ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Introduction :

L’administration constitue l’essentiel de l’Etat. Il est même à peine exagéré de dire que
l’administration est l’Etat.
L’Etat ne peut, en effet, jamais se passer de l’administration parce que l’Etat a besoin de fonctions
qu’assurent l’administration et toute fonction de l’Etat ne se réalise que par l’action concrète
d’institutions administratives. (L’administration incarne l’Etat)
En effet, les fonctions de l’Etat ; sociales, économiques et politiques ne peuvent être assurées que
par l’administration (maintien de l’ordre, gestion des grands services, la prévention, la stimulation de
l’activité économique, la préparation et l’exécution des décisions de l’Etat)
L’Etat est une idée abstraite qui n’est ni visible, ni palpable. Il se révèle concrètement par
l’intermédiaire de ses structures comme le chef de l’Etat, le gouvernement, ses agents, le parlement.
L’administration demeure cependant la concrétisation majeure de l’Etat.
On a parfois tendance à confondre activité gouvernementale et activité administrative, alors que
l’activité gouvernementale consiste à déterminer les orientations générales de l’Etat. L’activité
administrative consiste à prendre les décisions adéquates pour exécuter ces orientations générales.
Les deux activités sont complémentaires et il est difficile de les distinguer. De même, les mêmes
autorités sont à la même fois gouvernementales et administratives, il en est ainsi le ministre.
D’autre part, on a parfois du mal à qualifier certaines décisions administratives ou
gouvernementales.
Dans la constitution du 1er juin 1959, le gouvernement veille à l’application de la politique générale
arrêtée par le président de la république qui disposait de la totalité du pouvoir politique, mais
l’essentiel du pouvoir administratif est entre les mains du gouvernement et du 1er ministre.
La révision du 25 juillet 1988 a supprimé la disposition qui faisait du 1er ministre le chef de
l’administration, cela ne veut pas dire cependant que le 1er ministre perd la direction effective de
l’administration car c’est par des actes émanant de lui en particulier (les circulaires et les
instructions) que l’ensemble de l’administration continue à être dirigé.
La loi sur l’organisation des pouvoirs publics de 10 décembre 2011 dans son article 17 précise que le
gouvernement veille sur la gestion des affaires de l’Etat et garantit le fonctionnement régulier des
pouvoirs publics et le bon déroulement de l’administration. Les ministres veillent sur le bon
déroulement de l’administration centrale. Il est clair que la frontière entre gouvernement et
administration est floue et les deux fonctions se confondent le plus souvent.
L’administration est un ensemble d’organisme crée par la puissance publique (l’Etat).
Nous pouvons classer les administrations en fonction de plusieurs critères :

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1- Le critère géographique : en fonction du champ spatial dans lequel s’exerce la compétence de
l’administration.
En application de ce critère il existe 2 types d’administration :
- Une dans la capitale, chargée des intérêts nationaux. Elle est appelée administration centrale, elle
est chargée de l’élaboration et de l’exécution de la plus haute autorité administrative c’est-à-dire le
ministre.
- Le 2ème type d’administration est composé de ce qu’on appelle l’administration territoriale. Il ne faut
surtout pas croire qu’il désigne exclusivement les services qui se trouvent en dehors du capital. En
effet, il existe des administrations territoriales au capital comme le gouvernement de Tunis ou les
délégués dans le gouvernorat de Tunis ou encore la municipalité de Tunis.
La mission de l’administration territoriale consiste à récupérer sur tout le territoire national y
compris la capitale elle-même la décision de l’administration centrale, à lui communiquer les
informations de son ressort territorial et à gérer les intérêts régionaux.
Conclusion :
L’administration centrale gère les intérêts nationaux, alors que l’administration territoriale gère les
intérêts locaux et régionaux et sa compétence est limitée à un espace géographique limité.

2- Le critère relationnel : degré d’autonomie de dépendance par rapport au centre.

En application de ce critère on distinguera l’administration centralisée à l’administration
décentralisée qui englobe toute administration ou agent qui ne possède aucun pouvoir de décision
propre et qui dépend entièrement de l’administration centrale. C’est le cas des agents de
l’administration centrale elle-même, exemple : chef de service, directeur, sous directeur…
L’administration décentralisée est dotée de la personnalité morale. Elle n’est pas sur l’indépendance
hiérarchique du centre. Elle est autonome par rapport à l’administration centrale.

Il existe 2 formes de décentralisation : la décentralisation territoriale et la décentralisation technique.

La décentralisation territoriale consiste à donner à un territoire donné une autonomie de gestion et
de décision alors que la décentralisation technique consiste à ériger un service public donné en une
institution autonome dénommée établissement public (enseignement, santé, tourisme).
La décentralisation= autonomie par rapport au centre.
Décentralisation (autonomie) territoriale: confier les intérêts du territoire à une autorité autonome
du centre.
Décentralisation (autonomie) technique : confier un service public à un établissement public
autonome par rapport au pouvoir du centre.
- L’administration déconcentrée quant à elle, est à l’opposé de l’administration décentralisée
consiste à transférer un pouvoir de décision à des agents placés sous le pouvoir hiérarchique de
l’administration centrale. L’exemple type du pouvoir déconcentré est celui du gouverneur.

