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Sede Anfitriona
Augusto Ruidias Farfán
Presidente
Integrantes
Carlos Giovanni Arias Lazarte
Corte Superior de Justicia de Lima
Presentación
Temas
Es así que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116° del Texto Único
Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se ha programado la
realización del presente Pleno Jurisdiccional Nacional, cuya razón de ser es
lograr la predictibilidad de las resoluciones judiciales a través de la unificación
de criterios jurisprudenciales por los jueces de la especialidad.
TEMA N° 1
Pregunta Problematizadora:
Primera Ponencia:
Los jueces de ejecución deben adecuar la liquidación y pago de los intereses legales
devengados en materia pensionaria conforme a lo establecido por la Nonagésima
Sétima Disposición Complementaria Final de la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2013.
Segunda Ponencia:
Los jueces de ejecución deben ordenar la liquidación y pago de los intereses legales
devengados en materia pensionaria conforme a lo establecido en la propia
sentencia constitucional materia de ejecución.
Fundamentación:
a) De la primera ponencia:
b) De la segunda ponencia:
Cabe indicar que dicha jurisprudencia establece claramente que los intereses
legales se pagaran conforme al Artículo 1246º del Código Civil, es decir que se
pagaran conforme al interés que fija el Banco Central de Reserva 1; y de ningún
modo se hace mención alguna en dicha jurisprudencia a que el pago de intereses
por el incumplimiento en el pago de las pensiones deberá efectuarse conforme al
1
De conformidad con lo dispuesto por el Artículo 1244º del Código Civil el interés legal es fijado por el Banco Central
de Reserva, el cual desde el 26 de agosto de 1985, ha fijado dichos intereses en términos efectivos anuales, es decir
utilizando tasas efectivas que incluyen la capitalización de intereses, las mismas que son publicadas por la
Superintendencia de banca y Seguros en el Diario Oficial El peruano, y rigen en caso deban pagarse intereses y no se
haya convenido o pactado tasa alguna.
000013
artículo 1º del Decreto Ley Nº 25920º o con la aplicación del interés legal laboral2 o
con la aplicación de una tasa de intereses que no capitalice intereses; en virtud de lo
cual queda claro que en materia pensionaria, sobre la base de la aplicación del
principio pro homine3, el interés aplicable es aquel a que fija el Banco Central de
Reserva conforme a lo establecido en el Artículo 1244º del Código Civil y no el
interés legal laboral a que se refiere el Artículo 1º del decreto Ley Nº 25920 o aquel
que se ha establecido, posteriormente, en la Nonagésima Sétima Disposición
Complementaria Final de la Ley de Presupuesto del sector Público para el Año
Fiscal 2013.
Si bien se puede concluir a priori que el tema del pago de intereses legales no está
referido al contenido esencial a derecho constitucional alguno, lo cierto es que
cuando el pago de dicho intereses legal se establece en una sentencia constitucional
estimatoria recaída en un proceso constitucional de amparo, dicho pago de
intereses legales se reviste de contenido constitucional pues constituye un mandato
constitucional que tiene por objetivo restablecer el derecho constitucional
conculcado arbitrariamente.
2
En el ámbito laboral, con el fin de implementar un mecanismo adecuado para compensar económicamente a los
trabajadores que se veían perjudicados por falta de pago oportuno de sus derechos y beneficios sociales, mediante el
Artículo 1º del Decreto Supremo Nº 033-85-TR, del dieciocho de noviembre el mil novecientos ochenta y cinco, se
estableció que el incumplimiento por parte del empleador del pago oportuno de la compensación por tiempo de
servicios, remuneraciones devengadas, importe vacacional y demás beneficios sociales, incluida la participación líquida
en las utilidades, en los casos de terminación del vínculo laboral, daría lugar a que dichas cantidades devenguen
automáticamente el interés legal a que se refiere el Artículo 1244º del Código Civil. Lamentablemente, durante la
dictadura del régimen fujimorista, mediante el Decreto Ley Nº 25920, vigente a partir del tres de diciembre de mil
novecientos noventa y dos, se estableció que el interés que correspondía pagar por adeudos de carácter laboral era un
interés legal no capitalizable fijado por el Banco Central de Reserva del Perú, quedando sin efecto el Decreto Supremo
Nº 033-85-TR, así como la capitalización de intereses en todo adeudo pendiente de pago por parte de los
empleadores.
3
El Tribunal Constitucional en el fundamento 33 de la STC 02005-2009-AA ha precisado que “El principio pro homine
es un principio hermenéutico que al tiempo de informar el derecho de los derechos humanos en su conjunto, ordena
que deba optarse, ante una pluralidad de normas aplicables, siempre por aquella norma iusfundamental que garantice
de la manera más efectiva y extensa posible los derechos fundamentales reconocidos {…} que mejor optimice el
derecho constitucional y se reconozca la posición preferentemente de los derechos fundamentales {STC Nº 1049-2003-
PA, fundamento 4}.”
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NORMAS LEGALES
JURISPRUDENCIA
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
Dispone que el interés que corresponde pagar por adeudos de carácter laboral es el fijado por el Banco
Central de Reserva del Perú. Lima, 28 de noviembre de 1992.
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000019
000020
000021
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
Ley
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO
El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
CAPÍTULO I
APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
1.1 Apruébese el Presupuesto Anual de Gastos para el Año Fiscal 2013 por el monto de
S/. 108 418 909 559,00 (CIENTO OCHO MIL CUATROCIENTOS DIECIOCHO
MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE Y
00/100 NUEVOS SOLES) que comprende los créditos presupuestarios máximos
correspondientes a los pliegos presupuestarios del Gobierno Nacional, los Gobiernos
Regionales y los Gobiernos Locales, agrupados en Gobierno Central e instancias
descentralizadas, conforme a la Constitución Política del Perú y de acuerdo con el
detalle siguiente:
Descripción Anexo
1.3 Las subvenciones y cuotas internacionales a ser otorgadas durante el Año Fiscal 2013
por los pliegos presupuestarios están contenidas en los anexos: “A: Subvenciones
para Personas Jurídicas - Año Fiscal 2013” y “B: Cuotas Internacionales - Año Fiscal
2013” de la presente Ley. Durante el Año Fiscal 2013, previa evaluación y priorización
por el Ministerio de Relaciones Exteriores, se puede modificar el Anexo B, mediante
decreto supremo refrendado por el Ministro de Relaciones Exteriores.
Artículo 2°.- Recursos que financian el Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2013
Los recursos que financian el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
se estiman por Fuentes de Financiamiento, por el monto total de S/. 108 418 909 559,00
(CIENTO OCHO MIL CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONES NOVECIENTOS NUEVE
MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE Y 00/100 NUEVOS SOLES), conforme al
siguiente detalle:
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CAPÍTULO II
NORMAS PARA LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA
SUBCAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
4.1 Las entidades públicas sujetan la ejecución de sus gastos a los créditos
presupuestarios autorizados en la Ley de Presupuesto del Sector Público, aprobada
por el Congreso de la República, y modificatorias en el marco del artículo 78° de la
Constitución Política del Perú y el artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
5.1 Los titulares de las entidades públicas, el jefe de la Oficina de Presupuesto y el jefe de
la Oficina de Administración, o los que hagan sus veces en el pliego presupuestario,
son responsables de la debida aplicación de lo dispuesto en la presente Ley, en el
marco del principio de legalidad, recogido en el artículo IV del Título Preliminar de la
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
SUBCAPÍTULO II
GASTO EN INGRESOS DEL PERSONAL
7.1 Los funcionarios y servidores nombrados y contratados bajo el régimen del Decreto
Legislativo N° 276; los obreros permanentes y eventuales del sector público; el
personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú; y los pensionistas
a cargo del Estado comprendidos en los regímenes de la Ley N° 15117, los Decretos
Leyes N° 19846 y N° 20530, el Decreto Supremo N° 051-88-PCM y la Ley N° 28091,
en el marco del numeral 2 de la quinta disposición transitoria de la Ley N° 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, perciben en el Año Fiscal 2013 los
siguientes conceptos:
7.2 Las entidades públicas que cuenten con personal del régimen laboral de la actividad
privada se sujetan a lo establecido en la Ley N° 27735, para abonar las gratificaciones
correspondientes por Fiestas Patrias y Navidad en julio y diciembre, respectivamente.
Asimismo, otorgan la bonificación por escolaridad hasta por el monto señalado en el
literal b) del párrafo 7.1, salvo que por disposición legal, vengan entregando un monto
distinto al señalado en el citado literal.
7.3 Los trabajadores contratados bajo la modalidad especial del Decreto Legislativo
N° 1057, en el marco de la Ley N° 29849, perciben por concepto de Aguinaldo por
Fiestas Patrias y Navidad, que se incluyen en la planilla de pagos correspondiente a
julio y diciembre, respectivamente, hasta el monto al que hace referencia el literal a)
del numeral 7.1 del presente artículo. Para tal efecto, dichos trabajadores deberán
estar registrados en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas
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SUBCAPÍTULO III
MEDIDAS DE AUSTERIDAD, DISCIPLINA Y CALIDAD EN EL GASTO PÚBLICO
Asimismo, para los supuestos previstos en los literales c) y d) del presente artículo,
mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro
de Salud, se transfieren las partidas necesarias a los Gobiernos Regionales con cargo al
financiamiento previsto en el presupuesto del Ministerio de Salud, con el objeto de atender
el gasto en materia de los nombramientos a que hacen referencia los citados literales.
8.2 Las entidades públicas, independientemente del régimen laboral que las regule, no se
encuentran autorizadas para efectuar gastos por concepto de horas extras.
9.2 A nivel de pliego, la Partida de Gasto 2.2.1 “Pensiones” no puede ser habilitadora,
salvo para las habilitaciones que se realicen dentro de la misma partida entre
unidades ejecutoras del mismo pliego presupuestario.
9.4 Los créditos presupuestarios destinados al pago de las cargas sociales no pueden ser
destinados a otras finalidades, bajo responsabilidad.
d) Los viajes que realicen los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores.
e) Los viajes que realicen los funcionarios del Poder Ejecutivo que participen en las
reuniones de los organismos multilaterales financieros de los que el país es
miembro. Asimismo, se autoriza a las respectivas oficinas generales de
administración de estas entidades para que, en el caso que el organismo
multilateral asuma, total o parcialmente, los gastos que irroguen tales viajes,
financie de manera temporal los mismos, con cargo a reembolso por el
correspondiente organismo multilateral.
10.3 Establézcase que el monto máximo por concepto de honorarios mensuales es el tope
de ingresos señalado en el artículo 2° del Decreto de Urgencia N° 038-2006 para la
contratación por locación de servicios que se celebre con personas naturales, de
manera directa o indirecta, y el contrato administrativo de servicios (CAS) regulado
por el Decreto Legislativo N° 1057 y modificatorias. Dicho monto máximo no es
aplicable para la contratación de abogados y peritos independientes para la defensa
del Estado en el exterior, así como al personal contratado en el marco de la Ley
N° 29806, Ley que regula la contratación de personal altamente calificado en el Sector
Público y dicta otras disposiciones, y sus normas complementarias.
10.4 En ningún caso, el gasto mensual por servicios de telefonía móvil, servicio de
comunicaciones personales (PCS) y servicio de canales múltiples de selección
automática (troncalizado) puede exceder al monto resultante de la multiplicación del
número de equipos por S/. 200,00 (DOSCIENTOS Y 00/100 NUEVOS SOLES).
Considérese dentro del referido monto, el costo por el alquiler del equipo, así como al
valor agregado al servicio, según sea el caso.
A los altos funcionarios y autoridades del Estado a que se refiere la Ley N° 28212 y
modificatoria, viceministros y secretarios generales no les es aplicable la restricción de
gasto señalada en el primer párrafo del presente numeral.
CAPÍTULO III
OTRAS DISPOSICIONES PARA EJECUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO
11.1 En el Año Fiscal 2013, los recursos públicos que se asignen en los presupuestos
institucionales de las entidades del Gobierno Nacional para la ejecución de proyectos
de inversión en los Gobiernos Regionales o los Gobiernos Locales se transfieren bajo
la modalidad de modificación presupuestaria en el nivel institucional, aprobada
mediante decreto supremo refrendado por el ministro del sector correspondiente y el
Ministro de Economía y Finanzas, previa suscripción de convenio.
11.3 Las entidades del Gobierno Nacional que hayan transferido recursos en el marco del
artículo 11° de la Ley N° 29812 y del presente artículo emiten un informe técnico
sobre los resultados obtenidos por la aplicación de los citados artículos, sobre la
contribución en la ejecución de los proyectos de inversión financiados, sobre los
resultados del seguimiento y el avance del proyecto. Este informe se publica en los
portales institucionales de dichas entidades hasta febrero de 2013 y febrero de 2014,
según corresponda.
a) Las referidas:
iii. a la Presidencia del Consejo de Ministros con cargo a los recursos que
custodia y administra la Comisión Nacional de Bienes Incautados (CONABI);
d) Las que efectúen los gobiernos locales para las acciones siguientes:
e) Las que realice la Autoridad Portuaria Nacional a los gobiernos regionales a favor
de las autoridades portuarias regionales, en el marco de lo dispuesto por el literal
a) del artículo 30° de la Ley N° 27943, Ley del Sistema Portuario Nacional.
12.3 La entidad pública que transfiere, con excepción del literal d.5 del numeral 12.1 del
presente artículo, es responsable del monitoreo, seguimiento y cumplimiento de los
fines y metas para los cuales les fueron entregados los recursos. Los recursos
públicos, bajo responsabilidad, deben ser destinados sólo a los fines para los cuales
se autorizó su transferencia conforme al presente artículo. Por el presente artículo
queda suspendido el artículo 75° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.
Cuando el monto del valor referencial de una obra pública sea igual o mayor a
S/. 4 300 000,00 (CUATRO MILLONES TRESCIENTOS MIL Y 00/100
NUEVOS SOLES), el organismo ejecutor debe contratar, obligatoriamente, la
supervisión y control de obras.
14.2 Durante el Año Fiscal 2013, las entidades responsables de las intervenciones públicas
que han sido materia de las Evaluaciones Independientes en el marco del
Presupuesto por Resultados, tienen un plazo de hasta cinco (05) meses para definir y
validar la matriz de compromisos de mejora de desempeño, contados a partir de la
fecha que el Ministerio de Economía y Finanzas remite el informe final de dicha
evaluación a la respectiva entidad responsable.
En el caso de las entidades responsables de las intervenciones públicas que han sido
materia de las Evaluaciones Independientes en el marco del Presupuesto por
Resultados, culminadas antes del año fiscal 2013 y que se encuentren fuera del plazo
de cinco (05) meses que se ha establecido para validar la correspondiente matriz de
compromisos de mejora de desempeño, tienen un plazo adicional de hasta dos (02)
meses.
Para efecto de la asignación de los recursos, los pliegos suscriben con la Dirección
General de Presupuesto Público (DGPP) un convenio que establece, principalmente, las
metas y compromisos a cumplir y los montos a transferirse.
Sectoriales del Ministerio de Economía y Finanzas, con cargo y bajo las disposiciones de
las referidas donaciones.
CAPÍTULO IV
DISPOSICIONES EN MATERIA DE INVERSIÓN PÚBLICA
16.3 Dispóngase que los recursos a que hace referencia el literal b) de la Quinta
Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29812, Ley de Presupuesto del Sector
Publico para el Año Fiscal 2012, que al 31 de diciembre de 2012 no hayan sido asignados a
los pliegos cuyos estudios y proyectos resultaron ganadores en los concursos del
FONIPREL correspondientes al año 2012, son depositados por la Dirección General de
Endeudamiento y Tesoro Público del Ministerio de Economía y Finanzas (DGETP) en la
cuenta del citado Fondo, a solicitud de la Secretaría Técnica del FONIPREL, para ser
asignados a los citados pliegos ganadores de acuerdo a los cronogramas de ejecución
física y financiera de los estudios y proyectos ganadores; quedando dichos recursos
exceptuados del literal a) del numeral 7.1 del artículo 7º del Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y modificatorias, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 066-2009-EF. La incorporación de dichos recursos en los
años respectivos se sujeta a lo establecido en el artículo 1º del Decreto de Urgencia
Nº 030-2008.
16.4 Lo dispuesto por los numerales 16.1 y 16.3 del presente artículo entra en
vigencia a partir del día siguiente de la publicación de la presente Ley.
cuenta que para tal efecto determine la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro
Público (DGETP) que a su vez procede a su otorgamiento mediante Asignaciones
Financieras a favor de los Gobiernos Regionales beneficiarios de acuerdo a la
comunicación que para el efecto realice la Unidad de Coordinación de Préstamos
Sectoriales (UCPS) en coordinación con la Dirección General de Política de Inversiones
(DGPI).
CAPÍTULO V
DISPOSICIONES ESPECIALES EN MATERIA DE EDUCACIÓN, SALUD E INCLUSIÓN
SOCIAL
Artículo 21º.- Bonificación mensual para el personal del sector salud que
laboren en zonas alejadas y de frontera
Autorícese, a partir de la vigencia de la presente Ley, al Ministerio de Salud a otorgar
una bonificación mensual, a favor del personal del sector salud que laboren en forma
efectiva en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud, sus organismos públicos y
las unidades ejecutoras de Salud de los Gobiernos Regionales que se encuentren ubicados
en zonas alejadas y de frontera, la cual se aprobará por decreto Supremo en el marco de lo
dispuesto en la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto. Para tal efecto, el Ministerio de Salud aprobará con resolución
ministerial el listado de los establecimientos de salud a los que les correspondería otorgar
la bonificación a que hace referencia la presente disposición. La mencionada bonificación
sólo será percibida por el personal de dichos establecimientos de salud mientras preste
servicios en los mismos.
Para tal fin, las entidades del Gobierno Nacional quedan autorizadas a ejecutar los
proyectos de inversión pública que sean determinados por el Ministerio de Desarrollo e
Inclusión Social y que se financiarán con cargo a los recursos del Fondo al que se refiere el
párrafo precedente. La ejecución de los proyectos de inversión pública por parte de las
entidades del Gobierno Nacional se desarrolla, preferentemente, mediante una intervención
simultánea en la infraestructura básica territorial. Las entidades del Gobierno Nacional
podrán suscribir convenios con los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales para la
ejecución los mencionados proyectos de inversión pública, cuya transferencia se realiza
bajo la modalidad de modificación presupuestaria en el nivel institucional aprobada
mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y Ministro
del Sector correspondiente, a solicitud de este último. Asimismo, mediante Decreto
Supremo, propuesto por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, y con el refrendo de
los Ministros de Economía y Finanzas, y de Desarrollo e Inclusión Social se aprueban las
disposiciones para la implementación y funcionamiento del FONIE, así como de las demás
disposiciones complementarias que fueran necesarias.
Para efectos de la ejecución de los proyectos de inversión pública con cargo a los
recursos del FONIE, las entidades que tengan a cargo procedimientos previos que deben
cumplirse para la ejecución de dichos proyectos de inversión pública aprobarán medidas
para simplificarlos.
Los recursos del FONIE se incorporan mediante Decreto Supremo refrendado por los
Ministros de Economía y Finanzas y de Desarrollo e Inclusión Social, a propuesta de ésta
última, detallando los estudios de preinversión y/o proyectos de inversión pública, los
montos de financiamiento y los pliegos del Gobierno Nacional encargados de su ejecución,
en la fuente de financiamiento Recursos Determinados.
S/. 28 000 000,00 (VEINTIOCHO MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES), con cargo a los
recursos a los que hace referencia el artículo 44º de la Ley Nº 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto. Para tal fin, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
debe remitir un informe al Ministerio de Economía y Finanzas en el que se validen las
acciones realizadas por el RENIEC para el cierre de las brechas de identificación, el número
de DNI emitidos y el monto que por la realización de las mencionadas acciones
correspondería ser transferido.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
TERCERA.- Establézcase como límite para que el Banco Central de Reserva del Perú
(BCRP) requiera autorización por ley para efectuar operaciones y celebrar convenios de
crédito para cubrir desequilibrios transitorios en la posición de las reservas internacionales,
cuando el monto de las mismas supere una suma equivalente a diez veces el valor de la
cuota del Perú en el Fondo Monetario Internacional (FMI), de conformidad con el artículo
85° de la Constitución Política del Perú.
QUINTA.- Dispóngase que la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas
(DEVIDA), es la encargada de efectuar el monitoreo y verificación del cumplimiento de las
metas programadas de los productos correspondientes a los programas presupuestales:
“Programa de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible-PIRDAIS”, “Prevención y
Tratamiento del Consumo de Drogas”, y “Gestión Integrada y Efectiva del Control de Oferta
de Drogas en el Perú”, a ser ejecutados por las entidades con cargo a los recursos
aprobados en las leyes anuales de presupuesto en el marco de los objetivos previstos en la
estrategia nacional de la lucha contra las drogas.
UNDÉCIMA.- Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante decreto supremo, con
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro del Sector correspondiente, se
aprueben las incorporaciones presupuestarias en el pliego respectivo, de los recursos
provenientes de las operaciones de endeudamiento externo, que se celebren hasta el 31 de
octubre de 2012, por la República del Perú con el organismo financiero internacional o
multilateral, para las finalidades establecidas en el contrato o convenio respectivo.
DUODÉCIMA.- Facúltese al Poder Ejecutivo para que mediante decreto supremo, con
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de
Ministros, el Ministro de Defensa y el Ministro del Economía y Finanzas, apruebe las
incorporaciones presupuestarias de los recursos provenientes de la operación de
endeudamiento interno a ser celebrada por el Ministerio de Economía y Finanzas con el
Banco de la Nación, destinadas a financiar las adquisiciones del Sector Defensa.
ochenta (180) días calendario, una nueva política integral de remuneraciones de los
servidores médicos, profesionales de la salud y personal asistencial del sector salud.
a) A favor del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), como
aporte institucional para la implementación de estaciones hidrométricas a fin de
promover la inversión en centrales hidroeléctricas, hasta por el monto de S/. 500 000,00
(QUINIENTOS MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES).
c) A favor de la empresa Activos Mineros SAC, para ser destinados a financiar estudios de
preinversión y la ejecución de proyectos de inversión relacionados con la remediación de
pasivos ambientales, hasta por el monto de S/. 20 000 000,00 (VEINTE MILLONES Y
00/100 NUEVOS SOLES).
Los titulares de las entidades son responsables, de manera solidaria con el Jefe de la
Oficina de Programación e Inversiones o el que haga sus veces, del cumplimiento de la
presente disposición, la misma que entra en vigencia al día siguiente de la publicación de la
presente Ley.
Para tal efecto, dichas entidades podrán realizar todas las modificaciones
presupuestarias en el nivel funcional programático que sean necesarias, con excepción de
lo establecido en el literal c) del numeral 41.1 del artículo 41° de la Ley N° 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, y en el artículo 9º de la presente Ley.
VIGÉSIMA SEGUNDA.- Dispóngase que para el año fiscal 2013, los Documentos
Cancelatorios - Tesoro Público emitidos al amparo de la Ley N° 29266, Ley que autoriza la
emisión de documentos cancelatorios - tesoro público para el pago del impuesto general a
las ventas y del impuesto a la renta generado por contrataciones del pliego Ministerio de
Defensa, serán financiados con cargo a los saldos de los recursos del Tesoro Público al 31
de diciembre de 2012 hasta por el monto de S/. 150 000 000,00 (CIENTO CINCUENTA
MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES), los que se incorporarán en el Presupuesto
Institucional del Pliego Ministerio de Defensa mediante decreto supremo, con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios
hasta por el monto que sea requerido en dicho período sin exceder el límite establecido en
el artículo 3° de la Ley N° 29266.
000047
ÚNICA.- Modifíquense los artículos 76º, 80° y 84º, así como la Undécima Disposición
Transitoria de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
conforme a los siguientes textos:
000050
En Lima, a los
000052
000053
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
“Exp. 49417-2009-88 ”
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
“Exp. 39251-2008-66-1801-JR-CI-06”
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2009, el Tribunal Constitucional en sesión de
Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Vergara Gotelli, Presidente; Mesía
Ramírez, Vicepresidente; Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez
Miranda, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Vergara
Gotelli y Mesía Ramírez, que se adjunta, y con el voto singular en el que convergen los magistrados
Landa Arroyo y Calle Hayen, que se agrega.
ANTECEDENTES
Con fecha 29 de octubre del 2004, la ONG ―Acción de Lucha Anticorrupción‖ interpone
demanda de amparo contra el Ministerio de Salud con el objeto de que dicha dependencia estatal se
abstenga: a) de iniciar el programa de distribución de la denominada ―Píldora del Día siguiente‖ en
todas las entidades públicas, asistenciales, policlínicos y demás centros hospitalarios en los cuales
se pretenda su entrega gratuita, b) de distribuir bajo etiquetas promocionales proyectos que el Poder
Ejecutivo pretenda aprobar y ejecutar respecto del Método de Anticoncepción Oral de Emergencia,
sin previa consulta del Congreso de la República. A juicio de la demandante, se trata de evitar que
se vulnere en forma flagrante el derecho a la vida del concebido.
Especifica la recurrente que el Ministerio de Salud, a través de doña Pilar Mazzeti (ex
titular de dicha cartera), dispuso la distribución masiva y gratuita de la denominada ―Píldora del día
siguiente‖, por considerarla como un método anticonceptivo necesario que debe ser distribuido en la
misma condición que un fármaco para beneficio de la población menos favorecida; que este
proceder sin embargo resulta seriamente cuestionable por cuanto en la citada distribución media una
mala y engañosa información en cuanto a sus propiedades abortivas y a su supuesta condición de
medicamento, lo cual constituye un acto de manifiesta inconstitucionalidad que genera un evidente
peligro de asesinato masivo cuya apología de impunidad se está propiciando con el citado programa
abortivo; y que para tratar de legitimar su proceder la ministra ha argumentado que las citadas
píldoras se venden desde el año 2001 en farmacias vecinales a S/. 25.00 cada una, por lo que al
permitirse su acceso a personas que ostentan medios económicos suficientes, debe también
facilitarse su uso gratuito a parejas pertenecientes a poblaciones pobres dentro del programa de
control de la natalidad.
informe Científico Médico y Jurídico, y que culminadas sus labores dicho informe concluyó en que
la anticoncepción oral de emergencia posee pleno sustento constitucional y legal y que su
disponibilidad en los servicios del Ministerio de Salud para la población de menores recursos debe
ser libre, voluntaria, informada e idéntica a la que se ofrece a las usuarias de mayores recursos en
las farmacias privadas del país.
Agrega que a raíz de ello es que fue expedida la Resolución Ministerial N.º 668-
2004/MINSA mediante la cual se aprueban las ―Guías Nacionales de Atención Integral de la Salud
Sexual y Reproductiva‖ que contienen los métodos, técnicas y servicios que contribuyen con la
salud y el bienestar reproductivo; y que mediante Resolución Defensorial N.º 040-2003-DP, del 18
de Diciembre del 2003, se aprobó el Informe Defensorial N.º 78 ―Anticoncepción Oral de
Emergencia‖ en el que se concluye que los mecanismos de acción del Anticonceptivo Oral de
Emergencia son similares a las pastillas de uso regular.
Aduce también que el método referido actúa: i) Inhibiendo o retrasando la ovulación; ii)
Dificultando la migración espermática debido al espesamiento del moco cervical; y iii) Afectando
levemente el endometrio. No obstante lo cual, en ningún momento quedó acreditado que tal efecto
sobre el endometrio sea suficiente para impedir la implantación, lo que supone que no afecta el
embarazo ya iniciado y por tanto no es abortivo.
a) La Defensoría del Pueblo quien mediante escrito de fecha 15 de Noviembre del 2005 y
reiterando su Informe Institucional N.º 78 y su Recomendación efectuada mediante
Resolución Defensorial N.º 040-2003/DP del 19 de diciembre del 2003, concluye que los
mecanismos de acción del Anticonceptivo Oral de Emergencia, son similares al del resto de
anticonceptivos, por lo que solo actúa sobre el proceso de ovulación y dificulta la migración
espermática, y si bien altera levemente el endometrio, no impide el proceso de implantación
ni tampoco tiene efecto alguno después de haberse producido éste, lo que supone que no
afecta el embarazo ya iniciado y no es, por tanto, abortiva.
b) La Academia Peruana de Salud, quien mediante escrito del 6 de diciembre del 2005
argumenta que el Anticonceptivo Oral de Emergencia es un método anticonceptivo
científicamente reconocido, efectivo y seguro que cubre las necesidades insatisfechas de
planificación familiar, evitando las consecuencias de embarazos no deseados que
incrementan la mortalidad materna, especialmente en las mujeres pobres y adolescentes,
por lo que garantizar su accesibilidad es un asunto de salud pública que compete al Estado.
000073
d) El Colegio Médico del Perú, quien mediante escrito del 15 de marzo del 2006 especifica
que la política de Estado destinada a garantizar el acceso al anticonceptivo oral de
emergencia de las mujeres pobres y extremadamente pobres constituye la respuesta más
adecuada que el Estado pueda dar a la sociedad para atender el problema que suponen los
embarazos no deseados y los abortos inducidos, garantizando el derecho a la planificación
familiar. Añade que por lo demás la actitud de quienes se oponen a su acceso se debe a la
falta de información o de actualización en la información sobre el mecanismo de acción de
las hormonas del citado anticonceptivo, sólo así se explica que el supuesto teórico de acción
antiimplantatoria del óvulo fecundado en el endometrio continúe siendo un tema de
controversia.
g) La Population Research Institute quien mediante escrito del 11 de septiembre del 2008
sostiene que no se puede comercializar una droga cuando existe la posibilidad de que uno
de sus mecanismos de acción pueda atentar contra el derecho a la vida. La duda en todo
caso favorece la vida, y en el caso concreto al embrión.
i) La Asociación Nacional de Médicos Católicos del Perú, quien mediante escrito del 11 de
septiembre del 2008 sostiene que la vida humana comienza con la fusión del óvulo y el
espermatozoide, dándose con ello inicio a la concepción; y que de generalizarse el uso del
anticonceptivo oral de emergencia se correría el riesgo de condenar a muerte a un vasto
sector de seres humanos cuyo único delito sería no haber llegado a tiempo para implantarse
en el útero de la madre.
000074
La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 27 de noviembre
del 2008 y tras sucesivas discordias, revoca la sentencia apelada en el extremo en que se declara
fundada la demanda, y reformándola la declara fundada sólo en parte, pero limitando la decisión en
cuanto se refiere a la vulneración del derecho a la información. Argumenta su posición en el hecho
de que en las Guías Nacionales de Atención Integral de Salud Sexual y Reproductiva no se ha
consignado que los Anticonceptivos Orales de Emergencia producen una ligera alteración al
endometrio, que en todo caso no es determinante para impedir la implantación. Por otro lado se
declara infundados los otros extremos de la demanda, tanto el que señala que se estaría vulnerando
el derecho a la vida por tener el anticonceptivo oral de emergencia carácter abortivo, como el que
pedía ordenar al Ministerio de Salud excluir al citado anticonceptivo de sus programas de
planificación familiar.
FUNDAMENTOS
Legitimidad procesal
3. Por la específica cuestión controvertida que no trata de un particular interés que corresponda
de manera exclusiva y excluyente a la demandante, sino que se trata de un interés jurídico
general que traspasa dicho interés particular al ingresar al ámbito del interés común, podríamos
afirmar que se configuraría el supuesto de un interés difuso al que se refiere el artículo 40 del
Código Procesal Constitucional.
5. En cuanto a lo que es materia del presente proceso, el derecho a la información sobre los
distintos métodos anticonceptivos que se constituye en el presupuesto básico para el ejercicio
de los derechos reproductivos de la mujer, consagrados en el artículo 6º de la Constitución.
Pero es también un auténtico principio constitucional que obliga al Estado a brindar la
información necesaria para que tanto la paternidad y maternidad se desarrollen en condiciones
de responsabilidad, obligando a que las personas asuman a conciencia las implicancias y la
trascendencia de traer un hijo a la sociedad. En consecuencia, el derecho a la información
sobre los métodos anticonceptivos constituye una forma de concretizar el principio de dignidad
de la persona humana y forma parte de los elementos esenciales de una sociedad democrática,
porque posibilita el ejercicio de los derechos sexuales de modo libre, consciente y responsable
[STC 7435-2006-PC/TC, fundamento de voto del magistrado Mesía Ramírez].
7. Dado que nuestro orden jurídico protege al ser humano desde la concepción, y se acusa a la
denominada ―Píldora del Día Siguiente‖ de afectar justamente al concebido, este Tribunal
estima que en el decurso de esta sentencia deberá responderse las siguientes cuestiones:
Sólo a partir de las respuestas que se haga a estas preguntas será posible establecer
jurídicamente si es que la denominada ―Píldora del Día Siguiente‖ afecta o no el derecho a la
vida reconocido tanto por los documentos internacionales de derechos humanos como por
nuestro ordenamiento jurídico interno.
3.2. El derecho a la vida en los tratados y otros documentos internacionales de los que el Perú
es parte
11 . El derecho a la vida, inherente a toda persona humana, ha sido consagrado también por
documentos internacionales relacionados con los derechos humanos, de los que el Perú forma
parte y que los vinculan especialmente en virtud de lo dispuesto por la Disposición Final
Cuarta de la Constitución, en los siguientes términos: ―Las normas relativas a los derechos y a
las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificadas por el Perú‖.
000077
12 . Así, por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo I) ―Todo
ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.‖; por la
Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 3º) ―Todo individuo tiene derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.‖; y por el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (artículo 6º) ―El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este
derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente‖.
Igualmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José de Costa
Rica- dispone en su artículo 4º, inciso 1), que ―Toda persona tiene derecho a que se respete su
vida. Este derecho estará protegido por la ley, y, en general, a partir del momento de la
concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente‖. Este mismo documento, en
su artículo 5º, inciso 1), agrega: ―Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad
física, psíquica y moral‖; y, en el artículo 11º, inciso 1), establece que ―Toda persona tiene
derecho al respeto de su hora y al reconocimiento de su dignidad‖. Asimismo, la Declaración
de los Derechos del Niño de 1959 (párrafo 3 del Preámbulo) ―Considerando que el niño, por su
falta de madurez física y mental, necesita protección y cuidado especiales, incluso la debida
protección legal, tanto antes como después del nacimiento.‖
§4. La ontogénesis humana desde la perspectiva de la ciencia
4.1. Identidad genética e individualidad biológica
13 . CHIERI y ZANNONI, respecto a la formación de una nueva individualidad genética, señalan
que ―en el caso del hombre, todas las células surgen de una inicial, el cigoto, el cual se forma a
partir de la unión del óvulo procedente de la madre y el espermatozoide procedente del padre.
