Latinoamericana Scott Mainwaring

Director de colección: Sebastián Mazzuca Matthew Soberg Shugart

(compiladores)

l. G. O'Donnell: Contrapuntos
2. E. Kvaternik (comp.): Elementos para el análisis polftico
3. A. Przeworski: Democracia sustentable
4. J. C. Torre: El proceso poUtico de las reformas en América latina
Presidencialistno
y detnocracia
5. L. C. Bresser Pereira y N. Cunill Grau (comps.): Lo público no estatal en la
reforma del Estado
6. V. Tokman y G. O'Donnell (comps.): Pobreza y desigualdad en América lati­
na
7. Isidoro Cheresky e Inés Pousadela (comps.): Instituciones y política en las
en Atnérica latina
nuevas democracias latinoamericanas
8. Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (comps.): Presidencialismo y
democracia en América latina

� Paidós
Buenos Aires-Barcelona-México
 1
\
.

18 Sco/1 Mnimunring y Mnllllcw So/1crg Sl111gnrl

apoyo partidario para asegurar que sus vetos puedan sostenerse, de 1nodo
tal que sea improbable que se los margine del proceso de formulación de
políticas. Finalmente, desarrollamos varias hipótesis acerca de la relación
entre poderes constitucionales y partidarios, argumentando que tiende a ha­
ber una relación inversa entre ambas formas de poder presidencial.
Capítulo 1
¡'

Presidencialismo y democracia en América J�.H�a;

revisión de los términos del debate
.
. ,•

Mntthew Soberg Shugart y Scott Mainwaring*

' . .. .

En años recientes muchos académicos han argumentado que la forma

presidencialista de gobierno ha sido uno de los factores que contribuyeron a
las dificultades de la democracia en América latina. Este argumento ha sido
ampliamente aceptado, y se han publicado pocas contraargumentaciones.
Sin embargo, como esperamos dejar en claro en este capítulo, la evidencia en
favor de la posición antipresidencialista es más débil de lo que a menudo se
supone. El argumento empírico contra el presidencialismo se basa mayor­
mente en la experiencia latinoamericana. El fracaso de las democracias presi­
dencialistas en esta parte del mundo ha llevado a muchos estudiosos a afir­
mar que los regímenes parlamentarios hubieran tenido un mejor desempeño.
Este argumento presenta dos problemas: (1) la democracia presidencialista
ha existido sobre todo en América latina, lo cual hace difícil separar los obs­
táculos para la democracia en esa región que se derivan del tipo de régimen
y los que se originan en factores socioeconómicos o de otra índole; y (2) la
democracia parlamentaria se presenta casi exclusivamente en Europa o en ex
colonias británicas, lo cual debería inducirnos a sospechar de los argumentos
que sostienen que el parlamentarismo funcionaría igualmente bien fuera de
esos contextos. Por cierto, los críticos del presidencialismo y partidarios del
parlamentarismo no han basado sus posiciones enteramente en datos empí­
ricos; no obstante, han desarrollado convincentes defensas lógicas de las mis-
1

• Agradecemos a Robert Dix, Mark Jones, Charles Kenney, Timothy Power y Jeffrey Weldon
por sus ütilcs comentarios a este capítulo.
20 Mallllcw Sobcrg SJwgarl y Seo// Mai11tunri11g
mas. Sin embargo, tal como esperamos demostrar, pu�den hacerse defensas
igualmente convincentes a favor del presidencialismo y en contra del parla­
mentarismo.
¿Qué concluir, entonces? Sostenemos que esto genera dudas ;¡cerca de
que uno de los tipos de régimen sea claramente superior cll otro. Considera­
mos que ésta es una conclusión que no sólo tiene bases �mpíricas, sino que
también abre camino a un mayor optimismo respecto de América latina. En
la mayor parte de los países latinoamericanos existen escasas perspectivas de
un cambio hacia el parlamentarismo, de modo que si aceptáramos los argu­
mentos en contra del presidencialismo nos quedaríamos con pocas razones
para ser optimistas acerca del futuro de la democracia latinoamericana. Da­
da nuestra lectura más escéptica de la posición antipresidencialista, encon­
trarnos menos razones· para creer que América latina esté condenada a repe­
tir su ciclo de autoritarismo. O, en caso de que se encuentre efectivamente
condenada, el tipo de régimen es una razón menos central de lo que han su­
gerido algunos académicos.
Este capítulo se propone tres tareas principales. Primero, definimos la de­
mocracia presidencialista en contraste con otros difundidos tipos de régi­
men, en especial el parlamentarismo. Tener una definición concisa del tipo
de régimen es un primer paso crucial para poder distinguir variaciones entre
reg(menes presidenciaHstas.
Segundo, abordamos el debate acerca de la eficacia de los regímenes pre­
sidenciaHstas para la supervivencia de la democracia. Al hacerlo, desafiamos
el consenso existente, que se ha concentrado en exceso en las fallns del presi­
dencialismo y no ha hecl10 suficiente hincapié en el contexto más n mp lio en
que éste ha prevalecido. · miento real del sistema puede estar severamente en cuestión, como es el caso
Tercero, comenzamos analizando los factores que afectan mnrcadamente
el funcionamiento y el desempeño de las democracias pr esid encialis tn s A lo
. pio, co nte mp la r In posibilidad de al te rn<�n cia en el poder aun cuando, como
largo de este volumen, nosotros y el resto de los autores identificarnos va ria ­
ciones en el tipo de régimen presidencialista. Muy a menudo, n nuestro en­
tender, el presidencialismo es tratado como un tipo homogéneo. Este libro
muestra que esa suposición es incorrecta. Algunas variaciones en el presi­
dencialismo -en la autoridad constitucional del presidente o en el sistema de
partidos, por ejemplo- son más afines que otras a la estabilidad de la demo­
cracia.
Sostenemos que la "fortaleza" de los presidentes -su capacidad pMa ejer­
cer influencia sobre la legislación- descansa sobre dos categorías de poderes
presidenciales: poderes constitucionales y partidarios. Los poderes constitu­
cionales, tales como la atribución de vetar proyectos de ley o de emitir decre­
tos-ley, permiten al presidente dar forma a los resultados de políticas del sis­
tema sin importar que sean o no los líderes de un partido o bloque de
partidos en control de una mayoría legislativa. Algunos presidentes (tales co­
mo los de Colombia y los de Chile después de Pinochet) tienen vastos pode-
Prc:sicit'IICilllismo y democracia c11 América lnti1111: revisi611 de los térmiiiOS del deba/e 21
res constitucionales, mientras que otros (los de Costa Rica y Venezuela, por
ejemplo) tienen poderes constitucionales comparativamente limitados, como
lo muestran este célpítulo y otros estudios. Los poderes partidarios son la ca­
pacidad de modelar (o, incluso, de dominar) el proceso de confección de la
ley que se origina en la posición del presidente ante el sistema de partidos.
En un extremo (v.g. México), el presidente puede ser el líder indisputable del
partido mayoritario. En el otro extren1o (v.g. Brasil), los partidos de los presi­
dentes no <�lcanzan la mayoría en el Congreso. La interacción entre los pode­
res constitucionales y partidarios de los presidentes da forma al carácter de
las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y determina en gran medida
la capacidad de los presidentes para transformar en políticas un programa
legislativo.
1.1. Una definicióu de la democracia presidencialista
Nuestra primera tarea consiste en definir los términos democracia y demo­
cracia pn'Sidcncialista. Optamos por una definición procedimental de la demo­
cracia. Específicamente, una democracia debe satisfacer tres criterios. En pri­
mer lugM, l<�s democracias deben celebrar elecciones abiertas y competitivas
que detl•rminen quién será el encarg<�do de establecer la política pública. Es­
to signiiica que los resultados de las elecciones no pueden ser determinados
por medio del fraude, la coerción o proscripciones importantes. Un país de­
terminado puede tener un conjunto de instituciones que parezcan formal­
mente democráticas y, sin embargo, el carácter democrático del funciona­
de México (véase W el don , en este volumen). Las elecciones deben, en princi­
en el cnsn de j¡1pón, la alternancia de hecho no se produzca durante décadas.
Segundo, en el período contemporáneo debe existir el sufragio adulto prácti­
canH.mle universal.' Tercero, deben existir garantías básicas para los derechos
civiles trndicionales, tales como la libertad de palabra, la libertad de organi­
Z.1Ción y el debido proceso legal.1
¿Qué queremos decir con la expresión "democracia presidencialista"? Hay
dos d�finiciones características: (1) El jefe del Ejecutivo (presidente) es popu-
l. II.ISIJ hact.: b.lst.mte poco tiempo, este criterio era dl!batible porque algunos países que
er;�n nurm.llnwntl! considerados democr.iticos exclufan a una amplia porción de la población
adolt.l, ¡�m l'SO ya no suci!Je. Por Lil!mplo, Suiu excluyó a las mujeres hasta 1971; y Brasil y
01ill! l!l<Chl)'o:nlll a I.>S aniliabetos hasta 1985 y 1970, respectivamente.
2. Nu •.,.tr.l 41dim..:•<'in de ,,..,.,.,·rudtt sigue en lo eS<.'11cial la Jdinióón que proporciona Dahl
(1971) di! l.l¡lúllolfo¡uiol, excepto en lo que se refiere al criterio adicional relath•o a las libertades ci­
VIl.-:. lr,ldi(IUII•IJ,'S.
22 Mnttlrcw Sobcrg Slwgnrl y Scotl MnirmNiriug Prcsidrucin/ismo y rlcmocrncin cu América lntiun: revisi611 de los términos del debate 23

larmente electo, y (2) los mandatos tanto del presidente como de la asamblea sucede en los sistemas presidencialistas) el gabinete es colectivamente res­
son fijos. Estas características pueden contrastarse con las del parlamentaris­ ponsable ante el parlamento. Así, el presidente no tiene autoridad constitu­
mo, en el cual (a) el jefe del Ejecutivo (primer ministro) no es elegido en for­ cional para despedir a los ministros (al menos cuando cuentan con la con­
ma popuJar sino que, en cambio, es elegido por el Parlamento, y (b) los man­ fianza del Parlamento). Dado que los gabinetes son responsables frente a l
datos no son fijos, dado que la permanencia en el poder del primer ministro Parlamento, el presidente puede funcionar como jefe de gobierno (líder del
y su gabinete depende de la confianza de la mayoría parlamentaria, y a veces Ejecutivo) sólo cuando su partido (o bloque de partidos) tiene una mayoría·
el gabinete puede disolver el Parlamento y convocar a elecciones anticipa­ de escaños parlamentarios, como ocurrió casi siempre en Francia entre 1958
das.3 Los rasgos fundamentales del presidencialismo -cualesquiera sean las y 1986. Cuando ello no sucede, el presidente debe ceder los poderes más im­
variaciones que existan entre sus diversos tipos- son el origen separado (es portantes al primer ministro y al gabinete (como sucedió en Francia en 1986-
decir, la elección popular del Ejecutivo) y la supervivencia separada (o sea, 1988 y 1993-1995).
que ni el Ejecutivo ni el Legislativo pueden recortar el mandato del otro).• Es­
tos dos rasgos definitorios del presidencialismo generan una matriz de dos
Cuadrol.l
por dos que puede verse en el cuadro l. l.
UNA CONCEl'TUAUZACIÓN DEL PRESIDENCIALISMO.
Un tercer tipo de democracia -que, fuera de América latina, es cada vez
más común- es el premier-presidencialismo (una forma que otros han deno­ Jefe de gobierno elegido por Mandato fiio
minado semipresidencialismo).5 En este tipo de régimen, el presidente es po­ Sf No
pularmente electo y tiene poderes políticos, incluida la autoridad para desig­ Vo/mr/C!S Presidencial Hibrido(Israel�

nar (o, al menos, para nominar) al primer ministro y, usualmente, para Legisladores Hibrido (Suiza) Parlamentario

disolver el Parlamento.' Sin embargo, en esos sistemas (a diferencia de lo que Fuente: Adapt�do de Lijphart (1984:70).
.,

•Sistema que scrfa utilizado por primera vez en 1996.

3. Quienes abogan por el parlament<�rismo, en parte basándose en la ausenci01 de mand01tos
fijos que le proporciona mayor flexibilidad, sugieren a menudo que el primer ministro tiene por '
definición la autoridad discrecional para disolver el Parl¡¡menlo en caso de par� lisis. No obstan­
Algunos estudiosos (v.g. Duverger, 1980; Lijphart, 1984) han sugerido que
te, muchos sistemas parlament<�rios depositan el poder de disolución no en el gabinete sino en estos regímenes alternan entre las celdas superior izquierda e inferior dere­
un presidente que, por un lado, no es popularmente electo y, por el otro, puede hnber sido ele· cha del cuadro 1.1, dependiendo de si es el presidente o la oposición quien
gido por un¡¡ coalición diferente de la que sostiene en el poder a un gabinete determinado. Al¡; u­
tiene la mayoría. Sin embargo, puesto que la capacidad del presidente para
nos presidentes en sistemas parlamentarios son elegidos con mayorfas extraordinarias y /o por
un perfodo más prolongado que el Parlamento y /o por medio de colegios electorales compues­
actuar de hecho como jefe de gobierno depende enteramente de la mayoría
tos por polfticos tanto regionales como nacionales. Contrariamente a las creencias más difundi­ legislativa, el sistema no es nunca "presidencial" en un sentido significativo,
das, en muchos sistemas parlamentarios -incluyendo Alemania e Italia- la disolución no se en­ dado que ello implicaría (por definición) que · el presidente es el jefe de go­
cuentra entre las prerrogatÍ\•as del Ejecutivo. bierno en todas las situaciones legislativas. Además, éomo ya hemos señala­
4. En teoría sería posible conservar el origen separado sin la elección popuiM, pero probable­
do, el presidencialismo implica mandatos fijos; bajo el premier-presidencia­
mente nunca hayan existido casos semejilntes. Un ejemplo scrfa el de las legislilh.rras estaduales
que eligieran al jefe del Ejeculi\'O en un sistema federal sin ninguna participación de los votantes lismo, en cambio, el líder del gobierno puede ser expulsado por medio de un
o los legisladores nacionales, pero los votantes eligieran a los legisladores n01cionales. voto de desconfianza, y normalmente (como es el caso de Francia) el presi­
5. Shugart y Carey (1992) prefieren premier·¡•rC!Sidcrrci•tlisrrro porque scmiprtsidmdn/ismo se dente puede disolver la asamblea. El premier-presidencialismo fue conside­
aplica a menudo a regúncnes en los cuales el presidente tiene poderes unilaterales de designa·
rado como alternativa para Brasil en la Asamblea Constituyente de 1987-
ción y revocación, pero donde l os gabinetes deben mantener también la confianz.1 parlamenta·
ria. Esos regimenes, pua los cuales Shugart y C¡¡rey prefieren el término prcsidrrrcinl·ptrrlamerrln·
1988 y nuevamente en un plebiscito en 1993, y fue propuesto oficialmente en
rios, maniriestan una relación confusa y connictiva entre la autoridad ejecutiva y la autorid01d la Argentina durante el gobierno de Alfonsín (1983-1989), pero no existen en
legislativa sobre los ministros. Los ejemplos incluyen a la República Alemana de Weimar, al Sri América latina ejemplos actuales.
Lanka desde 1977, y a Rusia bajo su Constitución de 1993. Ninguno de ellos debe ser equipara·
do al tipo de régimen presente en Finlandia y en Francia.
6. En unos pocos pafses, el presidente no cuenta siquiern con discrecionalidad p;ua nombrar
a los ministros del gabinete y tampoco puede disolver el Parlamento. En estos rcgfmenes el pre·
sidente es esencialmente sólo un jefe de Estado electivo en un sistema parlamentario sin un rol
gubernamental o una función constitucionalmente reconocida en rel.1ción con la formulación de luciones nue,·as en los ex pafses comunistas (t¡¡les como Bulgaria y Eslovenia) otorgan al presi­
pollticils. La Constitución h11itiana de 1987, iiSÍ como la Constitución irlandesa y .1l¡;unas consti· dente una 01utoridad tan débil que son esencialmente parlamentarias.
 24 Mnllhew Soberg 5/wgar/ y Scoll Maimvnri11g
· Elección popular
, En un sistema presidencial, el jefe de gobierno es electo popularmente.
Por lo general, elección popular significa elección directa, pero algunos países
tienen un colegio electoral que no se desvía en forma significativa del princi­
pio de la efección popular. En una elección directa, los votos se cuentan en
un distrito único nacional. En un colegio electoral, los votos se agregan a ni­
vel subnacional y los delegados elegidos de ese modo eligen formalmente al
presidente. Si, como en los Estados Unidos y en la Argentina hnsta 1995, los
delegados en el colegio electoral no tienen otra función polít ica además de
elegir a l presidente, podemos hablar de todos modos de elección presiden­
cial popular (aunque no directa).
Una desviación potencialmente más significativa de la naturaleza popular
de las elecciones presidenciales se presenta cuando es el Congreso el que ha­
ce la selección final. En un extremo, el Congreso podría elegir al presidente
sin ninguna intervención de la elección popular. Un régimen semejante evi­
dentemente no sería presidencialista. No obstante, si hay una elección popu­
lar pero existe el requisito de una mayoría absoluta para que ella sea decisi­
va, la selección final en algunos sistemas recae en el Congreso más que en el
electorado en una segunda vuelta [bnllofngc]. En ese caso, tenemos un híbrido
de elección popular e intervención del Congreso. Ejemplos de procedimien­
tos de esta clase son Chile antes de 1973 y Bolivia en la actualidad. En Chile,
el Congreso estaba limitado a la elección entre los dos candidatos que hubie­
ran obtenido mayor cantidad de votos; en todos los casos el Congreso eligió
al ganador de la pluralidad popular.7 En Bolivia,.hasta 1993 el Congreso po­
día elegir entre los candidatos que hubieran obtenido los tres primeros luga­
res, Y. de hecho han sido elegidos tanto presidentes gue habían obtenido el
primer lugar en el voto popular como candidatos que habían salido terceros.
Una reforma de la Constitución boliviana realizada en 1994 redujo la libertad
de elección del Congreso a l exigirle que optara entre los dos primeros candi­
datos. Este cambio aumentó la probabilidad de que fuera elegido el candida­
to que obtuviera la primera pluralidad de sufragios, pues los candidatos ya
no. tenían la opción de apostar por el tercer lugar esperando ser selecciona­
dos por el Congreso.
7. Este respeto observable por el primer candidato no necesariamente refl�jaba una norn1.1
de apoyo a la elección del electorado. Fue, más bien, parcialmente accidental: entre 1925 y 1970,
sólo en 1970, en una elección presidencial sin un ganador mayoritario, el primer candidato al­
canzó el30 % de los votos. En 1970, los demócrata�ristianos decidieron \'Ot.Jr por Allende (cuya
diferencia sobre el segundo más votado era de36,6% a35,3 %) más que por sus archirrivales JI!!
Partido Nacional. Además de 1970, la única otra elección realmente ajust.Jda fue la de J'J58,
cuando Allende (con el28,9 %) quedó segundo detrás del conscrv.1dor Alcss<�nJri (:11,6 %). Es
dudoso que un Congreso donúnado por partidos tradicionales conservadores y ccntr ist.lS hubiL�
ra respetado "la elección del electorado" si los porcentajes se hubieran invcrtiuo.
1
, ,
Prt:sitic11cialismo y democracia c11 América lnliun: revisió11 de los térmi11os del debate 25
Mandatos fijos
Cuando nos referimos al régimen presidencialista como a un sistema en
el cual tanto la asamblea como el jefe del Ejecutivo ejercen mandatos fijos,
queremos decir que la supervivencia de cada uno de ellos en el cargo no de­
pende del otro. No hay democracias presidenciales en América latina en las
cuales el presidente tenga la autoridad de disolver el Congreso cuando lo en­
cuentre políticamente conveniente, como sí pueden hacerlo los presidentes
francés y finlandés.• Sin embargo, las constituciones peruanas de 1933, 1979
y 1993 han permitido al presidente disolver el Congreso en respuesta a repe­
tidas censuras de sus gabinetes. Con esta disposición, los mandatos dejan de
ser realmente fijos, y la Constitución se desvía marcadamente del tipo presi­
dencialista.9 La Constitución uruguaya también permite la disolución luego
de que haya habido censuras, pero la censura es tan difícil de realizar (re­
quiere del voto de los dos tercios y no de una mayoría, como en Perú) que el
régimen sigue siendo básicamente presidencialista.
No hay ninguna Constitución en los países americanos de habla españo­
la o portuguesa en la cual el jefe de gobierno pueda ser relevado de su car­
go antes del final de su mandato, excepto en circunstancias extraordinarias.
La mayor parte de las constituciones contempla la posibilidad de impenc/¡-
11/CIIt del presidente, pero sólo luego de haber descubierto una conducta de­
lictiva o anticonstitucional, a menudo en el marco de un proceso judicial; en
genera l, se requiere una mayoría extraordinaria del Congreso para remover
al presidente de su cargo. Procedimientos de esa clase han conducido a la
remoción de sólo dos presidentes en la historia latinoamericana: Fernando
Collar de Melo en Brasil, en 1992, y Carlos Andrés Pérez en Venezuela, en
1993.
1.2. U11n 1111cva cvaluació11 del desempeiío del presidencialismo
Como señaláramos al comienzo, en la literatura especializada han abun­
dado las críticas al tipo de régimen presidencialista. El punto de partida de
esas críticas ha sido cierta evidencia empírica que indica que los sistemas
presidencialistas no han funcionado bien, al menos en lo que se refiere a la
sustentabilidad de la democracia a lo largo de períodos prolongados.
8. Existen, por supuesto, casos de presidentes que disuelven el Congreso en ausencia de la
autoridad constitucional para hacerlo -como sucedió en Perú en abril de 1992, cuando la situa­
ción de las censuras no se había presentado-. No obstante, es necesario distinguir esos golpes
presidenciales (autogolpes) del poder constitucional de disolución.
9. Aun en ese caso existe una diferencia básica con el sistema francés, en el cual el presiden­
te puede disoh•er el Parlamento por cualquier motivo siempre que no lo haya hecho pre\damen­
te en el curso del mio anterior.
 26 Matthew Soberg 5/wgarl y Scolt Maimuari11g
La mayor parte de las críticas al presidencialismo parten de la observa­
ción de que pocas de las democracias que han sido estables por mucho tiem­
po son presidencialistas. Se han realizado varios intentos por contar el núme­
ro y establecer los porcentajes de democracias "estables" de uno u otro tipo.
En general, la conclusión es que la democracia presidencialista es una fórmu­
la mucho menos exitosa que la democracia parlamentaria. Más que revisar
en detalle la literatura (véase Linz, 1994, pág. 71-74), utilizaremos como pun­
to de partida uno de los esfuerzos más ambiciosos en ese sentido, el de Ste­
pan y Skach (1994), quienes ordenan una gran cantidad de evidencia con el
objetivo de demostrar el superior desempeño del parlamentarismo. Estos au­
tores señalan que entre las 43 democracias consolidadas existentes en el
mundo entre 1979 y 1989, había 34 sistemas parlamentarios, 2 semi presiden­
cialistas y sólo S presidencialistas. E indican que el predominio abrumador
de los sistemas parlamentarios dentro del conjunto de las democracias es in­
dicativo de una capacidad mayor para sostener la democracia. En segundo
l':lgar, observan que los sistemas parlamentarios tienen probnbilidades mu­
cho mayores que los sistemas presidencialistas de ocupar los primeros luga­
res [democratic overacllievers] en el Índice de Democratización de Vanhanen
(1990), mientras que los sistemas presidencialistas tienen probabilidades mu­
cho mayores de encontrarse entre los últimos [democrntic ltlldernchievers].'0
En tercer lugar, comparados con los sistemas presidencialistas, los siste­
mas parlamentarios que fueron democráticos durante por lo menos un año
entre 1973 y 1989 tenían probabilidades mucho mayores de haber sido demo­
cráticos en forma continua durante al menos diez años consecutivos en ese
período, y los sistemas parlamentarios tenían probabilidades mucho menores
de haber experimentado un golpe militar mientras eran democráticos. En es­
te ejercicio, Stepan y Skach excluyen a los países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para controlar parcialmente
el nivel de desarrollo. Finalmente, Stepan y Skach analizan comparativamente
el historial democrático de 93 países que se independizaron entre 1945 y 1979.
De los 36 países que eran presidencialistas en el momento de su independen­
cia, ninguno fue democrático en forma continua entre 1980 y 1989. En con­
traste, de los 41 países que eran parlamentarios en el momento de su indepen­
dencia, 15 permanecieron democráticos durante los años ochenta.
Tomados en conjunto, estos hallazgos parecen ofrecer una fuerte evidencia
de que el presidencialismo toma más difícil la construcción de una democrncia
duradera. No pretendemos abordar aquí todos los puntos tratados por Stepan y
Skach, sino sólo algunos de esos argumentos en contra del presidencialismo que
caen presos de cierta parcialidad en la selección y, por lo tanto, de correlaciones
10. Stepan y Skach usaron el Índice de Recursos de Poder de Vanhanen para controlar el ni­
vel de desarrollo y determinar qué países eran rlcmocmtic ovmrclri.'V.:rs y cuáles eran dt•mpcmtic
wrdemcllie-.Jcrs.
Prcside11cialismo y democracia en América latina: revisión de los términos del debate 27
espurias (véase Shugart, 1995b). Por ejemplo, si el parlamentarismo aparece más
a menudo en sociedades que presentan condiciones contextuales relativamente:
más favorables para la democracia, entonces la correlación puede surgir de la
parcialidad en la selección y no de las fortalezas y debilidades inherentes al di-'
seño institucional. Dado que tantos regímenes presidencialistas se han concen­
trado en América latina y que el parlamentarismo ha estado ausente de la re­
gión, la parcialidad en la selección constituye una posibilidad reaL Stepan y·
Skach reconocen este hecho e introducen algunos controles para el nivel de de-·
sarrollo y para los efectos del gobierno colonial británico, aunque probablemen­
te continúen subestimando el impacto de esos factores no institucionales. ·
Cuando se afirma que una ruptura de la democracia puede ser atribuida
al presidencialismo, implícitamente se está argumentando que en ese mismo
país un régimen parlamentario podría no haber colapsado. Este tipo de con­
trafáctico ha sido hecho para Chile (Valenzuela, 1994) y para unos pocos ca-•
sos más. En el caso chileno, un Ejecutivo en minoría como el que encabezaba
Salvador Allende no hubiera durado bajo un sistema parlamentario. Sin em-·
bargo, para sostener el argumento contrafáctico de que un sistema parlamen-·
tario en general hubiera hecho a Chile un mejor servicio, debe ser posible
afirmar también que el parlamentarismo hubiera sobrevivido a crisis anterio- •
res que fueron remontadas por el régimen presidencialista en .vigencia.
Faundez (1997) afirma que el parlamentarismo bien podría no haber durado
bajo las difíciles condiciones de los años treinta (época en que se produjo una
breve ruptura del régimen presidencial, pero en que la democracia fue rápi­
damente restaurada) y de los años cincuenta (cuando los partidos tradiciona­
les se vieron peligrosamente debilitados).
Otro frente en el cual el argumento en contra del presidencialismo resul­
ta vulnerable a la acusación de correlación espuria concierne a la agrupación
temporal y regional de las rupturas de la democracia, ya fuera presid�ncial o
de otra clase. La mayor parte de los fracasos del presidencialismo que atraje­
ron la atención de los críticos se produjeron en el marco de una ola de ruptu­
ras en los años sesenta y setenta. Durante este período, los colapsos de la de­
mocracia en la Argentina, Brasil y Chile· -todos ellos presidencialistas-·
presentaban un marcado contraste con la exitosa restauración de la democra­
cia en España bajo un sistema parlamentario. No obstante, dada la ausencia
de sistemas parlamentarios en América del Sur, no podemos estar seguros
de que esos colapsos resultaran del presidencialismo más que de las condi­
ciones más generales que afligían a la democracia sudamericana. Además, y
pese a la transición española, ese mismo período no fue particularmente aus­
picioso para los sistemas parlamentarios. Entre 1960 y 1980 hubo rupturas de
·
regímenes parlamentarios en Grecia (1967) y Turquía (1980)11 después de una
11. Turquía es a veces caracterizada como un hibrido, pero se trata de una impresión erró­
nc� b�s.1Ja en la rel,ltiva \'isil>ilidad del presidente en comparación con los presidentes en otros
 28 Ma/IJU!'lu Soberg Slmgart y Scott Mniuwaring
serie de elecciones abiertas y competitivas. Muchos otros regímenes parla­
mentarios de más corta vida colapsaron en el mjsmo período, entre ellos los
de Burma, Kenia y Somalía (Shugart y Carey, 1992, pág. 40). Éstos, por algu­
na razón, han recibido menos atención. La presencia de tan numerosos quie­
bres democráticos en un período tan breve (Huntington, 1991) debería pre­
venimos contra la tentación de atribuir la ruptura de la democracia en un
determinado país a su tipo institucional, por no hablar de inferir que un tipo
es universalmente más conducente que otros a la estabilidad democrática.
La naturaleza epocal de las rupturas de democracias presidenciales estable-
. ódas ocurridas en los años sesenta y setenta queda aún más de manifiesto si se
toma en consideración la ola previa de colapsos democráticos. En los años
veinte y treinta las democracias cayeron en Alemania, Italia, Portugal, España
y en los tres estados bálticos. Todos los regímenes, excepto el de Alemania,
eran parlamentarios; y, en Alemania, ciertos rasgos parlamentarios de la cons­
titución -tales como la necesidad de formar gabinetes de coalición que pudie­
ran mantener el apoyo mayoritario, y la posibilidad de disolución- fueron al
menos tan responsables del fracaso de la democracia como lo sería la "rigidez"
de los rasgos presidencialistas de los regímenes brasileño y chileno algunas dé­
cadas más tarde. En tiempos de crisis económica y polftica internacional, los
mecanismos institucionales que suelen funcionar en épocas "normales" pue­
den transformarse en chivos expiatorios cuando la democracia fracasa.u
Democracia, tipo de ré gimen y colldicio11es contextunles desde los a�ios sete11la
En esta sección presentamos pruebas adicionales acerca del historial de­
mocrático comparado del presidencialismo y el parlamentarismo. Descansa­
mos aquí en las evaluaciones de Freedom House, gue desde 1972 ha adjudi­
cado puntajes a los países en el terreno de los derechos políticos y de los
derechos civiles con una escala de 1 a 7 (siendo 1 el mejor puntaje). En el cua­
dro 1.2 aparece la lista de los 33 países que fueron democráticos en forma
ininterrumpida entre 1972 y 1994. Hemos considerado a un país "ininte­
rrumpidamente democrático" si tuvo un puntaje promedio de 3,0 o mejor en
derechos políticos a_lo largo de todo el período 1972-94.u A la inversa, un
sistemas parlamentarios. Sin embargo, el presidente turco es ele¡; ido por el Parlamento
y no tic·
ne más autoridad sobre los gabinetes o la legislación que la que tiene, por ejemplo,
el presidente
italiano.
12. La representación proporcional fue uno de los chivos expiatorios inslilucion3lcs fJvori­
tos en el caso de las rupturas democráticas del perfodo de enlregucrras. Véase Hcrmens
(19-! 1)
para un ejemplo y Taagepcra y Shugart (1989, págs. 234-36) para una discusión.
13. La utilización de un promedio de 3,0 para ambas medidas (derechos pol!ticos y dcr<.'Chos
civiles) hubiera eliminado a algunos países (u. g. Colombi;�, India, Vanuatu) que
nosotros()' 1.1
mayor pa.rte de los observadores) consideramos democráticos, pero que han tenido
c:.lificultadcs
Presideucialismo y dcmocracin e11 América lati11a: reuisi611 de los térmiuos del debate '19
país no fue considerado como ininterrumpidamente democrático si cualquie­
ra de los puntajes fue alguna vez peor que 4,0 en cualquiera de los estudios
anuales de Freedom House.
Los países del cuadro 1.2 son luego divididos según tres criterios: nivel
de ingreso, tamaño de la población y herencia colonial británica. Se agregan
estas categorías porque es posible que ellas desempeñen algún papel respec­
to de la probabilidad de que la democracia se mantenga en una sociedad de­
terminada. Es ampliamente reconocido que un nivel de ingreso relativamen­
te elevado constituye una importante condición contextua! para la
democracia (Lipset, 1960, págs. 27-63; Dahl, 1971, P.ágs. 62-80; Bollen, 1979;
Lipset, 1994), aunque la forma exacta de la relación sigue siendo objeto de
disputas. Para clasificar a los países por niveles de ingresos, seguimos los cri­
terios del Banco Mundial (1994): "bajo" es un Producto Bruto Nacional
(PON) per cápita inferior a 635 dólares; "medio-bajo" corresponde a un PBN
de entre 636 y 2.555 dólares; "medio-alto" a uno de entre 2.556 y 7.910 dóla­
res; y "alto" a uno que se encuentre por encima de 7.911 dólares. Hemos uni­
ficado las dos categorías inferiores.
Los países muy pequeños pueden tener ventajas en lo que se refiere a la
estabilidad democrática porque típicamente tienen poblaciones relativamen­
te homogéneas, al menos en términos étnicos, religiosos y lingüísticos, lo
cual atenúa fuentes potenciales de conflicto político (Dahl y Tufte, 1973). La
otra razón para separar a los países según el tamaño de su población es que
parece inapropiado contar como un caso tanto a un microestado como a la
india, sin prestar Lltención al hecho de gue en comparación con la población
de la India resulta microscópica la cifra gue resulta de la suma de las pobla­
ciones de todos los países del mundo con menos de 500.000 habitantes. Los
países que aparecen en los cuadros fueron clasificados como micro (pobla­
ción por deb<�jo de los 500.000 habitantes), pequeños (entre 500.000 y 5 millo­
nes) y de medianos a grandes (más de 5 millones de habitantes). Utilizamos
los datos de población correspondientes a 1994; por supuesto, si hubiéramos
utilizado fuentes anteriores los agrupamientos hubieran resultado ligera­
mente diferentes (por ejemplo, Israel y Finlandia se hubieran encontrado en
la categoría de los pequeños).
La fuerte correlación entre herencia colonial británica y democracia ha si­
do ampliamente reconocida. No nos ocuparemos aqui de las razones de esa
asociación, pero las posibilidades mencionadas en la literatura incluyen la
para proteger los d.:r<'C
. hos ch·iles, en parle debido a la lucha contra grupos violentos. Creemos
que un pais que puJo m;mlencr una competencia elccloral libre aun en tiempos de violencia anti­
¡;ubcmamcnt.ll prohabl<.•mcnle mcrczCil ser reconocido como un régimen democrático. Hemos
induiJo los pun1.1jcs tic Fn.�-Jom Housc en los cuadros que aparecen a continuación, de modo
que los t..-ch>rC$ qu� <.1<.-,:.."Cn adopt. u criterios más estrictos puedan ver cuáles son los países que
de ese modo qu..'t.lari.ln climirudos.
 r.
1
30 Matthew Sobcrg Slwgarl y Seo// Maimuaring Presidencialismo y democracia en América latina: revisión de los términos del debate 31