3- Le critère décisionnel : ce critère permet de distinguer des administrations disposant d’un pouvoir
de décision de celle qui n’en ont pas. Ces dernières n’ont aucun pouvoir consultatif qui leur permet
de mettre des avis. D’après ce critère on distinguera l’administration active de l’administration
consultative.

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Dans ce cours nous étudierions les structures générales de l’administration publique. Nous
commencerons par l’administration centrale puis territoriale de l’Etat, qui sont toute les deux
dominées dans leur organisation interne comme dans leur relation l’une avec l’autre par le principe
hiérarchique.
Nous analyserons ensuite les collectivités publiques locales.
Un 3ème chapitre sera consacré à l’étude des établissements publics et organismes para-administratifs
très nombreux tels que les ordres professionnels, les groupements interprofessionnels ou les
associations d’intérêt collectif qui, sans être intégrées dans l’administration proprement dite,
possèdent dans le cadre de gestion de cet intérêt collectif des prérogatives de type administratif.

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 Première partie : Les structures centrales de l’Etat
L’action administrative est dirigée par des autorités nommées « les ministres ». Ils constituent
ensemble le gouvernement. D’après l’article 50 de la constitution de 1er juin 1959 « le président de
la république nomme le 1er ministre et sur proposition de celui-ci nomme les autres membres du
gouvernement ».
Dans la loi sur l’organisation provisoire des pouvoirs publics, on assiste un changement de règles du
jeu politique dans la mesure où l’article 14 dispose à cet effet que le président de la république
nomme le candidat du parti qui a obtenu le plus grand nombre de siège au sein de l’assemblée
nationale constituante. Ce candidat constitue le gouvernement et en informe le président de la
république. Les départements ministériels sont donc l’ensemble de l’organisme grâce auquel les
ministres remplissent leur fonction de direction de l’action administrative. L’ensemble de l’organisme
qui réalise la fonction gouvernementale (encore une fois il y a confusion entre l’action administrative
et l’action gouvernementale).

Chapitre I : L’organisation des départements ministériels

Les ministres ainsi que les secrétariats de l’Etat sont fluctuants. En effet, ils changent de nom, de
rend de rattachement au grès des circonstances politiques, à titre d’exemple : ancien ministère de la
jeunesse et du sport, le ministère de la jeunesse et de l’enfance a été crée par le décret de 13 février
1989. C’est à la suite de la création de ce ministère qu’a été signée la convention des nations unies
sur le droit de l’enfant date de 26 février 1989.
Il faut simplement savoir qu’il y a de grands secteurs de l’activité administrative et gouvernementale,
il y a :
- Le secteur de la souveraineté, regroupant les affaires relatives au maintien de l’ordre qui relève du
ministère de l’intérieur, le ministère des affaires étrangères, le ministère de la défense nationale, le
ministère de la justice, le ministère des finances et le premier ministère.
- Le secteur des grands services publics sociaux qui regroupe l’éducation, la culture, le sport,
l’enseignement supérieur, la santé publique, le transport, le travail, les postes de communications.
- Le secteur de développement économique : on y trouve les investissements intérieurs,
l’investissement extérieur, le développement, l’industrie, l’agriculture, le commerce, l’énergie,
l’environnement.
Quoi qu’il en soit, il est important de signaler que la méthode utilisée par nos dirigeants politiques
consiste à nommer d’abord le ministre et lui confier par la suite une tâche déterminée au lieu de
créer une organisation en fonction des besoins et nommer par la suite à sa tête un ministre.

I- Structure et pouvoir des départements ministériels :

1-Les structures des départements ministériels :

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L’administration est divisée en départements spécialisés. Chaque département a un chef qui est le
ministre et dont l’activité s’exerce obligatoirement dans un domaine bien précis qu’il ne peut pas
dépasser, cette règle est d’ordre public (règle impérative). Cette règle a connu cependant différentes
étapes historiques : avant le protectorat elle était pratiquement inexistante, avec le protectorat elle
s’est développée et avec l’indépendance elle a pris encore plus d’extension.
Le ministère n’a pas en lui-même la personnalité juridique, il n’est qu’un élément de la personnalité
de l’Etat. Son patrimoine, ses fonctions et son budget sont ceux de l’Etat.
La tutelle que les ministres exercent sur les établissements publics est une tutelle au nom de l’Etat.
L’unité de l’Etat implique que les divers ministres ne soient pas indépendants les uns des autres.
Les ministres sont inégaux à plusieurs titres :
- 1ère manifestation de l’inégalité : entre le 1er ministre et les ministres il n’y a pas d’égalité, il s’agit
d’une règle incontestable qui découle du fait que le 1er ministre exerce sur les autres ministres une
hiérarchie politique qui se manifeste par son pouvoir de proposer leur nomination et leur révocation
(art.50 , 51 de la constitution de 1959 et art.16 alinéa 2 de la loi sur l’organisation provisoire des
pouvoirs publics). Il préside également le conseil des ministres (art.16 alinéa 1 O.P.P)
- 2ème inégalité : entre ministre d’Etat, ministre, ministre délégué, secrétaire d’Etat. Ils assistent tous
le conseil des ministres.
Le titre de ministre d’Etat est purement honorifique et ne donne à son titulaire ni plus ni moins de
pouvoir que les autres ministres.
Les ministres délégués n’ont pas la même autonomie que les ministres, ils sont délégués au près du
1er ministre. Le but est de permettre un contrôle plus étroit du 1er ministre sur les départements.
Les secrétaires d’Etat quant à eux sont placés sous l’autorité des ministres, ils peuvent être
spécialisés dans un domaine précis, exemple ; secrétaire d’Etat au près du ministre de l’agriculture
chargé de la pêche.
- 3ème inégalité d’un point de vu protocolaire, c’est-à-dire l’ordre de passage dans les cérémonies
officielles, les ministres n’ont pas le même ordre de présence.
Les ministères sont organisés selon un schéma pyramidal et hiérarchisé.
L’organisation d’un ministère se présente généralement de le manière suivante :
- Le ministre
- Un secrétaire d’Etat
- Le cabinet du ministre
- Le secrétaire général du ministre
- Les directions
- Les sous directions
- Les services
- Les bureaux
- Les corps d’inspection
- Les organismes consultatifs
- Les services extérieurs