El óvulo aporta toda la maquinaria celular, además de un núcleo que contiene la mitad de la
información genética de la madre. El espermatozoide aporta exclusivamente el núcleo con la
mitad de la información genética del padre. La fusión de ambas informaciones genéticas da
lugar al material genético del hijo; en consecuencia, cada nuevo individuo es único en su
información genética, de aquí el término de individualidad biológica‖. Prosiguen afirmando
que ―a su vez, esta información de la primera célula es heredada por cada una de las células
que se van a desarrollar a continuación, de manera que todas tienen el mismo material
genético. Es por ello que si se estudia el ADN de células(...) De cualquier parte del organismo,
siempre se encuentra el mismo material genético, propio de cada individuo y diferente de
cualquier otro, excepto en el caso de los gemelos monocigóticos‖. [CHIERI, Primarosa y
ZANNONI, Eduardo A. Prueba de ADN. Buenos Aires: Astrea, 2da. edición actualizada y
ampliada, 2001, p. 4].
4.2. Teorías sobre el inicio de la vida
14 . Desde el punto de vista de la ciencia médica existen diversas teorías que pretenden identificar
el momento en el que la vida humana empieza. Hay quienes consideran que la vida humana
surge desde el instante en que se inicia la actividad cerebral (aproximadamente la sexta semana
contada desde la fecundación), pues resulta lógico que si la persona llega a su fin con el estado
irreversible de las funciones cerebrales, de la misma manera la actividad cerebral daría inicio a
la vida. Sin embargo, las más importantes considerando el número de seguidores, y que
justamente han sido ampliamente debatidas a partir del caso en cuestión, se encuentran en la
llamada Teoría de la Fecundación, basada principalmente en la existencia, ya en esta
instancia, de una nueva individualidad genética; y la Teoría de la Anidación, fundamentada en
la viabilidad del embrión y la certeza del embarazo.
(i) La Teoría de la Fecundación se basa, en principio, en que la concepción y
por ende el inicio del proceso vital se origina en la fecundación. Sin embargo, la
fecundación es un proceso que dura algunas horas, y se inicia con la penetración
del espermatozoide en el óvulo, y concluye luego con la interacción bioquímica
con la formación del cigoto que es la célula que resulta de la fusión de los
pronúcleos masculino y femenino.
000078
también (artículo 31°) que ―Al niño desde la concepción hasta la adolescencia le corresponde
un esmerado cuidado de la salud…‖; de otro lado, en el artículo 113° estipulaba que ―Las
acciones de salud comprenden al hombre desde la concepción hasta la muerte y deben
ejercitarse en todas las etapas de conforman su ciclo vital‖.
18 . El derogado Código de los Niños y Adolescentes aprobado por Decreto Ley N.° 26102, en el
artículo I del Título Preliminar definía: ―Se considera niño a todo ser humano desde su
concepción hasta cumplir los 12 años de edad y adolescente desde los 12 hasta cumplir los 18
años de edad‖; y, en cuanto a los derechos, señalaba en su artículo 1° que ―Todo niño y
adolescente tienen derecho a la vida desde el momento de la concepción. El presente Código
garantiza la vida del concebido, protegiéndolo de experimentos o manipulaciones genéticas
contrarias a su integridad y desarrollo físico o mental‖. Ambas disposiciones se repiten
prácticamente de manera literal en el vigente Código de los Niños y Adolescentes aprobado
por Ley N.° 27337.
19 . Tanto por la normativa internacional como la nacional (constitucional como
infraconstitucional) resulta evidente que la vida es protegida desde la concepción; siendo ésta,
por lo menos desde la perspectiva del Derecho aplicable a nuestro país, una cuestión ya
determinada, y sobre la cual no tendría utilidad hacer en este momento disquisiciones mayores.
20 . Aun así, y he ahí una de las claves de la controversia, del conjunto de normas anotadas, que
por cierto no agotan a todas las que en nuestro ordenamiento hacen referencia a la vida y su
protección jurídica desde la concepción, se aprecia que ninguna de ellas explica o define en
qué momento del proceso vital se produce la concepción. Sin embargo, debe remarcarse que sí
existe una norma, actualmente vigente, que de alguna manera compromete su posición
respecto al momento desde el cual se debe brindar atención y protección al ser humano,
fijándolo en este caso a partir de la fecundación.
21 . Se trata del documento denominado ―La Salud Integral; Compromiso de Todos – Modelo de
Atención Integral de Salud‖, aprobado por Resolución Ministerial N.º 729-2009-SA/DM de 20
de junio de 2003, como ―marco conceptual referencial que establece las acciones y
estrategias para garantizar la satisfacción de las necesidades de salud de las personas, la
familia y la comunidad‖(resaltado nuestro). En este documento, cuyo cumplimiento e
implementación corresponde tanto a la Dirección General de Salud de las Personas como a las
Direcciones Regionales y Sub Regionales de Salud, se dispone entre otros aspectos, la
implementación de programas de Atención Integral, y para ello, el punto 1.1 ―Grupos Objetivo
para los Programas de Atención Integral‖ prevé que ―Cada Programa de Atención Integral de
Salud por Etapa de la Vida, contiene un grupo objetivo diferenciado por cada etapa de vida los
cuales se constituyen de la siguiente manera: *Programa de Atención Integral de Salud del
Niño, que comprende desde la fecundación hasta los 9 años...‖ (resaltado y subrayado
nuestro). La misma disposición señala la necesidad de que cada programa a fin de optimizar la
atención se divida en sub grupos por etapas de la vida; y, en lo que corresponde a los niños,
establece como el primero de ellos al de ―Niño por nacer: desde la fecundación hasta antes
del nacimiento‖ (resaltado y subrayado nuestro). En el anexo 2 del mismo documento se
establecen los ―Cuidados Esenciales para los Programas de Atención Integral de Salud por
Etapas de la Vida‖, el cual en el punto denominado ―Atenciones Individuales Específicas del
Niño. Estimulación Prenatal y Temprana‖ prevé lo siguiente: ―Atención periódica durante la
gestación, a fin de estimular el desarrollo psicoafectivo del niño. Conjunto de procesos y
acciones que potencian y promueven el desarrollo físico, mental, sensorial y social del ser
humano desde la fecundación hasta el nacimiento…‖ (resaltado y subrayado nuestro).
5.2. El concebido para la doctrina jurídica
22 . Es importante, en primera instancia, indagar cómo ha sido entendido el término concepción en
el mundo jurídico a través de los diccionarios jurídicos; por lo que se recurrirá a uno histórico
de nuestro país y a dos de los más usados en el mundo hispano: los diccionarios de GARCÍA
000080
(ii) Por su parte, se encuentran aquellos que consideran la anidación del óvulo
fecundado en el útero materno como el inicio de la vida humana, la gestación y por
ende el embarazo de la mujer. Entre ellos se encuentran LUIS BRAMONT ARIAS,
000081
26 . De allí que, para el presente caso, tan controvertido y con posiciones encontradas tanto en la
ciencia médica como en la jurídica, resulta necesario acudir al criterio de interpretación
constitucional denominado por la doctrina como ―interpretación institucional‖, y que ya ha
sido utilizado y definido en la jurisprudencia de este Colegiado.
27 . Este criterio interpretativo [STC N.º 0008- 2003-PI, fundamento 5] permite identificar en las
disposiciones constitucionales una lógica hermenéutica unívoca, la que, desde luego, debe
considerar a la persona humana como el prius ético y lógico del Estado social y democrático
de Derecho. En efecto, las normas constitucionales no pueden ser comprendidas como átomos
desprovistos de interrelación, pues ello comportaría conclusiones incongruentes. Por el
contrario, su sistemática interna obliga a apreciar a la Norma Fundamental como un todo
unitario, como una suma de instituciones poseedoras de una lógica integradora uniforme.
Por ello es necesario sustraerse de las posiciones subjetivas que pretendan glosar la Carta
Fundamental, pues, como afirma GARCÍA PELAYO, ―lo significativo para la interpretación
no es la razón instrumental o la voluntad subjetiva del constituyente, sino la racionalidad y
voluntad objetivas que se desprenden del texto.‖ [GARCÍA PELAYO, MANUEL
―Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución‖. En: Estudios sobre la
Constitución española de 1978, a cargo de M. RAMÍREZ, Zaragoza, 1979, p. 79]. A tal
propósito coadyuvan los principios interpretativos institucionales de ―unidad de la
Constitución‖, ―eficacia integradora‖ y ―concordancia práctica‖.
000082
29 . Por todo ello, representa un mandato para este Colegiado identificar los contenidos valorativos
dispuestos en la Carta Fundamental, que la erigen como la letra viva que plasma la propia
esencia cultural de nuestra sociedad, y que son el fundamento tanto para reconocer las
dificultades y contingencias del presente como para avizorar las eventuales soluciones a
futuro.
31 . En efecto, el núcleo duro de los derechos fundamentales, más allá de la materia concreta sobre
la que versen, y al margen de la técnica ponderativa que pueda aplicárseles, está imbuido de
los valores superiores de nuestro orden constitucional. Y es que un derecho fundamental
desprovisto de la raigambre ética que debe transitar nuestro sistema cultural, poco tendrá
siquiera de ―derecho‖, pues estará condenado al repudio social.
de normas o de interpretación alcanza a ser aplicable incluso en los casos de duda sobre si se
presenta una situación en que se encuentran en juego derechos fundamentales u otros derechos.
34 . Debe también servir como pauta interpretativa de los derechos fundamentales implicados en
el presente caso el principio favor debilis, pro debilis o principio de protección a las víctimas,
que junto con el principio pro homine antes anotado, configuran el principio de centralidad del
ser humano. Este principio manda que ante situaciones de derechos fundamentales en
conflicto, debe tenerse especial consideración con aquella parte más débil, en una situación de
inferioridad y no de igualdad con la otra.
35 . Este Tribunal considera que se debe ser sumamente cauteloso en la dilucidación de este caso,
en el que existen posiciones encontradas desde la ciencia respecto a los efectos de la píldora en
el cuerpo de la madre y en el proceso vital del nuevo ser. Si bien no corresponde zanjar las
dudas de la ciencia o definir desde esa perspectiva cuándo es que la vida comienza, pues la
auctoritas de este Colegiado no es científica, si le corresponde administrar sobre la duda que
genera la inexistencia de consenso y certeza sobre los efectos de la píldora.
36 . Para ello, previamente se debe adoptar una posición evidentemente sobre fundamentos que
resulten razonables y justos, y sin olvidar que lo que se está interpretando es nada menos que
la norma constitucional, la cual, ―no es otra cosa que un ensayo, tal vez imposible y casi
podríamos calificarlo de ―fáustico‖, pero profundamente humano y digno de ser interpretado,
de transformar en derecho escrito los supremos valores, la pretensión de ‖encerrar‖ de
―definir‖ en una norma positiva, lo que por su naturaleza es inasible e indefinible: lo absoluto‖.
[CAPPELLETTI, M. El control judicial de la constitucionalidad de las leyes en el derecho
comparado. Traduc. De Cipriano Lara y Héctor Fix Zamudio, México, 1996, p. 74].
37 . A este Colegiado correspondía pues, dentro del marco constitucional y sobre la base de los
valores y principios que la configura, ponderar adecuadamente cada una de las posiciones
expresadas y mostradas en el expediente, respecto a lo que la ciencia médica entiende por
concepción y el momento en que ésta se produce. Igualmente debe ponderar lo que dice la
doctrina y normativa jurídica, que no hace sino replicar la controversia inconclusa sobre este
hecho tan trascendental. Este inacabado debate, del que se ha dado sólo somera cuenta, no
hace sino mostrar de manera descarnada el hecho de que el ser humano, tan orgulloso de sí por
el avance científico y grado de evolución que ha logrado, todavía no es capaz de determinar,
sin lugar a controversia, el instante en el que se ha creado un nuevo miembro de su especie.
38 . Teniendo en cuenta todo lo expresado hasta aquí, y surgiendo la disyuntiva de tener que optar
por uno de los principios de interpretación constitucional desarrollados supra respecto a la
constitución del concebido; este Colegiado se decanta por considerar que la concepción de un
nuevo ser humano se produce con la fusión de las células materna y paterna con lo cual se da
origen a una nueva célula que, de acuerdo al estado actual de la ciencia, constituye el inicio de
la vida de un nuevo ser. Un ser único e irrepetible, con su configuración e individualidad
genética completa y que podrá, de no interrumpirse su proceso vital, seguir su curso hacia su
vida independiente. La anidación o implantación, en consecuencia, forma parte del desarrollo
del proceso vital, mas no constituye su inicio. Por lo demás, aun cuando hay un vínculo
inescindible entre concebido-madre y concepción-embarazo, se trata de individuos y
situaciones diferentes, respectivamente; pues es la concepción la que condiciona el embarazo y
000084
De acuerdo a las Identificaciones Estándar de Datos en Salud, aprobado por D.S. N.º 024-
2005-SA, ―Rotulado‖, se define como (ítem 20 del anexo): ―Leyenda o escrito, inserto o
prospecto que se imprime o adhiere en los envases del producto, se le adjunta o lo acompaña y
que contiene la información técnica que obra en el registro sanitario del producto‖. En el
mismo cuerpo legal se define (ítem 19) Registro Sanitario como ―Procedimiento de aprobación
por la autoridad sanitaria competente del Perú para la comercialización de un medicamento,
una vez que el mismo ha pasado el proceso de evaluación. El registro debe establecer el uso
específico del medicamento, las indicaciones y contraindicaciones para su empleo‖.
43 . Como se desprende de esta normativa, los insertos incluidos en los envases de los productos
farmacéuticos en general, y obviamente en los que corresponden a Levonorgestrel en sus
distintas presentaciones y marcas, no sólo se trata de informaciones que los propios fabricantes
000086
44 . Aparece como contradictorio para este Colegiado que, al tiempo que el accionado Ministerio
de Salud niegue cualquier efecto de los anticonceptivos orales de emergencia sobre el
endometrio y la implantación, el mismo Ministerio de Salud reciba y previa evaluación
apruebe registros sanitarios de dichos productos donde se expresa todo lo contrario.
b. 2. What is Plan B?
Plan B is emergency contraception, a backup method to birth control. It is in the form of
two levonorgestrel pills (0.75 mg in each pill) that are taken by mouth after unprotected sex.
Levonorgestrel is a synthetic hormone used in birth control pills for over 35 years. Plan B
can reduce a woman’s risk of pregnancy when taken as directed if she has had unprotected
sex. Plan B contains only progestin, levonorgestrel, a synthetic hormone used in birth
control pills for over 35 years. It is currently available only by prescription.
Su traducción sería:
¿Qué es el Plan B?
Plan B es anticoncepción de emergencia, un método backup de control de natalidad. Se
administra en forma de dos pastillas de levonorgestrel que se toman por vía oral, luego de
haber tenido sexo sin protección. Levonorgestrel es una hormona sintética usada en
000087
Su traducción sería:
¿Cómo trabaja (actúa) Plan B?
Plan B trabaja como cualquier otra píldora de control de natalidad, para prevenir el
embarazo. Plan B actúa primeramente, paralizando la liberación de un huevo (ovulo) del
ovario. Puede impedir la unión entre el espermatozoide y el óvulo (fertilización). Si
ocurriese la fertilización, Plan B puede impedir que el óvulo fertilizado se adhiera en el
útero (implantación). Si el óvulo estuviera implantado antes de tomar Plan B, Plan B no
trabaja.
Cuya traducción es: ―Farmacología clínica. 12.1 Mecanismo de acción. Las píldoras de
anticoncepción de emergencia no son efectivas si las mujeres se encuentran embarazadas. Plan
B One-Step se cree que actúa como un anticonceptivo de emergencia principalmente evitando
la ovulación o la fertilización (por alteración del transporte del esperma y óvulos).
Adicionalmente, puede inhibir la implantación (por alteración del endometrio). No es
efectiva una vez que el proceso de implantación ha comenzado‖.
Es importante referir que el inserto del producto PLAN B aquí glosado, ha sido revisado en
julio del 2009, según se consigna al pie del documento.
47 . Junto a los principios que nos han servido de pauta interpretativa respecto al derecho a la vida;
para la adopción de una posición respecto a la denominada ―Píldora del Día Siguiente‖ y su
acusada afectación al concebido con el denominado tercer efecto, que produciría cambios en el
000088
52 . No obstante ello, la decisión de ninguna manera podría pretender ser inmutable, pues como
reiteradamente se ha señalado, ésta ha debido ser tomada aun cuando hay importantes razones
del lado de la demandada, importantes pero no suficientes, para vencer la duda razonable
aludida, por lo menos hoy en día. Más aún, atendiendo justamente a esa situación, debe quedar
claro que si en el futuro se llegase a producir niveles de consenso tales respecto de la
inocuidad del levonorgestrel para el concebido, evidentemente tendría que cambiarse de
posición.
sobre los productos (de importancia para la salud pública y para una adecuada toma de
decisión de consumo).
58 . Así, en el fundamento 9 de la STC N.º 3315-2004-AA/TC, se ha interpretado que el artículo
65 de la Constitución se sustenta en un conjunto de principios, dentro de los cuales se
encuentra el principio in dubio pro consumidor. El cual, en sí mismo, implica un mandato para
los operadores administrativos o jurisdiccionales del Estado (entre ellos este supremo
Tribunal) para que realicen una interpretación de las normas legales en términos favorables al
consumidor o usuarios en caso de duda insalvable sobre el sentido de las normas. En puridad,
alude a una proyección del principio pro consumidor.
59 . De allí que si había duda sobre los efectos reflejada en los insertos del producto, ésta ha
debido merecer, antes del otorgamiento del Registro Sanitario respectivo que autorizó su
expendio en nuestro país, una evaluación y, a partir de allí, una aprobación por parte de las
autoridades de Salud, conforme a lo previsto en la normativa del sector. Se exige por tanto la
realización directa de la inspección técnica o técnico-sanitaria y de los correspondientes
controles y análisis, en la medida en que se cuente con medios para su realización, o
promoviendo, colaborando o facilitando su realización por otras entidades u organismos. De lo
contrario, los consumidores quedarán en situación de indefensión por una deficiencia del
Estado en su deber de cautelar los productos que ingresan al mercado, atendiendo sobre todo a
la importancia que tienen en la salud y la vida humana misma. A esta situación se añade la
comercialización indiscriminada, que no se encuentra acompañada de la correspondiente
prescripción, o del necesario control médico previo y posterior en los supuestos
extraordinarios de su ingesta, o de la frecuencia de ella. Asimismo, se oferta como un método
anticonceptivo, siendo que ni siquiera los sectores médicos más entusiastas pueden darle dicho
carácter. Todo lo cual configura una situación de irregularidad inconstitucional.
60 . Por ello, este Colegiado considera que el presente caso permite revalorizar el status de
consumidor no como el de ser sujeto pasivo de la economía que observa con indiferencia o
impotencia el modo como los agentes económicos y las entidades del Estado competentes
desarrollan sus actividades o entran en disputa, sino el de ser destinatario fundamental de las
relaciones que la sustentan y, por supuesto, de aquellas que la justifican en el marco del Estado
social y democrático de Derecho. Corresponde pues establecer límites fundamentados en la
relevante posición que ocupa, lo que supone que no se puede permitir el acceso al mercado de
productos cuyos efectos no se encuentran debidamente establecidos, por los riesgos inminentes
que representa no sólo para la vida del concebido, sino incluso por los efectos secundarios que
pueden presentarse en la propia mujer que las ingiere.
61 . Entonces surge la interrogante sobre la legitimidad del Estado para intervenir de alguna
manera frente a esta situación. El razonamiento económico alega que en los ―mercados
perfectos‖ se debe permitir a los compradores y vendedores interesados llevar a cabo sus
transacciones comerciales sin interferencia del gobierno. Pero los productos farmacéuticos y la
atención de salud son diferentes de otros bienes de consumo, por lo que varias consideraciones
apoyan la necesidad de participación del gobierno. Uno de estos supuestos habilitantes es el
desequilibrio de información, pues a entender de este Colegiado queda acreditado que las
mujeres destinatarias, y a menudo los profesionales de la salud, tienen dificultades para tener
información completa acerca de la calidad, inocuidad, eficacia e idoneidad de este producto.
62 . En consecuencia, todo ello exige que el consumidor disponga de información suficiente sobre
la seguridad y efectividad del producto. Son las autoridades competentes las que deben
efectivamente cerciorarse, hasta tener un grado de certeza, que el fármaco tiene propiedades
benéficas para la salud y que no produce efectos secundarios mortales o dañinos. Sin embargo,
una vez que esas autoridades efectúen tales exámenes y autoricen el fármaco sin grados de
dudas sobre ello, los terceros que sostengan que las autoridades se han equivocado, deben
probar el efecto dañino que alegan (inversión de la carga de la prueba).
000091
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, ordénase al Ministerio de Salud se
abstenga de desarrollar como política pública la distribución gratuita a nivel nacional de la
denominada ―Píldora del Día Siguiente‖.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
000092
1. Con fecha 29 de octubre de 2004 la ONG recurrente interpone demanda de amparo contra el
Ministerio de Salud, con la finalidad de que se abstenga i) de iniciar el programa de distribución
de la denominada ―Píldora del día siguiente‖ en todas las entidades públicas, asistenciales,
policlínicos y demás centros hospitalarios en los que se pretenda su entrega gratuita, ii) de
distribuir bajo etiquetas promociónales proyectos que el Poder Ejecutivo pretenda aprobar y
ejecutar respecto del Método Anticonceptivos Oral de Emergencia, sin previa consulta del
Congreso de la República, puesto que con ello se vulnera el derecho a la vida del concebido.
4. En tal sentido, al haberse emitido dicho pronunciamiento que tendría relacion con la
pretensión que se nos presenta por medio del proceso de amparo, es necesario precisar las
diferencias que existe entre el objeto del proceso de cumplimiento y el proceso de amparo. El
primero persigue que un funcionario o autoridad pública renuente acate una norma legal o
ejecute un acto administrativo, debiéndose evaluar en este caso sólo si el mandato cumple con
los requisitos establecidos en la STC N° 0168-2005-PC/TC, es decir deberá contar con los
siguientes requisitos mínimos comunes tales como:
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los
requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
000093
Este proceso constitucional tiene como principal finalidad la defensa y la eficacia de las normas
legales y actos administrativos. El segundo tiene como finalidad reponer las cosas al estado
anterior a la vulneración del derecho fundamental conculcado, es decir, en este caso se analiza
el fondo de la controversia para verificar si existe vulneración de algún derecho fundamental,
actuando como defensor y protector de éstos. En tal sentido la labor del juez constitucional en
uno y otro proceso es diferente, puesto que en uno sólo se verifica el cumplimiento obligatorio
de un acto administrativo o norma legal, mientras que en el otro se evalúa y analiza la
controversia buscando la plena protección del derecho fundamental.
5. Es por tal sentido que si bien declaramos fundada la demanda de cumplimiento, esto fue en
atención a la naturaleza del proceso en el que la pretensión del demandante perseguía no la
vuelta al estado anterior a la vulneración o amenaza de un derecho fundamental sino el
cumplimiento de un acto administrativo –Resoluciones Ministeriales–, evaluándose solamente
si el mandato del cual se exigía su cumplimiento cumplía los requisitos exigidos en la citada
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En consecuencia no se podría señalar que
realizamos un pronunciamiento fondal que pudiera contradecir nuestra actual posición, puesto
que en el caso presente sí se ha evaluado plenamente si la distribución de la denominada
―Píldora del Día siguiente‖ puede atentar contra un derecho fundamental de primer orden como
es el derecho a la vida.
6. Por lo expuesto he considerado necesario realizar las precisiones de manera que se eviten
confusiones y se tilde nuestro pronunciamiento como contrario a uno anterior.
7. Pero además quiero agregar que el Estado como ente encargado de garantizar la vigencia
efectiva de los derechos fundamentales, no sólo debe encargarse de distribuir, por medio de los
centros de salud, métodos anticonceptivos, que en muchos casos, por desconocimiento, pueden
encontrarse al limite con otros derechos, como en este caso el derecho a la vida, sino que
también debe realizar programas de difusión y educación sexual –conforme a políticas
establecidas–en los centros educativos, universidades y otros entes, de manera que se pueda
crear conciencia en la colectividad para llevarla a decisiones de responsabilidad con mejor
conocimiento y libertad.
SS.
VERGARA GOTELLI
000094
1. El derecho no puede ni debe sustituir a la embriología ni los jueces tienen que resolver los
problemas de los científicos, ya que se corre el riesgo de afirmar sin demostrar o de argumentar
sin convencer. En otras palabras, la sola afirmación de que la píldora es anticonceptiva no la
provee de contundencia apodíctica, en la medida que el debate científico sobre sus efectos no
está cerrado, por lo menos para quien suscribe el presente fundamento de voto. Contrario sensu,
si se declarara con el mismo tono fundamentalista que la PDS tiene efectos abortivos, tal aserto
tampoco agotaría un debate que por sus connotaciones jurídicas, filosóficas y éticas más parece
una aporía.
Lo dicho hasta aquí no significa que el derecho no pueda resolver el ―formidable problema‖ que
subyace en la presente litis. Afirmar lo contrario significaría despojar a la Constitución de su
cualidad de norma omnicomprensiva y omnisapiente. No hay vacíos en el ordenamiento
jurídico. La Constitución tiene respuesta a todas las incertidumbres que la realidad de los
derechos humanos le pueda plantear. Incluso en aquellos casos en que no sea posible encontrar
apoyo en la ciencia.
Desde esta perspectiva, aun cuando tengo dudas sobre los efectos de la PDS, considero que es
necesario reafirmar mi posición en defensa de los derechos fundamentales de la mujer, tal como
quedó expresado en los siguientes términos en mi fundamento de voto recaído en el Exp. N.º
07435-2006-PC/TC.
4. Por consiguiente, toda mujer tiene derecho a elegir libremente el método anticonceptivo de su
preferencia, lo que está directamente relacionado con su decisión acerca de cuántos hijos quiere
tener, con quién y cuándo. Así lo tiene establecido la Convención Sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer en su artículo 16º: ―Todas las personas
tienen derecho a decidir libre y responsablemente el número de sus hijos y el intervalo entre los
nacimientos (...)‖. Este es un asunto que principalmente le compete a ella y constituye el núcleo
duro de su autonomía personal; es la manifestación excelsa de su dignidad humana y de su
potencialidad para ser madre. De ahí que, como principio y como derecho fundamental, el libre
desarrollo de la personalidad, y, particularmente, el derecho a la autodeterminación
reproductiva es un límite a la actuación del Estado, lo que comporta la interdicción de cualquier
política normativa destinada a impedir la decisión sobre la elección del momento de ser madre.
5. Constituye un derecho de la mujer, según el artículo 10º inciso h), de la Convención Sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, el ―acceso al material
informativo específico que contribuya a asegurar la salud y el bienestar de la familia, incluida la
información y el asesoramiento sobre planificación de la familia‖. No cabe duda que la PDS
puede jugar en materia de planificación familiar un papel importante. Incluso podría tratarse de
una alternativa excepcional a tomarse en cuenta por las políticas públicas de salud, de cara a las
obligaciones del Estado de impedir la muerte de mujeres pobres que se someten a prácticas
abortivas en condiciones de insalubridad. Sin embargo, lo que puede ser bueno y oportuno
desde las razones de la política, tiene que ser compatible con el techo ético de la Constitución.
Es decir, como lo han dicho los jueces Brennan, Powell, Marshall, Douglas, Stewart y Burger
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en el caso Roe Vs. Wade (1973) ―nuestra tarea es resolver la cuestión desde criterios
constitucionales al margen de las inclinaciones personales y las pasiones‖.
En este orden de ideas, soy consciente que la PDS puede servir para posibilitar un sistema de
indicaciones a fin de evitar abortos traumáticos de la mujer o embarazos no deseados en los
siguientes casos:
a) Motivaciones terapéuticas o médicas; para evitar que el embarazo ocasione un grave daño
para la vida o salud de la madre.
6. En esa misma línea sigo pensando que la violación sexual constituye un trato cruel, inhumano
y degradante, que atenta contra la integridad de la persona y vulnera no sólo la Constitución,
sino también los distintos instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de
Derechos Humanos, que en su artículo 5.º prescribe: ―nadie será sometido a torturas ni a penas
o tratos crueles, inhumanos o degradantes‖. Contraviene, también, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, que prescribe que ―nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o
tratos crueles, inhumanos o degradantes‖.
Ese es mi punto de vista. Pero creo que si la PDS es abortiva, su utilización como parte de la
política estatal relacionada con la planificación familiar no debería estar permitida. Es más, en
tal supuesto sería necesaria una profunda reforma constitucional, toda vez que la Constitución
expresa con absoluta claridad su voluntad de que el Estado y la sociedad protejan la vida
humana en todas las etapas de su desarrollo. A ese mandato no podemos oponernos los jueces,
independientemente de la posición que tengamos en relación con el aborto y los efectos de la
PDS.
7. Pero su prohibición como parte de una política general en caso de que sea abortiva no ha de
suponer tampoco una interdicción absoluta, ya que el juez debe estar siempre en la posibilidad
de evaluar caso por caso, proceso por proceso, las situaciones de extrema gravedad, en que ya
no sea posible a la mujer exigirle un sacrifico de sus propios derechos fundamentales. Para ello
no es necesaria ni siquiera la intervención del legislador. La solución puede obtenerse por la
vía pretoriana.
- Los establecidos por la ley de acuerdo con mandatos constitucionales y con la finalidad
de preservar otros derechos: (artículo 2º, inciso 5 de la Constitución, el derecho de acceso a
la información pública, con excepción de la que afecta la intimidad personal y las que
expresamente se excluyen por ley o por razones de seguridad).
- Los establecidos por la ley de acuerdo con mandatos constitucionales y con la finalidad
de proteger algunos bienes constitucionalmente valiosos: (artículo 2º inciso 11, la libertad
de tránsito puede limitarse por razones de sanidad, mandato judicial o por aplicación de la
Ley de Extranjería; el derecho de reunión, artículo 2º inciso 12, por motivos probados de
seguridad o sanidad pública).
- Los establecidos directamente por la propia Constitución: (artículo 34º, los miembros de
las Fuerzas Armadas no pueden elegir ni ser elegidos).
En este orden de ideas, es probable que en la ―relación fáctica‖ los derechos del nasciturus
entren en colisión con los derechos a la vida, a la integridad personal y al libre desarrollo de la
personalidad de la mujer embarazada. En tales supuestos, la interrupción del embarazo puede
estar permitido si su continuación representa para la mujer un grado tan extremo de sacrificio de
sus derechos que no pueda esperarse más de ella (criterio de no exigibilidad de otra conducta).
Sin embargo, por la posición relevante que el nasciturus posee en nuestra Constitución, el
determinar con criterios de generalidad la solución de los casos en que pueda producirse una
colisión de derechos, no es tarea que les corresponda a los jueces o al legislador ordinario.
Desde nuestro punto de vista, el constituyente es el único que puede autorizar al legislador la
adopción de un sistema de indicaciones más allá del aborto terapéutico; sin perjuicio, claro está,
de lo que expreso en el numeral siete del presente fundamento.
10. Pero si los efectos de la PDS son inciertos, entonces al Estado le corresponde salvaguardar al
nasciturus siempre que sus derechos no entren en conflicto con los derechos de la madre. Y,
aun en este hipotético caso, el aborto debe ser la última ratio. Para que esto sea factible es
necesario la puesta en marcha de una política pública que permita – siempre bajo la decisión del
juez – impedir hasta donde sea posible la interrupción del embarazo. Eso podría ser
materializado si antes de una decisión de tal trascendencia la madre puede recibir por parte del
Estado apoyo moral, consejo jurídico y ayuda psicológica, de manera que el nacimiento del
niño no deseado se haga realidad. El Estado debe sentar las bases de una política que permita la
adopción por padres responsables de los niños que son fruto de embarazos no deseados. O la
instauración de instituciones públicas o privadas que tengan como expresa misión procurar
viabilidad a los derechos de un niño por nacer.
En la línea de salvaguarda de los derechos del nasciturus, que también obtiene protección de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, la PDS no puede repartirse, porque es una
regla de insoslayable cumplimiento estatal el principio ―in dubio pro homine”. En caso de duda
hay que estar por el derecho de la persona y si se desconoce los efectos de la PDS, el Estado no
debe incluirla entre sus políticas de planificación familiar en los establecimientos públicos.
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Son estas las principales razones las que me llevan a declarar FUNDADA la demanda.
11. Sentado ello, las particulares razones de orden dogmático doctrinario por las que no comparto
los fundamentos de la sentencia, pero si su parte resolutiva son las siguientes:
a. No comparto las interrogantes planteadas en el fundamento 7, toda vez que no han sido
formuladas por la demandante como temas a dilucidar para resolver la pretensión planteada; y,
en segundo término, porque el tema central de la controversia, en mi consideración, se centra
únicamente en determinar si la PDS vulnera de forma flagrante el derecho a la vida por tener un
efecto abortivo.
Además, porque algunas de las preguntas que se han planteado en el fundamento referido no
encuentran respuesta en la fundamentación de la sentencia, como por ejemplo, ¿Cuáles son los
efectos de la píldora en la madre y en el proceso reproductivo humano? Y ¿La eliminación de
un embrión fecundado antes de su completa anidación en el endometrio implica una afectación
del derecho a la vida de un ser humano?
c. No comparto el fundamento 14, porque considero que la resolución del presente caso no
plantea una discusión sobre qué teoría debe elegirse para determinar el inicio de la vida; el
conflicto constitucional concreto exige determinar si la PDS vulnera de forma flagrante el
derecho a la vida. Además, porque las teorías sobre el inicio de la vida planteadas en el
fundamento referido lo que aportan son cuestiones relacionadas con la medicina o la genética,
que en mi consideración no deben ser ponderadas para resolver la controversia planteada.
d. Las bases del fundamento 21 no son sólidas, debido a que sobre la base de una resolución
ministerial se resuelve un tema médico como un hecho jurídico cierto; en otras palabras, señalar
que la palabra ―fecundación‖, al encontrarse reconocida en la resolución ministerial, supone que
en nuestro ordenamiento se ha adoptado la teoría de la fecundación, implica adscribirse a una
teoría médica, lo que, como he señalado, no resuelve el conflicto constitucional planteado.
f. Discrepo del fundamento 23, en la medida que las posiciones doctrinarias descritas son
fundamentalistas y no resuelven el debate sobre el inicio de la vida, sino que lo soliviantan.
Además, porque el inicio de la vida no es un tema que corresponda ser dilucidado por un juez,
pues desde la perspectiva médica o genética aún es un hecho incierto.
h. Los fundamentos 32 y 34 son contradictorios con el fundamento 47, ya que el principio citado
en este último fundamento (principio precautorio) es el que parece servir de ratio decidendi, y no
los principios pro homine y pro debilis.