CUADRO 1.2 han llegado a alcanzar un mejor desempeño democrático que los que carecen
PAISES INDEPENDIEI'ITES QUE RJERON DEMOCRÁTICOS EN FORMA CONTINUA ENTRE 1972 Y 1994. de ella. Así, la selección de los casos no nos autoriza a descartar' el posible
efecto independiente del colonialismo británico porque hay un problema de
Nivel de Tamaño de Parlamentario Presi denci alista Otros
dependencia lineal. . � ·· -�· ·"��: ;
ingresos la población
No es nuestro objetivo analizar aquí las contribuciones de estos factores a
Bajo/Medio-bajo Micro la democracia; más bien, lo que tratamos de ver es si esos factores parecen te..
Pequeño ]municn (1,8; 2,6) Costa Rica (1,0; 1,1) ner alguna correlación con el tipo de régimen. Si una condición contextual
Mnuricio (2,0; 2,3) que es conducente a la democracia tiene alguna correlación con el parlami:m­
Mediano/grand< Colombia (2,1; 3,1)
tarismo, entonces cualquier intento por establecer una correlación e�tre par­
República
Dominicana (2,2; 2,0) lamentarismo y democracia podría ser espurio a menos que se haga algún
Medio-alto Micro Bnrbndos (1,0; 1.0) esfuerzo por controlar las condiciones contextuales. j
Mnltn (1, 4; 2,1) El cuadro 1.3 amplía el cuadro 1.2 al añadir otros 24 países que, según los
Nnuru (1,7; 2,1)
mismos criterios utilizados en el cuadro 1.2, habían sido democráticos en fo�­
Pequeño Botswnua (1,9; 2,9)
Triuidnd y Tobago
ma ininterrumpida, pero por un período más breve (diez años). Se han prodll:­
(1,4; 1,7) cido numerosas transiciones a la democracia en casi todas las regiones del
Mediano/grande Venezuela (1,5; 2,3) mundo, en especial a partir de mediados de los años ochenta, y muchos países
Alto Micro Luxemburgo Islandia (1,0; 1,0)
se independizaron desde 1972, cuando comenzaron a registrarse los puntajes
(1,3; 1,0)
de Freedom House. Todos esos países aparecen en el cuadro 1.3 -que, al com­
Pequeño Irlanda (1,0; 1,3) Chipre (1,7; 2,2)
Nueva Zelandia binarse con el cuadro 1.2, nos proporciona un panorama completo de las de­
(1.0; 1,0) mocracias contemporáneas que han perdurado durante al menos diez años-. 1
Noruel!a (1 O· 1 0) Hay dos hechos sorprendentes en relación con los países del cuadro 1.3.
Mediano/grande Australia (1,0; 1,0) Estados Aushia (1,0; 1,0)
En primer lugar, un gran número de microestados se independizaron de
Bélgica (1.0; 1,0) Unidos (1,0; 1,0) Finla ndia
Canadá (1,0; 1,0) (1,7; 1,8) Gran Bretaña en los años setenta u ochenta, y todos ellos tienen sistemas par­
Dinamarca (1 ,0; 1,0) Francia (1,0; 2,0) lamentarios. En segundo lugar, se ha incrementado sustancialmente el mi­
Alemania (1,0; 1,7) Suiza (1,0; 1,0) mero de democracias presidencialistas, la mayor parte de las cuales se con­
Israel (2,0; 2,4)
centra en las categorías de ingreso bajos o medios-bajos, y la totalidad de las
Italia (1,1; 1,6)
cuales se localiza en América Latina." Así, si los obstáculos de los bajos in­
Japón (1,4; 1,2)
Paises Bajos (1,0; 1,0) gresos (u otros factores que no consideraremos aquí) en América latina con­
Suecia (1,0; 1,0) tin úan causando problemas para la consolidación de.la democracia, el núme­
Reino Unido (1,0; 1,2)
ro de rupturas de la democracia podría ser nuevamente elevado en el futuro.
Notn: Todos los regímenes que aparecen bajo la columna "Otros" son premier-presidencialistas, Por otro lado (más optimista), si las democracias latinoamericanas alcanzan
excepto en el caso de Suiza. Los números entre paréntesis corresponden a los promedios de los esta vez un mayor éxito en su consolidación, tendremos en el futuro un nú­
puntajes anuales de Freedom House para derechos políticos y derechos civiles, respectivamen­
mero sustancial de democracias presidencialistas.
te. Los países que se han independizado de Gran Bretai'la o de un estado del Commonwealth
Británico desde 1945 aparecen en itálicas.
El cuadro 1.4 sintetiza la distribución de los casos de los cuadros 1.2 y 1.3
según nuestros criterios contextuales. Vemos que hay muchos más regíme­
tendencia a. entrenar a los funcionarios públicos (Diamond, 1989; Weiner, nes parlamentarios (38) que de otros tipos entre los países que han sido de­
1987), las prácticas e instituciones gubernamentales (que no pueden ser re­ mocráticos sin interrupción desde al menos 1985; sólo 13 casos son sistemas
ducidas al parlamentarismo, aunque lo incluyen) creadas por los británicos, presidencialistas. Sin embargo, 17 de las democracias parlamentarias se en-
y la ausencia de control de las elites terratenientes locales sobre el Estado co­
14. A1 menos tres nuevas democracias presidencia listas han sido establecidas más reciente­
lonial (Rueschmeyer, Stephens y Stephens, 1992). En los casos africanos, el mente fuera de América latina: Benin (1991), Corea (1987) y Filipinas (1986). Además, hay nume­
nivel de desarrollo económico tiende a ser más bajo y el grado de pluralismo rosas dcmocrncias nue\'iiS que han elegido presidencias pero no son presidencialistas según
étnico tiende a ser mayor que en otras partes del mundo en desarrollo, pero nuestra definición (por ejemplo, sistemas premier-presidencialistas en Bangladesh y Polonia, e
híbridos en Namibia y Zambia).
incluso en África los países con herencia cultural británica (como Bots":'ana)
 32 r
Matlhew Soberg Slmga f y Scolt Maimuarillg Prl!sidl!ncinlislllo y dciiJOCracin en A111éricn lnlilln: revisión de los lérmillos del debate 33

· .,, ., 1 , • , _. o •
Jl!J Cuadro 1.3 Cuadro 1.4
•¡, J I :· �'t PAISES INDEPENDIENTES QUE HACIA 1994 HABlAN SIDO DEMOCRÁTICOS DISTRIBUCIÓN DE LAS DEMOCRACIAS ININTERRUMPIDAS (DURANTE POR LO MENOS DIEZ
• :!J r !"('·¡h 1. , 1 ¡ ¡ ll,

Tamaño de
DURANTE AL MENOS DIEZ AÑOS (PERO MENOS DE 23).

Parlamentario Presidencialista O tros

1
1
AÑOS HACIA 1994) SEGÚN CONDICIONES CONTEXTUA LES Y TIPO DE RÉGIMEN (PORCENTAJES).

Nivel d e , 1 N" Parlamentarias Presidencialistas Otros

1
ingresos la pobla ción
Nivl'l de i11gn•sos
Bajo/ , , , . Micro Beliz:e (1,0; 1,5; 1981) Bajo/Medio-bajo 20 12 8 o
�edio-baj o . Dominica (2,0; 1,8; 1
(60,0)
¡
" (4 0,0) (0,0)
1978) Medio-alto 13 9 3 1
o
. > 1 . 1 1 '.· 1
Kiribali (1,3; 1,9; 1979) (69,2) (23,1) (7,7)
• [_, r� 1 :•
. .
J l : f:
\ 1
Saloman (1,5; 1,8; 1978)
Santa Lucía (1,3; 2,1;
1 Alto 24 17 2 5
! (70,8) (8,3) (20,8)
.. t, :':1.¡ , . '· 1979) í 23 22 1 o
.1 Here11cia culv11ial

.
. 1 �
San Vicente (1,6; 1,9; briltí11ica (95,7) (4,3) (0,0)
'
j.
¡
.
1979) Paúlnció11
',• .
·'' : ,

'
Tuvnlu (1,4; 1,6; 1978)
l Menos de 500.000 17 16 o 1
,, Vmnlalu'(1,9; 3,3; 1980)
[ (94 ]) (0 O) (5 9)
P11plÍa Nueva Guinea

¡
., ... j ,' ' •• ' Pequeño 500.000 - 5.000.000 10 8 2 o
lol' ! . . (2 1 · 2 4· 1975) (80 O) (20,0) (0,0)
f
'
,
Mediano/grande India (2,4; 3,1; 1979) Bolivia (2,0; 3,0; 1982) Más de 5.000.000 30 14 11 5
1· f :�
Brasil (2,3; 2,9; 1985) ¡
' (46 7\ (36 7\ (16,7)
�
, · . '•l o
·•.
Ecuador (2,0; 2,5; 1979) TOTA L 57 38 13 6
,o El Sa lvador (2,9; 3,6; (66,7) (22,8) (1 0,5)

1¡
1 1985)
,,
Honduras (2,4; 3,0;
cuentran en Europa o en otros países de altos ingresos tales como Canadá, Is­
1980\
Medio ..
Micro Antigua y Barbuda rael y Japón. Es probable que esos países también hubieran sido democráti­
(2,5; 2,9; 1981) cos entre 1972 y 1995 si hubieran tenido constituciones presidencialistas. Por
'
Granada (1,6; 1,9;
1986)
San Kills-Nrois
¡.¡ consiguiente, como lo han reconocido algunos partidarios del parlamentaris­
mo -aunque sin el énfasis que nosotros ponemos aquí-, parte del éxito de la
' J democracia parlamentaria es accidental: debido, en cierto aspecto, a la evolu­
f
(1 7 • 1 4· 1983)
1·: o .
Pequeño
i
ción de las monarquías constitucionales hacia la democracia, la región del
. , Mediano1 grande Grecia (1.5; 2,1; 1974) Argentina (1,8; 2,3; Portuga)b _{1,3; mundo que se democratizó y se industrializó primero se encuentra abruma­
• � 11 ! ; 1
1983) 1,8; 1976) dora mente poblada por sistemas parlamentarios.
Uruguay (1 ,6; 2,0;
' Claramente, no toda la ventaja del parlamentarismo se origina en el he­
il9RSl
Alto Micro Ba/Jamas (1 S· 2 2· 1 973 cho de que se localiza en países industriales avanzados. Incluso en las cate­
Pequeño
Med iano/gra nde España {1,3; 2,0; 1977) 1 gorías de ingresos que van desde bajos hasta medio-a ltos, hay más sistemas
parlamentarios (21, 1 1 sistemas presidencialistas). No
en comparación con
'
Vanu �tu fue administrada conjuntamente por Gran Breta ña y Francia hasta 1980.
•

· b Portugal tiene un si stema premier-presidencialista.

