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DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES
HACENDARIAS
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CONTENIDO
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
Capítulo primero
FUNCIONES DEL GOBIERNO
VII
VIII CONTENIDO
Capítulo segundo
DESCENTRALIZACIÓN Y DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES HACENDARIAS
Capítulo tercero
DESCENTRALIZACIÓN Y DEVOLUCIÓN
DE FACULTADES HACENDARIAS EN MÉXICO
Capítulo cuarto
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA
Internacional.
2 Blondal, Jon, “El federalismo fiscal en los países miembros de la OCDE”,
que debe pagarse para tener gobiernos subnacionales fuertes. Ningún país de la
OCDE ilustra estos extremos, pero Estados Unidos sigue la primera tendencia
y el Reino Unido la segunda.
5 Que es materia de estudio en el capítulo relativo a la descentralización y
federal absorbe alrededor de las dos terceras partes de las actividades guberna-
mentales.
funciones del gobierno 3
ment Borrowing”, en Fiscal Federalism in Theory and Practice (capítulo 7), usado con
permiso de Descentralizang Government, Finance and Development, Fondo Monetario
Internacional, vol. 34, núm. 3, septiembre de 1997, p. 1.
4 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
A. Déficit y endeudamiento
moneda que entra a la circulación. Esto incide negativamente sobre los precios,
e implica una degradación de la equidad del sistema tributario y procesos de
desajuste importantes, ya que repercute en las tasas de interés, en la inversión y
en la distribución del ingreso.
12 Originalmente se conoció como señoreaje el monto que los reyes estable-
cían para ellos sobre los gastos de acuñación. Como actualmente las monedas
no tienen un alto valor intrínseco, el señoreaje está constituido por el margen
entre el costo de producir una moneda y su valor estatuario.
13 Hausmann, Ricardo, “Las instituciones fiscales en las democracias en
a. Control administrativo
35 Opera en Bélgica.
36 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 28.
16 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
b. Disciplina de mercado
37 Se practica en Finlandia.
38 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., p. 29.
39 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 39.
40 Ter-Minassian, Teresa y Craig, Jon, op. cit., pp. 2, 9, 10, 15-17.
funciones del gobierno 17
tada sobre las finanzas de los gobiernos subnacionales sea incompleta e inco-
rrecta.
42 Las provincias canadienses no tienen límites legales ni constitucionales
c. Control convenido
44 Ibidem,
p. 27.
45 Se emplea en los países escandinavos y Australia.
46 En algunos países la negociación es esencialmente un proceso bilateral
d. Control normativo
dos Unidos.
52 Blondal, Jon, op. cit., pp. 197 y 198.
22 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
tivas; pero en todo caso sugieren que para ser efectivo el método
normativo debe estar apoyado en reglas claras y uniformes de
contabilidad gubernamental que definan todo lo que pueda cons-
tituir deuda, en las que se fijen límites estrictos, y tanto como sea
factible eliminen la posibilidad de efectuar operaciones fuera del
presupuesto, por lo que es aconsejable privatizar las empresas
propiedad del Estado para reducir la posibilidad de que sean em-
pleadas para disfrazar el endeudamiento público. Además debe
crearse un sistema de información de la gestión financiera de la
administración pública capaz de proporcionar datos oportunos y
confiables de todas las fases del gasto, así como de las operaciones
financieras de todos los niveles de gobierno.
Por razones de orden macroeconómico, especialmente mo-
netarias y de balanza de pagos, el acceso de los gobiernos sub-
nacionales al endeudamiento extranjero debe ser estrictamente
limitado, y su endeudamiento doméstico debe ser regulado de
acuerdo con su capacidad para cumplir con el servicio de la deu-
da siguiendo criterios parecidos a la disciplina de mercado,53
como limitar el endeudamiento de las subdivisiones políticas del
nivel subnacional atendiendo a indicadores de su capacidad para
cumplir con el pago de la deuda —como ingresos anteriores, base
fiscal, o servicio de la deuda proyectado sobre el endeudamien-
to—, y saldar los préstamos a corto plazo con propósitos de liqui-
dez antes del fin de cada año fiscal.54
En términos de transparencia y certeza, los métodos de con-
trol basados en reglas son superiores a los controles administrati-
vos por su imparcialidad, y también por que evitan las negocia-
ciones entre los niveles nacional y subnacional de gobierno, un
proceso que puede ser determinado más que por consideraciones
relativas al sano manejo macroeconómico, por factores políticos
a corto plazo. Su inconveniente es que carece de flexibilidad y
fomenta la manipulación para evadir las reglas.
53 Estados
Unidos, España, Japón y Corea.
54
Algunos estados de Estados Unidos, y gobiernos regionales y locales de
España.
funciones del gobierno 23
60 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 153 y 154.
26 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
63 Ibidem,
pp. 37, 38, 42, 43, 46 y 52.
64 Sila medición se hace en relación con el gasto fiscal, el gasto de capital
es dos veces más volátil en Latinoamérica que en los países desarrollados, los
pagos por concepto de salarios los son cuatro veces más, las compras de bienes
y servicios no salariales seis veces más, y los pagos por transferencias cerca de
nueve veces más. La desviación estándar de quince puntos porcentuales en el
gasto corriente de Latinoamérica —aproximadamente cuatro veces la volatili-
dad del crecimiento del PIB, cuando en la OCDE no es mucho mayor que la
de éste— tienen un efecto adverso sobre la eficiencia de los programas de gasto
28 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
A. Presupuestación y política
69 Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 32, 33, 59-61.
70
En los países industrializados no se ha encontrado una relación siste-
mática entre elecciones y resultados fiscales; pero en los países de América
Latina en los que la volatilidad macroeconómica es grave —y como conse-
cuencia el presupuesto es fácilmente afectado por los shocks— en el periodo
electoral el déficit es aproximadamente 1.3 puntos porcentuales mayor que
en los años que no coinciden con elecciones. En el ejercicio que sigue a ellas
la imposición se incrementa y el gasto público retorna a su nivel normal, en
tanto que el saldo tiende a ser superior al normal aproximadamente por 1.3
puntos porcentuales, lo que hace un giro en dicho saldo de más de 2 puntos
porcentuales atribuibles al proceso electoral.
funciones del gobierno 31
a. Sistema electoral
b. Sistemas políticos
c. Sistema presupuestario
83 Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 63, 64, 68 y 69.
84 Hallerberg,Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 76 y 108.
85 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 17.
86 Von Hagen y Harden, “Budget Proceses and Commitment to Fiscal Dis-
cipline”, European Economic Review, núm. 39, 1995; Poterba, “Budget Institutions
and Fiscal Policy en the US States”, American Economic Review, 86(2), 1996, cit.
Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 33.
87 Alesina, Hausmann, Homez y Stein, Budgetary Institutions and Fiscal Per-
fomance in Latin America, 1996, NBER Working Paper, núm. 5586, cit. Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 33.
funciones del gobierno 37
93 Ibidem, p. 90.
funciones del gobierno 41
94 Ibidem,
p. 104.
95 Gavin,
Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 48.
96 Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 17, 18 y 20.
42 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
97 Ibidem, p. 4.
98 Ibidem, pp. 5 y 8.
funciones del gobierno 43
Tanto los políticos electos por voto popular como los buró-
cratas contratados por ellos, deben actuar conforme al interés de
quienes eligieron a aquéllos, pero es difícil impedir que se guíen
por su propio beneficio. Este es en esencia el problema de man-
dato desviado o de representación desvirtuada —según se dé en
el Poder Ejecutivo o en el Poder Legislativo—, que se agrava
mientras mayor es el grado de discrecionalidad con el que los
poderes del gobierno pueden actuar, y se exacerba si sus acciones
pueden ocultarse al público.100 Mientras más se dificulte a los po-
líticos, funcionarios y empleados públicos actuar subrepticiamen-
te, más se restringe su posibilidad de explotar las ventajas de su
investidura o cargo en su propio provecho.101 Esto es lo que hace
necesarias las auditorías externas y autónomas.
Si la naturaleza competitiva del proceso político —que está
influida por la estructura del gobierno— da la posibilidad de re-
compensar a los políticos y funcionarios que cumplen sus respon-
sabilidades honestamente, y de castigar a los que son desleales,
puede actuar como un factor de disuasión de la prevaricación, y
cuanto mayor es la descentralización, más fácil es para los electo-
res percatarse de los fallos de los funcionarios de su circunscrip-
ción e imponerles una disciplina, algo que se dificulta si los cargos
en la jurisdicción del nivel inferior de gobierno son ejercidos por
empleados del nivel superior de gobierno.
99
Ibidem, pp. 8 y 9.
100 Idem.
101 Uno de los argumentos para privatizar las empresas públicas es reducir,
5. Fluctuaciones cíclicas
104
Considerando la respuesta del saldo fiscal a los cambios en la actividad
económica real, la política fiscal de los países latinoamericanos que comenzaron
el periodo con una situación fiscal sólida, ha sido notoriamente menos cíclica
que la de los países que comenzaron el periodo con grandes déficits.
105 Gavin, Michael y Hausmann, Ricardo, op. cit., pp. 57, 59 y 63.
106 Se considera como un déficit fiscal bajo el que es menor del 3% del PIB.
B. Inflación anticíclica
116 Existe un vínculo definido causal entre inflación y crecimiento. Las me-
124 Stein,
Ernesto, op. cit., p. 127.
125 Fukusaku,Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 161 y 163.
126 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., p. 37.
127 Fukusaku Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 163.
54 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
1. Participación en impuestos
A. Perecuación
b. Perecuación horizontal
c. Perecuación vertical
débiles —por relación del rendimiento de los impuestos en cada provincia res-
pecto al rendimiento promedio nacional— la diferencia entre el régimen fiscal
representativo y sus propios recursos fiscales.
138 Ter-Minassian, Teresa, op. cit., pp. 37 y 38.
139 En Alemania, la participación sobre el impuesto al valor agregado se dis-
tribuye conforme a una base per capita, lo que implica un grado de redistribución
60 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
a los länder con menos recursos; India utiliza fórmulas que combinan el ingreso
per capita, e indicadores de atraso y del esfuerzo fiscal estatal.
