Beruflich Dokumente
Kultur Dokumente
:
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
2
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Inhoud
1. Inleiding ............................................................................................................................. 4
1.1. Aanleiding voor het onderzoek van de taskforce ....................................................... 4
1.2. Onderzoeksopzet ...................................................................................................... 5
1.3. Opzet van de rapportage ........................................................................................... 6
2. Situatieschets......................................................................................................................7
2.1. Aanpak Radicalisering en Polarisatie ..........................................................................7
2.2. Organisatie van de bedrijfsvoering ............................................................................ 9
2.2.1. Het inkoopproces .....................................................................................................12
2.2.2. Integriteit en de beheersing van integriteitsrisico’s ................................................... 15
3. Onderzoeksbevindingen ...................................................................................................18
3.1. Inkoopproces in de praktijk .......................................................................................18
3.1.1. Inkoopproces bij de incidenten .................................................................................18
3.1.2. Inkoopprocessen bij radicalisering ............................................................................18
3.1.3. Inkoopprocessen bij OOV ........................................................................................ 20
3.1.4. Inkoopprocessen binnen de gemeente .....................................................................21
3.2. Integriteitsrisico’s als thema binnen OOV ................................................................ 22
3.3. Cultuur en sturing .....................................................................................................23
4. Samenvatting en conclusies ............................................................................................. 25
4.1. Waarom hebben de bestaande controlemechanismen de integriteitsschending niet
weten te voorkomen? ........................................................................................................... 25
4.2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen? .................... 26
5. Aanbevelingen ................................................................................................................. 28
5.1. Aanbevelingen aan OOV en andere onderdelen van de ambtelijke organisatie........ 28
5.1.1. Management van OOV ............................................................................................ 28
5.1.2. Medewerkers van OOV ............................................................................................ 28
5.1.3. Management van OOV, de lead buyers, subsidiebureau en DMC inkoop ................. 29
5.1.4. Management van OOV, DMC en de rve Financiën ................................................... 29
5.1.5. Ambtelijke top ......................................................................................................... 29
5.2. Aanbevelingen naar thema ...................................................................................... 29
6. Slotreflecties van de begeleidingscommissie .................................................................... 31
Bijlage 1: De zeven stappen van een professioneel inkoopproces ............................................. 36
3
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
1. Inleiding
Eind november 2016 ontving de gemeente twee meldingen van het vermoeden van
integriteitsschendingen bij het programma Radicalisering en Polarisatie. In februari 2017 is – na
het uitvoeren van een vooronderzoek - een integriteitsonderzoek gestart. Bureau Integriteit voert
dit onderzoek uit in opdracht van de directeur Openbare Orde en Veiligheid (OOV).
Op basis van de voorlopige bevindingen van het onderzoek van Bureau Integriteit is de
programmamanager van het programma Radicalisering en Polarisatie in juli 2017 geschorst en in
augustus 2017 strafontslag opgelegd. De programmamanager wordt belangenverstrengeling
verweten.
Daarnaast heeft het college in oktober 2017 een ambtelijke taskforce onder leiding van de
gemeentesecretaris opdracht gegeven om de context te onderzoeken waarin de
integriteitsschendingen hebben kunnen plaats vinden, om lessen te kunnen trekken voor de
toekomst. In dit rapport worden de uitkomsten van dit onderzoek gepresenteerd.
In de taskforce zitten medewerkers vanuit de verschillende bedrijfsvoeringsdisciplines. Deze
medewerkers zijn in hun dagelijkse werk niet direct betrokken bij de werkzaamheden van het
programma Radicalisering en Polarisatie.
Het onderzoek is begeleid door een onafhankelijke commissie van drie deskundigen:
- drs. R. (Richard) van Zwol: staatsraad bij de afdeling Advisering van de Raad van State;
- prof. dr. M. (Mirko) Noordegraaf: hoogleraar Publiek Management Universiteit van Utrecht;
- prof. dr. L.W.J.C. (Leo) Huberts: hoogleraar Bestuurskunde Vrije Universiteit (specialisatie o.a.
onderzoek naar de integriteit van bestuur), eerder lid van de externe begeleidingsgroep
Herstelling.
In het laatste hoofdstuk van het rapport zijn de slotreflecties van de begeleidingscommissie
opgenomen. De reflecties betreffen vier zaken: I. de werkwijze van de begeleidingscommissie. II.
de indrukken van de begeleidingscommissie over het onderzoeksproces III. een aantal inhoudelijke
bevindingen van de begeleidingscommissie aangaande de conclusies van de taskforce. IV. enkele
handreikingen met het oog op het vervolg.
4
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
1.2. Onderzoeksopzet
De taskforce heeft de context onderzocht waarin de schending heeft plaatsgevonden, met als
hoofdvragen:
1. Waarom hebben de bestaande controlemechanismen de integriteitsschending niet weten te
voorkomen?
2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen?
De taskforce heeft het onderzoek uitgevoerd op een moment dat het integriteitsonderzoek van
Bureau Integriteit en het justitiële onderzoek nog gaande waren. Het onderzoek van de taskforce
richt zich op de periode 2015 tot 2017 - de periode waarin de integriteitsschendingen
plaatsvonden. De incidenten die hebben plaatsgevonden vormen het startpunt van het onderzoek.
Van daaruit is de taskforce op zoek gegaan naar waarom de bestaande controlemechnismen de
integriteitsschendingen niet hebben weten te voorkomen en wat de fundamentele oorzaken zijn
die daaraan ten grondslag liggen.
De taskforce is gestart met het in kaart brengen van de processen: wat zijn de checks en balances
in de bedrijfsvoeringsprocessen, zijn deze controlemechanismen toegepast en hebben ze
gefunctioneerd? Daarbij is gebruik gemaakt van verschillende bronnen:
- de tussentijdse bevindingen van het onderzoek van Bureau Integriteit eind oktober 2017;
- de doorlichting die de businesscontroller heeft uitgevoerd in de periode augustus –oktober
2017;
- gemeentebrede onderzoeken en audits;
- gemeentelijke nota’s en informatie op intranet over het inkoopregels, procedures en
werkwijzen.
