un privado, sino del trabajo
colectivo de una comunidad organizada, el proceso de legalización fortaleció a su vez el
trabajo organizativo.
Con base en este procedimiento el DAPD en cabeza de la Unidad de Mejoramiento y

Coordinación de barrios, llevó a cabo el proceso de inventario de requerimientos,
elaboración de orden de prioridades y coordinación con las entidades ejecutoras de los
programas de prestación de servicios públicos. Esta labor, en compañía del trabajo con la
comunidad en el marco del Decreto 2489 de 1980, trajo como consecuencia la acción
coordinada entre el urbanizador, en este caso la misma comunidad, y la administración
pública.
Tal y como el procedimiento vigente lo establecía, el proceso de legalización consistió en

“la aprobación del plano definitivo presentado por el urbanizador, una vez ejecutadas las
obras de urbanismo y saneamiento a que fue autorizado por la resolución”. En tanto la
habilitación, o dotación de servicios públicos mínimos provisionales, era necesaria previo
a la legalización, en Nuevo Chile se llevó a cabo un proceso que contó con la participación
activa de la comunidad como urbanizador responsable, para lograr su desarrollo.
Al finalizar el proceso el barrio fue legalizado con sus 103.250,00 M2, de los cuales
24.278,78 m2 corresponden a vías locales, 26.434,54M2 a áreas verdes y comunales y
786,25 M2 al área cultural, así como los 540 lotes, cuyo proceso de desenglobe y
escrituración (legalización de la propiedad) fue llevado más adelante con el apoyo de la

Caja de Vivienda Popular.
2.2.3 La legalización del barrio y la comunidad.

Para llevar a cabo el proceso de habilitación, previo a la legalización del barrio, la
comunidad en cabeza de la Junta de CENAPROV del barrio, implementó una serie de
acciones que los llevaron a la consecución de los servicios básicos.
Si bien CENAPROV sigue una serie de acuerdos que se definen en la escala distrital y
nacional a través de los diferentes Directivos nacionales, lo cierto es que las intervenciones
puntuales en los barrios se definen a través de unos acuerdos comunitarios establecidos
por los pobladores.
CENAPROV orientaba la reivindicación del acceso a la vivienda a través de un programa

general de tres puntos: 1. A través de la organización de sus socios para fomentar la
adquisición de lotes, 2. Facilitar la autoconstrucción de vivienda por medio de planos y
normas de construcción, y 3. Organizar la adquisición de servicios públicos. (Lazala-Silva
Vargas, 1982)
Es este último punto el de mayor importancia para efectos de la presente investigación,

pues en la medida en que la obtención de los servicios básicos hacía parte del proceso de
mejoramiento mediante habilitación, y este a su vez era requisito previo a la legalización o
reconocimiento del barrio, el trabajo que llevó a cabo la comunidad a la cabeza de
CENAPROV facilitó dicho proceso de legalización. Tempranamente el trabajo conjunto
para la consecución de los servicios básicos, se desarrolló principalmente en torno al agua.
(Lara Maldonado, 2015)
Es en 1978, nueve años antes de la legalización del barrio, que se evidencia de manera
más clara dicha participación, pues en este año la comunidad acordó con la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado, la cual ya había solucionado el tema del acueducto, que esta
institución se encargaría de la elaboración de los planos de alcantarillado y el presupuesto
de los costos.
En la medida en que los estudios realizados por la entidad dieron como resultado dos
presupuestos diferentes, se acordó con la comunidad que esta otorgaría los planos y una
139
parte de la asesoría técnica, mientras que la comunidad financiaría y construiría la obra.

“Fue así como la obra les costó a los vecinos del barrio un 50% menos del valor previsto
por la empresa además de que fue terminada antes del tiempo previsto”. (Lazala Silva,
1982)
Para lograr esta construcción, los vecinos llevaron a cabo colectas en las que a todos les
correspondía dar una cuota, fiestas y bazares para recoger fondos, e incluso quienes no
trabajaran deberían participar de otras formas. En el mismo sentido se realizaron una serie
de actividades para pavimentar el barrio, gracias a la ayuda mutua y el trabajo colaborativo
de la población con el que casi el 90% del barrio fue pavimentado. (Lara Maldonado, 2015)
Dicha situación es una muestra clara de cómo la organización comunitaria efectivamente

se disputó la planificación territorial del barrio, interlocutando a la par con la empresa de
acueducto y alcantarillado, llegando a un acuerdo que fue respetado y ejecutado así como
dando cumplimiento a las obligaciones en materia de cesiones y servicios que tenían como
urbanizadores.
Hay que recordar el hecho de que como parte de la propuesta de los Barrios de Nuevo
Tipo, CENAPROV siempre consideró importante los lugares de encuentro y desarrollo
comunitario, por lo que en Nuevo Chile y los demás, fueron construidos Centros culturales,
como ejes de la vida social del barrio. Los vecinos del barrio indican que para ellos “lo
fundamental era tener los espacios para casa cultural, sitios de recreación, escuela, lo que
verdaderamente necesita un barrio para su progreso y su bienestar”. También se dijo que
por cierto lugar “iba a pasar una avenida y los espacios que iban a quedar como espacio
público para las cesiones”.
La gestión de la comunidad fue más allá de la colecta de fondos para la construcción o

mejora de los servicios comunitarios. Llevaron a cabo las gestiones ante las entidades
competentes para la legalización del barrio, y posteriormente a través de concejales como
Mario Upegui y Aida Avella, gestionaron partidas para apoyar con fondos la construcción
de la escuela.
Por su lado, la resolución de legalización del barrio, como ya se indicó, reconoció todas las
cesiones viales, de áreas verdes y servicios comunitarios, así como la existencia de la
infraestructura de los servicios públicos básicos, que tanto para la energía, el acueducto y
el alcantarillado fueron construidos directamente o con el aporte de la comunidad.
2.2.4 Pluralismo y legalización del barrio Nuevo

Chile
En el barrio Nuevo Chile se identifican de manera clara la existencia de dos órdenes
jurídicos. Por un lado estaba el Estado quien para la época había definido expresamente
los requisitos que debían cumplir los urbanizadores para el desarrollo de los barrios, y por
el otro, estaba la organización de la Central Nacional Provivienda, a partir de la cual se
organiza la comunidad.
Con la llegada de los pobladores al barrio, de manera casi inmediata surgen una serie de
conflictos entre la administración pública y los habitantes, quienes se resisten a las órdenes
de desalojo. Pero es la organización de las acciones en torno a las principales
necesidades, lo que configura un orden jurídico paralelo al interior del barrio.
Alrededor de la provisión de los servicios públicos básicos como el agua y la luz, la Junta
Directiva de la CNP promueve acciones que son llevadas a cabo en conjunto por toda la
población. Desde los primeros momentos, con la obtención del agua desde piletas
cercanas, la población implementa una serie de pactos y acuerdos para poder proveerse
de estos servicios.
En ese sentido el ordenamiento jurídico paralelo, hace uso de la retórica y a través de la

persuasión evidencia las carencias y las necesidades, para lograr la definición de esos
acuerdos de la población que fueron implementados en la primera etapa de desarrollo del
barrio. (De Sousa Santos, 1991, p. 59)
A pesar de que posteriormente, muchas de las gestiones para la interlocución con las
entidades públicas se hacen a través de líderes e individuos, la construcción de los
espacios comunes, y del acueducto en sí mismo, se realizó por actores colectivos.
Fueron las necesidades, las prácticas y acciones colectivas realizadas a partir de las
cuales surge ese ordenamiento jurídico, de manera que el centro de producción del
141
derecho “no es la legislación, ni la jurisprudencia, ni la doctrina, ni tampoco los sistemas

de reglas, sino la sociedad misma” (Dávila Sáenz, 2004). De esta forma, las reglas de
conducta sobre la organización del barrio, la planificación física, la definición de los
espacios que serían ocupados por los salones comunales, parques y escuela, no eran
respuesta a la normatividad urbana, sino que eran el resultado de los acuerdos entre los
habitantes.
El hecho de que los espacios para las vías públicas, equipamientos sociales y espacios
verdes, fueran dejados libres y no se ocuparan como parte del proceso de loteo, da cuenta
de que más allá de que la comunidad hiciera las veces de urbanizador, se configuraban
unas reglas de conducta que se creaban “por su acatamiento en la práctica, a la vez que
se configuraban como patrones de comportamiento identificados por los grupos sociales”.
Si bien la CNP seguía los lineamientos de las directrices nacionales, en la práctica los
acuerdos surgían con la convivencia cotidiana, con el dialogo en torno a la solución de las
necesidades básicas. Del barrio surgió una estructura tal que engendró un orden jurídico
propio, autónomo y regulador de su vida interior. “Un orden legítimo, válido y
privilegiadamente eficaz, al estar libre de imposiciones y estar construido en torno a la paz,
la ayuda mutua y las tareas comunes.”
Muestra de lo anterior son las cesiones que se otorgaron como parte de las áreas verdes,
las cuales sobrepasaban las exigencias normativas de la época, incluidas en el Decreto
2489 de 1980, como se muestra a continuación.
CUADRO DE ÁREAS Y CESIONES

ÁREA BRUTA (total) 103.250,00 M2.
ÁREA VÍAS LOCALES 24.278,87 M2.
AFECTACIÓN RONDA DE RÍO 4.180 M2.
ZONA DE MANEJO Y 6.890 M2.
PRESERVACIÓN AMBIENTAL
ÁREA NETA (sin vías, ronda de río ni 67.901,13 M2.
zona de manejo y preservación)
ÁREA ÚTIL (loteo) 51.750,34 M2.
ÁREAS VERDES 26.434,54 M2.

CASA CULTURAL 786,25 M2.
CESIONES EXIGIDAS. Decreto 2489 CESIONES OTORGADAS.
de 1980| Resolución de legalización 416 de
1987.
7% Zonas 4.753,07 M2. 26.434,54 M2. (superávit)
Verdes
10% Zonas 6.790,113 M2. 786,25 M2. (déficit)
Comunales
Tabla 2. Cuadro de áreas. Fuente: Elaboración propia con base en la Resolución 416 de 1997 y el
decreto 2489 de 1980.
Sin lugar a dudas, la CNP se configuró como una autoridad al interior del barrio, la cual
intermediaba a través de sus diferentes Comisiones. Con esta se logró la definición de las
cesiones, que si bien inicialmente se encontraban en déficit de áreas comunales
construidas pues sólo existía en su momento la casa comunal, fueron dejadas las áreas
verdes correspondientes al Parque de los abuelos, el Parque principal frente a la casa
cultural, las Canchas deportivas, y un área mayor que en la actualidad corresponde a la
escuela y a un parqueadero.
Así mismo, la Junta directiva no sólo intermediaba en la obtención de los servicios básicos
y comunitarios, sino también en la resolución de conflictos generados al interior del barrio,
143
que eran “procesados con base en recursos normativos e institucionales internos.” (De
Sousa Santos, 1991, p. 72)
En ese sentido, la estructura por comisiones de la CNP ejerció en muchos casos la

justialización, en los términos de Boaventura, a través de la cual se obligaba y sancionaba
el cumplimiento de los pactos en torno a los servicios públicos y las responsabilidades
sobre las áreas comunes, y así mismo, se resolvieron las disputas de poder que surgieron
con la creación de la JAC.
Imagen 14. Barrio Nuevo chile. Parque principal y casa cultural. Fuente: Google Street View. Octubre
de 2015.
De la estructura organizativa del barrio, se engendró un orden jurídico propio, autónomo y