Además, porque en el presente caso no existe un conflicto de disposiciones normativas para que
pueda utilizarse el principio pro homine a fin de aplicar la interpretación más favorable al
destinatario de la norma, sino un aparente silencio constitucional sobre el momento en que se
inicia la vida. En todo caso, el principio de interpretación que debió aplicarse es el de favor
libertatis, a fin de desplegar la mayor eficacia del derecho a la vida.
En sentido similar, considero que la aplicación del principio pro debilis es imprecisa, pues no
señala quién es la parte más débil o la que se halla en inferioridad de condiciones y que la haga
más vulnerable, ni quién es el adversario. En todo caso, debe tenerse presente que, bajo
determinadas circunstancias, que le corresponden al juez dilucidar, la mujer puede encontrarse
en una situación de vulnerabilidad especial mayor a la del nasciturus.
i. No estoy de acuerdo con el fundamento 38, pues soy consciente de las limitaciones de un juez
frente a las complejidades que aún no resuelve la medicina o la genética; por ello, no creo que al
Tribunal Constitucional le competa determinar el momento exacto a partir del cual se inicia la
vida humana, pues ello es un problema al cual se han dado varias respuestas, no sólo desde
distintas perspectivas como la genética, la médica, la religiosa, o la moral, entre otras, y cuya
evaluación considero que no le corresponde al Tribunal Constitucional en esta decisión.
Sr.
MESÍA RAMÍREZ
000100
Con el debido respeto por la opinión vertida por nuestros colegas magistrados, emitimos el
siguiente voto singular, por cuanto no estamos de acuerdo con los argumentos ni con el fallo de la
sentencia en mayoría.
Con fecha 29 de Octubre del 2004, la ONG ―Acción de Lucha Anticorrupción‖ interpone demanda
de amparo contra el Ministerio de Salud con el objeto de que dicha dependencia estatal se abstenga
a) de iniciar el programa de distribución de la denominada ―Píldora del Día siguiente‖ en todas las
entidades públicas, asistenciales, policlínicos y demás centros hospitalarios en los cuales se
pretenda su entrega gratuita, b) de distribuir bajo etiquetas promocionales, proyectos que el Poder
Ejecutivo pretenda aprobar y ejecutar respecto del Método de Anticoncepción Oral de Emergencia,
sin previa consulta del Congreso de la República. A juicio de la demandante, se trata de evitar que
se vulnere en forma flagrante el derecho a la vida del concebido.
Especifica la recurrente que el Ministerio de Salud, a través de doña Pilar Mazzeti (ex titular de
dicha cartera), dispuso la distribución masiva y gratuita de la denominada ―Píldora del día
siguiente‖, por considerarla como un método anticonceptivo necesario que debe ser distribuido en la
misma condición que un fármaco para beneficio de la población menos favorecida, proceder que sin
embargo, resulta seriamente cuestionable por cuanto en la citada distribución media una mala y
engañosa información en cuanto a sus propiedades abortivas y a su supuesta condición de
medicamento, lo cual constituye un acto de manifiesta inconstitucionalidad que genera un evidente
peligro de asesinato masivo cuya apología de impunidad se esta propiciando con el citado programa
abortivo. Lo sorprendente es que para tratar de legitimar su proceder la Ministra argumenta que las
citadas píldoras se venden desde el año 2001 en farmacias vecinales a S/. 25.00 cada una, por lo que
al permitirse su acceso a personas que ostentan medios económicos suficientes, debe también
facilitarse su uso gratuito a parejas pertenecientes a poblaciones pobres dentro del programa de
control de la natalidad.
Agrega finalmente la demandante que el accionar del Ministerio de Salud, responde a intereses
personales que solo buscan contribuir con el desarrollo de grupos económicos nacionales e
internacionales (empresas biotecnológicas) que hacen de la ciencia un negocio aún a costa del
resguardo y del verdadero respeto por los derechos de la humanidad.
La Procuradora Pública a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud, se apersona al
proceso deduciendo las excepciones de falta de legitimidad para obrar de la demandante, caducidad
y falta de agotamiento de la vía administrativa. Por otra parte y en cuanto al fondo de la demanda,
solicita que la misma sea declarada improcedente y/o infundada fundamentalmente por considerar
que el Ministerio de Salud dispuso por Resolución Suprema Nº 007-2003-SA, de fecha 11 de
septiembre de 2003, la conformación de una Comisión de Alto Nivel, encargada de emitir un
informe Científico Médico y Jurídico. Culminadas las labores de la misma dicho informe concluyó
en que la anticoncepción oral de emergencia posee pleno sustento constitucional y legal y que su
disponibilidad en los servicios del Ministerio de Salud para la población de menores recursos debe
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ser libre, voluntaria, informada e idéntica a la que se ofrece a las usuarias de mayores recursos en
las farmacias privadas del país.
A raíz de ello es que fue expedida la Resolución Ministerial Nº 668-2004/MINSA mediante la cual
se aprueban las ―Guías Nacionales de Atención Integral de la Salud Sexual y Reproductiva‖ que
contienen los métodos, técnicas y servicios que contribuyen con la salud y el bienestar
reproductivo. Agrega asimismo que mediante Resolución Defensorial Nº 040-2003-DP del 18 de
Diciembre del 2003, se aprobó el Informe Defensorial Nº 78 ―Anticoncepción Oral de Emergencia‖
en el que se concluye que los mecanismos de acción del Anticonceptivo Oral de Emergencia son
similares a las pastillas de uso regular.
El tal sentido, el método referido actúa: i) Inhibiendo o retrasando la ovulación; ii) Dificultando la
migración espermática debido al espesamiento del moco cervical; y iii) Afectando levemente el
endometrio. No obstante lo cual, en ningún momento quedó acreditado que tal efecto sobre el
endometrio sea suficiente para impedir la implantación; lo que supone que no afecta el embarazo ya
iniciado y por tanto no es abortivo.
Sostiene por último la demandada que la restricción en el uso del Anticonceptivo Oral de
Emergencia constituye un asunto de salud pública, en tanto impide a las mujeres de escasos
recursos contar con un método anticonceptivo científicamente reconocido para evitar embarazos no
deseados.
Con fecha 17 de agosto de 2005, el Vigésimo Noveno Juzgado Especializado en lo Civil de Lima,
declara infundadas las excepciones propuestas y fundada en parte la demanda, fundamentalmente
por considerar que por el desempeño de la demandada en cuanto a la ejecución del Programa de
Distribución Pública de la denominada píldora del día siguiente, se podría generar una amenaza
sobre el derecho a la vida del concebido al no haberse descartado en forma palmaria el ―tercer
efecto‖ del citado fármaco. La demanda sin embargo se desestima en cuanto al extremo en el que se
solicitaba la previa consulta al Congreso de la República, por parte de la demandada.
j) La Defensoría del Pueblo quien mediante escrito de fecha 15 de Noviembre del 2005 y
reiterando su Informe Institucional Nº 78 y su Recomendación efectuada mediante
Resolución Defensorial Nº 040-2003/DP del 19 de Diciembre del 2003 concluye que los
mecanismos de acción del Anticonceptivo Oral de Emergencia, son similares al del resto de
anticonceptivos, por lo tanto solo actúa sobre el proceso de ovulación y dificulta la
migración espermática y si bien altera levemente el endometrio, no impide el proceso de
implantación ni tampoco tiene efecto alguno después de haberse producido éste, lo que
supone que no afecta el embarazo ya iniciado y no es, por tanto, abortiva.
k) La Academia Peruana de Salud, quien mediante escrito del 06 de Diciembre del 2005
argumenta que el Anticonceptivo Oral de Emergencia es un método anticonceptivo
científicamente reconocido, efectivo y seguro que cubre las necesidades insatisfechas de
planificación familiar, evitando las consecuencias de embarazos no deseados que
incrementan la mortalidad materna, especialmente en las mujeres pobres y adolescentes,
por lo que garantizar su accesibilidad es un asunto de salud pública que compete al Estado.
m) El Colegio Médico del Perú, quien mediante escrito del 15 de Marzo del 2006 especifica
que la política de Estado destinada a garantizar el acceso al anticonceptivo oral de
emergencia de las mujeres pobres y extremadamente pobres constituye la respuesta más
adecuada que el Estado pueda dar a la sociedad para atender el problema que suponen los
embarazos no deseados y los abortos inducidos, garantizando el derecho a la planificación
familiar. Por lo demás, la actitud de quienes se oponen a su acceso se debe a la falta de
información o de actualización en la información sobre el mecanismo de acción de las
hormonas del citado anticonceptivo, solo así se explica que el supuesto teórico de acción
antiimplantatoria del óvulo fecundado en el endometrio continúe siendo un tema de
controversia.
p) La Population Research Institute quien mediante escrito del 11 de Septiembre del 2008,
sostiene que no se puede comercializar una droga cuando existe la posibilidad de que uno
de sus mecanismos de acción pueda atentar contra el derecho a la vida. La duda en todo
caso favorece la vida, y en el caso concreto al embrión.
r) La Asociación Nacional de Médicos Católicos del Perú, quien mediante escrito del 11 de
Septiembre del 2008 sostiene que la vida humana comienza con la fusión del ovulo y el
espermatozoide, dándose con ello inicio a la concepción. Por otra parte y de generalizarse
el uso del anticonceptivo oral de emergencia se correría el riesgo de condenar a muerte a un
vasto sector de seres humanos cuyo único delito sería no haber llegado a tiempo para
implantarse en el útero de la madre.
La Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con fecha 27 de Noviembre del
2008 y tras sucesivas discordias, revoca la sentencia apelada en cuanto al extremo en que se declara
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fundada la demanda, por lo que reformándola la declara fundada en parte, pero solo en cuanto se
refiere a una vulneración sobre el derecho a la información. Argumenta su posición en el hecho de
que en las Guías Nacionales de Atención Integral de Salud Sexual y Reproductiva, no se ha
consignado que los Anticonceptivos Orales de Emergencia producen una ligera alteración al
endometrio, que en todo caso no es determinante para impedir la implantación. Por lo demás se
declaran infundados los otros extremos de la demanda, tanto el que señalaba que se estaría
vulnerando el derecho a la vida por tener el anticonceptivo oral de emergencia, carácter abortivo,
como el que pedía ordenar al Ministerio de Salud excluir al citado anticonceptivo de sus programas
de planificación familiar.
FUNDAMENTOS
Petitorio
Legitimación Procesal
5) Desde que el Estado reconoce la vida en dignidad como un derecho natural, se impone
delimitar sus contenidos o alcances. La vida digna se constituye a través de la existencia
somática y psíquica del ser humano, la cual es la base del proyecto de vida, que se expresa
en la autonomía y libertad de cada individuo que lo hace único e irrepetible.
6) El derecho a una vida digna procura la integración y el desarrollo humano en una doble
dimensión: una dimensión existencial en la que la vida tiene un reconocimiento y
protección progresiva, en tanto impone la presencia de garantías para preservar su
existencia; y una dimensión social en la que la vida requiere satisfacer necesidades básicas
compatibles con el desarrollo humano.
7) El que la regla general sea la defensa y desarrollo de la vida en dignidad no significa que
ésta se produce en abstracto, sino de forma concreta y cotidiana. Así, puede existir y de
hecho existen circunstancias en las que tal derecho puede verse afectado o limitado de
manera natural, accidental o criminal, donde el Estado regula, proscribe, procesa y sanciona
a los responsables, de conformidad con la ley.
10) Por otra parte y en concordancia con la directriz establecida en la Disposición Final Cuarta
de nuestra norma fundamental (“Las normas relativas a los derechos y a las libertades que
la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de
los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas
materias ratificados por el Perú”), cabe añadir, que el Artículo 4º, inciso 1) de la
Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica ha
previsto no solo que “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida” sino que “Este
derecho estará protegido por la ley, y en general, a partir del momento de la concepción”.
11) A nivel infraconstitucional, son diversas las normas que se pronuncian sobre el tema. De
todas ellas merecen destacarse, por su adecuado enfoque y por su correcto manejo de los
términos: a) El Código Civil de1984, cuyo Artículo 1º reconoce que “La persona humana
es sujeto de derecho desde su nacimiento” que “La vida humana comienza con la
000105
concepción” y que “El concebido es sujeto de derecho para todo cuanto le favorece”; b)
El Decreto Legislativo 346 o Ley de Política Nacional de Población del 06 de Julio de
1985, cuyo Título Preliminar, Artículo IV, inciso I establece que ―La Política Nacional
garantiza los derechos de la persona humana: A la Vida‖ y que “El concebido es sujeto de
derecho desde la concepción”; o c) La Ley General de Salud del 20 de Julio de 1997 (Ley
Nº 26842), cuyo Titulo Preliminar, Artículo III, prevé que “Toda persona tiene derecho a
la protección de su salud en los términos y condiciones que establezca la ley…” así como
que “El concebido es sujeto de derecho en el campo de la salud”.
12) De las glosadas disposiciones constitucionales y legales, se aprecia, que el Estado está
obligado a proteger la vida en cuanto atributo le corresponde, tanto sobre la condición de la
persona ya nacida, como sobre la condición del sujeto de derecho que está por nacer (claro
está, con sus evidentes alcances y correspondientes límites), pero, no se infiere de dicho
bloque constitucional que el ordenamiento haya definido en si mismo el instante preciso en
que acontece la concepción.
13) Debates científicos de larga data han intentado dar respuesta al tema, optando por diversas
posiciones o teorías, de las cuales dos son las más difundidas a) La Fecundación y b) La
Anidación.
suma, no va a definir lo que es propio de las otras ciencias, pero si puede tener en cuenta
todas aquellas respuestas suficientemente sustentadas que le ofrecen estas.
15) Al respecto cabe señalar que la Organización Mundial de la Salud (OMS), quien en su
condición de organismo internacional de las Naciones Unidas, especializado en la materia,
se ha orientado hacia la teoría de la anidación al considerar que el embarazo sólo comienza
cuando se completa la implantación y por tanto hay aborto cuando se interrumpe el
embarazo; a esta postura, por lo demás, se han sumado otras entidades especializadas como
el Comité de Ética de la Federación Internacional de Ginecología y Obstetricia (FIGO), el
Colegio Americano de Obstetricia y Ginecología y en nuestro medio, la Sociedad Peruana
de Obstetricia y Ginecología, sin perjuicio de haber sido también recogida por instituciones
autorizadas en la temática de los derechos humanos, como la Defensoría del Pueblo (Cfr.
La Anticoncepción Oral de Emergencia. Informe Defensorial Nº 78, Defensoría del Pueblo,
Lima Junio del 2004, Págs. 30-32)
17) No obstante, con las afirmaciones precedentes, es de absoluta relevancia puntualizar que no
estamos afirmando que el estatus de un embrión fecundado pero no anidado no se encuentre
ligado a un tema concerniente con la vida y tampoco estamos tomando posición respecto
al debate de la ciencia respecto de las teorías del inicio de la concepción. Sin embargo,
atendiendo a la relevancia de la materia, es que consideramos necesario recomendar
que el Estado, a través de sus órganos competentes, estime debatir una legislación que
responda al tratamiento que el derecho debe dar al embrión antes de su anidación.
Por lo pronto se encuentran vigentes el Código de los niños y adolescentes (Ley 27337); la Ley
General de Salud (Ley 26842 y el Reglamento de Ensayos Clínicos aprobado por Decreto
Supremo N.º 017-2006-SA que establecen la prohibición de la fecundación de óvulos humanos
con fines distintos a la procreación; la Resolución Ministerial Nº 373-2008-TRA dictada en el
marco de la Ley 28048 que aprueba el listado de los agentes físicos, químicos, biológicos,
ergonómicos y psicosociales que generan riesgos para la salud de la mujer gestante y/o el
desarrollo normal del embrión y el feto, sus correspondientes intensidades, concentraciones o
niveles de presencia y los períodos en los que afecta el embarazo; el listado de actividades,
procesos, operaciones o labores, equipos o productos de alto riesgo; y, los lineamientos para
que las empresas puedan realizar la evaluación de sus riesgos; el Decreto Supremo N° 009-97-
EM que aprueba el Reglamento de Seguridad Radiológica en el marco del Decreto Ley N°
21875, Ley Orgánica del Instituto Peruano de Energía Nuclear-IPEN (en especial su artículo
39º que dispone que ―Se evitarán los procedimientos de diagnóstico o de terapia que ocasionen
exposición en el abdomen de una mujer embarazada o probablemente embarazada, a menos que
existan fuertes indicaciones clínicas, en cuyo caso se deben tomar todas las medidas de
protección para reducir las dosis al embrión o feto‖)
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18) El Estado Social de Derecho, como lo ha precisado nuestro Colegiado en más de una
oportunidad, es el modelo por el que opta el ordenamiento constitucional peruano. Por tal
modelo de Estado, los roles abstencionistas típicos del constitucionalismo liberal, se ven
integrados y más aún, redimensionados, por la asunción de deberes y obligaciones
positivos o prestacionales, estos últimos, legitimados sobre la base de objetivos sociales
plenamente reconocidos en nuestro ordenamiento. De acuerdo con estos últimos, el Estado
no se limita a ser un garante de las libertades, sino un propulsor de derechos. Su misión,
antes que vigilante es promotora, especialmente sobre aquellos derechos cuya realización
requiera de condiciones materiales para su plena efectividad.
19) Aunque los niveles de actuación que pueda tener un Estado Social, no son iguales en todos
los casos, dependiendo ello de la naturaleza de los derechos eventualmente involucrados y
por sobre todo, de un adecuado equilibrio entre estos y los objetivos o finalidades que la
Constitución proclama, queda claro que en ninguna circunstancia se puede objetar, la
necesidad de legitimar conductas positivas y de establecer políticas estatales que las
sustenten.
20) En el contexto descrito, cuando el Artículo 6º, primer párrafo, de nuestra Constitución
Política proclama que “La política nacional de población tiene como objetivo difundir y
promover la paternidad y maternidad responsables” que “Reconoce el derecho de las
familias y de las personas a decidir” y que “…el Estado asegura los programas de
educación y la información adecuados y el acceso a los medios, que no afecten la vida o la
salud”, lo que está queriéndose indicar es que con independencia de la libre voluntad de
procreación que tienen las personas y las familias, es necesario fomentar una cultura de
responsabilidad en las mismas que resulte compatible con el equilibrio demográfico del
país. A tales efectos la política nacional de población, no solo se limita a trazarse como una
estrategia de acción, sino que comprende aspectos educativos, informativos y materiales
que sin afectar derechos esenciales como la vida o la salud, permita consolidar los objetivos
de responsabilidad en el rol de las personas.
21) En rigor, son esencialmente dos los mensajes centrales que encierra el citado dispositivo, y
que aún cuando se encuentran intervinculados entre si, vale la pena, analizarlos por
separado.
22) La Política Nacional de Población, es un tema de libre opción del legislador y del ejecutivo
pero dentro del marco de la Constitución. Sin embargo, también debe tener en cuenta las
falencias económico-sociales que nos acompañan y de la incidencia de las mismas sobre la
población (especialmente sobre aquella con menores recursos). Es necesario el diseño de
una estrategia que permita la superación de situaciones como las descritas en forma paralela
al crecimiento o desarrollo del país. En tales circunstancias, el equilibrio demográfico no es
una meta que pueda considerarse cuestionable, sino una manera de asegurar el disfrute de
condiciones por parte de todos los peruanos haciendo viable el concepto de una auténtica
vida digna.
23) Ahora bien, el equilibrio demográfico en el contexto de un Estado no solo social, sino y por
sobre todo, Democrático, no puede de ninguna manera suponer imposiciones o
intromisiones en la esfera autodeterminativa del individuo, sino fórmulas inteligentes y por
demás legítimas de cara a los valores y bienes constitucionales. La Constitución, se
000108
esfuerza en ello y por lo mismo predica que la manera de entender como legítima la
actuación del Estado frente a la sociedad es a través de la paternidad y maternidad
responsables, concepto este último que como ya se ha adelantado busca generar, dentro del
mas irrestricto respeto por la libertad y autonomía personal, un clima de responsabilidad o
toma de conciencia en las familias o personas que decidan procrear.
25) Los llamados derechos reproductivos no son absolutos, sino relativos; en la medida que
tienen una doble naturaleza, son derechos subjetivos en cuanto la decisión sobre su puesta
en ejercicio no requiere ningún tipo de intervención que no sea la estrictamente personal, y
son al mismo tiempo objetivos, en tanto su plena realización sólo se consigue en el marco
de las regulaciones jurídicas proporcionadas desde el Estado, particularmente de aquellas
normas prohibitivas, como permisivas. Dentro de estas últimas, las que garantizan la
información y el acceso a métodos o fórmulas que permitan hacer viable la
autodeterminación reproductiva, sea en un sentido positivo (voluntad de procrear) sea en un
sentido negativo (voluntad de no procrear).
27) Respetando la libertad de creencias y los enjuiciamientos que algunos sectores han
formulado sobre los métodos anticonceptivos de tipo artificial, consideramos viable su
utilización en tanto cumpla con los estándares médicos de calidad, eficiencia, seguridad e
información. Igualmente consideramos legítimos los llamados métodos naturales. El
sustento constitucional de tal premisa es pues y como ya se ha visto, el fomento de una
adecuada como necesaria paternidad y maternidad responsables.
29) Existe uniformidad de criterio en estimar que la razón por la que se hace legítimo contar
con la existencia de los AOE radica en el hecho de prevenir, urgentemente, embarazos no
deseados. Determinar en todo caso, las motivaciones por las que se opta por tal decisión,
puede responder a diversas circunstancias que a nuestro juicio dependen de la estricta
autonomía personal. A diferencia de la polémica que suele suscitarse cuando se trata de la
interrupción voluntaria del embarazo (es decir, del proceso de concepción ya iniciado)
donde la determinación de las motivaciones que lo acompañan, puede resultar y de hecho
resulta un asunto gravitante a considerar, no ocurre lo mismo, cuando se trata de prevenirlo.
En tal contexto es solo la persona o, desde una perspectiva más amplia, la pareja, la que
decide en total e irrestricta autonomía.
31) De acuerdo con la información científica de la que se dispone, existe consenso en señalar
que es el anticonceptivo de emergencia no hormonal conocido como Píldora RU 486, el que
puede considerarse como de efectos típicamente abortivos; sin embargo también es
conveniente anticipar que no es sobre éste último que se realiza el presente análisis, toda
vez que, como ya se anticipó, se encuentra totalmente excluido de los programas de
planificación familiar existentes en nuestro país.
34) Determinar sin embargo los efectos o incidencias de los AOE, es lo que a pesar de todo y
por largo rato ha estado en el centro del debate. La comunidad científica, en un principio,
ha venido considerando uniformemente que son dos los efectos o incidencias de los mismos
a) Un efecto sobre el proceso de ovulación, el mismo que es inhibido o retrasado, y b) Un
efecto sobre el proceso de migración espermática, el que se ve interrumpido o dificultado al
000110
volverse inusualmente espeso el moco cervical. En uno u otro caso no existiría mayor
observación, desde que incidencias como las descritas, son típicas de todo método
anticonceptivo y no tienen nada de irregulares, tanto más si se producen en el período
anterior a la fecundación.
Sin embargo, luego de varios estudios que profundizaron en la investigación de los efectos
del AOE el Programa Especial de Investigación, Desarrollo y Formación de Investigadores
000111
sobre Reproducción Humana (HRP) concluye que “Se ha demostrado que las píldoras
anticonceptivas de emergencia (PAE) que contienen levonorgestrel, previenen la ovulación
y que no tienen un efecto detectable sobre el endometrio (revestimiento interno del útero) o
en los niveles de progesterona cuando son administradas después de la ovulación. Las PAE
no son eficaces una vez que el proceso de implantación se ha iniciado y no provocarán un
aborto” (ver Boletín de la HRP de octubre de 2005). Ahora bien, el HRP es el Programa
Especial PNUD/UNFPA/OMS/BANCO MUNDIAL de Investigaciones, Desarrollo y
Formación de Investigadores sobre Reproducción Humana creado por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) en 1972 y desde esa fecha, reúne a planificadores de políticas,
científicos, prestadores de servicios de salud, clínicos, consumidores y representantes de la
comunidad con el fin de identificar las prioridades en materia de salud sexual y
reproductiva y de encontrar soluciones sostenibles. El HRP es el único órgano del sistema
de las Naciones Unidas que tiene el mandato mundial de dirigir investigaciones en materia
de reproducción humana, función sancionada por el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, el Fondo de Población de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de
la Salud y el Banco Mundial (Cfr.
http://www.who.int/reproductivehealth/publications/general/hrp_brochure_sp.pdf)
37) Al respecto, resulta muy ilustrativo constatar lo que Gedeon Richter Ltd., fabricante del
producto cuestionado y citado por la propia demandante como fuente de respaldo a la
existencia del tercer efecto (fojas 610-A, escrito de fojas 617 a 620), menciona
expresamente: “…los resultados de estudios recientemente publicados demuestran que el
endometrio permanece intacto y que no se produce ninguna alteración en la receptividad
endometrial después de tomar 0.75 mg de levonorgestrel. Los resultados de otros estudios
mostraron cambios en factores que probablemente solo juegan un rol en la receptividad
endometrial. En un estudio se observó la alteración de la superficie endometrial
únicamente cuando se ingirió intencionalmente altas dosis de levonorgestrel, a saber 3 mg
del esteroide. Sin embargo, es poco probable que se detecte estos cambios cuando se
administra la dosis recomendada”. Por lo demás “También se sabe que el levonorgestrel
no es eficaz una vez que comienza el proceso de implantación” (Fojas 211 a 213 de los
autos).
Dilucidación de la Controversia.
38) Como ya se ha señalado, la demandante sostiene que el uso de los AOE resulta abortivo y
por tanto contrario al derecho a la vida del concebido. En tales circunstancias solicita que el
Estado, a través de sus entidades competentes no lo distribuya gratuitamente así como que
tampoco se distribuya bajo la forma de etiquetas promocionales. Asimismo señala que el
Poder Ejecutivo no podrá aprobar ningún proyecto bajo la forma de Método AOE, sin
previa consulta del Congreso de la República.
39) Con relación al alegado efecto abortivo del AOE consideramos, conforme los Fundamentos
14, 36, y 37 de la presente Sentencia que, en primer lugar, de acuerdo al estado actual de la
ciencia y atendiendo al presente espacio y tiempo, se ha probado que el AOE no solo no es
abortivo pues no produce el desprendimiento del embrión anidado sino que además no
afecta al embrión pues los efectos comprobados teniendo en cuenta la dosis apropiada y la
frecuencia de su uso solo tiene efectos antiovulatorios y antifecundatorios; y, en segundo
lugar, no ha sido probada la inconstitucionalidad de su distribución con información
actualizada. Por lo demás, somos concientes que lo que pretende la demandante es paralizar
una medida de política de salud reproductiva cuya ejecución ya fue valorada y decidida en
anterior oportunidad. En efecto, consta de la Sentencia emitida en el Expediente Nº 7435-
000112
40) En relación al extremo de la demanda en el que se pide que un acto administrativo del
Poder Ejecutivo dependa de una eventual y previa consulta al Congreso de la República,
consideramos inaceptable tal propuesta. La razón por la que existen Ministerios en el Poder
Ejecutivo, es justamente para diseñar y ejecutar medidas legislativas propias de su campo.
Si todos los actos de la administración y los actos administrativos propios de un Ministerio,
se sometieran a una preliminar consulta o aprobación por parte del Congreso quebraría el
principio constitucional de la división de poderes. En el presente caso, la materia discutida
tiene que ver con un tema de la ejecución de la política de salud reproductiva y por
consiguiente resulta plenamente constitucional la actuación del Poder Ejecutivo a través del
sector correspondiente. Naturalmente lo dicho en nada descarta o imposibilita el que a
posteriori y en la lógica de regular un tema tan relevante como el presente, el Congreso
pueda intervenir por vía de sus competencias fiscalizadoras.
41) Un aspecto adicional a tomar en consideración y que en el presente caso merece especial
referencia, es el que se refiere a la discriminación que podría generarse de haberse
optado por acoger la demanda. Como es bien sabido, la venta y uso del AOE se encuentra
plenamente garantizado por el Ministerio de Salud en tanto que sus componentes no se
encuentran prohibidos ni daña la salud de las mujeres; ello equivale a sostener que quien
goza de recursos económicos, y cuenta con la autorización médica respectiva, y no requiere
de la atención de los centros de salud estatales, no tiene ni tendrá jamás impedimento
alguno para su adquisición en las farmacias y su uso extraordinario.
42) Lo que sin embargo objeta la parte demandante es que sea el Estado el que a través de su
política de salud establezca programas de distribución gratuita del AOE. Estos últimos
como es bien sabido, no están diseñados para quienes cuentan con recursos económicos y
no necesitan por tanto medidas estatales de tipo prestacional. El diseño de los programas
estatales de salud reproductiva, en realidad y sin perjuicio de su carácter universal, está
diseñado preferentemente para los sectores poblacionales más necesitados; es decir,
aquellos que no cuentan con recursos económicos y aquellos que tienen escasa educación.
En tales circunstancias, resulta contradictorio, por decir lo menos, que la parte
demandante pretenda que la única manera de poder acceder a los AOE sea contando
con recursos económicos que demandan la asistencia médicas o de otro tipo privadas y
la compra de píldoras anticonceptivas en las farmacias privadas y esté vedado para
aquellos que por imposibilidad de contar con los recursos económicos o que no estén
adecuadamente instruidos puedan ejercitar de manera libre e informada su derecho a
escoger el método anticonceptivo de su elección.
43) Como hemos señalado, nuestro Estado Social de Derecho impone la presencia de
conductas positivas que garanticen plenamente la consolidación de los objetivos
constitucionales. En tal contexto, el asegurar el acceso del AOE a quienes carecen de
recursos económicos no tiene nada de arbitrario sino que es un modo sensato, directo e
indiscutible de hacer viable la igualdad material como objetivo esencial del ordenamiento.
Queda claro, por lo demás, que el acceso del que aquí se habla necesariamente debe ir
acompañado con una adecuada como pertinente educación e información responsable de la
población; así como la debida orientación médica que deberá prestarse en los centros de
salud pública. Es tal el compromiso que asume el Estado y debe ser cumplido de la manera
más efectiva.
44) Sin perjuicio de todo lo dicho, consideramos que en la medida que nadie está obligado a
hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe (Artículo 2º inciso
24 literal a CP), es pertinente exhortar al Poder Ejecutivo y a sus autoridades competentes a
promover y/o difundir dentro de un clima de absoluto respeto por la libertad y la autonomía
de la voluntad personal, una política de paternidad y maternidad responsables
comprometida con los objetivos del desarrollo social del país. Esta política, como es de
esperar, no debe ser simplemente un tema de coyuntura, sino compromiso constante o
permanente que alcance a la educación pública y privada impartida en los colegios y
universidades; así como que se proyecte sobre todos y cada uno de los ámbitos de nuestra
vida social; debiendo impulsar el Estado una permanente investigación científica sobre la
materia.
En este sentido, la mujer en especial tiene el derecho de recibir la información completa que
le permita tomar la decisión respecto del ejercicio de sus derechos reproductivos dentro del
cual se encuentra como ya se afirmó, de manera central el de decidir cuándo, cómo y con
quién tendrá hijos y cuántos tendrá. Es en este ámbito que se inserta la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer aprobada por el Perú
mediante Resolución Legislativa Nº 23432 publicada el 5 de junio de 1982 que establece en
su artículo 16º numeral 1 inciso e) que, los Estados Partes adoptarán todas las medidas
adecuadas para eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados
con el matrimonio y las relaciones familiares y, en particular, asegurarán en condiciones de
igualdad entre hombres y mujeres en lo referente a los mismos derechos a decidir libre y
responsablemente el número de sus hijos y el intervalo entre los nacimientos y a tener
acceso a la información, la educación y los medios que les permitan ejercer estos derechos.
47) A este respecto, consideramos importante que en salvaguarda del derecho a la información
de productos farmacéuticos al que deben tener los usuarios potenciales del AOE, el
Ministerio de Salud, con la adecuada supervisión médica, debe de distribuirlos garantizando
el derecho a la información acerca del uso adecuado del AOE lo que implica
necesariamente que el suministro del AOE sea el adecuado atendiendo a las dosis y
frecuencia recomendadas. Asimismo se debe informar acerca de la existencia de una
posición que estima la presencia del denominado ―tercer efecto‖ y de aquella posición que
es la asumida por el derecho, acorde con el estado actual de la ciencia y con la información
de la que se dispone, que no permite considerar de forma concluyente las observaciones
formuladas al uso de los AOE; pues, cuando se trata de un embrión ya implantado, la
comunidad científica acepta pacíficamente que no se va a producir desprendimiento alguno
y que su uso no habitual y en las dosis recomendadas no produce una detectable alteración
del endometrio. Por otro lado, se deben tomar las medidas para que su distribución no se
realice mas allá de lo estrictamente necesario para el logro del efecto anticonceptivo pues
de lo contrario la política adoptada por el Estado estaría poniendo en riesgo la salud no sólo
de la mujer sino que podría afectar al cigoto.
En efecto, aún cuando hay posiciones científicas que postulan la existencia de un posible
efecto inhibitorio de implantación, esta duda no desvirtúa la posición que establece que no
se inhibe la implantación del embrión en el endometrio siempre que se use el AOE de
forma adecuada, es decir en las dosis recomendadas y atendiendo no a su uso regular
y continuo sino a su uso estrictamente en caso de emergencia. En consecuencia también
se debe informar de manera intensa sobre los efectos dañinos, sean estos probados o solo
riesgos que produce el uso regular del AOE, fuera de circunstancias excepcionales de
emergencia, así como la ingesta de dosis mayores a la establecida en los estudios científicos
corroborados por la HRP (cfr. Fundamento 37 supra) . Queda claro, acudiendo al lenguaje
de la ciencia actual que mientras los programas de salud pública reproductiva suministren la
AOE en forma debida, no provoca un efecto detectable sobre el endometrio y no evita el
000115
proceso de anidación o peor aún el desprendimiento del embrión. Sus efectos como ya se
dijo, son de dos tipos y en ellos, no existiría ningún tipo de paralelo con la interrupción
voluntaria del embarazo. Asimismo, esta misma exigencia de información debida y
completa se debe hacer extensiva a los particulares, en especial a los profesionales de la
salud que brindan las recetas y a los establecimientos que expenden el AOE, quienes
también deberán informar de manera completa al consumidor potencial del AOE conforme
las exigencias médicas, y lo especificado en este fundamento; por ello se debe exigir se
cumpla con insertar en la literatura que acompaña a la venta de los AOE la misma
información que se inserta en su país de origen, consideración, esta última, que debería
hacerse extensiva a todos los productos farmacéuticos que se suministran legalmente en
nuestro país.