140 Argentina, Brasil, Alemania, India y Rusia siguen el primer sistema, y
México el segundo.
141 Como en Brasil y Colombia.
funciones del gobierno 61
2. Subsidios
A. Subsidios incondicionales
B. Subsidios condicionados
A. Subsidios discrecionales
IV. Colofón
Por importante que sea contar con una base teórica no puede
esperarse que las respuestas del gobierno se ajusten a proposi-
ciones derivadas de elucubraciones puramente académicas que
estudian cada problema por separado en forma lineal, cuando
en la práctica el conjunto de las circunstancias debe evaluarse y
afrontarse como un todo integrado, aunque sus diversos elemen-
tos hagan que cualquier solución pueda desencadenar reacciones
secundarias adversas: la delegación de la facultad de presupues-
tar al Ejecutivo facilita la disciplina fiscal, pero puede agravar los
problemas de mandato desvirtuado; y dar demasiada injerencia
en ese proceso al Legislativo; favorece el proceso democrático,
pero puede agravar el problema de representación desviada. To-
dos los problemas deben resolverse con apego a normas, pero
155 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 24.
156 OECD, op. cit., p. 16.
68 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
71
72 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
A. Circunstancias económicas
159
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales y finanzas estatales,
mecanismos de conciliación, México, UNAM, 2006, p. 42.
160 Pommerhene, Werner W., “Quantitative Aspects of Federalism: a Study
of Six Countries”, en Oates, Wallace E. (ed.), The Political Economy of Fiscal Fed-
eralism, Massaxhussets, Lexington Books, 1977, pp. 299-301.
DESCENTRALIZACIÓN 73
B. Condiciones políticas
C. Estructura jurídica
lonias independientes.
164 Alemania, formada por la agregación de los principados alemanes a
Prusia.
165 Como es el caso de gran parte de las ex colonias europeas en Asia, África
y América.
166 Anastopoulos, Jean, Les aspects, financiers du fédéralisme, París, Librarie Gé-
cit., p. 51.
DESCENTRALIZACIÓN 75
vol. 36, febrero de 1950, p. 19, cit. en Anastopoulos, Jean, op. cit., p. 410.
173 Anastopoulos, Jean, op. cit., p. 411.
DESCENTRALIZACIÓN 77
174 Ibidem,
p. 412.
175 Stein,
Ernesto, op. cit., pp. 120 y 148.
176 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., pp. 20-22.
78 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
182 Blondal,
Jon, op. cit., p. 204.
183
Esta iniciativa del Reino Unido ha sido muy exitosa, el programa se
inició con la recolección de basura y se ha extendido a servicios financieros y
legales.
184 Blondal, Jon, op. cit., p. 204.
DESCENTRALIZACIÓN 81
1. Prestación de servicios
185 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 162.
186 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 121 y 122.
82 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
189 Stein,
Ernesto, op. cit., p. 131.
190 Blondal,Jon, op. cit., pp. 201 y 202.
191 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 156.
84 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
199 Stein,
Ernesto, op. cit., pp. 140 y 141.
200 Aunque
en los países de la OCDE la descentralización no ha tenido efec-
tos adversos, en los países en desarrollo probablemente genere desequilibrios
al nivel subnacional que pueden conducir a un deterioro de la posición fiscal
del gobierno nacional, y como resultado puede reducirse el crecimiento de sus
economías. Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 183.
201 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., pp. 176, 177 y 183.
DESCENTRALIZACIÓN 87
202 Ibidem,
pp. 169, 171, 173, 183 y 184.
203 En los países latinoamericanos se encuentra una correlación negativa y
estadísticamente importante entre la autonomía fiscal subnacional —medida
como la participación de los ingresos tributarios subnacionales y los saldos fisca-
les—. La correlación entre la orientación de la política fiscal y la participación
88 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
D. Organización de la descentralización
c. Limitación presupuestaria
e. Cooperación presupuestaria
227 Fukusaku, Kiichiro y Mello Jr., Luis R. de, op. cit., p. 163.
100 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
tan mayor elasticidad al ingreso por ser sus bases más reactivas a
los cambios en el ingreso; aquéllos cuyas bases están distribuidas
irregularmente entre las distintas regiones del territorio nacional
o abarcan más de una jurisdicción; los que pueden emplearse
con fines redistributivos, y los que están sujetos a economías de
escala.230
Asignar al nivel subnacional impuestos cuya base excede la
jurisdicción de cada una de las administraciones públicas que lo
integran, por una parte, reduce severamente el rendimiento de
dichos gravámenes, y por la otra, priva al poder nacional de ins-
trumentos de gestión a corto plazo de la demanda.
Si la demanda es deficiente, el gobierno debería estar en con-
diciones de poder incrementar su gasto o de bajar impuestos, y
por su parte, las autoridades monetarias deberían estarlo para
bajar las tasas de interés o estimular la inversión. Si hay exceso de
demanda, la política fiscal y monetaria tendría que ser restrictiva.
En el corto plazo la demanda puede ser modificada devol-
viendo impuestos, o dando dinero de manera directa e inmedia-
ta —por ejemplo a la población en zona de desastre—, o para
desalentar el ahorro e incrementar el consumo —lo que estimula
la demanda— anunciar, sin fijar fecha, una baja en las tasas de
interés.
Despojarlo de amplias e importantes fuentes de recaudación
—y concomitantemente de responsabilidades de gasto—, dismi-
nuye estructuralmente su ámbito para maniobrar políticamente,
especialmente si por alguna circunstancia debe sujetarse a alguna
autoridad supranacional que constriñe su soberanía fiscal.231
La devolución de fuentes de recaudación al nivel subnacio-
nal debe hacerse en proporción a sus responsabilidades de gasto.
La asignación a los gobiernos subnacionales de la mayor parte
del programa de gasto —salud, seguridad pública, educación y
asistencia social— debe ir al parejo con la responsabilidad de su
sentan las tres cuartas partes del gasto del nivel subnacional, y son principal-
mente manejados por los gobiernos locales. Éstos tienen la responsabilidad de
controlar autónomamente sus propios ingresos.
233 Drummond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 21 y 25.
234 Los déficits presupuestales afectan directamente tanto el nivel de la de-
manda como su composición. Al influir sobre la cantidad de ahorro e inversión
nacional también influyen indirectamente sobre la tasa de crecimiento del in-
greso real en el largo plazo. Ingreso y gasto deben ser corregidos por movimien-
tos cíclicos en la economía porque parte de la variación en los déficits reales es
inducida por el ciclo económico. Los déficits corregidos por efectos cíclicos se
llaman déficits estructurales. Los efectos de los déficits pueden ser considerados
tanto para el caso en que la producción total (PIB real) pueda variar cíclicamen-
te, como cuando el PIB se toma como dado y los déficits pueden afectar sólo
la composición de la producción. Déficits estructurales más grandes o más pe-
queños equivalen a cambios en la demanda total, los cuales, a menos que sean
contrarrestados por la política monetaria, producen cambios en el PIB total en
igual dirección. En general, el cambio en la demanda también moverá tanto las
tasas de interés como el tipo de cambio en igual dirección. Esto es, incrementar
el déficit estructural, elevará las tasas de interés y apreciará el tipo de cambio, al
mismo tiempo que eleva el nivel de PIB y baja el desempleo.
DESCENTRALIZACIÓN 103
cieras tanto del gobierno nacional como de las regiones y comunidades, para lo
cual hace una evaluación anual de las necesidades financieras de cada entidad,
y con base en ella emite informes y sus recomendaciones; también está faculta-
do para declarar la necesidad de restringir la capacidad de crédito de esas enti-
dades. En Finlandia, Suecia y Dinamarca, para refrenar los incrementos en las
tasas fiscales anuales y en el gasto de los gobiernos locales, el gobierno nacional
y las asociaciones municipales celebran acuerdos anuales sobre recomendacio-
nes colectivas. En Alemania el Consejo de Planeación Financiera, integrado
por los ministros de finanzas de cada uno de los länder, representantes de las
municipalidades, y el ministro federal de finanzas —que lo preside—, tiene la
responsabilidad de asegurar la consistencia de los planes financieros de cada
länder y del gobierno federal con la meta fiscal agregada. Drummond, Paulo y
Mansoor, Ali, op. cit., p. 20.
238 OECD, op. cit., pp. 31 y 32.
DESCENTRALIZACIÓN 105
246 Hallerberg, Mark y Hagen, Jürgen von, op. cit., pp. 106 y 107.
247 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 126 y 131.
DESCENTRALIZACIÓN 109
dido como el porcentaje que en el gasto total representan las erogaciones de los
gobiernos subnacionales—. El promedio es 14.6% (el de los países industrializa-
dos de la OCDE es de 34.9%). Costa Rica es el menos descentralizado (2.3%),
los más descentralizados son Colombia, Brasil y Argentina (39.0%, 45.6% y
49.3% respectivamente). El porcentaje de México es 25.4%.
249 Hausmann, Ricardo, op. cit., p. 22.
110 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
a. Autonomía de endeudamiento
ce de 0.5; los de mayor autonomía son Ecuador, Brasil y Argentina, con 2.0, 2.1
y 3.0 respectivamente. El de México es 1.8.
255 Stein, Ernesto, op. cit., pp. 135 y 139.
256 Treinta y siete estados han adoptado libremente en Estados Unidos nor-
del gasto subnacional y el crecimiento del PIB, mientras que la correlación fue
positiva en el caso de los países de la OCDE.
270 Peacock, Alan, op. cit., pp. 49-63.
271 Drumoond, Paulo y Mansoor, Ali, op. cit., pp. 4, 6 y 15.
272 Un coeficiente de cero indica que los niveles inferiores de gobierno no
278 Ibidem, p. 7.
124 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
A. Responsabilidad financiera
B. Igualdad
C. Subsidariedad
D. Autonomía fiscal
V. Colofón
284
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, op. cit., pp. 171-179, 283 y 284.
129
130 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
295 Ibidem,
punto 5.2.3.1.
296 Ibidem,
punto 5.2.1.
297 Considerando del Decreto por el que se aprueba el Programa para un
1995-2000, cit.
136 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
A. Gasto
308
Ibidem, p. 6.