regulador de su vida interior, mediante el cual las mujeres y niños cumplieron un papel
importante en la primera etapa de desarrollo con el transporte del agua hasta el barrio, y
los habitantes en general presionaron y lograron la co-financiación de los servicios, así
como la pavimentación del barrio.
En el barrio Nuevo Chile, durante una gran parte de su historia, el centro del Derecho fue
la sociedad misma, las relaciones para construir física y organizativamente el barrio; el
derecho vivo extra estatal que se expresó a través de esas reglas de conducta que
regularon, ordenaron y determinaron los habitantes del barrio para la consolidación del
mismo.
2.3 Santa Cecilia
2.3.1 Surgimiento del barrio.
Imagen 15. Ubicación del barrio Santa Cecilia Norte Parte Alta. Elaboración personal en Google Maps.
El origen del barrio Santa Cecilia parte Alta, ubicado en la localidad de Usaquén, en la UPZ
San Cristóbal, se da a inicios de los años 70, cuando un hacendado de nombre José María
Sánchez decide empezar a lotear sus propiedades en la parte baja de los cerros orientales
de Usaquén. Don José María hacía promesas de compraventa de los terrenos, que no
contaban con ningún tipo de servicio y que el mismo delimitaba, primero en manzanas y
luego en lotes. (Ramírez, 2015)
Hacia 1972 los primeros vecinos del barrio llegan a la zona a “tumbar monte”, por lo que
las primeras obras que tuvieron que hacer fueron las de despejar y explanar los lotes.
Desde 1973 la familia de Francisco Moreno y Graciela de Moreno, quienes vivían en la
carrera 7 con 163 empezaron a colaborar con los pobladores de Santa Cecilia
permitiéndoles guardar en su casa las herramientas y materiales de construcción. Además
les prestaron durante mucho tiempo ayuda para poder recibir la correspondencia que no
podían recibir en el barrio por falta de nomenclatura.
145
Durante ese mismo año empiezan a mudarse los primeros vecinos una vez que lograban
levantar una primera habitación, proceso que llegaba a ser muy difícil, teniendo en cuenta
que por la falta de transporte para subir los materiales de construcción, debían subir a
hombro todo lo que necesitaran, además de que las obras se llevaban a cabo solo los fines
de semana debido a las obligaciones laborales.
Una vez estaban en el lugar los primeros vecinos, fue necesario crear formas de
organización que les permitieran dar solución a las problemáticas que surgían por la falta
de agua, luz, alcantarillado y malla vial. Lo primero fue la creación de comités que
organizaban jornadas de trabajo para hacer las obras de construcción los fines de semana
y la organización de turnos de vigilancia para que no robaran las pocas cosas que se
tenían.
En 1973 se conforma el primer Comité Cívico en el que participaron todos los líderes de la
época y que en 1974, con ayuda de Hernán Rodríguez director del Departamento
Administrativo de Acción Comunal de Distrito, se convirtió en la Junta de Acción Comunal,
con personería jurídica desde octubre del mismo año, y conformada por Guillermo Alba,
Efraín Rodríguez, Hernán Borja, Alba Luz Ramírez, Ana Molina de Calcetero, Jorge Emilio
Leguizamón, Luis Bernal y algunos más.
Para el acceso a los servicios públicos se hicieron diferentes obras y gestiones desde la
misma comunidad, así lo indican Alba Lucía Ramírez y Luis Felipe Rojas, vecinos del barrio
que fueron entrevistados. En principio para el acceso al agua, lo que se hizo como parte
de las brigadas de trabajo, fue la construcción de dos pequeñas represas en los nacederos
de la quebrada de San Cristóbal, desde las cuales se extendían redes de mangueras hasta
canecas metálicas que eran compradas por la comunidad.
Para la luz se hizo la compra colectiva de un cable que la trajera desde la séptima, este
proceso se llevó a cabo en varias ocasiones pues por la instalación de contrabando los
comerciantes de la séptima se veían afectados, se quejaban con la empresa de energía y
esta procedía a quitarles la instalación.
Después de estas conexiones temporales, la JAC procedió a hacer las solicitudes formales
a las diferentes empresas para asegurar la prestación completa de los servicios públicos.
El servicio de luz fue inaugurado en octubre de 1978, con las instalaciones realizadas por
la empresa, aunque los postes de madera tuvieron que ser subidos por los burros de los
habitantes.
El servicio de acueducto formal se inauguró en 1989, después de que la comunidad tuviera

que hacer una compra colectiva del servicio. Primero se creó una cuenta en la que la gente
consignaba el dinero destinado a pagar la cuota inicial a la empresa de acueducto y
alcantarillado hasta que entre todos reunieron veinticinco millones. Posteriormente se
recibieron aportes de otras personas como Luis Carlos Galán, quién dono 13 millones de
pesos para la obra, hasta completar aproximadamente cuarenta millones. (Rojas Chacón,
2015)
Para meter la tubería se dispusieron en forma provisional unos tanques pequeños por
cuadras, los cuales se hicieron en ladrillo y permitieron la distribución temporal del agua
hasta la instalación final de la red de acueducto. Sin embargo, es importante resaltar que
no todas las personas se beneficiaron de la prestación del servicio de manera comunitaria,
precisamente aquellos que hicieron parte del proceso de legalización definitivo, tuvieron
que ir en forma individual a hacer el pago de una cuota de instalación.
Los servicios de teléfono y gas llegaron más tarde, el primero en 1986 gracias a la Empresa
de Teléfonos de Bogotá, y el segundo entre el 2000 y el 2001.
El transporte era muy difícil en el barrio, primero porque en el loteo hecho inicialmente no
se contemplaron los espacios para las vías por lo que los vecinos tuvieron que ir cediendo
parte de sus lotes para construir los caminos, primero trochas y caminos de herradura. El
único medio de transporte de la zona es informal, a través de carros particulares que desde
los 90 suben a los habitantes a las partes altas.
Dentro de las acciones iniciales de urbanización, hechas por el urbanizador José María
Sánchez, estaba la creación de una zona comunal para una escuela, una cancha y un
jardín, y en la cual se levantaron posteriormente todos los equipamientos colectivos del
barrio. Para su construcción se hacían festivales, bazares, reinados, entre otros, para
lograr financiar la obra.
147
Lo primero que se construyó fue el salón comunal, con ayuda del Padre Silvestre Pongutá,
a través de donaciones de la Universidad del Rosario. Hoy en día el salón comunal
Guillermo Alba tiene dos pisos, en el primero funciona el salón comunal y en el segundo la
capilla, el centro de salud, la biblioteca comunitaria y la sede del programa de los abuelos
del barrio.
Posteriormente entre 1985 y 1988 se inician las obras para construir un segundo salón
comunal para el sector bajo, en un predio sin dueño y que era cuidado por los vecinos. En
el 2001 la JAC consigue con la Alcaldía Local el dinero para la construcción del segundo
piso.
Posteriormente se consiguió levantar una escuela primaria, para esto se contó con la
ayuda de una comunidad de religiosos quienes consiguieron casetas prefabricadas en las
que ellos mismos venían a dictar las clases de primaria, sin embargo años después, en el
2000, durante una fuerte lluvia se derrumbó un barranco y quedaron destruidas las casas
de la escuela.
Ante esto los vecinos y la JAC se vieron en la obligación de empezar a gestionar la

construcción de lo que hoy es el colegio, para esto se hizo una reunión con el Secretario
de Educación Abel Rodríguez y se consiguió que esta institución pusiera 800 millones, la
Alcaldía Distrital 200 millones y el resto lo puso la entidad Saludcoop a cambio de tener
en concesión el colegio.
La legalización de los predios y del barrio fue un proceso largo, pero con menores
dificultades que la de los barrios de invasión, ya que los vecinos contaban en su mayoría
con los contratos de compra de los lotes que habían hecho con José María Sánchez
Carreño, sin embargo fue necesario que el Instituto de Crédito Territorial interviniera para
poder sacar las primeras escrituras en 1988, pues hacía falta el proceso divisorio. Otras
escrituras tardaron un poco más, pues apareció un heredero alegando la propiedad sobre
los lotes, sin embargo por intermediación de la Súper Intendencia de Sociedades y en
juicios de pertenencia, se consolida casi en su totalidad la legalización de la tenencia.
Por otro lado la legalización del barrio empieza a ser preocupación para los vecinos desde
1986 cuando por la ruptura de un tubo y la falla del terreno, se producen afectaciones en
algunas de las casas. En época del gobierno de Antanas Mockus, el área en la que está
el barrio es declarada como zona de alto riesgo, lo que genera entre la gente la
preocupación en torno a la permanencia y la dificultad que esto implicaba para la
intermediación con las instituciones para conseguir las mejoras que el barrio aún estaba
necesitando.
Después de diez años es en 1996, cuando a través de la interlocución con el Director de

Planeación de la época, se termina el proceso de legalización. Para esto se requiere de
los planos topográficos del barrio y de un listado de todas las familias que vivían en el allí.
Finalmente en 1999 mediante la Resolución 018 queda declarada la legalización del barrio
Santa Cecilia parte alta. Después de esto se inicia el cambio de alcantarillado para que se
cumpliera con los requerimientos del Instituto de Desarrollo Urbano y se pudiera abrir paso
a la pavimentación de las vías principales, proyecto que terminado en el 2002.
2.3.2 El proceso de legalización de Santa Cecilia

Norte parte alta.
El barrio fue legalizado como parte de una de las tantas legalizaciones masivas que ha
habido en Bogotá. Si bien durante los ochentas se llevó a cabo una primera gestión para
la legalización, la cual implicó la participación activa de la comunidad e incluso del
urbanizador para el cumplimiento de las cesiones y el acceso a los servicios públicos, este
proceso no pudo ser terminado por la declaratoria de las zonas de riesgo.
En ese sentido, la legalización definitiva llevada a cabo en 1996 respondió a una lógica
distinta en la que es el Estado es el agente con mayores responsabilidades en materia de
intervención del barrio.
Bajo el mandato del Acuerdo 6 de 1990, Santa Cecilia parte alta es legalizado a través de
la resolución 0018 de 1999. (Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 1999) A
diferencia de la etapa anterior en la que previo a la legalización el urbanizador debía
garantizar el acceso a los servicios públicos a través de la habilitación, desde 1990 este
procedimiento es requisito para el acceso a los servicios. Es decir que la prestación de los
mismos sólo puede consolidarse una vez legalizado el barrio.
149
Es así como al interior del barrio, los primeros habitantes quienes participaron del proceso
de legalización anterior, tienen redes de acueducto y alcantarillado que fueron construidas
colectivamente durante los ochenta y en las que el urbanizador participó también con las
correspondientes cesiones. Como parte de este proceso se dejaron los espacios para la
construcción de una cancha y dos áreas comunales.
Por el contrario, los habitantes más recientes tienen redes de acueducto sólo en la medida
en que pudieron pagarlas a través de las cuotas pactadas directamente con las empresas
prestadoras de servicios, hubo un aumento en la lotificación y una disminución de las
cesiones viales.
La diferencia principal radica en que los primeros habitantes, no sólo construyeron

colectivamente sus redes de acceso a los servicios públicos, sino que además las
cofinanciaron con ayuda del urbanizador y la administración pública, mientras que los
nuevos habitantes, en tanto el proceso de legalización se llevó a cabo como parte del
Acuerdo 6 de 1990, sólo pudieron acceder a los servicios, teniendo en cuenta su capacidad
de pago.
A través de la legalización el Distrito reconoció legalmente la existencia del barrio, poco

más de veinte años después de su creación, e incorporó como suelo urbano lo que hasta
hace poco era considerado como suelo rural. Así mismo, la resolución incorpora el
reconocimiento oficial del plano, las áreas de cesión, la prohibición del reconocimiento de
las construcciones que se encuentran en el área de ronda de la Quebrada San Cristóbal,
las zonas de reserva para vías y para infraestructura de servicios públicos, y entre otras
cosas, asigna responsabilidades a las empresas prestadoras de servicios, para la garantía
de los mismos en los programas de expansión.
Quince años después de la legalización, las intervenciones en el barrio por parte de la

administración distrital han sido muy escasas. Con vías sin pavimentar, cesiones de
espacio público ocupadas, deficiencia de equipamientos colectivos, entre otros, las
condiciones del barrio Santa Cecilia Norte parte alta hoy siguen siendo muy precarias.
2.3.3 La legalización del barrio y la comunidad.

