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UNA APROXIMACIÓN DE CONJUNTO A LA POLÍTICA SOCIAL.

Germán Jaraíz Arroyo.1

PRESENTACIÓN.

Este trabajo pretende ofrecer un marco de ideas y conceptos que ayuden al


alumno/a a entender la naturaleza de la política social. Se desarrolla en torno a tres
grandes bloques: El primero de ellos se preocupa de identificar el conjunto de elementos
que conforma la política social. En el segundo bloque abordamos la relación entre el
bienestar y la esfera de lo público, como clave de la política social moderna. El tercer y
último de los bloques nos acerca a los cambios socio-políticos y las tendencias actuales
de la política social.

1ª PARTE. EL TERRITORIO: Geografía y orografía de la política social.

Decía Richard Titmuss que cualquier intento de definición de política social


supone enfrentarse de entrada a un problema insoluble (1968:20). Esta dificultad para
encontrar una delimitación clara, precisa y mínimamente consensuada, se asienta sobre
todo en la naturaleza interpretativa del término. Dicho de otro modo, cada autor/a que se
ha detenido a la conceptualización de la política social ha seleccionado según su
particular criterio unos aspectos, dando de lado o dejando en un segundo plano a otros.
Esto nos advierte sobre el carácter complejo del concepto, reconociendo las
limitaciones, evitaremos aquí entrar a definir, y nos dedicaremos a identificar el
conjunto de componentes que configuran las distintas políticas sociales.

1.- La política social como forma de acción racional del espacio público.

La primera referencia a la política social la encontramos a mediados del siglo


XIX. En 1845, Robert Mohl utiliza el término socialpolitik2 para diferenciar las formas

1
Para contactar, E-mail: gjararr@upo.es.
2
Citado por MONTORO, R. (1997). “Fundamentos teóricos de la política social”. En ALEMÁN
BRACHO, C y GARCER FERRER, J. Política Social. Págs. 33-50. Mac. Graw Hill. Madrid.

1
de regulación de fines sociales que empiezan a expandirse en los Estados modernos, de
las clásicas formas de regulación jurídica. Mohl observa cómo el Estado moderno
(liberal), que hasta entonces se habían dedicado de modo casi exclusivo a cuestiones
relacionadas con el orden y la igualdad de trato ante la ley, empieza a asumir funciones
de naturaleza social. Tales funciones afectan a la responsabilidad de la esfera pública
respecto a las condiciones de pobreza de una sociedad que se urbaniza y se proletariza
de modo creciente. Estos cambios exigen la atención del Estado a los desequilibrios en
la relación entre el proletariado y los empresarios, la denominada cuestión social.
En realidad, el proceso de regulación con fines sociales que identifica Mohl,
habían arrancado tímidamente a principios del siglo XVII con la promulgación de las
primeras Leyes de Pobres (Poor Laws) en la Inglaterra de Isabel I. Más tarde, en la
etapa a la que él se refiere (mediados del siglo XIX), van a desarrollarse legislaciones
más relevantes (Wenger, 1997). Aquí aparecen las denominadas Leyes de Fábrica,
como respuesta apaciguadora ante el auge reivindicativo que ha tomando el movimiento
sindical en Reino Unido. También en 1883 se ponen en marcha los primeros seguros
sociales, nacen en la Alemania del Canciller Bismarck en un contexto similar, los
partidos conservadores se ven obligado a acometer reformas sociales para prevenir un
triunfo socialista. Estos seguros sociales permiten a los obreros ser potenciales
pensionistas del Estado y por tanto interesados en el mantenimiento del orden político y
social reinante.
Será en este contexto de modernidad emergente, revolución industrial y
desarrollo de la cuestión social en la que comienza a fraguarse la política social
(Montagut 2007, Herrera y Castón, 2003, Montoro, op cit), que aporta entre sus rasgos
más relevantes la señalada incorporación progresiva y paulatina de la acción del actor
público (el Estado) al ámbito de lo social.
Tenemos que recordar aquí que uno de los elementos centrales que explica el
impulso de la función social del Estado en la modernidad se asienta en el
reconocimiento de la ciudadanía. Th. Marshall3 (1992) describe el proceso por el que

3
En realidad el aporte de este autor se centra en la explicación cronológica de las tres dimensiones de
derecho a lo largo de la historia, apuntando que la primera dimensión que aparece será la económica
(libertad de mercado), a continuación se desarrollará la dimensión política (sufragio universal) y, desde
finales del siglo XIX (aparición de la Seguridad Social en la Alemania de Bismarch), hasta mediados del
siglo XX (nacimiento del Estado de Bienestar) se generaliza en los países de occidente, sobre todo en