309
Ibidem, punto 5.2.3.1.
140 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
B. Ingresos
310
Ibidem, punto 5.2.2.
311
Idem.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 141
b. Transferencia de recursos
312
Ibidem, punto 5.2.3.1.
313
Ibidem, punto 5.2.3.2.
314
Idem.
142 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
c’. Subsidios
315
Idem.
316
Idem.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 143
c. Endeudamiento
A. Gasto público
Para que la gestión del gasto público sea confiable, debe de-
pender de un sistema permanente de evaluación del desempeño
en toda la administración pública federal, y de un presupuesto
basado en resultados cuyo proceso de toma de decisiones sea
retroalimentado por las conclusiones de dichas evaluaciones. A
este método se iría incorporando paulatinamente el gasto fede-
ralizado.326
Al redactar el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se es-
peraba que al establecer mejores mecanismos para seleccionar y
325 Idem.
326
Ibidem, Objetivo I, Estrategia 1.3.
150 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
B. Ingresos
a. Política tributaria
327
Ibidem, Política Hacendaria para la Competitividad, Objetivo 1, Estrate-
gia 1.1.
152 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
b. Endeudamiento
328
Ibidem, Política Hacendaria para la Competitividad, Objetivo 1, Estrate-
gia 1.5.
154 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
gia 1.4.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 155
1. Gasto
331
Ibidem,
punto 5.2.3.3.
332 Convenio
de Desarrollo Social y Humano celebrado en 1998 con el Es-
tado de Chihuahua.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 159
sector público federal, y entre ellas y las organizaciones de los diversos grupos
sociales y las autoridades locales, con el fin de actuar de común acuerdo. A
dicho sistema corresponden en el nivel local de gobierno los sistemas estatales y
municipales de planeación democrática, con el mismo propósito y caracterís-
ticas.
336 Ley de Planeación, artículo 22.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 161
únicos de desarrollo, y desde 1992 hasta el que fue firmado en 2003, con vigen-
cia hasta 2006, fueron llamados convenios de coordinación para el desarrollo
social y humano.
341 Convenio de Desarrollo Social 1997 celebrado con el estado de Aguas-
calientes.
342 Los programas sectoriales se refieren a los aspectos comprendidos dentro
cretaría de Hacienda— son proyectos ordenados con ese carácter por el Eje-
cutivo Federal, por estar relacionados sea con necesidades primordiales cuya
164 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
satisfacción es indispensable para el desarrollo integral del país, o bien con acti-
vidades encuadradas en el ámbito de acción de dos o más secretarías de Estado.
Ley de Planeación, artículos 14 (fracciones VI y VII) y 26.
345 Los programas institucionales son los planes de trabajo que sujetándose
a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo y del programa sectorial co-
rrespondiente, así como a la ley que regula su organización y funcionamiento,
preparen las entidades paraestatales por orden expresa del Ejecutivo Federal,
porque su ubicación dentro del sector al que corresponden las hace adecuadas
para hacerse cargo de determinados proyectos. Ley de Planeación, artículos 17
(fracción II) y 24.
346 Este convenio surtió efectos del 1o. de enero de 2003 al 30 de noviembre
de 2006.
347 Convenio para el Desarrollo Social y Humano, celebrado con el estado
348
Ibidem, cláusula quinta.
349
Ibidem, cláusulas primera y tercera.
350
Ibidem, cláusula novena.
166 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
356
Ibidem, cláusula décima.
357
Ibidem, cláusula décimoprimera.
358
Ibidem, cláusula novena.
168 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
359
Eficacia y eficiencia son definidas respectivamente en el artículo 2o.,
fracciones XI y XII de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Ha-
cendaria, como las cualidades de lograr en el ejercicio fiscal el cumplimiento
de los objetivos y las metas en los términos de la propia ley y de las demás dis-
posiciones aplicables, y de que el ejercicio del Presupuesto de Egresos se realice
en tiempo y forma en los términos de la propia ley y de las demás disposiciones
aplicables. Anteriormente eran definidas en el Presupuesto de Egresos práctica-
mente en los mismos términos: respecto a la eficacia se hacía también mención
a los indicadores, y por lo que toca a eficiencia, se refería a que el gasto se ejer-
ciera en los términos del Presupuesto y del calendario que emitiera la Secretaría
de Hacienda.
170 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
a. Reglas de operación
b. Subsidios
380
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
107, fracción I, incisos a), b) y c).
381
Ibidem, artículo 107, fracción I, incisos d), e) y f); Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, fracción IV.
176 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
384
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,
artículo 8o., fracción V, párrafo segundo y tercero; Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículos 85 (penúltimo párrafo) y 110 (frac-
ciones III y IV).
385
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
110, párrafos primero, segundo y tercero.
386
Ibidem, artículo 110, fracción VI.
178 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
387
Ibidem,artículo 110, fracción V.
388
Ibidem,artículos 85 (fracción primera) y 110 (párrafo cuarto); Presupues-
to de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, artículo 8o., frac-
ción III.
389
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo
111, párrafos penúltimo y último.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 179
390
Ibidem,artículo 110, fracciones I y II.
391
Ibidem,artículo 111, párrafos primero y segundo.
392 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, artículo
XV, fracción XIX.
180 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
para que a más tardar el último día hábil de marzo sean publica-
das en el Diario Oficial de la Federación. Dichas reglas deben señalar
al menos el plan de auditorías para el ejercicio fiscal en revisión,
especificando los fondos y los recursos que han de fiscalizarse; la
distribución que en su caso se realice de los subsidios del Progra-
ma Anual para la Fiscalización del Gasto Federalizado, a fin de
que las entidades de fiscalización superior de los congresos loca-
les y la de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal realicen
las acciones de fiscalización de los recursos públicos federales; así
como la asignación por entidad federativa. La cobertura por enti-
dad federativa de las auditorías por realizar, así como los criterios
normativos y metodológicos para llevarlas a cabo; los procedi-
mientos y métodos necesarios para la revisión y fiscalización de
los recursos federales, y en su caso, las acciones de capacitación
necesarias.397
Para que la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior
de la Federación cuente con elementos para realizar una evalua-
ción sobre el cumplimiento de los objetivos del Programa para la
Fiscalización del Gasto Federalizado, debe ser informada en el
mes de septiembre, ya que a más tardar el primer día hábil de oc-
tubre, debe a su vez remitir a la Comisión de Presupuesto infor-
mación relevante respecto al cumplimiento de dichos objetivos,
a fin de que sea considerada para la aprobación del Presupuesto
de Egresos de la Federación del siguiente ejercicio fiscal. Dicho
informe debe contener un reporte detallado sobre los aspectos
mencionados en el párrafo anterior.398
397
Ibidem, artículo 38, fracción II.
398
Ibidem, artículo 38, fracción IV.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 183
399
Ibidem, artículo 38, fracción III.
184 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
2. Ingresos
A. Transferencias
a. Donativos
b. Subsidios
402
Ibidem, artículo 19. Trata de la autorización de erogaciones adicionales a
las aprobadas en los presupuestos de las distintas dependencias y entidades con
cargo a excedentes que resulten de otros ingresos.
403
Ibidem, artículo 81.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 187
404
Ibidem, artículo 75; Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejer-
cicio Fiscal 2010, artículo 8o., párrafo primero y fracción I.
405
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cit., artículo 83.
406
Ibidem, artículo 82, fracciones I, IV-VI.
188 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
artículo 8o.
410 Artículos 9o., 50 y 51.
411 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010,
421
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o.-A, según reforma publicada en
el DOF del 14 de julio de 2003.
422
Artículo único del decreto por el que se reforma el artículo 9o.-A de la
Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el DOF del 14 de julio de 2003.
423
Ley de Coordinación Fiscal, artículos segundo y tercero transitorios del
Decreto por el que se reforma el artículo 9o.-A de la Ley de Coordinación
Fiscal, publicado en el DOF del 30 de diciembre de 2003.
194 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
424
Ley de Coordinación Fiscal, capítulo V, adición publicada en el DOF del
29 de diciembre de 1997.
425 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 25. Estas transferencias están consi-
deradas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2005 en el capítulo II, “De los ramos generales para el desarrollo regional”, del
título tercero, “Del federalismo y desarrollo regional”, artículo 56. El gasto está
previsto en el Ramo General 33, “Aportaciones federales para entidades federa-
tivas y municipios”.
426 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 25, según adición publicada en el
DOF del 27 de diciembre de 2006.
427 Artículos 13 y 16.
428 Ley de Coordinación Fiscal, artículos 26-28.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 195
430
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 28.
431
Artículos
3o., 13 y 18.
432
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 29-31.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 197
433
Ibidem, artículo 31.
198 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
437 Ibidem artículo 33, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 29 de diciembre de 1998.
438 Ibidem, artículo 33, párrafo segundo, según reforma publicada en el DOF
del 29 de diciembre de 1997.
439 Ibidem, artículo 33, párrafo tercero, fracción V, según reforma publicada
en el DOF del 31 de diciembre de 1998.
440 Ibidem, artículo 34.
200 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
443
Ibidem, artículo 36, según adición publicada el 31 de diciembre de 1997, y
modificaciones publicadas respectivamente en los DOF del 31 de diciembre de
1998 y del 31 de diciembre de 2000.
444
Ibidem, artículo 37, según reforma publicada el 21 de diciembre de 2007.
445
Ibidem, artículo 36, según reforma publicada en el DOF del 31 de diciem-
bre de 2000.
446
Ibidem, artículos 33 (fracciones I y III) y 37.
202 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
456 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 1999.
457 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006, hasta esa fecha fue la tasa de crecimiento anual de
indiciados y sentenciados.
458 Ibidem, según reforma publicada en el DOF del 29 de diciembre de 2006.
459 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006.
460 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 2007.
461 Ibidem, artículo 44, párrafo tercero, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006. Desde 2000 el plazo había sido hasta el 31 de
enero.
462 Ibidem, artículo 44, cuarto párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006.
206 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
463
Ibidem, artículo 44, antepenúltimo párrafo, según reforma publicada en el
DOF del 27 de diciembre de 2006.