t. obstante, como lo muestra el cuadro 1.4, todas y cada una de las democracias
parlame11tarins fuem de la categoría de ingresos altos son ex colonias británicas. To­
f das las demás democracias en esas categorías de ingresos son presidencialis­

l
Nota: Losnúmeros entre paréntesis corresponden a los promedios de los punt aj es anuales de tas, y todas excepto Chipre se encuentran en América latina.
Freedom House para derechos políticos y derechos civiles, r espe ctiya m ente , y el año inicial a Hasta donde nosotros sabemos, los partidarios del presidencialismo no
partir del cual se co mputan dichos promedios. La fecha corresponde al comie nzo de la transi­

l
han reconocido la ventaja del tamaño con que cuentan los sistemas parla­
ción a la democracia (o a l a independencia de las ex colonias británicas quc,no eran i ndcpe n-
: dientes en 1972). Los pafses que se independizaron de Gran B re t.1 ña o de un Estado del Com­ mentarios. Cada uno de los 16 Estados de nuestra lista con poblaciones infe­
monwealth Británico desde 1945 aparecen en itálicas. 1 riores al medio millón de habitantes (en su mayoría estados isleños) son par­
� lamentarios, al igual que 8 de los 10 Estados con poblaciones de entre medio
34 Mallhew Soberg Slmgarl y Scoll Mnimooring
millón y cinco millones de habitantes. Por otra parte, no hay sistemas presi­
dencialistas entre los microestados; muchos de los Estados presidencialistas
son excepciona lmente grandes, como la Argentina, Brasil y los Estados Uni­
dos. Entonces, si el legado colonial británico o el tamaño reducido de la po­
blación son conducentes a la democracia, el parlamentarismo cuenta con una
ventaja incorporada simplemente porque sucedió que Gran Bretaña, un sis­
tema parlamentario, colonizó muchos territorios isleños. Por regla general,
las colonias británicas tenían autogobierno local, siempre según el modelo
parlamentario, con anterioridad a su independencia.15 Además, si hay aspec­
tos de las sociedades latinoamericanas -la extrema desigualdad entre clases
o regiones, quizás- que son adversos a la estabilidad de la democracia, en­
tonces el presidencialismo lleva adosada una fuerte desventaja.
El cuadro 1.5 proporciona la lista de las democracias que colapsaron entre
1977.y 1995. Para ser contado aqui, un país tiene que haber sido, antes de la
ruptura de su democracia, democrático según los criterios utilizados para los
países de los cuadros 1.2 y 1.3 -es decir, tener un promedio de 3,0 o mejor en
la escala de Freedom House para derechos políticos y ningún puntaje peor
que 4,0 ni en derechos políticos ni en derechos civiles- durante al menos los
cinco años inmediatamente precedentes. En esas circunstancias, se considera
que ha existido una ruptura cuando el puntaje con que Freedom House cali­
fica a ese país en el terreno de los derechos políticos o de las libertades civiles
cae a 5,0 o peor en un año. La utilización del período 1 977-1995 nos permite
contar con cinco años de datos de Freedom House anteriores al período, de
modo de poder determinar la caída de regímenes que eran de hecho demo­
crático según sus criterios; Freedom House comenzó a elaborar sus m11kings
en 1972. La elección de un período dentro de la "Tercera Ola" (Huntíngton,
1991) de democratización implica también que estarnos considerando las rup­
turas que ocurrieron a contramano de esa ola. De esa manera, controlamos
parcialmente los factores internacionales que estaban impulsando a un gran
número de países en una dirección; así podemos tener más confianza en que
el tipo de régimen puede haber desempeñado algún papel en esos casos que
la que tendríamos si hubiéramos utilizado casos de los sesenta y de princi­
pios y mediados de los setenta, durante la previa "ola de marcha atrás".
A partir del cuadro 1.5 vemos que los quiebres de democracias parlamen­
tarias (cinco) superan en nú mero a los casos de presidencialismos (uno), pe­
se a que los casos son demasiado pocos como para que se pueda generalizar
15. Algunas colonias británicas adoptaron posteriormente sistemas presidencialistas y no se
democratizaron, o no permanecieron democráticas. Sin embargo, en muchos casos la democra­
cia terminó (si es que alguna vez !legó a funcionar) con un golpe llevado a cabo por los prim�
ministros y sus colaboradores. Se trató de rupturas, no de democracias presidencialistas sino de
protodemocracias parlamenti\rias- Un caso típico fue el de Seychclles. El hecho de que la mayor
parte de estos países no haya evolucionado de regreso hacia la democracia no puede ser atribui­
do al presidencialismo.
Presidencialismo y democracia en América latina: revisi611 de los términos del debate 35
Cuadro 1.5
..
DEMOCRACIAS QUE COLAPSARON ENTRE 1977 Y 1995. ,..
i
Nivel de ingresos Parlamentarias Presidencialistas Otros
Bajo/Medio-bajo Turquía 1980 (2,1; 3,3) Cambia 1994 (2,3; 2,6) Perú 1992 (2,1; 3,3) .
Turquía 1994 (2,6; 3,8) Sri úmka 1989 (2,4; 3,4)
Medio-alto Fidji 1987 (2,0; 2,0)
Gmnndn 1979 (2,0; 3,5)
Mnlasin 1984 (2,8; 3,6) -
Notn: Los números entre par�ntesis corresponden a los promedios de los puntajes anuales de
Freedom House para derechos políticos y derechos civiles, respectivamente. Una ruptura de la
democracia (indicada por el año del golpe o de la declaración del estado de emergencia) es defi­
ni�a como un p�ntaje de Freedom House de 5,0 en derechos ya sea pol!ticos o civiles para cual­
qUier año postenor a un periodo democrático. Un periodo de democracia es definido como cin­
co años consecutivos previos cuando los puntajes promedio fueran de 3,0 o mejores y ningún
puntaje en ningún año fuera de 5,0 o peor. Todos los pafses del cuadro se encuentran en las ca­
tegorías de pequeños a grandes en términos de población, excepto Granada, que es un microes­
tado. Los países que se independizaron de Gran Bretaña o de un estado del Commonweallh Bri­
tánico desde 1945 aparecen en itálicas.
con firmeza. Tres de Jos países -Fidji, Cambia y Sri Lanka- habían sido de­
mocrá ticos desde comienzos de los estudios de Freedom House en 1972,
mientras que los demás generalmente representan experimentos más breves
con la democracia. Con las excepciones de Fidji y Cambia, todos tenian pun­
tajes promedio para derechos civiles peores que 3,0 -de hecho, de entre 3,3 y
3,8- mientras eran democráticos. Por consiguiente, sus democracias ya ha­
bían comen zado a erosionarse aun cuando mantuvieran buenos puntajes pa­
ra derechos políticos hasta la suspensión de la competencia electoral abierta
o hasta el ulterior estrangulamiento de los derechos civiles. Este hallazgo su­
braya la importancia de los derechos civiles tradicionales en nuestra defini­
ción de democracia ya que, sin esas protecciones, la democracia no solamen­
te es hueca sino que puede resultar frágil incluso en su sentido electoral más
limitado. Para poner aún más énfasis sobre este punto, hay sólo 4 casos en
los cuadros 1.2 y 1.3 con puntajes promedio para derechos civiles peores que
3,0, aun cuando nuestra definición permitía que esos países fueran contados
como ininterrumpidamente democráticos. Son los casos de Colombia (3,1),
India {3,1), Vanuatu (3,3) y El Salvador (3,6). La brecha entre los puntajes pa­
ra derechos civiles de las democracias fallidas del cuadro 1.5 y los compara­
tivamente exitosos casos de los cuadros 1.2 y 1.3 es notoria, aunque algunas
de las democracias ininterrumpidas de los cuadros 1.2 y 1.3 han tenido bre­
ves episodios similares y se las arreglaron para sobrevivir.1'
16. Por ejemplo, Malta obtuvo un puntaje de 4,0 para derechos civiles durante cuatro años
consccuti,·os (1983·1 986), pero desde entonces obtuvo siempre puntajes de 1,0 o 2,0.
36 Malthew Soberg Slwgarl y Scoll Mnimuariug
En resumen, existen más probabilidades de que el presidencialismo sea
adoptado en América latina y en África que en otras partes del mundo, y es
posible que estas partes del mundo enfrenten obstáculos más formidables pa­
ra la democracia cualquiera sea su forma de gobierno. Por otra parte, el parla­
mentarismo ha sido el tipo de régimen elegido en la mayor parte de Europa y
en las ex colonias británicas (un alto porcentaje de las cuales son microesta­
dos), donde posiblemente las condiciones para la democracia sean en general
más favorables. Así, existen razones para ser cautelosos en lo que se refiere a
la correlación observada entre forma constitucional y éxito de la democracia,
p�se a lo impresionante que esa correlación pueda parecer en un principio.
Aunque los argumentos que exponemos aquí generan dudas acerca de la
afirmación de que una forma de régimen es claramente superior a la otra, 110
se trata de argumentos que sostengan que la elección de un sistema de go­
bierno es irrelevante. Un tema central a lo largo de este libro es que la forma
en que el Ejecutivo es elegido y la forma en que éste interactúa con la Legis­
latura y los partidos y se mantiene en el poder, es de fundamental importan­
cia para la política democrática. Así, consideramos que la opción por el pre­
sidencialismo es de enorme importancia para la dinámica de la democracia,
pero que no necesariamente es tan crucial a la hora de determinar si acaso la
democracia sobrevivirá o colapsará. Además, las combinaciones y variacio­
nes institucionales específicas dentro de tipos de régimen amplios pueden
ser tan importantes como la elección de un gobierno parlamentario o presi­
dencialista.
El argumento e11 contra del preside11cialismo
Los crfticos del presidencialismo no han basado sus argu mentos exclusi­
vamente en las correlaciones entre el tipo de régimen y el historinl de éxitos
y fracasos democráticos. A partir de esta c;orrelación han identificado varias
debilidades características de los sistemas presidencialistas. Ofrecemos aquí
una breve reseña de los argumentos básicos en contra del presidencialismo
(Linz y Valenzuela, 1994; Lowenstein, 1949; Riggs, 1988; Suárez, 1982; Blan­
de! y Suárez, 1981; Stepan y Skach, 1994; Mainwaring, 1993).
En primer lugar, los críticos del presidencialismo afirman que el mandato
fijo del cargo presidencial introduce una rigidez que es menos favorable a la
democracia que la flexibilidad que ofrecen los mecanismos parlamentarios
de no confianza y disolución. Sostienen que el mandato presidencial fijo pro­
voca dificultades a la hora de hacer frente a crisis importantes. Aunque la
mayor parte de los sistemas presidencialistas tienen mecanismos de impenclt­
mcllt, ofrecen menos flexibilidad en situaciones de crisis porque los intentos
de deponer al presidente hacen peligrar fácilmente al propio rt!gimen. El pre­
sidente puede resultar incapaz de llevar adelante un curso de acción cohe-
Prcsirlcudalismo y democracia en América latina: reuisión de los térmiuos del debate :,7
rente a causa de la oposición del Congreso, pero ningún otro actor puede re­
solver el problema jugando dentro de las reglas de juego democráticas. En
muchos casos un golpe aparece como el tínico medio para desembarazarse
de un presidente incompetente o impopular.
No sólo es difícil remover a los presidentes de sus cargos, sino que tam­
poco puede el jefe del Ejecutivo reforzar su autoridad ya sea mediante un
voto de confianza o por medio de la disolución del parlamento para convo­
car a nuevas elecciones. Por consiguiente, el liderazgo presidencial puede ser
más débil que el que ejercen algunos primeros ministros. Las constituciones
presidencia listas manifiestan a menudo una contradicción "entre el deseo de
un Ejecu tivo fuerte y estable y la sospecha latente hacia ese mismo poder
presidencial" (Linz, 1990, pág. 55).17 En virtud de su mayor capacidad para
promover cnmbios en el gobierno, los sistemas parlamentarios ofrecen ma­
yores oportunidades para la resolución de las disputas. Esa válvula de segu­
ridad puede incrementar la estabilidad del régimen, según algunos partida­
rios del parlamentarismo.
Así como el presidencialismo torna difícil el reemplazo de un jefe de go­
bierno democrá ticamente electo que ya no goza de apoyo, generalmente im­
pide la extensión del mandato de presidentes populares más allá de los limites
fijados constitucionalmente. Aunque tales disposiciones no son inherentes al
tipo de régimen, la mayor parte de las constituciones presidencialistas prohí­
ben la reelección presidencial par,\ mandatos consecutivos. En consecuencia,
los buenos presidentes son dejados cesantes aun cuando la población en ge­
neral, las elites y los partidos políticos y otros actores importantes continúen
apoyándolos. Por consiguiente, los presidentes cuentan con relativamente
poco tiempo para llevar a cabo sus proyectos, y por lo tanto a menudo se ven
tentados de tratar de realizar demasiado en muy poco tiempo. Según Linz, el
"temor a In discontinuidad en las políticas y la desconfianza hacia los poten­
ciales sucesores alimentan una sensación de urgencia ( . . . ] que podría condu­
cir a políticas mal diseñadas, a una implementación rápida, a la impaciencia
ante la oposición" y a otros problemas (Linz, 1994, pág. 17). Por otra parte,
Linz ha argumentado persuasivamente que el deseo de restringir la reelec­
ción es en sí mismo un subproducto de la concentración del Poder Ejecutivo
en manos de una sola persona. Semejantes temores forzosamente no emer­
gen bajo el pnrlamentarismo y, en consecuencia, no se encuentran límites a
los mandatos en ningún régimen parlamentario.
Una segunda crítica de los sistemas presidencialistas es que presentan
mayores tendencias al inmovilismo que los sistemas parlamentarios, por dos
razones principales. Primero, en comparación con los sistemas parlamenta-
17. Los p.utiJ.�rios Jel p;�rlament.lrismo reconocen t.1mbi6l la tensión entre la necesidad de
un Ej ..-cutii'O ágil y ef<!divo y la necesidad de frenos y contrapesos. Pero ponen esta tensión bajo
una luz di fl!rcntc, pcrdbi�ndola como constructiva y necesaria.
38 Mattlrew Soberg Sltugarl y Seo// Maimuari11g
rios, los sistemas presidencialistas son más aptos para engendrar gobiernos
de minoría y poaeres ejecutivos débiles. Segundo, los sistemas presidencia­
listas son menos capaces que los sistemas parlamentarios de manejar esos
problemas cuando ellos surgen (véase Mainwaring, 1993).
Los sistemas presidencialistas carecen de los medios para asegurar que el
presidente cuente con el apoyo de una mayoría parlamentaria. Dado que los
presidentes son elegidos en forma independiente de la asamblea, y debido a
que las cualidades personales con frecuencia son decisivas en las campañas
presidenciales, el ganador no necesita provenir de un partido mayoritario -si
es que hay alguno-. En algunos países, los partidos de los presidentes no
controlan nada que se acerque a la mayoría de los escaños en el Congreso. A
veces resultan elegidos presidentes que disfrutan de un escaso apoyo en el
Congreso, lo cual puede fácilmente conducir a amargas luchas entre el Ejecu­
tivo y el Legislativo.
Muchos presidentes comienzan sus mandatos con un fuerte control sobre
sus propios partidos, pero lo pierden a medida que su inefectividad se vuelve
más evidente (Coppedge, 1994). No pueden disolver las legislaturas y convo­
car a nuevas elecciones, como pueden hacerlo a veces los primeros ministros.
En consecuencia, los presidentes tienen que aguardar dolorosamente hasta el
final de sus mandatos, incapaces de implementar un paquete coherente de
políticas a causa de la falta de apoyo. Bajo estas difíciles circunstancias de pa­
rálisis en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y con un calendario
fijo, tanto los presidentes como la oposición se ven a menudo tentados de re­
currir a mecanismos extraconstitucionales para alcanzar sus objetivos. Todo
lo cual sugiere que los presidentes democráticos, a pesar de las enormes ex­
pectativas que generan sus liderazgos, tienen a veces una capacidad limitada
para implementar sus programas. Pero allí donde la autoridad ejecutiva es
débil y no hay medios institucionales para llenar el vacío resultante, la estabi­
lidad política y 1 o la gobemabilidad a menudo resultan dañadas.
En las democracias presidencialistas, el inmovilismo ha sido con frecuencia
un ingrediente crucial de los golpes de Estado. En el contexto de un gobierno
inefectivo, problemas sociales y económicos acucian tes y movilización política
alentada por actores de elite como medio para ganar poder en una situación
de empate, los Hderes autoritarios pueden fácilmente justificar y reunir apoyo
para dar golpes. Además, el inmovilismo puede alentar el radicalismo, visto
como una forma de superar la ineficacia de las débiles democracias liberales.
Entonces, no resulta sorprendente que numerosos analistas (Dos Santos, 1986;
Gillespie y González, 1994; Valenzuela, 1994) hayan atribuido los golpes en
parte a la parálisis resultante del conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo.
De un modo similar, Linz ha sostenido que en los sistemas presidencialis­
tas el presidente y la asamblea esgrimen reivindicaciones rivales de su legiti­
midad. "Dado que ambos [el presidente y eJ Congreso] derivan su poder del
voto del pueblo [ . . . ] hay un conflicto siempre latente y a veces a punto de en-
Prcsidcllcialismo y democracia en América latina: revisión de los términos del deba/e 39
trar dramáticamente en erupción; no hay ningún principio democrático para
resolverlo, y los mecanismos que pudieran exis� en la Constitución son ge­
neralmente complejos, altamente técnicos, legalistas y, por consiguiente, de
dudosa legitimidad democrática para el electorado" (Linz, 1994, pág. 7). Linz
argumenta que el parlamentarismo escapa a este problema porque el Ejecu­
tivo no es independiente de la asamblea. Si una mayoría de la asamblea fa­
vorece un cambio de dirección en las políticas, puede reemplazar al gobierno
por medio del ejercicio de su voto de no confianza. .
Una tercera crítica del presidencialismo, también desarrollada por Linz, es
que éste incorpora una lógica en la que "el ganador se lleva todo" que es poco
favorable a la estabilidad democrática. "Una elección parlamentaria podría
producir una mayoría absoluta para un partido determinado, pero más nor­
malmente otorga representación a una cantidad de partidos [ . . . ] y se vuelven
necesarias algunas negociaciones para obtener apoyo mayoritario" (Linz, 1994,
pág. 18). En los sistemas presidenciales, la elección popular tiende a imbuir a
los presidentes de la sensación de que no necesitan enfrentar el tedioso proce­
so de construir coaliciones y hacer concesiones a la oposición. Por otra parte,
"el peligro que presentan las elecciones presidenciales de suma cero se incre­
menta con la rigidez del mandato presidencial fijo. Los ganadores y los perde­
dores quedan claramente definidos para todo el período que dure el mandato
presidencial [ . . . ] Los perdedores deben esperar al menos cuatro o cinco años
sin ningún acceso al Poder Ejecutivo y al patronazgo" (Linz, 1994, pág. 56). 18
Una última crítica de los sistemas presidencialistas es la que se refiere a la
elección popular directa de los presidentes, que en sí misma parece ser un
desiderátum. Sin embargo, el lado negativo de las elecciones populares di­
rectas es que pueden resultar elegidas personalidades ajenas a la cla.se políti­
ca [outsiders] con escasa experiencia en política partidaria y legislativa (Suá­
rez, 1982; Rose, 1981). Como lo mostraron los ganadores de las elecciones
presidenciales de Brasil en 1989 y de Perú en 1990, esos individuos pueden
crear partidos a último momento para competir por la presidencia. 19 En algu­
nos países (tales como Brasil y Ecuador), los presidentes no necesariamente
gozan de un apoyo seguro ni siquiera dentro de sus propios partidos (véase
Mainwaring, en este volumen). En el peor de los casos, la elección popular di-
18. En unil versión definitiva de su artfculo, Linz (1994 ) modificó de algún modo este argu­
mento ilcercil de que "el ganador se lleva todo" en los sistemas presidencialistas, reconociendo
que los sistemas parlamentarios no proporcionan consistentemente una ventaja en este punto.
Citamos ilquf una versión anterior, aun conociendo el cambio en el pensamiento de Linz, porque
esa versión del argumento fue ampliamente difundida y aceptada.
19. El repentino surgimiento de Forza Italia, el partido de Silvio Berlusconi, en 1994, mues­
tra que los sistemas pilrlamentarios no son completamente invulnerables a los oulsiders. La d ife­
rencia, por supuesto, es que en un sistema presidencialista un outsider puede obtener para s{
mismo el control del Ejecutivo por un periodo fijo aun si carece de una base legislativa.
 '¡

Matthew Soberg Sll llgarl y Scott Maimuaring Presidencinlismo y democracia en América latina: revisión de los térmi11os del debate 41
40

populismo y, por lo a la capacidad de los votantes para realizar una elección informada antes de
. recta puede servir como incentivo para la demag ogia y el
enfoqu es más realista s de política s alternativas . los comicios, basada en su capacidad para calcular el abanico probable de
tanto� puede desalen tar
. .
. · . gobiernos que puedan resultar de las elecciones .
.. . l l , o '
Cuanto más directa es la conexión entre las opciones hechas por los vo­
tantes en las urnas y las expectativas de los funcionarios electos, mayor es la
_lAs yen tajas del presidencialísmo
.
.
, '-� . ·. '•
accowrtnbility electoral. En función del principio de maximización de la rendi­
� En primer lugar, ción de cuentas directa de los funcionarios electos hacia los votantes, el pre­
'' · · En est sección presen tamos dos argum entos básicos.
tar algunos proble­ sidencialismo es superior al parlamentarismo en contextos pluripartidistas
sostenemos que el preside ncialism o, además de presen
icas . En se? und ? l_u­ porque el jefe del Ejecutivo es elegido en forma directa por el voto popular.
mas .peculi ares, tiene tambié n alguna s ventajas específ
del presJde nCialts­ Los presidentes (cuando está permitida la reelección) o sus partidos Pl:leden
gar, · afjrmamos que alguno s de los argum entos en contra
dores de una ser j uzgados por los votantes en elecciones subsiguientes.
mo· que acabam os de sintetiz ar, aun sie�do incisiv os y 1�erece
os. Los contraa r­ U na objeción a la afirmación de la superioridad del presidencialismo en
cuidad osa consideración, pueden ser directa mente rebahd
preside cialism o -c�­ términos de nccoull lnbility electoral es que, en la mayor parte de los sistemas
gumentos pueden o no constit uirse en una defens a del �
no cons1st e en ad_henr presidencialistas, los presidentes no pueden ser reelectos en forma inmedia­
mq y� se ha señalad o, nuestr o propós ito en este libro
contraa rgume ntos s1rven ta, si es que pueden serlo de algún otro modo. Cuando ése es el caso, se de­
a una u otra forma de gobierno-. No obstan te, los
ado fácil de las crí­ bilita el incentivo electoral para que el presidente permanezca en sintonía
·como un l lamado de atención contra la aceptac ión demasi
an que el parlam entaris­ con los votantes, y la accountabilíty electoral resulta dañada. Los partidarios
ticas a la democracia presidencialista, y nos recuerd .
os entonce s encara r la pnn­ del presidencialismo pueden responder a esta objeción que las prohibiciones
·mo tampoco se· encuen tra libre de fallas. Podrem
et l os poder�s
cipal t�rea del. resto de este libro: señalar las variaciones � de la reelección son deficiencias de la mayor parte de los sistemas presiden­
que hacen que alguno s s1stema s presi­ cialistas, pero no del presidencialismo como tipo de régimen. En algunos sis­
presidenciales y considerar los rasgos
temas presidencia listas existe la responsabilidad directa hacia el electorado,
dencialistas funcionen mejor que otros.
y ella es siempre posible bajo un sistema presidencialista. Si, como sucede
con frecuencia, la Constitución impone una prohibición de la reelección in­
�ayor cantidad de opciones para los votantes mediata pero admite reelecciones posteriores, los presidentes que aspiran a
regresar a sus cargos cuentan con poderosos incentivos para ser sensibles a
ar crisis en · los intereses del los votan tes, y enfrentan por consiguiente un mecanismo de
-Las reivind icaciones rivales de legitim idad que pueden provoc
una ven taja. La
•

accowrtabilit y electoral. Los incentivos para una accountnbility vía elección po­
· los ; sistema s preside ncialist as son también la o tra cara de _
dos opc10nes elec­ f.
elección directa del jefe del Ejecutivo otorga a los votantes pular se ven dramá ticamente debilitados sólo si un presidente (a) no p uede
torales en lugar de una sola -supon iendo un Legisla tivo unicmn
es
eral, e n aras
tanto para el
! ser reelecto bajo ninguna circunstancia y (b) se transforma en un actor secun­
dario o ausente en la política nacional y partidaria una vez que termine su
deJa simplic idad del argumento-. La existen cia de eleccion _
Ejecutivo como para el Legisla tivo propor ciona a los vota�te s un ab � mco manda to. Sin embargo, incluso en los casos en que se proruoe la reelección
parhdo o candtd ato inmediata, los votantes p ueden de todos modos exigir rendición de cuentas
más libre de opciones. Ellos pueden dar su apoyo a un
.
en el pl�o legislat ivo y a otro para la jefatura del Ejecutivo al partido del presidente.21 En el parlamentarismo, por el contrario, bajo las

�esponsabilida d e identificabilidad electora l aquello que O'Donnell (1994) ha denominado accormlnbility horizontal. La nccormlnbility electoral
tiene lugar por medio de las elecciones; laaccormtnbility horizontal ocurre en su mayor parte en­
' ' de rendici? n
. ·' El preside ncialism o presen ta algunas ventaja s en tér� i�os
tre elecciones e im·olucra a las instituciones que controlan al Ejecutivo, tales como el Congreso,
los tribunales }' la A uditoría General.
electoral desig­
de cuentas [accoun tnbilíty] e identificabilida d. La accowr talnltty 2 1 . La nccowrtability e l ec to ra l a través del partido es más prometedora cuando el sistema de
na el grado y los medios con que los funcion arios el : ctos .� on � lectoralm�nte par t id os se ennrent r,, relativamente i n s titu cio nal i zado En teoría, Jos brasi leños podrían haber
_ arl se reftere .
responsables· ante los ciudadanos/" mientra s que l a rden l iftcabtltd exigido a l )Xtr t ido de Collor de Melo, el Partido de la Reconstrucción Nacional (PRN), una ren­
a
dición de c u e n t s por los actos i m pro p i os del pres i de nte, pero ese partido era un vehículo elec­
. l porque no tenemos en mente toral hasta tal punto persona l izado que para la si g u iente elección ya habla desaparecido .
.. :·· 20. Hacemos explícita la definición de la nccolllrtnbility el ecto ra

