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Agricultura para
o Desenvolvimento
Visão Geral
Banco Mundial
Washington, DC
©2007 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial
1 2 3 4 10 09 08 07
Direitos e permissões
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O Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial estimula a
divulgação de seu trabalho e geralmente concede pronta permissão para sua reprodução
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Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org.
Design da capa de Chris Lester, da Rock Creek Strategic Marketing, e Bill Pragluski, da
Critical Stages.
Fotos da capa tiradas por funcionários do Banco Mundial, no sentido horário a partir do
canto superior esquerdo: termômetro do leite, Lillian Foo; debulha do trigo, Alexander
Rowland; vaca Holstein, Lillian Foo; feijão do supermercado, Lillian Foo; mulher andina
e bebê no mercado, Curt Carnemark/Banco Mundial, Biblioteca de Fotografias; planta de
algodão, Arne Hoel.
ISBN: 978-0-8213-7302-6
Conteúdo do
Relatório sobre o Desenvolvimento
Mundial de 2008
Visão Geral
Parte I
O que a agricultura pode fazer para
o desenvolvimento?
1 Crescimento e redução da pobreza nos três mundos
da agricultura
foco A: a diminuição da pobreza na zona rural tem sido um fator-chave na
redução agregada da pobreza
Parte II
Quais são os instrumentos eficazes no uso
da agricultura para o desenvolvimento?
4 Reformando políticas de comércio, preço e subsídios
5 Como levar a agricultura até o mercado
foco D: agronegócios para o desenvolvimento
iii
iv RELATóRIO SOBRE O DESENvOLvIMENTO MUNDIAL DE 2008
Parte III
Qual é a melhor forma de implementar as agendas
da agricultura para o desenvolvimento?
10 Agendas nacionais emergentes para os três mundos
da agricultura
11 Fortalecimento da governança, do nível local até o global
Nota bibliográfica
Notas de fim
Referências
Indicadores selecionados
Índice
Prefácio
Robert B. Zoellick
Presidente
Banco Mundial
v
Agradecimentos
Este Relatório foi elaborado por uma equipe central liderada por Derek Byerlee e Alain de
Janvry da qual fizeram parte Elisabeth Sadoulet, Robert Townsend e Irina Klytchnikova.
A equipe contou com a assistência de Harold Alderman, Beatriz Avalos-Sartorio, Julio
Berdegué, Regina Birner, Lynn Brown, Michael Carter, Luc Christiaensen, Marie-Helene
Collion, Klaus Deininger, Peter Hazell, Karen Macours, Michael Morris, Paula Savanti e Dina
Umali-Deininger, todos os quais contribuíram com versões preliminares de partes deste
Relatório. A equipe também recebeu a ajuda de Noora Aberman, Jorge Aguero, Shahrooz
Badkoubei, Sarah Baird, Leandre Bassole, Benjamin Davis, Nango Dembele, Ashok Gulati,
Corinna Hawkes, Tidiane Kinda, Melissa Klink, Alex McCalla, Claudio Montenegro, Stefano
Pagiola, Eija Pehu, Catherine Ragasa, Antti Seelaff e John Staatz.
O trabalho foi realizado sob a orientação geral de François Bourguignon em cooperação
com a Rede de Desenvolvimento Sustentável. Bruce Ross-Larson foi o editor-chefe.
Recebemos amplo e excelente assessoramento de Kym Anderson, Hans Binswanger, Karen
Mcconnell Brooks, Mark Cackler, Manuel Chiriboga, Kevin Cleaver, Christopher Delgado,
Shantayanan Devarajan, Josue Dione, Gershon Feder, Alan Harold Gelb, Ravi Kanbur,
Jeffrey Lewis, Were Omamo, Keijiro Otsuka, Rajul Pandya-Lorch, Prabhu Pingali, Pierre
Rondot, Kostas Stamoulis, Erik Thorbecke, C. Peter Timmer, Joachim von Braun, o pessoal
do Departamento da Agricultura e Desenvolvimento Rural e da Rede de Desenvolvimento
Sustentável do Banco Mundial, Pessoal da RIMISP (Centro Latino-Americano de
Desenvolvimento Rural) e de muitas outras pessoas a quem a equipe é imensamente grata.
Inúmeras pessoas de dentro e fora do Banco Mundial forneceram comentários e contribuições
muito úteis. O Grupo de Dados sobre o Desenvolvimento contribuiu para os dados anexos
e foi responsável pelos Indicadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial.
A equipe agradece também o generoso apoio do fundo fiduciário programático de
vários doadores, da Entidade de Desenvolvimento Internacional Canadense (CIDA),
Ford Foundation, Ministério das Relações Exteriores da França, Plataforma de Doadores
Globais para o Desenvolvimento Rural, Centro de Pesquisa para o Desenvolvimento
Internacional, Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola, InWEnt (Capacity
Building International), Ministério das Finanças do Japão, Programa Conhecimento para
a Mudança, Grupo Consultivo de Pesquisas Agrícolas Internacionais, Agência Sueca de
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, Agência Suíça para o Desenvolvimento
e Cooperação, Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, Agência
de Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos e a William and Flora Hewlett
Foundation.