2
este estatus de ciudadano se irá concretando en el reconocimiento a la persona de tres
tipos de derechos: económicos, políticos y sociales. Ocurrirá que la garantía efectiva de
los dos primeros derechos requiere una posición no interventora por parte del Estado: la
libertad económica respetando el libre juego de mercado, los derechos políticos
mediante la no interferencia en la libertad de expresión y elección. De modo contrario,
la garantía de los derechos sociales precisa para hacerse efectiva de un papel activo e
interventor por parte del Estado, al ser necesario revertir, redistribuir o intervenir el
curso social (Jaraíz, 2009:239). En este contexto la política social expresa, al menos en
su dimensión discursiva4, la nueva funcionalidad reequilibradora que se encarga al
Estado para garantizar el acceso a los bienes sociales a todo ciudadano.
La incorporación generalizada de lo público al ámbito de la intervención social 5
va a significar además una renovación de la propia racionalidad que orienta la misma.
Siguiendo la tipología que aporta Max Weber en su obra póstuma Economía y sociedad
(1920), podemos decir que antes de la modernidad la intervención social se había
guiado por lógicas de acción tradicional, afectiva o con arreglo a valores morales,6
dando lugar predominantemente a formas de acción caritativa, solidaridad primaria
(apoyo de familia y vecinos) o de autoapoyo grupal (apoyo gremial…). La irrupción de
la esfera pública en el ámbito de lo social reforzara el despliegue de actuaciones guiadas
por formas de racionalidad con arreglo a fines, este tipo de racionalidad es además la
más apropiada para instituciones con lógicas burocráticas (como el Estado). Esto no
significará la desaparición del ámbito de la intervención social de las racionalidades

Europa, la dimensión social. Ver MARSHALL, TH. Y BOTTOMORE, T (1992). Ciudadanía y clase
social. Alianza. Madrid.
4
Nos referimos aquí a las declaraciones de intenciones…
5
Antes de que se produzca la irrupción generalizada del Estado ya existía la intervención social, sobre
formas caritativas o de beneficencia privada. CASADO y GUILLÉN (2002:155) señalan como
antecedentes los siguientes: 1. El reparto medieval, que significa el paso de la caridad privada de tipo
individual (la limosna del rico al pobre), a la caridad organizada. 2. La crisis renacentista, en la que se
empieza a abordar teóricamente la cuestión socioasistencial (Juan Luis Vives, Domingo de Soto, Juan de
Medina) y aparecen formas públicas de intervención social, si bien son iniciativas de carácter muy local
(municipales sobre todo). Estos dos momentos irán conformando un conjunto de iniciativas municipales y
de beneficencia privada, sobre la que se reconstruye la beneficencia pública precursora inicial de la
política social moderna.
6
Max Weber describe cuatro tipos ideales de acción social: La tradicional (guiada por la costumbre), la
afectiva (orientada desde las emociones), la racionalidad con arreglo a valores o principios morales y la
acción racional con arreglo a fines. De esta última señala que sus principales características son el uso de
la ciencia para su determinación y la susceptibilidad para ser aplicada de forma tecnológica. Este tipo de
racionalidad es además la más adecuada para ser desarrollada por organizaciones guidas por formas de
organización burocráticas. Ver WEBER, M (1920). Economía y Sociedad. FCE. México, 1997.

3
anteriores, pero si el refuerzo progresivo de este tipo de racionalidad interventora guiada
por fines simultáneamente sociales y políticos.
Para resumir esta primera idea, podemos decir que la política social aparece cuando el
Estado irrumpe en el ámbito de la acción social, antes territorio casi exclusivo de la
esfera privada (familia, iglesias, gremios profesionales, organizaciones filantrópicas…).
Esta irrupción posiciona de manera general la intervención social en la esfera de lo
público, provocando además un cambio en la propia racionalidad de la intervención, que
al ajustarse a una racionalidad finalista adquiere naturaleza socio-política. Hemos de
matizar finalmente que, si bien la irrupción de la esfera pública (el Estado), no supone la
desaparición de la privada, sí ocurre que el Estado va liderar de forma creciente los
procesos de acción, recurriendo para ello a relaciones de regulación, control y apoyo
respecto a la esfera privada (sociedad civil y mercado). Esto nos permite afirmar que, si
bien la política social no abarca exclusivamente el espacio de lo público, tampoco se
puede entender sin el concurso de éste.

2.- La política social como herramienta en torno a dos grandes finalidades.

Partiendo de la premisa anterior, de que la política social es una herramienta, un


medio de la acción humana que persigue unas finalidades concreta, cabe preguntarnos
ahora por tales fines. Sobre los fines que orientan la racionalidad de la política social
encontraremos una gran variedad de referencias, si bien haciendo un esfuerzo de síntesis
apreciamos como el conjunto de aportaciones se agrupan en torno a dos grandes tipos de
funcionalidades:
 Funcionalidad 1. La política como herramienta dedicada a la resolución de
problemas sociales (Donatti y Lucas, 57. 1987) que dificultan la satisfacción de
necesidades humanas (Casado, 2002).
 Funcionalidad 2. La política como medio dedicado a la regulación y gestión de
la estratificación social (Paugam, 2007). O lo que es lo mismo, para incidir sobre
la mayor o menor cohesión de nuestras sociedades (Jaraíz, 2009, op cit).
Hay que decir que estas dos finalidades no son contrapuestas, al revés, dialogan
entre sí de modo inevitable. Toda acción o intervención contemplada desde la política
social atenderá a necesidades y problemas de personas. Simultáneamente, el tipo de