En los primeros años de existencia del barrio existió un proceso organizativo fuerte, a
través del cual los primeros pobladores se proveyeron de una serie de servicios públicos
pues hicieron las correspondientes exigencias al urbanizador. Por medio de la
organización comunitaria se presionó para que este dejara el espacio para unas vías
peatonales que fueron ampliadas voluntariamente por los propietarios, al igual que los lotes
para un colegio y un salón comunal.
Así mismo, a través del aporte y recolecta de fondos de los vecinos se compraron
mangueras para acceder al agua desde el pozo de la quebrada San Cristóbal. Este pozo
se construyó a manera de acueducto comunitario, entre los habitantes de los barrios Santa
Cecilia parte alta y Cerro Norte, aunque era el último el que más se beneficiaba.
En tanto el primer intento de legalización se llevó bajo la normatividad del Acuerdo 20 y 21

de 1972 y 2489 de 1980, los vecinos implementaron unas brigadas en las que a través de
jornadas de trabajo, se construyó a partir de colectas y aportes voluntarios una red de
servicios públicos que proveía a los primeros habitantes del sector. Luego a través de un
acuerdo con la empresa de acueducto y una colecta adicional, la empresa construyó el
acueducto definitivo.
Con la declaratoria de zona de riesgo, durante el periodo de gobierno de Antanas Mockus,

el proceso de legalización se frenó aun cuando ya estaba el plano casi aprobado. Con el
tiempo el proceso organizativo se desarticuló, llegaron nuevos habitantes, se vendieron
más lotes y ante los nuevos procesos de legalización en los que es el Estado el encargado
de garantizar el acceso a los servicios, relegaron el desarrollo del barrio a la acción de las
entidades públicas, y los temas comunes perdieron relevancia. Sólo la JAC continuó con
el trabajo y la gestión nuevamente de la legalización a mediados de la década de los
noventa.
151
Imagen 16. UPZ San Cristóbal Norte. Barrio Santa Cecilia Norte Parte Alta al costado izquierdo.
Fuente: (Valero, 2015)
Bajo la nueva normatividad cada propietario debía pagar una suma de más de un millón
de pesos para la instalación de las redes, lo cual fue asumido de manera individual. Con
la legalización se llevó a cabo la pavimentación de la vía principal, dejada desde el inicio
por el urbanizador.
2.3.4 Pluralismo y habilitación del barrio Santa

Cecilia parte alta
La historia del barrio Santa Cecilia Norte parte alta organizativamente se divide en dos
partes. En un primer momento tanto las necesidades como el procedimiento existente para
la habilitación y posterior legalización del barrio, fomentaron la creación de una estructura
organizada en brigadas de trabajo, a partir de la cual se consolidaron los primeros servicios
públicos y se gestionaron las cesiones ante el urbanizador.
Aunque la organización comunitaria no estaba tan consolidada como en el caso de Nuevo

Chile, los habitantes del barrio a través de acciones colectivas que eran asumidas como
legítimas, construyeron las primeras redes de acueducto comunitario y ampliaron los

espacios dejados inicialmente por el urbanizador para la eventual construcción de vías.
Estas prácticas engendraron un orden jurídico claro en el que todos tenían

responsabilidades y debían cumplir una serie de tareas para el desarrollo de la comunidad
y el barrio. A través de la costumbre, de las prácticas cotidianas, el trabajo colectivo y la
ayuda mutua, se consolidó una regulación informal y autónoma en torno a la provisión de
los servicios.
Estas prácticas comunitarias fueron las que llevaron a cierta consolidación del barrio, que
para 1985 estaba adelantando el proceso de legalización del mismo. Con el detenimiento
del proceso por la declaratoria de riesgo, muchos de los asuntos colectivos que hasta el
momento eran definidos en conjunto por la comunidad, dejaron de gestionarse poco a
poco, hasta que perduró únicamente la participación de los habitantes a través de la JAC.
Para 1996, año en el que se inicia nuevamente el proceso de legalización, era la Junta de
Acción Comunal la encargada de gestionar los asuntos del barrio. Por su lado, la
comunidad en general participaba muy poco en el desarrollo del mismo, tal y como se
concluye del relato de Alba Lucía Ramírez, quien asegura que durante los años que estuvo
fuera de la JAC, no se enteró de lo que sucedió con el barrio.
Contrario a lo sucedido en el proceso de legalización adelantado para la década de los

ochenta, durante los noventa la legalización podía ser gestionada únicamente por algún
líder en nombre de la JAC, en tanto no se requería del trabajo colectivo para la provisión
de los servicios como si ocurría en la etapa anterior, pues el acceso a los mismos se definía
posteriormente con base en la capacidad adquisitiva de la población.
El proceso, fue llevado gracias a la gestión de vecinos como Luis Felipe Rojas Chacón,
quien indica que el barrio es legalizado, gracias a la gestión de concejales que se
comprometieron a ayudarles a cambio del voto. (Rojas Chacón, 2015)
En ese sentido, durante este último proceso, esas reglas y pactos que se evidenciaron en
la primera parte de la historia del barrio, no fueron consolidados. Esto en parte, teniendo
en cuenta que las necesidades no eran vistas como situaciones que debían
autogestionarse, sino como meras expectativas que debían ser provistas por el Estado o
el mercado.
153
2.4 Conclusiones
A partir del anterior análisis se pudo demostrar cuál ha sido la relación de la legalización
de los barrios, con los procesos organizativos de construcción del territorio como órdenes
jurídicos paralelos, durante la primera parte de existencia de estos tres asentamientos
informales.
Como resultado del trabajo realizado en el barrio Las Colinas, se evidenció como en un
primer momento la legalización, o reconocimiento de la existencia del barrio, fue un
proceso posterior a la intervención general en materia de habilitación. De esta forma se
pudo esclarecer que la prioridad de dicho proceso fue intervenir las condiciones de
habitabilidad del barrio, en conjunto con la participación activa de la comunidad que si bien
no estaba tan organizada como en los otros dos casos, si jugó un papel importante tanto
en la definición de los programas, como en la ejecución y priorización de las intervenciones.
En ese sentido la consecuente “legalización” o reconocimiento del asentamiento que se

dio en los términos del Acuerdo 22 de 1963, más allá de indicar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en normas anteriores para las nuevas urbanizaciones, reconoció el
hecho de que de manera conjunta y coordinada, la administración distrital intervino, habilitó
y mejoró las condiciones de vida de la población, que a través de una serie de
reivindicaciones y enfrentamientos con la fuerza pública, ante todo, demandó una
intervención ante las necesidades de vivienda y hábitat dignos.
Como se pudo observar con el análisis realizado en el barrio Nuevo Chile, para la época
en la que estuvieron vigentes los Acuerdos 20 y 21 de 1972 y el Decreto 2489 de 1980, la
legalización de los barrios reconoció la existencia de un orden jurídico paralelo que surgió
en el seno de las comunidades que a su vez eran el urbanizador.
Este orden jurídico no sólo permitió el desarrollo físico y organizativo del barrio, sino que a
su vez facilitó su habilitación, es decir, la provisión de los servicios básicos fundamentales,
en la medida en que de manera conjunta, tanto financieramente como en ejecución de las
obras, se consolidó el sistema de servicios públicos, e incluso, las primeras etapas de los
equipamientos colectivos como la escuela, la casa cultural y la pavimentación de la

mayoría de las vías.
Todo lo anterior fue tenido en cuenta al momento de la legalización, de forma que el

reconocimiento legal de la existencia de este asentamiento, su normativización y
regulación con base en los parámetros legales estatales, así mismo identificó a la
comunidad-urbanizador, como un actor clave dentro del proceso de formación del barrio,
con el que la interlocución definió la forma de llevar a cabo el proceso de habilitación,
legalización y posterior regularización.
Por su lado el proceso del barrio Santa Cecilia parte alta, respondió a dos momentos
históricos diferentes. En un primer momento bajo los parámetros de los Acuerdos 20 y 21
y el Decreto 2489, logró que el urbanizador dejara las cesiones correspondientes, gracias
a la acción coordinada dela comunidad que como parte del proceso de ordenamiento
territorial del barrio, quienes llevaron a cabo el proceso de construcción de manera
conjunta de las redes de servicios públicos.
En un segundo momento en el marco del Acuerdo 6 de 1990 y la orden de una legalización

masiva, este proceso que es realizada prioritariamente por la Administración Distrital y que
no implica la consecución de los servicios públicos mínimos, trajo consigo el acceso a los
mismos de manera individual, sólo según la capacidad adquisitiva de los pobladores y la
disminución de las cesiones inicialmente definidas, con el aumento de los lotes.
De lo anterior se pueden extraer las siguientes conclusiones:
1. La legalización surgió de manera posterior a la habilitación o la intervención o

mejoramiento de los barrios. Para el reconocimiento de la existencia de los mismos,
se requería previamente de la existencia de unas condiciones mínimas de
desarrollo, que implicaban la prestación de los servicios públicos básicos y de
algunos complementarios como centros educativos y sociales.
2. El proceso de legalización se consolidó inicialmente como un proceso de trabajo
coordinado entre el urbanizador, la comunidad y la administración distrital, que
debía ser reconocido. El urbanizador tenía obligaciones puntuales que eran
cumplidas gracias a la gestión o presión que los habitantes ejercían.
155
3. Es posible encontrar procesos organizativos comunitarios de los que se extraen

ordenamientos jurídicos que se disputan la planeación de los territorios. La
diferencia del desarrollo de los mismos, puede estar enmarcada según las diversas
características del proceso de legalización, en tanto a través de este se abre o no
la posibilidad del trabajo conjunto y articulado, del reconocimiento y la interlegalidad
de los sistemas para el desarrollo de los barrios. El barrio Nuevo Chile, es aquel en
el que del papel de la Junta Directiva de CENAPROV se identifica de manera más
clara la configuración de un orden normativo paralelo, pues ha logrado con el
tiempo la reivindicación de más necesidades, y la intervención activa tanto de la
comunidad como de actores externos como concejales y otros donantes, así como
de las entidades distritales para el mejoramiento del barrio.
4. Si bien la legalización de los barrios ha sido mayoritariamente formalista y
centralista, aquellos momentos en los que fue posible la interlocución de diferentes
órdenes normativos, del estatal y el comunitario, permitieron la consolidación de los
servicios públicos, equipamientos sociales y la cohesión social, al menos
temporalmente. La legalización fue incluso en este caso, la oportunidad para
fortalecer a las comunidades, como actores que deben participar igualmente en la
construcción de los territorios, así como gestores de las responsabilidades que
otros actores como los urbanizadores deben cumplir.
157
3. Legalización formalista vs.

Legalización pluralista en Bogotá
A partir de las etapas de la planeación y los casos de estudio es posible establecer una
legalización de barrios formalista y centralista, y otra que podría ser considerada pluralista.
A continuación se hace un análisis en los dos sentidos, y se plantean las diferencias o
repercusiones en uno y otro caso.
Con el siguiente análisis se pretende mostrar en qué medida el pluralismo jurídico puede
darle mayor sentido al proceso de legalización de los barrios, y evidenciar cómo en los
casos en los que se tuvieron en cuenta órdenes jurídicos paralelos al estatal, los
desarrollos contaron con una mayor participación, e incluso hoy, son muestra de cómo la
relación entre urbanizador, comunidad y Estado, definen el desarrollo a futuro de los
barrios informales.
3.1 Formalismo jurídico en la legalización

de barrios
A lo largo de la historia de la legalización de los barrios informales en Bogotá, es posible
evidenciar lo que decía Bobbio, al referirse al positivismo, en cuanto a que “las leyes
válidas deben ser obedecidas incondicionalmente, con independencia de su contenido, o
de que exista una obligación moral de obedecer todas las leyes válidas”.
En tanto los diferentes Acuerdos o Decretos distritales establecieron requisitos sin los
cuales no podría legalizarse un barrio, lo que en realidad sucedía era que la normatividad
pretendía obligar a los nuevos urbanizadores a cumplir con las diferentes especificaciones.
La normatividad que avanzó en ese sentido fue el resultado de la inobservancia de las
condiciones a partir de las cuales surgen y se multiplican los asentamientos informales,
pues frente a las causas estructurales se hizo muy poco en comparación con la definición
de exigencias.
Tempranamente desde el acuerdo 48 de 1934, ya se había establecido la necesidad de

otorgar licencias de construcción siempre y cuando se contara con un plano y la
presentación del proyecto de urbanización y de parcelación, incluyendo las cesiones,
plazas, parques, lotes escolares y demás. Así mismo desde el Acuerdo 15 de 1940 se
reglamentó el primer perímetro urbano para la ciudad, fuera del cual no se podrían abrir
calles, ni conceder licencias de urbanización.
Esta combinación de requisitos y definición de perímetros urbanos para la ciudad, fue un