Deze informatie is aangevuld met kwalitatieve informatie uit interviews met betrokkenen uit het
programma (binnen en buiten de directie), gemeentelijk management, management OOV, staf en
controlorganisatie. In totaal is met 25 mensen gesproken. Via de interviews met betrokkenen is
het beeld over hoe inkoop, inhuur en subsidieprocessen verlopen binnen de directie OOV verder
aangevuld.
Om lessen te kunnen trekken is het belangrijk om niet alleen te weten hoe de processen liepen
binnen het programma en de directie, maar vooral om te begrijpen waarom ze op de manier
liepen. De interviews met betrokkenen binnen en buiten het programma waren hiervoor cruciaal.
In die gesprekken is niet alleen het feitelijk verloop van inhuur, inkoop en subsidieprocessen
besproken, maar is ook ingegaan op de cultuur binnen het programma, de directie, de gemeente,
de wijze waarop medewerkers ingezet worden voor taken en de stijl van leidinggeven. Op
organisatieniveau zijn dat belangrijke aspecten voor het voorkomen van integriteitsschendingen1.
Een beperkende factor voor het onderzoek was dat een aantal belangrijke betrokkenen niet
geïnterviewd konden worden: de burgemeester, de programmamanager zelf en een senior
1
Door de bomen het bos weer zien. prof. dr. Rob van Eijbergen en prof. dr Leo Huberts, Amsterdam,
Juni 2015
5
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
medewerker die van baan veranderd is. Vijf van de zeven medewerkers die op dit moment werken
bij het programma en de voormalige leidinggevende zijn wel gesproken.
Tot slot is het goed om te benadrukken dat de incidenten het startpunt vormen voor het
onderzoek van de taskforce, maar niet het onderwerp van onderzoek zijn. De taskforce richt zich
op de context waarin de incidenten hebben plaatsgevonden en heeft expliciet niet de opdracht om
onderzoek te doen naar de integriteitsschendingen, de eventuele aard en omvang van de
integriteitsschendingen, noch of en eventueel de mate waarin door betrokkene hierbij al dan niet
verwijtbaar is gehandeld. Dat onderzoek wordt uitgevoerd door Bureau Integriteit en Justitie.
Het rapport start met een feitelijke schets van de beleidscontext en de bedrijfsvoeringscontext in
de periode waarin de incidenten plaatsvonden (2015-2017). Vragen die aan de orde komen zijn:
Wat was het beleid, wat waren de issues, hoe was de uitvoering van het beleid georganiseerd, hoe
was de bedrijfsvoering georganiseerd, hoe zien de belangrijkste processen, procedures en
richtlijnen eruit. Daarbij zoomen we in op die bedrijfsvoeringsprocessen waarop de incidenten
betrekking hadden: inkoop en aanbestedingen en de beheersing van integriteitsrisico’s. Daarnaast
wordt geschetst wat het integriteitsbeleid inhoudt en hoe het werken aan integriteit is
georganiseerd en wordt ondersteund.
Vervolgens presenteren we de bevindingen van het onderzoek: hoe ging het er in de praktijk aan
toe binnen het programma en de directie. Hoe werkte het inkoop- en aanbestedingsproces, wat
was de cultuur, de stijl van leidinggeven, hoe wordt met risico’s omgegaan, specifiek die op het
gebied van integriteit. Hoofdstuk 4 bevat de samenvatting en conclusies en hoofdstuk 5 de
aanbevelingen. We sluiten het rapport af met de reflecties van de begeleidingscommissie.
6
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
2. Situatieschets
Toename dreigingsniveau2
Sinds de aanslagen in New York op 11 september 2001, werd duidelijk dat onze westerse
samenleving een doelwit vormt voor terroristische aanslagen. De aanslagen in Madrid op 11 maart
2004 en in Londen op 7 juli 2005, maakten de dreiging voor West-Europa zichtbaar. Met de moord
op Theo van Gogh op 2 november 2004 werd Nederland zelf geconfronteerd met een
terroristische aanslag.
Na verloop van tijd neemt de angst en de aandacht voor de terroristische dreiging af. Het
dreigingsniveau is beperkt, zo geeft de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV) aan.
Na de Arabisch Lente verandert dat. In maart 2013 verhoogt de NCTV het dreigingsniveau van
beperkt naar substantieel. Met de aanslagen in Frankrijk in 2015 wordt de dreiging concreet
voelbaar en dat blijft zo door reeks van aanslagen die de jaren daarna verschillende West-Europese
landen.
Activiteiten
De belangrijkste activiteiten binnen de drie pijlers zijn:
2
Bron: NCTV
7
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
8
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
| | | |
Bestuurlijke aanpak
Toezicht Handhaving en Beheer. Crisis- en Incident beheersing. Integrale Persoonsgerichte
Georganiseerde Criminaliteit.
49,06 fte 26,67 fte Aanpak. 31,67 fte
18,85 fte
| | | |
Horeca + Coffeeshops BIBOB 6,89 fte Openbare orde en Persoonsgerichte
Taxi Van Traa 11,96 fte Crisisbeheersing 20,67 fte aanpak
Strategisch advies Radicalisering 6,00 fte Veiligheid en Zorg
Informatievoorziening Detentie en Terugkeer
Regie unit handhaving Ondersteuning
Instrumentarium BM
3
Naast de directie OOV zijn ook andere onderdelen van de gemeente bij het programma betrokken
met ook eigen budgetten: te weten de rve Onderwijs, Jeugd en Zorg (OJZ), stadsdelen, directie
Communicatie en de rve Sport en Bos. Maandelijks vindt sinds eind 2015 directeurenoverleg plaats
tussen OOV, Onderwijs, Jeugd en Zorg (OJZ) en Communicatie en overleg tussen OOV, OJZ en de
stadsdelen.