4
respuesta dada a estos problemas incidirá sobre la posición de esas personas en el
conjunto de la estructura social. Un ejemplo que nos ayuda a ilustrar esta doble
finalidad lo encontramos en la política de universalización de la sanidad. Nuestro país
decidió a mediados de los años 80 hacer universal el acceso de todos los ciudadanos al
sistema sanitario, que hasta entonces prestaba sus servicios sólo a los cotizantes a la
Seguridad Social y sus familias. Facilitar el acceso igual de todo ciudadano/a a las
prestaciones del sistema sanitario mejora de modo indudable la atención a las
necesidades personales relacionadas con la salud. Paralelamente, el acceso universal a
un bien como la sanidad contribuye a una mayor cohesión social.
Hemos sin embargo de evitar pensar que cualquier política social, por el hecho
de serlo, provoca únicamente efectos de mejora (de la satisfacción de necesidades y la
cohesión social). Richard Titmuss en su libro Social Policy (1968) llamaba la atención
sobre este apunte diciendo “cuando empleamos el término política social no debemos
reaccionar automáticamente revistiéndolo con un halo de altruismo, preocupación por
los demás, por la igualdad o por otros temas parecidos”7. Los efectos de la política
social unas veces pretenden la mejora de los elementos señalados, pero también hay
existen actuaciones de naturaleza política que contribuyen mantener o aumentar las
desigualdades sociales.
Deteniéndonos en la funcionalidad 1, hemos de decir que no todas las respuestas
dadas por la política social a problemas sociales van en línea de contribuir a la
satisfacción de necesidades en el sentido estricto. Si tomamos como referencia la
propuesta de CEPAUR8 podemos identificar tres grandes tipos de respuestas
satisfactoras de la política a las necesidades sociales. En el primer grupo estarían las
respuestas destructoras, inhibidoras o de pseudo-satisfacción. Serían aquellas políticas
que más que abordar la solución de problemas sociales, buscan el bloqueo o la
inhibición de los afectados respecto a sus problemas para evitar que se genere un efecto
o reacción social más amplia. En el segundo grupo estarían las respuestas denominadas
como respuestas singulares, que se trazan sobre una lógica lineal (a un problema, una

7
Citado en la VV.AA. (2009). Dilemas de la política social. Revista Documentación Social Nº 154.
Madrid. Ed. Cáritas.
8
El grupo CEPAUR, formado por Manfred Max Neef, Daniel Hopenhayn y Antonio Elizalde, es autor de
la propuesta conocida como Desarrollo a Escala Humana que inspira éste párrafo. En realidad en la
propuesta de este grupo se establece una tipología de cinco grupos de satisfactores, sobre esta propuesta
nosotros hemos agrupado los tres primero grupos en un solo tipo. Ver ELIZALDE, A. (2005). Desarrollo
humano y ética de la sostenibilidad. PPC. Madrid.

5
solución). Este tipo respuestas sí tiene la intencionalidad de abordar la resolución de
problemas sociales, pero se preocupa del problema concreto y se especializa en la
atención al mismo, dejando en un segundo plano la visión de conjunto. Estas políticas
se caracterizan por tener un alto componente de especialización en función a cada
problema y de institucionalización. El tercer grupo de respuestas serían las denominadas
como sinérgicas, aquellas que orientadas a solucionar un problema que bloquea la
satisfacción de una necesidad, tratan de generar una respuesta que mejore, además de la
necesidad específica, el conjunto de necesidades del ser humano. Priorizan por tanto la
visión holística y de conjunto, desarrollando modos de actuación más sistémicos y
ecológicos.
Sobre la funcionalidad 2, el papel de la política social como herramienta para
gestionar la estratificación social, tomamos como base el aporte de Montoro9 (1998: op
cit) para identificar tres grandes enfoques.
En el primero de ellos la política social es utilizada como instrumento para
asegurar el control social. Higgins (1980) alude a la política social como herramienta
para estabilizar la relación entre el ámbito productivo y el improductivo de la sociedad,
sin poner en peligro el sistema10. La acción política se concentra aquí en la satisfacción
de aquellas contingencias básicas o mínimas de los estratos sociales más necesitados,
para evitar situaciones de conflicto o rebelión que pongan en peligro el mantenimiento
general del statu quo. La política social tendría aquí un papel mínimo o residual. El
Estado interviene cuando el resto de actores (mercado y sociedad civil) no ha sido capaz
de resolver o satisfacer determinadas necesidades, y siempre que la no intervención
pueda traer consigo riesgos sociales mayores.
El segundo enfoque entiende la política social como mecanismo de reproducción
social, es probable que encontremos parecido con el anterior tipo, trataremos de
delimitar bien la diferencia. Para este caso, la política social busca reproducir o
mantener las relaciones de clase, pero no se limita a cubrir residualmente los mínimos
de subsistencia (a diferencia del caso anterior), sino que pone en marcha un aparato
institucional y de servicios más amplio, ofertando diversas respuestas específicas

9
Hemos utilizado como apoyo el texto de Ricardo Montoro (1998, op cit), si bien este autor aporta,
además de las tres funcionalidades que detallaremos, una cuarta a la que denomina política social como
ejercicio de caridad, en la que no nos detenemos aquí por entender que se sale de la lógica clasificatoria
que proponemos.
10
Citado en MONTORO (1998: 43).