A –Le ministre :
c’est une autorité qui se caractérise par le doublement fonctionnel : à la fois autorité politique et
autorité administrative. Sa désignation et sa révocation obéissent à des règles politiques
constitutionnelles. En revanche, l’essentiel de ses attributions intéressent directement le droit
administratif.

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B –Le cabinet du ministre :
Il regroupe les collaborateurs immédiats et personnels du ministre, mais le ministre n’est pas
totalement libre du choix du personnel. Il arrive en effet qu’un chef de cabinet travaille sous
l’autorité de plusieurs ministères. Le cabinet assure la liaison entre le ministre et les services et lui
prépare les dossiers. Il assure également la communication avec l’environnement politique,
diplomatique, la presse. Il est composé d’un chef de cabinet, chargé de mission, d’attaché de cabinet
et des conseillés.
C – Le secrétaire général du ministère :
C’est un fonctionnaire permanant de ministère qui a une mission de coordination administrative
entre les différents services du département en raison d’un conflit d’attribution entre le secrétaire
général et le chef de cabinet. Ce poste n’existe pratiquement plus que dans quelques grands
ministères : le finance, les affaires étrangères, l’intérieur.
D – Les directions :
C’est l’élément stable de l’administration. Ce sont les directions qui préparent et exécutent
l’essentiel du travail administratif. La vraie administration est là et les directions elles-mêmes sont
structurées selon un schéma pyramidal.
E- corps d’inspection et contrôleur :
Ils sont destinés à signaler les anomalies de fonctionnement de service administratif.
F –Les organismes collégiaux que le décideur consulte avant de prendre sa décision :
La loi fait souvent obligation de les consulter. Les types d’avis qu’ils donnent sont facultatifs ou
obligatoire, consultatifs ou conformes.
G – Les services extérieurs :
Ce sont les organismes placés en dehors de l’administration centrale et qui diffuse des décisions des
autorités centrales. Nous y reviendrons avec plus de détails quand nous aurons parlé de
l’administration territoriale de l’Etat et du problème de la déconcentration.

2- Les pouvoirs du ministre :

Le ministre est le chef de l’administration conformément au statut général de la fonction publique et
notamment l’art.51 de la loi de 12 décembre 1983 qui s’applique au fonctionnaire de l’Etat, à ce titre
il exerce le pouvoir hiérarchique sur l’ensemble des agents de son département et il propose au
gouvernement la nomination au emploi supérieur au sens de l’art.55 de la constitution du 1er juin
1959.

‫ " يسهر الوزراء كل حسب القطاع الراجع إليه بالنظر على تسيير اإلدارة المركزية‬:‫ من القانون المنظم للسلط العمومية‬11 ‫فصل‬
‫واإلشراف على المؤسسات والمنشات العمومية واإلدارات والمصالح الجهوية والمحلية تحت إشراف رئيس الحكومة وطبقا للقوانين‬
" ‫والتراتيب الجاري بها العمل‬

L’alinéa 5 de l’art 16 o.p.p dispose également que :

" ‫" يختص رئيس الحومة بإسناد الوظائف المدنية العليا بالتشاور مع الوزير المعني ومع الحكومة‬

(La nomination procède d’un choix politique => la politisation de l’administration.)

En tant que membre de gouvernement, il participe à toute activité de l’exécutif et c’est à ce titre qu’il

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prépare, propose et délibère au conseil de ministres les projets des lois.
Il exécute, par la suite, par le biais des lois ou par l’intermédiaire des décrets. Il est le représentant de
l’Etat et sa signature engage l’Etat tout entier et il est l’ordonnateur principal du budget de son
département. Il est responsable de la gestion de ses ressources humaines, financières, mobilières et
immobilières dans le cadre des lois et règlements.
Les attributions globales du ministre se résument comme suit :
- La participation à l’activité générale du pouvoir exécutif.
- La direction et l’administration générale du département ministériel.
- La représentation de la personne morale étatique.