Principio precautorio como última ratio para determinar la constitucionalidad del uso de la
píldora del día siguiente
Así, en un principio se señaló que: ―(…) c) Si bien el elemento esencial del principio de
precaución es la falta de certeza científica para aplicarlo, aun cuando no sea imprescindible
demostrar plenamente la gravedad y realidad del riesgo, sí resulta exigible que haya indicios
razonables y suficientes de su existencia y que su entidad justifique la necesidad de adoptar
medidas urgentes, proporcionales y razonables‖ (STC Exp. Nº 3510-2003-PA/TC). Pero,
posteriormente, el propio Tribunal Constitucional ha diferenciado el principio precautorio
del principio de prevención, en la medida que: ―no siempre la prohibición absoluta de
determinada actividad es la única vía para alcanzar determinado grado de protección, pues,
dependiendo del caso, el mismo puede ser alcanzado mediante la reducción de la exposición
al riesgo, con el establecimiento de mayores controles y la imposición de ciertas
limitaciones‖ (STC Exp. Nº 4223-2006-PA/TC).
de la limitación al acceso de la píldora del día siguiente; más aún, cuando es constitucional
el expendio de la misma en las farmacias y los servicios de salud privados.
Así; tal como se ha acreditado por la ciencia en su actual espacio y tiempo, la graduación de
la dosis del AOE, así como la graduación de la frecuencia en su uso hacen desvanecer la
duda que sí se presenta, cuando su uso es inadecuado; de allí, que la prohibición del
expendio informado y controlado del referido producto, resulta desproporcionada y carente
de razonabilidad.
2. Invocar al Órgano Legislativo, se sirva dictar las normas pertinentes a que se refiere el
fundamento Nº 17 del presente.
Publíquese y Notifíquese.
SS
LANDA ARROYO
CALLE HAYEN
000117
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
ASUNTO
ANTECEDENTES
FUNDAMENTOS
§ Procedencia de la demanda
§ Devengados e intereses
10. A partir del precedente vinculante referido en el párrafo que antecede, la Oficina de
Normalización Previsional ha interpuesto RACs cuando en sede judicial se ha estimado el
pago de accesorios junto con la pretensión principal, y por su lado los demandantes han
hecho lo propio cuando no se ha estimado o se ha omitido el pronunciamiento sobre el
pago de accesorios en los casos que han logrado pronunciamiento favorable respecto de la
pretensión principal.
11. Así las cosas este Colegiado advierte, luego de la revisión de su propia jurisprudencia
en la materia, que resulta necesario replantear su precedente sobre el pago de accesorios
con la finalidad de que los jueces constitucionales emitan pronunciamientos uniformes
respecto de este tema.
12. En consecuencia por la naturaleza restitutoria del amparo, este Tribunal considera que,
verificada la vulneración del derecho fundamental a la pensión, corresponde ordenar la
subsanación de tal vulneración desde la fecha en que se produjo, con el consiguiente
reintegro económico de lo dejado de percibir por concepto de pensiones.
13. Por lo manifestado en el párrafo que antecede este Tribunal, en ejercicio de su función
ordenadora y pacificadora, conviene en precisar el precedente que determinó la
improcedencia en la vía constitucional de las pretensiones sobre pago de intereses y
derivados (STC 2877-2005-HC fundamento 15.d), en los términos que a continuación se
indican:
15. Asimismo, toda vez que el precedente referido en el fundamento 13 que antecede se
relacionó con el fundamento 37.g) del Caso Anicama (STC 1417-2005-PA), este
Colegiado considera oportuno precisar que en esta disposición, a diferencia de las otros
supuestos del fundamento 37, se ha señalado prima facie qué pretensiones no forman
parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la pensión.
000124
16. Consiguientemente, si bien el amparo no es la vía para reclamar montos dinerarios y/o
reajustes (devengados o reintegros), para determinar la procedencia de estas pretensiones
accesorias se deberá tener en consideración si se está ante un caso de afectación del
mínimo vital o de tutela urgente, en cuyo caso se habrá de analizar el fondo de la cuestión
controvertida (pretensión principal) por encontrarse ésta comprendida en el contenido
esencial constitucionalmente protegido del derecho a la pensión, tal como viene haciendo
este Tribunal a partir del precedente establecido en el Caso Anicama.
17. Los artículos 1 y 2 de la Ley 25009, de jubilación minera, preceptúan que la edad de
jubilación de los trabajadores mineros será de 45 años de edad cuando laboren en minas
subterráneas, siempre que hubieren acreditado 20 años de aportaciones, de los cuales 10
años deberán corresponder a trabajo efectivo prestado en dicha modalidad.
20. Respecto de la aportaciones de los asegurados obligatorios, los artículos 11° y 70° del
Decreto Ley N.° 19990 establecen, respectivamente, que “Los empleadores (...) están
obligados a retener las aportaciones de los trabajadores asegurados obligatorios (...)”, y
que “Para los asegurados obligatorios son períodos de aportación los meses, semanas o
días en que presten, o hayan prestado servicios que generen la obligación de abonar las
aportaciones a que se refieren los artículos 7º al 13º, aún cuando el empleador (...) no
hubiese efectuado el pago de las aportaciones”. Más aún, el artículo 13° de esta norma
dispone que la emplazada se encuentra obligada a iniciar el procedimiento coactivo si el
empleador no cumple con efectuar el abono de las aportaciones indicadas. A mayor
abundamiento, el inciso d), artículo 7.° de la Resolución Suprema N.º 306-2001-EF,
Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Normalización Previsional
(ONP), dispone que la emplazada debe “Efectuar la verificación, liquidación y
fiscalización de derechos pensionarios que sean necesarias para garantizar su
otorgamiento con arreglo a Ley”.
24. Adicionalmente, en atención a lo dispuesto por el artículo 56º del Código Procesal
Constitucional, la entidad demandada deberá cumplir con abonar los costos del proceso.
HA RESUELTO
5. Conforme a lo dispuesto en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional, los precedentes vinculantes contenidos en los fundamentos 15.d) del Caso
Sánchez-Lagomarcino Ramírez (STC 2877-2005-PA) y 37.g) del Caso Anicama (STC
1417- 2005-PA), quedan precisados tal como se señala en los fundamentos 13 y 15 de la
presente.
Publíquese y notifíquese.
000126
SS.
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVARÉZ MIRANDA
000127
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima, a los 30 días del mes de enero de 2004, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda
y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
con los votos singulares, de los señores magistrados Aguirre Roca y Bardelli Lartirigoyen
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Juan Monroy Gálvez, abogado de Eteselva
S.R.L., contra la sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de
fojas 696, su fecha 4 de abril de 2003, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Además, manifiesta que OSINERG evalúa las condiciones físicas de las líneas de
transmisión eléctrica de los diversos agentes del mercado y que, conforme al artículo 58º de la
Ley N.º 25884 –Ley de Concesiones Eléctricas–, propone al Ministerio de Energía y Minas qué
líneas deben pertenecer al Sistema Principal de Transmisión o al Sistema Secundario de
Transmisión; añade que la anterior propietaria de la L-252, la empresa Aguaytía Energy del
Perú S.R.L., solicitó a OSINERG que la propusiera al Ministerio de Energía y Minas para
integrar el Sistema Principal de Transmisión, y que el pedido fue rechazado porque la referida
línea no cumplía el criterio de bidireccionalidad en el flujo; que, asimismo, la empresa
ETECÉN formuló igual pedido para su línea Pachachaca-Derivación Antamina, que no fue
denegado por OSINERG, no obstante que había conlcuido, luego de los correspondientes
estudios, que tal línea no cumplía adecuadamente el citado requisito. Expresa que, ante esta
situación, reiteró el pedido formulado por la anterior propietaria de la L-252, el cual fue
000130
rechazado a través de las decisiones administrativas materia de esta acción, con lo cual se
afectaron sus derechos constitucionales a no ser discriminado y a la igualdad ante la ley.
FUNDAMENTOS
4. Es menester indicar que, aun cuando existiera alguna duda acerca de la condición de los
días de huelga judicial – sobre su carácter hábil o inhábil–, este Tribunal tendría que utilizar
la interpretación que mejor favoreciera a la protección de los derechos constitucionales.
Esta opción responde al principio pro homine, según el cual corresponde interpretar una
regla concerniente a un derecho humano “del modo más favorable para la persona, es decir,
para el destinatario de la protección” (SAGUES, Nestor Pedro. La interpretación de los
derecho humanos en las jurisdicciones nacional e internacional. En: Derechos
Humanos y Constitución en Iberoamérica – Libro Homenaje a Germán J. Bidart
Campos. Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (Sección Peruana),
Primera Edición, abril de 2002, Lima-Perú, p. 36). Evidentemente, en el supuesto de
duda experimentado por la recurrida, que se advierte de su recurso al ordenamiento laboral
para resolver la cuestión, la interpretación que mejor favorecería a los derechos protegidos
por el amparo sería aquella que considera inhábiles los días de huelga judicial, pues la
interpretación contraria conllevaría una intensificación de la exigencia temporal contenida
en el artículo 37° de la Ley N.° 23506.
Sin embargo, no sólo en el campo del derecho material, es decir, en el ámbito del derecho
cuya tutela se solicita, se privilegia la protección de la situación jurídica reclamada por el
sujeto requirente, sino que en el plano propio del instrumento predispuesto para la tutela, es
decir, del proceso constitucional a que da lugar la acción de amparo, se configura también
otro principio que refuerza la decisión de preferir la continuación del proceso antes que su
extinción, frente a una eventual duda de carácter interpretativo. En efecto, se trata del
principio favor actionis o pro actione, según el cual “se impone a los juzgadores la
exigencia de interpretar los requisitos y presupuestos procesales en el sentido más favorable
a la plena efectividad del derecho a obtener una resolución válida sobre el fondo” (p.49), y
donde se establece, a su vez, que “los requisitos formales –en el presente proceso, el cálculo
del plazo para interponer la demanda– se interpreten y apliquen de modo flexible y
atendiendo a su finalidad y de que a su incumplimiento no se anuden consecuencias
desproporcionadas o excesivamente gravosas” (p. 51) (PICÓ I JUNOY, JOAN. Las
garantías constitucionales del proceso. Barcelona: Bosh. 1997, en las pp. citadas). Por
esta razón, si bien el Tribunal considera que los días transcurridos durante la huelga del
Poder Judicial no deben ser incluidos en el cálculo del plazo para la interposición de la
demanda de amparo, en la hipótesis de una duda interpretativa, puede igualmente ratificarse
en dicho parecer, toda vez que, en virtud del principio pro actione, la decisión igualmente
debe dirigirse por la continuación del proceso y no por su extinción. Téngase en cuenta,
finalmente, que la alternativa opuesta supondría invertir el funcionamiento y el propósito de
los procesos en general, y de los procesos constitucionales en particular, pues implicaría
convertir, erróneamente, una duda interpretativa respecto de las formalidades propias del
instrumento de tutela en un elemento determinante para permitir el acceso a la tutela
constitucional de los derechos, cuando, en realidad, es el instrumento procesal el que
debe ser adecuado e interpretado decididamente –siempre y cuando no se restrinjan los
derechos constitucionales de la contraparte– a fin de consolidar una tutela constitucional
más eficaz, oportuna y plena.
6. Teniendo en cuenta que, por su propia naturaleza, y porque así lo establece la Primera
Disposición General y Transitoria de la Ley N.° 26435, el Tribunal Constitucional realiza la
interpretación de la Constitución y las Leyes, la cual debe ser seguida por los Jueces y
Tribunales de la República, es menester que este Tribunal determine –a pesar de la
denominación (caducidad) que el texto normativo le otorga– qué calidad jurídica
000132
(prescripción o caducidad) tiene el plazo previsto en el artículo 37° de la Ley N.° 23506. Es
una idea pacíficamente aceptada por la doctrina que la caducidad es un plazo que extingue
un derecho y que su cómputo se inicia con su nacimiento. Tal situación, sin embargo, no se
presenta en el supuesto regulado en la ley aludida, pues el plazo para interponer la acción
de amparo no empieza a transcurrir desde el momento en que nace el derecho
constitucional del demandante, sino desde que se produce su afectación, siempre que “el
interesado, en aquella fecha, se hubiese hallado en la posibilidad de interponer la acción”.
Es en ese contexto que opera la presente interpretación mutativa, la cual tiende en este caso
a adecuar la realidad normativa con los principios y valores constitucionales. Así, con la
nueva asignación de significados a los alcances del artículo 37° de la Ley N.° 23506, se
conseguirá que no exista duda alguna respecto de la vigencia del derecho a cuestionar en
otra vía distinta a la constitucional (vía ordinaria) la supuesta amenaza o violación concreta
de un derecho fundamental.
000133
10. A este respecto, debemos señalar que la igualdad ante la ley es un derecho constitucional
que tiene dos componentes primordiales. Según explica el autor nacional Francisco
Eguiguren Praeli, uno de ellos es la igualdad de la ley o en la ley, que consiste en el límite
al legislador que le impide aprobar leyes que contravengan el principio de igualdad de trato
al que tienen derecho todas las personas; y el otro es la igualdad en la aplicación de la ley,
que impone la obligación a todos los órganos públicos “por la cual éstos no pueden aplicar
la ley de una manera distinta a personal que se encuentra en casos o situaciones similares”
(EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Estudios Constitucionales. ARA Editores, 1era.
Edición, mayo 2002, p. 97).
12. Durante el trámite del presente proceso, OSINERG no ha negado haber dado el trato
diferente referido en el fundamento anterior. Únicamente se ha limitado a explicar que el
motivo del tratamiento distinto otorgado a ambas líneas fue el pedido del Comité Especial
de Líneas Eléctricas de la Comisión de la Promoción de la Inversión Privada. En
consecuencia, la demandada ha aceptado implícitamente haber dado un trato
discriminatorio, es decir, haber agraviado el derecho a la igualdad ante la ley, en perjuicio
de ETESELVA S.R.L.; pero ha alegado que la responsabilidad no le corresponde.
FALLA
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
000135
EXP.N.° 1049-2003-AA/TC
LIMA
ETSELVA S.R.L
No suscribo la Sentencia (S) de autos –sin perjuicio del respeto que la opinión
discrepante me merece–, toda vez que, concordando con la parte del fallo que declara infundada
la excepción de caducidad, considero que la recurrida ha debido pronunciarse sobre el fondo de
la controversia. Estimando, en consecuencia, producida la irregularidad formal a que se refiere
el artículo 42° de la Ley Orgánica de este Tribunal, mi voto es en el sentido de declarar nula la
recurrida, a fin de que, devueltos los autos, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima
cumpla con pronunciarse sobre el fondo de la controversia. No veo razón alguna, en efecto,
para liberar al a quo de la grave obligación de aportar su contribución jurisdiccional a la
solución del problema planteado, máxime si se tiene presente que por su indebida abstinencia
de conocer del fondo de la controversia, el principio de la pluralidad de instancia aún no ha
podido ser satisfecho en estos autos.
SR.
AGUIRRE ROCA
EXP.N.° 1049-2003-AA/TC
LIMA
ETSELVA S.R.L
Hago míos los fundamentos y el voto que antecede del señor Magistrado Manuel Aguirre Roca.
SR.
BARDELLI LARTIRIGOYEN
000136
000137
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima, a los 17 días del mes de octubre de 2002, reunido el Tribunal Constitucional
en sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados Rey Terry,
Presidente; Revoredo Marsano, Vicepresidenta; Aguirre Roca, Alva Orlandini, Bardelli
Lartirigoyen y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Álvarez Príncipe de la Cruz contra la sentencia
expedida por la Sala de Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 103,
su fecha 20 de agosto de 2001, que declaró infundada la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
FUNDAMENTOS
3. La petición de pago de los intereses que las pensiones no pagadas de acuerdo a ley han
generado, debe ser amparada según lo expuesto en el artículo 1242° y siguientes del Código
Civil, criterio que es adoptado por este Colegiado, conforme el artículo 55° de su Ley
Orgánica N.° 26435. .
FALLA
SS.
REY TERRY
REVOREDO MARSANO
AGUIRRE ROCA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GARCÍA TOMA
000141
TEMA N° 2
¿La resolución firme como presupuesto de una demanda contra una resolución
judicial que vulnera o amenaza un derecho constitucional, comprende a las
resoluciones consentidas o solamente las ejecutoriadas en última y definitiva
instancia?
Primera Ponencia:
Segunda Ponencia:
Primera Ponencia:
Segunda Ponencia:
LECTURAS NACIONALES
ARTÍCULOS DE REVISTA
JURISPRUDENCIA
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
ABAD YUPANQUI, Samuel. El Proceso Constitucional de Amparo. Su aporte a la Tutela de los Derechos
Fundamentales. 2º edición. Lima: Gaceta Jurídica, abril 2008, pp. 382-389.
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000155
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
ETO CRUZ, Gerardo. El Desarrollo del Derecho Procesal Constitucional a partir de la Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional Peruano. 1º edición. Lima: Tribunal Constitucional del Perú – Centro de Estudios
Constitucionales. Diciembre 2008, pp. 182-184.
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000161
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
ETO CRUZ, Gerardo. Tratado del Proceso Constitucional de Amparo. Tomo I. 1º edición. Lima: Gaceta Ju-
rídica, febrero 2013, pp. 221-224 y 409-462.
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Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
“Vías previas”
LANDA ARROYO, César. Los Procesos Constitucionales en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
1º edición. Lima: Palestra Editores S.A.C., abril 2010, pp. 193-201.
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Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
MESIA RAMIREZ, Carlos. Análisis y Crítica / El amparo contra resoluciones judiciales: cuando procede y
que derechos protege. En: Gaceta Constitucional. Lima: Tomo Nº 52, abril 2012, pp. 25 y13.
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000255
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
CASTILLO CORDOVA, Luis. Jurisprudencia Constitucional / Amparo contra resoluciones judiciales. En:
Dialogo con la Jurisprudencia. Lima: Tomo Nº 99, diciembre 2006, pp. 55-73.
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000277
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
CASTILLO CORDOVA, Luis. Especial / Algunas cuestiones en torno al amparo contra resoluciones judi-
ciales. En: Gaceta Constitucional. Lima: Tomo Nº 14, febrero 2009, pp. 17- 36.
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Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
TEMA N° 3
Pregunta Problematizadora
Primera Ponencia:
Segunda Ponencia:
de la administración.
000306
JURISPRUDENCIA
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
“Exp. N° 729-2009 ”
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
“Exp. N° 4159-2009 ”
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima (Arequipa), a los 28 días del mes de noviembre de 2011, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Álvarez Miranda, Beaumont Callirgos y
Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Eduardo Erasmo Granda Monroy
contra la resolución expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna, de
fojas 387, su fecha 2 de noviembre de 2010, que declaró fundada la excepción de
incompetencia por razón de la materia, nulo todo lo actuado y concluido el proceso de amparo
de autos.
ANTECEDENTES
Refiere que la resolución cuestionada ordena su pase a la situación militar de retiro por
renovación sin contener una motivación ni fundamento que la sustente debidamente. Expresa,
además, que cuando se decidió su pase a la situación de retiro, aún no tenía la condición de
“renovable”, pues no cumplía con la condición referida a los años de antigüedad en el cargo de
Coronel.
El Primer Juzgado Civil de Tacna, con fecha 5 de agosto de 2010, declara fundada la
excepción de incompetencia por razón de la materia, ordenando que se remitan los actuados al
Juzgado Laboral de Tacna para que se adecue la demanda al proceso contencioso-
administrativo, pues considera que se trata de una controversia que atañe al régimen laboral
público.
FUNDAMENTOS
Cuestión previa
oficiales de la Policía Nacional del Perú y de las Fuerzas Armadas, y de servicios de los
grados de mayor a teniente general, de acuerdo con las necesidades que determine la
Policía Nacional.
4. Sin embargo, y como ha sido establecido por este Tribunal en la sentencia recaída en el
Expediente N.º 0090-2004-AA/TC (Caso Callegari, fundamento 5), todas las
resoluciones y las sentencias emitidas con posterioridad a ella, respecto del pase de
personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú de la situación de
actividad a la de retiro por causal de renovación, deberán sujetarse a los criterios allí
establecidos, debido a que dichas resoluciones no pueden quedar exentas del control
constitucional realizado por este Colegiado.
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
ÁLVAREZ MIRANDA
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
000325
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Juan Carlos Callegari Herazo contra la
sentencia expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas
283, su fecha 25 de julio de 2003, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
FUNDAMENTOS
§1. Petitorio
§3. El tema del pase a la situación de retiro por causal de renovación en las Fuerzas
Armadas y Policía Nacional
Precisamente, en base a ello, este Tribunal anuncia que con posterioridad a la publicación
de esta sentencia, los nuevos casos en que la administración resuelva pasar a oficiales de las
Fuerzas Armadas y Policía Nacional de la situación de actividad a la situación de retiro por
renovación de cuadros, quedarán sujetos a los criterios que a continuación se exponen.
Alcances del artículo 167.º de la Constitución Política y del artículo 58.º del Decreto
Legislativo N.º 752
La discrecionalidad
La discrecionalidad normativa
Consiste en el arbitrio para ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas.
La discrecionalidad planificadora
La discrecionalidad política
Es el arbitrio de la determinación de la dirección y marcha del Estado. Por ende, tiene que
ver con las funciones relacionadas con el curso de la acción política, los objetivos de
gobierno y la dinámica del poder gubernamental. Para tal efecto, define las prioridades en
lo relativo a políticas gubernamentales y al ejercicio de las competencias de naturaleza
política.
La discrecionalidad técnica
Se define como el arbitrio para valorar o seleccionar, dentro de una pluralidad de opciones,
un juicio perito o un procedimiento científico o tecnológico.
10. La doctrina acepta la existencia de conceptos con contenido y extensión variable; esto es,
reconoce la presencia jurídica de conceptos determinables por medio del razonamiento
jurídico que, empero, varían de contenido y extensión según el contexto en que se
encuentren o vayan a ser utilizados.
Los conceptos jurídicos poseen un contenido, en tanto éste implica el conjunto de notas o
señas esenciales y particulares que dicha representación intelectual encierra, y una
extensión, que determina la cantidad de objetos o situaciones adheridas al concepto.
En ese orden de ideas, el derecho concede un margen de apreciación a una autoridad para
determinar el contenido y extensión del concepto aplicable a una situación particular y
concreta, siempre que dicha decisión no sea manifiestamente irrazonable o
desproporcionada con las circunstancias en donde será utilizada.
11. El interés público tiene que ver con aquéllo que beneficia a todos; por ende, es sinónimo
y equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los
fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa.
El interés se expresa confluyentemente como el valor que una cosa posee en sí misma y
como la consecuencia de la inclinación colectiva hacia algo que resulta atractivo,
000333
Dicho interés es tan relevante que el Estado lo titulariza, incluyéndolo entre los fines que
debe perseguir necesaria y permanentemente.
Como bien refiere Fernando Sainz Moreno (vide supra), en sí misma, la noción de “interés
público” se distingue, aunque no se opone, a la noción de “interés privado”. Dicha
distinción radica en que, por su capital importancia para la vida coexistencial, el interés
público no puede ser objeto de disposición como si fuese privado.
Es así que el interés público, como concepto indeterminado, se construye sobre la base de
la motivación de las decisiones, como requisito sine qua non de la potestad discrecional de
la Administración, quedando excluida toda posibilidad de arbitrariedad. En ese sentido, la
potestad discrecional de la Administración, en el caso del pase a retiro por renovación de
cuadros de los oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, debe tener como
sustento la debida motivación de las decisiones, las cuales, asimismo, tienen que estar
ligadas a la consecución de un interés público que, en el caso de autos, está directamente
vinculado a la finalidad fundamental de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional:
garantizar la independencia, soberanía e integridad territorial de la República, y garantizar,
mantener y restablecer el orden interno, respectivamente, entre otras funciones que la
Constitución y la ley le asignen, y al cumplimiento óptimo de sus fines institucionales en
beneficio de todos y cada uno de los ciudadanos, mediante la renovación constante de los
cuadros de oficiales, realizada en forma objetiva, técnica, razonada y motivada,
excluyendo toda posibilidad de arbitrariedad.
La arbitrariedad
De allí que desde el principio del Estado de Derecho, surgiese el principio de interdicción
de la arbitrariedad, el cual tiene un doble significado:
En consecuencia, lo arbitrario será todo aquello carente de vínculo natural con la realidad.
“La administración puede elegir ciertamente el trazado de la nueva carretera que mejor le
parezca: el más barato y el más sencillo técnicamente, el que cause un menor impacto
ecológico, el que produzca un trastorno menor de la vida social, el más corto, el que más
rentabilice la inversión por su mayor capacidad de absorber un tráfico más abundante, el
que redima del aislamiento a mayor número de núcleos de población, etc. Optar por uno o
por otro es su derecho, pero razonar el por qué de su elección es su deber, su inexcusable
deber. El mero «porque sí» está constitucionalmente excluido, como lo está la nada
infrecuente apelación al carácter discrecional de la elección y, con mayor motivo todavía,
el simple silencio al respecto.”
motivación, es decir, una razón de la elección, ésta debe ser plausible, congruente con los
hechos, en los que necesariamente ha de sustentarse, sostenible en la realidad de las cosas
y susceptible de ser comprendida por los ciudadanos, aunque no sea compartida por todos
ellos. No basta, como es obvio, cualquier explicación que la Administración convenga en
dar en el momento de la obligada rendición de cuentas; éstas han de ser, en todo caso,
debidamente justificadas.
15. En buena cuenta, la discrecionalidad queda sujeta a las siguientes limitaciones: a) en los
casos de los grados de discrecionalidad mayor la intervención jurisdiccional se orienta a
corroborar la existencia, el tiempo de ejercicio permitido, la extensión espacial y material,
así como la forma de manifestación jurídica constitucional o legal de dicha prerrogativa de
la libre decisión y el cumplimiento de las formalidades procesales; b) en los casos de los
grados de discrecionalidad intermedia y menor aparecen adicionalmente los elementos de
razonabilidad y proporcionalidad.
Es por ello que la prescripción de que los actos discrecionales de la Administración del
Estado sean arbitrarios exige que éstos sean motivados; es decir, que se basen
contradecir los hechos relevantes de la decisión. Más aún, entre ellas y la decisión
16. Estos fundamentos también han sido asumidos, por ejemplo, por el Tribunal
Constitucional español en la Sentencia N.º 353/1993 en la que determina que “la
“presunción de razonabilidad” o “de certeza” de la actuación administrativa, apoyada en la
000337
Por otro lado, Eduardo García de Enterría [en Trillo-Figueroa M.-Conde, Federico,
“Discrecionalidad Militar y Jurisdicción Contenciosa”, Revista española de Derecho
Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones, Revista N.º 020, enero -
marzo de 1979] expresa que «es evidente que no puede consagrarse a favor de la
administración militar una libertad omnímoda y sin control (...) no hay para ello ninguna
exigencia política ni ninguna justificación práctica, y si hubiese sido necesario ya lo
hubieran dicho expresamente las normas que organizan y estructuran el Ejército
configurando las correspondientes facultades discrecionales.
razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos
de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte
interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia» (Conf. C.S 13-V-1986 «in re»
D'argenio, Inés, D. c/Tribunal de Cuentas de la Nación», revista «La Ley», t. 1986-D, pág.
770)”.
17. Así también lo entiende la Defensoría del Pueblo en su Informe Defensorial N.º 56
elaborado por la Defensoría Especializada en Asuntos Constitucionales de la citada
Institución, de diciembre de 2000, al señalar que “Las citadas normas –se refiere a los
Decretos Legislativos N.os 745 y 752, así como al Decreto Supremo N.º 83-92-DE/SG, que
aprueba el Reglamento del artículo 58.º del último decreto legislativo citado–, para ser
conformes a la Constitución, requieren que los poderes públicos, en especial las
administraciones policiales y militares, así como los órganos jurisdiccionales, las
interpreten adoptando criterios objetivos y razonables. De otro modo se estaría admitiendo
la posibilidad de decisiones arbitrarias lo cual está vedado en un Estado de Derecho, donde
no deben quedar zonas exentas de control . En efecto, “los principios de soberanía del
pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno”,
mencionados en el artículo 3.º de la Constitución, respaldan el derecho de todo ser humano
a exigir un uso razonable de los poderes públicos, derecho que se refuerza con la sujeción
de todo el Estado al principio de distribución, por el que su poder siempre está limitado
por la Constitución y las leyes, como proclama el artículo 45.º del texto constitucional.”.
18. Queda claro, entonces, que las resoluciones mediante las cuales se dispone el pase a
retiro por renovación de cuadros a los Oficiales de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional deben fundamentarse debidamente, con argumentos de derecho y de hecho.
Tales decisiones deben sustentarse en procedimientos e indicadores objetivos, como por
ejemplo, el número de vacantes consideradas en el proceso anual de ascenso y los
resultados del mismo, que implica que las invitaciones para pase a retiro por renovación
deben darse después de conocer dichos resultados; los respectivos planes anuales de
asignación de personal; la relación de oficiales que indefectiblemente han de pasar a retiro
por alguna de las causales contempladas en el artículo 55.º del Decreto Legislativo N.º 752
y el artículo 50.º del Decreto Legislativo N.º 745; determinación de un mínimo de años de
servicios prestados a la institución y de permanencia en el grado; así como por el estudio
detallado del historial de servicios del Oficial.
§6 Derechos constitucionales a los que están sujetos los miembros de la Policía Nacional del
Perú
19. Este Colegiado ha dejado claramente establecido que la lesión de los derechos
fundamentales de la persona constituye, per se, un acto inconstitucional, cuya validez no
es en modo alguno permitida por nuestro ordenamiento. En ese contexto, y, al amparo de
la Norma Fundamental, el Tribunal Constitucional tiene la obligación de disponer a favor
000339
del agraviado la tutela más amplia, efectiva y rápida posible, restituyéndole en el goce
integral y en el ejercicio pleno de su derecho amenazado o vulnerado, lo que se conseguirá
mediante la cesación del acto lesivo y la privación del efecto legal que por arbitrariedad la
Administración, en casos como el de autos, quisiese consumar.
21. Por ello, corresponde a este Colegiado pronunciarse sobre la violación de derechos
fundamentales de los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú en el
caso de pase a la situación de retiro por renovación.
§7. Los derechos fundamentales de la persona y el pase a la situación de retiro por causal
de renovación de cuadros en las Fuerzas Armadas
El debido proceso
dimensión, por así decirlo, "judicial", sino también una "administrativa" y, en general,
como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, se extiende a
"cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías
del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana."
(Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). Es así como también la Corte
Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia
correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la
Convención Americana se titula ´Garantías Judiciales´, su aplicación no se limita a los
recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse
en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus
derechos."(párrafo 69). "(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a
ser oída por un „juez o tribunal competente‟ para la „determinación de sus derechos‟, esta
expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial,
que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas.
(Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2
de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001
(Párrafo 105)]”.
24. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las
garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias
procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las
personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier
acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los
órganos estatales dentro de un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos–
, o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.
El derecho de defensa
26. El artículo 58° del Decreto Legislativo N.° 752 –Ley de Situación Militar de los Oficiales
del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea– prescribe la figura del pase a la situación
de retiro por renovación; es decir, la cesación en la actividad funcional de algún oficial
militar, en servicio, de los Grados de Mayor y Capitán de Corbeta hasta General de
División, Vicealmirante y Teniente General, de acuerdo a las necesidades que determine
cada Instituto. Para decidir tales efectos, la Administración castrense tendrá en cuenta
aquello que considera indispensable, esencial y preciso para la correcta marcha
institucional.
28. Desde luego, ese no es el caso del proceso de pase a retiro por renovación de cuadros de
los Oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, dado que dicho proceso de
“ratificación” no tiene por finalidad pronunciarse sobre actos u omisiones antijurídicas que
pudiera haber cometido el oficial y, en esa medida, la validez de la decisión final no
depende del respeto del derecho de defensa. En tal sentido, la decisión de pasar a retiro a
un oficial por la causal antes invocada no debería constituir una sanción disciplinaria. La
sanción, por su propia naturaleza, comprende la afectación de un derecho o interés
derivado de la comisión de una conducta disvaliosa para el ordenamiento jurídico.
29. Por ello, este Tribunal considera que el derecho de defensa que le asiste a una persona en
el marco de un proceso sancionatorio en el que el Estado hace uso de su ius puniendi, ya
sea mediante el derecho penal o administrativo sancionador, no es aplicable al caso sui
géneris del acto de pase a retiro por renovación de cuadros de los Oficiales de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional del Perú, ya que éste no constituye una sanción ni, el
proceso respectivo, un procedimiento administrativo sancionador.
30. El inciso 1.2) del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, del
Procedimiento Administrativo General, establece que forma parte del debido
000342
32. Es en ese sentido que la Defensoría del Pueblo, en su Informe Defensorial N.º 56, señala
“(...) que con la práctica de pasar a retiro por renovación sin una adecuada motivación se
estaría truncando la carrera militar o policial de numerosos oficiales, lo que podría
ocasionar distorsiones en la adecuación de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional a los
valores que sustentan la democracia (...)”.
000343
33. La motivación es, pues, uno de los requisitos esenciales del acto administrativo. Su
omisión es sancionada con la invalidez del acto, según lo prescribe el inciso 4) del artículo
3.º de la mencionada Ley N.º 27444.
En concordancia con ello, el inciso 2) del artículo 10.º de la norma invocada preceptúa que
el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez –como lo es la falta de
motivación– es un vicio del acto administrativo, que causa su nulidad de pleno derecho.
34. Es por ello que este Tribunal Constitucional reitera que un acto administrativo dictado al
amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo
expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando
el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo
han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una
decisión no sólo significa expresar únicamente al amparo de qué norma legal se expide el
acto administrativo, sino, fundamentalmente exponer las razones de hecho y el sustento
jurídico que justifican la decisión tomada.
Por otro lado, la razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva:
cuantitativa y cualitativa.
El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia entre la causa que
lo origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad de acreditar coherencia y
equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia derivada de
aquél.
Ahora bien, más allá de la convención doctrinaria que admite su autonomía como
concepto, en puridad, la proporcionalidad es una modalidad más de la razonabilidad
(razonabilidad instrumental).
36. Es por ello que este Colegiado concluye en que el control de constitucionalidad de los
actos dictados al amparo de una facultad discrecional no debe ni puede limitarse a
constatar que el acto administrativo tenga una motivación más o menos explícita, pues
constituye, además, una exigencia constitucional evaluar si la decisión finalmente
adoptada observa los principios de razonabilidad y proporcionalidad con relación a la
motivación de hechos, ya que una incoherencia sustancial entre lo considerado relevante
para que se adopte la medida y la decisión tomada, convierte a esta última también en una
manifestación de arbitrariedad. Por lo tanto, es exigible, en el caso del pase a la situación
de retiro de oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, que las diferenciaciones
para efectos del pase a retiro por renovación, estén efectivamente justificadas con las
condiciones profesionales de los oficiales y los intereses y necesidades del instituto
armado correspondiente.