6
adaptadas de modo más o menos explícito a cada estrato social, ideadas para mantener o
perpetuar la estructura social. Pierre Bourdieu (2005) demuestra como la política
educativa en Francia se ha guiado por esta lógica de reproducción de la estructura social
ya instaurada. Aun reconocido y garantizado por el Estado el acceso universal a la
educación para todo ciudadano, ocurre en la práctica que los hijos de estratos sociales
altos de la sociedad francesa tienen mayor facilidad de acceso a la oferta educativa que
cualifica para empleos de gran centralidad en el sistema económico (muy bien
remunerados), mientras que los hijos de familias de estratos sociales más bajos acceden
sobre todo a espacios educativos que les cualifican para posiciones periféricas en el
mercado de trabajo (de remuneración precaria).
El tercer enfoque para esta funcionalidad 2 entiende la política social como
realización del derecho de ciudadanía, o si se quiere, como mecanismo de cohesión
social (Jaraíz, 2009:242). Aquí irá dirigida a la totalidad de la sociedad, con la intención
de generar dinámicas igualdad de posibilidades (evitando reproducir las desigualdades
en origen). Trata por tanto de reequilibrar teniendo en cuenta las múltiples
condicionantes y efectos del sistema social y económico. Por ello el objetivo será la
cohesión social, definida por el Comité de Protección Social de la Unión Europea como
“la capacidad de la sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros,
incluyendo el acceso equitativo a los recursos disponibles, el respeto por la dignidad
humana, la diversidad, la autonomía personal y colectiva, la participación responsable
y la reducción al mínimo de las disparidades sociales y económicas con objeto de evitar
la polarización”.

FINALIDADES DE LA POLÍTICA SOCIAL

ATENCIÓN A PROBLEMAS SOCIALES LA GESTIÓN DE LA ESTRATIFICACIÓN


QUE DIFICULTAN LA SATISFACCIÓN DE SOCIAL.
NECESIDADES HUMANAS.

RESPUESTAS TIPO

Destructoras, inhibidoras o pseudo- Control social.


satisfactoras.

Singulares o lineales. Reproducción social.

7
Sinérgicas. Realización efectiva del derecho de
ciudadanía o cohesión social.

3.- Sobre los componentes de la política social.

Hemos dicho que la política social se configura como intervención de naturaleza


pública11, y de racionalidad sujeta a fines. Hemos identificado los dos grandes ámbitos
finalistas de la misma, la satisfacción de necesidades sociales y la gestión de la
estratificación social, deteniéndonos sobre las diversas intencionalidades. Ahora
trataremos de identificar los componentes de la política social. Anticipamos que, como
si de una receta de cocina se tratará, son cuatro los factores (o ingredientes) recurrentes
para el diseño una actuación política: valores o ideas, recursos, normas o modos de
ordenación y relaciones. Aunque el amplio recetario de la política social contiene
múltiples combinaciones de estos elementos, así como diversos modos de elaboración.
Vamos a mirarlos ahora uno por uno para facilitar su comprensión.

 La dimensión ideológica. Las ideas y valores siempre influyen en el diseño y


puesta en marcha de las políticas. Por ello el estudio de la ideología es esencial
para profundizar en su comprensión. No nos detendremos aquí a estudiar las
diversas posturas ideológicas, pero si apuntamos un grupo de grandes valores
que inspiran las mismas: La seguridad, que ha marcado principalmente los
posicionamientos conservadores o neoconservadores. La libertad, base de las
posiciones liberales. La igualdad12, que inspira opciones de corte más socialista.
Los cambios sociales, ambientales y económicos recientes han fortalecido
además la emergencia de un cuarto valor, la sostenibilidad. Frecuentemente las
iniciativas de política social tienen en cuenta todos o la mayoría de estos
valores, la diferencia suele estar en la jerarquía que cada postura ideológica
otorga a unos sobre otros.

11
Como veremos a continuación, el que la acción sea de naturaleza pública no significa que en la política
social participen otros actores no estrictamente públicos como el mercado o el tercer sector.
12
Los valores aquí referidos están determinados en una perspectiva macrosocial. El valor igualdad,
encierra dentro de sí otros valores como la justicia, la solidaridad, la dignidad o la inclusión. Para
profundizar sobre esta cuestión ver: PALACIOS, J.E. (2008). “Inclusión y exclusión. Las coordenadas
éticas de la intervención social”. En RTS. Nº 33-34. Págs. 114-136. Málaga.