binomio que se dio en las siguientes regulaciones en materia de legalización. En algunos
la definición del perímetro indicaba la posibilidad de urbanizar y en otros la posibilidad de
la prestación de los servicios públicos. La identificación del perímetro urbanizable se
establece en los Acuerdos 11 de 1949, 68 de 1961; los Decretos 414 de 1951, e incluso
en el Plan Director de Le Corbusier.
En materia de definición de requisitos y cesiones algunos establecieron los elementos que

debían darse en las nuevas urbanizaciones, y otros fueron más allá con la incorporación
de sanciones urbanísticas pecuniarias e incluso privativas de la libertad. Dentro de estas
normas se encuentran los Acuerdos 48 de 1934, 15 de 1940, 30 de 1961, 22 de 1963, 6
de 1990; los Decretos municipales 292 de 1955, 212 de 1988; y el Decreto Nacional 380
de 1942.
El Acuerdo 6 de 1990 es particular, pues trae consigo la profundización del discurso

normativo en la planeación de la ciudad, que aunque buscaba herramientas más sólidas
para asumir los retos que traía la construcción de asentamientos informales, la rigidez
normativa, y el formalismo jurídico abrieron paso a un escenario en el que el urbanizador
pirata ve en la norma una oportunidad.
Esta falta de elasticidad de los procesos administrativos durante la legalización de barrios,

significó por ejemplo, que el discurso de la gestión del riesgo se volviera un arma de doble
filo. Para el urbanizador pirata la declaratoria de riesgo de una zona que había loteado y
la correspondiente reubicación de la población, le permitía a corto plazo el pago de los
dineros adeudados por los compradores informales. De esta forma una condición que era
percibida inicialmente como una prohibición de construcción en ciertas zonas, se convirtió
en la oportunidad de que ante la omisión de acción estatal, con dineros públicos el
159
urbanizador se beneficiara sin tener que hacerse cargo de las obligaciones

correspondientes.
Algunos de estos rasgos se conservan en la actualidad, pues ante la declaratoria de riesgo

en los barrios informales, la SDP no puede legalizar los barrios o partes de los mismos, y
es este el momento en el que el FOPAE, hoy IDIGER y otras entidades, deben adelantar
el proceso de reubicación de la población. Esto sucede, entre otras cosas, pues en
Derecho opera el principio de “confianza legítima”, derivado de la seguridad jurídica y la
buena fe, que aplica cuando “una persona actúa convencida de que su conducta se ajusta
a la ley, ya que el Estado no ejerció por un buen tiempo, las acciones legales”
correspondientes. (Solarte Portilla, 2012) Es decir que ante la omisión de prevención o
regulación del Estado, los pobladores adquirían cierto derecho que debía ser resarcido y
que terminaba beneficiando al urbanizador pirata.
Si bien los funcionarios de la época percibían dicho proceso, lo cierto es que la rigidez del
procedimiento y una norma que exigía cesiones pero que no reconocía la importancia y
pertinencia de la participación del urbanizador durante el proceso de legalización, trajo
consigo el detrimento del procedimiento de legalización.
La época reciente es incluso más curiosa pues profundiza en la formalización y

centralización del derecho, pero sobre todo llama la atención por considerar la legalización
de los barrios, como la oportunidad de integración tributaria de los mismos.
Si bien desde la década de los sesenta, muchas de estas normas se expidieron con el
objetivo de mejorar la calidad de vida de la población, pues todos eran elementos sin los
cuales no era posible una vida adecuada en los barrios, lo cierto es que no fue posible
garantizar formas efectivas de cambiar las condiciones existentes, por lo que se cayó en
la mera codificación bajo el concepto de que “basta con crear normas para cambiar la
realidad”.
Aunque la definición de elementos que deben garantizarse en las nuevas urbanizaciones,

como las cesiones, provisión de servicios públicos y demás, no puede considerarse por sí
mismos como algo negativo, lo cierto es que en repetidas ocasiones se consideró que sólo
era necesario la creación de normas para cambiar la realidad social, pues la legalización
fue concebida aisladamente casi en todas las épocas.
En ese sentido acierta García Villegas, al indicar que el Derecho tiene un uso simbólico a
partir del cual se definen ideales jurídicos que hacen aceptable la realidad social y
desestimulan el surgimiento de inestabilidad social y descontento, fomentando “cambios
estructurales en la sociedad que ella misma (o mejor, quienes la dirigen) no estarían
dispuestos a enfrentar.” Así, la eficacia simbólica de la normatividad en materia de
legalización, “es un mecanismo político de adaptación que permite una cierta conciliación
entre las necesidades de cambio y las necesidades de que todo siga siendo igual.” (García
Villegas, 2014)
Bien dice Jiménez que “es claro que el cumplimiento y asimilación de las Normas no se
incorporan al proceso de urbanización mientras el Estado no esté dispuesto a hacerlas
cumplir; entonces el problema surge básicamente por el distanciamiento que existe entre
la legislación vigente y la realidad”, pues “no son contempladas las formas de urbanización
espontánea” ni sus desarrollos. (Jiménez, 2015)
En materia de legalización, es evidente el mito de la codificación, con el cual todo lo que

sucede en la sociedad debe estar reglado. En ese sentido se supuso que era suficiente
con la expedición de normas para que las condiciones materiales se dieran en los barrios
informales y se cumplieran los requisitos impuestos, asegurando una mejor calidad de vida
en estas zonas.
Desde la implementación del Programa de Mejoramiento de Barrios, la administración

distrital ha avanzado en la aplicación de programas y proyectos que permitan mejorar las
condiciones de la población. Aunque indagar a mayor profundidad en este sentido no es
materia de desarrollo de la presente investigación, lo que si es cierto, es que en épocas
recientes, en tanto la legalización de barrios hace parte del proceso de Mejoramiento, se
ha relegado casi que toda la intervención, en el reconocimiento formal de un barrio
(legalización), sin que ello implique la efectiva mejoría de las condiciones materiales de la
población, pues esto sólo es producto de intervenciones posteriores que son realizadas en
muy pocos casos y con una deficiencia clara de recursos.
161
Con toda esta regulación se evidencia cómo hay una clara separación entre el campo
jurídico y los demás campos sociales, lo cual sucede incluso en la actualidad. Muestra de
esto son los múltiples casos de legalizaciones de barrios que a pesar de “ser reconocidos
formalmente” y de ser parte del sistema tributario de la ciudad, no han podido acceder a
los servicios públicos y mucho menos a los servicios colectivos.
Caracolí en Ciudad Bolívar es una muestra clara de lo anterior, legalizado el 24 de octubre

de 2007, en la actualidad persisten las vías sin pavimentar, no hay escuela ni centro de
salud y el acceso a los servicios públicos está limitado para quienes tienen forma de pagar,
bajo el principio de que es la demanda lo que asegura la oferta.
Lo anterior desvirtúa por completo, la afirmación del formalismo jurídico, de que basta con
crear normas para cambiar la realidad social, y lo que es aún más importante, que la validez
del derecho depende de la existencia de una ley o una norma.
Ahora bien, en tanto el Derecho positivista y formalista ha asumido que únicamente es

Derecho aquello que surge al interior del Estado, la mayoría de la normatividad en materia
de legalización se ha orientado a entender que las formas regladas de prestación de
servicios y de cesiones son las únicas válidas al momento de legalización.
A raíz de lo anterior, situaciones como las existentes en los barrios informales en los cerros
orientales de Bogotá, en donde es posible identificar estructuras ecológicas y de espacio
público a manera de cesiones, y provisión de servicios públicos a través de acueductos
comunitarios, no son consideradas como válidas a la hora de legalizar los barrios, pues no
son el resultado ni la aplicación exacta de lo contenido en el derecho positivo o la ley.
En ese sentido, la normatividad en materia de legalización sólo ha reconocido la validez

del Derecho emanado del Estado o las instituciones públicas, y por el contrario en casos
como el anterior, no ha reconocido la existencia de un barrio en el que la comunidad ha
frenado la expansión sobre el cerro, ha limitado la densificación a partir del acceso al agua
y ha creado estrategias de apropiación de lo que puede ser considerado como un espacio
público o común, a través de las huertas comunitarias.
Este ejemplo es importante en tanto al revisar el surgimiento del barrio, se observa que
siendo predios que anteriormente pertenecían al Ministerio de Guerra, hoy Ministerio de
Defensa, fueron decisiones administrativas de las fuerzas públicas las que llevaron consigo
la ubicación en estas zonas de la población. En cierta medida, en este caso el urbanizador
fue este Ministerio, el cual ante la rigidez de la norma que había identificado este sector
como fuera del perímetro urbano, no se hace cargo de las cesiones o el acceso a servicios
públicos.
En la medida en que la legalización de barrios mayoritariamente ha normativizado su

desarrollo físico, se ha impedido que los fenómenos sociales que se dan al interior de los
mismos, sean entendidos en toda su magnitud. Así mismo el urbanizador que tiene una
responsabilidad clara, recientemente no aparece en el proceso de legalización. Es gracias
a la rigidez de los procedimientos, por ejemplo, que algunos barrios que han iniciado el
proceso de legalización encuentran trabas para finalizar el proceso, pues cuando la
Secretaría de Planeación verifica el plano remitido por la Secretaria de Hábitat, se
encuentra con nuevos asentamientos o nuevas construcciones que requieren de un nuevo
plano y una nueva reglamentación.
Razón tiene Carlos Torres, en tanto afirma que “las dinámicas administrativas en cabeza
de los agentes públicos son lentas y dispendiosas, llegando incluso a paralizarse
indefinidamente en determinados momentos por la ausencia de un documento o prueba
requerida”. (Torres Tovar, 2012)
En ese sentido, se configura lo que establece Botero Uribe en relación a que “el Derecho
como orden social dinámico se petrifica en textos”, pues la normatividad en materia de
legalización de barrios, no es flexible frente a situaciones diferenciadas o frente a la
evolución de las instituciones sociojurídicas y los acuerdos a manera de pluralismos
jurídicos que surgen en torno al ordenamiento territorial de los barrios. (Botero Uribe, 2005)
Estas normatividades rígidas que no permiten el cambio progresivo no han logrado

permearse de una lectura de las condiciones existentes de proliferación de los
asentamientos informales y de las necesidades insatisfechas en estos, que a su vez,
permitan el cambio o la evolución del derecho en materia de legalización o reconocimiento
de existencia de las nuevas urbanizaciones, así como de las responsabilidades
compartidas entre urbanizador, comunidad y Estado.
163
El formalismo jurídico en este campo, tal y como sucede en muchos otros campos del
Derecho, ha hecho uso de una retórica burocrática, mediante la cual según “la superioridad
de la Ley” y “la lógica administrativa del Estado”, los barrios que pretendan legalizarse
deben cumplir con esa serie de requisitos definidos a lo largo del tiempo.
Se configura así lo que indica De Sousa, en la medida que “cuando la argumentación no

da la a las partes la posibilidad de contra-argumentar, se les impone la resignación en lugar
de suscitar la adhesión”. (De Sousa Santos, 2001) Este aspecto en materia de planeación,
ha significado históricamente que los pobladores de los asentamientos informales, deban
asumir por ejemplo la obligación de cumplir los requisitos para ser legalizados, y la
legalización en sí misma, para poder acceder a los servicios públicos y sociales o
comunitarios, que son finalmente la necesidad más apremiante.
En las etapas más formalistas identificadas, también existieron procesos organizativos de

sujetos colectivos que ante las necesidades buscaron formas de proveerse de los
diferentes servicios, pero que ante el proceso de legalización tuvieron que ceder frente los
requisitos y lineamientos legales.
Muestra clara de lo anterior es lo sucedido en el barrio Juan XXIII, el cual durante los
primeros años de existencia logró acceder al agua a través de una infraestructura
construida por la comunidad para aprovechar los recursos de la quebrada Las Delicias,
pero que una vez llegó el proceso de legalización, la instalación de las redes por parte del
Acueducto y el Alcantarillado desecharon lo realizado por la comunidad según las
regulaciones en materia de servicios públicos. La inexistencia de la prestación del servicio
de aprovisionamiento hídrico de la quebrada, llevó a su vez al deterioro y contaminación
de la misma. (López, 2015)
Incluso es claro como las legalizaciones masivas desarrolladas a lo largo de la historia,