A equipe foi amplamente beneficiada por uma grande variedade de consultas. Reuniões
e workshops regionais foram realizados localmente e na Austrália, Canadá, França.
Alemanha, Índia, Itália, Japão, Quênia, Mali, Noruega, Suécia e no Reino Unido; os
debates para a versão preliminar do Relatório foram conduzidas on-line. A equipe deseja
agradecer aos participantes desses workshops, videoconferências e debates que incluíram
acadêmicos, pesquisadores, autoridades governamentais e funcionários de organizações
não-governamentais e do setor privado.
Rebecca Sugui trabalhou como executiva sênior do grupo; Ofelia Valladolid como
assistente de programa; e Jason Victor e Maria Hazel Macadangdang como assistentes de
equipe. Evangeline Santo Domingo exerceu a função de assistente de gestão de recursos.
vi
Visão Geral
Uma mulher africana curvada sob o sol, metade a pobreza e a fome do mundo até 2015;
arrancando ervas daninhas do sorgo em continuar a reduzir a pobreza e a fome durante
um campo árido com uma enxada e com muitas décadas. A agricultura por si só não
uma criança amarrada às suas costas –e será suficiente para reduzir substancialmente
uma vívida imagem da pobreza rural. Para a pobreza, porém já demonstrou ter uma
sua família numerosa e para milhões como eficiência única para a tarefa. Como o último
ela, a mísera generosidade da agricultura de Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial
subsistência representa a única possibilidade foi elaborado há 25 anos, é hora de colocar a
de sobrevivência. Mas outros, tanto mulheres agricultura novamente no centro da agenda do
como homens, adotaram opções diferentes desenvolvimento, levando em conta o contexto
para escapar da pobreza. Alguns pequenos amplamente diferente de oportunidades e
proprietários unem-se a organizações desafios que surgiu desde então.2
de produtores e fazem contratos com A agricultura opera em três mundos
exportadores e supermercados para vender diferentes: um baseado na agricultura, o
os vegetais que produzem graças a irrigação. segundo em transformação e o terceiro
Alguns trabalham como diaristas para urbanizado. E em cada um deles a agenda
agricultores maiores que cumprem assim as agrícola para o desenvolvimento difere na
economias de escala necessárias para suprir busca do crescimento sustentável e na redução
os modernos mercados de alimentos. Outros da pobreza.
ainda passam para a economia rural não- Nos países baseados na agricultura, que
agrícola, começando pequenas empresas para incluem a maior parte da África Subsaariana,
vender alimentos processados. a agricultura e as indústrias associadas a
Embora os mundos da agricultura ela são essenciais para o crescimento e para
sejam vastos, diversificados e em rápida reduzir a pobreza em massa e a insegurança
transformação, com políticas e investimentos alimentar. Utilizar a agricultura como base
de apoio adaptados ao nível local, nacional para o crescimento econômico nos países
e global, a agricultura atual oferece novas baseados na agricultura requer uma revolução
oportunidades para centenas de milhões da produtividade da agricultura de pequena
de pessoas de baixa renda das áreas rurais escala. Dadas a agricultura e as instituições
saírem da pobreza. Os caminhos para sair singulares da África Subsaariana, essa
da pobreza abertos para essas pessoas pela revolução terá de ser diferente da revolução
agricultura incluem a agricultura de pequena verde asiática. Como implementá-la após
escala e a criação de animais, o emprego tantos anos de sucesso limitado continua a
na “nova agricultura” de produtos de alto ser um grande desafio. As condições, porém,
valor, o empreendedorismo e os empregos na mudaram e há muitos sucessos locais e novas
economia rural não-agrícola emergente. oportunidades a serem aproveitadas.
No Século XXI, a agricultura continua Nos países em transformação – que
a ser um instrumento fundamental para o incluem a maioria do Sul e Leste da Ásia,
desenvolvimento sustentável e a redução da do Oriente Médio e da África do Norte – o
pobreza. Três em cada quatro pessoas de baixa rápido aumento das disparidades de renda
renda nos países em desenvolvimento vivem na entre a área rural e urbana e a contínua
zona rural – 2,1 bilhões vivem com menos de extrema pobreza rural são as principais fontes
US$ 2 por dia e 880 milhões com menos de US$ de tensões sociais e políticas. O problema
1 por dia – e a maioria depende da agricultura não pode ser substancialmente abordado
para sua subsistência.1 Considerando onde por meio da proteção agrícola que aumenta
estão e o que fazem melhor, é imperativo o preço dos alimentos (porque um grande
promover a agricultura para cumprir a Meta número de pessoas de baixa renda são
de Desenvolvimento do Milênio de cortar pela compradores líquidos de alimentos) nem por
1
2 RELATóRIO SOBRE O DESENvOLvIMENTO MUNDIAL DE 2008
Figura 1. O número de pessoas de baixa renda aumentou no Sul da Ásia e na África Subsaariana no período 1993-2002
(linha da pobreza: US$ 1 por dia).