8
 La dimensión material. Los recursos. Las iniciativas de política social marcan
una determinada orientación sobre un conjunto de bienes materiales y recursos
económicos… Lowi13, señala tres grandes estrategias de orientación estos
bienes y recursos: La distributiva, en la que la determinación en el uso de los
recursos sigue la lógica de la estructura social existente, un ejemplo de ello sería
el sistema de pensiones, que posibilita que quienes más cotizaron en su etapa
laboral (por tener salarios mayores), se beneficien de una pensión por jubilación
mayor que quienes menos cotizaron o no pudieron hacerlo. La redistributiva, en
la que la determinación de recursos sigue una lógica igualitaria, otorgando a
todo ciudadano los mismos servicios o recursos con independencia de su status
socio-económico, un ejemplo claro lo tenemos en el acceso universal a los
recursos sistema sanitario que ya comentamos anteriormente. Por último, la
tercera orientación sería la regulatoria, a diferencia de las anteriores aquí el
Estado no entra a gestionar los recursos, se dedica a marcar las reglas del
juego, quedando la gestión de recursos en manos del mercado y de la sociedad
civil.
 Dimensión normativa. Leyes y otros sistemas de ordenación. El cuerpo
normativo se encarga de ordenar el modo en que se deben ajustar los recursos,
conductas, tareas y actividades para llevar a cabo una política social. Abarcaría
dos tipos de normas, aquellas que están escritas (leyes, decretos…), y las
normas no escritas, reconocidas de modo colectivo y que también ejercen una
función reguladora. También contemplamos en este apartado otros sistemas
tecnocráticos como la planificación (planes, programas y proyectos), que
inciden en la ordenación de bienes y recursos.
 Dimensión relacional. Es sin duda uno de los elementos más significativos en
política social, ya que es en el mundo de las relaciones donde se pone en juego
el uso del poder, donde se determina la capacidad para hacer una u otra política
social. En el juego de relaciones de poder en torno a la política social toman
parte tres grandes esferas o actores (Giner, 2005): La pública (el Estado), la
privada de interés particular (el mercado) y la privada de interés general

13
Citado en GOMA, R y SUBIRATS, J (1999). Políticas Públicas en España: Contenidos, redes de
actores y niveles de gobierno. Ariel. Barcelona.

9
(sociedad civil y sus organizaciones). El juego de relaciones de poder es
enormemente complejo y por ello difícil de abordar en un texto introductorio
como éste. Podemos aportar apenas un par de ideas. La primera, señalar que a
menudo las relaciones de poder son asimétricas, lo que otorga distinto peso a
cada actor en la dinámica relacional, fruto de ello pueden darse distintas
posiciones relacionales entre los diversos actores (confrontación, colaboración,
disentimiento, consenso, colaboración, sumisión…). Como idea segunda,
añadimos que la política social moderna ha tendido a generar espacios
corporativos para articular y orientar la dimensión relacional. A nivel macro
(estatal) los representantes corporativos más frecuentes son el gobierno, las
organizaciones empresariales y los grandes sindicatos. Si bien en el momento
presente se está produciendo un creciente aumento de redes y lobbies que hace
que este esquema corporativo clásico esté en una situación de cambio. Esto lo
veremos más adelante.

2ª Parte. EL BIENESTAR COMO REFERENTE DISCURSIVO.

Frecuentemente se asocia la política social al Estado de bienestar, es seguro que


quienes hayan llegado hasta este punto en la lectura del capítulo entenderán que esta no
es la hipótesis de la que parte este trabajo. Sostenemos aquí que la aparición de la
política social es anterior al Estado de bienestar, entendiendo como tal el periodo
histórico que arranca en el curso de los años 40 del pasado siglo, que se desarrolla sobre
todo en Europa, y que se caracteriza por el “compromiso –del Estado- con el pleno
empleo, la cobertura universal de servicios sociales y la garantía de ingresos mínimos
a todo ciudadano” (Mishra, 1989)14. De igual modo, la crisis que afectará a dicho
Estado de bienestar y las profundas transformaciones a partir de los años 80 del pasado
siglo, no significan el fin de la política social, aunque si añadirá a la misma importantes
mutaciones, tanto de forma como de fondo (Wenger, 1997:93). Podríamos decir que la
política social ha de ser asumida desde la relación o responsabilidad de la esfera pública
respecto al bienestar social, y como ya hemos descrito, dicha responsabilidad existe
antes, durante y también después de la etapa del denominado Estado del bienestar,

14
Citado en WENGER DE LA TORRE, M.D. (1997: 82).

10
aunque en cada contexto y momento histórico tenga una textura diferente. A
continuación vamos a acercarnos al modo en que se ha conformado y ordenado esta
relación.

4.- Sobre la idea de bienestar social.