desestimulan los órdenes jurídicos existentes y en los términos de Jiménez, en estos “la
participación comunitaria es la más afectada de todas; de una parte le resolvían los
problemas al urbanizador y a la par, marginaban a las comunidades en su actuación

cortando en muchos casos procesos reindivicatorios existentes”. (Jiménez, 2015)
Así el formalismo en la legalización de barrios, trivializó mayoritariamente los órdenes

jurídicos paralelos que surgieron en el seno de algunos barrios informales, gracias a la
sacralización del derecho positivo, de los procedimientos allí establecidos y de las
condiciones definidas como necesarias para el desarrollo de los barrios, que aunque
muchas veces incluía aspectos necesarios para la mejora de condiciones de la población,
hacía a un lado la obligación del urbanizador y de los entes de control.
De esta forma se configura la idea de que en el estado colombiano, como dice Boaventura
de Sousa, el derecho sólo opera en la escala de Estado, y los órdenes locales pierden
significación y relevancia, incluso cuando estos órdenes locales ayudarían a una mejor
gestión inicial del barrio, pues permitirían esclarecer las cesiones públicas al configurarse
como reivindicaciones al urbanizado o a quien corresponda, lo que significa la eventual
intervención pública en estos lugares sobre los que hay claridad jurídica de la tenencia.
(De Sousa Santos, 1991)
3.2 Pluralismo jurídico en la legalización de

barrios
Contrario a lo anterior, hay ciertos momentos en los que la normatividad en materia de
legalización de barrios superó la mera codificación y efectivamente hizo un reconocimiento
de las necesidades de acceso a la vivienda, que fomentan la creación de asentamientos
informales.
Muestra de esto es la Ley 41 de 1948, la cual estableció tempranamente, que los “terrenos
ejidos situados en cualquier municipio del país”, podrían ser “destinados por los Concejos
Municipales, a resolver el problema de la vivienda popular”, de forma que la acción estatal
operaba para responder antes de que se configurara la omisión. El Acuerdo municipal 11
de 1949, facultaba al Municipio la compra de terrenos por fuera del perímetro urbano para
la construcción de barrios obreros, así dicha compra permitía regular la forma cómo se
accedería a los mismos, con el cumplimiento de los requisitos mínimos.
165
Incluso el Plan regulador de Wiener y Sert tiene una perspectiva relativamente pluralista
en la medida en que reconoce la existencia de los asentamientos espontáneos dejados
por fuera del perímetro urbano por Le Corbusier en el Plan Director, aunque no propone
intervenciones concretas sobre los mismos.
En el mismo sentido los primeros aportes de Currie en el Plan para Bogotá de 1953,
reconocen la importancia de garantizar el acceso a los servicios públicos, en los
asentamientos por fuera del perímetro urbano, y partiendo de un análisis del crecimiento
de la ciudad, incorpora la necesidad de ampliar dicha provisión de manera que se dé
“margen al factor de crecimiento”. (Peñalosa & Currie, 1953)
Pero es con la entrada de la Planeación Integral y más específicamente con los

planteamientos iniciales del CINVA, cuando la legalización de barrios puede considerarse
pluralista. Entre las distintas razones de esto se encuentra la definición de
responsabilidades expresas para las diferentes instituciones y agentes urbanos, y sobre
todo los avances normativos posteriores que reconocían la importancia de los aportes de
la comunidad en el proceso de desarrollo de los barrios y la consecuente legalización.
Con base en las categorías introducidas por Wolkmer, es posible establecer que de las
necesidades insatisfechas, como la vivienda, el acceso a los servicios públicos, la
educación, entre otras, surgen una serie de derechos en los barrios informales. (Wolkmer,
2006),
Más aun cuando en sociedades como las colombianas, son privatizados los medios para
satisfacer las necesidades de la población como la vivienda y el suelo urbano, a partir de
lo cual, surgen nuevos agentes que mediante sus aspiraciones y exigencias, van
construyendo elementos dentro de la producción jurídica. (Wolkmer, 2001, p. 119 y ss)
Estos derechos colectivos, materiales y sociales, se presentan a manera de

reivindicaciones y demandas en los escenarios periféricos como los barrios informales de
Bogotá que recaen no sólo sobre el Estado, sino también sobre el urbanizador. En estos
casos, los modos de obtención de los mismos ya no pasan por las vías tradicionales como
la judicial y la legislativa, sino que se expresan a través de las conquistas de identidades

colectivas.
Estas conquistas son ejercidas en los tres casos de estudio, a través de organizaciones
comunitarias o Juntas de Acción Comunal, en el seno de las cuales surge un ordenamiento
jurídico válido, cuya eficacia reside en “el deseo consiente y el grado de carencia” de las
necesidades mencionadas.
Es la necesidad de acceder a estos servicios, la cual fomenta la constitución de dichas

formas organizativas a partir de las cuales surgen ordenamientos jurídicos pluralistas, que
se basan en “exigencias reales de una praxis social” y cuya fuente de Derecho no reside
en el Estado, como desde el formalismo jurídico, sino desde “el ser humano proyectado en
sus acciones colectivas”.
En estos casos, los límites de la actuación de los sujetos sociales para lograr la obtención
de los servicios públicos y sociales, “está configurada en la propia materialidad que
envuelven las necesidades y los intereses reivindicados, factores que constituyen hoy, el
contenido espontáneo y auténtico de una de las formas de fuentes jurídicas materiales.”
(Wolkmer, 2001, p. 156)
Tanto las organizaciones como CENAPROV en Nuevo Chile, y las JAC en Santa Cecilia
parte alta y Las Colinas, actuaron en su momento como verdaderos espacios de invención
democrática, a través de la definición de acuerdos sobre el ordenamiento territorial al
interior de sus barrios, y las formas de accionar ante entidades públicas para la obtención
y mejoramiento de los servicios que inicialmente fueron provistos por ellos.
Dichos acuerdos fueron considerados como Derecho legítimo y percibido como eficaz en
tanto logró la provisión no sólo de los servicios públicos fundamentales, sino incluso
gestionó a partir de diferentes formas, servicios complementarios como la pavimentación
y la construcción de la escuela.
Así se evidenció una nueva legalidad “auténtica, y autónoma capaz de no solo redefinir
democráticamente las reglas de convivencia, sino también, de influenciar, reordenar,
alterar los criterios del Derecho Estatal” para la legalización del barrio. (Wolkmer, 2001)
167
Aunque solo en Nuevo Chile, es posible establecer que incluso hoy en día, casi treinta
años después de la legalización y las principales reivindicaciones, persiste un
ordenamiento jurídico que se disputa ciertos espacios con la producción estatal, lo cierto
es que este proceso en parte se fortaleció, gracias a lo que Wolkmer denomina “Pluralidad
alternativa institucionalizada”. (Wolkmer, 2006)
Esta Pluralidad Alternativa Institucionalizada, es aquella que surge en el interior del propio
sistema oficial, y que en el caso de la legalización de barrios se dio en la década de los
setenta y principios de los ochenta, con los Acuerdos 20 y 21 de 1972, los Estudios de
normas mínimas y el Decreto 2489 de 1980.
Dicha normatividad se presentó como una práctica o mecanismo legal institucional, de

producción alternativa dentro del Derecho estatal de la ciudad en torno a la legalización de
los barrios. A partir de este tipo de legalización, en el que se buscaba la participación de
los tres actores: Estado, urbanizador y comunidad, no sólo fue posible la creación de unos
derechos colectivos, sino también “la afirmación de derechos ya existentes pero no
reglamentados o las prácticas de derecho informal otorgadas por el derecho oficial del
Estado”.
En ese sentido, los procedimientos que la normatividad en esa época establecía, en tanto
tenían un bajo nivel de institucionalización en comparación con los procedimientos
actuales, contribuyeron al aumento de la autoregulación voluntaria que surgió en Nuevo
Chile, previo a la legalización del barrio, que implicaba el reconocimiento de unas
responsabilidades y obligaciones por parte del urbanizador-comunidad.
Teniendo en cuenta que el procedimiento incluía la participación activa de la comunidad

en la habilitación y legalización, como parte del proceso de mejoramiento del barrio, la
Junta Directiva de CENAPROV del barrio Nuevo Chile, consolidó un ordenamiento jurídico
a través de los acuerdos en torno a los usos del suelo para servicios comunales en ciertos
predios, la gestión de recursos comunitarios y externos para la construcción de los
servicios públicos y vías, y la intermediación de conflictos vecinales por medio de las
Comisiones.
En la medida en que en Nuevo Chile se dio cierta interlegalidad, el proceso fue más
dinámico y el desarrollo del barrio, se organizó “de acuerdo con el derecho estatal y el
derecho comunitario local”, según diversas y complejas combinaciones. A pesar de que
para la legalización del barrio, la Junta Directiva del barrio, y la comunidad en general,
logró la consecución de los requisitos exigidos por el derecho estatal, posteriormente esa
integración momentánea terminó y el barrio continuó con un orden jurídico paralelo.
En cierta medida esta normatividad pluralista, atravesada por los planteamientos del
CINVA, reconocía la importancia de los aportes de la comunidad. Jurídicamente hablando,
significó también, el reconocimiento estatal de la pérdida del monopolio de la producción
del derecho urbanístico y de la planeación territorial de los barrios informales, y reconoció
a su vez, la existencia de esas otras dinámicas en el proceso de legalización de los barrios
que podían a manera de responsabilidades compartidas, lograr una mejor gestión inicial.
La normatividad referida da cuenta de una “producción legal descentralizada mediante

mecanismos de institucionalidad mínima”, a partir del cual el espacio de lo público se
democratizó y se compartió con las diferentes organizaciones comunitarias con presencia
en los barrios informales como Nuevo Chile. Por medio de esto, implícitamente reconoció
la fuerza y la validez no sólo del pluralismo jurídico existente en estas zonas, sino también,
la importancia de reconocer los avances que habían venido construyendo las
organizaciones barriales para la satisfacción de las necesidades de vivienda, servicios
públicos y servicios sociales.
Con esta normatividad el Estado reconoció la coexistencia e interacción de dos órdenes

jurídicos diferenciados, de “múltiples y diversas manifestaciones normativas no estatales”
(Wolkmer, 2006), por lo cual establecía taxativamente la posibilidad de que la comunidad
participara, a través de las JAC u otras organizaciones comunitarias, en la definición de la
intervención del barrio, así como en la construcción de los servicios públicos necesarios.
Si bien era clave el reconocimiento de las responsabilidades del urbanizador y la
comunidad, era la posibilidad del reconocimiento de la toma de decisiones conjuntas, de
su validez e incidencia, lo que aseguraba el éxito de la legalización.
Para la década de los setenta, en los Acuerdos 20 y 21 de 1972, la administración pública

respondió al crecimiento y aumento de los asentamientos informales y “sin negar o abolir
las manifestaciones estatales”, avanzó de manera democrática hacia una “legalidad
169
diversa” fuera de la lógica meramente formal, y fundamentada en la “satisfacción de las

necesidades cotidianas y en la legitimidad de nuevos sujetos colectivos”.
Los acuerdos colectivos de construcción de habitabilidad que surgieron en el seno de las

comunidades Nuevo Chile, e incluso en Santa Cecilia norte parte alta, se alejaron del
derecho estático, lejano y legalista representado en las normas estatales de legalización.
Por el contrario, respondieron a las necesidades de la población y fueron el resultado de
la identificación de las falencias del hábitat.
Lo anterior sin alejarse por completo del derecho estatal, pues las comunidades sobre todo
en el caso de Santa Cecilia tenían un claro interés en que el barrio fuera legalizado, para
a su vez lograr la seguridad jurídica de la tenencia. En ese sentido, se evidencia el hecho
de que “en la práctica social las diferentes escalas jurídicas no existen aisladas y, por el
contrario, interactúan de diferentes maneras”. (De Sousa Santos, 1999)
En todo caso, a manera de conclusión vale la pena resaltar que en ciertos periodos de la
historia de Bogotá en matera de legalización de barrios, el mismo Estado a partir de una
pluralidad alternativa institucionalizada, ha abierto mecanismos de interlocución con la
juricidad paralela de los nuevos agentes legitimados para la producción legal no estatal.
En ese sentido, reconoció y validó las prácticas colectivas creadas por los sujetos sociales,
previo al proceso de legalización, las cuales retrataron la realidad y las transformaciones
de la vida social urbana, así como lograron las correspondientes reivindicaciones ante el
urbanizador, un agente urbano que posteriormente pierde participación en tanto son
omitidas sus obligaciones y responsabilidades.
Ante las reglas estáticas e impuestas provenientes de la legalización centralista, desde