Pobreza rural Pobreza urbana
Milhões de pessoas Milhões de pessoas
linha de pobreza abaixo de US$ 1 por dia linha de pobreza abaixo de US$ 1 por dia
500 500
300 300
200 200
100 100
0 0
África Sul da Ásia Leste Oriente Médio Europa e América África Sul da Ásia Leste Oriente Médio Europa e América
Subsaariana Asiático e Norte Ásia Latina Subsaariana Asiático e Norte Ásia Latina
e Pacífico da África Central e Caribe e Pacífico da África Central e Caribe
Fonte: Ravaillon, Chen e Sangraula 2007
4 relatório sobre o desenvolvimento mundial DE 2008
Figura 2. Contribuição da agricultura para o crescimento e parcela rural da pobreza distinguem três tipos
de país: baseados na agricultura, em transformação e urbanizados.
ÍNDIA
40 (1965–94)
20
CHINA
(1981–2001)
BRASIL INDONÉSIA
0 (1970–96) (1970–96)
Países em transformação
Países urbanizados
–20
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
Pobres das zonas rurais/total de pobres, 2002
Fonte: Equipe do WDR 2008.
Nota: As setas indicam caminhos para o Brasil, China, Índia e Indonésia em períodos anteriores.
Figura 4. A despesa pública na agricultura é a mais baixa nos países baseados na agricultura, ao passo
que a parcela da sua agricultura no PIB é a mais alta.
PIB agrícola/PIB Despesas públicas com agricultura/PIB agrícola
Percentual Percentual
35 35
30 29 29 1980 2000 30 1980 2000
25 24 25
20 20
16 17
15 14 15 12
10 10 11
10 10
5 5 4 4
0 0
Baseados Em transformação Urbanizados Baseados Em transformação Urbanizados
na agricultura na agricultura
Fonte: Fan, prestes a ser publicado.
8 RELATóRIO SOBRE O DESENvOLvIMENTO MUNDIAL DE 2008
–40 –40
–46
–50 –50
Baseados Em transformação Urbanizados Baseados Em transformação Urbanizados
na agricultura na agricultura
Fonte: Anderson, prestes a ser publicado.
Nota: A taxa nominal de assistência é uma medida dos preços da produção interna com relação aos preços na fronteira, o que
também leva em conta os subsídios aos insumos internos.
da ajuda à agricultura. Mas esse impacto é ser eficazes – como nas reformas da política
heterogêneo entre produtos e países. Com do arroz no Japão, as reformas do açúcar
a total liberalização do comércio, estima-se na UE e as reformas para alimentos básicos
que os preços internacionais dos produtos no México em 1990. A união das reformas
agrícolas básicos aumentem em média de agrícolas internas com um conjunto mais
5,5%, enquanto os preços do algodão deverão amplo de reformas de âmbito econômico
crescer de 21% e o das sementes oleaginosas pode aumentar a probabilidade de êxito, como
de 15%. Isso gera preocupação especial para ocorreu em muitos países em desenvolvimento
os países importadores de alimentos com nas décadas de 1980 e 1990, mas essas reformas
rigorosas limitações de divisas, como Burundi, continuam incompletas no que tange à
Ruanda e Níger. Os países de baixa renda que agricultura. As reformas de outros subsídios,
exportam algodão ou sementes oleaginosas, tais como energia elétrica gratuita para os
como Chade, Sudão, Burkina Fasso, Mali e agricultores indianos, continuam paralisadas
Benin, deverão beneficiar-se. Entre os maiores em negociações clientelistas com elevados
ganhadores em potencial estão o Brasil, a custos para a eficiência e o meio ambiente.
Tailândia e o vietnã. A resposta para melhores incentivos de
A Rodada de Doha de negociações preços depende de investimentos públicos na
comerciais precisa ser concluída com infra-estrutura de mercado, nas instituições
urgência, especialmente para eliminar e nos serviços de apoio. Mas a qualidade
distorções, tais como os subsídios dos EUA ao dos gastos públicos é muitas vezes baixa e
algodão, que são prejudiciais aos países mais precisa ser melhorada. Em alguns países, os
pobres. São necessárias políticas e programas subsídios não-estratégicos chegam à metade
complementares (inclusive ajuda ao comércio) do orçamento público para a agricultura.
para compensar os perdedores (programas de Para mobilizar o apoio político ao melhor
transferência) e facilitar os ajustes rápidos uso dos gastos públicos em agricultura, um
e igualitários por parte dos pequenos passo inicial é a maior divulgação pública e a
proprietários às vantagens comparativas transparência da alocação orçamentária e da
emergentes (investimentos em bens públicos análise dos impactos.
e reformas institucionais).