42 Mnttlrnu Sobcrg Slwgart y Scotl Mnimoori11g
condiciones de un sistema de partidos profundamente fragmentado, la au­
sencia de elecciones directas para el Ejecutivo debilita en forma inevitable la
nccountnbility electoral, pues el ciudadano no puede estar seguro acerca de
cómo votar a favor o en contra de un determinado potencial jefe del Ejecuti­
vo.
Alü donde se admite la reelección presidencial, la necesidad de asegurar­
se la candidatura y un nuevo mandato es en sí misma una fuerza para la
ncoomrtnbilily del Ejecutivo. Las d isposiciones antireeleccionistas fueron in­
troducidas básicamente para reducir los incentivos del presidente para utili­
zar la política pública o el patronazgo para su crecimiento político personal
y, posiblemente, también para proporcionar a líderes en posiciones más ba­
jas la oportunidad de acceder al cargo más alto por medio del mandato de la
rotación. Pese a su potencial para el abuso, la reelección puede ser au toriza­
da, y consideramos que debería serlo en aquellos países donde existan insti­
tuciones confiables para proteger a las elecciones de manipulaciones flagran­
tes por parte del oficialismo.u
En los sistemas parlamentarios pluripartidistas, aun cuando el ciudadano
tenga una noción clara de cuáles son los partidos que deberían ser considera­
dos responsables por las fallas de un determinado gobierno, a menudo no re­
sulta evidente que votar por un cierto partido aumente la probabilidad de
excluir a otro de la coalición gobernante. Los gobiernos cambian a menudo
en el período entre elecciones, e incluso luego de unil elección no es infre­
cuente que los partidos que han perdido escaños sean invitndos a unirse a las
coaliciones gobernantes.
Strom (1990) empleó el término "ident ificabilidad" para designar el grado
en que las posibles coaliciones alternativas para controlnr el Ejecutivo son
discernibles para los votantes antes de una elección. La identificabilidad es
elevada cuando los votantes pueden reconocer a quienes compiten por el
control del Ejecutivo y pueden establecer una conexión lógica inmediata en­
tre su �andidato o partido preferido y su voto óptimo. La identificabilidad es
reducida cuando los votan tes no pueden predecir con facilidad cuál será el
efecto de su voto en términos de la composición del Ejecutivo. Esto puede
suceder ya sea porque la naturaleza del Ejecutivo depende de negociaciones
postelectorales, como :;ucede en los sistemas parlilmenta rios pluripartidistas,
o porque la presencia de un amplio conjunto de competidores por un solo
cargo hace difícil discernir en qué caso un voto será "desperdicindo" y en
qué caso votar por el "mal menor" podría ser una estrategia óptima. En el
22. En 1994 una convención constituyente eliminó en la Argentina la prohibición que pesa­
ba sobre la reelección inmediata al mismo tiempo que acortó el mandato presidencial de seis a
cuatro ai\os (\'éase el capftulo de jones). También en Perú, la Asamblea Constituyente de 1993
eliminó la prohibición de la reelección, aunque la elección a p3rtir de la cual se formó dicha
asamblea estuvo deslegitimada por la toma autoritaria del poder del por entonces presidente en
ejercicio.
Presidtmcinlismo y democracia en América latina: revisión de los Urminos del debate 43
parlamentarismo, los votantes pueden enfrentar una situación en la cual (1)
su opción se restringe básicamente a dos partidos principales, en el caso del
parlamentarismo de mayoría, o (2) tienen un abanico de opciones tan amplio
que no pueden emitir un voto efectivo en el plano ejecutivo, en el caso del
parlamentarismo pluripartidista en el cual las coaliciones postelectorales que
·
podrían emerger son numerosas.
El indicador de la identificabilidad que utiUza Strom va de O a 1, donde 1
indica que en el 100% de las elecciones posteriores a la Segunda Guerra
Mundial en un país dado el gobierno electo era identificable como el resulta­
do probable de la elección en el momento en que el electorado concurrió a
las � rnas. El promedio de su muestra de países parlamentarios de Europa
Ocade�tal entre 1945 y 1 987 fue de 0,39%, lo cual significa que la mayor par­
te del hempo los votantes no pudieron saber por qué gobierno estaban vo­
tando. En un sistema parlamentario, sin embargo, votar por un miembro del
parlamento (MP) o por una lista partidaria es la única forma en que los elec­
tores pueden ejercer influencia sobre la formación del Ejecutivo. En algunos
sistemas parlamentarios, tales como los de Bélgica (0,10), Israel (0,14) e Italia
(0,12), el votante raramente pudo predecir el impacto de su voto en las elec­
cio �es parla mentarias sobre la �o�ación del Ejecutivo. La formación del Eje­
cu �IVO es el resultado de negoe1acwnes parlamentarias entre numerosos par­
_
hcrpantes. _
Por ese mohvo, el cálculo que debe realizar el votante para saber
cómo dar su apoyo en la forma más efectiva a un Ejecutivo determinado
puede ser virtualmente impracticable.
En los sistemas presidencialistas con formato de pluralidad simple en una
·
sola vuelta electoral, es probable que la identificabilidad sea cercana a 1 en la
mayoría de los casos, pues los votantes emiten sus votos para el Ejecutivo, y
es probable que el número de competidores significativos sea pequeño. Los
casos de mayoría con segunda vuelta para la elección del presidente son di­
ferentes, pues antes de la primera vuelta es posible q·ue sean tres o más los
candidatos considerados como competidores serios (Shugart y Taagepera,
1994). Cuando se utiliza un formato de pluraUdad para la elección del presi­
dente y las elecciones legislativas y presidenciales se llevan a cabo simultá­
nea �ente, l a norma es que la competencia "seria" se vea restringida a dos
_
candtdatos mcluso cuando exista competencia pluripartidista en las eleccio­
nes legislativas (Shugart, 1988, 1995a; Jones, de próxima aparición; véase
también el capítulo 6). En especial cuando el método electoral no es de ma­
yoría con segunda vuelta, el presidencialismo tiende a alentar la formación
�e coalicione� mrtes de las elecciones, aclarando de ese modo las opciones bá­
Sicas de polfhcas que son presentadas al electorado en las elecciones presi­
denciales y simplificando de alguna manera el cálculo del voto.
Linz (1994, págs. 10-14) ha respondido a nuestro argumento previo (1993)
de que el presidencialismo engendra mayor identificabilidad afirmando que
en la mayor parte de los sistemas parlamentarios los votantes ciertamente

44 Matthew Soberg Slwgart y Scolt Mail!warillg
pueden identiñcar a los probables p rimeros ministros y minis tros del gabine­
te. Su lógica es que dado que el Parlamento y el gabinete son un "invernade-
. ro",para la producción de liderazgos, en el momento en que los individuos se
aproximan a la posición de líderes ya son bien conocidos por los votantes.
Aunque esta réplica es a primera vista válida, Linz utiliza el término identifi­
cabilidad en un sentido diferente del nuestro o del de Strom. Se refiere a la ca­
pacidad de los votantes para identificar a las personas, más que a los equipos
gubernamentales, los cuales, como hemos señalado, pueden no ser identifica­
bles. Y pese a que Linz tiene razón cuando argumenta que lo que los votantes
identifican en una elección p residencial "se basa a menudo en una opinión so-
. bre un individuo, una personalidad, promesas y -seamos honestos- una ima­
gen, qtie .proyecta el candidato" (Linz, 1994, pág. 1 1), de todas maneras tam­
bién en las democracias presidencialistas con sistemas de partidos más
institucionalizados (Mainwaring y Scull y, 1 995) -tales como la Argentina,
Chile, Colombia, Costa Rica, Uruguay y Venezuela-, los principales competi­
dores .han sido casi siempre conocidos líderes del "invernadero" legislativo,
de .administraciones previas o, en sistemas federales como los Estados Uni­
dos, Brasil y la Argentina, de las gobernaciones estaduales o provinciales.
Además, allí donde los sistemas de partidos se encuentran moderada mente
institucionalizados, la denominación partidaria provee información conside­
rable acerca., de laS polítiCaS que el Candida tO probablemente propugnará.D
Independencia del Congreso en cues tiones legislativas
1 '
Dado que los representantes parlamentarios en un sistema presidencial is­
ta pueden trabajar sobre l a legislación sin preocuparse sobre las consecuen­
cias inmediatas que ello pueda tener para la supervivencia del gobierno, ca­
. da asunto puede ser considerado según sus propios méritos más que como
, 1 23. Un sistema de pa rtidos institucionalizado no el i m i na la posibilidad de que u n partido
qu'iera tratar d e cambiar s u base de sustentación y sus posiciones en términos de políticas, o de
que un presidente intente modificarlas en nombre del partido. Ello puede conducir a graves sor­
presas postelectorales. Sin embargo, éste difícilmente sea un rasgo privativo del presidencial is­
mo; de hecho, debería ser menos común en los sistemas presidencial istas, dada la existencia de
frenos y contrapesos. Por ejemplo, en Nueva Zelandia en los ochenta dos gobiernos consecuti­
vos d e d i ferentes partidos actuaron radical mente en contra d e sus promesas ·de campati a en el
curso de la reestructuración de la economía sustitutiva de importaciones del país (Na ge l , 1994).
Este proceso d e perseguir deliberadamente políticas opuestas a las que habían sido anunciadas
en las campañas tiene ecos similares en las prácticas de los países latinoamerica nos en los atios
ochenta y noventa: la A rgentina bajo el gobierno de Menem (1 989-1 995), Venezuela d u rante el
gobierno de Pérez (1988-1992), Perú durante el de Fujimori (1 990-1 995). Durante sus ca m p n tias
electorales para un segundo manda to, tanto Mcnem como Fujimori p romocionamn l.1s polft ic�s
qu,e de hecho habían implementado durante sus primeros manda tos, aumentando de ese m odo
l a llCCOIIIIfllbi/ity. ¡,
r
!: Presidencialismo y democracia e11 A mérica /ali11a: revisión de los términos del debate 45
! una cuestión de "confianza" en el liderazgo del partido o la coalición gober­
nante. En este sentido específico, los legisladores ejercen un juicio indepen­
diente sobre l os asuntos legislativos. Por supuesto, es precisamente esta in­
dependencia de la asamblea respecto del Ejecutivo lo que puede generar el
problema del inmovilismo. Esta independencia legislativa resulta particular­
mente problemática en presencia de sistemas pluripartidistas altamente frag­
mentados, en los cuales los presidentes en minoría son la regla y los empates
paralizantes son la consecuencia que se sigue fácilmente. No obstante, allí
donde los presidentes gozan de un apoyo sustancial en l a asamblea, la opo­
sición legislativa a las iniciativas del Ejecu tivo p uede promover la construc­
ción de consensos y puede evitar que sean aprobadas leyes mal concebidas
1
con el único propósito de prevenir una crisis de confianza. El inmovilismo
tan temido por los detractores del presidencialismo es meramente la otra ca­
ra de los frenos y contrapesos tan apreciados por los Padres Fundadores de
1 los Estados Unidos . 2'
j La independencia legislativa puede alentar la construcción de coaliciones
,
ampl ias porque ni siquiera un presidente mayoritario tiene la garantía de un
.. apoyo sin reservas por parte de sus partidarios en el Congreso. En cambio,
i cuando el partido de un primer ministro cuen ta con una mayoría, los siste­
mas parlamentarios exhiben características a ltamente mayoritarias. Incluso
¡¡· un partido con menos que una mayoría de los votos p uede gobernar casi sin
controles si el sistema electoral "fabrica" una mayoría de escaños para el par­
tido. El i ncentivo de no poner en peligro la supervivencia del gobierno pre­
siona a los miembros del parlamento cuyos partidos tienen cargos ejecutivos
1 para que no se opongan a las directivas ministeriales. Así, puede argumen­
� tarse que el presidencialismo es más apto que el parlamentarismo para com­
binar la independencia de los legisladores con un Ejecutivo responsable e
r
identificable. Si se desea que la tarea consensual y a menudo delicada de
constru ir coaliciones sea encarada para cada iniciativa legislativa importante
¡" y no solamen te en el momento de la formación de un gobierno, en tonces el
presid encialismo cuenta con una ventaja.
Manda tos fijos versus inestabilidad del gabinete
La rigidez del presidencialismo, creada por los manda tos fijos, ·puede ser
una desven taja, en algunos casos de gravedad. Sin embargo, el argumento
sobre la "flexibilidad" para reemplazar gabinetes en los sistemas parlamen­
tarios es d e doble filo (Sartori, 1994b). En un sistema parlamentario, el parti­
do del p rimer m i n istro puede reemplazar a su líder, o un socio de coalición
pu ede rc t i riH su <� po yo y provoc¡¡r un cambio de gobierno sin recurrir a un
24. V é a s e e n es p ecial El Federalista, 11° 51.
 46 Matthew Sobcrg Slwgart y Seo// Maimunri11g
Presidel!cinlismo y democracia e11 A mérica /atína: revisión de los términos del debate 47

golpe, mientras que este último podría constituir la única forma de remover
a un presidente que carece de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz y otros
críticos del presidencialismo en que la inestabilidad del gabinete no necesa­
riamente conduce a la inestabilidad del régimen, y que puede incluso p ro­
porcionarle una válvula de seguridad. Sin embargo, hay otra parte de l a his­
toria: las crisis terminales de muchos sistemas parlamentarios fallidos,
¡;
Otra posibilidad es la de un régimen que permita a una mayoría de legis­
ladores convocar a elecciones anticipadas tanto presidenciales como legisla­
tivas. Aunque semejante régimen no sería estrictamente presidencialista,
tampoco sería parlamentario, pues el Poder Ejecutivo no podría reconstituir­
se sin recurrir nuevamente al electorado·. Si no solamente la asamblea tiene el
derecho de revocar al Ejecutivo, sino que también el Ejecutivo puede disol-
·

incluidos los de Somalía25 y Turquía, han sobrevenido precisamente a causa
de la dificultad para sostener gabinetes viables. Los estudios de durabilidad
de los gabinetes (Dodd, 1976; Powell, 1 982) han concluido que la presencia
de partidos extremistas y l a volatilidad electoral contribuyen a que los gabi­
netes tengan corta vida. Como lo señalara Powell (1982), ambos factores es­
tán más difundidos en los países en desarrollo. Así, no debe suponerse que
la compatibilidad entre coaliciones pluripartidistas y l a estabilidad del régi­
men en Europa sea transferible al mmtdo menos desarrollado.
El presidencialismo eleva el umbral para l a remoción del jefe del Ejecu­
tivo; sus oponentes deben esperar hasta el fin a l de su mandato o promo­
ver gobiernos no democrá tic�s. Puede haber casos en los cuales este um­
·' ver la asamblea -y nuevas elecciones populares deben realizarse p a r a cada
uno d e ellos luego de tales acciones-, tenemos entonces un nuevo tipo de hí- ·
1 brido, que figuraría en el casillero superior derecho del cuadro l. l. Un régi­
1 men de ese tipo ha sido adoptado en Israel (véase Libai, Lynn, Rubenstein y
.
Tsiddon, 1 990, para una propuesta pionera), fue considerado en los Países
Bajos por una comisión oficial (Lijphart, 1 984), y ha sido recientemente dis­
cutido en I talia (Barbera, 1990).
El presidencialismo puede impedir los juegos en que "el ganador se lleva todo"
,,