En el plano operativo la política social se concreta en la producción, provisión y


acceso a un conjunto de bienes sociales. El esquema de racionalidad sujeta a fines que
ya hemos referido, hace preciso que tales bienes estén reconocidos e identificados por la
sociedad, condición necesaria para abordarlos políticamente. Hablamos por tanto de
bienes concretos como el empleo, la protección económica, la vivienda, la educación, la
salud, o los denominados servicios personales. De manera que el valor bienestar social
se concreta en torno a ese conjunto de bienes, cuyo acceso se realiza mediante la oferta
de programas, recursos y servicios determinados políticamente. Hay que matizar aquí el
logro del bienestar social resulta para algunos autores un objetivo demasiado genérico y
ambiguo, entendiendo que la provisión de tales bienes sociales adquiere sentido en la
medida en que los mismos facilitan en diálogo en torno a otras dos dimensiones:

 La primera vincula el bienestar social al “desarrollo de las capacidades


humanas para la calidad de vida” (Pinilla, 2006:22). Las políticas
facilitadoras de bienestar contribuyen a la calidad de vida cuando se ocupan
simultáneamente de las condiciones objetivas y de la vivencia subjetiva de
las personas (Shalock y Verdugo, 2003; Díaz 2003). Dicho de otro modo,
cuando la política social se preocupa, no sólo por los bienes sociales que
produce y las condiciones objetivas de acceso a los mismos, sino por el
modo en que tales bienes contribuyen realmente a la mejora del bienestar
personal.
 El segundo diálogo se produce entre el bienestar y el desarrollo social.
Amartya Senn (1992) entiende aquí que este diálogo es efectivo cuando
existe una relación de equilibrio entre los recursos y las oportunidades reales
de que disponen las personas. De esta forma la intervención adquiere

11
legitimidad cuando contribuye a la gestión de la estratificación de una
sociedad generando dinámicas de cohesionamiento (Jaraíz, 2009: 233).

Estos dos elementos nos llevan a concluir que en éste triángulo se contiene hoy
el sustento discursivo de la política social moderna, que se formula como herramienta
para contribuir a la calidad de vida y al desarrollo social a través del bienestar social.

5.- ¿Procurar o garantizar?


Reconocido el bienestar como objeto de la política social. Nos hacemos ahora
otra pregunta. ¿Cuál es la responsabilidad de la esfera pública respecto a este bienestar?
Identificamos aquí dos grandes posturas.
 La procuracionista. Entiende que la función del Estado, más que dar peces,
consiste ayudar a pescar. Abogan por el compromiso del Estado para procurar
las mejores condiciones posibles para el bienestar de los ciudadanos, pero
señalan que en último extremo es el individuo el responsable final. De este
modo la esfera pública se limita a facilitar los medios posibles (por ejemplo,
oferta formativa para el acceso al mercado de trabajo), dejando al individuo la
función provisora. En este esquema el Estado apoya también la propia capacidad
de los individuos para organizar desde la sociedad civil iniciativas de bienestar
social. Es una postura que se ajusta más a posiciones liberales-sociales.
 La garantista. En esta posición el Estado, además de enseñar a pescar, tendrá
que asegurar que el río esté en buenas condiciones y tenga pesca para todos.

12
Entienden que la responsabilidad del Estado, más allá de procurar medios
facilitadores del bienestar, está en la garantía efectiva de un nivel de vida
mínimo para sus ciudadanos. Esta visión inspiró el Estado de Bienestar (al
menos en su versión más socialdemócrata). Sobre la base de las ideas de J. M.
Keynes y de W. Beveridge se desarrollaron dos grandes procesos de garantía: El
pleno empleo (propuesta keynesiana), y la implantación por parte del Estado de
un entramado de servicios públicos de bienestar social (propuesta beveridgiana).

6.- Sobre la política social posible. Un esbozo sobre tipos o modelos de políticas del
bienestar.

La combinación en la práctica política de distintas soluciones procuracionistas y


garantistas ha dado lugar diversos modelos de bienestar. El conocimiento de las
diversas tipologías es de gran importancia para la comprensión de la política social.
Pero el carácter de este trabajo no permite detenernos sobre el conjunto de tipologías
aportadas por gran cantidad de autores. Para esbozar el asunto nos acercarnos de forma
breve a algunas clasificaciones que pueden ayudar a entender a grosso modo las
principales diferencias en el desarrollo de la política social.
Un primer criterio clasificatorio será el seguido por Titmuss (op cit: 20-22), que
nos habla de tres grandes modelos de política social15:
 El modelo Residual, que defiende que el camino natural para la satisfacción de
las necesidades está en los ámbitos de acción de la familia y el mercado
privado. Las instituciones públicas sólo intervendrán en la esfera del bienestar
cuando fallan tales vías naturales, lo harán además amparadas por los criterios
de provisionalidad (el mínimo tiempo posible) y subsidiariedad (no hacer nada
que pueda realizar la familia o el mercado).
 El modelo basado en el logro personal-resultado laboral. La provisión del
bienestar está aquí muy vinculada al mérito personal, determinado por la
posición de los individuos en el mercado de trabajo. Esta posición se determina
en dos sentidos: horizontal (dentro del mercado de trabajo, o fuera), y vertical
(en los estratos de remuneración altos y seguros, o en los bajos e inseguros). Las