A economia política determinará o ritmo Fazer os mercados de produtos e de insumos
e a extensão de outras reformas no comércio, funcionarem melhor. Com importantes
preços e despesas públicas. A filiação à mudanças estruturais nos mercados agrícolas e
Organização Mundial do Comércio (OMC) a entrada de novos atores fortes, uma questão-
pode ajudar a acelerar a reforma e a mídia local chave para o desenvolvimento é o aumento da
pode divulgar os custos dos contribuintes e participação dos pequenos proprietários e a
incidência desigual de ganhos. Em alguns garantia dos impactos do crescimento agrícola
casos, a negociação de acordos e os esquemas que reduzem a pobreza. Há diferentes opções
de compensação para os perdedores podem em todo o espectro de mercados.
12 relatório sobre o desenvolvimento mundial DE 2008
Figura 6. O consumo interno e as exportações de produtos de alto valor dos países em desenvolvimento
estão crescendo rapidamente.
Consumo interno Exportações
Índice, 1980 = 100 Índice, 1980 = 100
350 350
300 300
250 250
200 200
150 150
100 100
50 50
0 0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 1980 1985 1990 1995 2000 2005
para fazer uma verdadeira diferença para a A Rede Indiana de Cooperativas de Laticínios
competitividade dos pequenos proprietários. tem 12,3 milhões de membros, muitos deles
sem terra e mulheres. Eles produzem 22% do
Gerenciamento do risco. A exposição aos suprimento total de leite da Índia.
riscos não-segurados – em conseqüência Apesar dos muitos êxitos, a eficácia das
dos desastres naturais, choques à saúde, organizações de produtores é freqüentemente
alterações demográficas, volatilidade dos limitada por restrições legais, baixa capacidade
preços e alteração das políticas – tem elevados gerencial, apropriação por parte da elite,
custos para a eficiência e a prosperidade dos exclusão das pessoas de baixa renda e não-
domicílios rurais. Para gerenciar a exposição reconhecimento como parceiros integrais pelo
a esses riscos, os agricultores têm de renunciar Estado. Os doadores e os governos podem
a atividades com previsão de rendas mais auxiliar facilitando o direito de organização,
elevadas. A venda de ativos para sobreviver treinando líderes e empoderando os membros
aos choques pode ter altos custos no longo mais fracos, particularmente as mulheres
prazo porque a descapitalização (venda a e os jovens agricultores. No entanto, o
qualquer preço de terra e da pecuaria) cria fornecimento dessa assistência sem a criação
irreversibilidades ou retarda a recuperação da de dependência ainda é um desafio.
propriedade dos ativos agrícolas. Além disso,
a educação e a saúde dos filhos podem sofrer Promover a inovação por intermédio da
conseqüências de longo prazo quando as ciência e tecnologia. Impulsionado pela
crianças são retiradas da escola em resposta aos rápida expansão do investimento privado em
choques ou são expostas a períodos precoces pesquisa e desenvolvimento (P&D), o hiato do
de desnutrição, acarretando transferências de conhecimento entre países industrializados e
pobreza entre gerações. países em desenvolvimento está se ampliando.
Apesar das inúmeras iniciativas, houve Somando-se o setor público com o privado, os
pouco progresso na redução dos riscos não- países em desenvolvimento investem apenas
segurados na agricultura de pequena escala. um nono do que os países industrializados
Os esquemas de seguro administrados pelo empregam em P&D para a agricultura como
Estado demonstraram ser muito ineficientes. parcela do PIB agrícola.
O seguro baseado em índices para o risco de Para reduzir esse hiato, é preciso que um
secas, que estão agora sendo ampliados por aumento significativo nos investimentos em
iniciativas privadas na Índia e em outros P&D esteja no topo da agenda das políticas.