3
Oktober 2017.
4
Met vereende kracht vooruit. Beoordeling van en aanbevelingen voor de organisatieontwikkeling van
de gemeente Amsterdam. prof.dr. Mirko Noordegraaf , prof.dr. Mark van Twist,Tom Overmans MA,
Ilsa de Jong MSc,Bram van Vulpen MSc, Petra Ophoff BSc, Dr. Martin Schulz ,30 januari 2017;
9
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
twee verschillende beelden bestaan over de reorganisatie en de gevolgen ervan. Aan de ene kant
is er een beeld van vooruitgang, aan de andere kant een beeld van verlies.
Inkoopfunctie
De integriteitsschendingen hebben plaatsgevonden bij inkoopopdrachten. Daarom gaan we hier
apart in op de organisatie van de inkoopfunctie.
De start van de nieuwe gemeentelijke organisatie betekende ook een nieuwe wijze van inkopen:
de inkoopfunctie is sinds 1 januari 2015 geconcentreerd bij vijf Lead Buyers:
- rve Personeel en Organisatieadvies voor het inkopen van alle inzet van extern personeel,
adviseurs en personeelsgerelateerde zaken
- rve ICT voor de inkoop van ICT middelen
- rve Facilitair Bureau voor de inkoop van facilitaire producten en diensten
- rve Ingenieursbureau voor de inkoop in het fysieke domein
- rve Subsidies en Inkoop Sociaal voor de inkoop in het sociale domein
Deze organisatieonderdelen zijn vanaf 1 januari 2015 verantwoordelijk voor besluitvorming in het
inkoopproces van de benodigde diensten, producten en werken voor de gemeente Amsterdam. Zij
ondersteunen de budgethouders. De budgethouders blijven fungeren als de opdrachtgevers die de
inkoopbehoefte vaststellen en de contracten ondertekenen. De Lead Buyers mogen, volgens het
Bevoegdhedenbesluit, als enige een gunningsbesluit nemen en stadsbrede raamovereenkomsten
mogen sluiten namens de gemeente Amsterdam. De nieuwe wijze van inkopen hangt samen met
de professionalisering van de inkoopfunctie. Het volgt de lijn van het programma '10 wegen naar
een innovatiever aanbestedingsbeleid' en professioneler opdrachtgeverschap. De doelen zijn:
- het concentreren van inkoopkennis;
- het professionaliseren van het inkoopproces;
- het creëren van beter inzicht in de omvang en wijze van inkopen en aanbesteden.
De beleids-, kaderstellende, control en adviesfunctie ten aanzien van de inkoopfunctie is belegd bij
de directie Middelen en Control (Concern Inkoop).
10
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Financiële functie5
De financiële functie kent verschillende rollen.
De businesscontroller is verantwoordelijk voor de brede control binnen de rve. Hij heeft een
onafhankelijke positie en adviseert het management over de brede ontwikkelingen binnen de rve
en heeft de opdracht daarbij verder te kijken dan alleen de financiële aspecten van bedrijfsvoering
en beleid. Risicomanagement vormt een wezenlijk onderdeel7. De business controller heeft zitting
in het hoogste beslisorgaan van de rve. Tot 1 oktober 2016 werden de businesscontrollers
hiërarchisch aangestuurd door de lijnmanager en functioneel door de concerncontroller. Sinds 1
oktober 2016 ligt ook de hiërarchische aansturing bij de concerncontroller.
De kaderstellende rol voor de financiële functie is belegd bij de directie Middelen en Control. De
concern control rol is ook onderdeel van deze directie.
5
Bron: reorganisatieplan rve Financiën
6
Bron: Reorganisatieplan rve Financiën
7
Bron: bijlage 3 bij collegebesluit over de herinrichting van de controlorganisatie van 23 augustus 2016
11
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Er is één business controller voor Bestuur en Organisatie als geheel en er zijn vier financieel
adviseurs. De business controller voor bestuur en organisatie neemt deel aan het MT Bestuur en
Organisatie.
De directie OOV heeft een bijzondere positie binnen Bestuur en Organisatie omdat het de enige
beleidsinhoudelijke directie is en in die zin lijkt op een rve. De andere onderdelen van Bestuur en
Organisatie hebben een adviserende dan wel kaderstellende en control functie.
De directie Openbare Orde en Veiligheid heeft een eigen stafbureau dat bestaat uit drie
stafmedewerkers die zich met financiën en programmasturing bezig houden.
Belangrijkste kaders8
Op het inkoop- en inhuurproces zijn verschillende weten en regels van toepassing. De
belangrijkste zijn:
- de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de Aanbestedingswet 2012. Deze wetgeving bepaalt
onder meer in welke gevallen een Europese procedure doorlopen moet worden.
- Het Amsterdamse Bevoegdhedenbesluit en de Budgethoudersregeling (gemeentelijk niveau).
Dit bepaalt wie bevoegd is om contracten te sluiten.
- Het Inkoop en Aanbestedingsbeleid van de gemeente Amsterdam met een nota en een aparte
kaderstellende interne werkinstructie waarin de vertaalslag is gemaakt naar de alledaagse
praktijk.
8
Voor subsidies gelden aparte kaders. Het is verplicht om het subsidiebureau te betrekken bij alle
subsidieaanvragen.