464
Ibidem, artículo 44, último párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 27 de diciembre de 2006.
465
Ibidem, artículo 45, primer párrafo, según reforma publicada en el DOF
del 31 de diciembre de 1999.
466
Ibidem, artículo 45, según reforma publicada en el DOF del 27 de diciem-
bre de 2006. Anteriormente se refería la ley a complementar dotaciones.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 207
tes del ministerio público, los peritos, los policías judiciales o sus
equivalentes de las procuradurías de justicia de los estados y del
Distrito Federal, y desde el 2000 para los policías preventivos o de
custodia de los centros penitenciarios y de menores infractores.467
Los recursos para dichas percepciones extraordinarias tienen el
carácter de no regularizables para los presupuestos de egresos de
la Federación de los ejercicios subsecuentes, y las responsabilida-
des laborales que deriven de ellos quedan a cargo de los gobier-
nos de los estados y del Distrito Federal.
Los recursos para el otorgamiento de las mencionadas percep-
ciones extraordinarias se aplican conforme a los programas estata-
les de seguridad pública derivados del Programa Nacional de Se-
guridad Pública, acordado por el Consejo Nacional de Seguridad
Pública, conforme a la Ley General que Establece las Bases de
Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.468
Los programas de la red nacional de telecomunicaciones e
informática, y el servicio telefónico nacional de emergencia del
Sistema Nacional de Información, son materia de anexos espe-
cíficos entre la Federación y los estados y el Distrito Federal. Por
conducto de la Secretaría de Gobernación las entidades deben
proporcionar al Ejecutivo Federal la información financiera, ope-
rativa y estadística que les sea requerida.469
ron los subsidios que hasta 2006 fueron distribuidos por la Fede-
ración con cargo al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas.
El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las En-
tidades Federativas tiene por objeto apuntalar los presupuestos
de las mismas, y vigorizar a las regiones por ellas integradas.
Para este fin, y respetando las restricciones que en cuanto al em-
pleo de los recursos se establecen en la ley que se estudia, las en-
tidades federativas pueden convenir entre ellas o con el gobierno
federal, la aplicación de estos recursos, que —salvo en los casos
previstos expresamente en el mismo texto legal— no pueden ca-
nalizarse a erogaciones de gasto corriente o de operación. A más
tardar veinte días naturales después de terminado cada trimes-
tre, las entidades federativas deben presentar a la Secretaría de
Hacienda un informe detallado sobre la aplicación de dichos
fondos. 471
En el Presupuesto de Egresos de la Federación se determina
anualmente el monto del mencionado fondo por un valor equiva-
lente al 1.40% de la recaudación federal participable. De forma
rápida y directa la Secretaría de Hacienda entera mensualmente
a los estados y al Distrito Federal la cantidad que les corresponde
de este fondo, de acuerdo con la fórmula algebraica que la ley
que se comenta establece.472
Esta fórmula no será aplicable si en el año para el que se
hace el cálculo el monto del Fondo es inferior al que se obtuvo en
471
Ibidem, artículo 47, último párrafo.
472
Ibidem, artículo 46, párrafos primero y segundo, reformado este último
según lo publicado en el DOF del 21 de diciembre de 2007. Originalmente el
entero debía hacerse conforme a la distribución de dicho fondo en el Presu-
puesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal inmediato anterior. En su
primer año de vigencia la distribución se hizo conforme a lo que correspondió a
las entidades en la distribución del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal de 2006, de acuerdo con lo señalado en el artículo tercero
transitorio del Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas
Disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, publicado en el DOF del 27 de
diciembre de 2006.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 209
476
Ibidem, artículo 47, fracciones V y IV.
477
Ibidem, artículo 47, fracciones VI, VII y VIII.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 211
478
Ibidem, artículo 49, párrafos segundo, tercero (fracciones I y II) y último.
212 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
481
Título tercero.
482
Artículo 110.
483
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 49, párrafo tercero, fracción V, adi-
cionada según publicación en el DOF del 1o. de octubre de 2007.
484
Ibidem, artículo 49, párrafos cuarto, quinto y tercero (fracciones III, IV
y V, adicionada esta última según publicación en el DOF de 1o. de octubre de
2007).
214 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
485
Ibidem, artículos 49, primer párrafo, y artículo 50 (según adición publi-
cada en el DOF del 27 de diciembre de 2006), y artículo 51 (según reforma
publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007).
486
Ibidem, artículos 9o. y 50 (párrafos primero y segundo, según adición pu-
blicada en el DOF del 27 de diciembre de 2006).
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 215
487
Ibidem, artículos 50, párrafos tercero, quinto y sexto, según adición publi-
cada en el DOF del 27 de diciembre de 2006.
488
Ibidem, artículo 50, párrafo cuarto, adicionado según lo publicado en el
DOF del 21 de diciembre de 2007.
216 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
494
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o. (párrafos tercero y cuarto), 3o.-
A, 4o.-A y 4o.-B. Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, ar-
tículos 2o. (fracción II, inciso B)) y 2o.-A (fracción II). Ley del Impuesto sobre la
Renta, artículos 163 y 202.
495
Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con
los de los estados, los municipios y el Distrito Federal; constituir los organismos
en materia de coordinación fiscal y dar las bases para su organización y fun-
cionamiento; fijar las reglas de la colaboración administrativa entre las diversas
autoridades fiscales; establecer la participación que sobre los ingresos federales
corresponda a las haciendas públicas locales, y distribuir entre ellas dichas par-
ticipaciones. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 1o.
496
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o., 2o.-A (fracción III), 4o. y 4o.-A
(fracción II).
218 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
497
Ibidem, artículos 2o., 2o.-A (fracción III) y 4o.
498
Ibidem, artículo 4o.-A, fracción II.
499
Ibidem, artículo 4o.-B.
500
Artículo 254.
501
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., según reforma publicada en el
DOF del 15 de diciembre de 1995.
502
Ibidem, artículo 2o., según reforma publicada en el DOF del 21 de diciem-
bre de 2007.
503
Ibidem, artículo 2o., párrafo sexto.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 219
504
Véase en el capítulo tercero el apartado II.2.A.d.b’.d”.: “Derecho adicio-
nal sobre la extracción de petróleo” de esta obra.
505
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp. 279, 280,
344 y 345.
506
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., fracción II, último párrafo, se-
gún adición publicada en el DOF del 30 de diciembre de 1980.
507
Véase en el capítulo tercero de esta obra el apartado II.2.C.: “Derechos”.
220 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
508
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o.-A (fracción III, y último y ante-
penúltimo párrafos) y 10-A.
509
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción III, según reforma publicada en el DOF
del 21 de diciembre de 2007.
510
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción III, último párrafo, según reforma publi-
cada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
511
Ibidem, artículo 4o., según reforma publicada en el DOF del 21 de diciem-
bre de 2007.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 221
512
Ibidem, artículos 4o. (según reforma publicada en el DOF del 21 de di-
ciembre de 2007) y 10-A.
513
Ibidem, artículo 4o., párrafos antepenúltimo y último.
514
Ibidem, artículo 4o.-A, fracción II, según reforma publicada en el DOF del
21 de diciembre de 2007.
515
Véase subinciso h’’), del inciso b’) de este apartado.
516
La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales es el organismo del Sis-
tema Nacional de Coordinación Fiscal integrado por la Secretaría de Hacienda
222 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
y las entidades —representadas por ocho de ellas, elegidas por cada uno de los
grupos en que se dividen las entidades— que actuarán a través del titular de
su órgano hacendario, y que mediante convocatoria sesiona para desahogar los
asuntos para los que fue convocada. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 20.
517
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 4o.-A, fracción II, penúltimo párra-
fo, adicionado según publicación del DOF del 31 de diciembre de 2008.
518
Ibidem, artículo 4o.-B, según adición publicada en el DOF del 21 de di-
ciembre de 2007, reformado según lo publicado en el DOF del 31 de diciembre
de 2008.
519
Ibidem, artículo 4o.-B, según reforma publicada en el DOF del 31 de di-
ciembre de 2008.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 223
520
Ibidem, artículo 6o., último párrafo (según reforma publicada el 21 de
diciembre de 2007) y artículo 3o., párrafo primero.
521
Ibidem, artículo 8o.
224 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
522
Ibidem, artículo 7o., párrafos primero y segundo.
523
Ibidem, artículo 7o., párrafos tercero, cuarto y quinto, según reformas pu-
blicadas en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
524
Ibidem, artículo 4o.-A, fracción II, antepenúltimo párrafo, según adición
publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
525
Artículos 255 y 254.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 225
526
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 4o.-B, penúltimo párrafo, según adi-
ción publicada en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
527
Ibidem, artículos 6o. (primer párrafo), 4o. (penúltimo párrafo), 4o.-A (pe-
núltimo párrafo), 4o.-B (último párrafo) y 2o.-A (fracción III, antepenúltimo
párrafo).
226 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
533
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp. 279, 280,
336-380.
534
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o.-A, fracción II, según reformas pu-
blicadas en los DOF del 3 de diciembre de 1993 y del 29 de diciembre de 1993.
535
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., pp. 293 y 294.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 229
ciembre de 1995.
538 Ibidem, artículo 3o.-A, fracción I, según reforma publicada el 31 de di-
ciembre de 1999.
230 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
539
Ibidem, artículo 7o., penúltimo párrafo.
540
Ibidem, artículo 3o.-B, según adición publicada en el DOF del 29 de di-
ciembre de 1997.
541
Sección tercera del capítulo VI del título cuarto.
542
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 3o.-B, según reforma publicada en
el DOF del 31 de diciembre de 1999.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 231
B. Impuestos
545
Esta disposición se deroga a partir del 1o. de enero de 2012. A partir de
esta fecha las cuotas federales aplicables a la venta final de gasolina y diesel
previstas en el artículo 2o.-A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, se disminuirán en 9/11. El remanente 2/11 seguirá
destinándose a constituir el Fondo de Compensación a que se refiere la fracción
II del artículo 4o.-A de la Ley de Coordinación Fiscal. Disposiciones transitorias
de la Ley de Coordinación Fiscal, artículo segundo, fracción III, último párrafo,
publicadas en el DOF del 21 de diciembre de 2007.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 233
546
Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, artículo 9o., según
reforma publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1981.