esta perspectiva, se evidenciaron los acuerdos de los pobladores informales para el
ordenamiento de sus territorios, como ordenes jurídicos que no solo respondían a las
necesidades de la población, sino que se configuraban como un Derecho “flexible,
espontáneo, dinámico y circunstancial”, que con una presencia constante en el territorio, y
un interés permanente en la gestión del mismo, ejercía autoridad y hacía las
correspondientes reivindicaciones a los diferentes actores. En estos casos, más allá de
las meras exigencias, lo cierto es que existía la posibilidad de reconocer las

responsabilidades compartidas entre el estado, el urbanizador y la comunidad.
171
4. La legalización de barrios en el
escenario actual y futuro.
Conclusiones y
Recomendaciones
En un primer momento, la investigación realizada permitió posible identificar los principales
rasgos de la legalización a lo largo de la historia, en donde constantemente se orientó el
procedimiento a un i) tema territorial, de perímetro urbano y de servicios; ii) un tema de lo
público, de las cesiones y servicios públicos; y iii) un tema de lo privado, de la
reglamentación de la lotificación y la importancia o no de la propiedad privada.
Así mismo, la investigación aquí propuesta estuvo orientada a reconocer desde la

perspectiva jurídica, dos formas distintas de legalización de barrios. La primera, desde el
formalismo y centralismo jurídico mediante el cual las primeras intervenciones sobre los
barrios informales, siempre eran de “reconocimiento” de la legalidad de la existencia de los
barrios, y nunca tuvieron en cuenta los acuerdos o pactos colectivos de ordenamiento y
construcción territorial, y los aspectos positivos que estos traían consigo, como la
definición de responsabilidades compartidas entre el Estado, el urbanizador y la
comunidad.
Si bien algunos de estos momentos pueden ser considerados relativamente progresistas,

como las definiciones establecidas a través de la Ley 9 de 1989 en materia de prescripción
adquisitiva de los bienes inmuebles ocupados y de garantía de servicios públicos, sólo en
ciertas épocas la administración distrital reconoció como interlocutores válidos a los
pobladores urbanos. Es en estos periodos en donde se evidencia la segunda forma de
legalización de los barrios, una forma pluralista y flexible.
Este es el periodo durante el que estuvieron vigentes los Acuerdos 20 y 21 de 1972 y el

Decreto 2489 de 1980, a través de los cuales la primera intervención estatal no fue la de
“reconocimiento”, entiéndase legalización, sino de habilitación y garantía de la prestación

de los servicios públicos básicos, así como de interlocución y reivindicación de las
obligaciones al urbanizador.
El análisis por etapas de la legalización de barrios, permitió concluir que la mayoría del
marco normativo era eminentemente centralista, formalista y rígido jurídicamente, pues
sólo durante la existencia de los Acuerdos 20 y 21 del 72 y el Decreto 2489 de 1980 hubo
pluralismo jurídico, es decir el reconocimiento de órdenes jurídicos paralelos que
dialogaban para la ordenación de los barrios y el desarrollo de los mismos.
Es decir, que a pesar de la existencia de diferentes órdenes jurídicos en contextos de

informalidad, la relación entre estos al momento de la legalización fue mayoritariamente
inexistente o muy débil. Sólo en los casos anteriormente descritos, dicho proceso dejó su
rigidez y centralismo y el Estado observó las posibles ventajas del relacionamiento de los
tres actores durante el primer proceso de formación de los barrios.
El estudio de los tres casos de estudio dio cuenta de cómo la normatividad pluralista
permitió el trabajo articulado entre el Estado, el urbanizador y la comunidad durante la
primera etapa de desarrollo de los barrios (a través de la habilitación), aunque requería de
un trabajo dispendioso. Mientras que la legalización centralista se orientó a la imposición
de deberes (aumento de % de cesiones desde el 2000), y sobre todo a la individualización
de las responsabilidades en cabeza de los pobladores (servicios públicos sólo si puede
pagarse), dejando de lado las exigencias y obligaciones reales de los urbanizadores y las
posibilidades de la organización de base en la provisión de servicios públicos y colectivos.
Este último punto es clave dentro de la discusión en torno a la legalización de barrios en

ciudades como Bogotá, pues sin lugar a dudas, el papel que deberían jugar los
urbanizadores en contextos de lotificaciones piratas en la provisión de servicios debería
ser más claro, exigible por parte del estado y de obligatorio cumplimiento; en cambio en el
caso de urbanizaciones construidas por las comunidades u organizaciones de vivienda
popular, la exigibilidad de la provisión de los servicios debería ser gradual y/o progresiva.
En la media en la que el Estado reconoció como interlocutores válidos a las organizaciones

comunitarias y/o Juntas de Acción Comunal, en algunos casos siendo la comunidad el
173
mismo urbanizador, y reconoció un papel importante en el desarrollo inicial de los barrios,

se configura lo que a lo largo de la investigación es llamado pluralismo jurídico.
Desde esta perspectiva, el Estado reconoció que como parte de los desarrollos informales
de la época, las comunidades accedían de cualquier forma los servicios (de manera
mayoritaria clandestinamente pero casi siempre gracias al trabajo colectivo), por lo que era
más fácil incluir este proceso de reivindicaciones comunitarias dentro del proceso de
habilitación y posterior legalización.
A partir de lo anterior el Estado reconoció que las organizaciones barriales y los

urbanizadores, podían y debían jugar un papel importante dentro del desarrollo de los
barrios, sobre todo, en aquellos casos en los que el urbanizador y la comunidad eran un
mismo sujeto colectivo.
En ese sentido, durante este periodo el Estado reconoció que podía ser positivo para el
desarrollo de los barrios, al menos en la primera etapa de consolidación, incluir y articular
los acuerdos colectivos o pactos de los pobladores urbanos, que surgieron en el momento
de la formación de los barrios informales, como órdenes jurídicos existentes e igualmente
válidos. Órdenes que siendo la expresión de los pobladores, significaba que estos podían
constituirse como agentes activos en el desarrollo de sus territorios y como reivindicadores
de las necesidades ante el urbanizador.
Al menos en el caso de Nuevo Chile y en la primera parte de Santa Cecilia Norte parte
alta, fue evidente que la participación activa de la comunidad, las reivindicaciones y
exigencias a los urbanizadores y la flexibilidad del procedimiento (posibilidad de cumplir
progresivamente con exigencias) permitieron un mejor desarrollo de los barrios.
En la medida en que en el proceso de legalización se considera legitima la intervención de

la comunidad y valiosa la reivindicación de las obligaciones que se le exigen al urbanizador,
las reglas que surgen pueden ser cumplidas pues son conocidas. Aspecto que se vuelve
fundamental si se considera que el proceso de legalización vigente, al ser una imposición
de conductas y requerimientos casi siempre no se conoce, o no se pueden cumplir pues
no responden a lo efectivamente existente.
Con esto se configuró lo que Wolkmer llama como Pluralismo Alternativo Institucionalizado,
que de la mano con el Uso Alternativo del Derecho, hace uso del “ordenamiento jurídico
técnico-formal y de sus instituciones en dirección de una práctica alternativa, orientada
hacia la emancipación de los sectores sociales menos favorecidos”. (Wolkmer, 2006)
A manera de recomendación, vale la pena entender que si bien las prácticas jurídicas
formales han sido mayoritariamente excluyentes desde la perspectiva de ciertos actores
sociales, existen herramientas formales que han permitido expresiones democráticas para
ciertas poblaciones.
Muestra de ello es lo realizado por los abogados de la Central Nacional Provivienda

mediante las acciones posesorias en la jurisdicción civil, a través de las cuales han
garantizado la tenencia de los pobladores urbanos a través de la prueba del ejercicio de la
posesión, incluso en las zonas comunales. (Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación
Civil. M.P Jesús Vall de Rutén Ruiz, 2013)
En el mismo sentido desde la Constitución Política de 1991 y la Ley 388 de 1997, existen
acciones constitucionales y legales como las Acciones de cumplimiento de normas
urbanísticas y de cumplimiento en asuntos ambientales, a partir de las cuales se pueden
explorar las vías judiciales para la garantía de los derechos colectivos.
De esta forma podría consolidarse lo que autores como Saavedra López y López Calera,
indican frente al Uso Alternativo del Derecho, como propuesta práctica y teórica “de utilizar
y consolidar el Derecho y los instrumentos jurídicos en una dirección emancipadora […] de
proyectar una cultura y una práctica jurídica alternativa a la práctica dominante, que sin
romper la legalidad, privilegie los intereses y las prácticas de aquellos sujetos jurídicos que
se encuentran sometidos por las relaciones de dominación.” (Saavedra López & López
Calera, 1978) en (Wolkmer, 2006).
En el mismo sentido, García Villegas ha establecido que es posible identificar un uso

simbólico del derecho estatal progresista, o cuando “los jueces utilizan el derecho y
particularmente el derecho constitucional para llevar a cabo cambios sociales en favor de
los grupos desfavorecidos; cambios estos que no estaban directamente consagrados en
dichas normas.” A la vez, el Derecho puede tener un uso simbólico social progresista, en
175
el que las comunidades utilizan el derecho y los derechos, como parte de su estrategia
política. (García Villegas, 2014) Así las comunidades de estos barrios informales adquieren
legitimidad a la hora de hacer las diferentes reivindicaciones, incluso cuando están
orientadas al cumplimiento de las obligaciones que recaen sobre los urbanizadores.
Si bien tal y como indica García Villegas, “el derecho no hace las revoluciones, (…) puede
haber usos del derecho que, bajo ciertas circunstancias produzcan cambios sociales
importantes.” De esta forma, es posible que a través de las formas jurídicas institucionales,
se incluyan “una serie de luchas sociales progresistas con un alcance reformador que
pueden, en el mediano y largo plazo, producir cambios transformadores.”
En todo caso, bien dice García Villegas, que aun cuando las luchas jurídicas se pierden,
se generan una serie de beneficios simbólicos consistentes en una “mayor cohesión del
grupo en torno a sus derechos”. De forma que incluso ante el fracaso de la acción jurídica
invocada, se obtiene “de la experiencia litigiosa, la unidad política y determinación para
ganar otras batallas futuras.”
De cualquier forma el rol del Estado en materia de legalización de barrios, no puede ser
minimizado, pues como dice Boaventura, en la actualidad y el futuro venidero, el Estado
seguirá teniendo un papel central en el monopolio de la producción normativa. Razón por
la cual, desde la interlegalidad y desde el pluralismo alternativo institucionalizado, a través
de la descentralización de políticas públicas en materia de intervención de asentamientos
informales, en cierta forma puede posibilitarse la recuperación de la comunidad, a través
de una acción claramente heterogénea que “constituye uno de los escenarios más
persistentes de pluralidad jurídica.”
En tanto el estado institucionaliza, no sólo la participación, sino el relacionamiento e

identificación de responsabilidades y obligaciones de los diferentes actores que participan
del mercado informal, el desarrollo de estos barrios puede tener un mejor desarrollo inicial.
Sobre todo si se tiene en cuenta que el Estado omite por falta de incidencia o presupuesto
su acción en la primera parte de construcción informal, por lo que la multiplicidad de
actores, y las reivindicaciones que ejercen los pobladores desde el inicio aseguran un
mejor hábitat. Las normas en materia de legalización no fueron hechas a lo largo de la
historia con mala intención, pero en la medida en que el proceso estuvo mal estructurado
en ciertas épocas. Se omitió la participación y responsabilidad del urbanizador, entre otras

cosas, de manera que no fue posible que lograra el objetivo que se proponía.
De la misma forma como la normatividad identificada como pluralista en materia de

legalización de barrios traía consigo ciertos beneficios, es posible hoy desde la
institucionalidad promover y no desincentivar, una participación más activa por parte de la
comunidad, que logre que los asuntos comunes sean tan importantes como los privados y
que tras potenciar procesos organizativos, sea posible que la población participe en el
proceso de garantizar necesidades a partir de sus intereses específicos.
En ese sentido es posible una institucionalización en materia de legalización de barrios, en