000345
Derecho al trabajo
37. El derecho al trabajo está reconocido por el artículo 22.º de la Constitución Política
vigente. Este Tribunal estima que el contenido esencial de este derecho constitucional
implica dos aspectos: el primero, acceder a un puesto de trabajo, y el segundo, de no ser
despedido sino por causa justa. Respecto al primero, el derecho al trabajo supone la
adopción por parte del Estado de una política orientada a que la población acceda a un
puesto de trabajo; mientras que el segundo es el que resulta relevante para resolver la
causa: se trata del derecho al trabajo entendido como proscripción de ser despedido, salvo
por causa justa.
38. Por ello, el principio de razonabilidad, implícitamente derivado del principio de igualdad,
y expresamente formulado en el artículo 200.° de la Constitución, no tolera ni protege que
se realicen o expidan actos o normas arbitrarias. Razonabilidad, en su sentido mínimo, es
lo opuesto a la arbitrariedad y a un elemental sentido de justicia.
40. El principio de igualdad, mediante el cual se reconoce que todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y derechos –artículo 1.º de la Declaración Universal de los
Derecho Humanos–, exige que los tratamientos diferenciados estén plenamente justificados
de modo objetivo y razonable, más aún cuando los responsables de realizarlo lo efectúen
en el ejercicio de funciones públicas.
41. Este derecho fundamental, reconocido por el numeral 2) del artículo 2.º de la
Constitución, resulta vulnerado con las resoluciones que disponen el pase al retiro por
renovación de Oficiales de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional insuficientemente
motivadas, por cuanto impiden saber si se está ante una diferenciación razonable y, por
ende, admisible por el Derecho.
42. Igualmente, en la relación laboral, este principio está acogido por el numeral 1) del
artículo 26.º de la Carta Magna, el cual prescribe la igualdad de oportunidades sin
discriminación.
43. La discriminación es, en conclusión, el trato diferenciado que se da a una persona por
determinadas cuestiones, lo que imposibilita su acceso a oportunidades esenciales a las que
otros, en su misma condición tienen derecho. Pues si bien, la aplicación de la causal de
000346
44. Otro de los derechos fundamentales protegidos por la Declaración Universal de Derechos
Humanos, y reconocido por nuestra Norma Suprema, es el derecho al honor y a la buena
reputación que tiene todo ser humano, derecho que también se ve afectado con el mal uso
de la facultad discrecional de la Administración de pasar al retiro por renovación a
oficiales de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas mediante resoluciones no motivadas y
arbitrarias, exponiéndose el honor del administrado, pues las causas de su cese quedarán
sujetas a la interpretación individual y subjetiva de cada individuo.
45. Al respecto, la falta de motivación en las resoluciones de pase a retiro por renovación de
cuadros implica un desconocimiento de la dignidad de los oficiales afectados, pues no
tuvieron siquiera la oportunidad de conocer por qué se truncaba intempestivamente su
carrera, la cual podría ser el resultado de un proyecto de vida en el ámbito laboral. En torno
a ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido en el caso Loayza
Tamayo [sentencia de reparaciones del 27 de noviembre de 1998:
http://www.corteidh.or.cr/serie_c/Serie_c_42_esp.doc] que “el „proyecto de vida‟ se asocia
al concepto de realización personal, que a su vez se sustenta en las opciones que el sujeto
puede tener para conducir su vida y alcanzar el destino que se propone. (...) Esas opciones
poseen, en sí mismas, un alto valor existencial. Por lo tanto, su cancelación o menoscabo
implican la reducción objetiva de la libertad y la pérdida de un valor que no puede ser
ajeno a la observación de esta Corte. (...) no se trata de un resultado seguro, que haya de
presentarse necesariamente, sino de una situación probable (...) dentro del natural y
previsible desenvolvimiento del sujeto, que resulta interrumpido y contrariado por hechos
violatorios de sus derechos humanos. Esos hechos cambian drásticamente el curso de la
vida, imponen circunstancias nuevas y adversas y modifican los planes y proyectos que
una persona formula a la luz de las condiciones ordinarias en que se desenvuelve su
existencia y de sus propias aptitudes para llevarlos a cabo con probabilidades de éxito”.
46. Otro principio vulnerado por la administración militar en el proceso de pase a retiro de
sus oficiales por la casual de renovación es el de publicidad de las normas. Al respecto, el
artículo 51.º de la Constitución prescribe que la publicadad es esencial para la vigencia de
toda norma del Estado. En ese sentido, los institutos armados violan dicho precepto al no
haber publicado el Reglamento del artículo 58.º del Decreto Legislativo N.º 752, Ley de
Situación Militar de los Oficiales del Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea –que
reglamenta el pase a retiro por causal de renovación– aprobado mediante el Decreto
Supremo N.º 83-92-DE/SG, pues, como bien lo señala el Informe Defensorial N.º 56 de la
Defensoría del Pueblo, “(...) aún cuando pudiera admitirse que pueden emitirse normas
000347
secretas por razones de seguridad nacional, estas deberían regular exclusivamente aspectos
cuyo conocimiento público pueda poner en riesgo la integridad territorial o la soberanía
popular, pero de ninguna manera normas ordinarias sobre el pase a retiro del personal
militar, más aún en ausencia de hipótesis de guerra como en la actualidad. Por los que las
mencionadas normas también estarían formalmente afectadas de un vicio de nulidad, que
no se convalida con su puesta en conocimiento por el personal militar (...)”.
47. Este Colegiado subraya que los criterios precedentemente vertidos deberán ser observados
por las futuras resoluciones mediante las cuales la administración pase a la situación de
retiro por la causal de renovación a oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional;
los cuales deberán ser retomados por este Supremo Tribunal cuando requiera cambiar su
actual criterio, en concordancia con lo expresado en el Fundamento N.º 5., supra.
FALLO
Ha resuelto
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
000348
000349
TEMA N° 4
Pregunta Problematizadora:
Primera Ponencia:
Segunda Ponencia:
Fundamentación:
Jurisprudencia de respaldo
Jurisprudencia de respaldo
000351
LECTURAS INTERNACIONALES
ARTÍCULOS DE REVISTA
ARTICULOS DE INTERNET
JURISPRUDENCIA
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
CORPORACIÓN JURÍDICA YIRA CASTRO y MILENA MURCIA, Diana. Estados de cosas inconstitucio-
nal. Desplazamiento forzado ¿Y ahora qué?. 1° edición. Bogot{: Corporación Jurídica Yira Castro, mayo
2009, pp. 3-40.
000356
000357
2009
L a Corporación Jurídica
Yira Castro desde su na-
cimiento, ha acompañado y
nera efectiva en la superación
del estado de cosas inconsti-
tucional? Cambiando el esta-
asesorado a las organizaciones do de cosas? Cambiando la
de población víctima de des- Constitución?.
plazamiento forzado interno
en Colombia. Ha enfrentado Con el objetivo de aportar
este tema desde las acciones al análisis y al debate de estas
jurídicas, desde la incidencia y otras cuestiones, la CJYC de-
política y con el acompaña- sarrolla una línea editorial en-
miento y capacitación de las marcada en la relación entre
víctimas para la exigibilidad de el desplazamiento forzado y la
sus derechos. En este proceso, justicia.
una importante herramienta ha
sido la Sentencia T-025 de 2004 Para análizar el concepto de
de la Honorable Corte Consti- la Corte y su significación en la
tucional, mediante la cual el realidad de la población des-
alto tribunal declara que la si- plazada, la presente publica-
tuación de vulneración de los ción incluye un análisis sobre
derechos de la población des- la figura de estado de cosas
plazada constituye un “Estado inconstitucional, creada por la
de Cosas Inconstitucional”. El Corte, no sólo en materia de
alcance y las limitaciones de desplazamiento forzado sino
este concepto son hoy nuestro en las demás materias donde
tema de estudio. ha operado. También se refie-
re a las consecuencias reales,
En anterior publicación 1 la es decir, el impacto que el ECI
CJYC constató como, después ha tenido de manera efecti-
de tres años de la sentencia va sobre las situaciones a las
de la Corte, la vulneración si- cuales se ha referido, la res-
temática y generalizada de puesta institucional recibida, la
los derecho de la población intervención de la administra-
1 Corporación Jurídica Yira Castro. Informe de segui- ción de justicia y las lecciones
miento al cumplimiento de la Sentencia T-025 del 2004. aprendidas.
Bogotá. 2007.
2009
2009
2009
De tal manera que en rela- para que sirva como elemento
ción con la interpretación de legitimador de las actuaciones
la ley o la ponderación de los judiciales que cuando se pre-
derechos en juego realizada, sentan desacuerdos sobre te-
las consideraciones de la Corte mas puntuales entre las mismas
fundamentadoras de sus fallos salas de revisión de tutela de la
–denominadas ratio decidendi-, Corte Constitucional o se tiene
se constituyen en el precedente interés de realizar un cambio de
jurisprudencial que debe ser ob- jurisprudencia (cambiar una lí-
servado por quienes administran nea de reflexión en determinado
justicia en casos de similares ca- tema), ésta emite las denomina-
racterísticas o dónde se debatan das Sentencias de Unificación
situaciones equiparables6. -SU- , para así “garantizar los si-
guientes altos objetivos: Asegurar
Es de tal importancia clarificar la efectividad de los derechos y
la jurisprudencia constitucional colabora así en la realización
6 “...la ratio decidendi, o aquellas razones de la de la justicia material -artículo
parte motiva de las sentencias que constituyen la re- 2° superior-; Procurar exactitud;
gla determinante del sentido de la decisión y de su
contenido específico, o sea, aquellos aspectos sin los Conferir confianza y credibili-
cuáles sería imposible saber cual fue la razón por la dad de la sociedad civil en el Es-
cual la Corte Constitucional decidió en un sentido y no
en otro, resultan ser de obligatoria aplicación para los tado, a partir del principio de la
jueces o particulares principalmente porque: (i) refleja buena fe de los jueces -artículo
la interpretación calificada y de autoridad que de la
Carta hace el Tribunal constitucional, en virtud de sus 83 superior-; Unificar la interpre-
competencias (Art. 241 y 243 C.P.). Además, resulta tación razonable y disminuye la
vinculante formalmente (ii) en consideración a la ley
Estatutaria de la Administración de Justicia y a los con- arbitrariedad; Permitir estabili-
dicionamientos de que fue objeto en virtud de la sen- dad; Otorgar seguridad jurídica
tencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Finalmente, resulta obligatoria (iii) porque: a) asegura materialmente justa; Llenar el
que las decisiones judiciales se basen en una interpre- vacío generado por la ausencia
tación uniforme y consistente del ordenamiento jurí-
dico; b) garantiza la coherencia del sistema (seguridad de mecanismos tutelares contra
jurídica) y c) favorece el respeto de los principios de providencias judiciales7”.
confianza legitima (artículo 84 C.P) e igualdad en la
aplicación de la ley (13 C.P) establecidos en la Carta.
Bajo estas consideraciones, el desconocimiento de los Cuando los jueces que ac-
precedentes constitucionales puede llegar a vulnerar
en sede judicial los derechos ciudadanos a la igualdad túan en primera y/o segunda
y acceso a la justicia. De ahí que en sentido técnico, lo
que tiene valor de precedente para un juez es la ratio 7 Hernán Alejandro Olano García. Tipología de nues-
decidendi de la(s) sentencia(s) pertinente(s)”. Corte tras sentencias constitucionales. Agosto de 2004. Dispo-
Constitucional. Auto 204/06. Magistrado Ponente: Dr. nible en: http://www.javeriana.edu.co/Facultades/C_
MANUEl JOsé CEPEDA EsPiNOsA Juridicas/pub_rev/documents/13Olanoult..pdf.
2009
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judiciales resulten congestiona- (ii) la prolongada omisión de las
dos de negocios que sólo per- autoridades en el cumplimiento
siguen hacer respetar el princi- de sus obligaciones para garan-
pio de legalidad por parte de tizar los derechos; (ii) la adopción
los servidores públicos10”. de prácticas inconstitucionales,
como la incorporación de la ac-
Por ello optó por ir más allá de ción de tutela como parte del
la reiteración de su jurispruden- procedimiento para garantizar
cia que resultaba insuficiente el derecho conculcado; (iii) la no
para encontrar soluciones que expedición de medidas legislati-
resolvieran definitivamente la vas, administrativas o presupues-
falta de protección o garantía tales necesarias para evitar la vul-
de los derechos y para preve- neración de los derechos; (iv) la
nir nuevas violaciones, y gene- existencia de un problema social
ró un nuevo tipo de sentencias cuya solución compromete la in-
declarando la existencia de tervención de varias entidades,
un estado de cosas donde se requiere la adopción de un con-
constataba tal nivel de vulnera- junto complejo y coordinado de
ción de derechos y tan débiles acciones y exige un nivel de re-
o erradas respuestas institucio- cursos que demanda un esfuerzo
nales que resultaba del todo presupuestal adicional importan-
contrario a la Constitución y te; (v) si todas las personas afec-
cuya solución dependía de “la tadas por el mismo problema
intervención de distintas enti- acudieran a la acción de tutela
dades para atender problemas para obtener la protección de
de orden estructural11”. sus derechos, se produciría una
mayor congestión judicial12”.
Los elementos justificantes de
la procedibilidad del ECI son “(i) Las circunstancias que han
la vulneración masiva y genera- ameritado la declaración del
lizada de varios derechos cons- ECI por parte de la Corte son va-
titucionales que afecta a un nú- riadas y muy pocas. Una revisión
mero significativo de personas; de tales escenarios nos permitirá
10 Corte Constitucional. sentencia T-289 DE 1998. entender mejor sus alcances.
MP. FABiO MORÓN DÍAZ.
11 sentencia T-025/05. M.P. Manuel José Cepeda Es- 12 Corte Constitucional. sentencia T-025 de 2004.,
pinosa. MP. MANUEl JOsé CEPEDA.
2009
La primera declaratoria se
produjo a propósito de
la revisión de de múltiples ex-
“(1) ampliación de las plantas de
personal municipal, sin contar
con la capacidad presupuestal
pedientes de tutela en los que necesaria para pagar y garanti-
maestros vinculados laboral- zar la remuneración “completa”
mente a dos municipios del de- ( prestaciones ) a los docentes;
partamento de Bolívar exigían la (2) inadecuada forma de cálcu-
tutela de los derechos a la vida, lo y distribución del situado fiscal
a la salud, a la seguridad social que, en lugar de otorgarle peso
y al trabajo por cuanto, pese a decisivo a las necesidades reales
que se les realizaban descuen- de educación de la población
tos a su salario como aporte al escolar, toma en consideración
pago de las prestaciones socia- la distribución geográfica de los
les, éstos no habían sido afiliados docentes; (3) concentración irra-
a ninguna Caja o Fondo de Pres- cional e inequitativa de los edu-
tación Social que les permitiera cadores públicos en los grandes
gozar atención médica o recibir centros urbanos, lo que deja
el pago de sus prestaciones13. sin atender las necesidades de
muchas poblaciones que, para
13 Corte Constitucional. sentencia sU 559/97. MP. llenar el vacío, se ven forzadas
EDUARDO CiFUENTEs MUÑOZ.
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a sobrecargar sus finanzas pú- La justificación esgrimida para
blicas a causa del incremento emitir por primera vez un fallo
de sus plantas de educadores y general de tal naturaleza, se
de la demanda insatisfecha por fundamentó en el deber de co-
este servicio esencial”. laboración armoniosa entre los
organismos de los diferentes po-
La Corte concluyó que los deres públicos, en la convenien-
maestros financiados con los re- cia de prevenir un uso excesivo
cursos propios de los municipios de la acción de tutela y en la
demandados debían ser afilia- obligación de restablecimiento
dos al Fondo Nacional de Presta- del orden fundamental quebran-
ciones Sociales del Magisterio en tado con la actuación u omisión
el plazo de un año. de funcionarios públicos
2009
2009
frente a la vulneración perma- que velaran por el cumplimiento
nente por parte de esta entidad de la decisión y a la Contraloría
a su derecho fundamental de para que evaluara el grado de
petición respecto del reconoci- eficiencia, eficacia y economía
miento y pago de la pensión de de las medidas que adoptara la
jubilación a la que creían tener demandada.
derecho, la Corte decretó el ECI.
Al encontrar que dicha entidad Posteriormente, nuevas tutelas
sólo atendía las solicitudes orde- impetradas demostraron que los
nadas bajo la acción de tutela, derechos de los usuarios conti-
lo que “produce un estado de nuaban siendo vulnerados: “se
cosas inconstitucional, lo cual no ha convertido en una suerte de
sólo afecta derechos individua- “hábito jurisprudencial” conocer
les tendientes a viabilizar las pre- de casos como el que se estu-
tensiones, a través de tutela, sino dia, dada la ya inveterada cos-
también afecta a todo el apara- tumbre de CAJANAL de idear
to jurisdiccional que se conges- “fórmulas jurídicas” para faltar
tiona y lo afecta en la efectivi- a su deber constitucional y le-
dad del cumplimiento oportuno gal de dar pronta resolución a
de sus obligaciones”. las peticiones ante ella formula-
das14”, por lo que mediante sen-
Por ello exhortó a las autori- tencia T-439/98 la Corte reiteró su
dades con poder de decisión jurisprudencia recordando el ECI
para que en un término de seis en la materia.
meses adecuaran los recursos
económicos y humanos nece- Este mismo año, la Corte co-
sarios a fin de que CAJANAL die- noció el voluminoso número de
ra solución a las solicitudes de tutelas impetradas en contra de
reconocimiento y reliquidación los departamentos del Chocó y
de las pensiones y adoptara las de Bolívar por el incumplimien-
decisiones necesarias dirigidas a to en el pago de las mesadas
impedir que se continuara trans- pensionales de sus empleados
grediendo la Constitución. Adi- jubilados debido a la recurren-
cionalmente encargó a la Pro- te omisión de las autoridades
curaduría General de la Nación
y a la Defensoría del Pueblo para 14 Corte Constitucional. sentencia T-439 DE 1998.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
2009
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desacato”. Adicionalmente un derechos de los jubilados pero
examen concienzudo de la si- comprehensiva de la realidad
tuación financiera del departa- presupuestal del departamento
mento hizo visible el exagerado para que las órdenes impartidas
desgreño administrativo coadyu- fueran realizables en la práctica,
vado con la apatía de los órga- y la recurrencia a la tutela no
nos de control y fiscalización y, fuera necesaria para los afec-
agravado por el hecho de que tados, y también, debía estar li-
la mora permanente de los pa- mitada en el tiempo hasta que
gos de los créditos de los que los organismos políticos corres-
se había hecho para superar las pondientes establecieran solu-
necesidades económicas, le ha- ciones permanentes, con lo que
bían vedado para la obtención se añadió una característica de
de otros nuevos que permitieran procedibilidad más a la declara-
solventar la situación. toria del ECI
2009
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período de sesiones ordinarias insuficiente, dispondrá del tér-
correspondientes al segundo mino ya señalado para iniciar
semestre de 1999 las medidas las gestiones tendientes a obte-
que sean necesarias en orden a ner los recursos necesarios para
corregir dentro de los paráme- cumplir con lo ordenado a más
tros constitucionales y legales, la tardar antes del 1 de enero del
falta de previsión presupuestal año siguiente, de todo lo cual
que afecta la puntual cancela- informará a los jueces de pri-
ción de las mesadas pensiona- mera instancia”.
les de los ex empleados del De-
partamento”. También previno ECI SOBRE
al gobernador del departamen- CONVOCATORIA DE
to para que evitara incurrir en
las omisiones que habían dado
CONCURSOS PARA
origen a este proceso. NOTARIOS
2009
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U na de las más dramáticas
situaciones de violación
sistemática, masiva y perma-
lugares comunes, en frases de
cajón. Por eso, para esta sen-
tencia bastará con confirmar
nente de derechos que ha veri- las aseveraciones formuladas
ficado la Corte en sede de revi- en los distintos informes y remitir
sión de tutelas, ha sido la de las a ellos a los interesados. La re-
condiciones de reclusión de las construcción de esta realidad
personas privadas de la libertad dolorosa le corresponderá qui-
en las diferentes cárceles del zás a la literatura, despiadada
país. La Corte corroboró25 la ig- acusadora de las sociedades
nominia que constituye el confi- ante la historia”.
namiento penal en el país: “Las
inspecciones le permitieron a la El abanico de derechos vulne-
comisión judicial llegar a la con- rados en razón al hacinamiento
clusión de que las condiciones es extenso y aún más catastrófico
de reclusión en las dos cárce- en cuanto conlleva a que los fines
les citadas son absolutamente del sistema penitenciario, no pue-
infrahumanas, indignas de una dan realizarse26 y por el contrario,
persona humana, cualquiera a que la reclusión se convierta en
sea su condición personal. Las un escenario pedagógico del cri-
condiciones de albergue de los men, generador de ocio, violen-
internos son motivo de vergüen- cia y corrupción, donde opera la
za para un Estado que procla- ley del más fuerte.
ma su respeto por los derechos
de las personas y su compromi- Hasta 1998 existía un impor-
so con los marginados. (…)Por tante número de sentencias que
lo tanto, resulta verdaderamen- reiteraban que si bien algunos
te inoficioso pretender describir derechos fundamentales de los
nuevamente las circunstancias reclusos son suspendidos o res-
en las que viven los reclusos. Los tringidos desde el momento en
adjetivos y expresiones utilizados
para exponer las circunstancias 26 ley 65 de 1993. Artículo 10. Finalidad del trata-
miento penitenciario. El tratamiento penitenciario
de vida en esos centros de re- tiene la finalidad de alcanzar la resocialización del
clusión se han convertido ya en infractor de la ley penal, mediante el examen de
su personalidad y a través de la disciplina, el traba-
jo, el estudio, la formación espiritual, la cultura, el
25 Corte Constitucional. sentencia T 153 de 1998. deporte y la recreación, bajo un espíritu humano y
MP. EDUARDO CiFUENTEs MUÑOZ solidario.”
2009
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sus derechos fundamentales27”. cional de planeación para ela-
Siendo procedente la acción de borar un plan “de construcción y
tutela, la Corte advirtió que dada refacción carcelaria tendiente a
la deuda histórica del Estado garantizar a los reclusos condi-
frente a la situación de las prisio- ciones de vida dignas en los pe-
nes, el gasto destinado a éstas nales”, tarea que tendría que ser
“tiene un carácter más perento- supervigilada por los organismos
rio incluso que el gasto público de control. En cuatro años, el IN-
social, el cual, como lo dispone PEC tendría que haber realizado
el artículo 350 de la Carta, tiene la separación de los internos sin-
prioridad sobre cualquier otra dicados de los condenados.
asignación”.
Esta decisión tuvo tan amplia
El fallo producido, consistió en difusión como desconocimien-
la prevención al Gobierno para to institucional, por lo que nue-
que de manera inmediata rea- vas tutelas fueron revisadas y al
lizara las diligencias necesarias constatar la persistencia de las
de inclusión en el presupuesto violaciones, nuevamente la Cor-
de las partidas presupuestales te declaró el estado de cosas in-
necesarias para superación del constitucional, específicamente
hacinamiento carcelario y la rea- “en materia de salud y asistencia
lización de obras que permitieran médica y suministro de medica-
garantizar “el orden público y el mentos al personal recluido en
respeto de los derechos funda- las cárceles del país”, por lo que
mentales de los internos”; a los se impartieron nuevas órdenes,
alcaldes y gobernadores advirtió entre ellas que el INPEC “a la ma-
que debían tomar las medidas yor brevedad, previa coordina-
necesarias para cumplir con su ción con los ministerios de Justi-
obligación de crear y mantener cia y del Derecho, de Hacienda,
centros de reclusión propios. de Salud y con el Departamento
Nacional de Planeación, con-
También dio tres meses de trate o constituya un sistema de
plazo al INPEC, el Ministerio de seguridad social en salud, bajo
Justicia y el Departamento Na- la modalidad subsidiada, que
27 Ver al respecto las sentencias sU 474 de 1997, M.P. cubra las contingencias que en
Vladimiro Naranjo Mesa , y T-622 de 1995, M.P. Eduar- esa materia surjan para el perso-
do Cifuentes Muñoz.
2009
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ferente para la Corte Constitu- constitucional de guardar, pro-
cional. En 1998, revisó el caso teger y promover los derechos
de un reconocido defensor de humanos se le de un especial
derechos humanos privado de favorecimiento a la protección
la libertad, cuya vida corría pe- de la vida de los defensores de
ligro al interior de un centro car- los derechos humanos. Y HACER
celario, pese a lo cual se le ne- UN LLAMADO a todas las perso-
gaba la petición de traslado31, nas que habitan en Colombia
basándose las autoridades pe- para que cumplan con el man-
nitenciarias, paradójicamente, dato del artículo 95 de la Consti-
en la declaratoria del ECI por el tución que los obliga a defender
hacinamiento carcelario. y difundir los derechos humanos
como fundamento de la convi-
La Corte corroboró la grave vencia pacífica”.
situación en que se hallan los
defensores de derechos huma- Seis años después, varias or-
nos, por lo que reconoció que ganizaciones no gubernamen-
constituían un sector vulnerable tales de derechos humanos
de la sociedad y decidió “DE- interpusieron una acción de tu-
CLARAR que hay un estado de tela para proteger sus derechos
cosas inconstitucional en la falta a la honra, el buen nombre, la
de protección a los defensores integridad física, la vida y a de-
de derechos humanos y, en con- fender y promover los derechos
secuencia, HACER UN LLAMADO humanos, contra el Presidente
DE PREVENCION a todas las au- de la República, por las reitera-
toridades de la República para das declaraciones descalifica-
que cese tal situación, y, solici- doras que había realizado con-
tar al Procurador General de la tra ellas. Los jueces de instancia
Nación y al Defensor del Pue- no la concedieron por no en-
blo que dentro de la obligación contrar intensión difamatoria
ni constatar la violación de los
archivos de inteligencia militar y policial no incluyan
defensores u organizaciones de derechos humanos de derechos alegados ya que el
manera injustificada. Sigue pendiente la adopción de presidente no había individuali-
legislación que regule el manejo de este tipo de infor-
mación en armonía con los estándares internacionales zado a las organizaciones, con-
sobre la materia”. cluyendo que las declaraciones
31 Corte Constitucional. sentencia T-590 de 1998. realizadas en sus diferentes dis-
MP. AlEJANDRO MARTÍNEZ CABAllERO
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con la Nación debe contribuir a Corte protegió por primera vez
la defensa de los derechos fun- el derecho a la salud en 1992
damentales de las personas, en y desde el 2000 la acción de
especial de aquellas que mere- tutela por este concepto em-
cen especial protección”. pezó a incrementarse y pasó
a ser el primer derecho invo-
EL ECI EN MATERIA DE cado. En el país se presentan
SALUD -NO DECLARADO- unas 280.000 tutelas al año,
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sionalmente; integra una prolon- La Corte ha preferido no rea-
gada omisión de los deberes de lizar esta declaración en la par-
las autoridades, cuando no una te resolutiva de sus sentencias,
equivocada respuesta institucio- pero en algunas da órdenes ge-
nal a la problemática, lo que nerales, plazos de cumplimiento
año por año congestiona los y directrices para la satisfacción
despachos judiciales de manera del derecho a las autoridades y
creciente. Es de tal dimensión el particulares concernidos al esti-
caótico estado de cosas que no lo de las sentencias de ECI42.
solamente los ciudadanos recu-
rren a la tutela con el fin de sal- BALANCE DE LA RESPUESTA
vaguardar sus derechos sino que INSTITUCIONAL A LAS
instituciones prestadoras del ser-
vicio recurren a ella para exigir
DECLARATORIAS DEL ECI
las acreencias que les impiden
funcionar correctamente39.
2009
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do una creciente inestabilidad había advertido sobre “la falta
laboral44”, a mayor flexibilización de infraestructura adecuada y
laboral, menor participación de de personal, los serios represa-
los trabajadores en sus naturales mientos y los conflictos judicia-
escenarios reivindicativos: los sin- les en virtud de la afiliación de
dicatos. Esto se traduce en una regímenes pensionales como
pérdida sustancial de fortaleza en fue el caso de pensión gracia y
la exigibilidad política de los de- régimen de transición46”.
rechos, dejando como camino
sólo su justiciabilidad, atiburrando Los seis meses de plazo dado
entonces el sistema judicial de por la Corte para realizar los
cada vez un mayor número de ajustes, se extendieron a diez
amparos individuales. años en los que se mantienen
las deficiencias administrativas
En el caso de los pensionados para atender las necesidades
las decisiones judiciales poco o de los jubilados47.
nada han incidido en el estable-
cimiento de ajustes instituciona- Adicionalmente, el protago-
les adecuados para responder nismo de los fondos privados
a las necesidades de los usua- de pensiones, que prometían
rios. Recientemente el Ministerio corregir las deficiencias de
Público anunció que supervigi- los fondos públicos, amena-
laría los procesos de CAJANAL za con convertirse a futuro en
y el ISS “para evitar la pérdida un caótico estado de cosas,
de documentos en trámite de que –si para entonces no ha
afiliados y pensionados45”. En desaparecido la institución de
2005 el Ministerio de Hacienda la Tutela- podría conllevar a la
44 Orlando Pulido Chaves. la Federación Colombia- declaratoria de un nuevo ECI.
na de Educadores (FECODE) y la lucha por el derecho “El balance de los fondos es
a la educación. El Estatuto Docente. serie: Ensayos &
investigaciones del laboratorio de Políticas Públicas claramente insatisfactorio. La
- Buenos Aires, Nº 31. Disponible en: http://www. reforma de la Ley 100 duplicó
foro-latino.org/flape/boletines/boletin_referencias/
boletin_24/documentos/sindicatos/federacion_co- 46 Ibídem.
lombiana_maestros.pdf 47 Ver por ejemplo, Contraloría General de la Re-
45 El Espectador. Procuraduría estará al tanto de la pública. siTUACiÓN Y PROsPECTiVA DE CAPRE-
liquidación de Cajanal. 14 de Julio de 2008. Disponible COM Y CAJANAl. Disponible en: http://www.con-
en: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/ traloriagen.gov.co/html/auditorias/ficha_tecnica/
articulo-procuraduria-estara-al-tanto-de-liquidacion- archivos/8999990260_PROsPECTiVA%20DE%20CA-
de-cajanal PRECOM%20Y%20CAJANAl1.pdf
2009
2009
jefe de la oficina jurídica, Gio- por lo que mediante diversas
vanni Toncel, más de 600.000 argucias, continúan ejercien-
millones de pesos. “Si las fallan do sus antiguas funciones. “Al-
en contra, el Departamento gunas de estas irregularidades
desaparece”51” son direccionar la prestación
de los servicios notariales a
En relación con el llamamien- despachos específicos, o con-
to a concurso para acceder al servando sus antiguos locales
cargo de notarios, la declaración abiertos al público, sin que en
del ECI ha sido la más ignorada ellos sea lícita la prestación de
“Dieciséis años han pasado des- los servicios notariales, y gene-
de que la Constitución de 1991 rando documentos que no tie-
ordenó elegir por concurso a los nen ninguna validez53”. Este es
notarios del país, con el propósi- un ejemplo claro del fracaso
to de poner fin a una larga tra- de la “pedagogía constitucio-
dición de favoritismos políticos. nal” en funcionarios públicos.
A punto de finalizar el 2007, la
actual superintendente de Nota- Ni qué decir sobre los centros
riado y Registro, Lida Salazar Mo- de reclusión en el país. “En el úl-
reno, reconoce con resignación timo informe entregado en el
que, a pesar de los esfuerzos, mes de septiembre de 2008 por
hasta ahora ha resultado impo- el Instituto Nacional Penitencia-
sible elegir un solo notario por rio y Carcelario -INPEC - se hizo
meritocracia52”. seguimiento por parte de la en-
tidad al índice de hacinamiento
Aunque en 2008 se llevó a en las cárceles del país. (…) en
cabo el mentado concurso, al- diciembre de 2005 se alcanzó
gunos de los que parecían ser un porcentaje de hacinamiento
notarios vitalicios, no se resig- del 42.80%; a partir de este pico
naron a abandonar los cargos, ese porcentaje empieza a de-
crecer hasta llegar a un 15.00%
51 El Universal de Cartagena. 23 de Marzo de 2008.
los problemas que agobian al departamento. Bolívar, registrado en febrero de 2007 y
en coma. Disponible en: http://www.mineducacion.
gov.co/observatorio/1722/article-156540.html 53 El Espectador. Denuncian que ex notarios
52 El Espectador. Zancadilla a concurso de no- reaparecen con falsas oficinas. Enero 27 de 2009. Dis-
tarios. Diciembre 26 de 2007. Disponible en: http:// ponible en: http://www.elespectador.com/noticias/
www.elespectador.com/impreso/cuadernilloa/judi- politica/articulo112207-denuncian-ex-notarios-reapa-
cial/articuloimpreso-zancadilla-concurso-notarios recen-falsas-oficinas
2009
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cionales57 siguen formulando Por otra parte, la impunidad de
las recomendaciones necesa- los crímenes cometidos contra
rias, la respuesta institucional si- las y los defensores opera como
gue basada en un modelo de el mayor incentivo para la exten-
seguridad que privilegia la de- sión de esa práctica como me-
tención y el encarcelamiento dio para amedrentar a quién en
orientado en la idea de que la ejercicio de sus derechos y debe-
solución depende de la cons- res de ciudadano o ciudadana,
trucción de más centros carce- opta por la promoción, procura
larios58. Si bien las órdenes de de protección y realización de los
la Corte constituyen un eslabón derechos humanos y las liberta-
fundamental para la protec- des fundamentales.
ción de las personas privadas
de la libertad, las otras ramas Al mismo tiempo el cuestio-
del poder público no parecen namiento de la legitimidad de
estar interesadas en aportar en la actividad de defensa de los
la superación del dramático derechos humanos constituye
estado de cosas59. el mensaje institucional por ex-
celencia, bajo el clima de cre-
57 Como la Oficina del Alto Comisionado de Naciones ciente polarización en el que la
Unidas en Colombia en sus informes anuales, y espe-
cíficamente en el informe Final sobre la situación Car-
salida negociada al conflicto es
celaria en Colombia 2001, disponible en: http://www. vista como una amenaza a la
hchr.org.co/documentoseinformes/informes/temati-
cos/informes.php3?cod=3&cat=13
democracia, las reivindicaciones
58 “la construcción de 11 cárceles nuevas que ge- relacionadas con los derechos a
nerarían 24 mil cupos nuevos, es una de las primeras la verdad, a la justicia y a la re-
medidas que planea el Gobierno Nacional para re-
solver el grave problema de hacinamiento carcela- paración integral -en serio-, son
rio que hay en Colombia (…) si hoy tuviéramos ya interpretadas como oportunistas
esas cárceles estaríamos resolviendo el hacinamien-
to actual. Pero ocurre que la ley de Convivencia y invenciones de las víctimas, y se
seguridad Ciudadana ha incrementado el número entroniza la idea de seguridad
de internos Fabio Valencia Cossio, Ministro del in-
terior y Justicia. Gobierno busca alternativas para como ejercicio de fuerza y no
solucionar el hacinamiento carcelario. Julio 23 de como protección de derechos.