547
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., fracción I, último párrafo, se-
gún reforma publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1981.
548
Decreto del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos por el que se
expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras, artículo decimocuarto, DOF
del 15 de diciembre de 1995.
234 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
549
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 41, fracción I, según refor-
ma publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
550
Ley de Coordinación Fiscal, según reforma publicada en el DOF del 31
de diciembre de 1982.
551
Ibidem, según reforma publicada en el DOF del 26 de diciembre de 1990.
552
Ibidem, según reforma publicada en el DOF del 20 de diciembre de 1991.
553
Decreto por el que aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000, cit., p. 24.
554
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o. (penúltimo párrafo) y 3o. (an-
tepenúltimo párrafo), según reforma publicada en el DOF del 15 de diciembre
de 1995. Anexo no. 2 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia
Fiscal Federal. Ley del Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos, artículo 16.
555
Entre los elementos que se empleaban para calcular la proporción en la
que cada entidad compartía el Fondo de Participación, se encontraba la recau-
dación asignable: la cobranza obtenida respecto a los gravámenes cuya fuente
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 235
para efectos del cálculo del monto que cada estado recibía del
Fondo General de Participaciones, por lo que a mayor recauda-
ción obtenida mayor era su participación en dicho fondo.
Sin perjuicio de continuar adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, las entidades federativas —incluido el Dis-
trito Federal— pueden, a partir de 2008, establecer impuestos
locales o municipales sobre tenencia o uso de vehículos. La Ley
del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos quedó abroga-
da desde 2008, pero esta circunstancia entra en vigor el 1o. de
enero de 2012; sin embargo, si antes del 31 de diciembre de 2011
las entidades federativas establecen impuestos locales en la ma-
teria conforme a lo dispuesto en la ley federal vigente hasta esa
fecha, el cobro del impuesto federal correspondiente se suspen-
derá en la entidad federativa de que se trate. Las obligaciones
que hubieran nacido durante la vigencia de la Ley del Impuesto
sobre Tenencia o Uso de Vehículos que se abroga, derivadas de
la realización de las hipótesis jurídicas previstas en la misma, de-
berán ser cumplidas en las formas y plazos establecidos en dicha
ley y en las demás disposiciones aplicables.556
Las entidades adheridas al Sistema Nacional de Coordina-
ción Fiscal están obligadas a llevar un registro estatal vehicular
respecto a los vehículos que los contribuyentes inscriban o regis-
tren en su jurisdicción, el cual debe contener el nombre, denomi-
nación o razón social, domicilio del propietario, y en su caso, el
Registro Federal de Contribuyentes; el número de identificación
vehicular, y las características esenciales del vehículo: marca, mo-
delo, año modelo, número de cilindros, origen o procedencia, nú-
mero de motor, número de chasis y número de placas.
557
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-E.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 237
558
El texto que aparece en cursivas fue declarado inválido por sentencia de
la SCJN, Acción de Inconstitucionalidad publicada en el DOF del 11 de julio
de 2008.
559
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 10 y 10-C. Ley del Impuesto al
Valor Agregado, artículos 41 y 43.
560
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-D. El texto en cursiva fue decla-
rado inválido por sentencia de la SCJN, Acción de Inconstitucionalidad publi-
cada en el DOF del 11 de julio de 2008.
238 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
ción que representen los ingresos obtenidos por cada una de ellas
respecto de la totalidad de los ingresos.563
563
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 43, fracción I.
564
Ibidem, artículo 43, fracción II.
565
Ibidem, artículo 43, fracción III.
566
Ibidem, artículo 43, penúltimo párrafo.
240 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
567
Ibidem, artículo 43, antepenúltimo párrafo; Ley del Impuesto sobre la
Renta, artículos 223 y 224-A.
568
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 43, fracción IV.
569
Ley del Impuesto sobre la Renta, artículos 137-140.
570
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 2o.-C.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 241
571
Véase Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp.
281-283.
572
Ley del Impuesto al Valor Agregado, artículo 41, fracción VII.
573
Ley del Impuesto sobre la Renta, artículos 130 y 158, según reforma pu-
blicada en el DOF del 30 de diciembre de 1996; artículo 163, según reforma
publicada en el DOF del 30 de diciembre de 2002
242 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
574
Según reforma publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
575
Grava la primera enajenación de automóviles nuevos de producción na-
cional efectuada al consumidor por el fabricante o el distribuidor, y la impor-
tación definitiva o especial de automóviles que correspondan al año modelo en
que se efectúe la operación o a los diez años modelo anteriores. Ley Federal del
Impuesto sobre Automóviles Nuevos, artículo 1o.
576
Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000, cit., pp. 23 y 24.
577
Ley de Coordinación Fiscal, artículos 2o., último párrafo, y 3o., ante-
penúltimo párrafo, según reforma publicada en el DOF del 30 de diciembre
de 1996. En la Ley de Coordinación Fiscal vigente en 2010, la referencia a la
colaboración administrativa en materia del impuesto sobre automóviles nuevos
continúa apareciendo en el último párrafo del artículo 2o.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 243
C. Derechos
Para impedir el establecimiento de cargas fiscales diversas en
razón no del servicio público suministrado o de la actividad desa-
rrollada por las autoridades, sino de la cuantía de las utilidades,
del capital invertido, del número de trabajadores empleado, del
volumen de ventas o de cualquier otro parámetro que permitiera
medir la importancia de las operaciones de cada contribuyente
—circunstancia en la cual bajo el disfraz de derechos estarían co-
brándose los impuestos que los estados se habían comprometido
a no aplicar— se introdujo en 1982 la coordinación en materia
de derechos.578 Para estimular a las entidades a convenir en ella,
se estableció que entre las entidades que la aceptaran se distribui-
ría una adición al Fondo de Fomento Municipal.579
Sin perjuicio de continuar adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, las entidades pudieron no haberse coordi-
nado en materia de derechos, pero todas convinieron en hacerlo,
y se han mantenido en esa decisión. Al aceptarla, las entidades
han continuado cobrando derechos por el otorgamiento de con-
cesiones por el uso o el aprovechamiento de los bienes estatales
o municipales, pero debieron renunciar a mantener en vigor los
que se refieren a la realización de actos de inspección y vigilan-
cia; a la inscripción en registros o cualquier acto relacionado con
los mismos —a excepción de los efectuados en los registros civil,
de la propiedad y del comercio—; al uso de las vías públicas —
excepto por el estacionamiento de vehículos—, o a la tenencia
de bienes sobre las mismas —salvo el uso de la vía pública por
comerciantes ambulantes o con puestos fijos o semifijos— inclu-
yendo cualquier tipo de derechos por el uso o tenencia de anun-
cios, y a la expedición de licencias, y en general, al otorgamien-
to de concesiones, permisos o autorizaciones —inclusive los que
establecen excepciones a disposiciones administrativas, como la
578
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-A, fracción I, según reforma pu-
blicada en el DOF del 31 de enero de 1981.
579
Véase en el capítulo tercero de esta obra, el apartado II.2.A.d.a’.d”.:
“Fondo de Compensación”.
244 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
580
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 10-A, fracción I, según reforma pu-
blicada en el DOF del 3 de diciembre de 1993.
581
Ibidem, artículo 10-A, último y penúltimo párrafos, según reforma publi-
cada en el DOF del 3 de diciembre de 1993.
582
Ibidem, artículo 10-A, antepenúltimo párrafo, según reforma publicada en
el DOF del 3 de diciembre de 1993.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 245
D. Endeudamiento
583
Ibidem, artículo 2o.-A, fracción III, inciso b), según reforma publicada el
15 de diciembre de 1995.
584
Ibidem, artículo 10-A, fracción 1 (incisos f) y g)) y fracción III, según refor-
mas publicadas en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
585
Zarzosa Escobedo, José Antonio, “El financiamiento de los municipios”,
Hacienda Municipal, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 47, junio de 1994, pp. 9
y 16.
246 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
586
Ibidem, pp. 12, 19 y 20.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 247
589
Con el propósito de brindar un instrumento que contribuyera a mitigar
los problemas que la inflación ocasionaba en los ahorradores y en los acredi-
tados, conforme al decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 1o.
de abril de 1995 se establecieron las obligaciones que podían denominarse en
unidades de inversión. Éstas son unidades de cuenta de valor real constante,
en las que pueden denominarse los títulos de crédito, pero no los cheques y en
general los contratos mercantiles u otros actos de comercio. Su valor en pesos lo
publica periódicamente el Banco de México en el DOF.
590
Decreto por el que se aprueba el Programa para un Nuevo Federalismo
1995-2000, cit., pp. 23 y 24.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 249
Para que pueda ser utilizada con éxito, la deuda pública local
exige una buena planeación y supervisión estricta.593 Estados y
municipios sólo pueden contraer deuda interna, por tanto no pueden contra-
tar empréstitos en el mercado exterior de capitales; contraer directa o indirec-
tamente obligaciones, ni contratar empréstitos con gobiernos de otras naciones;
tampoco pueden convenir adeudos con sociedades o particulares extranjeros,
591
Informe anual del Banco de México, 1997, pp. 132-136.
592
Indetec, “Obtiene Quintana Roo alta calificación respecto a la deuda
pública directa”, Indetec, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 114, 28 de febrero
de 1999, p. 115.
593
Uribe Gómez, José Candelario, “¿Cuándo es conveniente que los muni-
cipios recurran a la deuda pública?”, Hacienda Municipal, Guadalajara, Jalisco,
Indetec, núm. 46, marzo de 1994, pp. 38, 41 y 48.
250 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
ni pactar deudas que deban pagarse en moneda extranjera o fuera del te-
rritorio nacional. De serles posible establecer relaciones crediticias
internacionales, la multiplicidad de este tipo de operaciones sin
control pondría en peligro la estabilidad económica del país.594
Los fondos provenientes del endeudamiento —inclusive los que contraigan
organismos descentralizados y empresas públicas— deben destinarse única-
mente a inversiones públicas productivas, y ser contratados de acuerdo con
las bases establecidas por las respectivas legislaturas en una ley, y por los
conceptos y montos que las mismas fijen anualmente en sus respectivos pre-
supuestos.595 Esto les impone a los estados cortapisas en cuanto a
la procedencia y el destino del crédito, y la exigencia de legislar
sobre la materia.