15
Hemos utilizado para resumir esta tipología al trabajo de Montagut (2008).

13
instituciones del bienestar desempeñan como función principal la de auxiliar al
mercado de trabajo, de modo que el acceso a las prestaciones estará en función
dicha posición de los sujetos en el mercado16.
 El modelo institucional redistributivo. Las instituciones públicas desempeñan un
papel relevante y autónomo, proporcionando servicios de bienestar fuera de la
lógica de mercado, dirigidos al conjunto de ciudadanos y basados en el principio
de necesidad.
Sobre la clasificación anterior otros autores como Esping Andersen o Luís
Moreno realizan otras aportaciones que tratan de localizar estas formas de política social
en diferentes contextos geopolíticos. Luis Moreno (2000) señala aquí cuatro regímenes
de bienestar17:
 Anglosajón18. Caracterizado por prestaciones homogéneas, normalmente
servicios y subsidios, de carácter claramente residual. A las que acceden
aquellos ciudadanos que no pueden adquirir los servicios en el mercado, y
previa comprobación y control público.
 Escandinavo19. Donde el Estado se dota de un potente aparato de prestación de
servicios sociales que provee un amplio catálogo de prestaciones con lógica
universal. Se financia mediante fuerte presión fiscal. La familia, y sobre todo el
mercado, juega aquí un papel menos relevante.
 Continental20. Prioriza el mantenimiento de ingresos a los trabajadores
asegurados, complementado con una cartera auxiliar de servicios gestionados
por la sociedad civil (sindicatos, ONGs, iglesias…).
 Mediterráneo21. Entendido con un híbrido o vía media entre los modelos de
cobertura vinculada al mercado de trabajo y los de cobertura universal.

16
Ya comentamos el ejemplo de las pensiones, que nos resulta útil también para ilustrar esta tipología de
políticas. Quien tiene un salario más elevado, más cotiza a la Seguridad Social y percibe una pensión
mayor en la jubilación. Los excluidos de mercado laboral quedarán a menudo a expensas de los
mecanismos naturales, o de actuaciones más o menos residuales (ayudas asistenciales…).
17
En realidad la propuesta de Luis Moreno desarrolla el trabajo anterior que Gosta Esping-Andersen
(1993) realiza en torno a lo que él denomina los tres mundos del capitalismo del bienestar: el Estado del
bienestar liberal, el corporativista-conservador y el socialdemócrata. Estos tres modelos o tipos ideales
se han conformado como una taxonomía de uso prácticamente universal.
18
Señala como paradigma del mismo las políticas de universalización residual de Reino Unido (2000:
82).
19
Señala como paradigma del mismo la política redistributiva de Suecia (2000:88).
20
Señala como paradigma el mismo la seguridad social alemana (2000:74).
21
(Op cit: 94)

14
Caracteriza a un conjunto de países de incorporación tardía al Estado de
bienestar (España, Grecia, Portugal, Italia). Mantienen aún un fuerte peso de la
capacidad protectora de la familia, combinado con una protección social
articulada por dos sistema de servicios sociales diferenciados, uno vinculado al
mercado de trabajo (Seguridad Social) y otro de responsabilidad estatal
sostenido mediante impuestos.

3ª Parte. TRANSFORMACIONES EN CURSO Y TENDENCIAS DE FUTURO


DE LA POLÍTICA SOCIAL.

7.- Sobre los cambios que afectan a la política social.


Como ya hemos visto la política social se expresa, según el tipo de sociedad, en
distintas formas de Estado de bienestar. Si bien las diversas formas y sociedades aquí
tratadas tienen en común que, con sus variantes lógicas, todas adoptan un sistema
económico capitalista (Esping Andersen, 1993). En buena lógica con este argumento,
parece claro que serán las crisis y transformaciones del capitalismo las que condicionen
de manera más marcada la evolución de la política social. Esta evolución, enormemente
compleja, viene marcada por dos grandes procesos:

 El paso de un modelo productivo de lógica industrial, a modelos de producción


post-industrial, proceso que arranca después de la conocida como crisis del
petróleo, en el año 1973. La implantación de modos de producción guiados por
sistemas de especialización flexible de los trabajadores, el sobre-desarrollo de la
economía de servicios y la tecnología aplicada al trabajo, van a provocar la que tal
vez sea la mutación más relevante en este proceso: el fin de las sociedades de pleno
empleo y la emergencia del desempleo estructural. Este fenómeno desequilibra el
acceso al bienestar dejando en situación de exclusión social a aquellos trabajadores
supernumerarios (Paugam 2007), empleados sobrantes con escapa capacidad de
adaptación a las condiciones de la nueva dinámica postindustrial del capitalismo. La
quiebra en torno al empleo conlleva además un incremento de las demandas al
Estado de bienestar y una reducción de las contribuciones para su sostenimiento (vía
impuestos, cotizaciones…).