12
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
De regels ten aanzien van externe inhuur staan in de gedragscode externe inhuur en het protocol
externe inhuur. De belangrijkste elementen uit de code en het protocol – zoals die golden in de
onderzoeksperiode- zijn:
Gedragscode externe inhuur – 1 januari 2013
o Verplicht gebruik Site Externe Inhuur
o Maximum uurtarief €150, maximaal €1.200 per dag
o Inhuur >€50.000 en Europese aanbestedingsgrens en inhuur uurtarief €75 en €150:
bevoegdheid eindverantwoordelijke directeur
o Afwijkingen worden via vakwethouder voorgelegd aan het college
Protocol externe inhuur – 1 juni 2015
o Verplicht gebruik Vacatureloket
o Maximale termijn externe inhuur 6 maanden, maximale verlengtermijn 6 maanden
o Maximale inzet 36 uur per week
o Maximaal €125 per uur, maximaal €1.125 per dag
o Maximale waarde inhuurcontract €178.000
o Inhuur >€50.000 kan alleen via rve-manager, stadsdeelsecretaris of een directeur
Bestuur en Organisatie
9
Bedragen zoals die golden in de onderzoeksperiode. Inmiddels zijn de Europese drempelbedragen
verhoogd.
13
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Werkinstructie
10
Inkoop onder €50.000 moet wel gemeld worden.
14
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
De ambtseed wordt afgelegd door nieuwe medewerkers aan het einde van een gemeentebrede
introductiedag. Op deze dag wordt expliciet bij het thema integriteit stilgestaan.
De ambtseed kent de volgende tien artikelen:
1. Ik zal de gerechtigheid dienen.
2. Ik zal trouw zijn aan de grondwet en de overige wetten van het rijk.
3. Ik zal mij inzetten voor de rechten en het welzijn van alle burgers van Amsterdam.
4. Ik zal onpartijdig handelen en de democratische beginselen en procedures respecteren.
5. Ik ben loyaal ten opzichte van de bestuursorganen van de stad en het door hen vastgestelde
beleid.
6. Ik zal van de overheidsmacht die mij is toevertrouwd geen misbruik maken.
7. Ik zal zorgvuldig omgaan met informatie.
8. Ik zal de geloofwaardigheid van het ambt niet schaden.
9. Ik zal het vertrouwen, dat de burger in mij mag stellen, niet beschamen.
10. Ik zal mij een zelfstandig oordeel vormen over de morele juistheid van mijn handelen.
De drie basiswaarden van de gemeente Amsterdam beschrijven niet wat je als ambtenaar doet,
maar hoe je dat doet. De basiswaarden zijn: open, actief en integer.
In 2015 zijn binnen de gemeente ‘de vijf principes’ voor hoe ambtenaren samenwerken opgesteld:
1. Alles wat ik doe, doe ik voor Amsterdam.
2. Ik geef en neem verantwoordelijkheid voor resultaten.
3. Bespreken, afspreken, aanspreken.
4. Ik leer en verbeter dagelijks, foutenmaken mag.
5. Ik vertrouw op andermans vakmanschap.
Tot slot staan in de gedragscode de regels wat ambtenaren binnen de gemeente Amsterdam wel
of niet mogen doen en wat als normaal gedrag beschouwd wordt. De regels worden ook
toegelicht. In de gedragscode is expliciet aandacht voor het voorkomen van (de schijn van)
belangenverstrengeling en hoe om te gaan met privé relaties op het werk:
Regel 2.1 Je maakt je niet schuldig aan belangenverstrengeling. Je mag dus jouw kennis en
invloed niet gebruiken om jouw eigen belangen te dienen. Of die van een ander(e
organisatie) bij wie je persoonlijk betrokken bent.
Regel 2.2 Je gaat ook actief en uit jezelf de schijn van belangenverstrengeling tegen.
Regel 6.2 Je bespreekt mogelijk onwenselijke privérelaties en contacten met jouw
leidinggevende en treft maatregelen om jezelf en de gemeente te beschermen
tegen ongewenste effecten.
15
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Recentelijk is de gedragscode vernieuwd. De gedragsregels zélf zijn niet veranderd. Wel is alle
informatie gebundeld, geordend en herschreven in toegankelijke taal. De nieuwe gedragscode is
in de zomer van 2017 naar alle ambtenaren op hun huisadres gestuurd.
Naast de ambsteed en de gedragscode is de verklaring omtrent gedrag een onderdeel van het
integriteitsbeleid van de gemeente Amsterdam. Voordat medewerkers in dienst komen bij de
gemeente moeten zij een verklaring omtrent gedrag overleggen.
Bureau Integriteit
De gemeente kent een apart Bureau Integriteit (BI). BI bevordert de integriteit van ambtenaren en
bestuurders in de uitoefening van hun werk door gevraagd en ongevraagd advies en
ondersteuning te leveren bij integriteitsvragen.BI is het expertisecentrum binnen de gemeente
Amsterdam op het gebied van integriteit. Het bestaat uit deskundigen op het gebied van intern
onderzoek, risicoanalyse, screening van bedrijven bij aanbestedingen en bijzondere projecten,
training en advies. Als iemand vermoedt dat een ambtenaar een integriteitsschending heeft
begaan, kan hij contact opnemen met een vertrouwenspersoon of Bureau Integriteit. Het
Meldpunt Integriteitschendingen en de Centrale Vertrouwenspersoon maken onderdeel uit van
het bureau.
Antifraude offensief
Naar aanleiding van een aantal fraudegevallen heeft de burgemeester samen met de
gemeentesecretaris begin 2016 het antifraude offensief gestart. Het doel van dit offensief was de
gemeente weerbaarder te maken tegen fraude en andere integriteitsschendingen. Belangrijk in
die weerbaarheid was zowel het tegenhouden van de kwaadwillende ambtenaar alsook het
beschermen van de goedwillende ambtenaar. Het verhogen van de professionaliteit, de
zorgvuldigheid in processen en werkwijzen en de integriteit binnen de organisatie staan in het
offensief voorop. Onderdeel van het offensief was een risicoscan en plan van aanpak per
organisatieonderdeel. Hiervoor hebben de burgemeester en de gemeentesecretaris begin 2016
gesprekken gevoerd met alle directeuren en stadsdeelsecretarissen. Dit heeft geleid tot een
veelheid van acties en maatregelen op het gebied van fraude en integriteit, zowel gemeentebrede
acties en organisatie specifieke.