donde el Estado una vez la población reconoce las formas de intervención más adecuada
y garantiza las formas de ejecución de las mismas, trabaja en conjunto con la comunidad
para la provisión de los servicios públicos previo al “reconocimiento” legal de los
asentamientos informales.
Es así como no sólo la planeación, sino la gestión y ejecución de los programas, se facilita
a través de la coparticipación y las responsabilidades compartidas que incluyen así mismo
a los urbanizadores. En ese sentido las Asociaciones Público-Comunitarias o las
Organizaciones Populares de Vivienda, podrían funcionar muy bien para el desarrollo
futuro de los barrios, como se comprobó en el proceso del barrio Nuevo Chile.
Lo cierto es que en la actualidad existen procesos organizativos fuertes, que han venido
disputándose espacios de planeación territorial con las autoridades distritales. En el mismo
sentido en el que Wolkmer reconoce el papel de los movimientos sociales como nuevos
sujetos colectivos de los que emana un orden normativo pluralista, la mesa de cerros
orientales creada en el año 2004, ha venido trabajando paulatinamente en “la defensa de
los pobladores de los Cerros Orientales de Bogotá, demostrando sus prácticas, procesos,
luchas y conocimiento del territorio que venían cuidando, protegiendo y transformando
sosteniblemente.” (Secretariá de Hábitat-Secretaría de Planeación., 2015)
En el marco de esta Mesa se han podido resaltar y consolidar los procesos en torno al
agua y los cerros, la economía popular y la agroecología, y la construcción social del
hábitat. Son muchos los procesos comunitarios que han venido consolidándose,
177
configurando sus prácticas y pactos y los cuales mayoritariamente han tenido problemas
para la legalización de los barrios.
Más allá de la incertidumbre jurídica en torno a la Reserva Forestal de los cerros, lo cierto
es que existen ejemplos en los que la comunidad ha ordenado sosteniblemente el territorio,
aun cuando no fue posible la gestión o inclusión del urbanizador dentro del proceso. Aguas
Claras en la UPZ San Blas localidad de San Cristóbal, es un ejemplo de esto. Durante los
noventa y a partir del trabajo articulado de la comunidad, se gestionaron los servicios de
energía eléctrica, telefonía y educación básica. Así mismo, se construyó el tanque de La
Peña, con una partida de la Alcaldía y la financiación comunitaria de las mangueras.
A pesar de que el barrio cuenta con un Plan de Manejo Ambiental, que compatibiliza los
usos urbanos, rurales y forestales, el proceso de legalización-reconocimiento formal- aún
no ha terminado, debido en parte, a la rigidez y burocracia del mismo.
Este y muchos otros barrios, son muestra de la necesidad de que como parte del proceso
de legalización de los barrios, se entiendan las posibilidades que existen en las inter-
relaciones con los demás ordenamientos jurídicos y viceversa, de forma que se permita
una actuación más heterogénea y que acerque la comunidad a los procesos reales de
planeación territorial.
En palabras del profesor Torres Tovar, es interesante comprender las formas de actuación
e intervención de la comunidad, el Estado y la iniciativa privada en la construcción de la
Ciudad Periférica, en donde la interacción e interlocución de los mismos a través del: i)
esfuerzo de la comunidad para resolver el problema de vivienda, ii) y la intervención del
Estado a través de diferentes mecanismos, solo se articulan completamente en la medida
en que hay mayores niveles de organización y participación pues “las comunidades mejor
organizadas y con mejor representación política, son las que logran un mayor apoyo del
Estado en la consolidación de sus unidades urbanas.” (Torres Tovar, 1999) Sobre todo si
estas son conscientes de la responsabilidad que tienen agentes “olvidados” como los
urbanizadores piratas.
A manera de conclusión vale la pena resaltar el hecho de que a lo largo de la investigación

fue posible identificar las múltiples concepciones y posturas en torno a la legalización de
barrios que puede ser el origen de la confusión entre los habitantes entre este proceso y
el de legalización de la tenencia.
Así mismo se trató de posicionar un análisis jurídico en materia de legalización, que lograra
abrir paso a un nuevo paradigma de legalidad, el cual reconoce las posibles inter-
legalidades de los contextos urbanos, basados en las condiciones históricas actuales y de
las prácticas y luchas sociales que se dan en los barrios informales de Bogotá. Lo anterior,
a manera de propuesta o recomendación, frente a los desarrollos de la legalización de
barrios, que al mejor estilo del centralismo y el formalismo jurídico, se vuelven camisas de
fuerzas a la hora de intervenir los asentamientos informales y que no logran adelantarse o
estar un paso adelante, a los procesos masivos de construcción de ciudad informal.
La normatividad tanto distrital como nacional en materia de legalización es cada vez más
estricta y rígida, al igual que en otras temáticas urbanas, por lo que es importante resaltar
tanto la importancia de descifrar otras formas de interactuar con lo público, como de
reconocer incluso jurídicamente, perspectivas alternativas que evidencian los beneficios
de una posible flexibilización y desregularización de algunos procesos que se vienen
normatizando cada vez más, como aquellos relacionados con la planeación urbana.
La petrificación y codificación normativa no implica por sí misma una mejor ejecución de

los procesos. A pesar de la multiplicidad de normas urbanas, estas en muchos casos, solo
sirven para entender cómo omitirlas o quebrantarlas.
Si bien el proceso de legalización de barrios, ha implicado mayoritariamente el

reconocimiento de la existencia de los asentamientos informales o áreas de desarrollo
incompleto, este reconocimiento fue en algún momento, un paso posterior al cumplimiento
de condiciones de habitabilidad, con la provisión de servicios públicos domiciliarios a cargo
de los tres actores ya mencionados.
Fue posteriormente que la legalización se transformó en el requisito sin el cual los servicios
públicos básicos y los servicios complementarios comunitarios, no podrían ser
garantizados, bien fuera por falta de presupuesto o por falta de seguridad jurídica de la
tenencia sobre las cesiones de espacio público. Es en esta distinción, en donde los análisis
jurídicos y el uso de formas institucionales estatales a través de formas de interpretación
179
diversas, usos alternativos del Derecho y análisis pluralistas, pueden también ser aplicados
para develar la importancia, de volver a consolidar escenarios en los que sea posible la
articulación de diferentes ordenamientos jurídicos y actores, para el desarrollo del territorio.
Se necesita avanzar en entender la sociedad como una fuente de Derecho, las prácticas
comunitarias como normas informales y la importancia del diálogo entre diferentes órdenes
normativos. En este escenario, teniendo en cuenta que la administración distrital es
consciente de que continúan originándose asentamientos informales a causa del déficit de
vivienda para la población de más bajos recursos, y que así mismo, es claro que en la
actualidad los asentamientos informales se dan gracias al loteo y las urbanizaciones
piratas que surgen generalmente por fuera del perímetro urbano y de servicios públicos,
valdría la pena actuar anticipadamente.
Así como durante un tiempo la habilitación operó antes de la legalización, los programas
de Mejoramiento de Barrios podrían acudir en los primeros momentos de formación de los
barrios, para exigir el cumplimiento de las obligaciones a los urbanizadores, y para trabajar
de la mano de las comunidades organizadas. De esta forma el Estado dejaría de actuar
como observador pasivo del aumento de los asentamientos informales en la periferia, y
acudiría tempranamente para garantizar el desarrollo adecuado de los mismos.
En la medida en que las políticas de legalización de barrios implementadas por el Estado,

hacen parte de la inter-legalidad evidente y existente en los barrios informales, su accionar
así como centralista, puede a su vez ser pluralista y democrático.
A. Anexo A. Acercamiento a las

teorías del Derecho
A continuación se profundizará sobre cada una de las teorías y debates principales en
torno a la conceptualización del Derecho. Las fuentes primarias son usadas sólo
parcialmente, pues siendo una tesis en Urbanismo, se consideró innecesario ir hacia atrás
en los conceptos del Derecho, siendo lo más conveniente, dar unos esbozos generales
sobre la discusión.
Para cada una de estas teorías se identifican las definiciones y principales postulados, las
aproximaciones o corrientes, algunos ejemplos para ayudar a su comprensión, las
principales críticas que se les han hecho y finalmente unas conclusiones.
 Iusnaturalismo
Dentro de la filosofía del Derecho han existido diversas aproximaciones, e inclusive una
controversia, en torno a la conceptualización del derecho. Así el iusnaturalismo que surgió
tempranamente con Aristóteles y posteriormente con Tomás de Aquino, extendiéndose
hasta la Edad moderna, reconoce la existencia de unos derechos previos al Estado.
Dice Bobbio que esta corriente “admite la distinción entre derecho natural y derecho
positivo”, siendo el primero superior al segundo. Así, a diferencia del positivismo, reconoce
la existencia del derecho positivo, aunque en una posición de inferioridad con respecto del
derecho natural.” (Bobbio, 1965, p. 68).
EL iusnaturalismo parte del reconocimiento de que existen otras normas preexistentes al

Estado y a todo ordenamiento positivo, planteando una crítica al positivismo y así mismo
su invalidez desde una crítica metajurídica. (Botero Uribe, 2005, p. 99)
A partir del concepto de derecho natural, la validez de la ley o la norma es reducida por los
iusnaturalistas a la justicia. (Bobbio, 2002, p. 27) Así, para autores como Radbruch,
“cuando una ley niega conscientemente la voluntad de justicia, por ejemplo, cuando
concede arbitrariamente o rechaza los derechos del hombre, adolece de validez”.
181
Se cuestiona todo lo que es legalmente válido desde una perspectiva ética. En ese sentido,
la fuente del derecho no es la norma proveniente de la voluntad humana, como es para los
positivistas, sino “la naturaleza de las cosas” (Bobbio, 1986, p. 30). Así el iusnaturalismo
se configura como una teoría que sostiene que hay principios morales y de justicia que
son “universalmente válidos y asequibles a la razón humana”, y según la cual el concepto
de derecho, el sistema normativo y la norma, sólo son jurídicos, en tanto no contradigan
aquellos principios morales o de justicia. (Nino, 2003, p. 14)
En ese sentido, (Bobbio, 1965, p. 84) indica que el iusnaturalismo como aproximación al
estudio del derecho, se constituye como una “ética de la justicia” definiéndole un fin
específico al derecho, sea el bien común, la justicia o la paz, etc., por lo que las leyes que
no se correspondan con estos principios universalmente válidos y los fines previamente
establecidos, carecen de validez jurídica.
Los iusnaturalistas parten de la afirmación de que la tarea del jurista no es la de interpretar

reglas ya dadas, “que como tales no pueden dejar de resentir las condiciones históricas en
las que fueron emitidas, sino aquella mucho más notable de descubrir las reglas
universales de la conducta por medio del estudio de la naturaleza del hombre”. (Bobbio,
1986, p. 29)
Así, “el iusnaturalismo, con respecto al positivismo jurídico, no es otra cosa que la invitación
al jurista para que tenga en cuenta que frente al derecho como frente a todo fenómeno de
la comunidad humana, se puede adoptar además de la actitud de investigador escrupuloso
una actitud valorativa de crítico y que del ejercicio de esta segunda actividad depende el
cambio, la transformación y la evolución del derecho”. (Bobbio, 1965, p. 85)
A lo largo de la historia del iusnaturalismo, (Bobbio, 1965, p. 70) se distinguen tres formas
de aproximación: la escolástica, la racionalista moderna y la hobbesiana. En el escolástico,
filósofos como Tomás de Aquino indicaban que el legislador debía fundamentarse en el
derecho natural para la definición del derecho positivo, entendido el derecho natural, como
el conjunto de principios éticos primarios. En la medida en que el legislador partía de estos
supuestos, todas aquellas leyes, inclusive aquellas que parecieran injustas, debían ser
cumplidas por los súbditos en razón a que eran legítimamente promulgadas.
En segundo lugar, el racionalismo moderno indicaba que el derecho natural era el conjunto
de dictamina rectae rationis36, es decir, “que proporcionan la materia de la reglamentación,
mientras que el derecho positivo es el conjunto de los medios práctico-políticos que
determina la forma de aquellas.” Para filósofos como Kant, el derecho natural era todo
aquello que a través de la razón indicara que cierto comportamiento debía o no ser
normativizado o reglado, mientras que el derecho positivo era el que indicaba la forma de
hacer efectiva dicha regla.
Finalmente, el iusnaturalismo hobbesiano, indica que el fundamento del orden jurídico