2008. En: http://web.presidencia.gov.co/sp/2008/
julio/23/14232008.html
59 Un estudio más profundo en la materia es el reali- Puede concluirse que el ECI
zado por Rodrigo Uprimny Yepes, Juan Fernando Jara- en materia de defensores no ha
millo y Diana Guarnizo. intervención Judicial en Cárce-
les. Dejusticia, Junio 30 de 2006. sido superado, en tanto se man-
Disponible en: http://dejusticia.org/interna.php?id_ tienen las condiciones estructu-
tipo_publicacion=2&id_publicacion=181
2009
2009
daremos en el tema en esta 2010 como fecha en la cual el
oportunidad. Pero debe decir- gobierno nacional deberá de-
se que la vulneración masiva mostrar que sí se ha superado
y sistemática de los derechos el estado de cosas inconstitu-
de la población desplazada cional. La Corte luego decidi-
persiste, tal y como lo confir- rá si éste ha sido superado con
ma la Corte Constitucional en base en los informes que presen-
el Auto 008 de 2009, advirtien- ten tanto el gobierno nacional y
do que “dada la complejidad los organismos de control, como
del proceso de seguimiento, la Comisión de Seguimiento y el
(…) establece el 1 de julio de ACNUR. Este proceso supone tam-
bién la presentación de un informe
urgen del Estado soluciones efectivas en materia de vi-
vienda y generación de ingresos”. Corporación Jurídica de avance para el 30 de octubre
Yira Castro. Informe de seguimiento al cumplimiento de de 2009 sobre las medidas adop-
la Sentencia T-025/04 de la Corte Constitucional. 2007
2009
tadas y aplicadas para superar las que, por estas mismas razones,
falencias señaladas en la senten- ninguna de tales acciones pue-
cia T-025 de 2004 y en sus autos de reemplazar a otra, al pun-
de seguimiento, así como sobre to de justificar la negación de
los progresos alcanzados63”. alguna prestación específica
debida por el Estado a una per-
En sus informes de cumpli- sona determinada, a partir del
mento a la Corte, así como en previo otorgamiento de otra(s)
sus declaraciones públicas a prestación(es) de fuente y finali-
medios de comunicación y en dad distinta”64.
diferentes espacios, el gobierno
nacional ha querido desconocer Encontramos entonces que
el carácter especial de los dere- el reto para la exigibilidad de los
chos establecidos en la ley 387 derechos de la población des-
de 1997 así como los derechos plazada nos sitúa en tres órbitas
a la Verdad, la Justicia y la Re- diferenciadas, a saber, (i) los de-
paración Integral de que son ti- rechos de atención a la situa-
tulares todas la víctimas del des- ción de desplazamiento que se
plazamiento forzado, por lo que establecen en la ley 387 y que
esa corporación ha sentado que son de carácter específico de
existe una “separación concep- esta población; (ii) los derechos
tual existente entre los servicios a la verdad, la justicia y la repa-
sociales del Gobierno, la asis- ración integral como derechos
tencia humanitaria en caso de de las víctimas (en este caso las
desastres (independientemente víctimas del crimen de despla-
de su causa) y la reparación a zamiento forzado); y (iii) los dere-
las víctimas de violaciones a los chos generales establecidos en
derechos humanos. En efecto la Constitución para toda la po-
(…) se trata de deberes y accio- blación a cargo del Estado.
nes claramente diferenciables,
en lo relacionado con su fuente, Pero las acciones de exigi-
su frecuencia, sus destinatarios, bilidad en estos tres escenarios
su duración y varios otros aspec- tienen un requisito común, la
tos. Acepta así mismo la Corte organización y la unidad de la
63 Corte Constitucional sala segunda de Revisión. población víctima de despla-
Auto 008 de 2009 de seguimiento al cumplimiento de
la Sentencia T-025 de 2004. 64 Corte Constitucional. sentencia C-1199 de 2008.
2009
zamiento alrededor de la de- apoyando y respaldando los es-
fensa de sus derechos. Ha sido fuerzos que desde todas las re-
esa historia de organización, giones del país se suman en este
solidaridad y unidad la que ha propósito. Igualmente conside-
permitido alcanzar logros tan ramos importante que se agudi-
importantes como los diferen- ce la auditoria sobre el cumpli-
tes pronunciamientos judiciales miento real de las obligaciones
a los que hemos hecho men- del Estado colombiano en esta
ción y el mejoramiento de las materia, el cual dista mucho de
condiciones de vida de miles lo planteado en los muy optimis-
de familias. Y son los procesos tas informes oficiales.
organizativos locales, regionales
y nacionales los que darán con- Resaltamos aquí la importan-
tundencia a las acciones jurídi- cia del papel que ha cumplido
cas y políticas que se realicen la rama judicial para el recono-
en pro de la defensa de esos cimiento y la realización de los
derechos. Es así que la primera derechos de la población des-
estrategia para la exigibilidad plazada y hacemos un llamado
sigue siendo el fortalecimiento a todos los funcionarios judicia-
organizativo. les del país para que se sumen a
esta tarea de realización prácti-
En este sentido, la apuesta de ca de los preceptos constitucio-
la Corporación Jurídica Yira Cas- nales. Recuperar la confianza en
tro, a pesar de los ingentes esfuer- la Justicia es una necesidad para
zos realizados en su contra para la superación de la violencia en
intimidar, retardar y detener sus nuestra sociedad y esta es la úni-
labores, sigue siendo el acompa- ca vía para terminar realmente
ñamiento a los procesos organi- con el desplazamiento forzado.
zativos de base para su fortaleci-
miento, para la cualificación de Finalmente, instamos a todas
los líderes, para el empodera- las entidades públicas y a sus
miento de las organizaciones. funcionarios a que, en lugar de
esforzarse por desconocer o por
Invitamos entonces a las or- ocultar la dramática realidad
ganizaciones y entidades in- que se vive en todas las regio-
ternacionales a que continúen nes del país como consecuen-
2009
L
a democracia basa su
lógica en el equilibrio de
los poderes públicos legislativo,
decir que se trata de conflic-
tos colectivos que afectan a
grupos más o menos extensos
ejecutivo y judicial y, para que de la población. Pero las nor-
los derechos de los ciudadanos mas civiles, laborales y penales
sean enteramente satisfechos corresponden a un paradigma
bajo un Estado Social de Dere- privatista e individualista, que
cho, debe darse una colabo-
65 Guy Peters. la política de la burocracia 1999, FCE,
ración armónica entre ellos. Sin México, Citado en: Discurso sin compromiso. La po-
embargo, todas las materias lítica de derechos humanos en Colombia. André-noél
roth Deubel. Ed. Aurora 2006.
2009
no se compadece ya con la que reconoce y declara el ECI,
naturaleza pública y societa- se dio una respuesta colectiva,
ria o comunitaria de las dispu- integradora y multidireccional
tas generadoras de violencia o a una situación tan compleja
delincuencia entre nosotros66”. como la del desplazamiento for-
zado, con impactos altamente
La tragedia del desplaza- positivos “(…) tratándose de la
miento forzado es de naturale- población desplazada, la Corte
za colectiva pero la exigibilidad ha hecho historia por la fuerza
de los derechos de sus víctimas que ha dado al seguimiento de
y las respuestas institucionales las órdenes dadas en su fallo,
fueron históricamente de carác- con lo cual, ha logrado que las
ter individual. entidades activen al menos al-
gún mecanismo para cumplir
Con la jurisprudencia de la la sentencia y les sea más difícil
Corte Constitucional que permi- evadir su responsabilidad, pero
te aclarar el alcance general de sobre todo, la Corte ha logra-
las normas constitucionales, uni- do articular sectores públicos y
ficar la jurisprudencia constitu- privados alrededor de un fin co-
cional y como doctrina se erige mún y ha potenciado los niveles
como un criterio direccionador organizativos de la población
de las actuaciones de las auto- desplazada, con réditos impor-
ridades67 y en especial aquella tantes para el fortalecimiento
66 Hernando valencia Villa. La reconstrucción de la de una cultura política compro-
justicia judicial en Colombia. Viii Foro, junio de 1996. metida con la defensa de los
En derechos humanos en Colombia veinticinco años.
itinerario de una historia 1979 “ 2004. Comité Perma- derechos humanos. Y este, es
nente por la Defensa de los Derechos Humanos. otro de los resultados positivos
67 Artículo 23 DECRETO 2067 DE 1991. De hecho, las de la T-02568”.
sentencias de los tribunales constitucionales constituyen
fuente de derecho: los fallos emitidos por los tribunales
constitucionales constituyen mandatos que deben ser privilegiada es consecuencia de la existencia misma de la
obedecidos, tal y como si se tratara de normas emanadas justicia constitucional: la justicia constitucional encuentra
del legislador: “la posición de la sentencia constitucional su fundamento en la cadena ininterrumpida de razona-
en el sistema de fuentes es de gran importancia para de- mientos lógicos que conducen de la afirmación del poder
terminar el grado de circulación de los poderes públicos a constituyente a la existencia de una Constitución y de la
las decisiones del Tribunal Constitucional, en este punto la necesaria supremacía de ésta sobre los poderes constitui-
doctrina parece orientarse a situar las sentencias consti- dos” Humberto sierra Porto. Citado por Hernán Alejan-
tucionales en un lugar intermedio entre la Constitución y dro Olano García, Ob Cit.
la ley (cuando en las sentencias se interpretan constitucio- 68 linda María Cabrera Cifuentes. La concentración
nalmente las leyes), en todo caso no es un lugar inferior de la tierra en Colombia: entre la exclusión social y la
al que ocupan las leyes.El fundamento de esta posición violencia. Trabajo de grado Maestría en Derecho. Uni-
2009
2009
OTRAS PUBLICACIONES DE LA CJYC
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
RODRÍGUEZ GARAVITO, César. ¿Cu{ndo cesa el Estado de Derecho de cosas inconstitucional del despla-
zamiento?. Pp. 434-492.
000396
¿CUÁNDO CESA EL ESTADO DE COSAS
8. INCONSTITUCIONAL DEL DESPLAZAMIENTO?
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LA NATURALEZA Y LA FUNCIÓN DEL ECI
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La Sentencia T-025 de 2004: la sistematización de la figura
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del ECI y los derechos de la población desplazada
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CUADRO 1. Condiciones de proceso y resultado
para la declaratoria de un ECI
Condiciones de resultado:
Condiciones generales Condiciones de proceso: fallas
violación masiva, grave
(SU-090/00) estructurales de políticas públicas
y reiterada de derechos
Situaciones indicativas Prolongada omisión de autoridades Presentación masiva
(T-025/04) competentes de tutelas
Adopción de prácticas inconstitucionales
Ausencia de medidas legislativas,
administrativas o presupuestales
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Necesidad de intervención de varias entidades
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LOS CRITERIOS DE PROCESO Y DE RESULTADO
COMO PUNTO DE PARTIDA PARA LA EVALUACIÓN
DE LA SUPERACIÓN DE UN ECI: UNA APLICACIÓN
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AL CASO DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
El ciclo de políticas públicas
y los cuatro tipos de fallas de proceso
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000405
No existe plan de acción actualizado sobre el funcionamiento del SNAIPD.
No se han fijado metas e indicadores específicos que permitan evaluar la realización de los fines
de las políticas.
La asignación de funciones y responsabilidades es difusa.
Algunos elementos centrales de las políticas son inexistentes o insuficientes: a) no existen plazos
para el cumplimiento de objetivos, b) no se estipulan los niveles de apropiaciones necesarias, c)
no se prevé el equipo humano necesario, d) no se estipulan los recursos administrativos idóneos
para la ejecución de políticas.
Diseño y desarrollo de la política pública
La política no ha sido desarrollada suficientemente, en particular los siguientes elementos: a) la
participación de la PD en el diseño de políticas, b) la información oportuna a la PD sobre sus
derechos y los mecanismos para exigirlos, c) el manejo ordenado de recursos provenientes de
cooperación internacional, d) las políticas tendientes a buscar mayor compromiso de la población
civil que no es desplazada, e) programas de preparación de funcionarios, f) reglamentación sobre
acceso a la oferta institucional de la PD más vulnerable.
Los tiempos previstos para la atención humanitaria de emergencia son demasiado rígidos.
No es clara la asignación de funciones en los proyectos productivos urbanos y en la adjudicación
de tierras.
Son insuficientes las acciones por parte de las entidades a las cuales se han asignado funciones
(p. ej., algunos entes del SNAIPD no crean programas especiales; otros, no asignan los recursos
Fallas en etapas
necesarios).
del ciclo de políticas públicas
Los medios adoptados no son idóneos para cumplir los fines trazados (p. ej., para acceder a
algunos programas ofrecidos de estabilización socioeconómica, la PD debía probar propiedad de
vivienda o tierra en la cual desarrollaría el proyecto productivo).
Implementación de la política pública
Existen demoras constantes y prolongadas en la prestación de servicios a la PD.
Los trámites para la implementación de la política son excesivamente rígidos (p. ej., trámites de
contratación).
Algunos trámites y mecanismos de implementación han sido contraproducentes (p. ej., en salud,
la circular 042 de 2002 que buscaba evitar duplicidad de pagos generó una barrera en el acceso
a la salud).
Existen fallas importantes en los sistemas de información sobre PD, en particular: a) subregistro,
b) SUR no incluye datos sobre ayuda dada por Acción Social, c) falta de recolección de datos
Seguimiento y evaluación de la política pública
sobre variables diferenciales (género, etnia, etc.), c) ausencia de datos sobre tierras abandonadas
por PD y d) falta de datos sobre posibilidades de generación autónoma de ingresos de PD.
No existen sistemas de evaluación de la política.
000406
La definición de indicadores de proceso y de resultado
en los autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004
000407
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000409
Los miembros del hogar en Personas desplazadas víctimas de homicidio por causas Personas inscritas en el RUPD que presentan riesgo extraordinario o extremo, beneficiadas con medidas de
000410
situación de desplazamiento directamente relacionadas con su situación de desplazamiento/ protección/personas inscritas en el RUPD que presentan riesgo extraordinario o extremo.
1. Vida preservan la vida. Personas incluidas en el Registro Único de Población Desplazada Dirigentes de población desplazada – PD beneficiada con medidas de protección/Dirigentes de PD.
(RUPD).
Personas desplazadas asesinadas debido a su participación en procesos judiciales por delitos que dieron origen al
desplazamiento.
Los miembros del hogar no Número de personas desplazadas víctimas de desaparición Personas desplazadas que han sido víctimas de acciones contra su integridad (casos denunciados)/Personas incluidas
han sido víctimas de acciones forzada que han puesto su caso en conocimiento de las en el RUPD.
contra su integridad personal autoridades/Número total de personas registradas en el RUPD.
después del desplazamiento Número de personas desplazadas afectadas por minas
2. Integridad (no incluye muerte). antipersonal cuyo caso se ha puesto en conocimiento de las
personal
autoridades/Número total de personas registradas en el RUPD.
Número de personas desplazadas víctimas de tortura cuyo caso
se ha puesto en conocimiento de las autoridades/Número total
de personas registradas en el RUPD.
Ningún miembro del hogar ha Personas desplazadas víctimas de acciones que atentan contra su Secuestros extorsivos denunciados por personas en situación de desplazamiento.
3. Libertad sido privado de la libertad de libertad personal/Personas en el RUPD.
forma arbitraria.
Hogar habita legalmente el Seguridad jurídica de la tenencia: hogares desplazados que Hogares con subsidios de vivienda otorgados/Hogares postulantes.
predio en condiciones dignas habitan viviendas propias y cuentan con escritura registrada o Hogares con subsidios desembolsados/Hogares a los que fueron otorgados subsidios.
(incluye espacio suficiente, viviendas en arriendo y cuentan con contrato escrito/Total de
Hogares con mejoramiento de condiciones de habitabilidad/Hogares con deficiencias o carencias habitacionales
servicios domiciliarios hogares desplazados (HD).
identificadas.
completos, materiales Espacio suficiente: HD que habitan viviendas sin hacinamiento/
apropiados, ubicación, Mujeres cabeza de familia beneficiarias de subsidio de vivienda urbana o rural.
Total de HD.
seguridad jurídica de la
Materiales apropiados: HD que cuentan con materiales
4. Vivienda tenencia).
apropiados en su vivienda (techos, pisos y/o paredes exteriores)/
Total de HD.
Ubicación: HD que habitan viviendas ubicadas en zonas que no
son de alto riesgo/Total de HD.
Acceso a servicios: HD que cuentan con acceso a todos los
servicios domiciliarios básicos (energía, acueducto, alcantarillado
y recolección de basuras)/Total de HD.
Acceso al SGSSS - Todas las Personas afiliadas al SGSSS/Personas incluidas en el RUPD Mujeres en situación de desplazamiento en período de gestación que asisten a control prenatal.
personas cuentan con afiliación [Personas que reciben apoyo psicosocial (Gobierno) + Otros Personas de PD que acceden a programas de salud sexual y reproductiva (12 años o más).
al SGSSS. operadores de servicios]/Personas incluidas en el RUPD que Personas que reciben atención en salud mental según diagnóstico y tipo de afiliación al SGSSS/Personas incluidas en el
Acceso a asistencia Psicosocial solicitan apoyo psicosocial. RUPD que solicitan apoyo psicosocial (ND).
- Todas las personas que [Niños con esquema de vacunación completo (0-7 años) – Niños entre 12 y 23 meses de edad tienen tres dosis de vacuna pentavalente (DPT, HB y Hib)/Niños incluidos en el
5. Salud solicitaron apoyo psicosocial lo Gobierno + Otros operadores de servicios]/Niños incluidos en RUPD.
recibieron. el RUPD (0-7 años).
Los niños entre 1 y 2 años tienen una dosis de vacuna SRP (sarampión, rubéola y paperas)/Niños incluidos en el
Acceso al esquema de
RUPD.
vacunación – Todos los niños
del hogar cuentan con esquema Los niños entre 5 y 6 años tienen dos refuerzos de polio y DPT y uno de SRP (sarampión, rubéola y paperas)/Niños
de vacunación completo. incluidos en el RUPD.
Asistencia regular a niveles Niños desplazados atendidos en el sector educativo (5-17 años) Niños beneficiados con acompañamiento de permanencia en el sector educativo/Niños incluidos en el RUPD (5-17
de educación formal – Todos – Gobierno + Otros (privados)/Niños incluidos en el RUPD. años).
los niños y jóvenes del hogar
6. Educación
asisten regularmente a un nivel
de educación formal (5-17
años).
Disponibilidad de alimentos [Niños y jóvenes en programas de alimentación o cuidado Hogares atendidos con ayuda humanitaria/Total de hogares incluidos en el RUPD.
en forma suficiente –Hogar infantil (Gobierno) + Otras fuentes de asistencia + Autogestión Hogares reubicados o acompañados en retorno con proyectos de seguridad alimentaria/Hogares acompañados en
dispone de alimentos aptos del hogar]/Niños y jóvenes incluidos en el RUPD (0-17 años). retorno incluidos en el RUDP.
para el consumo y accede a Total de hogares que disponen de alimentos aptos para el Adultos mayores con complemento alimentario/Personas incluidas en el RUPD (60 o más años).
una cantidad suficiente de los consumo y acceden a una cantidad suficiente de los mismos/
mismos. Madres gestantes o lactantes beneficiarias de raciones alimentarias.
Hogares incluidos en el RUPD.
Cuidado infantil – Todos los Hogares beneficiados con atención inmediata/Hogares con manifestación de urgencia extrema remitidos por el
7. Alimentación Número de hogares en los que ninguna persona deja de
niños del hogar que no están Ministerio Público.
consumir alguna comida por falta de alimentos o de dinero/Total
al cuidado de un adulto asisten de HD. Niños entre 6 meses y 5 años beneficiarios de raciones alimentarias.
a programas de atención al Niños menores de 6 años beneficiarios desayunos infantiles.
Número de hogares en los que ninguna persona se queja de
menor. Niños beneficiarios de restaurantes escolares.
hambre por falta de alimentos/Total de HD.
Número de hogares en los que ninguna persona come menos Niños beneficiarios de programas de atención al menor.
de lo que desea por falta de alimentos o de dinero/Total de HD.
El hogar posee al menos una Hogares en los que al menos uno de sus miembros se Hogares con proyectos de generación de ingresos o vinculación laboral.
fuente de ingresos autónoma y beneficia de programas de generación de ingresos o proyectos Personas beneficiadas con procesos de formación (urbana y rural).
su ingreso (el ingreso considera productivos (Gobierno) + proyectos de otras fuentes +
Hogares acompañados en procesos de retorno vinculados a proyectos de generación de ingresos/Hogares
los subsidios que recibe por Autogestión del hogar (empleo remunerado u otros)/Hogares
acompañados en procesos de retorno.
parte del Estado y todas las incluidos en el RUPD.
fuentes de ingreso de la familia) Adultos mayores beneficiarios del programa de protección social (PPSAM)/Personas incluidas en el RUPD (60 o más
Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autónoma
supera como mínimo la línea años).
y que su ingreso supera como mínimo la línea de indigencia/
de indigencia (etapa). Hogares incluidos en el RUPD (etapa).
El hogar posee al menos una Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos autónoma
fuente de ingresos autónoma y que su ingreso supera como mínimo la línea de pobreza/
y su ingreso se ubica por Hogares incluidos en el RUPD (resultado).
encima de la línea de pobreza
Indicadores complementarios adicionales:
(resultado).
8. Generación de Jornada laboral: PD ocupada que está laborando dentro de las
ingresos jornadas legales/Total de PD ocupada.
Relación laboral: PD ocupada como empleada que cuenta
con contrato escrito de trabajo/Total de PD ocupada como
empleada.
Afiliación a seguridad social y riesgos profesionales: PD ocupada
que cuenta con afiliación a salud, pensiones y ARP (para
empleados)/Total de PD ocupada.
Remuneración mínima: PD ocupada que percibe ingresos
laborales iguales o superiores al salario mínimo/Total de PD
ocupada.
Formalidad: PD ocupada de manera formal (afiliación a
seguridad social e ingresos iguales o superiores al mínimo)/Total
de PD ocupada.
Posesión de documentos Personas identificadas/Personas incluidas en el RUPD. Personas identificadas con cédula de ciudadanía/Personas mayores de 18 años incluidas en el RUPD.
de identidad – Todos los Niños con tarjeta de identidad (8-17 años)/Personas mayores de 8 y menores de 17 años en RUPD.
9. Identidad miembros del hogar cuentan
Personas con registro civil.
con sus documentos de
identificación completos. Libretas militares entregadas a población desplazada.
Acciones de grupos armados ilegales en zonas (emboscadas, toma de poblaciones, ataques a bienes civiles, ataques a
infraestructura energética, ataques contra edificaciones gubernamentales) con recomendaciones emitidas por el CIAT.
Contactos armados de la Fuerza Pública (entendidos como aquellos en los que la iniciativa es de la Fuerza Pública,
11. Prevención acciones ofensivas) contra grupos armados al margen de la ley en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT.
del desplaza- Municipios con planes de contingencia/Municipios identificados en riesgo.
miento Solicitudes de protección de derechos sobre predios y territorios abandonados a causa del desplazamiento, aprobadas
en el sistema RUP/Solicitudes de protección recibidas.
Declaratorias con informes de predios expedidos por los CTAIPD/Declaratorias de desplazamiento o de inminencia
expedidas por los CTAIPD.
Anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria/Derechos protegidos por los CTAIPD, oficinas de registro de
instrumentos públicos y el Ministerio del Interior y de Justicia (Dirección de Etnias).
Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento/Denuncias por el delito de desplazamiento.
Fallos emitidos por el juez por el delito de desplazamiento/Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento.
Hogares acompañados en retorno que no registran nuevos eventos de desplazamiento/Hogares acompañados en
retorno.
Hogares que retornaron, previa evaluación de las condiciones de seguridad por parte de la Fuerza Pública/Hogares
12. Retorno
acompañados en retorno.
Hogares acompañados en retorno que no registran nuevos eventos de desplazamiento/Hogares acompañados en
retorno.
El hogar en situación de Hogares en situación de emergencia o vulnerabilidad extrema Hogares desplazados en eventos masivos que han recibido atención humanitaria/Hogares desplazados masivamente.
emergencia o vulnerabilidad atendidos en sus necesidades relacionadas con la subsistencia Hogares que han recibido atención humanitaria en la urgencia/Hogares que de acuerdo con su situación requieren
extrema tiene cubiertas sus mínima/Hogares a los que se les haya identificado necesidades atención humanitaria en la urgencia.
necesidades relacionadas con la de subsistencia mínima. Hogares vinculados a un esquema de seguridad social en salud en el marco de la AHE/Hogares en situación de
subsistencia mínima. Número de hogares que han declarado su situación de emergencia.
Los hogares que han declarado desplazamiento ante las instancias respectivas y han recibido Hogares que han recibido raciones alimentarias en el marco de la AHE/Hogares en situación de emergencia.
su situación de desplazamiento ayuda inmediata/Número de hogares que han declarado su Hogares que han recibido alojamiento en el marco de la AHE/Hogares en situación de emergencia.
ante las instancias respectivas situación de desplazamiento ante las instancias previstas. Hogares que han recibido apoyo en kit no alimentario en el marco de la AHE/Hogares en situación de emergencia.
reciben ayuda inmediata. Número de hogares desplazados que han sido incluidos en el Hogares atendidos con apoyo de vestuario en el marco de la AHE/Hogares identificados con necesidad en términos
Los hogares incluidos en RUPD y han recibido ayuda humanitaria de emergencia/Número de este componente.
el RUPD reciben ayuda de hogares que han sido incluidos en el RUPD. Hogares que continúan en condición de vulnerabilidad y requieren alguno de los componentes de atención
humanitaria de emergencia. humanitaria/Hogares visitados con identificación de necesidad en términos de este componente.
Número de hogares que ha recibido alojamiento en el marco de la atención inmediata o de urgencia/Número de
hogares que han declarado su situación de desplazamiento ante las instancias respectivas.
Número de hogares que han recibido raciones alimentarias en el marco de la atención humanitaria inmediata/Número
13. Subsistencia de hogares que han declarado su situación de desplazamiento ante las instancias respectivas.
Número de hogares desplazados en eventos masivos que requirieron atención en salud de urgencia en el marco de la
atención humanitaria inmediata/Número de hogares que requirieron atención en salud de urgencia en el marco de la
atención humanitaria inmediata.
Número de hogares desplazados en eventos masivos que han accedido a agua potable en el marco de la atención
inmediata/Número hogares desplazados en eventos masivos.
Número de hogares que ha recibido alojamiento en el marco de la AHE/Número de hogares que han sido incluidos
en el RUPD.
Número de hogares que han recibido raciones alimentarias en el marco de la AHE/Número de hogares que han sido
incluidos en el RUPD.
Número de hogares que han recibido kit no alimentario en el marco de la AHE/Número de hogares que han sido
incluidos en el RUPD.
Hogares que cuentan con afiliación a un esquema de seguridad social en salud en el marco de la AHE/Número de
hogares que han sido incluidos en el RUPD.
Hogares que recibieron apoyo económico para vestuario en el marco de la AHE/Número de hogares que han sido
incluidos en el RUPD a los que se les han identificado necesidades de subsistencia mínima en vestuario.
El hogar en situación de Núcleos familiares desintegrados que han logrado la Niños y adolescentes que han sido reintegrados al seno de sus familias/Total de niños y adolescentes incluidos en el
desplazamiento que ha sufrido reunificación familiar (incluye atención del Gobierno + otras RUPD que por causa del desplazamiento no se encuentran con algún miembro de su familia y fueron identificados o
fragmentación a causa del fuentes de asistencia)/Núcleos familiares desintegrados que remitidos al ICBF (suma de los restituidos, los no acompañados, huérfanos o alejados de sus familias).
14. Reunificación desplazamiento ha logrado la solicitan asistencia. Número de funcionarios públicos capacitados sobre el contenido del derecho a la reunificación familiar/Total de
familiar reunificación familiar cuando Número de hogares desplazados que han solicitado apoyo funcionarios públicos que atienden a población desplazada.
la solicita. estatal para la reunificación y la han recibido/Número Número de campañas de difusión implementadas para el conocimiento de las ayudas disponibles para la reunificación
de hogares desplazados que han solicitado apoyo para la familiar de la población desplazada discriminado por entidad territorial y niveles de impacto proyectados en términos
reunificación familiar. de número de personas beneficiadas.
Ningún miembro del hogar Personas desplazadas víctimas de acciones que atentan Personas desplazadas beneficiarias del programa de protección que han sufrido atentados contra su vida/Personas
es víctima de acciones que contra su seguridad personal (las acciones contemplan asaltos desplazadas beneficiarias del programa de protección.
atentan contra su seguridad a poblaciones, combates, minas antipersonal, atentados
personal. terroristas)/Personas incluidas en el RUPD.
Nº de personas desplazadas víctimas de desaparición forzada
que han puesto su caso en conocimiento de las autoridades/
Número total de personas registradas en el RUPD.
15. Seguridad
Número de personas desplazadas víctimas de desaparición
personal
forzada cuyo caso ha sido registrado por las autoridades.
Número de personas desplazadas afectadas por minas
antipersonal cuyo caso se ha puesto en conocimiento de las
autoridades/Número total de personas registradas en el RUPD.
Número de personas desplazadas víctimas de tortura cuyo caso
se ha puesto en conocimiento de las autoridades/Número total
de personas registradas en el RUPD.
Las OPD participan Las OPD cuentan con escenarios adecuados para participar Escenarios de política pública para atención al desplazamiento forzado que funcionan adecuadamente/Escenarios de
efectivamente en las decisiones de manera efectiva en las decisiones de política pública sobre política pública para atención al desplazamiento forzado que deben funcionar.
de política pública sobre desplazamiento forzado. OPD que han recibido capacitación apoyada por el Gobierno/OPD que han solicitado capacitación al Gobierno.
desplazamiento forzado. Las OPD cuentan con condiciones adecuadas para participar OPD que cuentan con apoyo material básico por parte del Gobierno/OPD que han solicitado apoyo material básico
de manera efectiva en las decisiones de política pública sobre al Gobierno.
desplazamiento forzado.
16. Participación Proyectos de decisión de políticas públicas de desplazamiento forzado que han tenido un trámite adecuado/Proyectos
Las OPD cuentan con garantías para participar de manera de decisión de políticas públicas sobre desplazamiento forzado.
efectiva en las decisiones de política pública sobre
Proyectos de decisión de políticas públicas sobre desplazamiento forzado que han sido dados a conocer a las OPD/
desplazamiento forzado.
Proyectos de decisión de políticas públicas sobre desplazamiento forzado.
Las sugerencias y observaciones de las OPD frente a la política
Observaciones y sugerencias de las OPD sobre la política pública de desplazamiento forzado que se responden
pública sobre desplazamiento forzado cuentan con una
formalmente/Observaciones y sugerencias hechas por las OPD sobre la política pública de desplazamiento forzado.
respuesta adecuada.
000413
Todos los niños y niñas Número de niños y niñas nacidos después del desplazamiento Número de niños y niñas menores de 5 años desplazados beneficiarios de programas de atención al menor/No. total
que nacieron después del en hogares registrados en el RUPD (que sean hijos o hijas de niños y niñas menores de 5 años desplazados.
desplazamiento están incluidos de padre o madre inscritos en el RUPD), que se encuentran Personas que reciben atención en salud mental según diagnóstico y tipo de afiliación al SGSSS/Personas incluidas en el
en el RUPD. incluidos en dicho registro/Todos los niños y niñas nacidos RUPD que solicitan apoyo psicosocial (ND).
Todos los niños y niñas después del desplazamiento en hogares registrados en el RUPD.
Niños entre 12 y 23 meses de edad tienen tres dosis de vacuna pentavalente (DPT, HB y Hib)/Niños incluidos en el
menores de 12 disponen Número de niños y niñas nacidos después del desplazamiento RUPD.
de alimentos aptos para el en hogares registrados en el RUPD, cuyos padres han solicitado
Los niños entre 1 y 2 años tienen una dosis de vacuna SRP (sarampión, rubéola y paperas)/Niños incluidos en el
consumo y acceden a una su inclusión en dicho registro/Todos los niños y niñas nacidos
RUPD.
cantidad suficiente de los después del desplazamiento en hogares registrados en el RUPD.
mismos en condiciones de Los niños entre 5 y 6 años tienen dos refuerzos de polio y DPT y uno de SRP (sarampión, rubéola y paperas)/Niños
Número de niños y niñas nacidos después del desplazamiento
saneamiento adecuadas. incluidos en el RUPD.
en hogares registrados en el RUPD, que se encuentran incluidos
Todos los niños, niñas y en dicho registro/Número de niños y niñas nacidos después
adolescentes desplazados han del desplazamiento en hogares registrados en el RUPD, cuyos
recibido atención psicosocial padres han solicitado su inclusión en dicho registro.
Todos los niños, niñas y Número de niñas y niñas en desplazamiento menores de 12
adolescentes que por causa años que presentan desnutrición (por tipo de desnutrición:
del desplazamiento fueron aguda, global y crónica)/Total niños y niñas menores de 12 años
18. Enfoque separados de sus hogares han en desplazamiento.
diferencial: sido reintegrados a los mismos. Número de niños y niñas en desplazamiento menores de 5
niños, niñas y años que presentan 81 Que sean hijos o hijas de padre o madre
adolescentes inscritos en el RUPD.
desplazados Infección respiratoria aguda (IRA) o infección diarreica aguda
(EDA)/Total niños y niñas menores de 5 años en desplazamiento.
Número de niños y niñas en desplazamiento menores de 12
años en hogares que habitan en condiciones de saneamiento
adecuadas y no hacinamiento (la vivienda debe cumplir
con: 1) acceso a todos los servicios domiciliarios básicos:
energía, acueducto, alcantarillado y recolección de basuras; 2)
disposición adecuada de excretas y residuos sólidos; 3) acceso a
agua potable; 4) no hacinamiento)/Total niños y niñas menores
de 12 años en desplazamiento.