Gemeentebrede acties uit het antifraude offensief waren onder andere het instellen van één
generieke geheimhoudingsverklaring voor de gehele organisatie met een verplichting tot het
aanvragen van een VOG voor alle nieuwe medewerkers, zowel intern als extern. Daarnaast heeft in
2017 een interne communicatiecampagne gelopen waarin aandacht werd gevraagd voor het
kennen en toepassen van regels, en weten wat te doen bij vermoedens van fraude of andere
integriteitsschendingen.
Verder is als reactie op een aantal lopende fraudegevallen en het antifraude offensief voor
leidinggevenden en medewerkers inzichtelijk gemaakt wat te doen bij fraude- en
integriteitsschendingen en is er een stappenplan opgesteld waarin is vastgelegd wat er gebeurt bij
(een verdenking van) fraude. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn dat bij (ernstige) vermoedens
van fraude altijd aangifte wordt gedaan, dat er altijd een intern onderzoek wordt gestart, en dat
16
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
altijd wordt bekeken of er maatregelen moeten worden genomen (bijvoorbeeld schorsing). Tot
slot is een belangrijk uitgangspunt dat fraude niet mag lonen, en dat betrokken ambtenaren en
externe partijen bij fraude of ander misbruik altijd aansprakelijk worden gesteld, en dat de schade
op hen wordt verhaald.
17
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
3. Onderzoeksbevindingen
De taskforce heeft zelf geen onderzoek gedaan naar het inkoopproces bij de incidenten Uit het
onderzoek van Bureau Integriteit komt het volgende naar voren.
De integriteitsschendingen hebben betrekking op verschillende inkoopopdrachten. De
opdrachtverlening verloopt niet via de Lead Buyer. Er is geen specificatie van de inkoopbehoefte
en raming van de kosten aangetroffen. Bureau Integriteit heeft geen aanwijzingen dat gecheckt
wordt hoe de opdracht past binnen de bredere doelstellingen van het programma, activiteiten of
het budget.
Een aanbieder dient een offerte in en wordt op basis daarvan gecontracteerd. De offertes worden
geschreven en/of aangepast naar een bedrag van onder de €50.000.
De opdracht wordt getekend door een daartoe bevoegde leidinggevende. Er lijkt geen
inhoudelijke bemoeienis of toets door de leidinggevende plaats te vinden. De opdracht is
vastgelegd door het versturen van een bevestiging van inhuur op basis van een offerte van de
betreffende leverancier.
Sommige van de facturen zijn te koppelen aan de offerte, anderen niet. Een goede onderbouwing
voor de hoogte van de facturen, het bewijs dat de prestatie is geleverd, ontbreekt. Het
totaalbedrag van de facturen stijgt uit boven het geoffreerde bedrag. De programmamanager
accordeert de facturen als prestatieverklaarder. Vervolgens geeft de budgethouder
(leidinggevende) akkoord. Er zijn op basis van het onderzoek van BI geen aanwijzingen dat de
budgethouder zelf een check uitvoert.
De taskforce constateert op basis van de informatie uit het onderzoek van Bureau Integriteit dat
twee belangrijke controle mechanismen in het inkoop proces (zie ook paragraaf 2.2.1) niet zijn
toegepast:
- het inkoopproces is niet professioneel verlopen doordat de Lead Buyer niet is ingeschakeld.
Hierdoor hoefde de programma manager zich niet te verantwoorden over de keuze om
enkelvoudig aan te besteden bij de betreffende aanbieder.
- het vierogen principe is materieel niet toegepast doordat de leidinggevende blind lijkt te varen
op de programmamanager. Hierdoor heeft de leidinggevende niet geconstateerd dat een
bewijs van prestatie onder de facturen ontbrak, dat sommige facturen niet te koppelen waren
aan offertes en dat offertes werden overschreden.
18
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Voorop stond de effectiviteit van de aanpak. Het ‘wat’ kreeg veel aandacht. De indruk is dat er
weinig tijd werd genomen om stil te staan bij de bedrijfsvoeringskant, het ‘hoe’. De sense of
urgency om resultaten te bereiken was groot. Er moesten zaken opgestart worden. Uit de
interviews komt naar voor dat doen en voortgang voorop stonden.
In 2016 kwam er veel geld beschikbaar vanuit het rijk (ruim negen ton). In korte tijd moesten veel
plannen worden gemaakt en tot uitvoering gebracht. Uit de gesprekken die de taskforce
gehouden heeft, komt naar voren dat de burgemeester en de directeur er belang aan hechtten dat
tempo werd gemaakt en dat de ontvangen middelen ook daadwerkelijk tot besteding kwamen. De
besteding en uitputting van de budgetten kreeg daarom veel aandacht en werd gemonitord via
maandelijkse factsheets die in opdracht van de directeur worden opgesteld voor de belangrijkste
taken van de directie. De factsheets waren onderwerp van gesprek tussen de medewerkers van
het stafbureau en de budgethouders. Ook is in de interviews aangegeven dat ze werden
besproken in de maandelijkse overleggen tussen gemeentesecretaris en directeur OOV, ze
vormden de management doelstellingen van de directeur OOV.
11
Inhuur met beleid. Maart 2017. Rekenkamer Metropool Amsterdam
12
Mede naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer is een nieuw protocol in
voorbereiding.