países, pode reduzir os riscos para mutuários Muitos investimentos nacionais e internacionais
e mutuantes e destravar o financiamento em P&D tiveram saldo altamente positivo,
agrícola. No entanto, essas iniciativas com uma taxa média de retorno interno
provavelmente não atingirão uma massa de 43% nos 700 projetos de P&D avaliados
crítica a menos que exista algum elemento de nos países em desenvolvimento de todas as
subsídio para, no mínimo, cobrir os custos regiões. Mas os fracassos globais e nacionais
iniciais. de mercados e de governança resultam em
sério subinvestimento em P&D e nos sistemas
Melhorar o desempenho das organizações de de inovação em geral, particularmente nos
produtores. A ação coletiva das organizações países baseados na agricultura. Embora tenha
de produtores pode reduzir os custos das triplicado na China e na Índia nos últimos 20
transações nos mercados, conseguir algum anos, o investimento em P&D agrícola cresceu
peso no mercado e ter maior representação nos apenas um quinto na África Subsaariana
fóruns de políticas nacionais e internacionais. (diminuindo em cerca da metade dos países).5
As organizações de produtores são essenciais Os países africanos têm uma desvantagem
para os pequenos proprietários alcançarem adicional pelo fato de a especificidade das suas
competitividade. Elas tiveram uma expansão características agroecológicas não permitir
significativamente rápida em número e filiação, que eles se beneficiem tanto quanto as outras
sempre procurando preencher a lacuna regiões das transferências internacionais de
deixada pela saída do Estado do comércio, do tecnologia. Além disso, a pequena dimensão
fornecimento de insumos e do crédito e do de muitos desses países os impede de alcançar
aproveitamento de aberturas democráticas economias de escala em P&D agrícola. Os
que permitem maior participação da baixos investimentos em P&D e as pequenas
sociedade civil na governança. Entre 1982 e transferências internacionais de tecnologia
2002 o percentual de vilas com organizações atuam em conjunto com a estagnação das
de produtores aumentou de 8% para 65% no produções de cereais na África Subsaariana,
Senegal e de 21% para 91% em Burkina Fasso. acarretando a ampliação do hiato de produção
Visão Geral 15
com relação ao resto do mundo (Figura 7). O cada local, seu desenvolvimento e sua adoção
aumento substancial nos investimentos e a requerem abordagens mais descentralizadas e
cooperação regional em P&D são urgentes participativas, associadas à ação coletiva por
para esses países. parte dos agricultores e comunidades.
O pequeno investimento é apenas parte Os avanços revolucionários da biotecnologia
do problema. Muitas organizações públicas oferecem benefícios potencialmente
de pesquisa enfrentam graves limitações amplos para os produtores de baixa renda e
de liderança, gestão e recursos financeiros consumidores também de baixa renda. Mas
que requerem atenção urgente. Mas os os atuais investimentos em biotecnologia,
mercados de valor mais elevado abrem novas concentrados no setor privado e orientados por
oportunidades para que o setor privado interesses comerciais, têm impacto reduzido
promova a inovação em toda a cadeia de valor. na produtividade dos pequenos proprietários
Para aproveitá-las, geralmente são necessárias e no mundo em desenvolvimento – exceção a
parcerias entre o setor privado, os agricultores isso é o algodão Bt na China e na Índia. O
e a sociedade civil no financiamento, baixo investimento público em biotecnologia
desenvolvimento e adaptação da inovação. e o progresso lento da regulamentação dos
Com a disponibilidade de uma gama mais possíveis riscos ambientais e à segurança
ampla de opções institucionais, é preciso alimentar restringem o desenvolvimento
avaliar melhor o que funciona bem e em quais de organismos geneticamente modificados
contextos. (OGMs) que poderiam ajudar as pessoas de
Outro desafio é reduzir os hiatos de baixa renda. Os possíveis benefícios dessas
renda e produtividade entre as regiões mais tecnologias serão perdidos, a menos que a
favorecidas e as menos favorecidas. Para comunidade internacional do desenvolvimento
estas últimas, são necessárias melhores aumente drasticamente seu apoio aos países
tecnologias de gerenciamento do solo, da interessados.
água e da pecuaria e de sistemas agrícolas
mais sustentáveis e mais flexíveis, que incluam Tornar a agricultura mais sustentável – e
variedades mais tolerantes a pragas, doenças e provedora de serviços ambientais. O espaço
seca. As abordagens que exploram processos ambiental da agricultura tem sido grande, mas
biológicos e ecológicos podem minimizar há muitas possibilidades de reduzi-lo. Desde a
o uso de insumos externos, especialmente Cúpula da Terra no Rio em 1992, aceita-se em
de produtos químicos para a agricultura. geral a tese de que a agenda da sustentabilidade
Entre os exemplos estão o plantio direto, ambiental é inseparável da agenda mais ampla
o pousio melhorado, a adubação verde, da agricultura para o desenvolvimento. E o
conservação do solo, e controle de pragas futuro da agricultura está intrinsecamente
mais baseado na biodiversidade e no controle vinculado à melhor administração da base de
biológico do que nos pesticidas. Como a recursos naturais da qual depende.
maioria dessas tecnologias é específica a A agricultura, tanto intensiva quanto
extensiva, enfrenta problemas ambientais –
Figura 7 Aumentou o hiato na produção de cereais
entre a África Subsaariana e as outras regiões.
mas de tipos diferentes. A intensificação
agrícola criou problemas ambientais com a
Produção, toneladas por hectare
6
redução da biodiversidade, má administração
da água de irrigação, poluição agroquímica,
5 além de custos para a saúde e mortes
decorrentes de envenenamento por pesticidas.