bral más a l to para el cambio de gobierno sea deseable, dado que se supone
que proporcionará mayor predecibilidad y estabilidad a l proceso de toma
de decisiones que los frecuentes desmantelamien tos y reconstrucciones de
los gabine tes que aquejan a algunos sistemas p a rlamen tarios, y que po­
drían ser especialmente persistentes en l as condiciones de ines tabilidad
macroeconómica y escasez que afectan a buena p a r te del mundo menos
desarrollado.
El problema d e los mandatos fijos podría ser mi tigado por l a ins titución
de mandatos más breves (digamos, cuatro o tal vez tres ai1os, pero con la po­
sibilidad de reelección inmediata) en lugar de períodos más prolongados (di­
gamos, d e seis años); los manda tos más cortos permitirían una resolución
más temprana de los problemas generados por los manda tos fijos. El proble­
ma del mandato fij o podría teóricamente remediarse sin adoptar el parla­
mentarismo mediante la posibilidad -bajo ciertas condiciones- de convocar a
elecciones adelantadas. Luego de un golpe fallido en febrero de 1992, los po­
líticos venezolanos consideraron brevemente esa salida, que podría haberse
asemejado al mecanismo que existe en algunos estados norteamericanos en
,
los cuales puede realizarse una elección de revocación [recal/ electio11] a partir
de la recolección de un número d e terminado d e firmas entre el electorado.
Para evitar que estas elecciones sean empleadas con propósitos puramente
partidarios, el umbral de las firmas requeridas debe ser relativamente alto;
pe.t:o, aun así, la amenaza de una elección de revocación puede disuadir al
Ejecutivo d e abusar de su autoridad.
25. Los recientes acontecimientos e n ese país lo hacen olvidar fácilmente, pero Soma lía tuvo
un sistema democrá tico desde 1960 hasta 1969.
Estamos en desacuerdo con la afirmación de Linz d e que el presidencia­
lismo induce más que el parlamentarismo a un enfoque de la política en que
"el ganador se lleva todo". Tal como nosotros lo vemos, los sistemas p �rla­
mentarios no presentan ninguna ventaja en este sentido. De hecho, los Siste­
mas p arlamentarios con un partido mayoritario disciplinado son los que
ofrecen menores controles sobre e l partido gobernante y, por consiguiente,
promueven más que los sistemas presidencialistas un enfoque donde "el ga­
nador se lleva todo". Pese a la argumentación de Linz (1994, pág. 1 8), citada
más arriba, de que por lo general ningún partido obtiene una mayoría, fuera
de Europa existe escasa experiencia en gobiernos de coalición. Todos los sis­
temas parlamentarios en las categorías de ingresos que van desde bajos hasta
med io-al tos (cuadro 1 .2) se basan e n el modelo británico de sistema biparti­
dista y, por lo tanto, de gabinetes monocolores. Bajo este sistema, aun sin un
margen decisivo en el voto popular, un partido puede controlar el Ejecutivo
y el Legislativo en su totalidad d u rante un período de tiempo prolongado.
Por ejemplo, en Gran Bretaña el Partido Conservador recibió tres veces en
los años setenta y ochenta mayorías parlamentarias de hasta el 60% d e los es­
caños pese a haber obtenido menos del 44% de los votos.
Debido a la combinación de partidos disciplinados, distritos electorales
uninominales en sistemas de pluralidad simple, y la atribución p.e disolver e l.
parlamento en manos del primer ministro, los sistemas de tipo yvestminster
proporcionan escasos controles legislativos sobre el primer ministro. E n
principio, los miembros del Parlamento (MP) del partido gobe �� n t e �antro­
.
Jan el gabinete, pero en la práctica lo usual es que apoyen las mtctahvas le­
gislativas y las políticas de su propio partido con independencia de los méri­
tos de cada propuesta concreta, p ues sus destinos electorales están
 48 Matthew Sobcrg Slwgarl y Scott Mnimun riug
íntimamente ligados al del l iderazgo partidario (véanse Cox, 1987; Palmer,
1995). La norma es que un partido mayoritario disciplinado deje al Ejecutivo
virtualmente sin controles entre elección y elección.211 Aquí, más que en nin­
gún sistema presidencialista, el ganador se lleva todo. Dada la mayoría de un
solo partido en el parlamento, es improbable que prevalezca un voto de no
confianza, de modo que hay poca o ninguna oposición para poner límites al
gobierno. Las elecciones anticipadas no son u tilizadas como un mecanismo
flexible para desembarazar al país de un gobierno ineficiente sino que quedan
a discreción de la mayoría gobernante, la cual hace un uso estratégico de su
poder de disolución para renovar su mandato por otros cinco años por medio
de un llamado a elecciones antes de que termine el mandato en curso.17
El presidencialismo, en cambio, se basa en un sistema de frenos y contra­
pesos. Después de todo, ése fue el fundamento de la adopción del sistema es­
tadounidense. Aunque p ueden ser criticados desde otras perspectivas, esos
frenos y contrapesos inhiben las tendencias a que "el ganador se lleve todo".
Los frenos y contrapesos están diseñados, precisamente, para limitar la posi­
bilidad de que el que gana se quede con todo. Si pierde la presidencia, un
partido o coalición puede de todos modos controlar votos decisivos en el
Congreso, situación que en la mayoría de los países le permiti ría poner lími­
tes al presidente y frenar las iniciativas presidenciales. Si los poderes legisla­
tivos con que cuenta el presidente son solamente reactivos (poder de veto,
pero no poderes de decreto o de fijación exclusiva de la agenda), un Congre­
so controlado por la oposición puede incluso conservar la iuicia tiva en la le­
', ,
gislación, como s ucede a menudo en los Estados Unidos. Es posible que e l
'
control d e l congreso no siempre sea el premio mayor, pero permite al parti­
do o coalición establecer los parámetros dentro de los cua les se formulan las
políticas, y p uede ser u n gran premio por derecho propio si la presidencia
tiene poderes legislativos rela tivamente débiles.
1.3. El poder de los preside11tes
; En esta ú ltima sección pasamos revista a una de las principales variacio­
nes institucionales que pueden producir variantes en el desempeii.o de los di-
26. Desde ya que esta afirmación descansa sobre el presupuesto de que el partido permane­
ce unido. Si ello no sucede, puede remover a su líder y de ese modo reemplazar al primer minis­
tro, como sucedió con Margaret Thatcher en Gran Bretaña y con Brian Mulroney en Canadá.
Esas crisis intrapartidarias de liderazgo son, no obstante, la excepción más que la regla en los
sistemas parlamentarios mayoritaristas (de tipo Westminster).
27. Una posible excepción a lo que es regla general en los sistemas de Westminster se produ­
ce conlos ocasionales gobiernos minoritarios, que son más comunes en esos sistemas que los go·
biemos de coalición (St.rom, 1990). Pero incluso entonces es p robable que las elecciones anticip.1-
das sean convocadas por el gobierno en un intento por convertir su pluralidad en mayoría, pues
como resultado de un voto de no confianza debe llamarse a elecciones.
Preside11cialismo y democracitl c11 América /aliua: revisión de los lérmi11os del deba le • 49
ferentes sistemas presidencialistas: el poder de los presidentes sobre la for­
mulación de políticas. Cuando los observadores clasifican a los presidentes
en "fuertes" o "débiles", tienden a centr�rse en la capacidad de los presiden­
tes para poner su propio sello sobre las políticas, o sea, para llevar a cabo su
agenda. Nosotros hacemos esencialmente lo mismo.- Hay dos medios princi­
pales a través de los cuales los presidentes pueden tener esa influencia. Uno
es poseer poderes consti tucionales inherentes al cargo de presidente que
obliguen a que sus preferencias sean tomadas en consideración a la hora de
aprobar las leyes. Otra es que tengan control sobre sus propios partidos y
que éstos controlen una mayoría de escaños. Presumiblemente, esos dos fac­
tores -a los que podríamos denominar poderes constitucionales y partidarios
sobre la legislación- i{tteractúan para determinar el grado de influencia que
tienen los presidentes sobre las políticas -y, por lo tanto, su fortaleza-. Los.
presidentes que no tienen a u toridad constitucional independiente sobre la le­
gislación serían muy débiles si carecieran de control sobre un partido mayo­
rita rio, pero parecerían dominantes -pese a su debilidad constitucional- si
fueran los líderes indisputables del partido mayoritario. Por otro lado, presi­
dentes con poderes legislativos sustanciales pueden ejercer una influencia
significn tiva sobre la legislación a un si sus partidos carecen de mayoría legis­
lativa -de hecho, incluso si su partido es un partido menor-. Esos presiden­
tes tend rían una influencia independiente sobre las políticas incluso si no
fueran l os l íderes indiscutibles de sus partidos. Por otra parte, presidentes
sin poderes legislativos constitucionalment e reconocidos no estarían en con­
d iciones de poner su sello sobre las políticas aun cuando sus partidos tuvie­
ran mayoría en situaciones en que el partido mismo se encuentre d ividido
con respecto al liderazgo del presidente. De ese modo, debemos considerar
la i n t e racción en tre los poderes cons titucionales y partidarios.
En términos de los poderes constitucionales sobre la legislación, los presi­
d e n t es p ueden tener poder de veto -en cuyo caso ningún proyecto puede
convertirse en ley sin l a aprobación del presidente, a menos que el Legislati­
vo pueda reu n i r el vo to mayoritario que sea necesario para anular un veto-,
y muchos t ienen poderes de decreto, en cuyo caso puede ser posible para el
presidente legislar sin e l Congreso. Claramente, los poderes legislativos del
presidente son un importante punto de partida para considerar las variacio­
nes entre sistem¡¡s presidencialistas. Luego de resumir los rasgos básicos de
los poderes legislativos de los presidentes latinoamericanos, sugerimos for­
mas en que esos poderes interactúan con las posiciones de los presidentes
frente al sistema de partidos. Sin embargo, el grueso de la tarea que consiste
en explorar esas in teracciones deberá esperar hasta los capítulos dedicados a
cada uno de los países y al capítulo 6 de este libro.
 50 Mattfrew Sobcrg Sl111gart y Seo// Maimunring
Tipos de poderes legislativos
En los distintos sistemas presidencialistas los jefes del Ejecutivo compar­
ten ciertos poderes (v. g. en política exterior, como comandantes de las Fuer­
zas Arma?as, prerrogativas de designación de funcionarios). No obstante,
hay enormes variaciones en los poderes legislativos de los presidentes. Una
forma de pensar en los poderes legislativos de los presidentes es a partir d e
l a relación entre e l ejercicio del poder y el statu quo legisla tivo (Shugart, s / f) .
Los poderes q u e permiten a l presidente establecer -o tratar de establecer- un
nuevo statu quo pueden ser denominados poderes proaclivos. El mejor ejem­
plo es el poder de decreto. Aquellos que sólo permiten al presidente defen­
der el statu quo contra las tentativas de la mayoría legislativa por cambiarlo
pueden ser catalogados como poderes reactivos. El que resulta más familiar
aquí es el poder de veto, y es el que discu tiremos primero porque es el poder
presidencial más común sobre la legislación.
Veto (e insistencia)
Los presiden tes con poder de veto pueden firmar o vetar una ley enviada
hasta su despacho por el Congreso. Al firmarla, los presid en tes la aceptan en
la versión en que haya sido aprobada por el Legislativo, suponiendo que no
puedan vetar algunas pa rtes y promulgar el resto (una posibilidad que se
discute más adelante). Si es vetada, prevalece el statu quo/R a menos que el
Congreso logre superar el veto. El veto es un Poder Legisla tivo reactivo, en
el sentido de que permite al presidente defender el statu quo renccionando a l
intento de la Legislatura p o r alterarlo.
En tanto poder reactivo, el veto no habili ta al presidente a obtener más de
aquello sobre lo cual trata la ley aprobada por el L.egisla tivo. Se trata de un
instrumento que permite al presidente obstaculizar el cambio (Kiewiet y Mc­
Cubbins, 1 988). Considérese el ejemplo siguiente. En 1 986, el presidente Ro­
nald Reagan quiso incrementar los gastos de defensa a pesar de las medidas
de ajuste a l a inflación. Cuando el Congreso se negó, Reagan amenazó con
vetar la apropiación de fondos y exigió aún más. Como relata Kernell (1991,
pág. 103), "Cuando fueron informados de esta posibilidad, los diputados de-
28. M�s precisamente, lo que sucede es que la política regresa a un punto ;m terior. En algu­
nos casos, el punto al que retorna la política en ausencia de nue>Ja legislación puede ser algo d i­
ferente del statu quo, como sucede cuando la autorización de un programa caduca en ausencia
de una legislación que la renueve, o cuando la legislación existente apunta a un progresi\'o in­
cremento del gasto mientras que la nueva legislación exigfa recortes. Continuaremos utilizando
el término "statu quo" porque es fácil de comprender en un modelo estilizado; no obstante, los
lectores deben tener en mente que el resultado de un retomo no es siempre aquello que está su­
cediendo en el momento en que la ley e5 vetada.
Prcsirlcncinlismo y democracia en A mérica /ntiun: revisión de los términos del debate 51
mócra tas respondieron con soma que tal vez le enviarían una apropiación
aún menor la próxima vez. Finalmente, el presidente tuvo que retroceder en
su amenaza". El veto no es efectivo para inducir más gastos en un determi­
nado ítem, en una situación en que el presidente quiere modificar un statu
quo con e l cual el Congreso está conforme. Si, por el contrario, fuera el Con­
greso el que quisiera gastar en, por ejemplo, bienestar social, más de lo que
manda la política en curso, e l presidente, en ejercicio de su poder de veto,
podría preservar el statu quo frente al intento del Congreso por modificar­
lo.19 Desde el punto de vista del presidente, el problema es que es el Congre­
so quien tiene el poder de iniciativa pues es el que envía las leyes aprobadas
al despacho presidencial para su promulgación o veto. La iniciativa de apro­
bar o rechazar la legislación permanece en manos del Congreso aun cuando,
como es común en América latina, la gran mayoría de los proyectos de ley
considerados en el Congreso sean originalmente enviados para su tratamien­
to por el Poder Ejecutivo. A menos que el Congreso no tenga la libertad de
dar inicio a sus propias propuestas legislativas o, lo que es más importante,
que no tenga el derecho de modificar los proyectos enviados por el Ejecuti­
vo, el Congreso hace la propuesta definitiva, frente a la cual e l presidente
reaccior.a. Más adelante consideraremos a lgunos casos en los cuales el poder
de iniciativa o de enmienda del Congreso está de hecho restringido, como
sucede en algunos países latinoamericanos.
Los requisitos para superar los vetos presidenciales varían desde una ma­
yoría simple -en cuyo caso en ú ltima instancia no hay veto sino una· oportu­
nidad para el presidente de retrasar la promulgación y pedir una reconside­
ración, como sucede en Venezuela- hasta el veto casi absoluto de Ecuador,
donde n ingún p royecto además del presupuesto puede convertirse en ley sin
aprobación presidencial (pero donde el Congreso puede exigir un referén­
dum acerca de una ley vetada) .30 Los procedimientos para superar el veto
que son por lejos los más comunes son los que requieren mayoría absoluta
-que se encuentran en Brasil y en Colombia- y los que requieren el voto de
los dos tercios, presentes en l a Argentina y Chile, así como en los Estados
1
29. Los ejemplos se refieren a la política de gastos, pero el juego funciona del mismo modo ·
en áreas que no implican gastos por parte del gobierno. Supóngase que el statu quo es que se
permite a todas las tiendas abrir los días domingo, pero el Congreso aprueba una ley que re­
quiere que las librerfas cierren .los domingos. Si el presidente considera que salir a comprar Ji�
bros los domingos constituye un derecho fundamental, su veto puede evitar el cambio. Pero su­
póngase en cambio que el presidente prefiera que no sólo las librerías sino también las florerías
cierren los domingos. Si veta la ley, preserva entonces un statu quo en el cual .incluso las l ibre­
rías permanecerán abiertas; no puede estar seguro de que el Congreso, presa tal vez del lobby de
los vended ores de norcs, volverá a la carga con una ley más cercana a sus preferencias. El resul­
tado más cercano a la preferencia del presidente lo lleva, entonces, a promulgar la ley. .
30. En realidad, el mecanismo ecuatoriano es aún más complicado. Véase la nota al cuadro
1.6.
 52 Malllrew Soberg Sltugnrt y Scott Maimun ring
Urüdos.31 Una insistencia que requiere de una mayoría absoluta -es decir, del
50% más uno del total del número de miembros- es clasificada aquí como
"veto débil" y en p resencia de cualquier otro requisito más estricto el veto es
considerado "fuerte". Sin embargo, debe advertirse que en Brasil y en algu­
nos otros países incluso el criterio de la mayoría absoluta es difícil de alean-
. zar debido a las bajas tasas de presentismo que afectan al Cong eso. Como
resul tado de las bajas tasas de presentismo, el requisito d e la mayoría abso­
luta puede equivaler a una mayoría calificada (es decir, a una mayoría supe­
rior al 50% más uno) de los presentes. De todos modos, consideramos que se
. trata 'de un veto débil porque un partido (o coalición) mayoritario cuyos
miembros consideraran que un cierto asunto es crucial para sus intereses po­
dría insistir y anular el veto presidencial sin recurrir a la ayuda de legislado­
res de otros partidos. Con un requisito más fuerte para la superación del veto,
ni siquiera un partido (o coalición) mayoritario que t uviera esa determina­
ción podría superar el veto sin esa ayuda.
Veto parcial
En unas pocas constituciones los presiden tes pueden veta r disposiciones
específicas de una ley. En el caso de un verdadero veto parcial -conocido co­
mo un veto de ítems (ítem veto]-, los presidentes pueden promulga r los ítems
o a rtículos de la ley con los cuales están de acuerdo, a la vez g�1e vetar y de­
volver al Congreso para su reconsideración sólo las porciones vetadas. Este
poder no es tan común en las constituciones latinoamericanas como lo es en
la práctica. Numerosas constituciones latinoamericanas hacen referencia a la
capacidad de los presidentes para objetar una ley "en todo o en parte", pero
luego sugieren que la ley en su totalidad debe ser reenviada al Congreso pa­
ra · su reconsideradón. Sólo pueden ser reconsiderados los ítems sobre los
cuales ·el presidente ha presentado objeciones, pero ninguna parte de la ley
puede ser promulgada a menos que el Congreso vuelva a aprobar la misma
ley con la m ayoría que la Constitución estipule como necesaria para superar
el veto o que devuelva la ley al presidente sin los pasajes indeseables. Las
constituciones argentina {1853), chilena (1925), colombianas (1 886 y 1991) y
ecuatoriana se encuentran entre aquellas que con tienen estipulaciones de es­
ta clase. Ninguna de esas constituciones o torga al presidente la autoridad de
promulgar p a rtes seleccionadas de una ley y de ese modo dar "sintonía fina"
a la legislación rechazando el intercambio de favores que podría haber sido
nece� ario para asegurar u na mayoría en la Legislatura. Sin emb rgo, nume-
. der de determinar si un decreto reg ulatorio excede de hecho la autorización de l.a legislación
31. En Bolivia y Brasil el voto de insistencia se realiza en una sesión conjunté\ de ambéls cá­
maras.' En lqs otros sistemas bicamerales las dos cámaras deben emitir por separado el voto de
insistencia estipulado para exigir la promulgación de una ley que ha sido vetada.
Presidencialismo y democrncin en América Jntinn: revisión de Jos términos del debate 53
rosos presidentes han afirmado su derecho a la promulgación parcial. Los
tribunales en algunas instancias han respaldado esta práctica.32 En América
latina, sólo las constit uciones argentina de 1994 y brasileña de 1 988 otorgan
explícitamente a los presidentes la prerrogativa de vetar partes de una ley al
mismo tiempo que promulgan otras partes. Fuera de América latina, varias
constituciones estaduales en los Estados Unidos y las constituciones d e Fili­
pinas (tanto la de 1935 como la de 1 987) permiten en forma explícita el veto
parcial y la promulgación parcial, a l menos en lo que se ·refiere a las leyes
que invol ucren gastos. No obstante, los vetos parciales con promulgación
parcial son materia legal disputable en muchos países, dada la existencia de
numerosas ambigüedades constitucionales.
Poderes de decreto
Hemos discutido la lógica de poderes reactivos tales como el veto. Consi­
deraremos ahora sus contrarios, los poderes proactivos. Así como los poderes
reactivos se refieren a la capacidad de los presidentes para preservar el statu
quo frente a un proyecto de ley aprobado por el Congreso que lo alteraría,
w1 poder proactivo es un poder que permite al presidente establecer u:n n ue­
vo statu qua. Si, por ejemplo, el presidente puede firmar un decreto que se
convierte en ley en el momento en que es firmado, ha efectivamente estable­
cido un n uevo statu quo. La mayor parte de las constituciones latinoamerica­
nas a firman que los presidentes o ministros del gabinete tienen autoridad
para emi t i r decretos de naturaleza regulatoria a fin de implementar los tér­
minos de la ley existente, pero son sorprendentemente pocas las que autori­
zan al presidente a establecer nuevn legislncióll sin que les haya sido antes de­
legada la au toridad .explíci ta para hacerlo.33 Aquellas que confieren esta
au toridad potencialmente permiten que los p residentes sean muy poderosos;
sin embargo, In Constitución usualmente permite al Congreso rescindir o en­
mendar el decreto si así lo decide.
En América latina, sólo los presidentes argentino, brasileño y colombiano
tienen la a tribución de emitir nuevas leyes por decreto en prácticamente
cualquier á rea de políticas. Los presidentes brasileños cuentan con las llama-
32. Para una discusión del debate sobre el veto y la promulgación parcial en la Argentina,
véase Molinelli (1991a, págs. 191-194).
33. La distinción entre leyes y regulaciones es importante y existe en todos los sistemas lega­
les latinoamericanos. La Corte o un procurador general son los que normalmente tienen el po­
existente. Obviamente, la medida en que este poder de supervisión es ejercido depende del gra­
do de indepcndcncin garantizado a esas insti tuciones. Se trata de un terreno en el cual queda
mucho por in vcs t igar . Para una d iscusión más completa de estos puntos, véase Carey y Shugart
(en prensa).
 54 Matthew Sob�g Shugarl y Scoll Maimvaring
Presidencialismo y democracia e11 América latina: revisi6n de los térmi11os del debate 55

das medidas provisorias; se trata de decretos que dejan de reg i r si no son

Los presidentes ecuatorianos pueden declarar una medida económica ur­
convertidos en ley dentro de u n plazo de 30 días.� El presiden te Fernando
gente, y ella se transforma en ley luego de 15 días, a menos que el Congreso··
Collar de Melo (1990-1992) utilizó este poder en forma extensiva durante sus
haya votado para rechazarla. Aunque es aún una forma de poder de decreto,
primeros meses en el cargo, emitiendo medidas provisorias a un ritmo de al­
esta disposición es significativamente diferente de o tras que otorgan a una
rededor de un a cada 48 horas en 1 990. Entre ellas estuvo el famoso "Plan Co­
medida fuerza de ley tan pronto como el presidente la ernite.36 Un poder adi­
llar" de estabilización económica. Muchos de sus decretos fueron converti­
cional que detenta el presidente ecuatoriano es el derecho de someter a refe­
dos en ley, lo cual sugiere que el presidente no actuaba en contra de los
réndum casi cualquier tipo de cuestión legislativa. Ello no equivale al poder
intereses del Congreso con tanta frecuencia como podría suponerse a partir
de decreto pero, al igual que éste, brinda al presidente la posibilidad de le-
del número de decretos. No obstante, existieron también conflictos impor­
gislar sin pasar por el Congreso.
tantes sobre algunos de sus decretos y en particular alrededor d e sus inten­ . . . · .' ·

Aun cuando una mayoría pueda rescmd1r un decreto, el pres1dente s1gue

tos de reeditar decretos que habían expirado por falta de acción por parte del
desempeñando un papel fundamental a la hora de dar forma a la legis ación, �
Congreso. Intentó incluso reintroducir algunas medidas provisorias que ha­
por tres razones inherentes al proceso que implica un d �creto : (1) a diferen­
bían sido rescindidas por el Congreso, lo cual originó un fallo de la Corte Su­
cia de una ley aprobada por el Congreso, un decreto p res1denc1al (fuera de la
prema en contra del presidente (Power, 1991, en prensa). En Colombia, los
disposición ecuatoriana a la que acabamos de referimos) es ya una ley -y no
presidentes han empleado sus extensos poderes de emergencia para legislar
una mera propuesta- antes de que la otra rama del gobierno tenga la oportu­
ampliamente por decreto, y desde 1 968 hasta 1991 pudieron intervenir en la
nidad de reaccionar ante ella; (2) los presidentes pueden invadir la agenda
política financiera y crediticia en tanto prerrogativa constitucional . En la nue­
del Congreso con una avalancha de decretos, tornando d ifícil para el on­ �
va Constitución se han colocado restricciones importantes a esos poderes,
greso la consideración de las medidas antes de que tengan un efect� posible­
pero los presidentes colombianos aún gozan de amplios poderes para cam­
mente irreversible; y (3) un presidente puede hacer un uso estratégiCO de su
biar el statu quo por medio de la emisión de decretos (para más detalles, véa­
poder de decreto, con el objeto de discernir un punto en el espacio de las po­
se Archer y Shugart, en este volumen). En la Argentina, la Constitución de
líticas en el cual la mayoría parlamentaria sea indiferente entre el statu quo y
1853 (que estuvo en vigencia entre 1 983 y 1994) no con templaba el poder de
el decreto. El poder de decreto en sí mismo no permite a los president�s do­
decreto pero, como lo indica el capítulo d e Jones, hacia mediados de los años
minar el proceso legislativo -no pueden emitir cualquier decreto, confiados
noventa se había transformado en un poder de facto detentado por los presi­
en que sobrevivirá en el Congreso- pero les permite mo�elarlo p �de�osa­
dentes. La nueva Constitución (1 994) codifica este poder. En las constitucio­
mente y obtener resultados legislativos que el Congreso libr� do a s1 nusmo
nes peruanas de 1 979 y 1 993 la a u toridad de decreto del presidente se en­
no hubiera logrado. Ciertamente, con un veto fuerte, los p �es1�entes puede�
cuentra limitada a las cuestiones fiscales. La disposición aparece redactada
estar en cond iciones de conseguir cualquier resultado leg1slabvo que consi­
de modo tal que puede haber sido pensada como un mero mecanismo admi­
deren deseable por medio de la emisión de un decreto que será invulnerable
nistrativo, y no como una herramienta para apartarse del statu qua legislati­ . - \
a la revocación parlamentaria. '

vo existente;» no obstante, debido a la ambigüedad que contiene, ha llegado . · . .

Hasta aquí hemos estado discutiendo qué es la autondad leg1slahva de

a ser generalmente aceptado que esta disposición equivale a la a u toridad pa­
ra emitir nuevas leyes por decreto en ma teria fiscal (Schmidt s/ f).
34. La reiteración de medidas provisorias luego de expirado dicho plazo ha sido tolerada (y
no está explfcitamente prohibida por la Constitución). Desde la entrada en vigor de la Constitu­
ción de 1988 hasta fines de mayo de 1995, sobre un total de 1.004 medidas provisorias 274 ha­
bían sido aprobadas, sólo 18 rechazadas, y 640 reeditadas. Véase " A explosao das MP", Veja,
n° 1.394 (31 de mayo de 1995), pág. 29. Véanse también Power (de próxima aparición) y Figuei­
redo y Limongi {1995).
35. Existía una disposición similar para la emisión de decretos-ley admin istrativos y fiscales
en la Constitución nicaragüense de 1987. Sin embargo, una reforma constitucional eliminó en
1995 la frase "con fuerza de ley" a continuación de la referencia a los decretos, y los restringió
también a cuestiones meramente administrativas.
decreto · también resultaría útil decir lo que ella no es -al menos tal como no­
;
sotros los demás au tores de este libro util izamo� el término-. E� primer 1�­
.
gar, no se trata de una autoridad regulatona. Cas1 todos los pres1den es lati­ :
noamericanos o sus ministros pueden emitir decretos regulatonos (no
legislativos) para implementar la legislación existe:üe. (En los Estados Uni-'
36. Tambi�n el presidente uruguayo puede declarar una medida urgente, y esa e·d da se � �
� .
convierte en ley después de 45 días si el Congreso no actúa S n embargo, la Con;;htuc1ón un po­
: .
ne nu merosils restricciones a l uso de este poder. Esas restnccwnes, sumadas al tiempo relativa­
mente prolongildo con que cue n t a el Congreso para decidir (que puede ser extendido en caso de
que una de lilS cilmaras apruebe la ley bajo una forma diferente de la otra), nos conducen a no
clasificar este caso como una forma de poder de decreto. No obstante, la Constitución otorga al
pr�idcntc un poder considerable de control sobre la agenda de poHticas.
 56 Matthew Soberg Slwgart y Scott Mninwnri11g
dos, la función regulatoria recae en su mayor p arte sobre agencias indepen­
dientes establecidas por leyes del Congreso, tales como la Comisión para el
Comercio Interestatal). En segundo lugar, la a u toridad administrativa para
emitir decretos es también diferente del Poder Legislativo al cual nos esta­
mos refiriendo. Por ejemplo, casi todas las presidencias -incluso la de los Es­
tados Unidos- tienen cierta a u toridad ejecutiva inherente para reorganizar
las funciones dentro de la burocracia, para crear fuerzas especiales interagen­
cias o comisiones ad hoc, y así sucesivamente. En tercer lugar, el poder de
emergencia también es diferente, puesto que e n l a mayor parte de los países ·
esta a utorida d se encuentra estrechamente circunscrita. Los presidentes pue­
den estar autorizados -a veces con, y a veces sin el consentimiento del Con­
greso- a suspender ciertos derechos constitucionales bajo condiciones de ca­
tástrofe o desorden. Se trata de un poder importante que se encuentra sujeto
a abusos (y que, en última instancia, puede conllevar la abrogación de la pro­
pia Constitución, como sucediera en Uruguay y en Filipinas en los años se­
tenta). Sin embargo, en el marco de una democracia en funcionamiento, con­
sideramos que es importante mantener la distinción conceptual entre esos
p o deres de emergencia y aquellas formas de au toridad de decreto que clara­
mente permiten · al presidente instituir un nuevo statu qua legislativo -un
nuevo imp uesto, una nueva moneda o un nuevo sistema de pensiones, para
tomar ejemplos de varios de los estudios de casos-. La naturaleza del acto
importa más que el nombre que lleve el instrumento legal en cada uno de los
países.37 Si se considera que el poder a u toriza al presidente para imprimir
una nueva dirección a la política, lo denominamos autoridad de decreto legis­
lativo. Si se considera que implica la �uspensión temporaria de algunos dere­
chos, lo denominamos poder de emergencia.
. Finalmente, hay decretos-ley que -en contraste con aquellos que hemos
considerado como prerrogativas constit ucionales- requieren la delegación
previa del Congreso para poder ser emitidos. Estos úl timos se denominan fa­
cultades delegad.as. Muchas constituciones latinoamericanas autorizan al Con­
greso a promulgar una ley o torgando al presidente el poder de decidir sobre
ciertas cuestiones mediante decretos-ley. Se proporcionan ejemplos de esta
clase de au'toridad en varios de los capítulos sobre casos nacionales. La ley
de delegación normalmente debe indicar las áreas específicas de políticas en
las cuales pueden emitirse decretos y establ�cer un plazo a partir del cual la
. autoridad de decreto -aunque no necesariamente los propios decretos- expi­
ra a menos que sea extendida por o tra ley del Congreso. Algunas veces la au­
toridad delegada para emitir decretos es definida en forma muy estrecha, co-
37. En Colombia, por ejemplo, m uchos de los decretos que según nuestra definición serían
considerados actos legislativos, son emi tidos en el contexto de un estado denominado de emer­
gencia económica. Su carácter, sin embargo, los vuelve más arrolladores que los 1JCios llc cmcrgcll­
cia, tal COIY!O utilizamos ese término.
Presidcucinlismo y democracia 1!11 América /aliua: revisión di! los términos del debate ' 57
mo sucedió en 1 993 cuando el Congreso venezolano delegó en el presidente
in terino, Ramón José Velásquez, la au toridad para establecer por decreto un
impuesto al valor agregado de entre S y 1 5%. (El presidente fijó el impuesto
en 10%.) O tras veces la autoridad que se delega es delimitada en forma mu­
cho menos cuidad osa, dejando abierta la posibilidad de abuso de su prerro­
t ga tiva por parte del presidente. De todas maneras es importante no p erder
1 de vista que el Congreso puede recuperar aquello que delega
por no delegarlo-. En otras palabras, el poder de decreto delegado es sustan­
-o puede optar
lr · cialmente diferente del poder de decreto constitucionalmente garantizado,
como es el caso de la medida provisoria brasileña, que ha sido usada (y abu­
sada) por los presidentes según su propia iniciativa.
¡
t El poder exclusivo de iniciativa legislativa
Además de los poderes de veto y de d ecreto, varios presidentes latinoa­
mericanos tienen también el derecho de iniciativa exclusiva para las pro­
puestas legislativas en ciertas áreas de políticas. A menudo este poder exclu­
sivo se extiende a algunos asuntos críticos, especialmente presupuestos, así
como a la política militar, la creación de nuevas reparticiones burocráticas y
'
a leyes sobre políticas tarifarias y crediticias. Este poder es otra forma de po­
der reactivo, en el sentido siguiente: si los presidentes prefieren el statu quo
a cualquie ra otra alternativa que estiman que probablemente suscitará el
apoyo de una mayoría a prueba de veto en el Congreso, pueden evitar todo
t
cambio simplemente no introduciendo el proyecto de ley. La mayor parte de
,.
las consti tuciones latinoamericana s que contienen poderes de introducción
exclusiva tienen también umbrales formales bajos para la superación d e los
vetos, tales com o los mecanismos de anulación del veto por mayoría absolu­
ta en Brasi l y Colombia. Las prerrogativas de introducción exclusiva, enton­
ces, se vuelven débiles a la hora de moldear el resultado en caso de que el
presidente desee modificar el statu quo -o tenga la obligación de enviar u n
proyecto d e ley, como es e l caso del presupuesto anual- s i l a mayoría legisla­
tiva puede corregir a gusto la propuesta y superar un posible veto con relati­
va facilidad. Estas disposiciones otorgan ventaja al presidente en las situacio­
nes en que el Congreso podría querer iniciar algún cambio e� las políticas
pero el presidente prefiere no someter la cuestión a debate y pqr lo tanto n o
introduce e l proyecto de ley.
Usualmente, la autoridad del Congreso para modificar un proyecto en­
viado por el presidente no tiene restricciones. Así, se trata simplemente de
un poder de guardabarrera. Hay, sin embargo, algunas constituciones e n las
cuales no solamente se prohíbe al Congreso considerar cambios en algunas
áreas de políticas a menos que el presidente introduzca un proyecto de ley,
sino que también se restringe su poder para proponer enmiendas. Varios sis-
 •'¡ 1

. .!¡

58 Mal lhew Soberg Slrugart y Scoll Maimuarilrg

Presidencialismo y democracia en América latina: revisión de los términos del deba té 59

temas -entre ellos los de Brasil, Chile, Colombia, y Perú desde 1 993- l imitan Cuadro 1.6 . .

la autoridad del Congreso para aumentar las cantidades asignadas a los dife­ RESUMEN DE LAS CONSTELACIONES DE PODERES PRESIDENCIALES SOBRE
rentes ítems en el presupuesto enviado por el presidente. En Uruguay, el LA LEGISLACIÓN EN LAS CONSTITUCIONES LATINOAMERI �NAS.
Congreso no puede incrementar las exenciones impositivas propuestas por
el presidente ni disminuir los precios máximos propuestos, y la nueva Cons­ Autoridad legislativa del Configuración d e poderes Ejemplos
presidente, según l a
titución peruana (1993) estipula que sólo el presidente tiene la iniciativa para
Constitución
algunos tipos de legislación impositiva. :

Potencialmente dominmrte Decreto, veto fuerte, Chile 1980-89"

introducción exclusiva. Colombia 1968-91 !