A pesar de esto, y de que en las Constituciones locales596 es-
tán establecidas las atribuciones en materia de endeudamiento de
los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como las de las autorida-
des municipales, para 1994 sólo once entidades federativas: Baja
California, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Estado
de México, Michoacán, Puebla, Querétaro, Quintana Roo y Ve-
racruz habían entendido el precepto de la carta magna en el sen-
tido de que los congresos locales debían expedir cuerpos jurídi-
cos exclusivos que reglamentaran íntegramente los empréstitos u
obligaciones contraídos por las entidades federativas y sus subdi-
visiones políticas. En los restantes, cada vez que había de contra-
tarse un empréstito, en ausencia de leyes específicas, el Ejecutivo
—con base en preceptos dispersos en varios ordenamientos que
regulan el endeudamiento: leyes orgánicas de la administración
pública, leyes de presupuesto contabilidad y gasto público, leyes
de hacienda, leyes de ingresos, códigos fiscales y presupuestos de
594
Cárdenas Gracia, Jaime, “Comentario al artículo 117 constitucional”,
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Ins-
tituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, t. II, p. 1194.
595
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 117,
fracción VIII.
596
Uribe Gómez, José Candelario, “Normatividad en materia de deuda pú-
blica estatal y municipal”, Indetec, Guadalajara, Jalisco, Indetec, 1994, pp. 93-96.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 251
597
Cotejadas artículo por artículo no son análogas las leyes de cada uno de
los estados, porque no existió una ley modelo a la que las entidades tuvieran que
ajustarse; sin embargo, por estar regulando la misma materia, y sujetos a las
mismas condiciones impuestas por la Constitución federal y la propia —que se
ciñe a lo establecido por aquélla—, esencialmente son similares.
598
Ley de Deuda Pública para el Estado de Chihuahua y sus Municipios,
publicada el 31 de diciembre de 1994, artículo 1o.
599
Ibidem, artículo 6o.
252 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
600
Ibidem, artículo 7o.
601
Ibidem, artículo 8o.
602
Ibidem, artículo 9o.
603
Ibidem, artículo 5o.
604
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 117,
fracción VIII. Los estados no pueden en ningún caso contraer directa o indi-
rectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, ni con
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 253
607
Ibidem, artículo 10.
608
Ibidem, artículo 25.
609
Ibidem, artículo 28.
610
Ibidem, artículo 24.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 255
621
Ibidem, artículos 15 (fracciones IV, V y VI) y 17 (fracción III).
622
Ibidem, artículos 30 y 32.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 259
623
Ibidem, artículos 18, 19 y 23.
624
Ibidem, artículo 23.
260 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
625
Ibidem, artículos 12, 36 y 37.
626
Ibidem, artículo 38.
627
Ibidem, artículo 11.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 261
a”. Registro
628
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., primer párrafo, según reforma
publicada en el DOF del 31 de diciembre de 1981.
629
Los requisitos para el registro de dichas obligaciones y empréstitos se con-
signaron en el Reglamento del Artículo 9o., de la Ley de Coordinación Fiscal en
Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y
Municipios, publicado en el DOF del 7 de julio de 1982.
630
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo segundo, según reforma
publicada el 31 de diciembre de 1981.
262 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
b”. Pago
639 Ibidem, artículo 11; Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo se-
gundo.
640 Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Munici-
pios, artículo 7o.
641 Ibidem, artículo 8o.
DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO 265
c”. Información
642
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., párrafo tercero, según reforma
publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995. De acuerdo con la fracción
III del artículo decimotercero transitorio, esa disposición no fue aplicable a la
deuda contraída al 31 de diciembre de 1995.
643
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 9o., tercer párrafo, según reforma
publicada en el DOF del 15 de diciembre de 1995.
644
Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones y Empréstitos de las Entidades Federativas y Mu-
nicipios, artículo 2o., fracciones V y VI, según reforma publicada en el DOF del
28 de enero de 2000.
645
Reglamento del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia
de Registro de Obligaciones en Materia de Obligaciones y Empréstitos de Enti-
dades Federativas y Municipios, publicado en el DOF del 15 de octubre de 2001,
artículo 4o., fracción II.
266 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
III. Colofón
I. Declaración de Mazatlán
con que cuenta el Estado, así como la distribución y aplicación que de ella hace
al erogarlos para alcanzar sus objetivos. Sedas Ortega, C., op. cit., p. 16.
654 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 19-24.
274 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
que obligan a los particulares a contribuir a pagar el gasto público deben ser el
principal recurso económico para costear las funciones del estado. Los ingre-
sos tributarios son los impuestos, los derechos y las contribuciones especiales.
La realización de funciones que no corresponden al derecho público: la ex-
plotación del patrimonio público, la celebración de convenios o contratos con
particulares u otras entidades públicas, las acciones ejercidas en relación con la
coordinación fiscal, y los actos de particulares a favor del Estado, dan lugar a
ingresos no tributarios: productos, aprovechamientos y participaciones. Sedas
Ortega, C., op. cit., p. 19.
664 La deuda pública es un recurso extraordinario que permite a la admi-
que el Estado posee a título de propietario y que debe utilizar para cumplir con
sus fines. Representa una parte importante de la hacienda pública, ya que es un
medio para allegarse recursos para el desarrollo de las instituciones y el cumpli-
miento de las funciones del Estado, entre ellas la conservación de su patrimonio.
Sedas Ortega, C., op. cit., p. 23.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 281
A. Consejo Directivo
B. Coordinación Técnica
C. Dirección Ejecutiva
669 Idem.
284 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
E. Comisiones técnicas
670 Ibidem,
p. 45; Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 18.
671 Convocatoria a la Primera Convención Nacional Hacendaria, pp. 45-47;
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 23-29.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 285
A. Trabajos preparatorios
V. Propuestas ejecutivas
A. Salud
677
Entendida en relación con el ejercicio del gasto público, eficiencia signifi-
ca el ejercicio del presupuesto en tiempo y forma en los términos del Decreto de
Presupuesto y el calendario emitido por la Secretaría de Hacienda; en relación
con la aplicación de los recursos públicos, eficacia significa lograr en el ejercicio
del presupuesto el cumplimiento de los objetivos, metas e indicadores en los tér-
minos de las disposiciones aplicables. Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2004, artículo 2o., fracciones VI y VII.
678
Propuesta Ejecutiva en Materia de Salud, documento original de la Mesa
1, pp. 10-16, cit. en Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 46.
679
Desregulación es la ruptura de la normatividad aplicable a diversas insti-
tuciones por la derogación de los lineamientos relativos a su funcionamiento y
organización, lo que restringe el ámbito de gestión del Estado, e incrementa el
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 291
B. Educación
a. Educación inicial
b. Educación básica
682
Esta acción responde a una recomendación del Consejo Directivo. Las
restantes acciones en materia de educación se localizan en las pp. 10-19 del do-
cumento original de la Mesa I, denominado Propuesta Ejecutiva en Materia de
Educación; en las pp. 3 y 4 del documento original de la Mesa VI, denominado
Informe de la Comisión Técnica de Coordinación y Colaboración en Materia
de Gasto. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 46-49.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 295
d. Educación superior
C. Desarrollo social
685
Artículo 34.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 299
687
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 32.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 301
Social. Este subfondo sería operado por los estados y los munici-
pios, y su asignación se haría de acuerdo con una fórmula en la
que se consideraran los criterios que en materia de marginación
definieran el Consejo Nacional de Población y el Consejo Nacio-
nal para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Esta
fórmula incluiría un mecanismo de compensación que generaría
incentivos para el uso eficiente de los recursos —similar al del
Subfondo de Infraestructura Social—, para así impulsar el aba-
timiento de la pobreza. Los recursos de este subfondo derivarían
de los recursos adicionales provenientes del incremento permanente de
los ingresos tributarios.
Este subfondo tendría cuatro líneas de acción: desarrollo de
capacidades, generación de oportunidades de ingreso, formación
de patrimonio y certidumbre patrimonial, y protección social
contra riesgos.
688
Acrecentamiento de la posibilidad de alcanzar los efectos buscados me-
diante el trabajo de común acuerdo de las partes interesadas en lograrlos, que
con ese propósito suman sus energías individuales.
689
Propuesta Ejecutiva en Materia de Seguridad Pública y Procuración de
Justicia, documento original de la Mesa I, pp. 13-20. Primera Convención Nacional
Hacendaria..., cit., pp. 53 y 54.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 305
E. Ciencia y tecnología
690
Propuesta Ejecutiva en Materia de Ciencia y Tecnología, documento ori-
ginal de la Mesa I, pp. 8-13. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 54.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 307
F. Infraestructura portuaria
691
Previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación en el Ramo 39. In-
cluye saneamiento financiero, inversión en infraestructura, apoyo a los sistemas
de pensiones, modernización de catastros y sistemas de recaudación. Presupues-
to de Egresos de la Federación, artículo 2o., fracción XVI y anexo 10.
692
Propuesta Ejecutiva en Materia de Infraestructura Portuaria, documento
original de la Mesa I, pp. 6-10. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp.
55 y 56.
308 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
G. Infraestructura carretera
H. Desarrollo económico
694
Propuesta Ejecutiva en Materia de Desarrollo Económico, documento
original de la Mesa I, pp. 16-33. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit.,
p. 57.
312 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
696
Su objetivo es transferir recursos en apoyo de la economía de los produc-
tores rurales.
697
La reconversión es la adaptación de la economía o un factor de ella —en
este caso la producción— para hacer frente a nuevas condiciones políticas, so-
ciales o técnicas.
314 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
699
Incluida en el artículo 13 bis de la mencionada ley.
316 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
701
Código Financiero del Estado de México, cit. Cejudo González, Julio Ar-
turo, La recaudación de ingresos tributarios municipales: atribuciones, actividades y procesos,
Guadalajara, Jalisco, Indetec, 2003, pp. 20-22.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 319
707
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 35-37.