4 A revolução da pecuária tem seus próprios
custos, especialmente nas áreas de alta
3 densidade populacional, por meio da perda
de animais e da disseminação de doenças
2 como a gripe aviária. Muitas das áreas menos
favorecidas estão sujeitas ao desmatamento,
1 erosão do solo, desertificação e degradação
dos pastos e das bacias hidrográficas. No
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 planalto da África Oriental, a erosão do solo
pode acarretar prejuízos à produtividade
Países desenvolvidos Sul da Ásia da ordem de 2%-3% ao ano, além de criar
Leste Asiático e Pacífico África Subsaariana efeitos externos, como o assoreamento dos
América Latina e Caribe
reservatórios.
Fonte: http://faostat.fao.org, consultado em junho de 2007.
16 relatório sobre o desenvolvimento mundial DE 2008
Andes. Com base no princípio do poluidor Figura 8. A agricultura e o desmatamento contribuem fortemente para a emissão de gases
pagador, é responsabilidade dos países mais causadores do efeito estufa.
ricos compensar os pobres pelos custos de % do total de emissões de GHC
adaptação. Até agora, os compromissos globais 63%
com os fundos de adaptação existentes têm 60 Países desenvolvidos Países em desenvolvimento
sido totalmente inadequados.
A agricultura dos países em desenvolvimento 40
e o desmatamento também são importantes
fontes de emissão de gases do efeito estufa: 20 15%
11%
estima-se que contribuam com 22% e até 7% 4%
30% do total de emissões, mais da metade 0
proveniente do desmatamento provocado, em Energia Agricultura Desmatamento Processos Dejetos
grande parte, pela invasão agrícola (13 milhões (excluída a alteração industriais
de hectares desmatados por ano em todo o no uso da terra)
mundo) (Figura 8).6 Os esquemas de comércio Fonte: Equipe WDR 2008 fundamentada nos dados da Convenção das Nações Unidas sobre Mudança Climática,
de carbono – especialmente se sua cobertura www.unfccc.int.
for ampliada para fornecer financiamento custo. Mas são poucos os outros países em
destinado a evitar o desmatamento e o desenvolvimento que podem ser produtores
seqüestro do carbono do solo (por exemplo, eficientes com as tecnologias atuais. As
lavoura de conservação) – oferecem um decisões das políticas sobre biocombustíveis
importante potencial inexplorado para precisam também considerar sistemas de
reduzir as emissões da mudança do uso da regulamentação ou de certificação para
terra na agricultura. Alguns progressos atenuar o espaço ambiental potencialmente
nas práticas de gerenciamento da terra e do grande da produção de biocombustíveis. Um
gado (por exemplo, lavoura de conservação maior esforço nos investimentos públicos
e agrosilvicultura) são geralmente situações e privados em pesquisa é importante para
ganha-ganha: após os investimentos iniciais, desenvolver processos de produção mais
podem proporcionar sistemas agrícolas mais eficientes e sustentáveis baseados em matérias-
produtivos e sustentáveis. primas diferentes dos alimentos básicos.
Biocombustíveis – uma oportunidade Indo além da agricultura: uma
e um desafio. Novas e promissoras
oportunidades para atenuar a mudança economia rural dinâmica e as
climática e criar grandes mercados novos aptidões para participar dela
para a agricultura surgiram por meio da Criação de empregos nas áreas rurais. Com
produção de biocombustíveis, estimulada o rápido crescimento da população rural e a
pelos elevados custos da energia. Mas poucos lenta expansão dos empregos na agricultura,
dos atuais programas de biocombustíveis a criação de empregos nas áreas rurais é um
são economicamente viáveis, além de poder desafio imenso, que não é suficientemente
representar riscos sociais (elevação dos preços reconhecido. Entre 45% e 60% da força de
dos alimentos) e ambientais (desmatamento). trabalho das áreas rurais estão envolvidos no
Até o momento, a produção nos países mercado de trabalho agrícola e na economia
industrializados tem-se desenvolvido num não-agrícola da Ásia e América Latina. Apenas
contexto de altos impostos de proteção para na África Subsaariana o emprego autônomo
os biocombustíveis e com grandes subsídios. na agricultura ainda é de longe a atividade
Essas políticas prejudicam os países em dominante para a força de trabalho rural,
desenvolvimento que são, ou podem vir a ser, especialmente para as mulheres. Mas, com
produtores eficientes em novos e lucrativos as populações rurais em rápido crescimento
mercados de exportação. Os consumidores e a redução nos tamanhos das propriedades
de baixa renda também pagam preços mais agrícolas, o problema do emprego nas áreas
elevados pelos alimentos básicos na medida rurais também precisará ser abordado.
em que os preços aumentam no mercado O mercado de trabalho rural oferece
mundial diretamente, em conseqüência do possibilidades de emprego para a população
desvio dos grãos para os biocombustíveis, ou rural na nova agricultura e no setor rural
indiretamente, devido à retirada da terra da não-agrícola. Mas as oportunidades são
produção de alimentos. melhores para aqueles que possuem aptidões
O Brasil é o maior e mais eficiente produtor e as mulheres com níveis de educação mais
de biocombustíveis do mundo, com base na baixos estão em desvantagem. A migração
sua produção de cana-de-açúcar de baixo pode representar um nível de renda mais
18 RELATóRIO SOBRE O DESENvOLvIMENTO MUNDIAL DE 2008
Figura 10. O crescimento agrícola na África Subsaariana aumentou com a melhoria das condições
macroeconômicas.