3- Les compétences juridiques du ministre :

En ce qui concerne les compétences juridiques du ministre, elles sont nombreuses. Le 1er ministre
exerce toutes les compétences et prend les décisions et les décrets.
Il assure le fonctionnement général de ses départements, et à ce titre il possède un pouvoir de
réglementation interne de son département (les décisions de l’administration ; exemple l’horaire de
travail par le biais des circulaires) et tant le chef hiérarchique de tous les agents du département. Le
ministre dispose de pouvoir d’instruction et de discipline.
Il engage financièrement son département en tant que représentant de l’Etat, il exerce la tutelle sur
toutes les collectivités territoriales décentralisées qui lui sont rattachées (ministre de l’intérieur,
municipalité).
Il est évident que le ministre ne peut pas sans faire personnellement prendre les actes de gestion de
son ministère, à cet effet il peut déléguer à son chef de cabinet ou le secrétaire général du ministre
ou les directeurs qui vont agir au nom du ministre mais vont signer eux-mêmes tous les actes entrant
dans leurs attributions. C’est une délégation de signature se passe théoriquement comme si c’était le
ministre qui décide lui-même).
La délégation ne concerne que les affaires de routine tel que les ordres de missions, les bons de
commande, les titres de congé…
Cette délégation aboutie à une accélération de la décision administrative.

Chapitre II : L’administration territoriale de l’Etat et problèmes de

la déconcentration

Par administration territoriale de l’Etat nous désignons les directeurs rattachés à l’administration
centrale et qui ne sont que le prolongement géographique de celle sur le territoire national. Cette
expression inclut également les services extérieurs de l’administration et qu’on appelle
l’administration régionale.

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Section 1 : Caractères généraux de la déconcentration territoriale

La déconcentration territoriale consiste à confier aux fonctionnaires qui sont classés à la tête d’une
administration la responsabilité d’agir dans un domaine bien particulier en restant sous l’autorité
hiérarchique de l’administration centrale.
- Il convient de préciser que les compétences transférées sont strictement délimitées. Ce transfert ne
signifie pas l’autonomie de l’autorité déconcentrée parce que d’une part la relation hiérarchique
avec le centre est maintenue et d’autre part l’administration déconcentrée n’a pas de personnalité
juridique propre.

Administration centrale
Transfert de Soumission à
compétences l’administration centrale
Administration territoriale déconcentrée

(Agit au nom de l’administration centrale

et dépend de l’administration centrale)

-Par conséquent, le fait que l’autorité déconcentrée dispose d’un pouvoir de décision ne supprime
pas sa subordination hiérarchique.
- D’un point de vue juridique, il y a une différence de nature entre la déconcentration et la
décentralisation :
* La déconcentration est une modalité de la hiérarchie administrative.
* L’autorité décentralisée n’est pas intégrée dans la structure de l’administration hiérarchique parce
qu’elle a une personnalité propre.
-L’organe décentralisé sera simplement soumis à un contrôle de tutelle. L’organe déconcentré est
nommé par le pouvoir hiérarchique alors que l’organe décentralisé est désigné par la voie des
élections ; le contrôle de tutelle ne comporte pas l’ordre de faire et de ne pas faire.
-Les modalités de contrôle de tutelle sont strictement délimitées par la loi alors que celles du pouvoir
hiérarchique n’ont pas de texte express.
La déconcentration s’impose pour des motifs techniques et administratifs :
Techniquement, elle s’impose d’elle-même pour les services qui doivent travailler sur place comme
les services de téléphone, de poste…

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Administrativement, la déconcentration permet une accélération du travail administratif donc une
plus grande rentabilité et des décisions mieux adoptées aux circonstances locales.

Déconcentration Décentralisation

Régime juridique N’a pas de personnalité Nature juridique propre.

juridique propre. N’a pas besoin d’un texte
A besoin d’un texte express. express.
-> Dépend du centre

Autonomie Pouvoir hiérarchique Pouvoir de tutelle

Désignation Dépend du centre et travaille à Elue par le peuple

son nom.
-> Dépendance nommée par le
pouvoir hiérarchique.

Contrôle Reçoit les ordres de faire et de Autonome

ne pas faire
-> Décisions non autonomes.

Section 2 : Le gouverneur, chef de l’administration régionale

Le gouverneur est une autorité déconcentré du ministre de l’intérieur et il représente l’Etat tout
entier.
Il est le dépositaire de l’autorité de l’Etat; loi de 13 juin 1975.
En plus de ces attributions classiques, la loi reconnait au gouverneur une nouvelle responsabilité
dans la mise en œuvre de la politique nationale de développement à l’échelle régionale.
L’apport de cette loi par rapport le décret beylical de 1956 est d’avoir concentré le pouvoir
administratif territorial entre les mains du gouverneur. Cette idée est affirmée dans l’article 10 de la
loi de 13 juin 1975 en vertu duquel « Le gouverneur, en tant que représentant du gouvernement a
autorité sur le personnel des services de l’Etat exerçant dans son gouvernorat »
Dire qu’il a autorité, c’est reconnaitre qu’il dispose d’un pouvoir d’injonction mais ce pouvoir n’est
pas absolu.
Si on veut résumer, on peut dire que l’autorité du gouverneur se manifeste par son pouvoir
d’injonction, son pouvoir d’appréciation et son droit à l’information.