19
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Niet alleen het programma Radicalisering en Polarisatie, maar de hele directie OOV is de
afgelopen jaren sterk gegroeid, te weten van circa 60 medewerkers vijf jaar geleden naar circa 150
medewerkers nu. Het beeld dat uit de interviews naar voren komt is dat er veel werk ligt op het
bordje van de directie. De focus is net als bij het programma radicalisering en polarisatie op de
inhoud en het boeken van resultaten en voortgang. Ervaren wordt dat de burgemeester daar ook
strak op stuurt. MT leden geven aan bij belangrijke en gevoelige dossiers zelf betrokken te zijn en
mee te kijken
De geïnterviewden geven aan dat voorop staat dat zaken inhoudelijk geregeld moeten worden,
goed en snel. Regels mogen niet de reden zijn, dat iets te laat geregeld wordt. Regels over
meervoudig aanbesteden en het inschakelen van de Lead Buyer worden om reden van tempo
soms niet gevolgd. Voorbeelden die genoemd worden zijn het regelen van zaken in het kader van
de treiteraanpak, plaatsen van betonblokken na het incident in Barcelona, het plaatsen van
lichtborden na de dodelijke incidenten met coke/ witte heroïne, een handgranaat in een portiek
waarbij je niet kan uitsluiten dat er niet nog een komt en je mensen dus een hotel aanbiedt.
Het gebrek aan ondersteuning op bedrijfsvoeringsgebied dat het programma voelt, wordt breed
gevoeld, ook op management niveau. Het gevoel is dat OOV er alleen voorstaat, onvoldoende
ondersteuning krijgt. De directie heeft een eigen stafbureau opgebouwd, vanwege het ervaren
gebrek aan ondersteuning. Door OOV wordt aangegevendat de directie OOV vergelijkbaar is met
20
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
een rve wat betreft de ondersteuning die ze nodig hebben, maar over minder capaciteit beschikt
doordat ze de capaciteit moet delen met de andere directies binnen Bestuur en Organisatie.
Vanuit de bedrijfsvoeringskant is overigens het beeld dat OOV veel afschermt, met een beroep op
de vertrouwelijkheid van de informatie, waardoor ondersteuning niet goed mogelijk is.
Het ervaren gebrek aan ondersteuning betreft niet alleen de menskracht maar ook de systemen,
Amsterdams Finaniceel Systeem (AFS) en Amsterdams Management Informatie (AMI). De
systemen worden als onvoldoende ondersteunend gezien aan de taken van de manager.
Aangegeven wordt dat ze bijvoorbeeld geen inzicht geven in de uitputting van budgetten.
Daarnaast wordt als probleem ervaren dat het aantal facturen dat de budgethouder uiteindelijk te
verwerken krijgt ondoenlijk groot is en dat de gelaagdheid van het systeem geen ruimte laat voor
nadere taakverdelingen. Kortom: OOV ervaart weinig ruimte voor maatwerk en oog voor
bijzondere situaties en heeft dat in het kader van het antifraude offensief ook aangegeven.
Medewerkers van de financiële staf hadden maandelijks gesprekken met de budgethouders, ook
de budgethouder voor het programma Radicalisering en Polarisatie. De sturing was vooral gericht
op voortgang en het tot volledige besteding komen van de budgetten. Maandelijks werden
factsheets opgesteld per onderdeel, onder andere voor het programma radicalisering.
Doorlichting businesscontroller
De business controller heeft een doorlichting uitgevoerd. Deze heeft betrekking op de maanden
augustus - oktober 2017. De businesscontroller heeft een aselecte steekproef getrokken van in
totaal 27 inkoopfacturen en 2 subsidieverleningen bij OOV. Voor de 27 facturen geldt dat in al deze
gevallen de correcte aanbesteding – en waar van toepassing via de Lead Buyer – is gevolgd.
In 5 gevallen is geen inkooporder aangemaakt terwijl dat wel had gemoeten. Ten aanzien van de 2
subsidies constateert de businesscontroller dat de aanvraag en verstrekking niet is verlopen via
het stedelijk subsidiebureau vanwege het vertrouwelijk karakter. Ook is in doorlichting gekeken
naar zaken als aanwezigheid van VOG’s, toegang tot gebouw en netwerkschijf.
De doorlichting laat zien dat niet alle regels worden nageleefd. Er is sprake van slordigheden op
het gebied van vastlegging en onderbouwing. Grote misstanden zijn in de situatie in de maanden
augustus – oktober 2017 niet aangetroffen. De uitkomsten van de doorlichting zijn in onderling
overleg opgepakt door de gemeentesecretaris, directeur OOV en businesscontroller.
De directie OOV is niet uniek in het niet altijd naleven van de procedures en het niet inschakelen
van de Lead Buyer. Dit komt naar voren uit onderzoek van de taskforce AO/IC en de Rekenkamer.
De taskforce heeft zelf geen onderzoek gedaan naar de inkoopprocessen binnen de gemeente.
In 2016 heeft de taskforce AO/IC gemeentebreed een audit uitgevoerd op het proces inkoop en
aanbesteden13. Gekeken is naar de beheersing van de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik.
Uit de audit komt naar voren dat de misbruik en oneigenlijk gebruik risico’s in het proces inkoop en
13
Rapportage. Audit op het proces inkopen en aanbesteden, 1 september 2016, taskforce AO/IC
21
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Ook het eerder genoemde rapport van de Rekenkamer laat zien dat het niet altijd naleven van de
regels rondom externe inhuur een breder probleem is binnen de gemeente. De Rekenkamer
noemt onder andere als oorzaken:
1. Onbekendheid met (de regels uit) de gedragscode en het protocol, mede doordat de
gedragscode ook niet vindbaar is op intranet.
2. Onduidelijkheid over de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling.
Integriteit stond volgens de geïnterviewden als thema niet op de agenda van de directie OOV.
Medewerkers van de directie volgen – als ze nieuw binnenkomen- de gemeentebrede
introductiedag , leggen de ambtseed af en ontvangen de gedragscode. Daarna wordt er – in de
dagelijkse praktijk - weinig meer gesproken over het onderwerp. Dat is althans het beeld dat uit de
interviews naar voren komt.