S{n tesis de los poderes constitucionnles de los preside11 tes en Américn lntinn
Decreto, veto fuerte. Argentinab
Ecuador<
El cuadro 1 .6 contiene un resumen de los poderes presidenciales en todas
las constituciones actuales y en algunas importantes constituciones latinoa­ Prooctiva Decreto, veto débil, Brasil 198Sb , .

mericanas del pasado. Las constituciones están agrupadas por constelaciones introducción exclusiva. Colombia 1991
de poderes; las constelaciones que implican los mayores poderes globales es­
tán listadas en primer lugar en el cuadro, y aquellas que implican la autori­ Perú 1993• . ' 1
Decreto, veto débil. Perú 1979•
dad presidencial más débil para influir sobre la legislación son enumeradas
al final. En las categorías intermedias resulta algo más difícil definir cuáles Reactiva Veto fuerte, Brasil 1946
constelaciones son más fuertes y cuáles más débiles. ¿Es un presidente con introducción exclusiva. Chile antes de 1973
.,

importantes poderes proactivos más fuerte que otro con grandes poderes Uruguay ,1

reactivos? En términos convencionales, la respuesta parecería ser enfática­ '

Veto fúerte. Bolivia
mente positiva, puesto que un presidente con poderes proactivos puede ig­ República Dominicana
norar al Congreso al hacer la ley, mientras que un presidente con poderes so­ El Salvador ' f
lamente reactivos sólo puede evitar que el Congreso altere el statu quo. Es Panamá

con esta lógica en mente que hemos agrupado las constituciones. \ .

Potencialmente marginnl Sin veto. Costa Rica

No obstante, existe una advertencia importante: si el Congreso no está Honduras
impedido de legislar en las mismas áreas en que el presidente puede emitir México ..

decretos, entonces puede aprobar una ley que revierta o modifique un decre­ Nicaragua :
to presidencial. Así, sólo si el presidente tiene también poder de veto, el po­ - Paraguay
Venezuela
der de decreto garantiza que el presidente dominará el proceso legislativo.
Un presidente cuyos decretos son constantemente anulados es probablemen­ Nota: Decreto: e l presidente puede establecer nuevas leyes sin previa autorización del Congreso

te más débil que un presidente que tiene un poder de veto que requiere de (por consiguiente, no se incluyen los decretos de naturaleza regulatoria); veto fuerte: su anula­
ción requiere de más que una mayorfa de todos los miembros; introducción exclusivn: ciertos pro­
una mayoría extraordinaria, dado que las opiniones de este úl timo deben ser
. yectos de ley importantes además del presupuesto deben ser iniciados por el presidente, o el
tomadas en cuenta para aprobar cada ley. Aun así, hemos considerado a las Congreso no puede incrementar ftems de gastos en el presupuesto propuesto por el presidente.
presidencias con poder de decreto pero sin poder de veto como más fuertes , 1 ' ! �¡
que aquellas que tienen poder de veto pero no poder de decreto, dada la ca­ • Decreto restringido básicamente a cuestiones fiscales. , · , , 1
b Diferentes especificaciones para el veto se aplican a distintos tipos de leyes. El presidente co­
pacidad de los presidentes que u tilizan repetidamente sus poderes de decre­
lombi;�no tiene fuertes poderes de veto sobre el presupuesto pero un poder de veto débil sobre
to para fija r la agenda y forzar al Congreso a reaccionar constantemente a o tras formas de legislación. Ningún otro p residente tiene poder de veto sobre Jos presupuestos.
grandes cantidades de decretos ejecutivos. Los poderes de veto sobre otras formas de legislación son fuertes en Costa Rica, Honduras y
Hay a ún otra razón por la cual los presidentes con poderes de decreto México, y casi absolutos en Ecuador. · · · · · . ' :'

-incluso en ausencia de poder de veto- pueden ser vistos como más podero­
sos que los presidentes con poder de veto (pero no de decre to) . Como ya he­
mos señalado, el poder de veto sólo permite al presidente exigir menos que lo
e El veto del presidente ecuatoriano no puede ser anulado si veta el texto completo, aunque el
Congreso puede solicitar un referéndum sobre la ley; si el presidente presenta objeciones sólo
contra partes específicas de u11a ley, el veto (contra el conjunto de la ley) puede ser revertido por
un voto de dos tercios.
 60 Mal tl!ew Soberg Shugart y Scolt Maimuari11g
que demanda el Congreso. Si los presidentes quieren alguna cosa más que el
st'a tu quo pero e l Congreso aprueba un incremento inferior a los deseos del
presidente, éste no puede amenazar creíblemente con un veto que lo perjudi­
caría todavía más. Por consiguiente, los presidentes partidarios del statu quo
aparecen fuertes frente al Congreso si tienen poder de veto, pero los presiden­
tes que desean más de una determinada política aparecen débiles (Kiewiet y
McCubbins, 1988). En lo que se refiere a los poderes de decreto, en cambio,
los presidentes que quieren más acción que el Congreso en relación con una
determinada área de políticas aparecen relativamente fuertes, puesto que
pueden emitir un decreto que lleve a la política más lejos de lo que el Congre­
so la hubiera llevado por su propia voluntad. Aún si carecen c;le veto, y en la
medida en que no se excedan y no emitan su decreto en un punto en que una
mayoría se movilizará para actuar y devolver l a situación al statu quo, los
presidentes pueden llegar a obtener con éxito más de aquella pol ítica de su
preferencia.38 En muchos p a íses latinQamericanos, el electorado nacional de
los presiden�es los vuelve más representativos de las fuerzas "progresistas",
mientras que el congreso, en especial si no existe proporcionalidad en la asig­
nación de bancas, es más representa tivo de las áreas rurales tradicionales
(Packenham, 1970, 1971). En estos casos, sí los presidentes tienen poderes de
�ecreto es esperable que prefieran apartarse del s tatu quo y que sean capaces
de utilizar s.us poderes para dirigir las políticas al menos a proximada mente
hacia l a dirección deseada (véase Archer y Shugart, en este volumen).
·
Las constituciones del cuadro 1 . 6 son clasificadas en cua tro ca tegorías:
p o tencialmente dominante, proactiva, reactiva y potencialmente marginal.
Algunos países plantean �iertas dificultades para su clasificación a causa de
la existencia de diferentes regulaciones para el veto o el decreto que se apli­
can a las distintas clases de legislación. Por ejemplo, los presiden tes de Costa
Rica, Honduras y México cuentan con vetos fuertes en la mayoría de los ti­
pos de legislación, pero no p a ra las leyes anuales de asignación de gnstos.
Todos estos presidentes son clasificados como p otencialmente m a rginales en
términos de ·sus p oderes constitucionales sobre la legislación porque, en au­
sencia de apoyo legislativo, podrían de hecho ser marginados en lo que con­
cierne a un tipo de legislación muy importante . El grado en que estos presi­
dentes aparecen como poderosos en vez de marginales depende de sus
poderes partidarios o de otras clases (no legislativos e incluso no consti tucio­
nales), tales como el poder de hacer designaciones, su capacidad de persua-
38. La misma lógica se mantendría si el presidente quisiera menos que el sta tu quo; no es
que los presidentes que desean más que el statu quo sean más fuertes que aquel los que desean
menos cuando el único Poder Legislativo del presid en te es el decreto. Antes bien, lo que sucede
es que los p resid e ntes que desean más son más débiles s i sólo t ienen el veto que si t ie ne n poder
de decreto, mientras que los que desean mod ificar la política a menos que el s t � t u quo pueden
aparecer más fuertes con cualquiera de esos poderes.
Presidencia l ismo y dt!mocracin c11 A111érica lati11n: revisión de los términos del debate · 61
sión o su superior acceso a los medios de comunicación . La clasificación de
los poderes legislativos constitucionales indica tan sólo cuán poderoso pue­
de esperarse que sea un presidente en :'llgunas áreas de políticas cruciales
aun en ausencia de apoyo significativo bajo la forma de legisladores de su
misma opinión.
En la parte superior del cuadro, los presidentes que tienen tanfo poder
de veto como poder de decreto son potencialmente dominantes: capaces de
emitir un decreto y vetar luego todo intento legislativo por introducir modi­
ficaciones. Los casos incluyen a la Argentina, Chile desde 1 989, Colombia
entre 1968 y 1991, y a Ecuador. E l potencial de las presidencias chilena y
ecuatoriana para el predominio se manifiesta sobre todo en las cuestiones
fiscales, mientras que el potencial predominio del presidente colombiano se
mani f�s taba, con anterioridad a 1991, en prácticamente todas las áreas de
políticas.
En el extremo opuesto del cuadro, los presidentes de Costa Rica, Hondu­
ras, México, Nicaragua, Paraguay y Venezuela son p o tencialmente margina­
les. Se trata de un hallazgo sorprendente, en particular en lo que a México se
refiere. Este ejercicio de clasificación de los poderes legislativos derivados de
la a u toridad de que gozan los presidentes es importante no porque dé cuen­
ta exhaustivnmente de lo fuertes que ellos son -pues no lo hace- sino porque
nos permite realizar predicciones comparativas acerca del poder presidencial
ante vnriaciones en la si tuación partidaria. Por ejemplo, los p residentes me­
xica nos han sido presu m iblemente los de lleclto más dominantes a la hora de
determinar la agenda legislativa; no obstante, ¿serán los futuros presidentes
igualmente dominantes si sus partidos carecen de mayoría legisla tiva o pier­
den disciplina? A partir del cuadro 1.6 nuestra respuesta sería negativa. Para.
el á rea presupuestaria, en particular, podemos predecir que, sin el monolíti­
co PRI tras sus espaldas, los presidentes mexicanos podrían haber parecido
lisa y llanamente débiles en comparación con sus predecesores. El capítulo
de Weldon trata en detalle estas cuestiones.
Por el contrario, los presidentes de Colombia anteriores a 1991 son clasifi­
cados como potencialmente dominantes. Sin embargo, aunque la mayor par­
te de los p resi d e n tes de esos años contaron con mayorías legislativas afines,
su predominio fue más potencial que real porque sus propios partidos esta­
ban tan fragmentados internamente que no les proporcionaban un apoyo le­
gislativo consistente. Como afirman A rcher y Shugart, el podl¡!r, de decreto
sólo alcanza hasta determinado punto; llega un momento en que los presi­
den tes d escubren que deben recurrir a la legislatura para la institucionaliza­
f.
ción de largo pl azo de las reformas realizadas por decreto. Si los presidentes
1
col ombianos hubieran podido apoyarse en mayorías disciplinadas, podrían
haber convertido su pred o m i n i o potencial en predominio real.
Los pod�r�s cons tit uciona les de los presidentes sobre la legislación entran
a juga r es p ecialmente cuando ellos carecen de una base sólida de apoyo. Por
 62 Mattlrew Soberg Slwgart y Scoll Maimuaring
ejemplo, en el caso colombiano arriba mencionado, el presidente no necesita­
ría hacer uso de sus poderes legislativos potencialmente dominantes para
controlar la política si tuviera el respaldo de un partido al estilo del PRI. Los
presidentes cuyos partidos los apoyan confiablemente y que controlan una
mayoría de escaños pueden aparecer como dominantes con independencia
de sus poderes constitucionales. Además del caso mexicano, nos vienen a la
mente algunas presidencias de Venezuela. A la inversa, a causa de la frag­
mentación del sistema de partidos y de la indisciplina interna de los parti­
dos, por ejemplo, los presidentes brasileños han debido recurrir a sus a m­
plios poderes legislativos constitucionales para tener un impacto sobre las
políticas resultantes del sistema, tal como lo argumenta Mainwaring en su
capítulo. En otras palabras, los poderes legislativos constitucionales son una
fuente i mportante de variaciones en los sistemas presidencialistas; la forma
en que esos poderes se traducen en capacidad presidencial para moldear de
hecho las políticas es una cuestión que varía con otros factores tales como la
relación de los presidentes con sus propios partidos y con la mayoría legisla­
tiva. Todas e!Jas son cuestiones tratadas en los capítulos sobre casos naciona­
les y en el capítulo 6.
1.4. Resumen
A lo largo de este capítulo nos hemos centrado en el desempeño que his­
tóricamente ha tenido e l presidencialismo y en las ventajas y desventajas de
este tipo de régimen. Como afirmáramos al comienzo, nuestro objetivo no
consistía en abogar por la superioridad intrínseca de ningún tipo de régimen.
Aunque no estamos defendiendo al presidencialismo, hemos afirmado que
los críticos de este tipo de régimen han exagerac;io sus fallas inherentes. Cree­
mos que existen concesiones m u tuas que deben hacerse el presidencialismo
y el parlamentarismo; que el presidencialismo tiene algunas ventajas que
contrarrestan parcialmente sus desventajas, y que por med i o de una atención
cuidadosa al d iseño constitucional e insti tucional sus ven tajas pueden ser
maximizadas y reducidas sus desventajas. (Retomamos este último tema en
el capítulo 6.) .·
Al mismo tiempo que reconocemos el generalmente pobre historial del
presidencialismo en lo que se refiere a la sustentabilidad de la democracia,
creemos que l a explicación más importante de este fenómeno no es institu­
cional, sino que se trata de un efecto de los menores niveles de desarrollo y
de la presencia de cul turas políticas no democrá ticas. El presic,:l e ncialismo
ha contribuido a veces a los problemas de la democrélcia, pero la correla­
ción entre democracia i n in terrumpi d a y parlamentarismo es en parte u na
s imple consecuencia de los l u gares donde el parlamen tarismo ha sido i m ­
plementado.
Presidencialismo y democracia en A mérica latina: rcvisi6n de los términos del debate 63
Es importante señalar una de las implicaciones de nuestros argum entos.
Estamos de acuerdo en que el presidencialismo ha contribuido al fracaso de
la democracia en algunos casos, y también acordamos con que el parlamen­
tarismo funcionaría mejor en algunas circunstancias. No obstante, no somos
tan optimistas acerca de los efectos que se seguirían de un cambio hacia el
gobierno parlamentario en países con partidos indisciplinados. Los partidos
indisciplinados crean problemas en las democracias presidencialistas, pero
crean problemas a ú n mayores en los sistemas parlamentarios (Sartori,
1994b). En los países con partidos indisciplinados existe el peligro de que un
cambio hacia el parlamentélrismo exacerbe en vez de atenuar los problemas
de gobernabilidad e ines tabilidad, a menos que se modificara simultánea­
mente la legislación partidaria y electoral para promover una mayor discipli­
na, y a menos que la conducta política se adaptara rápidamente a las n uevas
reglas.39
En los sistemas parlamentarios la estabilidad del gopierno depende de l a
continuidad de la confianza de la asamblea. A!Ji donde los miembros indivi­
duales de la asamblea actúan como agentes l ibres, no constreñidos por sus
lazos partidarios, las mayorías gubernamentales tan cuidadosamente ensam­
bladas en las negociaciones postelectorales se disipan fácilmente. Libres de
votar como gusten, los legisladores individuales abandonan al gobierno
cuando es políticamente redituable hacerlo. Bajo esas condiciones es proba­
ble que el clásico talón de Aquiles de algunos sistemas parlamentarios, los
frecuentes cambios de gabinete, se convierta en un problema. Por consi­
guiente, cualquier desplazamiento hacia un sistema parlamentario requeriría
del cui dadoso d isei'lo de una panoplia de insti t uciones que incrementaran la
probabilidad de su buen funcionamiento.
f
Al margen de los méritos y las fallas de estos dos t ipos genéricos de siste­
mas, es probable que la mayoría de los países latinoamericanos -y m uchas de­
mocracias fuera de· América l a tina- retenga sus constituciones presidencialis­
1
tas, al menos en el futuro previsible. Desde este punto de vista, sería prudente
que los interesados en la reforma institucional para promover una gobernabi­
lidad más efectiva no plantearan el debate exclusivamente en términos de 1a
1
dicotomía presidencialismo-parlamentarismo. Esa dicotomía podría colocar
todos los huevos en una canasta --la de la opción por el parlamentarismo-, lo
. cual pod ría resultar políticamente inviable en l a m ayoría de lol? países.
Finalmente, hemos comenzado la tarea de identificar variantes dentro del
tipo de régimen p residencialista. Hemos señalado que con demasiada fre-
39. Además, un cambio hacia el parlamentarismo requeriría de una decisión acerca de qué
hacer con las unidades subnacionalcs de gobierno. En Brasil el debate sobre el parlamentarismo
ignoró en gran medida esta cuestión. Algunos analistas temieron que la combinación de parla­
mentarismo en el ámbito nacional y "presidencialismo" (es decir, gobernadores esfaduales ele­
gi d os en fo rm a direct11) e n el ámbito estadual y local fuera problemática.
64 MnltiU!W Soberg Slwgarl y Scoll Maimvaring
f
cuencia el presidencialismo es tratado en la bibliografía especializada como �
f
si todos los regímenes presidencialistas fueran iguales. Hemos pasado revis­
ta a las variaciones que se presentan en lo que se refiere a u na característica
f
¡.
r
constitucional básica de los sistemas presidencialistas: los poderes legislati­
vos reconocidos a l presidente . Hemos introducido algunas nociones sobre la
forma en que esos poderes interactúan con la situación partidaria de los pre­
sidentes. Estos temas serán retomados con más detalle en el capítulo 6, así
f
..
Capítulo 2

p
como en los ca ítulos sobre casos nacionales.
r Pluripartidismo, federalismo fuerte
y presidencialismo en Brasil*
·1

Scott Mairzwaring

.. ,

En es te c n p í t u l o sostengo que el presidencial ismo brasileño ha sido

afectado por l a combinación d e · t res r asgos institucionales que ya he plan­
teado j u n t o con Shugart (véanse c a p í t ul os 1 y 6, en este volumen) y de otro
que hemos omitido. Primero, los presidentes han tenido poderes amplísi­
mos, en especial bajo la Const i tución d e 1 988. É sta les otorga a los presi­
den tes pod eres proactivos excepciona l mente fuertes y algunos poderes
reactivos sign i fica tivos; la Constitución de 1 946, por su parte, les propor­
.' cionaba fuertes poderes reactivos. Seg u n do, el presidencialismo brasileño
ha si d o a fectado ta mbién por un s is tema de pa rtidos a l tamente fragmenta­
do. Con un sistema de par tidos muy frag m en ta d o, los presidentes se en­
cuentran usua l mente en una si tuación d e gobierno de coalición informal o
(excepcion a lmente) en un presidencialismo de minoría. Cuando sus parti­
dos con trolan sólo una m inoría de los escaños, los presiden tes necesitan
·. construir coa l iciones i n terpartidarias p a ra i mplementar la mayor parte d e
"1 l a s políticCIS i m po r tan tes. Tercero, l o s partidos 11a t rapatodoll comparativa­
mente i n d iscipl i n n dos hncen d i fícil que el presidente pued a confiar exclu­
sivamente en los cana les de apoyo partidarios. Cuando los presidentes son
popula res, son respaldados por políticos de todos l os colores y pelajes, pe-

• Ronald A rchcr, Michael Coppcdgc, Argelina Figucircdo, Danicl l,.evine, Antonio Paixao,

r
Samucl Vah:!nzucla, y especialmente M.11lhew Sh ug a t, me han proporcionado sus útiles críticas
• \ 1 . a este capit u lo. Estoy en rl�ud.l con Argelina Figueiredo y con Antonio Kandir por las nu mcl'o·
.; . h sas convcrs.lcioncs que hcmós m;�ntcnido acerca de los temas de este capítulo.
 Conclusión