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La technique de la délégation va permettre au gouverneur de concrétiser son pouvoir d’injonction.
L’article 13 de la loi prévoit : « Dans chaque gouvernorat, le gouverneur reçoit délégation de pouvoir
des membres du gouvernement. La nature et l’étendue de chaque délégation seront déterminées
par décret. »
Le gouverneur peut à son tour déléguer sa signature.
En 1980, la loi de 1975 allait connaitre un recul net. En effet, les directeurs des services extérieurs
allaient recevoir désormais les délégations directement de la part du ministre et non plus des
gouverneurs qui allaient perdre leur rôle d’intermédiaire administratif entre le centre et les services
extérieurs. Mais au cours de l’année 1989, la loi de 1915 allait être réactivée par une série de
mesures législatives et réglementaires par le décret du 24 mars 1989.
Ce décret qui a une grande liste de qui sont délégués au gouverneur et au ministre. Ces délégations
sont des délégations de pouvoir, le gouvernement peut à son tour effectuer des délégations de
pouvoir ou de signature au profit des chefs des services extérieurs (délégués). Ces délégations
touchent en général les autorisations, le commerce en gros ou en détail, le transport, la chasse,
l’action de crédit, les logements sociaux, les cartes professionnelles.
Pour accomplir leurs tâches, ils ont besoin de délégués et de chefs de secteur. C’est avec l’ensemble
de ces fonctionnaires de l’administration régionale qu’a lieu l’environnement administratif du pays.
Par ailleurs, le gouverneur assure le maintient de l’ordre public sous l’autorité du ministre de
l’intérieur et il peut lorsque les circonstances exceptionnelles exigent et après autorisation préalable
du gouvernement recourir à la force armée.
Entre 1989 et 1994, 3 institutions à caractère consultatif on été créées pour aider le gouverneur, les
délégués et les chefs de secteur à accomplir leurs missions.
-La 1ère institution est celle de comité de quartier; apparaît dans le décret du 22 mai 1992.
-La 2ème institution est celle des conseils locaux de développement institués dans chaque délégation
par la loi de 26 juin 1994.
C’est un organisme qui étudie et fait les propositions sur les questions relatives au développement
économique, social et culturel de la délégation. Elle est présidée par les délégués et ils se réunirent
tout les 3 mois.
-La 3ème institution est celle de conseils ruraux. Ces conseils sont crées dans les zones urbaines non-
érigées en commune. Leurs membres sont nommés pour trois ans par le gouverneur à raison d'un
membre pour 1000 habitants.

Chapitre III : Le pouvoir hiérarchique

Section 1 : Définition du pouvoir hiérarchique

Le pouvoir hiérarchique est une notion juridique qui définie les règles d’exercice du pouvoir par un
agent supérieur sur un autre agent qui lui est inférieur. La relation entre l’agent supérieur et l’agent
inférieur est une relation de domination, de supériorité et d’inégalité.

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Cette relation est organisée selon un schéma pyramidal où on trouve au sommet le chef et les
subordonnés à la base.
L’inégalité se manifeste dans le fait que chaque degré domine celui qui lui est immédiatement
inférieur. L’intensité de cette relation hiérarchique varie selon la nature et la fonction exercée. On
distingue, en effet, la domination intégrale et la domination partielle ; par exemple rien de
comparable entre la situation d’un professeur de l’enseignement supérieur par rapport à son doyen,
par rapport au président de l’université ou par rapport au ministre de l’enseignement supérieur.

1-Hiérarchie politique et hiérarchie administrative :

L’organisation qui descend d’un chef de l’Etat jusqu’au chef du secteur est une organisation
hiérarchique. Mais la hiérarchie qui lie les ministres au président de la république, les gouverneurs au
ministre de l’intérieur et les chefs de service aux directeurs, n’est pas de la même nature.
-La 1ère est de type purement politique.
-La 2ème est de nature mixte ; elle est à la fois politique est administrative.
-La 3ème est de type purement administratif.
Dans tous les cas nous retrouvons la possibilité pour le supérieur hiérarchique de choisir directement
ou de participer à la nomination de ses subordonnés, de les contrôler et de les sanctionner.
Autre différence entre la hiérarchie politique et la hiérarchie administrative c’est que la 1ère est
fondée sur des règles de droit fixées par la loi alors que la 2ème est dominée par des considérations
purement politiques.
Sont liés par des rapports de hiérarchie politique :
-Le président de la république et le 1er ministre.
-Le président de la république, les ministres et les ambassadeurs.
-Le 1er ministre et les ministres.
Sont liés par des rapports de hiérarchie administrative :
- Les ministres et leurs directeurs d’administration centrale ou extérieure.
-Les directeurs et les sous directeurs.
-Les sous directeurs et les chefs de service.
-Le ministre de l’intérieur et les gouverneurs.
-Les gouverneurs, les délégués et les maires, en plus d’une hiérarchie politique.