Opvallend is dat het antifraude offensief geen aanleiding gaf om het onderwerp hoger op de
agenda te zetten, te bespreken en levend te maken binnen de directie. Wat betreft integriteit
werd – in het kader van het anti fraude offensief - wel als kwetsbaarheid gezien dat medewerkers
onvoldoende gescreend werden en daarmee de verkeerde mensen binnen kunnen komen, maar
niet dat medewerkers die bij inkoop en aanbestedingstrajecten zijn betrokken niet integere
handelingen kunnen verrichten. Als reden wordt aangegeven dat zich tot dan toe ook geen
incidenten hadden voorgedaan.
Naast screening van personeel kregen de volgende onderwerpen aandacht in het kader van het
antifraude offensief binnen de directie OOV:
- Beveiliging van de fysieke werkomgeving en informatiebeveiliging in relatie tot de
verbouwing van het stadhuis
- Hygiëne financiële huishouding/4 ogenprincipe
- Inhuur/in- en uitdiensttredingen (toegangspassen, toegang tot gemeenschappelijke schijf)
Het beeld dat uit de interviews naar voren komt is dat op een ‘low profile’ manier invulling is
gegeven aan het antifraude offensief. Van een breed offensief lijkt geen sprake te zijn geweest.
Het offensief is een paar keer besproken in het MT. Aan de medewerkers lijkt het voorbij te zijn
gegaan.
22
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Moeizame samenwerking
Uit de gesprekken komen naar voren dat samenwerking tussen OOV en de bedrijfsvoeringskolom
moeizaam is. OOV heeft vaak het gevoel dat de bedrijfsvoeringskolom haar niet ondersteunt, de
bijzondere situatie van OOV niet begrijpt, weinig meedenkt, en vooral bezig is met het realiseren
van de één concern gedachte (zonder ruimte voor afwijkingen). Omgekeerd komt vanuit de hoek
van de bedrijfsvoering het geluid dat OOV zaken afschermt met het beroep op vertrouwelijkheid
van de informatie. Tot een goed gesprek of echte escalatie tussen OOV en de
bedrijfsvoeringskolom over de samenwerking lijkt het niet te komen.
23
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
In veel gesprekken (binnen en buiten OOV) komt de nadrukkelijke sturing door de burgemeester
naar voren. De burgemeester was gedreven en stuurde de organisatie aan om snel resultaten te
boeken. Ervaren werd dat hij weinig geduld had en er slecht tegen kon als mensen naar zijn
mening uitvluchten verzonnen Uit veel interviews komt naar voren dat betrokkenen ervaarden dat
procedures en regels geen belemmering mochten vormen voor snelle resultaten en een veiliger
stad. Er werd weinig ruimte ervaren voor tegenwerpingen in de sfeer van procedures en regels.
Ervaren werd dat de burgemeester verwachtte dat de organisatie de zaken die belangrijk waren
regelde, linksom of rechtsom. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat er wel tegenspraak
werd geboden door de ambtelijke organisatie, maar ook dat de ambtelijk top het principe van
‘choose your battles’ hanteerde. Escalatie naar de hoogste ambtelijke top lijkt niet plaats te
hebben gevonden.
24
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
4. Samenvatting en conclusies
Het risico op belangenverstrengeling in inkoopprocessen werd door het management van OOV
niet als kwetsbaarheid gezien. Integriteitsrisico’s ten aanzien van inkoop- en inhuurprocessen
stonden niet op de agenda. Er was geen gerichte aandacht voor het verloop van de
inkoopprocessen binnen OOV en voor het integriteitsbewustzijn van medewerkers.
Belangenverstrengeling is een onderwerp dat je regelmatig moet bespreken. De scheidslijn tussen
wat nog kan en wat niet moet vanuit verschillende perspectieven bekeken worden en kan niet
door één persoon zelf bepaald worden Het bespreken van wat het voorkomen van
belangenverstrengeling in de praktijk betekent is daarom belangrijk. Dat geldt al helemaal in het
domein van Radicalisering en Polarisatie waar het hebben van goede contacten en een breed
netwerk cruciaal is en waar wordt samengewerkt met partijen die geen professionele
bedrijfsvoering kennen. En breder in het domein van OOV waarin omwille van de snelheid of
vertrouwelijkheid procedures soms niet gevolgd kunnen worden. Juist dan is het gesprek extra
belangrijk over hoe onpartijdigheid, betrouwbaarheid en zorgvuldigheid te waarborgen. Zodat
25
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Samenvattend zijn zowel aan de kant van de harde controlemechanismen (naleving van regels en
procedures) als aan de zachte kant (bewustwording risico’s, verduidelijking normen en waarden,
bespreken dilemma’s) kwetsbaarheden ontstaan. Of het toepassen van meer harde en zachte
‘controls’ de belangenverstrengeling had weten te voorkomen, is niet met zekerheid te zeggen.
Wel zou het risico erop kleiner zijn geweest.
4.2. Wat zijn de fundamentele oorzaken die hieraan ten grondslag liggen?
De taskforce ziet de volgende onderliggende oorzaken voor het ontbreken van een professioneel
inkoop- en inhuurproces en het gebrek aan aandacht voor integriteitsrisico’s:
26
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
Sturing
- Een burgemeester die in de lead is en de organisatie aanstuurt om snel resultaten te boeken.
- Een organisatie waarin het benoemen en escaleren van de dynamiek en het krachtenveld
tussen bestuurders en/of ambtelijke top weinig plaatsvindt.
- Een directie OOV waarin geen sturing plaatsvindt op het professioneel toepassen van het
inkoopproces14.
14
Zie bijlage 1: De zeven stappen van een professioneel inkoopproces.
27
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
5. Aanbevelingen
Op basis van het onderzoek heeft de taskforce zeven aanbevelingen aan OOV en andere
onderdelen van de ambtelijke organisatie geformuleerd (zie paragraaf 5.1). De aanbevelingen zijn
er op gericht de organisatie weerbaarder te maken tegen integriteitsschendingen en daarmee de
risico’s op schendingen te verkleinen.