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 El paso de las formas de economía nacional a una economía globalizada y el
capitalismo supraestatal. La segunda gran mutación se produce tras la caída del
Muro de Berlín a finales de los años 80. La globalización económica posibilitará
que los capitales se muevan con libertad total de una parte a otra del planeta,
reduciéndose así de modo drástico la capacidad de control de los Estados sobre sus
propias economías. Esta pérdida hace que sean los propios Estados los que se
muestran dispuestos a renunciar en distinto grado a su responsabilidad de gestores
de la cohesión social, con tal de ser más competitivos para las grandes corporaciones
transnacionales, o lo que es lo mismo, de permitirles producir con los mínimos
costes sociales posibles. El Estado adquiere la lógica competitiva del mercado, se
convierte en empresa. (Petrella, 1997). Se produce así un doble efecto de pérdida de
capacidad reguladora por parte del Estado: Por un lado pierde responsabilidad sobre
la esfera económica, que se globaliza. Por otro, merma la responsabilidad de gestión
de la cohesión social, que se localiza transfiriéndose a otros actores como el
mercado o el tercer sector (Hamzaoui, 2005).
El resultado de las dos transformaciones ha traído consigo nuevos riegos. O si se
quiere la superlativización del riesgo como gestor de la dinámica social (Becks 1994,
Bauman, 2007). El conjunto de riesgos que afectan al ámbito social giran en torno a las
grietas en la idea de ciudadanía sujeta a derechos. Como señala Imanol Zubero, el
proceso de despliegue de derechos sociales que se intensificara de modo especial a
partir de los años 50, se detiene a finales de los 80. Se produce una quiebra al quedar
una parte de los ciudadanos excluidos del bienestar del conjunto de la sociedad.

8.- Tendencias y nuevas formas de la política social.

El efecto de las transformaciones anteriores va a provocar un conjunto de


dinámicas. Entre las más relevantes podemos destacar las siguientes:

 Paso del Welfare State al Welfare Mix. La transformación más significativa


afecta al patrón que orienta la política social. El Estado de Bienestar, entendido
como responsabilidad pública de garantía universal de un conjunto de bienes
sociales, irá poco a poco perdiendo peso, para dejar paso a un nuevo discurso en
torno al bienestar. Se anuncia ahora que la responsabilidad del bienestar no
puede ser asumida de modo exclusivo ni hegemónico por la esfera pública, y por

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tanto dicha responsabilidad ha de ser cogestionada a nivel político e interventor
por el conjunto de actores sociales: Estado, mercado y organizaciones de la
sociedad civil. Se produce una transición a esquemas de pluralismo del
bienestar o de welfare mix. Herrera y Castón (2003:201) matizan sin embargo
que, sobre esta tendencia general se plantean dos líneas bien diferentes. La
primera, de lógica más liberal, aboga porque el Estado transfiera responsabilidad
social al mercado y al tercer sector, es la conocida como Tercera Vía (Guiddens,
1999). La segunda, de lógica societaria, apuesta por una renovación a fondo de
lo público, mediante estrategias de incorporación de la sociedad civil a través de
nuevas formas de democracia directa y de iniciativas de economía social, estos
planteamientos son conocidos como Democracias Participativas (Sousa Santos,
2007).
 La importancia de lo relacional. La dimensión relacional siempre ha estado
presente en la política social, esto ya lo hemos dicho, pero el nuevo momento
hace que la misma se sitúe en un plano aun más relevante de la acción política.
La cosa es clara, en la medida en que se logran alianzas consistentes entre las
diferentes esferas que inciden en la intervención la acción política es más
sostenible. Esta importancia de lo relacional ha hecho que el desarrollo modelos
de colaboración y trabajo en red sea hoy una estrategia de primer orden en la
política social. También estas dinámicas relacionales han fortalecido el papel de
determinados actores como el tercer sector.
 La nueva gobernanza y la gobernanza multinivel. La primacía de lo relacional
obliga a la esfera pública a ejercer de dinamizadora y a liderar las alianzas que
hagan posible la intervención sobre el bienestar. En la gestión de cualquier
política social se hace necesaria hoy una co-gestión en dos sentidos: Vertical,
buscando la colaboración de las diferentes administraciones (europea, estatal,
autonómica y local). Y horizontal, buscando en cada uno de estos niveles la
complicidad con los actores y redes del tercer sector y del mercado. La gestión
de estos dos procesos explica la idea de nueva gobernanza (new governance).
 Límites a la ultraespecialización y emergencia de las políticas complejas. Como
ya hemos visto, la respuesta interventora de la política social a los problemas
sociales priorizó la identificación de problemas concretos, sobre los que aplicar

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recursos específicos (lógica necesidad-recurso). Este modo de articular la
política social ha generado un alto nivel de especialización, muy eficiente para
abordar algunos problemas, pero ha dificultado el desarrollo de respuesta de
conjunto a problemas complejos como la exclusión social. Como consecuencia
de esto ha tomado fuerza el desarrollo de herramientas de planificación que
ponen mayor énfasis en la integración o relación del conjunto de respuestas
específicas que afectan a los sujetos, grupos o territorios, para generar así
políticas integrales donde lo específico entra en diálogo con lo transversal.

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