2- Justification de l’hiérarchie :
Le pouvoir hiérarchique suppose :
1) L’existence de 2 agents administratifs au moins
2) Chargés tous les deux de certaine mission
3) Ils prennent des actes de décision
4) Une inégalité entre ces deux agents avec primauté du supérieur sur la conduite du subordonné.
On peut donc définir le pouvoir hiérarchique comme étant : « L’ensemble des moyens de droit dont
dispose une autorité administrative agissant dans le cadre de ses fonctions en vue d’orienter l’action
de ses subordonnés, de leurs imposer sa propre volonté et de contrôler leurs actes. »
Les fautes des subordonnés n’excusent pas le supérieur qui reste responsable du mauvais
fonctionnement de son service. Dans ces conditions, il est normal de donner au supérieur
hiérarchique le maximum d’emprise pour que les subordonnés ne puissent pas s’écarter de sa
volonté et de ses directives.

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Section 2 : Les éléments constitutifs du pouvoir hiérarchique

1-La nomination :
L’entré en fonction d’un agent dépend en général de la volonté de son futur supérieur hiérarchique.
Mais dans les cas où il n’exerce pas lui-même directement le pouvoir de nomination, c’est-à-dire
dans les cas où il ne signe pas lui-même directement l’acte de nomination, le supérieur dispose
néanmoins d’un pouvoir de proposition. Cette notion d’autorité investie d’un pouvoir de nomination
ne peut pas être limitée à l’autorité qui signe l’acte proprement dit ; exemple des fonctionnaires
nommés par décret du président de la république, il est hors question de considérer le président
comme directement investi du pouvoir de notation et du pouvoir disciplinaire.

2-Le commandement :
Plus on s’élève dans l’hiérarchie est plus le commandement devient consistant. Les instructions sont
des actes internes de l’administration par lesquels les subordonnés se sentent liés
psychologiquement et juridiquement. Mais le pouvoir d’instruction dépend du fait que le
subordonné a du pouvoir propre ou non, par exemple la loi reconnait au gouverneur un pouvoir
discrétionnaire en matière de police administrative. Si le ministre de l’intérieur lui donne l’ordre de
prendre telle ou telle mesure de police, cette instruction ne lie pas juridiquement le gouverneur.
Parce que la loi lui a reconnu un pouvoir discrétionnaire et à lui seul dans le gouvernorat. Le
gouverneur qui ne respecte pas ses instructions ne commet aucune illégalité, mais pratiquement
cette situation n’est pas possible car le gouverneur sait que l’évolution de sa carrière et les
conditions de sa réussite dépendent de la volonté du ministre. Il en est de même de subordonné qui
obéit à un ordre illégal.

3-L’obéissance :
Il pèse sur le fonctionnaire une obligation permanente d’obéissance aux ordres de son supérieur
hiérarchique.
Le tribunal administratif a posé 2 principes dans un arrêt de 24 février 1976 :
D’abord le principe de respect dû au supérieur hiérarchique, ensuite le principe de la stricte
obéissance aux autres.
Cet arrêt pose le principe de l’obéissance, il pose également que la désobéissance est une faute et
que lorsqu’elle est doublée d’une attitude insultante envers le supérieur hiérarchique, elle constitue
une faute lourde.
Cette obéissance est exigée dans les limites des obligations professionnelles imposées par la loi.
Dans cet arrêt, le tribunal administratif fond son opinion sur l’idée que l’administration seule juge du
bon fonctionnement de service public.
La désobéissance est une faute qui engage la responsabilité du fonctionnaire et peut déclencher
contre lui une action disciplinaire qui peut avoir des conséquences sur sa carrière professionnelle.
Mais il y a une exception à cette règle posée par la jurisprudence française : Le fonctionnaire ne doit
pas obéir à un ordre manifestement illégal, par exemple l’ordre donné à un comptable de falsifier des
documents ou l’ordre donné à un fonctionnaire de torturer un prisonnier.

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Section 3 : Les sanctions à la disposition du supérieur hiérarchique :
Il y a des sanctions sur la personne du subordonné et des sanctions sur ses actes.

1-Sanction sur la personne : Le régime disciplinaire

D’après l’art.8 du statut général de la fonction publique, toute faute commise expose l’agent à une
sanction disciplinaire prononcée par l’autorité hiérarchique. Il s’agit d’une peine administrative qui
touche le fonctionnaire dans sa carrière professionnelle.
Il existe 2 types de sanction disciplinaire : Les sanctions du 1er degré, il s’agit d’avertissement et de
blâmes. Les sanctions du 2ème degré ; retard dans l’avancement, mutation d’office, révocation,
exclusion temporaire.
Les sanctions de second degré nécessitent la réunion du conseil de discipline mais dans toute
sanction l’administration doit respecter un certain nombre de procédure notamment le droit du
fonctionnaire de présenter ses moyens de défense.

2- Sanction sur les actes du subordonné

1) L’initiative ou le contrôle hiérarchique : Le supérieur a le droit de contrôler les actes de ses
subordonnés. La jurisprudence française considère que le supérieur est obligé de contrôler les actes
de ses subordonnés.
2) L’annulation : L’acte fait par un subordonné peut être annulé par son supérieur. L’annulation
devient un devoir à la charge de supérieur en cas d’illégalité de l’acte de subordonné. Ce pouvoir
d’annulation comporte cependant des limites : Lorsque la décision du subordonné a crée des droits
au profit des tiers, elle ne peut être retirée que dans le délai contentieux (2 mois) et uniquement
pour cause d’illégalité.
3) La réformation : La réformation est admise en cas de régularisation par le supérieur de l’acte illégal
pour vice de forme ou erreur dans les motifs. Dans les deux cas le supérieur peut, soit refaire l’acte du
subordonné en respectant les formes, soit substituer un motif légal au motif illégal.
4) La substitution : La substitution peut prendre 2 formes : Une forme illégale et une forme légale.
Il y a substitution illégale quand le supérieur agit avant que le subordonné ne prenne une décision,
parce qu’il y a dans ce cas une violation des règles de compétence.
La substitution devient valide en cas de refus de l’autorité subordonnée de remplir une obligation
professionnelle. Dans ce cas la substitution devient une obligation pour le supérieur hiérarchique car
c’est une manière d’appliquer la loi et de forcer le subordonné à accomplir son devoir.