708
Para situar a Pemex en los mercados internacionales en igualdad de con-
diciones respecto de otras empresas petroleras, es necesario reformar su régimen
fiscal y corporativo a fin de mejorar su situación financiera y elevar su capaci-
dad de inversión. Para lograrlo, y también para impulsar una mejor explotación
de los recursos promoviendo una mayor participación en la inversión requerida
por la industria energética, era imprescindible que el nuevo régimen aumentara
la rentabilidad de la inversión en proyectos de explotación y explotación de
yacimientos de potencial diferente, y que fomentara la inversión en gas natural
para disminuir la actual dependencia del exterior. Con la reforma energética se
pretendía estimular la competitividad del apartado productivo nacional en dos
aspectos básicos: la disminución de los costos de la fuente de energía y el incre-
mento de la calidad de dichos insumos, por una parte, y por la otra, favorecer
una mejor explotación de los recursos promoviendo una mayor participación en
la inversión. Nuñez Barba, Enrique y López Moguer, Ana Isabel, “Influencia
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 325
712
Esta acción es una inclusión del Consejo Directivo. Primera Convención Na-
cional Hacendaria..., cit., p. 62.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 327
715
Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingresos, documento original de la
Mesa II, Análisis y Propuestas: Ingresos, pp. 10 y 11. Primera Convención Nacional
Hacendaria..., cit., pp. 62-64.
716
Este gravamen, que representa la principal fuente de recursos para el
nivel municipal, es recaudado conforme a tasas aprobadas por los congresos
locales, pero expedidas tomando en cuenta las propuestas de los ayuntamientos
tanto respecto a las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones —
base para el cobro de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria—, como
respecto a las cuotas y tarifas aplicables a otros impuestos, derechos y a las
contribuciones de mejoras. Las autoridades municipales son las encargadas de
llevar los registros, de cobrar los gravámenes, de vigilar el cumplimiento de las
obligaciones fiscales y de imponer sanciones.
Para elevar la eficiencia en la administración de este tributo es necesario
revisar los tratamientos preferentes otorgados a determinados inmuebles, por-
que a pesar de la disposición constitucional de que sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la Federación, los estados y los municipios —
salvo que sean utilizados por empresas paraestatales o particulares para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público—, aún existen
tratamientos especiales que eximen del pago del impuesto o lo reducen; prac-
ticar una permanente actualización de los valores catastrales —calculados
conforme al valor de mercado, o de capitalización de rentas—; así como me-
jorar tanto los procesos de cumplimiento voluntario, como los de cobranza. Es
posible que algunos municipios no cuenten con la capacidad necesaria para
hacerse cargo de la administración de este gravamen, pero en general la baja
recaudación se debe más a que estas jurisdicciones cubren sus necesidades de
gasto con transferencias federales, por lo que las autoridades locales prefieren
abstenerse de disgustar a la población de sus circunscripciones. Para estimular
la actividad de las autoridades municipales, a partir de 2005 la fórmula para la
distribución del Fondo de Fomento Municipal incluye el dato del impuesto
predial recaudado (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 329
artículo 115, fracción IV, inciso a), y segundo y tercer párrafos del inciso c); Ley
de Coordinación Fiscal, artículo 2o.-A, fracción III).
717
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115,
fracción IV, inciso c).
718
Una de las muchas posibles causas por la que el impuesto predial ha
operado siempre a un nivel de recaudación muy inferior a su capacidad real,
es que al no existir un servicio civil de carrera, cada vez que se elige un nuevo
presidente municipal, cambian los empleados encargados de administrar el
impuesto.
719
Los cobros por concepto de derechos por alumbrado realizados por los
municipios añadiendo —con fundamento en la autorización de la Ley del Im-
puesto al Valor Agregado— un porcentaje determinado por la ley local a los
recibos por consumo de energía eléctrica —es decir, utilizando éste como base
para determinar el monto de esos derechos—, están siendo combatidos con los
éxitos ante los tribunales con base en que constituyen una inversión a una fa-
cultad exclusiva del gobierno federal, ya que la Constitución señala con este
carácter la potestad de gravar la energía eléctrica. Para resolver el problema se
han propuesto varias soluciones: reformar la fracción III del artículo 115 cons-
titucional para dejar a las legislaturas locales la determinación del monto de este
derecho, vinculado a la propiedad inmobiliaria —metros de frente, metros cons-
truidos, uso y destino de los predios—; modificar el artículo 73 señalando como
excepción los derechos por alumbrado público con un límite máximo de 10%;
y finalmente, corregir ambos artículos, éste para establecer el derecho de que
se trata como excepción, y aquél para señalar un límite máximo de 5%. Estas
330 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
722
Propuestas Ejecutivas en Materia de Ingresos, documento original de la
Mesa II, pp. 11-14. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 65 y 66.
334 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
724
Al momento de sesionar la Convención el fondo de pensiones del ISSSTE
se formaba siguiendo un sistema de reparto, o de beneficios definidos, conforme
al cual las aportaciones de las cotizaciones debían financiar las pensiones de
los jubilados; pero hacía decenios que dichos organismos venían enfrentando
varios déficits: un déficit actuarial importante porque con sus ingresos presentes
y futuros ya no podía pagar las obligaciones pensionarias del instituto; un défi-
cit de caja que absorbía importantes recursos presupuestales; y finalmente, un
déficit en el fondo médico que en dos décadas más alcanzaría en los servicios
médicos un monto equivalente al ya mencionado déficit del fondo de pensiones.
Borjóquez León, César, “La nueva ley del ISSSTE y su efecto para las entida-
des federativas y los municipios: avance hacia la reforma hacendaria”, Hacienda
Municipal, Guadalajara, Jalisco, Indetec, núm. 97, junio de 2007, p. 140.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 337
725
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 37-39.
338 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
729
Ibidem, p. 6.
730
Artículo 117, fracción VIII.
731 Propuestas en Materia de Deuda Pública, documento original de la Mesa
III, p. 13. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 68.
732 Ibidem, pp. 48, 50 y 51.
La nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-
dores al Servicio del Estado (DOF del 31 de marzo de 2007), abre la posibilidad
de crear un Sistema Nacional de Seguridad Social, pues faculta a dicho institu-
to para celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas o de
los municipios, a fin de que los trabajadores de las dependencias y entidades
de los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales estatales —así como de las
administraciones públicas municipales— reciban los seguros, prestaciones y
servicios previstos en esta ley. Dichas dependencias y entidades deben garan-
tizar incondicionalmente el pago de las cuotas y aportaciones, y la suficiencia
presupuestal necesaria.
La ley mencionada establece un sistema de cuentas individuales operadas
por Pensionissste o por la administradora que elija el derechohabiente. Este
método, con estricto manejo de reservas, impide que se transfieran recursos
de un rubro a otro distinto, garantiza que cada seguro y servicio acumule los
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 341
736
Compuesto por bienes inmuebles y muebles, estos últimos a su vez se di-
viden en fungibles, que pueden ser reemplazados por otro de la misma especie,
calidad y cantidad, y no fungibles, que en caso de pérdida son irrecuperables,
pues no pueden ser sustituidos por otros. El conjunto de propiedades destinadas
a fines de utilidad pública o para uso del público, y que a consecuencia de esta
afectación son inalienables, imprescriptibles e inembargables, constituyen los
bienes de dominio público. Los bienes de dominio privado no están afectos
a la realización de un servicio público o a un propósito de interés general; no
son utilizados por el público, sino por las dependencias gubernamentales y sus
empleados, pero sirven para el buen funcionamiento de aquéllos. Con algunas
restricciones dispuestas por el derecho público, su régimen jurídico básicamente
es similar al que es aplicable a los bienes que pertenecen a los particulares. Se-
das Ortega, C., op. cit., pp. 41-49.
737
Propuestas Ejecutivas sobre Patrimonio Público, documento original de
la Mesa IV, pp. 5-15. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 69 y 70.
738
Ley Federal de Derechos, artículos 194-E, 232-234. Chapoy Bonifaz, Do-
lores Beatriz, Finanzas nacionales..., cit., pp. 338-340.
344 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
741
Apartado A de este mismo numeral.
742
Propuestas Ejecutivas en Materia de Patrimonio Público, documento origi-
nal de la Mesa IV, pp. 24-27; Propuestas para el Sistema de Colaboración y Coor-
dinación Intergubernamentales. Anteproyecto de Reforma, documento original
de la Mesa VI, pp. 1-27. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 71.
743 Artículo 116.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 347
747
La aplicación efectiva de los impuestos a la propiedad raíz depende de
que exista un registro exacto de los bienes que constituyen la fuente potencial
de ingresos fiscales. Ese registro es el catastro, que debe reflejar en todo mo-
mento el valor comercial de los predios debidamente actualizado, cosa que en
la práctica no ocurre. Con base en levantamientos catastrales que permitan
conocer las características físicas y productivas de los terrenos, es posible esta-
blecer un plan económico integral respecto al uso de los mismos orientándolo
hacia una mayor eficiencia. En 1975, en la Reunión de Tesoreros Generales
de los Estados Coordinados con la Federación, se insistió en la necesidad de
armonizar a nivel nacional el impuesto predial, lo que implicaba unificar los
diversos criterios en las leyes estatales, a modo de que cualquier terreno con las
mismas características tuviera igual valor independientemente de la parte del
territorio nacional en el que estuviera localizado. Chapoy Bonifaz, Dolores Bea-
triz, Imposición a la riqueza en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1983, pp. 64 y ss.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 353
748
Formato de Presentación de Propuestas sobre la Modernización y Sim-
plificación de la Administración Hacendaria, documento original de la Mesa V,
pp. 15 y 16. Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 73.
749
Ibidem, p. 21. Ibidem, p. 74.
750
Ibidem, pp. 22 y 24. Idem.