positivo es el derecho natural, en otras palabras, el derecho natural fundamenta la acción
del legislador e implica la obediencia de los súbditos. Así, “la ley natural sirve únicamente
para poner en movimiento el sistema, pero una vez puesto en marcha, este funciona por
sí mismo”.
A pesar de las distintas aproximaciones consideradas como corrientes del iusnaturalismo

y gracias al cual han surgido conceptos como la dignidad humana y la existencia de
derechos inalienables e imprescriptibles, como el derecho a la vida y a la libertad, esta
conceptualización del derecho es también fuertemente criticado desde ciertas
perspectivas.
Así, para (Botero Uribe, 2005, pp. 98,99) “el derecho natural como teoría es insostenible”,
pues para afirmar que existen unas leyes pre existentes de todo orden que devienen de la
naturaleza humana, supone la existencia de una humanidad acabada, “ahistórica” y
universal, definida más allá y sin observancia de las condiciones sociales concretas.
Así mismo, (Bobbio, 2002, p. 28) este enfoque implica la existencia de la justicia “como
una verdad evidente, o por lo menos demostrable como una verdad matemática, y que por
lo tanto ningún hombre pueda tener dudas sobre lo que es justo o injusto.” En ese sentido,
reducir la validez a la justicia acabaría con la certeza del derecho.
En conclusión, si bien es posible afirmar la existencia de principios universales y derechos

previos a la existencia del Estado, que deben ser garantizados incluso a través de las leyes
36
Dictamen de o con justa razón.
183
positivas pues estas están supeditadas a los primeros, esta condición no asegura que
estos principios puedan evolucionar según los requerimientos de sociedades cambiantes.
Además, el hecho de que se requiera de una justicia que sea unánimemente entendida
como tal, implicaría la necesidad de universalizar válidamente este concepto, haciéndolo
difícil de acoplar o aplicar a situaciones específicas y diferenciadas.
 Positivismo
Dentro de la filosofía del Derecho han existido diversas aproximaciones, e inclusive una
controversia, en torno a la conceptualización del derecho. Así el positivismo jurídico, es
decir “el derecho creado mediante actos de voluntad de los hombres, mediante la
legislación y la costumbre” (Kelsen, 2008), se aparta de la idea de la existencia de “una
fuente trascendente del derecho, más allá de toda posible experiencia humana”,
representada en la razón o la divinidad por los iusnaturalistas. Son entonces, las únicas
normas válidas, aquellas “creadas por el arbitrio humano”
Hans Kelsen es uno de los principales teóricos en esta materia, la cual, si bien puede tener
múltiples aproximaciones, se caracteriza de manera general como “aquella corriente que
no admite la distancia entre derecho natural y derecho positivo y afirma que no existe otro
derecho que el derecho positivo. “. Así, para (Bobbio, 1965, p. 68), mientras que el
iusnaturalismo afirma que el derecho natural es superior al derecho positivo, el positivismo
jurídico afirma su exclusividad.
Para Bobbio, el positivismo puede ser entendido como ideología, como enfoque
metodológico y como teoría general del Derecho. Así pues, como ideología se presenta
como la reducción de la justicia a la validez, a través de la afirmación de que “las leyes
válidas deben ser obedecidas incondicionalmente, con independencia de su contenido, o
de que exista una obligación moral de obedecer todas las leyes válidas”. Como enfoque
metodológico, identifica las reglas jurídicas haciendo uso exclusivamente de criterios
empíricos y sin considerar criterios morales o de justicia. Y finalmente, como teoría general
del Derecho, el positivismo es entonces, la reducción del derecho al derecho estatal y a
todo lo emanado por el legislador. Lo reduce a lo que es y no a lo que debería ser, a reglas
válidas que pueden ser injustas, y a reglas injustas que pueden ser válidas. (Bobbio, 1965,
p. 74)
El positivismo como modo de aproximación del estudio y la conceptualización del derecho,

prescinde de todo juicio de valor. Se constituye como “una ética de legalidad estricta” que
recae estrictamente en la voluntad de la humanidad, reduciendo la justicia a la validez de
la norma.
Dice Bobbio que la crítica desde el positivismo jurídico respondió a cada una de las
corrientes principales del iusnaturalismo. Así, ante el iusnaturalismo escolástico37, la crítica
positivista se fundamentó en el historicismo que considera que no es posible la existencia
de “principios éticos evidentes por sí mismo con valor absoluto y universal”, pues estos son
sólo formales y pueden ser interpretadas de distintas maneras. (Bobbio, 1965, pp. 72-74)
Así mismo, en contra del iusnaturalismo racionalista moderno38, indica Bobbio que el
positivismo prácticamente desde una perspectiva formalista, ha dicho que cualquier
comportamiento puede ser normativizado y que lo que hace que una regla jurídica sea una
norma, no es el contenido sino el modo de su creación o su ejecución.
Finalmente respecto al iusnaturalismo hobbesiano39, el positivismo jurídico desde una

perspectiva fáctica, ha indicado que el derecho no se fundamenta sobre otro derecho, sino
sobre el hecho de que este pueda ser efectivo y obedecido por la mayoría de las personas.
En la medida en que el Derecho positivo reconoce sólo el Derecho emanado por el Estado
o las instituciones públicas, en especial el legislador, las leyes injustas o que no
correspondan con las condiciones y necesidades de la sociedad deben ser aplicadas. Así
durante gobiernos dictatoriales o totalitarios, en la medida en que de las leyes emanaba la
injusticia, esta debía ser aplicada pues provenía de la autoridad estatal.
Desde ciertas perspectivas, el positivismo jurídico, ese que describió Bobbio como el
Derecho que pretende ser exclusivo, implica una “mentalidad simplificadora al revertir a la
ley de un respeto hierático”. Así, para (Botero Uribe, 2005, pp. 95-100) se configura “el
fetichismo de la ley”, en la medida en que todos los fenómenos, proposiciones y críticas se
37
Según la cual el derecho natural es el conjunto de primeros principios éticos.
38
Fundamentado en la razón humana y los derechos naturales del hombre, tan evidentes y
universales como la propia razón.
39
Según el cual la ley o el derecho natural es la norma fundamental del sistema.
185
reducen a la categoría de “hechos”. Se normativiza la vida social “impidiendo que los

fenómenos sociales sean entendidos en toda su magnitud”.
De esta forma, desde que el Positivismo jurídico es reducido a la aplicación de la norma,

aspectos como los fenómenos de poder detrás de la adopción de la norma o la sociedad
para la cual son creadas las leyes, son dejados de lado, negando la capacidad de justicia
y de juzgar. Dice (Bobbio, 2002, p. 32) que cuando desaparece la distinción entre validez
y justicia, considerando lo valido aquello que proviene del soberano (o de la representación
del más fuerte), también desaparece la distinción entre justicia y fuerza.
Botero resume las críticas al positivismo jurídico en cuatro postulados: En primer lugar, “el
Derecho como orden social dinámico se petrifica en textos”, no es flexible frente a
situaciones diferenciadas o frente a la evolución de las instituciones sociojurídicas. No
permite el cambio progresivo y por el contrario mantiene el statu quo. En segundo lugar,
“carece de un horizonte de comprensión que le permita derivar el sentido”, pues al afirmar
la existencia del Derecho meramente en la norma escrita, omite las concepciones frente al
sentido de la norma o el espíritu o deseo del legislador y su aplicabilidad frente a
situaciones diversas.
En tercer lugar, dice Botero que el positivismo jurídico, “es incapaz de proporcionar una
coherencia del derecho”, que pudiendo realizarse en las manos de las altas cortes, se
mueve en el mismo ámbito de rigidez normativa y no permite ajustar el orden jurídico según
la expresión de las condiciones sociales. Y finalmente, “como se mueve en un campo
meramente instrumental no puede realizar plenamente la justicia”, pues su principal
objetivo es dirimir controversias mas no la definición de la justicia en un momento
determinado.
En conclusión, si bien el positivismo jurídico se presenta como una opción o crítica ante
las conceptualizaciones del derecho iusnaturalistas, cercanas a la idea de que la validez
de la norma proviene de la racionalidad o la divinidad, ha provisto de tal rigidez el sistema
normativo, que todo aquello que sea definido voluntariamente por el legislador, el juez o la
costumbre, es considerado como valido aun siendo injusto. Así mismo no ha logrado
permearse de una lectura de las condiciones existentes que a su vez, permitan el cambio
o evolución del derecho.
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Pluralismo jurídico en la legalización

de barrios de Bogotá. Participación

Natalia Pedraza Mora

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Artes. Escuela de Urbanismo

Natalia Pedraza Mora

Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:

Universidad Nacional de Colombia

Palabras clave: Desarrollo urbano, Pluralismo Legal, Investigación Interdisciplinar.

Key words: Urban development, Legal pluralism, Interdisciplinary research.

Lista de Imágenes ............................................................................................................ XIII

Lista de tablas ..................................................................................................................XIV

1. Pluralismo jurídico y enfoque en materia urbana ................................................. 22

2. La legalización de barrios a través de tres casos de estudio ............................ 110

2.3.1 Surgimiento del barrio. ........................................................................ 144

3. Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá ......................... 157

4. La legalización de barrios en el escenario actual y futuro. Conclusiones y

A. Anexo A. Acercamiento a las teorías del Derecho .............................................. 180

5. Bibliografía ............................................................................................................... 186

Ante el déficit cuantitativo de vivienda, la población accede a la misma a través de un

Estos urbanizadores informales o piratas desarrollan zonas generalmente en la periferia

Es ante este dicho crecimiento no planificado, que el Estado interviene a través de la

Es precisamente por esto que se hace necesario pensar en escenarios de flexibilización

En ese sentido, vale la pena avanzar en la comprensión de la construcción de la ciudad

La temática abordada en la presente investigación gira en torno a la comprensión de la

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

En ese sentido la investigación busca proponer un nuevo paradigma de legalidad, que

La búsqueda se ha centrado en identificar elementos que permitan dar cuenta de un

De esta forma, se definieron cuatro líneas de desarrollo y capítulos. El primero, parte de

El segundo capítulo, busca establecer a través de un diagnóstico de tres casos de estudio,

Finalmente, se pretende establecer a manera de conclusiones unas recomendaciones de

La metodología desarrollada corresponde a un recuento normativo, una identificación de

La revisión documental de fuentes secundarias y primarias en el caso de la planeación

Además de esto a lo largo de la investigación se presentan a modo de ejemplificación,

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

histórico de la legalización de barrios, y la posibilidad de que desde esta aproximación

1. Pluralismo jurídico y enfoque en

A continuación se hace un recuento de la planeación contemporánea para definir en qué

Finalmente se terminará con el recuento de algunos casos internacionales, que permitan

1.1 La planeación contemporánea y la

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

En ese sentido, se establecieron como periodos: i) La legalización de barrios durante la

Finalmente, a manera de conclusión, fueron identificados unos temas claves que se

1.1.1 La legalización de barrios durante la primera

Es interesante observar cómo estas intervenciones, se orientaban a garantizar el acceso

Entre estas formalidades se encontraban la presentación de un plano a escala 1:1.000, la

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

Este acuerdo contemplaba la posibilidad de “flexibilizar” los requisitos establecidos, por

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

Finalmente durante el año 1949, a pesar de que no se establecen linderos se regula

1.1.2 La modernidad y la Planeación física de la

Imagen 1. Bogotá 1946-1960. Crecimiento consolidado. Fuente: (Jiménez, 2007)

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

De esta manera se identifican algunas “parcelaciones clandestinas” la mayoría de ellas en

Para este entonces la administración distrital “reconocía la existencia de desarrollos

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

En la escala urbana planteó la necesidad de densificar y establecer un límite físico: al

A pesar de lo anterior, lo cierto es que “muchos de los desarrollos en barrios residenciales,

Este es el caso de los barrios “clandestinos identificados” anteriormente en la parte sur y

Legalización formalista vs. Legalización pluralista en Bogotá

encomendadas por el Consejo Nacional de Planeación, indicó la necesidad de “enfrentar

De la misma forma, posterior a la anexión de los municipios de Usme, Suba, Engativá,

De alguna manera el Decreto 414 de 1951, se convirtió en el primer acto administrativo