Classificação macroeconômica Taxa de crescimento da agricultura, % por ano
10 6
5
8
4
6 3
4 2
1
2 1984–95
0 1995–2005
0 –1
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 –0.2 0 0.2 0.4 0.6
Alteração média anual na classificação macroeconômica
Fonte: Equipe WDR 2008 fundamentada em dados do Guia Internacional do Risco dos Países, http://www.icrgonline.com.
Nota: A classificação macroeconômica é a média da classificação do saldo orçamentário, classificação da inflação e estabilidade da
taxa de câmbio. Cada ponto representa um país.
resultado da melhoria nos incentivos de preços o lucro das atividades não-agrícolas aumenta,
provenientes das reformas macroeconômicas as pressões para tratar as disparidades de renda
e setoriais e dos preços mais elevados de entre as regiões urbana e rural por meio de
produtos básicos. Como muitos países subsídios concorreria para as despesas fiscais,
obtiveram os ganhos fáceis das reformas de a um elevado custo de oportunidade para os
preços, o crescimento no futuro terá que se bens públicos e as necessidades básicas rurais.
basear mais no aumento da produtividade. Por outro lado, tratar essas disparidades por
A maior disposição dos governos, do setor meio da proteção à importação elevaria os
privado e dos doadores para investir na custos dos alimentos para as grandes massas
agricultura subsaariana abre uma janela de de consumidores de baixa renda que são
oportunidade que não se deve perder. compradores líquidos de alimentos.
Por causa das pressões demográficas e das
Países em transformação: redução das restrições de terras, a agenda para os países em
disparidades de renda entre as zonas rural e transformação deve mobilizar em conjunto
urbana e a pobreza das áreas rurais. Nos todos os caminhos para sair da pobreza:
países em transformação, com 2,2 bilhões atividade agrícola, emprego na agricultura
de habitantes nas zonas rurais, dos quais e na economia rural não-agrícola, além da
600 milhões de baixa renda, os setores não- migração. As perspectivas são boas para
agrícolas tiveram o crescimento mais rápido do promover os rendimentos rurais e evitar a
mundo. O foco principal da agricultura para armadilha da proteção por meio de subsídios,
o desenvolvimento é reduzir as disparidades se a vontade política puder ser obtida. Os
de renda entre as zonas rural e urbana e, ao mercados em rápida expansão de produtos
mesmo tempo, evitar as armadilhas do subsídio de alto valor – especialmente hortaliças,
e da proteção, desafios pouco abordados até o aves, peixe e laticínios – oferecem uma
momento (Figura 11). Com uma crescente oportunidade para diversificar os sistemas
atenção política na ampliação das disparidades agrícolas e desenvolver um setor de agricultura
de renda, existem fortes pressões para se usar em pequena escala competitivo e com mão-
melhor as potencialidades da agricultura para de-obra intensiva. Os mercados de exportação
o desenvolvimento.8 de produtos não-tradicionais também são
Nesses países, a agricultura está quase acessíveis porque os países em transformação
exclusivamente nas mãos dos pequenos têm uma vantagem comparativa em atividades
proprietários. As contínuas pressões com mão-de-obra e gerenciamento intensivos.
demográficas implicam a rápida redução Muitos países têm níveis de pobreza elevados
dos tamanhos das propriedades agrícolas, em regiões menos favorecidas que requerem
que se tornam tão diminutas que podem melhor infra-estrutura e tecnologias adaptadas
comprometer a sobrevivência se não houver a essas regiões.
disponibilidade de oportunidades externas Para fazer frente ao desemprego rural,
de renda. A concorrência relacionada ao um objetivo complementar da política é a
acesso à água está acirrada, com a crescente promoção de um setor rural não-agrícola
procura das zonas urbanas e a deterioração da dinâmico em cidades secundárias, vinculado
qualidade da água distribuída. À medida que tanto à agricultura como à economia urbana.
Figura 11. A disparidade de renda entre as zonas rural e urbana aumentou na maioria dos países em
transformação.
Razão entre as rendas medianas rural e urbana
4
0
Guatemala Tailândia Camboja China Vietnã Indonésia Bangladesh Índia Paquistão
1989-2002 1990-2002 1997-2004 1985-2001 1992-2001 1993-2002 1991-2000 1989-1999 1999-2001
Fonte: Equipe WDR 2008, fundamentada em pesquisas representativas sobre domicílios.