Presidencialismo y sistema
de partidos en América latina1

Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart

El presidencialismo presenta variaciones significativas. Aunque intuitiva­

mente esta afirmación suena sensata, se han hecho pocos trabajos para concep­
tualizar cómo varía el presidencialismo. En este artículo intentamos desarrollar
un mapa conceptual especialmente centrado en los casos latinoamericanos:
aquí analizaremos las características de los sistemas de partidos en los países
latinoamericanos y discutiremos cómo estos aspectos interactúan con las va­
riaciones en los poderes legislativos. Desde nuestra perspectiva, la naturale­
za del sistema de partidos, en particular el número de partidos, establece una
diferencia fundamental en el modo como funcionan los sistemas presidencia­
les. El número de los partidos afecta a la compatibilidad general entre el Par­
lamento y el presidente. En un sistema multipartidista altamente fragmenta­
do ningún partido tiene la mayoría, y esta situación puede ser problemática
porque el presidente tiene habitualmente dificultades para formar coalicio­
nes de gobierno confiables. La situación opuesta, en la que el partido del pre­
sidente posee firmemente la mayoría, no es necesaria ni siempre deseable;
pero el presidencialismo usualmente funciona mejor si el partido del presi­
dente dispone de un considerable contingente legislativo. En relación con el
tamaño del partido del presidente, hay marcados contrastes entre los siste-

l. Grace !vana Deheza, Argelina Figueiredo, Mark Jones y ]eff Weldon han hecho útiles cñ­
en Mainwaring, S. y M. Shugart (eds.),
ticas a anteriores versiones de este artículo. Publicado
Presidentialism nnd Democrncy in l.atin America, Cambridge University Press, 1997, págs. 394-439.
Aquí se reproduce con el permiso de Cambridge University Press. Versión castellana revisada
por Martín D' Alessandro, Gustavo Dufour y Scott Mainwaring.
 256 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
mas presidenciales latinoamericanos. En algunos países, los partidos de ¡
presidentes tienen al menos el 40% de las bancas en el parlamento, mientr �:
que en otros apenas poseen una pequeña minoría de ellas .
El presidencialismo también es afectado por el grado de disciplina de
l � s p � tidos polí��os. Los partidos disciplinados proporcionan mayor pre­
.
VIsibilidad, .
y facilitan las relacwnes entre el Ejecutivo y el Legislativo. Sin
embargo, los partidos extremadamente disciplinados pueden obstru r i las
relaciones presidente-parlamento cuando el presidente no tiene la mayoría,
y pueden anular las ventajas del presidencialismo cuando sí la tiene . En
términos de disciplina partidaria, los contrastes entre las democracias lati­
noamericanas son notables, variando desde partidos legislativos disciplina­
dos como los que encontramos en Venezuela y México, hasta los compara­
tivamente indisciplinados que dominan la competencia electoral en Brasil y
·
Colombia.
Más adelante examinamos las formas en que la legislación electoral y la
referida a los partidos inciden sobre el número de partidos y su grado de dis­
ciplina. En efecto, si el número de los partidos y la naturaleza de la discipli­
na partidaria condicionan el funcionamiento del presidencialismo, entonces
resulta significativo analizar los factores institucionales que moldean esos re­
sultados. En tal sentido mostramos que las reglas electorales y sus efectos
ejercen un poderoso impacto sobre el número de partidos, sobre la disciplina
partidaria, y por lo tanto, sobre la manera como el presidencialismo proba­
blemente funcione.
Asimismo, los temas discutidos en este artículo se conectan con la inci­
dencia que presentan los poderes legislativos del presidente sobre el funcio­
namiento del presidencialismo. En efecto, un presidente puede tener grandes
poderes formales, incluyendo el derecho a aprobar nueva legislación por de­
creto y, sin embargo verse impedido de efectuar un cambio real por una Le­
gislatura en la que su propio partido o bien tiene una minoría de bancas o,
aunque posea un gran número, se encuentra profundamente dividido e in­
disciplinado. La primera situación describe a Brasil, la segunda a Colombia.
Por el contrario, los poderes formales del presidente pueden ser limitados,
pero si su partido tiene una mayoría legislativa y es sumamente disciplinado
parecerá ser todopoderoso, como es el caso de México. Por tanto, la habili­
dad del presidente para implementar las reformas políticas a favor de las
cuales haya hecho campaña es producto de la interacción entre los poderes
formales que éste posee y la posición que ocupa con respecto a los partidos
representados en el Parlamento.2 A su vez, el número de partidos y su grado
2. Por supuesto, nada garantiza que las políticas del presidente tengan éxito sólo porque él
pueda convertirlas en ley. En efecto, éstas pueden haber sido mal aconsejadas o diseñadas, o el
Estado puede no tener la capacidad burocrática para implementarlas eficazmente.
Presidencialismo y sistema de partidos en América latina 257
de cohesión interna se halla relacionado con el sistema electoral utilizado pa­
ra las elecciones parlamentarias y presidenciales.
6.1. Gobierno de mayoría bajo el presidencialismo
Uno de los temas más importantes para las relaciones entre el Ejecutivo y
el Legislativo de los sistemas presidencialistas es el tamaño relativo del par­
tido del presidente. Tal como es el caso en los sistemas parlamentarios, la ló­
gica de los sistemas presidencialistas depende de si un partido mayoritario o
una coalición de partidos es la que proporciona apoyo al presidente. Algu­
nos analistas han observado que el presidencialismo tiende, con frecuencia, a
situaciones de "gobierno de minoría" en las que el partido del presidente no
posee mayoría de bancas en el parlamento (Abranches, 1988; Jones, 199Sa;
Mainwaring, 1993). En estos casos, donde el partido del presidente se en­
cuentra en una situación marcadamente minoritaria (digamos, menos de un
tercio de las bancas), probablemente se suscite una de dos situaciones: o bien
el presidente tenderá a la formación de gobiernos de coalición para asegurar­
se apoyo parlamentario o, por el contrario, tendrá dificultades para lograr la
aprobación de leyes. . , ,
. . .
Ahora bien, es difícil determinar s1 el gob1erno de mayona es la s1tuaoon
más deseada para los sistemas presidencialistas. Por una parte, podemos es­
perar que las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo serán más fluidas
cuando un presidente tiene mayoría legislativa que cuando no la tiene. Por el
contrario, una de las ventajas del presidencialismo, en relación con los siste­
mas parlamentarios del tipo Westminster, es que brinda una mayor oportuni­
dad para proporcionar un freno al Poder Ejecutivo. Estos frenos y contrape­
sos son neutralizados en forma considerable si el presidente y una mayoría
disciplinada del mismo partido tienen un control unificado sobre el gobierno.
De esta manera, si bien argumentamos que los sistemas partidarios altamen­
te fragmentados tienden a ser problemáticos para el presidencialismo y que,
por tanto, es deseable tener un cierto grado de disciplina partidaria, el extre­
mo lógico de una mayoría unipartidaria disciplinada dañará los beneficios
del presidencialismo derivados de la existencia de ramas independientes de
poder elegidas separadamente para un período fijo de gobierno.
Una fragmentación partidaria significativa es con frecuencia un problema
para el presidencialismo porque aumenta las posibilidades de una situación
en la que el Poder Ejecutivo tenga poco apoyo legislativo y, por tanto, se pro­
duzca un bloqueo entre el Ejecutivo y el Legislativo. En efecto, con una frag­
mentación significativa del sistema partidario, el partido del presidente ni si­
quiera se acercará a obtener una mayoría de bancas en el parlamento y,
entonces, el presidente se verá forzado a confiar en una coalición. Sin embar­
go, desafortunadamente las coaliciones interpartidarias tienden a ser más
258 Scott Mainwaring y Mattlzew Soberg Slzugart
frágiles en los sistemas presidencialistas por dos razones (Lijphart 19 95;
Mainwaring, 1993).3
En primer lugar, y lo que es más importante, mientras que en los sistemas
parlamentarios las coaliciones partidarias generalmente se forman desp ués
de la elección y comprometen a las partes, en los sistemas presidencialistas
habitualmente se crean antes de la elección y no comprometen a las part es
más allá del día de la elección. Efectivamente, el Poder Ejecutivo no se inte­
gra a través de acuerdos postelectorales entre los partidos y no se encuentra
distribuido entre varios partidos que son corresponsables por el gobierno,
aunque con frecuencia miembros de diversos partidos participan en los gabi­
netes. Más aún, las coaliciones de gobierno en los sistemas presidenciali stas
pueden diferir marcadamente de las coaliciones electorales. Es también co­
mún que las coaliciones legislativas y las gubernamentales difieran ligera­
mente en sistemas parlamentarios multipartidistas, pero en general sólo so­
bre asuntos de política secundarios, puesto que, si una mayoría legislativa se
opone al gabinete sobre temas básicos de la política del gabinete, es probab le
que haya un cambio de gobierno a través del procedimiento de voto de con­
fianza, opción que no existe en un sistema presidencialista.
Dada la separación de poderes que presentan los sistemas presidencialis­
tas, un acuerdo entre los partidos puede referirse sólo a asuntos del parla­
mento sin una implicación que comprometa las relaciones entre los partidos
y el presidente. A su vez, aun cuando varios partidos pueden apoyar al mis­
mo candidato presidencial durante la campaña electoral, ello no asegura su
apoyo una vez que el ganador asume el cargo. Y aunque los miembros de
varios partidos con frecuencia participan en los gabinetes, los partidos como
entidades colectivas no son responsables del gobierno. Los partidos o los le­
gisladores individuales se pueden unir a la oposición sin hacer caer al go­
bierno, de manera tal que los presidentes pueden concluir sus mandatos con
escaso apoyo en el Parlamento.
En segundo lugar, en algunos sistemas presidencialistas el compromiso
de los legisladores individuales de apoyar un acuerdo negociado por el lide­
razgo del partido no es seguro. El hecho de que un partido forme parte del
gabinete no implica necesariamente un apoyo partidario disciplinado para el
presidente, tal como ocurre en la mayoría de los sistemas parlamentarios. El
grado de compromiso de los legisladores individuales de votar de acuerdo
con la linea del partido varía mucho, por razones que se mencionan más ade­
lante, y que van desde los partidos extremadamente cohesivos en Venezuela,
hasta los partidos "atrapatodo" [catch-all] comparativamente indisciplinados
3. Es necesario investigar más sobre las coaliciones gobernantes en los sistemas presidencia­
listas. Aunque hay razones para creer que tales coaliciones tienden a ser más frágiles que en los
sistemas parlamentarios, hay factores institucionales especificas que afectan a la viabilidad de
las coaliciones tanto en los sistemas parlamentarios como en los presidencialistas.
Presidencialismo y sistema de partidos en
América latina 259
de Brasil y Colombia. Una disciplina débil refuerza la inestabilidad
del a _
yo l�gislativo a la polític� gubernax:nental. P�r el �ontrario, en la mayorí
.
los �tstemas parlamentarios, los legt�ladores m�tvtduale
e
s tienden a apoyar al
t�
.
gobterno salvo que su parhdo deCida no continuar en la alianza guberna­
mental. En este último caso, los legisladores se arriesgan a hacer caer al go­
bierno y perder sus bancas en nuevas elecciones si no apoyan al gobierno.'
Estos problemas en la formación de coaliciones interpartidarias estables
hacen que la combinación del multipartidismo fragmentado con el presiden­
cialismo sea problemática, y contribuyen a explicar la escasez de democra­
cias presidencialistas multipartidistas establecidas por largo tiempo. En este
momento, Ecuador, que tiene una democracia sólo desde 1979 -e incluso con
problemas-, es la democracia presidencial más antigua del mundo con un
número efectivo de partidos en la Legislatura de por lo menos 3,5.5 Sólo un
sistema presidencial con un alto número de partidos, Chile, ha logrado sos­
tener una democracia durante veinticinco años consecutivos. Hubo por lo
menos otras catorce democracias presidencialistas multipartidistas antes de
la presente ola de democratización, pero ninguna perduró tanto como el ré­
gimen brasileño de 1946-1964 (Mainwaring, 1993).
Cuando la fragmentación partidaria es menos pronunciada, la necesidad
de formar coaliciones interpartidarias disminuye. Aunque el presidente po­
drá no gozar de una mayoría parlamentaria, su partido con certeza será uno
de los principales, controlando una porción significativa de las bancas. Es
más, a menos que el presidente no tenga poder de veto, las coaliciones legis­
lativas casi siempre necesitarán tener en cuenta las preferencias del presiden­
te y su partido.6 Esta situación debería mitigar el problema de los reclamos
competitivos de legitimidad entre el Parlamento y el Ejecutivo (Linz, 1994)
puesto que muchos legisladores tienen interés en el éxito del presidente. Si
bien pueden surgir conflictos entre la Legislatura y el Ejecutivo, éstos tien­
den a ser menos graves que cuando una mayoría abrumadora de legislado­
res se opone al presidente. Tales conflictos pueden incluso ser saludables pa­
ra una mayor ventilación de los temas de lo que es a veces posible en los
sistemas parlamentarios con una limitada fragmentación del sistema de par-
4. El tema clave aquí es si los partidos son disciplinados o no, y nada garantiza que lo sean
en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como in­
centivo a la disciplina partidaria en los sistemas parlamentarios, lo cual está ausente en los siste­
mas presidencialistas. Véase Epstein (1964).
5. El número efectivo de partidos es una manera de determinar cuántos partidos "serios"
hay. Su derivación se explica más adelante.
6. Las constituciones de Nicaragua (1986) y Venezuela (1961) proporcionan un poder de veto
débil o inexistente. Como resultado de ello, los presidentes que no tenían mayorías operantes se
han encontrado, a veces, junto con sus partidos, fuera de las coaliciones legislativas. Esta situa­
ción puede ocurrir en Costa Rica con el tema del presupuesto, aunque no así en otros tipos de le­
gislación.
 260 Scott Mainwaring y Mattl1ew Soberg Shugart
tidos, en los que las disputas dentro del partido o entre los miembros de la
coalición pueden significar la caída del gobierno.
Del mismo modo, los problemas de un período fijo de gobierno se ven
mitigados por una fragmentación limitada del sistema de partidos. El perío­
do fijo de gobierno es particularmente penúcioso cuando el partido del pre­
sidente se halla en una posición marcadamente minoritaria, tomando difícil
que el presidente logre cumplir su programa. En estos casos, el espectro de la
inmovilidad y la ingobemabilidad es frecuentemente omnipresente. Por tan­
to, probablemente no sea una coincidencia que las democracias más antiguas
y establecidas -Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela (entre 1973 y 1993) ­
tengan sistemas partidarios de dos grandes partidos. Si bien no puede esta­
blecerse un corte preciso por debajo del cual el presidencialismo no funcione
bien, en general el sistema presidencialista tiende a funcionar mejor si la
fragmentación del sistema de partidos es moderada, puesto que los presi­
dentes pueden encontrar un bloque significativo de legisladores que apoyen
sus iniciativas o sustenten sus vetos. De modo que los presidentes no resul­
tan marginales a la hora de legislar.
Ahora bien, si el presidente tiene poderes para legislar por decreto, tal co­
mo es el caso de la Argentina y Brasil, puede parcialmente contrarrestar la
falta de apoyo legislativo previniendo el problema del inmovilismo. En efec­
to, los amplios poderes presidenciales son probablemente incluidos en las
constituciones donde precisamente los partidos son débiles. Un serio proble­
ma que presentan los sistemas presidenciales que permiten a los presidentes
legislar por decreto sin la autorización previa del parlamento es que tienen,
en relación con otras variantes, una mayor inclinación a lo que O'Donnell
(1994} denomina "democracia delegativa", que se caracteriza por un escaso
desarrollo institucional y una rendición de cuentas [accountability] limitada.
Sin embargo, aun si el presidente tiene poderes de legislar por decreto, es
probable que necesite apoyo del parlamento para sostener la mayoría de las
iniciativas políticas. De este modo, resulta crucial focalizar la atención sobre
el sistema de partidos.
No es solamente el número de partidos y la proporción de bancas del par­
tido del presidente lo que importa. La proximidad político-ideológica de los
partidos también afecta a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legisla­
tivo. Siguiendo a Sartori (1976) y a Sani y Sartori (1983), podríamos esperar
que mayores distancias ideológicas entre los partidos ocasionen mayor con­
flicto en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Consecuentemente,
si una gran porción de las bancas es controlada por partidos con posiciones
ideológicas similares en la mayoría de los temas clave, la necesidad de que el
propio partido del presidente controle un gran bloque de bancas se reduce,
ya que es más fácil formar una coalición. Ahora bien, supongamos que el
partido del presidente controla una porción relativamente grande de las ban­
cas, digamos 40%, pero está aislado en el espectro ideológico y, además un
Pres dencialismo
i y sistema de partidos en América latina 261
voto de mayoría puede derribar los vetos del presidente. En tal escenario, es
probable que continúe siendo difícil gobernar, a pesar del bloque sustancial
de bancas que posee el partido del presidente. Por el contrario, si este mismo
veto del presidente requiere un voto de dos tercios para ser levantado, en­
tonces no se puede lograr legislación alguna sin el apoyo del presidente y su
partido. Es probable que el resultado de la primera situación sea un presi­
dente que es ignorado en el proceso de legislar -con los conflictos resultantes
sobre el proceso de implementación de las leyes aprobadas- mientras que en
la segunda situación, el resultado puede ser llegar a un acuerdo, o incluso in­
movilidad, dependiendo de los imperativos electorales para alcanzar algún
tipo de acuerdo. Contar con el apoyo para una agenda legislativa es sólo uno
de los muchos factores que determinan el éxito del gobierno del presidente,
pero ser capaz de alcanzar alguna legislación es probablemente una condi­
ción necesaria para una presidencia exitosa.
La tabla 6.1 muestra la proporción media de bancas parlamentarias del
partido del presidente y la coalición electoral. Hemos incluido a la mayoría
de los casos latinoamericanos con alguna experiencia reciente de elecciones
democráticas. Los períodos de tiempo para cada uno de los países reflejan la
continuidad básica en las reglas y secuencias electorales. Por ejemplo, en Bra­
sil hubo un cambio de elecciones presidenciales y legislativas mayormente
simultáneas (1945-1950) a otras no simultáneas (1945-1962).7 Por el contrario,
aunque Uruguay sufrió un golpe militar en 1973, sus elecciones democráti­
cas desde 1942 han ocurrido bajo reglas y secuencias electorales básicamente
similares, de modo que lo tratamos como un solo caso.
En la gran mayoría de los casos, determinar el partido del presidente no tu­
vo complicaciones. Unos pocos presidentes (Quadros en Brasil, Ibáñez y Ales­
sandri en Chile; y Caldera (1993) en Venezuela) se presentaron como indepen­
dientes. En tales casos, consideramos como partido del presidente al más
grande de aquellos que lo presentaron como su candidato a la presidencia.
En los casos en los que no todos los miembros de una cámara son elegi­
dos al mismo tiempo, cuando fue posible basamos las cifras en la composi­
ción de la totalidad de la cámara, y no en los resultados legislativos para esa
porción de la cámara que fue elegida en un determinado año. Esto incluye la
Cámara de Diputados argentina (1985-1995), el Senado argentino (1989-
1995}, el Senado brasileño (1947-1964, 1985-1994}, el Senado chileno (1937-
1973) y la Legislatura ecuatoriana (para la cual sólo parte de la legislatura
unicameral es renovada elección por medio, 1986, 1990, y 1994).
7. Sin embargo, en 1947 hubo elecciones al Senado no simultáneas.
 262 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Presidencalismo
i y sistema de partidos en América latina 263