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Chapitre IV : Les collectivités publiques locales et le problème de la
décentralisation

Il est difficile pour l’Etat d’administrer lui-même, à partir de la capitale les intérêts de chaque
collectivité locale. L’idée est de confier cette gestion à la collectivité locale elle-même qui agit
d’une manière autonome et sous le contrôle de l’Etat c’est ce qu’on appelle la
décentralisation.
La constitution de 1959 a prévu dans son article 71 que « les conseils municipaux et les
conseils régionaux gèrent les affaires locales dans les conditions prévues par la loi ». L’Etat
assume l’autonomie de cette collectivité en lui reconnaissant la personnalité morale ou
juridique.
Grâce à la personnalité morale, la collectivité sera considérée comme une entité
juridiquement indépendante de l’Etat. Elle aura ses propres moyens financiers (‫م يزان ي ة‬
‫)ال ب ل دي ة‬, elle pourra agir en justice soit en qualité de demandeur ou de défendeur.
La personnalité morale de la collectivité publique locale n’est pas différente de la
personnalité morale de droit civil sauf que la personne publique sera dotée de prérogatives
de puissance publique.
- Décentralisation territoriale et décentralisation technique : A coté de la décentralisation
territoriale il y a une décentralisation technique par laquelle on reconnait la personnalité
morale non pas à une collectivité humaine mais à un organisme chargé de la gestion d’un
service technique spécialisé (exemple ; santé, transport, la poste…)

Section1 : La signification politique de la décentralisation

La décentralisation se situe au cœur du débat politique aujourd’hui. Il faut d’abord rappeler

que la notion de la décentralisation a perdu son sens juridique. Ce sens implique l’existence
d’une collectivité humaine occupant un territoire limité à l’intérieur de la collectivité
nationale. Il implique aussi l’existence d’un intérêt local.
- Il implique la reconnaissance par l’Etat de l’autonomie de cette collectivité par l’octroie de
la personnalité morale. Il implique aussi la constitution d’une autorité chargée de gérer les
intérêts locaux de la collectivité et implique aussi le renouvellement par le suffrage de la
population.
Pour les dirigeants politiques tunisiens le concept de la décentralisation a perdu son sens
juridique et a pris un contenu politique.
L’idée de la décentralisation n’est pas étrangère aux valeurs démocratiques parce qu’elle
rapproche les citoyens de leurs dirigeants. Elle permet de voter pour des gens qu’on connait
de près. Les élections municipales ont souvent été présentées comme une école de
démocratie pour les électeurs et un apprentissage de la responsabilité pour les élus.

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Section 2 : Le cadre juridique de la collectivité

La constitution du 1er juin 1959 disposait dans son article 71 que « les conseils municipaux et
les conseils régionaux gèrent les affaires locales dans les conditions prévues par la loi ».
La loi du 14 mai 1975 portant loi organique des communes et la loi organique du 4 février
1999 sont relatives aux conseils régionaux.
La loi de 1975 a subi plusieurs modifications, celle de 1995 a touché essentiellement les
règles relatives à la tutelle, aux attributions du président du conseil municipal, aux
délégations spéciales en cas de dissolution des conseils municipaux.
La loi organique des communes de 1975 est une loi très complexe et fortement influencée
par la loi municipale française. Elle est longue est détaillée mais elle a une valeur doctrinale
certaine.

1-La définition de la commune

La commune est une collectivité publique locale dotée de la personnalité civile et de
l’autonomie financière et chargée de la gestion des intérêts municipaux.
Cela signifie que la commune est soumise à un régime juridique de droit public avec des
prérogatives de puissance publique (expropriation, police …) avec un patrimoine public
soumis à une gestion particulière différente des personnes privées et des obligations de
puissance publique.
La commune est une collectivité publique territoriale c’est-à-dire qu’elle fait partie de
l’organisation territoriale de l’Etat. (Le démembrement de l’Etat)
Cela implique l’existence d’une population, d’un territoire et d’une autorité qui gère les
affaires de cette population sur ce territoire.
La commune a un nom, un siège et des limites territoriales. Cependant, dans les communes
caractérisées par une forte concentration de population, la loi a prévu le découpage de ces
communes en arrondissements.
La commune est dotée de la personnalité civile qui est une qualité reconnue par l’Etat au
profit de groupements ou d’institutions leur permettant d’avoir une existence juridique,
c’est-à-dire d’avoir un patrimoine, un nom, un domicile, une administration et d’ester en
justice et notamment d’être défendeur ou demandeur.
La personnalité civile en droit public n’est pas différente de la personnalité civile de droit
privé. Elle permet d’avoir certains droits comme devenir propriétaire et d’accomplir certains
devoirs avec la seule différence que la personnalité de droit public permet d’avoir les
prérogatives de la puissance publique.
La commune est dotée de l’autonomie financière.
L’autonomie financière est la conséquence de la personnalité morale ou civile. La commune a
donc un budget propre, des moyens propres, des dépenses propres, des recettes propres et
un pouvoir de décision financière propre.
La compétence de la commune s’exerce dans un cadre géographique limité par décret.
Les limites territoriales sont modifiées par décret sur proposition du ministre de l’intérieur
après avis du gouverneur et consultation des conseils municipaux.