Número de NNAD que han recibido o reciben atención
psicosocial, sicológica o de salud mental según diagnóstico por
causas relacionadas con el desplazamiento/Total NNAD.
Número de NNAD que han sido reintegrados al seno de sus
familias/Total de NNAD que por causa del desplazamiento
no se encuentran con algún miembro de su familia y fueron
identificados o remitidos al ICFB (suma de los restituidos, los no
acompañados, huérfanos o alejados de sus familias).
000415
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¿CÓMO EVALUAR UN CASO ESTRUCTURAL?
EL TEST DE SUPERACIÓN DE UN ECI
000417
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Los pasos del TESE
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Ámbito Indicador 13.Los sistemas de información: (i) evitan el subregistro; (ii) incorporan, a través
del SUR, información sobre la ayuda prestada por todas las entidades del
Indicadores de proceso relacionados con la capacidad institucional de respuesta
SNAIPD; (iii) son sensibles a la identificación de necesidades específicas de los
1.Existencia de un plan de acción del SNAIPD. desplazados que pertenecen a grupos bajo un mayor nivel de vulnerabilidad,
2. Definición clara de funciones y responsabilidades entre las diferentes entida- tales como las mujeres cabeza de familia y los grupos étnicos; (iv) incluyen in-
des del SNAIPD a nivel nacional y local. formación acerca de las tierras abandonadas por los desplazados; y (v) incor-
poran información sobre cada desplazado para identificar sus posibilidades de
3.Existencia de elementos de la política requeridos para garantizar los derechos generación autónoma de ingresos en la zona de recepción, lo cual entraba la
de la población: (i) plazos concretos; (ii) claridad sobre el tamaño del equipo Seguimiento y implementación de las políticas de estabilización socioeconómica.
humano requerido para ejecutar la política; y (iii) recursos administrativos evaluación de la
para implementar la política. 14.Existencia de sistemas de evaluación de la política de atención a la población
política desplazada. (La política prevé un sistema diseñado para detectar los errores
4.Existencia de componentes transversales de las políticas de atención a la po- y obstáculos de su diseño e implementación y que permita una corrección
blación desplazada: (i) regulación de la participación de la población despla- adecuada y oportuna de dichas fallas).
zada en el diseño y la ejecución de las políticas; (ii) información oportuna y
completa a la PD acerca de sus derechos, la oferta institucional, los procedi- 15.Existencia de un sistema de indicadores que permita valorar el impacto de los
mientos y requisitos para acceder a ella, y las instituciones responsables de distintos programas sociales dirigidos a la población desplazada sobre el goce
su prestación; (iii) desarrollo integral y concreto de las políticas encaminadas efectivo de sus derechos.
a que la sociedad civil no desplazada adquiera conciencia de la magnitud del 16.Existencia de líneas de base sobre las condiciones de vida y el goce de cada
fenómeno, y a que el sector empresarial se involucre en programas dirigidos uno de los derechos a los que hace referencia la Sentencia T-025 de 2004.
a su solución; y (iv) desarrollo integral de programas o proyectos encamina-
Indicadores relacionados con la asignación o la ejecución presupuestal
dos a la preparación de funcionarios a fin de que estén informados acerca
de sus funciones y responsabilidades, de las características del fenómeno del 17.Existencia de una estimación del presupuesto requerido para atender la mag-
desplazamiento, de los requerimientos de la población desplazada, y de las nitud de población desplazada y las futuras víctimas.
particularidades de atender a este grupo poblacional. 18.El nivel absoluto de los montos asignados es suficiente para: (i) satisfacer la
5.Flexibilidad de la regulación de las políticas pertinentes para atender de ma- demanda de las personas desplazadas; (ii) proteger los derechos fundamen-
Diseño de la política nera oportuna y suficiente las demandas de la población desplazada (p. ej., tales de las víctimas de este fenómeno; y (iii) desarrollar e implementar efec-
atención humanitaria de emergencia no limitada por plazos rígidos, sino con- tivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladas por el Ejecutivo en
dicionada a la situación real de las personas desplazadas). normas reglamentarias y documentos Conpes.
6.Existencia del enfoque diferencial en el diseño de las políticas, en relación con: 19.La ejecución presupuestal de los fondos para la PD por parte de las entidades
(i) mujeres, (ii) minorías étnicas, (iii) menores, (iv) personas con discapacidad, del SNAIPD y las entidades territoriales es eficiente.
(v.) líderes de organizaciones de PD, (vi.) otros grupos vulnerables. 20.Existe un manejo ordenado y centralizado de la consecución y ejecución de los
7.Existencia y funcionamiento de programas especiales del SNAIPD que han recursos provenientes de la comunidad internacional.
sido definidos como necesarios.
8.Existencia y funcionamiento de programas especiales de las entidades territo-
riales para la población desplazada.
9.Congelación de los procesos de enajenación de predios rurales en áreas de
riesgo de desplazamiento.
10.Los trámites para el acceso a los bienes y servicios que garantizan los dere-
chos fijados por la Corte Constitucional no presentan demoras injustificadas.
11.Los programas para el acceso a los bienes y servicios que garantizan los dere-
chos fijados por la Corte Constitucional se ajustan a la realidad de la población
desplazada (ausencia de requisitos difíciles de cumplir por parte de la PD).
12.Existen programas diferenciados para PD, según se hayan desplazado antes
o después de la adopción de la Sentencia T-025 de 2004 y los autos 176, 177
y 178 de 2005.
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La competencia y el procedimiento de la aplicación del TESE
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CONCLUSIONES
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000427
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
Al haber una divergencia normativa entre lo dispuesto por el Artículo 9º del Decreto Supremo Nº 051-91-PCM, que coloca a la remuneración total
permanente como base de cálculo para las bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos percibidos por los servidores y funcionarios
públicos, y lo previsto en el Artículo 54º del Decreto Legislativo Nº 276, de los artículos 144º y 145º de su Reglamento, y de los artículos 51º y 52º de la
Ley Nº 24029, que tienen en común la aplicación de la remuneración mensual total para el cálculo de los conceptos detallados, es que mediante el
presente Acuerdo de Sala Plena -el cual ponemos a su disposición- se establecen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas
las entidades que conforman el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
Esto se hace con el objetivo de determinar la correcta interpretación de las normas que regulan el otorgamiento de los beneficios señalados, garantizar
la uniformidad en su aplicación en todos los órganos y ámbitos del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y materializar el principio
de predictibilidad, permitiendo a los administrados adquirir conciencia certera acerca del resultado final de sus solicitudes de otorgamiento.
Junio de 2011 F1
000430
F Jurisprudencia
remuneración total permanente resulta ministrativo de Gestión de Recursos Huma- 10. Por las razones antes expuestas, se pue-
de aplicación para el cálculo de las boni- nos, como garantía de la plena vigencia de de concluir que el Decreto Supremo N°
ficaciones, beneficios y demás conceptos los principios de: igualdad ante la ley, segu- 051-91-PCM es una norma revestida de
remunerativos percibidos por los servido- ridad jurídica, buena fe, interdicción de la jerarquía legal que a la fecha se encuentra
res, funcionarios y directivos, con excep- arbitrariedad y buena administración, que vigente, por lo cual forma parte del orde-
ción del cómputo de la compensación por constituyen el fundamento principal de la namiento jurídico.
tiempo de servicios, la bonificación dife- emisión de precedentes administrativos de
rencial, la bonificación personal y el bene- observancia obligatoria. § 2. Establecimiento de la controversia
ficio vacacional. 5. En tal sentido, en uso de la potestad de la 11. Sobre el particular, habiéndose determina-
3. En tales disposiciones se ha basado la argu- Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de do la vigencia de las normas señaladas en
mentación jurídica de diversas entidades emitir precedentes administrativos de ob- los párrafos anteriores, se vislumbra una
integrantes del Sistema Administrativo de servancia obligatoria, con los efectos y alcan- divergencia normativa entre lo dispuesto
Gestión de Recursos Humanos que utilizan ces precisados en los Fundamentos Sexto y por el Artículo 9° del Decreto Supremo N°
los conceptos que integran la remunera- Décimo del Acuerdo Plenario aprobado por 051-91-PCM, que coloca a la remuneración
ción total permanente para el cálculo de los Resolución de Sala Plena N° 001-2010-SER- total permanente como base de cálculo
beneficios que, a continuación, se detallan: VIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Ple- para la bonificaciones, beneficios y demás
(i) Las asignaciones por cumplir veinti- nario con la finalidad de incorporar con la conceptos remunerativos percibidos por
cinco (25) años y treinta (30) años de debida amplitud los fundamentos jurídicos los servidores y funcionarios públicos, y lo
servicios al Estado, que el literal “a” del necesarios para establecer un conjunto de previsto en el Artículo 54° del Decreto Le-
Artículo 54° del Decreto Legislativo N° directrices resolutivas cuya observancia y gislativo N° 276, de los artículos 144º y 145º
276, Ley de Bases de la Carrera Adminis- aplicación resulte obligatoria a la entidades de su Reglamento, y de los artículos 51° y
trativa y de Remuneraciones del Sector administrativas antes referidas. 52° de la Ley N° 24029, que tienen en co-
Público(4), regula como equivalentes a 6. Como resultado del debate y deliberación mún la aplicación de la remuneración men-
dos (2) y a tres (3) remuneraciones men- y en virtud de la votación efectuada, por sual total para el cálculo de los conceptos
suales totales, respectivamente. unanimidad, se emitió el presente Acuer- detallados en el fundamento tercero de la
(ii) El subsidio por fallecimiento del servidor do Plenario. presente resolución.
o de familiar directo de éste, que el Ar- 12. En tal sentido, la generalidad de la defini-
tículo 144° del Reglamento del Decreto II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS ción contenida en el Artículo 92 del Decreto
Legislativo N° 276, aprobado por Decreto Supremo N° 051-91-PCM podría conducir, a
Supremo N° 005-90-PCM(5), regula como § 1. Vigencia y jerarquía del Decreto Supremo priori, a determinar que en tanto beneficios
equivalente a tres (3) y a dos (2) remune- NQ 051-91-PCM especiales otorgados a los servidores, fun-
raciones totales, respectivamente. 7. El Decreto Supremo N° 051-91-PCM, del 6 de cionarios y docentes, los conceptos remu-
(iii) El subsidio por gastos de sepelio, que marzo de 1991, fue emitido al amparo del nerativos señalados en el párrafo anterior
el Artículo 145º del Reglamento del inciso 20 del Artículo 211° de la Constitución se encuentran en el ámbito de aplicación
Decreto Legislativo N° 276(6), regula de 1979, cuyo texto facultaba al Presidente de dicha norma.
como equivalente a dos (2) remunera- de la República para “dictar medidas extraor- 13. De otro lado, se tiene que las consecuen-
ciones totales para quien haya corrido dinarias en materia económica y financiera, cias jurídicas previstas en el Artículo 54°
con los gastos. cuando así lo requiera el interés nacional y del Decreto Legislativo N° 276, en los ar-
(iv) La asignación a la docente mujer por con cargo de dar cuenta al Congreso”. tículos 144° y 145° del Reglamento del
cumplir (20) y veinticinco (25) años de Pese a que en su Artículo 1°(11) se precisa- Decreto Legislativo N° 276, en los artículos
servicios, que el Artículo 52° de la Ley ba su carácter transitorio, el citado decreto 51° y 52° de la Ley N° 24029, y en los artícu-
N° 24029, Ley del Profesorado(7), regula no contiene una disposición específica que los 219° y 220° del Reglamento de la Ley N°
como equivalente a dos (2) y a tres (3) re- permita establecer a partir de su propio tex- 24029, se aplican a los supuestos de hecho
muneraciones íntegras, respectivamente. to hasta cuándo se extendía su vigencia. específicos de determinados beneficios
(v) La asignación al docente varón por 8. De otro lado, la Ley N° 25397, Ley del Control sobre los cuales se ordena taxativamente
cumplir veinticinco (25) y treinta (30) Parlamentario sobre los actos normativos del un pago calculado sobre la remuneración
años de servicios, que la norma antes Presidente de la República, publicada el 9 de mensual total o íntegra percibida por el
referida regula como equivalente a dos febrero de 1992, dispuso en sus artículos 3° servidor, funcionario o docente en cuyo
(2) y a tres (3) remuneraciones íntegras, y 4°(12) que dicha facultad presidencial debía favor se otorga, sin derivar la definición
respectivamente. ejercerse a través del dictado de disposi- de lo que debe entenderse por tales a otra
(vi) El subsidio por luto ante el fallecimiento ciones denominadas “Decretos Supremos norma ni aplicar restricciones análogas a
del docente o de su familiar directo, que Extraordinarios”, cuya vigencia temporal no las contenidas en el concepto de remune-
el Artículo 51º de la Ley Nº 24029(8) y los podía exceder de seis (6) meses. ración total permanente.
artículos 219º y 220º de su Reglamento, 9. En cuanto al nivel jerárquico y a la vigencia
aprobado por Decreto Supremo Nº 19- del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, al § 3. Determinación de la norma aplicable
90-ED(9), regulan como equivalente a haber sido dictado al amparo de la facul- 14. Establecida la existencia de normas estata-
dos (2) y a tres (3) remuneraciones tota- tad que la Constitución de 1979 otorgaba les vigentes y simultáneamente aplicables
les, respectiva mente. al Presidente de la República para dictar ante un mismo supuesto de hecho, pero
(vii) El subsidio por gastos de sepelio para medidas extraordinarias en materia eco- con contenidos divergentes, es necesario
el docente, que el Artículo 51° de la Ley nómica y financiera, es posible determinar recurrir a los tres criterios que la teoría ge-
Nº 24029 y el Artículo 219° de su Regla- su rango legal; tal como ha sido dilucidado neral del derecho plantea sobre la determi-
mento(10), regulan como equivalente a por el Tribunal Constitucional, en adelante nación de la norma aplicable: la jerarquía, la
dos remuneraciones totales para quien el TC, en los siguientes términos: especialidad y la temporalidad; cuya aplica-
haya sufragado los gastos pertinentes. “El Decreto Supremo N° 051-91-PCM, confor- ción ha sido resumida por Neves Mujica del
4. Este estado de cosas evidencia la necesi- me se señala en su parte considerativa, fue siguiente modo: “si las normas divergentes
dad de establecer directrices precisas que expedido al amparo del artículo 211°, inciso tienen rango distinto, debe preferirse la supe-
garanticen la uniformidad en la aplicación 20) de la Constitución Política del Estado de rior sobre la inferior; si su rango es el mismo,
de las normas antes mencionadas en todos 1979, vigente en ese entonces, significándose la escogida debe ser la de alcance especial
los componentes y ámbitos del Sistema Ad- con ello su jerarquía legal”(13). sobre la general; pero si tienen igual ámbito,
F2 Junio de 2011
000431
Jurisprudencia F
ambas especiales o ambas generales, debe cálculo de los subsidios que son materia hace referencia el Artículo 54° del De-
preferirse la posterior sobre la anterior”(14). de reclamo por parte del demandante se creto Legislativo N° 276.
15. En atención al caso que nos concierne, por debe utilizar como base de referencia la (iii) El subsidio por fallecimiento de familiar
cuanto el Decreto Supremo N° 051- 91- denominada remuneración total, no ha- directo del servidor, al que hace referen-
PCM tiene la misma jerarquía normativa ciendo mención alguna del concepto de cia el Artículo 144° del Reglamento del
que el Decreto Legislativo N° 276 y que la remuneración total permanente”(19). Decreto Legislativo N° 276.
Ley N° 24029, resulta pertinente la aplica- (iv) Asignaciones a la docente por cumplir (iv) El subsidio por fallecimiento del servi-
ción del principio de especialidad, enten- veinte (20) y veinticinco (25) años de dor; al que hace referencia el Artículo
dido como “la preferencia aplicativa de la servicios y al docente por cumplir vein- 144° del Reglamento del Decreto Legis-
norma reguladora de una especie de cierto ticinco (25) y treinta (30) años de ser- lativo N° 276.
género sobre la norma reguladora de tal gé- vicios, regulados por Artículo 52° de la (v) El subsidio por gastos de sepelio, al que
nero en su totalidad”(15). Ley N° 24029 de la siguiente forma: hace referencia el Artículo 145° del Regla-
16. Con relación a ello, cabe recordar que el “De acuerdo con los artículos 52° de la mento del Decreto Legislativo N° 276.
principio de especialidad nos refiere la Ley N° 24029 y 213° del Decreto Supremo (vi) La asignación a la docente mujer por
“aplicación de la norma general, a menos N° 019-90-ED, Reglamento de la Ley del cumplir veinte (20) años de servicios, a
que en el supuesto de la vida real, se de las Profesorado, el beneficio reclamado por la que hace referencia el Artículo 52° de
circunstancias más especificas y en parte el demandante se otorga sobre la base de la Ley N° 24029.
divergentes del supuesto de hecho de la nor- remuneraciones íntegras, (...)”(20) (vii)La asignación a la docente mujer por
ma especial, en cuyo caso se aplicará esta (v) Subsidios por luto y gastos de sepelio cumplir veinticinco (25) años de servi-
última”(16). Es decir, este principio resultará regulados por el Artículo 51° de la Ley N° cios, a la que hace referencia el Artículo
debidamente aplicable cuando la norma 24029 y por los artículos 219° y 220° de 52° de la Ley N° 24029.
especial sea la que mejor se adapte al su- su Reglamento de la siguiente forma: (viii) La asignación al docente varón por
puesto de hecho planteado. “De acuerdo con el Artículo 51’2 de la Ley cumplir veinticinco (25) años de servi-
17. En atención a lo expuesto, debe darse prefe- N° 24029 y los artículos 219° y 222° del De- cios, a la que hace referencia el Artículo
rencia a las normas contenidas en el Artículo creto Supremo N° 019-90-ED, Reglamen- 52° de la Ley N° 24029.
54° del Decreto Legislativo N° 276, en los ar- to de la Ley del Profesorado, el subsidio (ix) La asignación al docente varón por
tículos 144° y 145° del Reglamento del De- reclamado por el demandante se otorga cumplir treinta (30) años de servicios, a
creto Legislativo N° 276, en los artículos 51° y sobre la base de las remuneraciones o la que hace referencia el Artículo 52° de
52° de la Ley N° 24029, y en los artículos 219° pensiones totales que correspondan al la Ley N° 24029.
y 220° del Reglamento de la Ley N° 24029, mes del fallecimiento. (...)” (21). (x) El subsidio por luto ante el fallecimiento
por cuanto todas estas normas prevén con- 19. Al respecto, cabe recordar que, tal como se de familiar directo del docente al que
secuencias jurídicas que se adaptan mejor al desprende del Artículo VI del Título Prelimi- hacen referencia el Artículo 51° de la Ley
supuesto de hecho representado por todos nar del Código Procesal Constitucional(22) y N° 24029 y los artículos 219° y 220° de
los servidores y funcionarios que han adqui- de la Primera Disposición Final de la Ley N° su Reglamento.
rido el derecho de acceder a los beneficios 28301, Ley Orgánica del TC(23), las normas (xi) El subsidio por luto ante el fallecimiento
económicos enumerados en el fundamento con rango de ley y los reglamentos deben del docente al que hacen referencia el
tercero de la presente resolución. ser interpretados y aplicados según los pre- Artículo 51° de la Ley N° 24029 y los artí-
18. Sobre esto último, es necesario agregar que ceptos constitucionales y conforme a la in- culos 219° y 220° de su Reglamento.
el TC, en reiterada y uniforme jurisprudencia terpretación que de los mismos establezca (xii) El subsidio por gastos de sepelio para
ha precisado que el concepto de remunera- el TC en sus sentencias. el docente, al que hacen referencia el
ción total permanente no resulta aplicable 20. Adicionalmente, es necesario precisar que Artículo 51° de la Ley N° 24029 y el Ar-
para los cálculos de los montos correspon- los criterios interpretativos del TC, en su ca- tículo 219° de su Reglamento.
dientes a las siguientes asignaciones: lidad de supremo intérprete de la Constitu-
(i) Asignación por veinticinco (25) años de ción(24), no sólo están destinados a orientar Ill. DECISIÓN
servicios de la siguiente forma: el ejercicio de la función jurisdiccional, sino
“El inciso o) de! artículo 542 del Decreto que “vinculan tanto a los poderes públicos 22. La Sala Plena del Tribunal del Servicio
Legislativo N° 276, establece que corres- como a los particulares”(25). Debe entender- Civil, por unanimidad, considera que las
ponde a los funcionarios y servidores se, entonces, que todos los operadores ju- directrices normativas contenidas en el
públicos, en virtud de cumplir 25 años de rídicos están obligados a resolver teniendo presente Acuerdo Plenario ameritan ser
servicios, 2 remuneraciones mensuales en cuenta la ratio decidendi (razón suficien- declaradas como precedentes de obser-
totales por única vez, sin hacer mención te) que tuvo en cuenta el máximo órgano vancia obligatoria para determinar la co-
alguna al concepto de remuneración to- de control constitucional para fundamen- rrecta interpretación de las normas que
tal permanente”(17). tar sus fallos, siempre y cuando “sea aplica- regulan el otorgamiento de los beneficios
(ii) Asignación por treinta (30) años de ser- ble al caso concreto debido a la igualdad o señalados en el numeral precedente, ga-
vicios de la siguiente forma: sustancial similitud con respecto al supues- rantizar la uniformidad en su aplicación
“El artículo 54° inciso a) del Decreto Legis- to de hecho de la regla que significa la ratio en todos los órganos y ámbitos del Siste-
lativo N° 276 estipula que la asignación decidendi”(26). ma Administrativo de Gestión de Recur-
por cumplir 30 años de servicio se otorga 21. De todo lo expuesto, es posible establecer sos Humanos y materializar el principio
por un monto equivalente a tres remu- que la remuneración total permanente de predictibilidad(27), permitiendo a los
neraciones totales, no haciendo ninguna prevista en el Artículo 9° del Decreto Supre- administrados adquirir conciencia certera
mención al concepto de remuneración mo N° 051-91-PCM no es aplicable para el acerca del resultado final de sus solicitu-
total permanente”(18). cálculo de los beneficios que se detallan a des de otorgamiento.
(iii) Subsidios por fallecimiento y gastos de renglón seguido: 23. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del
sepelio regulados por el Reglamento (i) La asignación por cumplir veinticinco Tribunal del Servicio Civil, por unanimi-
del Decreto Legislativo N° 276 de la si- (25) años de servicios al Estado, a la que dad, y de conformidad con lo dispuesto en
guiente forma: hace referencia el Artículo 54° del De- el Artículo 4° del Reglamento del Tribunal
“Sobre el particular, debe señalarse que creto Legislativo N° 276. del Servicio Civil respecto de la emisión de
los artículos 144° y 145° del Decreto Supre- (ii) La asignación por cumplir treinta (30) precedentes administrativos de observan-
mo N° 005-90-PCM establecen que para el años de servicios al Estado, a la que cia obligatoria;
Junio de 2011 F3
000432
F Jurisprudencia
ACORDÓ:
o hermanos. En el caso de fallecimiento de familiar. (14) Neves Mujica, Javier (2009) Introducción al
directo del servidor: cónyuge, hijos o padres, dicho Derecho del Trabajo. Lima, Fondo Editorial de la
1. ESTABLECER como precedentes adminis- subsidio será de dos remuneraciones totales". Pontificia Universidad Católica del Perú. p. 159.
trativos de observancia obligatoria los cri- (6) “Artículo 145°.- El subsidio por gastos de sepelio (15) Tardío Pato, José. “El principio de especialidad
terios expuestos en los fundamentos jurídi- será de dos (2) remuneraciones totales, en tanto normativa (lex specialis) y sus aplicaciones ju-
cos 11º, 14º, 15º, 16º, 17º, 18º y 21º. se de cumplimiento a lo señalado en la parte final risprudenciales”. En: Revista de Administración
2. PRECISAR que los precedentes adminis- del inciso j) del artículo 142, y se otorga a quien Pública. N° 162. Septiembre / Diciembre 2003.
trativos de observancia obligatoria antes haya corrido con los gastos pertinentes”. p. 191.
mencionados deben ser cumplidos por los (7) “Artículo 52°.- (...) El profesor tiene derecho a (16) Tardío Pato, José. Ob. Cit. p. 192.
órganos componentes del Sistema Adminis- percibir dos remuneraciones íntegras al cumplir (17) Sentencia recaída en el Expediente N° 1339-2004-
trativo de Gestión de Recursos Humanos. 20 años de servicios, la mujer, y 25 años de servi- AA/TC, Fundamento Segundo. En idéntico sentido
cios, el varón; y tres remuneraciones íntegras, al se han pronunciado las sentencias recaídas en los
3. PUBLICAR el presente Acuerdo de Sala cumplir 25 años de servicios, la mujer, y 30 años Expedientes N° 2766-2002-AA/TC, Fundamento
Plena en el diario oficial “El Peruano” y en de servicios, los varones. (...)". Primero, y 2129-AA/TC, Fundamento Segundo.
el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), (8) “Artículo 51°.- El profesor tiene derecho a un (18) Sentencia recaída en el Expediente N° 3904-
según lo dispone el Artículo 2º del Regla- subsidio por luto al fallecer su cónyuge, equiva- 2004-AA/TC, Fundamento Segundo. En idéntico
mento del Tribunal del Servicio Civil. lente a dos remuneraciones o pensiones, y subsidio sentido se ha pronunciado la sentencia recaída
equivalente a una remuneración o pensión por en el Expediente N° 3360-2003-AA/TC, Funda-
fallecimiento del padre y madre. Al fallecer el mento Segundo.
NOTAS: –––––––––– profesor, activo o pensionista, el cónyuge, hijos, (19) Sentencia recaída en el Expediente N° 4517-2005-
(1) ”Artículo 4°.- Conformación (...) padres o hermanos, en forma excluyente, tienen PC/TC, Fundamento Tercero. En idéntico sentido
Los pronunciamientos que así se determinen en derecho a un subsidio de tres remuneraciones o se han pronunciado las sentencias recaídas en
Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes pensiones”. los expedientes: N° 2257-2002-AA, Fundamento
administrativos de observancia obligatoria. Dichos (9) “Artículo 219°.- El subsidio por luto se otorga al pro- Primero; N° 433-2004-AA/TC, Fundamento
pronunciamientos deberán ser adoptados por no fesorado activo o pensionista, por el fallecimiento Segundo N° 0501-2005-PA/TC, Fundamento
menos del cincuenta por ciento más uno del total de su cónyuge, hijos y padres. Dicho subsidio será Tercero, entre otras.
de los vocales del Tribunal”. de dos remuneraciones o pensiones totales que le (20) Sentencia recaída en el Expediente N° 1367-2004-
(2) Distinción recogida por el Artículo 8° del Decreto corresponda al mes del fallecimiento”. AA/TC, Fundamento Segundo. En idéntico sentido
Supremo N° 051-91-PCM de la siguiente forma: “Artículo 220°.- El subsidio por luto al fallecer el se han pronunciado las sentencias recaídas en los
“Artículo 82.- Para efectos remunerativos se profesor activo o pensionista se otorga en forma Expedientes N° 3534-2004-AA/TC, Fundamento Pri-
considera: excluyente en el siguiente orden: al cónyuge, hijos, mero, y 1847-2005-PA/TC, Fundamento Tercero.
a) Remuneración Total Permanente.- Aquella cuya padres o hermanos, por un monto equivalente (21) Sentencia recaída en el Expediente N° 2213-
percepción es regular en su monto, permanente en a tres (03) remuneraciones o pensiones totales 2002-AA/TC, Fundamento Primero. En idéntico
el tiempo y se otorga con carácter general para vigentes al momento del fallecimiento”. sentido se han pronunciado las sentencias
todos los funcionarios, directivos y servidores de (10) “Artículo 222°.- El subsidio por gastos de sepelio recaídas en los Expedientes N°s 2273-2004-AA/
la Administración Pública; y está constituida por del profesor activo o pensionista será equiva- TC, Fundamento Cuarto, y 1249-2003-AA/TC,
la Remuneración Principal, Bonificación Personal, lente a dos remuneraciones totales y se otorga Fundamento Segundo.
Bonificación Familiar, Remuneración Transitoria a quien acredite haber sufragado los gastos (22) “Articulo VI.- Control Difuso e Interpretación Cons-
para Homologación y la Bonificación por Refrigerio pertinentes”. titucional (...)
y Movilidad. (11) “Articulo 1°.- El presente Decreto Supremo estable- Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda
b) Remuneración Total.- Es aquella que está consti- ce, en forma transitoria, las normas reglamentarias norma con rango de ley y los reglamentos se-
tuida por la Remuneración Total Permanente y los orientadas a determinar los niveles remunerativos gún los preceptos y principios constitucionales,
conceptos remunerativos adicionales otorgados de los funcionarios, directivos, servidores y pen- conforme a la interpretación de los mismos que
por Ley expresa, los mismos que se dan por el sionistas del Estado en el marco del Proceso de resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal
desempeño de cargos que implican exigencias y/o Homologación, Carrera Pública y Sistema Único Constitucional”.
condiciones distintas al común”. de Remuneraciones y Bonificaciones de acuerdo (23) “PRIMERA.- Los Jueces y Tribunales interpretan y
(3) “Artículo 9°.- Las Bonificaciones, beneficios y a las reales posibilidades fiscales”. aplican las leyes y toda norma con rango de ley y
demás conceptos remunerativos que perciben (12) “Artículo 3°.- Las medidas extraordinarias a que los reglamentos respectivos según los preceptos
los funcionarios, directivos y servidores otorgado se refiere el inciso 20) del artículo 211 y el artículo y principios constitucionales, conforme a la inter-
en base al sueldo, remuneración o ingreso total 132 de la Constitución Política, se dictan a través de pretación de los mismos que resulte de las resolu-
serán calculados en función a la Remuneración disposiciones denominadas “Decretos Supremos ciones dictadas por el Tribunal Constitucional en
Total Permanente, con excepción de los casos Extraordinarios”. todo tipo de procesos, bajo responsabilidad”.
siguientes: “Artículo 4°.- Los Decretos Supremos Extraordi- (24) Al respecto, la Ley 28301 establece lo siguiente:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se narios tienen vigencia temporal, expresamente “Artículo 19.- Definición
continuarán percibiendo en base a la remunera- señalada en su texto, por no más de 6 meses, y El Tribunal Constitucional es el órgano supremo
ción principal que establece el presente Decreto pueden suspender los efectos de la ley cuando sea de interpretación y control de la constitucionali-
Supremo. necesario dictar medidas económicas y financieras dad. (...)”
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los sobre los siguientes aspectos: (25) Castillo, Luis (2008) El Tribunal Constitucional y su
Decretos Supremos N°s. 235-85-EF. a) Reestructurar los gastos del gobierno central dinámica jurisprudencia!. Lima, Palestra. p. 139.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vaca- y las empresas del Estado, establecidas en la Ley (26) Castillo. Ob. Cit. pp. 146 —147.
cional se continuarán otorgando tomando como Anual de Presupuesto, siempre que las disposicio- (27) Enunciado en la Ley N° 27444 en los siguientes
base de cálculo la Remuneración Básica estable- nes presupuestarias impidan la aplicación de las términos:
cida por el D.S. N° 028-89-PCM”. medidas extraordinarias; “Artículo IV.- Principios del procedimiento admi-
(4) “Artículo 54°.- Son beneficios de los funcionarios y b) Modificar o suspender tributos en forma nistrativo
servidores públicos: temporal; 1. El procedimiento administrativo se sustenta
a) Asignación por cumplir 25 ó 30 años de servicios: c) Disponer operaciones de emergencia en materia fundamentalmente en los siguientes principios,
Se otorga por un monto equivalente a dos remu- de endeudamiento interno y externo, para proveer sin perjuicio de la vigencia de otros principios
neraciones mensuales totales, al cumplir 25 años de recursos financieros al Estado destinados a la generales del Derecho Administrativo: (...)
de servicios, y tres remuneraciones mensuales al atención y satisfacción impostergable de necesi- 1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad
cumplir 30 años de servicios. Se otorga por única dades públicas; administrativa deberá brindar a los administrados
vez en cada caso. (...)”. d) Intervenir la actividad económica de confor- o sus representantes información veraz, completa y
(5) “Articulo 144°.- El subsidio por fallecimiento del midad con el artículo 132 de la Constitución confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su
servidor se otorga a los deudos del mismo por Política”. inicio, el administrado pueda tener una conciencia
un monto de tres remuneraciones totales, en el (13) Sentencia recaída en el Expediente 0419-2001-AA, bastante certera de cuál será el resultado final que
siguiente orden excluyente: cónyuge, hijos, padres Fundamento Primero. se obtendrá. (...)”.
F4 Junio de 2011
000433
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
BRAVO GONZALES, Stefanny. Informe sobre estado de cosa inconstitucional. Sentencia T-025/04.
{Consulta 17.10.13} https://www.icesi.edu.co/grupo_acciones_publicas_icesi/images/stories/proyectos/
desplazados/Informes/informe%20sobre%20estado%20de%20cosa%20inconstitucional.pdf
000434
000435
Stefanny Bravo González
Sentencia T-025/04.
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
1. Noción
A tenor del presupuesto de hecho del ordinal 68. inciso 1º, de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LRJCA y se produce cuando. presentada la
demanda, el procedimiento se detiene, antes de recaer sentencia, durante seis meses. por
culpa del actor.
2. Naturaleza jurídica
3. Justificación
4. Requisitos
A tenor de lo dispuesto en el artículo 146, párrafo 30, del Código Procesal Civil el
plazo de seis meses, debe contabilizarse según el calendario de fecha a fecha, sin que tenga
ninguna importancia la existencia de días inhábiles durante el período. (4)
Resulta, evidente que a tenor del artículo 68. 1 LRJCA el criterio de imputación
determinante de la caducidad lo constituye la "culpa" del actor. Consecuente con ello, la
Sala de Casación, al reputar la culpa del actor como "elemento indispensable para declarar
¡a caducidad", ha establecido que "No resulta aplicable este instituto a aquellos casos en
los cuales la detención del procedimiento sea motivada por la conducta del órgano
jurisdiccional, del demandado u otras entidades o dependencias estatales." -e1 énfasis no
es del original- (Sala Primera de la Corte, N0 165 de las 14:40 hrs. del 16 de diciembre dc
1992, considerando X).
En otro orden de ideas, cabe advertir, tal y como lo ha hecho nuestro más alto
Tribunal Contencioso-Administrativo, que la obligación del órgano jurisdiccional de
impulsar de oficio el proceso, no exime al actor de ese mismo deber, es decir, no se trata de
obligaciones excluyentes (5), pues "El Proceso es un medio que tiende hacia la satisfacción
de intereses públicos y privados. Los primeros se refieren al interés del Estado en dirimir
los conflictos mediante la sentencia, pues es una función que se le ha reservado. De ahí que
se ha previsto una ingerencia del órgano jurisdiccional dentro del proceso, con el fin de
llevarlo hacia otros estadios procesales en aquellos casos donde no es necesario la
intervención de las partes ("denominado "impulso oficial"). Los segundos, indudablemente
que se refieren al interés del accionante. Por ello se hace indispensable su participación.