In paragraaf 5.2 zijn de aanbevelingen nogmaals weergegeven en ingedeeld naar het aspect
waarop de aanbeveling betrekking hebben: de organisatie van de bedrijfsvoering,
integriteitsbewustzijn, sturing en cultuur.
De aanbevelingen zijn bewust open geformuleerd. Het is aan de verschillende onderdelen van de
ambtelijke organisatie om de aanbevelingen – in gezamenlijkheid – handen en voeten te geven.
De taskforce zal de implementatie volgen en waar nodig het gesprek aan gaan met de organisatie.
2. Verhoog het integriteitsbewustzijn van de directie en het nalevingsgedrag van procedures door
a. Voorbeeldgedrag
b. Levend houden van de gedragscode
c. Creëren van openheid en momenten van reflectie om dilemma’s te bespreken
28
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
3. Realiseer je dat je op grond van de ambtseed geacht wordt zelf een oordeel te vormen over de
morele juistheid van je handelen. Maak vragen, twijfels, dilemma’s en moeilijkheden
bespreekbaar met je leidinggevende.
Aan het management van OOV, de lead Buyers en DMC inkoop beveelt de taskforce aan:
Aan het management van OOV, DMC en de rve Financiën beveelt de taskforce aan:
5. Houd gezamenlijk de organisatie van de financiële functie voor OOV tegen het licht en bezie
hoe op een efficiënte en effectieve manier de financiële functie vorm gegeven kan worden,
waarbij de businesscontrol rol op een stevige manier is ingevuld.
6. Beschouw bestuurlijke druk als een gegeven. Zorg als ambtelijke top voor een cultuur waarin
de dilemma’s die door bestuurlijke druk ontstaan expliciet worden gemaakt en geëscaleerd
naar management en ambtelijke top, door:
a. voorbeeldgedrag;
b. creëren van openheid om dilemma’s te bespreken;
c. vergroten van het bewustzijn van het belang van procedures.
7. Wees extra alert op ruimte voor reflectie en tegenspraak in situaties waarin iedereen overtuigd
is van nut en noodzaak, waar snelheid vereist is en/of vertrouwelijkheid aan de orde is.
Identificeer bij welke projecten dit speelt en stuur op tegenspraak en reflectie in deze
projecten.
In deze paragraaf geven we de aanbevelingen nog een keer weer, maar dan geordend naar het
aspect waarop ze betrekking hebben: de organisatie van de bedrijfsvoering, het
15
Gemeentelijk management, directeuren van rve’s, directeuren bestuur en organisatie,
stadsdeelsecretarissen
29
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
30
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
I. Werkwijze
1. De begeleidingscommissie deed geen eigen onderzoek, doch kon beschikken over alle
onderzoeksresultaten en onderliggend materiaal die het onderzoek aangaan, en kon
desgewenst aanvullend met personen spreken. Naast het ons toegezonden materiaal, zijn ook
aanvullend gevraagde stukken en gespreksverslagen zonder voorbehoud verstrekt.
2. Wij hebben vijf keer met de taskforce om tafel gezeten (resp. 12 en 18 oktober, 15 november,
12 en 13 januari) en twee keer met het bestuurlijk team (18 oktober onder voorzitterschap van
de locoburgemeester, 19 januari onder voorzitterschap van de waarnemend burgemeester);
als commissie hebben we zelf twee interviews gehouden (met de gemeentesecretaris resp. de
directeur OOV, op 11 resp. 12 januari). Naast de vele overleggen per mail, zijn wij als
begeleidingscommissie eenmaal zonder de taskforce bij elkaar gekomen op basis van de een-
na-laatste versie van het onderzoeksrapport (17 januari jl.).
II. Procesgang
3. Wij hebben er als begeleidingscommissie op toegezien dat het onderzoek fair is verlopen, ook
tegenover betrokkenen en vooral de bevraagden. Dat is tot nu toe het geval. De
begeleidingscommissie acht vooral van groot belang dat respondenten vrijuit konden spreken.
De enige aantekening dat wel veel maar niet alle direct betrokkenen bevraagd konden
worden, is transparant door de taskforce in het rapport gemeld.
31
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
4. Vervolgens hebben wij de taskforce en de daarin actieve onderzoekers, alsook het bestuurlijk
team, bevraagd of alle onderwerpen en invalshoeken voldoende en evenwichtig aan de orde
werden gesteld. Daar waar onzerzijds vragen waren, zijn deze tijdens het onderzoek adequaat
opgepakt en het voorliggende resultaat is ook in dit opzicht evenwichtig.
5. In het verlengde hiervan is met de taskforce besproken of de aanpak van het onderzoek en de
opbouw van het rapport voldoende degelijk is en methodologisch juist in elkaar steekt. Vooral
aangaande methodologie en het houden van interviews hebben wij suggesties aangereikt.
Deze zijn gebruikt. Ook in dit opzicht is het rapport aan de maat.
6. Tot slot hebben we ook in gesprekken met de taskforce, en door middel van twee door onszelf
afgenomen aanvullende interviews, concept bevindingen en concept conclusies gecheckt en
bediscussieerd. Het resultaat van deze interactie is bevredigend verwerkt in het
onderzoeksrapport. Het leidt tevens tot de navolgende aanvullende opmerkingen.
III. Bevindingen
32
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
van deze wijder verspreide verschijnselen is het is echter wel zo dat OOV in dit verband extra
risicogevoelig is. Het levend maken en houden van principes kent daar extra uitdagingen.
33
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
IV. Vervolg
10. Het voorgaande leidt tot enkele noties onzerzijds over het vervolg die grotendeels in de
taskforce rapportage te vinden zijn. Tegelijkertijd willen wij enkele (aanvullende) noties
nadrukkelijk aan de orde stellen, om het ‘levend’ maken van papier te versterken, de
institutionele eenzaamheid van OOV te verminderen, en de integriteitscultuur te versterken.
34
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
35
Gemeente Amsterdam
1 februari 2017
36