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2-Le conseil municipal
Les conseils municipaux sont élus pour une période de 5 ans et ne sont pas éligibles : les
gouverneurs, les magistrats les premiers délégués, les délégués, les chefs de secteur et les
secrétaires généraux du gouvernorat.
Ne sont pas également éligibles dans le ressort où ils exercent leurs fonctions : les ingénieurs,
les agents de travaux public, les agents salariés et à plein temps de la commune.
Par ailleurs, on ne peut pas être membre de plusieurs conseils municipaux, ni avoir des
parents proches dans un conseil.
Le nombre des conseillés municipaux est déterminé en proportion du nombre de la
population.
Le conseil municipal étudie les problèmes communaux, les discute et prend à leur égard des
décisions. C’est ce qu’on désigne sous le terme délibération.
Le conseil municipal peut également donner des avis sur les affaires qui présentent un intérêt
local notamment en matière économique, sociale et culturelle. Le conseil municipal doit être
consulté à chaque fois qu’il y a un projet qui va être réalisé sur son territoire. Il doit
également être consulté à chaque fois qu’il y a une modification des limites territoriales de la
commune ou de fusion des communes.
Dans tous les cas, l’avis du conseil municipal ne lie pas l’administration. (Avis consultatif). La
compétence du conseil municipal n’est pas définie d’une façon claire. La loi utilise des
formules vagues comme la gestion des affaires de la commune ou les intérêts municipaux, ce
qui accroit la compétence du conseil municipal à travers le pouvoir réglementaire général
fondé sur l’article 36 de la loi organique des communes qui habilite la municipalité à
intervenir par voie de décision réglementaire dans l’intérêt de la collectivité.

3- Les mécanismes de contrôle sur la commune :

Les communes sont soumises à des règles strictes de contrôle de la part des autorités
supérieures, c’est ce qu’on désigne par la tutelle administrative.
La tutelle permet à l’autorité supérieure d’être informée de toutes les décisions prises au
niveau communal. Elle permet surtout à l’autorité supérieure de sanctionner les atteintes à
la légalité en frappant les actes de nullité ou de suspension, et les personnes de suspension
de mission d’office, de révocation et de dissolution.
Il existe 2 sortes de tutelles exercées sur les communes.
La tutelle administrative exercée par le ministre de finance, mais dans la réalité politique
tunisienne, le contrôle exercé par l’autorité centrale se situe sur un autre terrain que celui du
droit, c’est-à-dire l’autorité supérieure contrôle la manière avec laquelle le pouvoir de la
commune s’est plié à la volonté de l’autorité politique.
Ça a été le cas avec la dissolution de la municipalité de la Marsa en 1998 et celle de Carthage
à la même année.
Le législateur Tunisien a prévu des sanctions sur les organes et des sanctions sur leurs actes.
1) Les sanctions qui peuvent frapper les délibérations du conseil municipal : à ce propos, on
distingue la nullité de droit et l’annulabilité.
- La nullité de plein droit frappe la délibération pour vice de compétence lorsque le conseil
délibère sur une question qui ne rentre pas dans le cadre de ses compétences ou en dehors
de session légale.
Elle frappe aussi les délibérations non conformes aux textes législatifs et elle est prononcée

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par arrêté motivé du gouverneur.
- Quant à l’annulabilité, elle relève du pouvoir discrétionnaire du gouverneur.
2) Les sanctions contre les arrêtés pris par le président du conseil municipal : l’autorité du
tutelle peut les suspendre ou les annuler.
3) Les sanctions contre les conseils municipaux ou leurs membres :
- La dissolution du conseil municipal qui ne peut être prononcé que par décret motivé. Dans
ce cas le conseil municipal est remplacé par une délégation spéciale créée par décret.
- La suspension par arrêté du ministre de l’intérieur.
- La démission d’office dans le cas où les conseils municipaux manquent à 3 convocations
successives par le gouvernement.
Evidemment toutes ses décisions peuvent être attaquées devant le juge administratif.
4) Les sanctions contre le président et ses adjoints :
- Il y a la révocation par décret motivé
-il y a la suspension pour une durée ne dépassant pas 3 mois par arrêté du ministre de
l’intérieur.
5) La substitution d’action : considérée comme une sanction dans la mesure où elle pénalise
un manquement de la part de la commune à ses obligations. La substitution constitue une
atteinte aux règles ordinaires relatives à la compétence des autorités administratives. Par
ailleurs, elle ne peut s’exercer qu’après « la mise en demeure »

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