De manera que Su actividad es útil y necesaria. Ambos intereses se concilian en aras del
objetivo prefijado que es la sentencia. En el iter procedimental, son muy pocas veces que
estos intereses se contraponen o excluyen. De ahí que, si el Juzgado omitió proveer lo que
correspondía, nada impedía al actor, en virtud de su propio interés, para que gestionara lo
pertinente a efecto de que el proceso avanzara. (6) (Sala Primera de la Corte, N0 122 de las
14:25 del 25 de abril de 1990, considerando III; Ver en igual sentido Sentencias Nos. 121
de las 10:30 hrs. del 20 de abril de 1990 -considerando II- (7). 123 de las 14:27 hrs. del 25
de abril de 1990).
cuando la actividad esté confiada exclusivamente al tribunal, como ocurre, por ejemplo,
cuando citadas las partes para el dictado de la sentencia, se retarda el pronunciamiento."
(Sala Primera de la Corte N0 125 de las 14:35 del 25 de abril de 1990. considerando II).
La Sala Primera ha sostenido de forma explícita que aun en el período que media
entre el escrito de interposición de la acción y el de formalización de la demanda, se puede
declarar la caducidad del proceso.
Para arribar a tal conclusión la Sala distingue, en la fase de iniciación del proceso
contencioso administrativo, dos etapas "... la primera consiste en la interposición y
admisión de la acción, junto con el respectivo emplazamiento... Esta fase no comprende la
interposición de la acción (artículo 36), la publicación de ésta en el Diario Oficial y en uno
de circulación nacional (artículo 39), la solicitud del expediente administrativo (artículo
40) y el pronunciamiento sobre la admisibilidad de la demanda (artículo 41). La
interposición de la acción .. es ci acto (le iniciación del proceso, en el cual se emite una
declaración de voluntad tendiente a abrir las puertas a la actuación del órgano
jurisdiccional. Desde ¡tu punto de vista técnico, este escrito de interposición de la acción
corresponde a la demanda. La segunda etapa se inicia con la formalización de la
demanda prevista en el artículo 46 de la Ley citada. Esta norma utiliza el término de
"demanda" en forma impropia, pues no se trata del acto de iniciación del proceso, sino del
de formulación de la pretensión... - La Sala estima. .que desde la interposición de la
acción, regulada por el artículo 36 ibídem, acaeció, en sentido técnico, la presentación de
la "demanda ", la cual, si bien no ha sido deducida en toda su amplitud -lo cual se
produce en el momento previsto por el artículo 46 de ese Cuerpo de Ley-, ha dado inicio el
proceso. El escrito de "demanda", previsto por el pluriscitado canon 46, es aquel en el cual
el demandante formula su pretensión, y presupone un proceso ha iniciado con el escrito de
interposición de la acción. Al emplear el ordinal 68 citado la palabra "demanda", se está
refiriendo al acto de iniciación del proceso y no al de formulación de las pretensiones. En
este sentido, esta norma establece un modo anormal de finalización del proceso
contencioso administrativo, en el cual se castiga la inercia del accionante, quien, por más
de seis meses, no ha instado la efectiva prosecución del proceso... basta la interposición de
la acción y la siguiente o subsiguiente inercia culposa del actor por más de seis meses,
para darle a éste -art. 68 LRJCI4-cabal aplicación, sin que al efecto precise la previa
formalización de la demanda prevista por el ordinal 46 ibídem, para ello." (Sala Primera
de la Corte, N0 160 de las 15:30 del 2 de diciembre de 1992. considerando VII).
demanda aún no ha sido formalizada, lo cual es uno de los requisitos que exige el artículo
68.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que
proceda la caducidad por inercia procesal del actor."
De otra parte, resulta importante hacer un esfuerzo para identificar y enunciar los
diversos argumentos que militan en favor de la consideración de este tercer hecho
determinante de la caducidad del proceso; veamos:
Ergo, si el proceso nace con la pretensión, durante la fase que media entre la
interposición de la acción y la formalización de la demanda no puede declararse la
caducidad. En otros términos, el proceso sólo puede ser paralizado si ha nacido, no antes.
c) Ante la fugacidad de los plazos para interponer la acción, y dados los efectos
indirectos de cosa juzgada material que produce la caducidad, su interpretación y aplicación
debe estar regida por el principio antiformalista favorable al acceso a la justicia ("pro
actione").
indica que: " ... la incuria del Juzgado en cuanto al impulso procesal de oficio no releva a
la parte actora de su obligación de activar el curso normal del proceso".
(6) El actor argumentó para tener por infringido por el ad-quem el artículo 68.1 LRJCA, que
el proceso no debió haber sido abierto a pruebas, puesto que, hubo conformidad en cuanto a
los hechos, al contestar la accionada afirmativamente la demanda. Bajo esa tesitura, estimó
que no había culpa de su parte pues, se quedó a la espera que el proceso pasara a un estadio
superior, en aplicación del principio procesal de oficio. La Sala de Casación, no obstante,
estimó que ... el actor bien pudo solicitar que se le concediera plazo para formular
conclusiones, a tenor de lo dispuesto en los artículos 53.1 y 58.1 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contenciosa- Administrativa" (Considerando II.
(7) En la especie, el actor alegaba que al estar pendiente la evacuación de algunas pruebas y
habiendo transcurrido el término para su práctica, el Juzgado debió declarar su
inevacuabilidad, y, ulteriormente, ordenar la unión de legajos y conferir plazo para formular
conclusiones.
(8) Así, en la sentencia de la Sala Primera Nº 8 de las 15,40 hrs. del 8 de febrero de 1995,
ese órgano estima lo siguiente: "IV. En la actualidad se sigue discutiendo, a pesar de una
reiterada jurisprudencia de esta Sala, si la caducidad del proceso procede o no antes de la
formalización de la demanda. El texto del artículo 68-1 de la Ley reguladora ofrece, en
criterio de algunos, en este respecto, motivo para serias dudas. Sin embargo, como el
recurrente no expone ningún reclamo en este particular, limitando su argumentación a si
hubo o no culpa suya en la inercia del proceso, la Sala no puede ni debe referirse a un
tópico que no ha sido motivo de censura" - el énfasis no es del original-. Igualmente, en la
sentencia Nº 8 de las 14,30 hrs. del 13 de enero de 1995, la Sala Primera manifestó: "Si
bien es cierto, que, la caducidad del procedimiento se declaró sin estar formalizada la
demanda, este eventual y posible reparo legal, no fue alegado como motivo de la infracción
de la precitada disposición legal -artículo 68.1 LRJCA-, con lo que la Sala no entra,
entonces analizar si existió o no agravio legal desde esa perspectiva ..." -el énfasis no es del
original-.
(9) Así, el numeral 608 del Código Procesal Civil, dispone: Limitación del recurso. No
podrán ser objeto del recurso de casación cuestiones que no hayan sido propuestas ni
debatidas oportunamente por los litigantes. La sentencia que se dicte no podrá abrazar otros
puntos que no sean los que hubieren sido objeto del recurso
(10) GONZALEZ PEREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas.
Madrid. 2 a. ed. 1992, pp 203 -207; GIMENO SENDRA, Vicente et al. Derecho Procesal
Administrativo. Tirant lo Blanch. Valencia. 1993. p. 372.
(11) Para una acabada distinción entre demanda pura o simple y "mixta o compleja, véase
GONZALEZ PEREZ, Jesús. Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano. Bogotá.
d. Temis. 1985. PP. 241- 243
(12) Excepción hecha del proceso de lesividad (art. 36.4 LRJCA).
000448
000449
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
CAS. Nº 240- 2005 ICA. Lima, veinticuatro de Agosto del dos mil seis.- LA SALA
TRANSITORIA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA. VISTA: Con los acompañados; la causa
número doscientos cuarenta -dos mil cinco; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha,
producida la votación con arreglo a Ley, y con lo expuesto en el Dictamen Fiscal Supremo, se
ha emitido la siguiente sentencia: MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de casación
interpuesto mediante escrito de fojas doscientos veintidós por don Teodoro Crecencio Aquije
Leiva contra la sentencia de vista obrante a fojas doscientos doce, su fecha veintiuno de Junio
del dos mil cuatro que confirmando la sentencia apelada de fojas ciento setenta y dos, fechada
el diez de Octubre del dos mil tres, declara improcedente la demanda; con lo demás que
contiene. FUNDAMENTOS DEL RECURSO: Mediante Ejecutoria Suprema, obrante a fojas
cuarenta y cinco de fecha diecisiete de Octubre del dos mil cinco, el recurso de casación ha sido
declarado PROCEDENTE por la causal de aplicación indebida del artículo cuatrocientos
veintisiete, inciso seis del Código Procesal Civil. CONSIDERANDO: Primero: Que, el
petitorio de la demanda incoada con fecha veintiuno de Febrero del dos mil tres, vía proceso
contencioso administrativo, tiene por objeto que el Órgano Jurisdiccional declare: a) la
ineficacia de la Resolución Ejecutiva Regional número cero cero veintiuno – dos mil tres –
Region Ica/ PR del catorce de Enero del dos mil tres en cuanto declara improcedente el recurso
de apelación de la demandante interpuesto contra las Resoluciones Directorales número
cuatrocientos ochenta y dos – dos mil dos – DRSI/OPER del ocho de agosto del dos mil dos,
número doscientos cincuenta ( debiendo ser quinientos veinte) del veintisiete de agosto del dos
mil dos y número quinientos treinta y siete del once de Setiembre del dos mil dos; b) la nulidad
e ineficacia de la Resolución Directoral número doscientos veinticuatro – noventa y tres -
DRSI/OPER del cuatro de agosto de mil novecientos noventa y tres y cero cero cincuenta y tres
– noventa y cuatro-GSR-ICA/G; c) Se le otorgue el pago de los incentivos o se le reincorpore a
su centro de labores; y d) Se le pague los reintegros de lo pagado de menos de su haber
mensual, además de intereses legales y compensatorios más el pago de costas y costos del
proceso. Segundo: Que, a la fecha de interposición de la demanda el proceso contencioso
administrativo se encontraba ya regulado en forma especial por la Ley número veintisiete mil
quinientos ochenta y cuatro, Ley del Proceso Contencioso Administrativo vigente a partir del
dieciséis de abril del dos mil dos que en sus incisos uno y dos de su Primera Disposición
Derogatoria que deroga los artículos quinientos cuarenta y quinientos cuarenta y cinco del
Código Procesal Civil, promulgado por el Decreto Legislativo número setecientos sesenta y
ocho y artículos setenta y nueve al ochenta y siete de la Ley número veintiséis mil seiscientos
treinta y seis, Ley Procesal del Trabajo que regulaban dicho proceso. Tercero: Que, las
pretensiones enunciadas en el primer considerando se encuentran reguladas en los artículos
cuarto y quinto de la Ley número veintisiete mil quinientos ochenta y cuatro, cumpliéndose
además dicha acumulación con los requisitos de conexidad necesarios para garantizar el
principio de economía procesal, no existiendo argumento relevante que permita determinar
alguna causal de improcedencia de la demanda. Cuarto: Que, la sentencia de primera instancia
invoca indebidamente el artículo cuatrocientos veintisiete, inciso sexto del Código Procesal
Civil, ha determinado que la pretensión referida a la nulidad e ineficacia de la Resolución
000452
Directoral número doscientos veinticuatro – noventa y tres – DSRSI/OPER del cuatro de agosto
de mil novecientos noventa y tres y de la Resolución Gerencial número cero cero cincuenta y
tres – noventa y cuatro – GSR – ICA/G del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y
cuatro, resulta improcedente, al considerar que el demandante no ha demostrado que en la
oportunidad legal correspondiente haya interpuesto algún medio impugnatorio administrativo o
haya acudido al órgano jurisdiccional impugnando la resolución directoral anotada, por lo cual
la decisión administrativa ha quedado firme, causando estado, debiéndole considerar como cosa
decidida, la misma que no puede ser cuestionada en forma extemporánea, toda vez que los
actos administrativos tiene un plazo de caducidad breve. Quinto: Que, sin embargo, es de
anotar que la Sala Superior omitió considerar que el cómputo del plazo de caducidad se inicia
en la fecha en que ocurre la notificación de las resoluciones administrativas y no en la fecha de
su expedición conforme a lo previsto en el artículo cuarenta del Decreto Supremo número cero
cero dos – noventicuatro – JUS que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos; lo que concuerda con lo dispuesto en el artículo
dieciséis de la Ley número veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro, Ley de
Procedimiento Administrativo General en vigencia. Sexto: Que, en ese sentido, si bien la
Resolución Directoral número doscientos veinticuatro – noventa y tres – DSRSI/OPER y la
Resolución Gerencial número cero cero cincuenta y tres – noventa y cuatro – GSR – ICA/G
fueron expedidas respectivamente en los años mil novecientos noventa y tres a mil novecientos
noventa y cuatro, respectivamente, el demandante recién tuvo conocimiento de ellas cuando
recibió respuesta a su solicitud de pago de incentivos mediante la Resolución Directoral
número cuatrocientos ochenta y dos – dos mil dos – DRSI/OPER de fecha ocho de agosto del
dos mil dos y Resolución Ejecutiva Regional número cero cero veintiuno – dos mil tres –
REGIÓN ICA/PR de fecha catorce de enero del dos mil tres, notificada con fecha quince de
enero del mismo año, no existiendo en autos medio de prueba, que indique una fecha distinta a
la notificación, correspondiendo asumir la carga de la prueba, la parte demandada. Sétimo:
Que, entonces, es erróneo el argumento contenido en la Resolución Ejecutiva Regional número
cero cero veintiuno – dos mil uno – REGIÓN ICA/PR que se sustenta en la supuesta autoridad
de cosa decidida de la Resolución Directoral número doscientos veinticuatro – noventa y tres -
DSRSI/OPER y Resolución de Gerencia número cero cero cincuenta y seis – noventa y cuatro -
GSR-ICA/G. Octavo: Que, pese a que la Sala Superior acogió el argumento de la cosa decidida,
examinó la validez y eficacia de la Resolución Ejecutiva Regional número cero cero veintiuno
– dos mil tres – REGIÓN ICA/PE, lo que resulta contradictorio y afecta el deber de motivación
suficiente. Noveno: Que, en tal virtud, conforme se señaló en la calificación del recurso, la
aplicación indebida del artículo cuatrocientos veintisiete, inciso sexto del Código Procesal
Civil, tiene trascendencia de orden material para el presente proceso, lo cual implica que una
vez casada o anulada la sentencia de la Sala Superior, este Colegiado tiene el deber de
constituirse en sede de instancia y en consecuencia revocar, confirmar o ejercer su potestad
nulificante respecto de la sentencia apelada, de conformidad con el artículo ciento veintiuno del
Código Procesal Civil. Décimo: Que, la sentencia apelada contiene vicios idénticos a los
cometidos por la Sala Superior, respecto a la pretensión de nulidad de la Resolución Directoral
número doscientos veinticuatro – noventa y tres – DSRSI/OPER del cuatro de agosto de mil
000453
novecientos noventa y tres y de la Resolución Gerencial número cero cero cincuenta y tres –
noventa y cuatro – GSR – ICA/G del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y cuatro,
en ese sentido transgrede garantías elementales del debido proceso que ameritan su anulación,
teniendo en cuenta que de acuerdo con el principio de extensión de la nulidad recogido en el
artículo ciento setenta y tres del Código Procesal Civil, el vicio se extiende a todos los extremos
de la sentencia apelada, incluyendo al extremo referido a la pretensión de nulidad de la
Resolución Ejecutiva Regional número cero veintiuno – dos mil tres-REGION ICA/PR, sobre
la cual no puede existir pronunciamiento válido si previamente no se resuelve adecuadamente
la primera pretensión. Undécimo: Que, es de ver de este Supremo Colegiado, declarar que no
existen vicios adicionales que impidan considerar que existe una relación procesal válida, de
manera que una vez devuelto el expediente al Juzgado, este debe pronunciarse sobre el fondo
de las pretensiones propuestas en autos. RESOLUCIÓN: Declararon: FUNDADO el recurso de
casación interpuesto a fojas doscientos veintidós por don Teodoro Crecencio Aquije Leiva; en
consecuencia CASARON la sentencia de vista obrante a fojas doscientos doce, su fecha
veintiuno de Junio del dos mil cuatro; y actuando en sede de instancia: declararon NULA la
sentencia apelada de fojas ciento setenta y dos, fechada el diez de Octubre del dos mil tres, en
todos sus extremos; ORDENARON que el Juez de la causa se pronuncie sobre el fondo de las
pretensiones propuestas en la demanda; en los seguidos con la Dirección Regional de Salud de
Ica y otros sobre Impugnación de Resolución Administrativa; y estando a que la presente
resolución sienta precedente de observancia obligatoria en el modo y forma previsto en la ley:
ORDENARON la publicación del texto de la presente resolución en el Diario Oficial El
Peruano; y los devolvieron.- S.S. VILLA STEIN, VILLACORTA RAMIREZ, ACEVEDO
MENA, ESTRELLA CAMA, ROJAS MARAVI
000454
000455
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
VISTO
ATENDIENDO A
1. Que con fecha 7 de enero del 2010, el recurrente interpone demanda de amparo contra
los vocales integrantes de la Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Justicia del
Santa, señores Rodríguez Soto, García Lizárraga y Maya Espinoza, solicitando que se
declare nula y sin valor legal la resolución de fecha 2 de diciembre del 2009, en el
extremo que confirmó la caducidad de su pedido de reintegro por despido arbitrario.
Sostiene que mediante Resolución Ministerial Nº 059-2003-TR se le inscribió en el
Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente por el Estado; que en tal
contexto, interpuso demanda laboral sobre pago de reintegros (Exp. Nº 2007-3037) en
contra de su empleadora SIDERPERÚ S.A.A., demanda que en el extremo referido al
pago de reintegro de la indemnización por despido arbitrario fue desestimada al
incurrirse en supuesta caducidad, decisión ésta que en su entender vulnera su derecho al
debido proceso toda vez que la Sala no tomó en cuenta su especial condición de cesado
irregularmente, ni la existencia de normas laborales que regulan el cómputo de los
plazos para solicitar el pago de beneficios sociales.
2. Que con resolución de fecha 11 de enero del 2010, el Segundo Juzgado Especializado
en lo Civil del Santa declara improcedente la demanda por considerar que el recurrente
cuestiona el fondo de una resolución emitida por el superior en grado y que en ningún
momento se advierte la vulneración del derecho a la tutela procesal efectiva. A su turno,
la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa confirma la apelada
argumentando que no cabe un cuestionamiento del criterio adoptado por el Colegiado
Laboral.
3. Que del análisis de la demanda así como de sus recaudos se desprende que la pretensión
del recurrente no está referida al ámbito constitucionalmente protegido de los derechos
que invoca, “la declaratoria de caducidad de un derecho laboral (pago de reintegro de
000458
RESUELVE
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
URVIOLA HANI
000459
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
VISTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Walter Contreras Mercado contra la
sentencia expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto, de fojas 115, su fecha 27
de junio de 2012, que declaró improcedente la demanda de autos; y,
ATENDIENDO A
1. Que con fecha 28 de agosto de 2011 el recurrente interpone demanda de cumplimiento contra el
Director Regional de Salud Loreto, solicitando que se dé cumplimiento al artículo 53º, inciso b), del
Decreto Legislativo N.º 276 y al artículo 184º de la Ley N.º 25303; y que, en consecuencia, se le
otorgue la bonificación diferencial mensual equivalente al 30% de la remuneración total como
compensación por las condiciones excepcionales de trabajo, y el pago del reintegro o devengados a
partir del 1 de enero de 1991. Asimismo, solicita que se incluya en el pago la bonificación del 50%
sobre la remuneración total en épocas declaradas den emergencias desde el 1 de enero de 1991, de
acuerdo a la remuneración total mensual. Afirma que su pedido fue denegado por las instancias
administrativas, pese a tener derecho a percibir íntegramente la bonificación solicitada.
3. Que teniendo en cuenta que en realidad el demandante pretende que se deje sin efecto las citadas
resoluciones y se le pague la bonificación íntegra solicitada, es de aplicación el artículo 70.4) del
Código Procesal Constitucional, que señala que no procede el proceso de cumplimiento cuando se
interponga con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo.
RESUELVE
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
000462
000463
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima, a los 18 días del mes de mayo de 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, García Toma y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Raquel Magna Zeballos Zeballos, doña
Hida Antonieta Arenas Vilca y doña María Santos Vera Flores contra la sentencia de la Sala Mixta de la
Corte Superior de Justicia de Moquegua, de fojas 223, su fecha 3 de febrero de 2005, que declaró
fundada la excepción de caducidad e infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 5 de mayo de 2004, doña Raquel Magna Zeballos Zeballos, doña Hida Antonieta
Arenas Vilca, doña María Santos Vera Flores, doña Marina Hurtado Quintanilla, doña Irma Chuqui
Aguirre y doña Albina Guadalupe Santillán Chávez Valdivia interponen demanda de amparo contra la
Presidenta Regional de Moquegua, el Director Regional de Educación de Moquegua y el Procurador
Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación, con el objeto que se declaren
inaplicables las resoluciones directorales Nos 01741, 01739 y 01762, en virtud de las cuales se declaró
improcedentes, por extemporáneas, las solicitudes de las demandantes de reintegro de la bonificación
por haber cumplido 20 y 25 años de servicios. Asimismo, solicitan que se declaren inaplicables las
resoluciones ejecutivas regionales Nos 165-2004, 161-2004, 194-2004, 163-2004 y 164-2004, que
declaran infundados los recursos de apelación contra las resoluciones directorales antes citadas. En
consecuencia, solicitan que se expidan nuevas resoluciones sobre reintegro de pago de sus
bonificaciones por haber cumplido 20 y 25 años de servicios, de conformidad con la Ley N.° 24029 y su
modificatoria, la Ley N.° 25212, entendiéndose las remuneraciones como totales o íntegras para efectos
del cálculo de sus beneficios. Manifiestan, además, que no se están impugnando las resoluciones que
erróneamente consignaron el cálculo de sus gratificaciones de manera diminuta, sino que
administrativamente han solicitado mediante otro acto administrativo el reintegro de pago de las
bonificaciones que reclaman.
La Dirección Regional de Educación de Moquegua contestó la demanda, señalando que mediante
las resoluciones directorales regionales se ha otorgado a los demandantes las gratificaciones reclamadas,
las cuales han sido calculadas en base a remuneraciones totales permanentes y, al no haberse interpuesto
recurso impugnatorio alguno contra las mismas, éstas han adquirido calidad de cosa decidida. Asimismo,
propone la excepción de caducidad.
El Procurador Público del Gobierno Regional de Moquegua contestó la demanda señalando que
los recurrentes realmente están cuestionando el monto consignado a su favor como bonificación, por lo
que debieron interponer en su oportunidad los recursos impugnatorios correspondientes.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación, contestó la
demanda señalando que la pretensión de los recurrentes resulta improcedente, dado que, según lo
000466
establecido por el Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, las bonificaciones reclamadas deben ser
calculadas en base a la remuneración total permanente y no sobre la remuneración total o íntegra.
El Segundo Juzgado Mixto de Mariscal Nieto, con fecha 27 de octubre de 2004, declaró
infundada la excepción planteada e improcedente la demanda, por considerar que la vía de amparo no es
la idónea para ventilar esta pretensión, por carecer de estación probatoria, y que la adecuada es la vía
contencioso administrativa.
La recurrida, revocando la apelada, declaró fundada la excepción de caducidad e improcedente la
demanda.
FUNDAMENTOS
1. Conforme se aprecia a fojas 226, el recurso de agravio constitucional fue interpuesto por doña
Raquel Zeballos Zeballos, doña Hida Antonieta Arenas Vilca y doña María Santos Vera Flores, por
lo que se entiende que los demás co-demandantes consintieron la sentencia de vista.
2. La excepción de prescripción, antes denominada de caducidad, debe desestimarse, dado que en el
presente caso la parte emplazada ha reconocido el derecho de los recurrentes al goce de las
gratificaciones por haber cumplido 20 y 25 años de servicios al Estado, según se desprende de las
Resoluciones Directorales Regionales Nos 01741, 01739 y 01762 obrantes de fojas 7 a 10; además es
considerar por este Colegiado que la agresión constitucional reclamada tiene carácter de continuada,
dado que se reclama el reintegro de la gratificación por 20 y 25 años de servicios sobre la base de
remuneración íntegra o total, siendo de aplicación el artículo 44°, inciso 3), del Código Procesal
Constitucional.
3. Tal como lo ha establecido este Tribunal en la Sentencia N.° 1367-2004-AA/TC, de acuerdo con los
artículos 52° de la Ley N.° 24029 y 213° del Decreto Supremo N.° 019- 90-ED, Reglamento de la
Ley del Profesorado, el beneficio reclamado por los demandantes se otorga sobre la base de las
remuneraciones íntegras, situación que ha sido precisada por el Decreto Supremo N.° 041-2001-ED,
al establecer que el concepto de remuneración a que se refiere el segundo párrafo del artículo 52° de
la Ley N.° 24029 debe ser entendido como remuneración total, la cual está regulada por el Decreto
Supremo N.° 051-91-PCM.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la excepción planteada.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
000467
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima, a los 6 días del mes de diciembre de 2002, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, con asistencia de los señores Magistrados Bardelli Lartirigoyen, Presidente; Gonzales
Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Fernando E. Macedo Rodríguez contra la sentencia
de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, de fojas 191, su fecha 31 de julio
de 2002, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente, con fecha 13 de febrero de 2002, interpone acción de amparo contra el Consejo
Transitorio de Administración Regional de Arequipa, representado por su Presidente Ejecutivo, el
Director General de Salud, con objeto de que se declaren inaplicables la Resolución Presidencial
Regional N.° 047-2002-CTAR/PE, de fecha 28 de enero de 2002, y la Resolución Administrativa N.°
0035-00-CTAR/PE-DIRSA/DG-OEA-OPER, de fecha 6 de marzo de 2000, y, consecuentemente, se
disponga que los demandados emitan nuevas resoluciones para que se le reintegre la suma de cuatro mil
trescientos cinco nuevos soles con treinta y un céntimos (S/. 4,305.31) por conceptos de subsidios de
luto y sepelio, así como los intereses legales, costas y costos del proceso.
Manifiesta que, mediante la Resolución Administrativa N.° 0035-00-CTAR/PE-DIRSA/DG-
OEA-OPER, se le otorgaron subsidios por gastos de sepelio y luto por el fallecimiento de su padre Lucas
Macedo Ordóñez, por la suma de ciento ochenta y seis nuevos soles con noventa y seis céntimos (S/.
186.96), equivalentes a cuatro remuneraciones totales permanentes, cálculo que se efectuó en mérito del
Decreto Supremo N.° 051-91-PCM; y que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 26.° de la
Constitución, y haciendo uso de su derecho de petición, solicitó el reintegro del pago del subsidio
señalado, y conforme al artículo 24.° del Decreto Legislativo N.° 276 y su Reglamento, que ordena que
el pago de tales beneficios se realice sobre la base de la remuneración total que percibe el demandante en
su condición de cirujano dentista, nivel V, del Centro de Salud Javier Llosa García, Red Sur.
Los emplazados proponen las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y
caducidad, y contestan la demanda solicitando que se la declare improcedente, alegando que no se ha
violado derecho constitucional alguno, ya que se ha aplicado una norma administrativa que aún se
encuentra en vigencia, y que, por Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, el Gobierno estableció las normas
reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos,
servidores y pensionistas del Estado, en el marco de homologación de la carrera pública y Sistema Único
de Remuneraciones y Bonificaciones; y dispuso que, a partir del 1 de abril de 1991, la remuneración
principal de los funcionarios, directivos y servidores públicos se regiría por los montos consignados en
dicho Decreto Supremo, correspondiéndole la escala seis en su condición de profesional de la salud; por
lo tanto, la Resolución Administrativa N.° 035-00-CTAR/PE-DIRSA/DG-OEA-OPER, ha sido emitida
en estricto cumplimiento de las normas vigentes, por lo que no se ha incurrido en las causales de nulidad
previstas en el TUO de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto
Supremo N.° 002-94-JUS.
El Quinto Juzgado Especializado en lo Civil de Arequipa, con fecha 15 de abril de 2002, declaró
infundada la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, fundada la excepción de
caducidad e improcedente la demanda, por considerar que la violación del derecho constitucional que
invoca el demandante se produjo, en todo caso, en la fecha en que se expidió la Resolución
000470
FUNDAMENTOS
1. De acuerdo con los artículos 144.° y 145.° del Decreto Supremo N.° 005-90-PCM, Reglamento de
la Ley de la Carrera Administrativa, los subsidios reclamados por el demandante se otorgan sobre la
base de la remuneración o pensión total que correspondan al mes de fallecimiento del titular, la que
debe ser entendida como remuneración total, es decir, que los subsidios por luto y gastos de sepelio
deben otorgarse sobre la base de la remuneración total y no de la remuneración total permanente.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la
Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,
FALLA
CONFIRMANDO, en parte, la recurrida, en el extremo que, confirmando la apelada, declaró infundada
la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, y la revoca en cuanto declaró fundada la
excepción de caducidad e improcedente la demanda; y, reformándola, declara infundada la citada
excepción y FUNDADA la acción de amparo; en consecuencia, inaplicables al demandante la
Resoluciones Administrativa N.° 0035-00-CTAR/PE-DIRSA/DDG-DEA-OPER, de fecha 6 de marzo de
2000, y la Resolución Presidencial Regional N.° 047-2002-CTAR/PE, de fecha 28 de enero de 2002;
debiéndosele abonar los subsidios reclamados sobre la base de la remuneración total correspondiente a la
fecha de fallecimiento de don Lucas Macedo Ordóñez; e IMPROCEDENTE en el extremo referido al
pago de los intereses legales, costas y costos. Dispone la notificación a las partes, su publicación
conforme a ley y la devolución de los actuados.
SS.
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
000471
Pleno Jurisdiccional
Nacional Constitucional
En Lima, a los quince días del mes de octubre de dos mil uno, reunido el Tribunal Constitucional en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los señores Magistrados Aguirre Roca, Presidente; Rey
Terry, Vicepresidente; Nugent, Díaz Valverde, Acosta Sánchez y Revoredo Marsano, pronuncia la
siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña Asunción Enríquez Suyo, contra la sentencia expedida por
la Sala Mixta de Vacaciones de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, de fojas cien, su fecha dos de
marzo de dos mil uno, que declaró improcedente la acción de amparo de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone acción de amparo contra la Dirección Regional de Educación de Arequipa, a
efectos de que se declare la inaplicabilidad de la Resolución Directoral N.° 0213, artículo 1°, numeral 3)
y de la Resolución Directoral N.° 0610, artículo 1°, numeral 1), expedidas por la Directora del Programa
Sectorial II-USE, Arequipa Norte, mediante las cuales se le otorga los subsidios por luto y gastos de
sepelio, respectivamente, a causa del deceso de su señor padre, ocurrido el siete de febrero de dos mil.
Considera que ambas resoluciones se sustentan en el Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, norma que
considera incompatible con la Constitución Política del Estado. Igualmente, solicita que se declare la
inaplicabilidad de la Resolución Directoral N.° 0969, numeral 7) y la Resolución Directoral N.° 1468,
numeral 3), expedidas por el Director Regional de Educación de Arequipa, mediante las cuales se
declararon infundados los recursos de apelación interpuestos contra las dos primeras resoluciones
mencionadas; y asimismo, solicita que se disponga que la demandada cumpla con pagarle los subsidios
por luto y gastos de sepelio, de conformidad con la Ley del Profesorado y su Reglamento; es decir,
teniendo en cuenta las remuneraciones totales del causante, lo cual no puede ser modificado ni
disminuido por el decreto supremo antes mencionado.
El apoderado de la Dirección Regional de Educación de Arequipa y el Procurador Público del Estado a
cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación, contestan la demanda y en forma
coincidente manifiestan que las resoluciones administrativas cuya inaplicabilidad se solicita, fueron
expedidas de conformidad con los artículos 8° y 9° del Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, el cual tiene
fuerza de ley, al haber sido expedido bajo los alcances del artículo 211°, inciso 20) de la Constitución
Política de 1979, y que dicho dispositivo ha modificado los artículos 51° y 52° de la Ley N.° 24029 del
Profesorado y los artículos 213°, 219° y 222° de su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N.°
19-90-ED, por lo que considera que no se ha vulnerado derecho constitucional alguno de la demandante.
El Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Arequipa, a fojas cincuenta y seis, con fecha treinta de
octubre de dos mil, declaró fundada la demanda; por consiguiente, dispuso que la demandada proceda a
otorgar el pago de subsidios por luto y gastos de sepelio, en aplicación de la Ley N.° 24029 del
Profesorado, su modificatoria, Ley N.° 25212 y su Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N.°
019-90-ED.
La recurrida, revocando la apelada declara improcedente la demanda, por considerar que debido a la
jerarquía legal del Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, éste tiene capacidad modificatoria de la Ley del
Profesorado, por lo que las resoluciones administrativas que otorgan el subsidio por fallecimiento, luto y
gastos de sepelio no transgreden ni vulneran los derechos constitucionales de la demandante.
FUNDAMENTOS
1. El Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, conforme se señala en su parte considerativa, fue
expedido al amparo del artículo 211º, inciso 20) de la Constitución Política del Estado de 1979,
vigente en ese entonces, significándose con ello su jerarquía legal y que, por lo tanto, resulta
plenamente válida su capacidad modificatoria sobre la Ley N.º 24029 del Profesorado, que, a su
vez, fue modificada por la Ley N.º 25212.
000474
2. Resulta pertinente señalar que los artículos 8º y 9º del citado decreto, otorgan en materia de
bonificaciones y otros beneficios, un tratamiento diferente del que se establecía en la Ley del
Profesorado y su modificatoria, la Ley N.° 25212.
3. En tal sentido, no existiendo conflicto de jerarquía entre los dispositivos legales antes señalados,
una simple variación en cuanto al tratamiento legal de las cosas, como ha ocurrido en este caso,
no puede constituir vulneración o amenaza de violación de derechos constitucionales.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la
Constitución Política del Estado y su Ley Orgánica
FALLA
REVOCANDO la recurrida, que, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda;
reformándola, declara INFUNDADA la acción de amparo. Dispone la notificación a las partes, su
publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS
AGUIRRE ROCA
REY TERRY
NUGENT
DÍAZ VALVERDE
ACOSTA SÁNCHEZ
REVOREDO MARSANO