354 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
752
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 42-49.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 357
754
El Fondo General de Participaciones se adiciona con un monto equiva-
lente al 80% del impuesto sobre la renta recaudado en 1989 por las entidades
federativas por concepto de bases especiales de tributación, actualizado desde
el sexto mes de ese año hasta el sexto mes del ejercicio en el que se efectúe la
distribución. En el artículo 5o. de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona
Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos del 29 de diciembre de 1967, se
autorizó a la Secretaría de Hacienda a efecto de que mediante reglas generales,
estableciera en el ejercicio de 1968 bases para determinar el ingreso gravable en
relación con el impuesto sobre la renta a cargo de contribuyentes dedicados a la
agricultura, ganadería, pesca, y transporte terrestre de carga y pasajeros. Esta
autorización se repitió en los artículos vigésimo sexto y vigésimo séptimo transi-
torios de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1983, aclarando que excepto las
pequeñas y medianas empresas, a partir de 1984 deberían quedar sujetos al ré-
gimen general. Desde 1990 se sujetan al régimen simplificado a las actividades
empresariales. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2o., fracción III, párrafo
tercero; Ley del Impuesto sobre la Renta, título II-A, artículos 67-67-I, y título
IV, capítulo VI, sección II, artículos 119-A-119-L. Chapoy Bonifaz, Dolores
Beatriz, Finanzas nacionales..., op. cit., pp. 289, 290 y 342.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 359
deral, documento original de la Mesa VI, pp. 13-24 y 29-31. Primera Convención
Nacional Hacendaria..., cit., pp. 76-79.
757 Artículo 13.
758 Artículos 198 y 248.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 361
759
Grava la enajenación de bienes, el otorgamiento del uso o goce temporal
de ellos, la prestación de servicios independientes, y la importación de unos y
otros. Las personas físicas o morales que en territorio nacional realicen los actos
o actividades que constituyen el objeto del impuesto, están obligadas a retenerlo
trasladándolo en forma expresa y por separado a quienes adquieran los bienes,
los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios; así como a pagar en las
oficina, autorizadas la diferencia entre el impuesto a su cargo y el que les hubie-
ra sido trasladado, o el que hubieran pagado por la importación de los bienes
y de los servicios. Por ser un impuesto al consumo y no un impuesto al ingreso,
la carga del tributo recae sobre el consumidor final y no sobre el vendedor o el
prestador del servicio, aunque sean estas personas las que materialmente hacen
el pago a las autoridades fiscales (artículo 1o.).
362 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
761
Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, artículos 106-178.
364 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
762
Se aplica a la importación definitiva y a la enajenación en territorio na-
cional, de bienes cuyo consumo o utilización tienen características particulares
que por una parte requieren de una normatividad especial, y que por la otra
permiten establecer una mayor carga fiscal que la prevista respecto a la ena-
jenación de los bienes y a la prestación de los servicios objeto del impuesto al
valor agregado, al cual complementa. El impuesto se causa por la enajenación
o importación de refrescos, bebidas hidratantes y rehidratantes, así como de
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 365
f. Comercio exterior
764
Grava con diversas tasas la propiedad tanto de los vehículos de trans-
porte terrestre, como la de los transportes aéreos y acuáticos. Los primeros se
refieren a los automóviles, concepto que incluye a éstos, y a los omnibuses, ca-
miones y tractores no agrícolas tipo quinta rueda. Son sujetos del impuesto las
personas físicas o morales tenedoras o usuarias de los vehículos, y se presume
que los propietarios lo son. Por requerirse el registro de los automóviles ante
las correspondientes autoridades de tránsito —lo que hace que el propieta-
rio sea fácilmente identificable—, su administración es relativamente sencilla.
Tratándose de automóviles el impuesto decrece hasta ser de 0% para los que
rebasen los diez años de antigüedad (Ley del Impuesto sobre Tenencia y Uso
de Vehículos, artículos 1o., 5o. y 11-13).
765
La entrada al territorio nacional, y la salida del mismo de mercaderías
y de los medios en los que se transportan o conducen, así como el despacho
aduanero y los hechos o actos que derivan de éste o de dicho tránsito, debe ha-
cerse conforme a la Ley Aduanera, que junto con la Ley General de Impuestos
a la Exportación y la Ley General de Impuestos a la Importación, establece los
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 367
767
La eficacia en la aplicación de los recursos públicos consiste en lograr
el cumplimiento de los objetivos, metas e indicadores en los términos de las
disposiciones aplicables; así como la eficiencia en el ejercicio del gasto público
consiste en ejercer el presupuesto en tiempo y forma en los términos del Decreto
de Presupuesto y el calendario emitido por la Secretaría de Hacienda. Presu-
puesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, artículo 2o.,
fracciones VI y VII.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 369
773
Propuesta Preliminar en Materia de Colaboración y Coordinación Inter-
gubernamentales, documento original de la Mesa VI, pp. 15-22. Primera Conven-
ción Nacional Hacendaria..., cit., pp. 82-84.
376 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
les hubieran sido encargados, y una vez cumplidos los fines para
los que hubieran sido establecidas, disolverlas. Instituir para cada
tema —también con carácter temporal y específico— grupos o
comisiones para la atención de los problemas a que diera lugar la
operación del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria —
excluyendo aquellas funciones que fueran competencia expresa
de las dependencias oficiales responsables de la solución de di-
chos problemas—. Por último, establecer las medidas necesarias
para vigilar tanto la creación, incremento y distribución de los
fondos de participaciones, como el cumplimiento de la obliga-
ción de los estados de compartir con sus subdivisiones políticas la
suma percibida de dichos fondos.
Para el análisis de los asuntos municipales se establecerían,
tanto en la Comisión Permanente de Funcionarios Hacendarios
como en los grupos técnicos y de trabajo correspondientes, me-
sas de trabajo con participación equitativa de los municipios de
acuerdo con su tamaño.
Por otra parte, recomendó la Convención precisar las facul-
tades de la Junta de Coordinación Hacendaria, a fin de que los
dictámenes que emitiera tuvieran tanto un seguimiento adecua-
do, como efectos preventivos y correctivos en las dependencias
implicadas; propuso, igualmente, precisar el tiempo de interposi-
ción del recurso de inconformidad contra las violaciones al Siste-
ma de Coordinación Hacendaria.
Las obligaciones del Instituto para el Desarrollo Técnico de
las Haciendas Públicas tendrían que ser redefinidas. Al respeto
aconsejó la Convención que en la ley relativa se previera el apoyo
institucional por parte de los integrantes del Sistema Nacional
de Coordinación Hacendaria, así como un mecanismo de finan-
ciamiento estable y oportuno para su presupuesto, que en razón
de ser el de un organismo del mencionado Sistema, debería ser
financiado por los tres ámbitos de gobierno. La función principal
de este organismo sería llevar a cabo el análisis de la documen-
tación generada dentro del Sistema Nacional de Información,774
774
Véase apartado G de este mismo numeral.
378 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
776
Sistema de distribución de Participaciones Federales, documento ori-
ginal de la Mesa VI, pp. 43 y ss.; Colaboración Administrativa en Materia
380 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
Fiscal, documento original de la Mesa VI, pp. 5-9; Organismos del Sistema
Nacional de Coordinación, documento original de la Mesa VI, p. 22. Primera
Convención Nacional Hacendaria..., cit., pp. 85 y 86.
777 Apartado E de este mismo numeral.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 381
como fiduciario de la comunidad solidaria integrada por todos los contribuyentes. Tipke,
Laus, Moral tributaria del Estado y del contribuyente, cit. por Luna Pla, Issa y Ríos
Granados, Gabriela, Transparencia, acceso a la información tributaria y el secreto fiscal,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, p. 15.
783
El interés público entendido como interés de la colectividad se conduce como
la base justificativa para abrir al escrutinio de los contribuyentes, datos de otros
contribuyentes, normas y acciones de la autoridad hacendaria, y cualquier in-
formación que pueda dignificar o contribuir al bienestar de la población. Luna
Pla y Ríos Granados, op. cit., p. 16.
784
Primera Convención Nacional Hacendaria..., cit., p. 44.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 385
788
Ibidem, pp. 23-25, 32, 33 y 36. Ibidem, pp. 88 y 89.
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 387
789
Artículo 79, fracción I.
790
Artículo 46, fracciones III y IV.
791
Artículos 16-IX, 16-XI y 33-35.
388 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
793
Idem.
390 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
Por otra parte, resultó imposible soslayar que para hacer fren-
te a las circunstancias que imponía la competitividad internacio-
nal, era necesario iniciar la descentralización responsable de la
política fiscal, a modo de que aprovechando la capacidad gene-
radora de recursos fiscales de los estados y de los municipios, me-
diante la creación de impuestos propios fuera acrecentándose su
autonomía financiera, y por consiguiente, fuera eliminándose
su dependencia respecto al nivel federal. Asimismo se encontró
que era imprescindible impulsar el papel estratégico de las enti-
dades y de los municipios para promover, con un enfoque local,
el desarrollo económico y social de las distintas regiones del país.
A esto contribuiría la revaloración del patrimonio público como
fuente de recursos para las haciendas de los tres niveles guberna-
mentales, por lo que debía procederse a la identificación, control,
preservación, uso, aprovechamiento y disposición de aquél en be-
neficio de la sociedad en general.
Asimismo —reconociendo su heterogeneidad— era indis-
pensable fortalecer a los municipios ampliando sus facultades,
afianzando sus haciendas e incrementando su participación en la
implantación, aplicación y evaluación de políticas, programas y
acciones públicas; así como instaurando nuevos canales de comu-
nicación y coordinación con los gobiernos de las entidades por
ellos integradas. La colaboración y la coordinación interguber-
namentales propuestas requerirían una bien planeada estructura
jurídica, que con apoyo en la normatividad constitucional pre-
viera la distribución de competencias hacendarias entre los tres
niveles de gobierno.
Respecto a los problemas originados porque el gasto público
—presionado por el incremento de la población y sus crecientes
necesidades— había aumentado a un ritmo superior al de los
ingresos, la Convención llegó a la conclusión de que si bien era
indispensable ampliar la recaudación para elevar los ingresos pú-
blicos, también lo era atender a que un gran porcentaje del gasto
se encontraba ya comprometido, y a que los recursos descentra-
lizados a las entidades federativas y a sus subdivisiones políticas
PRIMERA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA 393
397
398 DEVOLUCIÓN DE FACULTADES HACENDARIAS
1. Bibliohemerografía
401
402 FUENTES
2. Legislación