22 relatório sobre o desenvolvimento mundial DE 2008
A China levou a indústria até as cidades rurais, agricultores de subsistência continuará a ser
diversificando as rendas na zona rural, uma imperativo por muitos anos.
abordagem que poderia ser imitada em outros
países em transformação. Em todos os países Implementação de uma agenda da
em transformação, a transferência de mão-de- agricultura para o desenvolvimento
obra para os setores dinâmicos da economia Há dois desafios à implementação da agenda da
precisa ser acelerada por investimentos agricultura para o desenvolvimento. Um deles
maciços em aptidões para esta geração e a é o gerenciamento da economia política para
próxima. As mudanças significativas que esta que as políticas agrícolas superem as tendências
reestruturação encerra devem ser asseguradas históricas de subinvestimento e erros de
por programas eficazes de redes de segurança investimento. O outro é o fortalecimento da
de modo a permitir que as famílias assumam governança para a implementação de políticas
riscos ao passarem para as suas melhores agrícolas, particularmente nos países baseados
opções. O êxito da solução do problema da na agricultura e países em transformação
disparidade nos países em transformação onde a governança recebe classificações ruins
pode proporcionar uma significativa melhora (Figura 12, pg. 23).
da pobreza mundial. A pouca atenção dada a esses dois desafios
para a economia política e a governança
Países urbanizados: ligação dos pequenos foi um importante motivo pelo qual várias
proprietários com os modernos mercados recomendações-chave do “Relatório sobre o
de alimentos e fornecimento de bons Desenvolvimento Mundial” para a agricultura
empregos. A meta maior é aproveitar a rápida não foram totalmente implementadas,
expansão dos modernos mercados internos particularmente aquelas sobre a liberalização
de alimentos e a explosão dos subsetores do comércio, maiores investimentos em infra-
agrícolas para reduzir drasticamente a estrutura e P&D na África e melhor prestação
pobreza rural restante, obstinadamente de serviços de saúde e educação para as
elevada. Os países urbanizados, com 32 populações rurais.
milhões de pessoas de baixa renda nas zonas
rurais – que representam 39% de todos os O futuro promete ser mais promissor para
seus pobres – estão passando pela revolução uma agricultura para o desenvolvimento. As
dos supermercados no mercado varejista de perspectivas são mais favoráveis hoje do que
alimentos. Para os pequenos proprietários, em 1982. A tendência anti-agricultura das
a competitividade no abastecimento dos políticas macroeconômicas foi reduzida
supermercados é um grande desafio que exige graças às reformas econômicas mais amplas.
o cumprimento de padrões rígidos e o alcance A agricultura deverá beneficiar-se de outras
de economia de escala na entrega. Para isso, reformas gerais de governança que estão
são fundamentais organizações de produtores agora em destaque na agenda, tais como
eficazes.9 A incontrolável desigualdade de descentralização e reformas na gestão do setor
terras na América Latina também restringe a público. Mas as reformas específicas sobre o uso
participação dos pequenos proprietários. da agricultura para o desenvolvimento ainda
A melhoria do acesso dos pequenos não foram amplamente implementadas.
proprietários aos ativos, especialmente à Existem também evidências de que a
terra, e o aumento da sua participação em economia política está mudando de maneira
sociedades desiguais pode elevar o tamanho favorável à agricultura e ao desenvolvimento
e a competitividade do setor de pequenos rural. Tanto as organizações rurais da
proprietários. Além da agricultura, estão sociedade civil quanto o setor privado nas
sendo adotadas abordagens territoriais cadeias de valor da agricultura são mais
para promover o emprego local mediante a fortes do que eram em 1982. O setor privado
interligação entre agricultura e agroindústria de agronegócios tornou-se mais vibrante,
rural e essas experiências precisam ser mais especialmente nos países em transformação
bem compreendidas para uma aplicação mais e urbanizados. Novos atores fortes entraram
ampla. O crescimento agrícola é especialmente nas cadeias de valor da agricultura e têm
importante para melhorar o bem-estar em interesse econômico em um setor agrícola
bolsões de pobreza geográficos com bom dinâmico e próspero, além de influenciar os
potencial agrícola. Para as regiões sem esse assuntos políticos. Embora somente essas
potencial, a transição de saída da agricultura condições melhores não garantam o uso
e o fornecimento de serviços ambientais mais bem-sucedido da agricultura para o
oferecem perspectivas melhores. Mas o apoio desenvolvimento – os pequenos proprietários
ao componente agrícola de sobrevivência dos devem ser ouvidos em assuntos políticos e os
Visão Geral 23
1,5
1,0
0,5
–0,5
–1,0
Opinião e Estabilidade Eficácia Qualidade das Regime de direito Controle
responsabilização política governamental regulamentações da corrupção