Tabla 5.1 No fue tarea fácil determinar la coalición electoral del presidente, porque
PROPOROÓN MEDIA DE BANCAS PARLAMENTARIAS no hay una única fuente que provea esta información. Consultamos una di­
DE LOS PARTIDOS PRESIDENOALES EN AMátiCA LATINA (PORCENTAJES).
versidad de fuentes y expertos y finalmente incluimos a los partidos que se
encuentran en el listado del apéndice de este artículo. Incorporamos este
Proporción Media de
apéndice en parte para clarificar las elecciones metodológicas hechas en la
País Período N° de Partido del Partido del Coalición Coalición
Tabla 6.1 y en parte para reunir toda esta información en una sola fuente. Sin
Elecciones presidente, presidente, del del
Cámara Cámara presidente, presidente,
embargo, hay discrepancias ocasionales entre las fuentes con respecto a qué
Baja Alta Cámara Cámara partidos formaron parte de las coaliciones electorales de los presidentes.
Baja Alta Las cifras de la coalición reflejan la proporción de bancas ganada por los
partidos que formalmente apoyaron al candidato presidencial ganador du­
Argentina 1983-93 6 48,3 52,0 49,1 52,0
rante su campaña. No intentamos dar cuenta de las situaciones en las que (a)
Bolivia 1980-93 4 33,9 47,2
Brasil algunos partidos abandonaron la coalición electoral luego de las elecciones o
la 1945-50 3 34,8 44,0 52,2 48,6 (b) otros partidos, a pesar de no haber apoyado la coalición electoral, poste­
lb 1954-62 4 26,0 26,0 44,8 52,0 riormente se unieron a la coalición gobernante. Es decir, nuestro enfoque se
Ila 1985-90 4• 26,9 25,6 37,0 31,8 centra exclusivamente en las coaliciones electorales y no en las coaliciones de
IIb 1 994 1 12,1 13,6 35,4 42,0
gobierno. En los casos en que los presidentes se eligen por segunda vuelta
Chile
1 1932-73 18 23,3 20,8 41,6 41,2 por mayoría absoluta, utilizamos la coalición presidencial de la primera
n 1989-93 2 31,7 28,3b 58,3 46,3b vuelta. Para presidentes no electos (por ejemplo, Café Filho, Goulart, y Fran­
Colombia 1945-49, 1974-94 11 55,2 56,3 55,2 56,3 co en Brasil), no computamos una cifra para la coalición electoral pero sí pa­
Costa Rica 1953-94 11 49,6 51,8
ra la proporción de bancas del partido del presidente, dado que esta infor­
República
mación todavía es relevante.
Dominicana 1962, 1966-90 8 55,6 69,1
Ecuador 1978-94 7 22,0 Para presidentes elegidos en elecciones no simultáneas ingresamos una
El Salvador nueva cifra para cada elección. Por ejemplo, para la cifra de la coalición du­
I 1985-91 4 47,5 rante 1958-1970, en Chile, tornamos la proporción de bancas que obtuvo la
II 1994 1 46,4
coalición del presidente Alessandri (1958-1964) en las elecciones legislativas
Honduras 1981-93 4 54,2 54,2
de 1957 como cifra de 1958-1961, y la proporción de bancas de dicha coali­
México< 1982-91 4 65,8 95,8 65,8 95,8
Nicaragua< 1984-90 2 65,4 ción en las elecciones legislativas de 1961 para 1961-1964. Luego tomamos la
Paraguay 1993 1 47,5 44,4 proporción de bancas que ganó la coalición del presidente Freí (1964-1970)
Pe.rú (que consistió solamente en su propio partido) en las elecciones legislativas
1 1980 1 54,4 43,3 54,4 42,2d
de 1965 para 1965-1969, y la proporción de bancas de su coalición en las elec­
n 1984-90, 1995 3 47,1 40,Qd 47,1 41,7J
Uruguay 1942-71, 1984-94 11 45,6
ciones legislativas de 1969 para 1969-1970. Tomamos simplemente la media
43,8
Venezuela 1958-93 8 41,4 47,4 43,2 47,7 de estas cifras en lugar de una media ponderada que daría mayor peso a pe­
ríodos de tiempos más largos.
Ahora bien, ¿es más significativa la cifra para el partido o para la coali­
• incluye la elección presidencial indirecta de 1985. ción del presidente? Es difícil responder a esta pregunta en forma uniforme
b Para Chile ll, los senadores designados fueron incluidos en el cálculo de la proporción presi­
para todos los países, y por esta razón hemos proporcionado ambos datos.
dencial de bancas en el Senado. Si uno toma solamente las bancas elegidas, el porcentaje aumen­
ta a 34,2% para el partido del presidente y 56,6% para la coalición.
En algunos casos, por ejemplo en Chile después de 1989, los partidos de la
e Estos casos no están incluidos en las tablas que analizan una relación entre variables (por ejem­ coalición electoral han sido miembros fieles de las coaliciones gobernantes
plo las tablas 5.2, 5.3 y 5.4) porque las elecciones no son suficientemente democráticas. de los presidentes. Sin embargo, incluso teniendo en cuenta la marcada sepa­
d No se aplica para 1995; Perú adoptó un Legislativo w1icameral con la Constitución de 1996. ración entre las coaliciones electorales y las coaliciones gobernantes en algu­
Fuentes: Para datos electorales, Nohlen (1993); Mainwaring y Scully (1995). Países para los cuales
nos casos, confiamos en que los partidos que fueron parte de la coalición
tenemos sólo una observación (Paraguay), o que no cumplen con los criterios democráticos (Mé­
xico y Nicaragua) están excluidos de aquellas tablas que exploran relaciones entre las variables electoral en general tienen más probabilidades de proporcionar apoyo al pre­
(tablas 5.2, 5.3 y 5.4). sidente que aquellos que no lo fueron.
 264 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
Sin embargo, en muchos casos los partidos de la coalición electoral no
han sido aliados legislativos consistentes del presidente. En Brasil, por ejem­
plo, los partidos de la coalición electoral con frecuencia han abandonado 0
permanecido de manera menos firme dentro de la coalición gobernante . En
general, un presidente debería ser capaz de esperar más acuerdo con los le­
gisladores electos por su mismo partido que con aquellos de otros partidos,
incluso aquellos de la coalición. Por esta razón nos inclinarnos a pensar que
la proporción de bancas del partido del presidente es la información más im­
portante para la mayoría de los casos.8
La tabla 6.1 muestra una amplia variedad en el apoyo legislativo medio
para los presidentes. La cifra media para los partidos de los presidentes en
Bolivia, Brasil (para los cuatro períodos), Chile (para ambos períodos), y el
Ecuador es llamativamente menor que la de los otros países. Con la única ex­
cepción del Senado boliviano, en ninguna de las cámaras de estas legislatu­
ras el partido del presidente ha llegado a promediar siquiera un 35% de las
bancas. La brecha entre estos cuatro casos y los otros se estrecha considera­
blemente cuando se toman en cuenta las coaliciones electorales, pero por las
razones que ya se dieron, la coalición electoral no compensa plenamente la
debilidad del apoyo del partido del presidente.
En el otro extremo del espectro, no sorprende encontrar a México, dado
que desde los años ochenta los partidos del presidente han promediado to­
davía un 66% de las bancas de la cámara baja y un 96% de las bancas de la
cámara alta. En varios otros países (Argentina, Colombia, República Domini­
cana, Honduras), los presidentes han promediado como mínimo 50% en por
lo menos una cámara de la Legislatura.
¿Confirman los casos latinoamericanos nuestra hipótesis sobre las dificul­
tades del presidencialismo multipartidista cuando los partidos de los presi­
dentes sólo tienen una marcada minoría de las bancas? La evidencia no es
concluyente pero tiende a apoyar esta hipótesis. En los años ochenta, los tres
países en los que los presidentes tenían consistentemente una clara minoría
de las bancas (Bolivia, Brasil y Ecuador) presentaron algunos de los proble­
mas más dramáticos de gobernabilidad democrática en América latina. Boli­
via y Brasil experimentaron tasas de inflación anual extremadamente altas,
alcanzando el 8.171% en Bolivia (1985) y 2.489% en Brasil (1993). Los tres paí­
ses experimentaron un ingreso per cápita decreciente o estancado y serios
problemas de legitimidad y responsabilidad democrática. Obviamente, las
8. El único caso en que esto podría ser diferente sería en el de listas preelectorales comunes,
tal como en Chile desde 1989. La estructuración de listas comunes antes de una elección, en las
que los mismos partidos están en la misma coalición nacional, sugiere un nivel de compromiso
con la coalición más alto que. el de las coaliciones en las que los partidos mantienen una identi­
dad de votación completamente separada. Sin embargo, incluso las listas comunes implican que
los partidos mantienen organizaciones separadas y mantienen la opción de dejar la coalición.
Presidencialismo y sistema de partidos en América latina 265
causas de estos problemas fueron múltiples y complejas; sería superficial
atribuirlas exclusivamente o incluso principalmente a disposiciones institu­
cionales. Sin embargo, en Brasil la búsqueda de respuestas a acuciantes pro­
blemas políticos, económicos y sociales fue obstruida por la combinación ins­
titucional de un presidencialismo minoritario, un gran número de partidos y
partidos "atrapatodo" [catch-all] relativamente indisciplinados.9 Contraria­
mente, casi todos los casos de democracia más estables en América latina
han involucrado una menor fragmentación del sistema partidario.'0 Éstos son
también los casos con la mayor frecuencia de mayorías absolutas.
Por otra parte, Chile, que es el otro caso en el que el partido del presiden­
te ha tenido consistentemente una participación de bancas por debajo de
35%, ha sido exitoso desde 1989 en la mayoría de los aspectos, e incluso la
democracia anterior, de1932-1973, registró muchos logros antes de desmoro­
narse. Hay así excepciones a la tendencia general hacia las democracias pro­
blemáticas en casos de sistemas presidencialistas multipartidistas altamente
fragmentados. Los poderes de la presidencia chilena (en su mayor parte
reactivos) ayudaron a moderar las presiones de un sistema multipartidario
polarizado, hasta que en los setenta se perdió el control sobre la polarización.
Otros sistemas de partido fragmentados han tendido a asociarse con presi­
dencias proactivas (aquellos que tenían poder de decreto, como se trató en el
capítulo 1 y más adelante en el presente capítulo), una combinación que pue­
de exacerbar las dificultades del multipartidismo extremo. En lo que respecta
a Chile post 1989 su éxito se atribuye a la naturaleza consensual de la transi­
ción del autoritarismo y a la voluntad de los partidos de participar en listas
conjuntas como resultado de un sistema electoral restrictivo.
Sin embargo, la fluidez del presidencialismo multipartidista puede en es­
te caso ser temporal, especialmente por los altos poderes constitucionales de
la presidencia.
6.2. Disposiciones institucionales y el número de partidos
En esta sección discutimos la relación entre las disposiciones instituciona­
les y el número de partidos. A fin de examinar este tema, utilizamos el nú­
mero efectivo de partidos, N, una medida que permite que cada partido sea
9. Jones (1995) está de acuerdo con que la alta fragmentación es problemática para los siste­
mas presidenciales. González argumenta que la creciente fragmentación contribuyó a los pro­
blemas de gobemabilidad democrática en Uruguay antes de 1973. Sin embargo, Nicolau (1995)
argumenta que la alta fra gmentación en Brasil no fue problemática después de 1985.
10. Por supuesto, el número de casos es pequeño, y es posible hacer falsas correlaciones. Sin
embargo, creemos que las pruebas que apoyan nuestra afirmación son fuertes.
 266 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
ponderado de acuerdo con su propio tamaño. La fórmula es N=[L. (p�)]·l, en
la que p;, es la proporción de votos o bancas del i partido (Laakso y Taagepe­
ra, 1979). Si hay tres partidos de tamaño similar (33,3%-33,3%-33,3%), N=3 o
Si uno de los tres se vuelve más grande a expensas de uno de los otros parti�
dos (43,3%-33Y-23,3%), N disminuye a N=2,84. Si en vez de esto uno de los
tres se divide por dos (33,3%-33,3%-16,7%-16,7%), N aumenta a 3,60. N pue­
de medirse en votos o bancas; pero aquí nos concentramos en las bancas de­
bido a nuestra preocupación por las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el
Legislativo.
Como era de esperarse, a medida que aumenta la proporción de bancas
del partido del presidente, el número efectivo de partidos disminuye . La
correlación entre la proporción de bancas del presidente y el número efec­
tivo de partidos es un sólido (-0.85) para las cámaras bajas y (-0.86) para las
altas.
Ahora bien, si el evitar sistemas partidarios altamente fragmentados es
deseable para el presidencialismo, ¿cuáles son los factores que más influyen
en el número de partidos en las democracias latinoamericanas? Obviamente
las estructuras de clivaje y los factores históricos y culturales juegan un pa�
pel. Sin embargo, hay correlaciones muy fuertes entre ciertas reglas y se­
cuencias electorales por un lado, y el número de partidos por otro. Puede
que sea más probable que los países con ciertas estructuras de clivaje o expe­
riencias histórico-culturales elijan un conjunto de reglas y secuencias electo­
rales más que otro, y, por tanto, tengan un sistema partidario determinado;
pero sea lo que sea que explique la adopción de un conjunto de instituciones,
una vez instauradas éstas en general condicionan el accionar de los políticos
en el largo plazo y, por lo tanto, producen resultados predecibles.11
En la tabla 6.2 agrupamos los países de acuerdo con diversas configura­
ciones institucionales para mostrar el impacto de las disposiciones electora­
les sobre el número de partidos. Mientras que la tabla 6.1 utilizaba al país co­
mo la unidad de análisis, aquí utilizamos al sistema electoral. De acuerdo
con Shugart y Carey (1992) y Jones (1995a), la disposición en el tiempo de las
elecciones presidenciales con respecto a las legislativas -el ciclo electoral- es
una variable crucial para explicar el numero de partidos en los sistemas pre­
sidencialistas. Si las elecciones legislativas se llevan a cabo al mismo tiempo
que la elección presidencial y el presidente es elegido por mayoría simple, es
probable que el sistema partidario esté dominado por dos grandes partidos.
El efecto típico de las elecciones por mayoría simple de producir una comp e­
tencia entre dos partidos (Duverger, 1954) se verifica también en un grado
considerable dentro de las elecciones legislativas, aun cuando la mayoría de
1 1 . Para una discusión de estos temas, véase Mainwaring (1991) y Shugart y Carey (1992, ca­
pítulo 9).
Presidencialismo y sstema
i de partidos en América latina 267
los parlamentos latinoamericanos son elegidos por representación propor­
cional (RP) y, por tanto -de acuerdo con la experiencia convencional previa
sobre los sistemas electorales-, no se esperaría que tuvieran sólo dos grandes
partidos. Shugart y Carey (1992, págs. 293-300) desarrollan un modelo que
predice el número de partidos bajo esta combinación de una presidencia ele­
gida por mayoría simple y un parlamento elegido por RP al mismo tiempo
que el presidente. La predicción es que el número de partidos efectivos en
las elecciones parlamentarias sería entre dos y tres, incluso para aquellos sis­
temas electorales de mayor magnitud de distrito en los que el número efecti­
vo de partidos comúnmente sería mucho más que tres si el sistema fuera
parlamentario en lugar de presidencialista.
Estos argumentos que hemos revisado sobre el número de partidos en los
sistemas presidencialistas se refieren a sistemas en los que las elecciones se
llevan a cabo simultáneamente y el presidente es elegido por mayoría sim­
ple. Sin embargo, para otras disposiciones institucionales, Shugart y Carey
argumentaron que: (1) cuando las elecciones legislativas no se llevan a cabo
simultáneamente, se esperaría que el número efectivo de partidos fuera tres
o más, si se utilizan distritos de gran magnitud (o sea, si un alto número de
bancas fueran elegidas en cada distrito electoral), sin importar cómo se elige
el presidente; y (2) cuando el presidente es elegido en segunda vuelta por
mayoría absoluta, el número efectivo de partidos sería tres o más, una ve.z
más si se utiliza una gran magnitud de distritos, sin tomar en cuenta el ciclo
electoral.
Al considerar la tendencia del sistema electoral para sostener muchos o
pocos partidos estimamos la magnitud efectiva de los distritos. Si todos los
legisladores son elegidos en distritos del mismo tamaño, la magnitud efectiva
es simplemente equivalente a la magnitud de cualquier distrito dado. Si las
magnitudes son de tamaño variable, pero todos los legisladores son elegidos
por distritos sin una conformación compleja (tal como la asignación de ban­
cas en el ámbito nacional para compensar a los partidos con representación
demasiado baja en los distritos) y sin un umbral, entonces la magnitud efecti­
va es el promedio de todas las magnitudes individuales de distrito. Cuando
se aplica un umbral en los distritos, la magnitud se reduce y utilizamos la fór­
mula diseñada por Taagepera y Shugart (1989) para determinar la magnitud
efectiva en tales casos.12 Aquí, presentamos promedios de los valores efectivos
para cada elección considerada, tomados de datos de Jones (1995b) y Nohlen
(1993).
12. Su fórmula es: ��- SO(f, en la que Met es la magnitud efectiva y Tes el umbral, en por­
centaje. La Argentina, Bolivia y Brasil son los tres países que necesitaron ajustes de este tipo.
Además, para la compleja distribución de distritos de Venezuela, computamos M.f como el pro­
medio geométrico de la magnitud del distrito compensatorio nacional (90) y la magnitud pro­
medio en el ámbito del distrito (alrededor de 8). Para una justificación de estos procedimientos,
véase Taagepera y Shugart (1989: capítulo 1 2 y Apéndice C5).
 268 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Pres dencialismo
i y sistema de partidos en América latina 269

En la tabla 6.2 agrupamos a los países en cuatro categorías: (1) el parla­ Tabla 6.2

n:ento es elegido simultáneamente con un presidente elegido por mayoría

CONFI GURAOONES INSTITUCIONALES Y NÚMERO EFECTIVO
DE PARTIDOS PARLAMENTARIOS EN LOS PAISES DE AMDUCA LATINA.
sunple,13 (2) el parlamento es elegido en forma simultánea con un presid ente
elegido por mayoría absoluta en una segunda vuelta,•� (3) el parlamento y el Presidente elegido por mayoría simple, elecciones simultáneas
presidente no son elegidos simultáneamente, y (4) otros casos. Esta última
Número de Magnitud Número efectivo de
categoría incluye tres países (Argentina, Bolivia y Colombia) que no se ajus­ País
(y cámara) elecciones efectiva partidos. Promedio
tan a ninguna de los primeras tres categorías debido a sus especificas confi­
promedio (y desviación estándar)
guraciones institucionales.t5
Dado que nuestro interés central se ha desplazado de la dinámica de las República Dominicana (alta) 8 t• 1,70 (0,30)
relaciones Ejecutivo/Legislativo (tabla 6.1), al impacto de las leyes y secuen­ Brasil (1945-50) (alta) 3 1 ó 2b 2,71 (0,47}
cias electorales (ciclos electorales) sobre el número de partidos (tabla 6.2), el República Dominicana (baja} 8 3,4 2,17 (0,49)
Honduras 4 6,3 2,07 (0,09)
Venezuela (alta) 8 6,5 2,76 (0,80)
-
2,47 ( )
Perú, 1980 (baja) 7,0
Costa Rica 11 7,7 2,42 (0,41 }
2 6,5' 3,44 (0,94}
13. Incluimos a Brasil (1945-1950), Costa Rica, y Perú (1980) en esta categoría a pesar de pe­ Brasil (1945-50) (baja)
Venezuela (baja) 8 25,8 3,31 (0,97)
queñas desviaciones. En Brasil, las elecciones parlamentarias y presidenciales fueron simultá­
Uruguay (alta) 11 30 2,55 (0,41)
neas en 1945 y 1950. En 1947, cada estado eligió un senador para llevar el número de senadores
Perú, 1980 (alta) 1 60 3,22 {-)
a tres por estado. Pero el número de legisladores elegidos no simultáneamente en 1947 (un ter­
Uruguay (baja) 11 99 2,65 (0,38)
cio del Senado y ningún diputado) es menor en comparación con el número elegido simultánea­
mente en 1945 (la totalidad de la Legislatura) y en 1950 (toda la Legislatura excepto un tercio del
Senado). Por lo tanto, la dinámica general de este período fue establecida por las elecciones si­ Media de todas las
eleccione-; individuales 76 2,53 (0,68)
multáneas. En Costa Rica, si ningún candidato obtiene el 40% de los votos, se hace una segunda
vuelta. Dado que el umbral de la primera vuelta es más bajo que una mayoría absoluta, esta re­
gla funciona casi como mayoría simple. En Perú, en 1980, se hubiera evitado una segunda vuelta
si el candidato que lideraba las preferencias hubiera tenido por lo menos un tercio de los votos.
Presidente elegido por segunda ronda por mayoría absoluta, elecciones simultáneas
14. Incluimos a Ecuador en esta categoría a pesar de algunas pequef\as desviaciones. Alli las
elecciones legislativas de 1979 coincidieron con la segunda vuelta de la elección presidencial y
País Número de Magnitud Número efectivo de
no con la primera (que se llevó a cabo en 1978, nueve meses y medio antes). Desde 1984 1os pre­
(y cámara) elecciones efectiva partidos. Promedio
sidentes han tenido períodos de gobierno de cuatro años y siempre han sido elegidos en forma
promedio (y desviación estándar)
simultánea con el Parlamento. La mayoría de los diputados (por ejemplo, 65 de los 77 diputados
en la Legislatura 1994-1996) han tenido períodos de dos años, es decir que vez por medio son
elegidos en forma no simultánea. Doce diputados nacionales tienen períodos de cuatro años y Brasil, 1994 (alta) 1 1 6 2b 6,08
son elegidos en forma simultánea con el presidente. Chile, 1989-93 (alta}" 2 2 4,51
15. En la Argentina, además del uso de un colegio electoral para elegir al presidente hasta Chile, 1989-93 (baja) 2 2 4,91 {0,29)
1995, algunos miembros del parlamento son elegidos simultáneamente con el presidente, pero Ecuador, 1979-94 7 3,0 5,95 (1,28)
otros son elegidos durante elecciones no simultáneas llevadas a cabo durante el periodo de go­ El Salvador, 1994-97 1 5,3 3,06 (-)
bierno del presidente. Los diputados son elegidos por períodos de cuatro años y la mitad de las Perú, 1985-90, 1995 (baja) 3 7,0 3,79 (1,82)
banca� son renovadas en cada elección. Además, en forma única entre las cámaras altas de Amé­ Brasil, 1994 (baja) 1 9,5' 8,13 (-)
rica latina, el Senado argentino es elegido indirectamente; es más, no es elegido exactamente al Perú, 1985-90 (alta) 2 61,5 4,27 (1,80)
mismo tiempo que el presidente (las reformas constitucionales de 1994 han implementado las
elecciones directas, pero el cambio no tomará efecto plenamente hasta el año 2001). En Bolivia, las Media de todas las
elecciones legislativas coinciden con la primera vuelta de las elecciones presidenciales, pero el elecciones individuales 19 5,14 (1,61)
parlamento elige al presidente si no hay un ganador por mayoría absoluta. Este sistema se acerca
a nuestra segunda categoría (elecciones simultáneas con segunda vuelta), pero la segunda vuelta
no se realiza a través de elecciones populares. En Colombia, el parlamento es elegido unos tres
mes� antes que el presidente. De esta manera, las elecciones no son literalmente simultáneas, si­
no que se llevan a cabo durante la campaña presidencial, y los períodos de gobierno son simultá­
neos. La elección de 1991, convocada para reemplazar al parlamento elegido en 1990 cuando fue
disuelto para implementar la nueva Constitución, fue la única excepción a este ciclo.
 270
Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart

Elecciones parlamentarias y presidenciales no simultáneas

Presidencalismo
i y sistema de partidos en América liltirul 2 71

País Número de Magnitud ' . efecti---

Numero
(y cámara)
partidos. Promvoedidoe
"número de elecciones" se refiere sólo a las elecciones legislativas}6 Los pro­

elecciones efectiva
medios para cada grupo y (con pocas excepciones) los resultados de países

promedio (y desviación estándar)

individuales apoyan las expectativas sobre la relación entre la configuración

Brasil, 1986-90 (alta) 1 o 2b

institucional y el número efectivo de partidos representados en el parlamen­

Brasil, 19.54-62 (alta) 1 o 2b

- to. En el grupo simultáneo mayoría simple, la N media es 2,53: nn sistema

El Salvador, 1985-91
2
3,91 (2,31)
partidario de "dos partidos y medio" es la norma aquí. Entre estos países, só­
Chile, 1932-73 {alta)
3
3,94 {0,53)

Chile, 1932-73 (baja)

3 4.4 lo la cámara de Venezuela tiene N promedio mayor que 3, y sólo en la cáma­
2,51 (0,32)

Brasil, 1954-62 (baja)

9< 5 5,17 (0,90) ra baja por su gran magnitud efectiva. Incluso esa cifra se ve exagerada debi­

Brasil, 1986-90 (baja)

11 5,2 5,65 (1,63) do a dos elecciones muy fragmentadas en los sesenta (nótese la alta
3 6,8< 4,55 (0,05) desviación estándar para la cámara baja de Venezuela). Desde 1973 a 1988, el

Media de todas las

2 9,3< 5,74 {4,12)
parlamento estuvo dominado por dos grandes partidos, con una alta frag­
elecciones individuales 33
4,88 (1,64)
mentación para el resto del parlamento. El hecho de que conjuntamente el ci­
clo electoral y la regla de mayoría simple para la elección presidencial debili­
tan significativamente el efecto de las magnitudes de distrito en el número de
Otros casos partidos se sugiere por el caso uruguayo con magnitudes en sus dos cámaras

País Número de
de 30 y 99, pero con N no mucho más altas que 2,5}7 Para quienes se inclinan

Magnitud Número efectivo

(y cámara) partidos. Promedde
por la representación proporcional, la buena noticia es que la RP no necesaria­
elecciones efectiva io
promedio (y desviación estándar)
mente produce una alta fragmentación en los sistemas presidencialistas.
En los sistemas con elecciones no simultáneas, la N promedio es 4,88, con­
Argentina (baja)
Bolivia (alta)
firmando las expectativas de que los sistemas de partidos tendrían nna ten­

Bolivia (baja)
6 5,9 2,62 {0,29) dencia hacia una mayor fragmentación con este ciclo electoral. La desviación

Colombia 1947, 1974-90 (altaY

4 3,0 2,64 {0,72) estándar es muy grande fundamentalmente debido a los grandes vaivenes

Colombia (baja)
4 14,4 4,24 {0,37) en el número efectivo de partidos en Brasil desde el retomo de la democracia

Colombia, 1991-94 (altaY

6 5,0 2,15 (0,18)
10 7,7 en 1985. Mientras tanto, cuando el presidente es elegido en segunda vuelta
2,22 (0,37)
2 100,0 2,99 (0,10) por mayoría absoluta, incluso en elecciones simultáneas, el número de parti­
dos es igualmente alto, con un promedio de 5,14.
Notas:

Cuando no se da un punto d · al, todos 1os distri

La tabla 6.3 muestra la incidencia del apoyo legislativo bicameral (o uni­

· tos son de la magnitud

Todos 1os_ d"IStritos tienen la magnitud indicada.
cameral) según las diferentes disposiciones electorales. Los datos muestran

1, luego 2, en elecciones alternadas

• ·

Para Bras1� entre 1950-1962 y después de 1985, uno podría dar fuert
ecnn
b que los presidentes elegidos por la mayoría simple, cuando el Congreso es

e c:r
.

r
.

a
���� d; ����:ec�iv� para las cárn� ra baja, por�ue las reglas electorales
e
elegido al mismo tiempo, tienen más posibilidades de obtener mayorías que

= �:�� = �!U:�
·

s�esp:Ub dos en el�caones proporcionales. Eran estas coalicion

un

más que los parti:s ;di�:ua es

los presidentes bajo los otros formatos institucionales. El 54% por ciento de

as que neces1taban alcanzar el umbral Esta u.� -> =spos1•a"6n redu-

las veces (25 de 46), los presidentes en tales sistemas han tenido una mayoría
ce el umbral para fd
t a um ��::u:.�:�;;:�i:�: ��:��e��:;��;se:�
·

16. En la tabla 6.1 (y nuevamente en la tabla 6.3), en casos de elecciones no simultáneas (ex­
�
�:�:�:��r�U:: ��s����i: f�::�i:� ·:::
debe a �e 1as �eglas referentes a las coaliciones p
han
La razón por la cual no hio.mos el aJUSte cepto Colombia), hemos calculado los datos tanto para las elecciones legislativas como para las
presidenciales. Para casos de elecciones escalonadas, los datos indican la composición de toda la
�� d ete�ar cuanto uno debería ajustar en un períodocamb iado con frecuencia, haciendo difí­
•

de tiemp
lncl�ye solo las bancas elegidas; excluye las bancas "designadas".o. cámara luego de cada renovación parcial.
17. En las elecciones recientes, N ha ido en aumento en Uruguay. Asumiendo que la confi­
El numero total de elecciones es de
1 1, pero 1os da son mcompletos para guración de elecciones simultáneas y las elecciones presidenciales por mayoría simple no anula
del senado colombiano hatossido
•

I Desde 1 99 1, la magrutud
completamente los efectos de M, se espera.ría que N sea más alta en Uruguay de lo que ha sido
·

Los sistemas están listados o de cada categoría en general. Incluso si fuera alrededor de 4 todavía sería baja en comparación con otros paises
. 1937 y 1957 ·

trito, excepto en la categoríadentr en orden ascendente por magmtud de d1s· con grandes magnitudes pero sin presidencias elegidas simultáneamente, como Israel u Holan­
100.

"Otros casos". da. Véase Taagepera y Shugart (1993). La obligación de votar también contribuye a limitar N en
· ·

Uruguay.
272 Scott Mainwaring y Mattltew Soberg Shugart PresidencÍillismo y sistema de partidos en América latinn 273

s.•
Tabla 6.3 Columna l . Número de veces con mayoría absoluta en ambas cámara
con mayoría absolut a en ambas cámara s.•
fORTALEZA PARLAMENTARIA DE LOS PARTIDOS D E LOS PRESIDENTES Columna 2. Porcentaje de veces
a 3. Númer o de veces con una proporción de bancas como para sostener un veto, pero
Column
Presidente elegido por mayoría simple, parlamento elegido simultáneamente. no una mayoría absoluta.b
de bancas como para sostener un veto, pe-
Columna 4. Porcentaje de veces con una proporción
País N• de 1 2 3 4 5 ro no una mayoría absolu ta.
a o bien con una proporción de bancas co-
e lecciones Columna 5. Porcentaje de veces con mayoría absolut
mo para sostener un veto.
Brasil, 1945-50 3 2 66,7 o 0,0 66,7
• O en la única cámara de un parlamento unicam
eral.
Costa Rica 11 6 54,5 4 36,4 90,9
es la proporción de bancas en una (o la
Rep. Dominicana 8 5 62,5 3 37,5 100,0 b La proporción de bancas como para sostener un veto
levanta miento de un veto, en caso de que al
Honduras 4 4 100,0 o 0,0 100,0 única) cámara que es suficiente para bloquear un
le falte una mayorí a absolut a en ambas cámaras (o en la única cámara).
Perú, 1980 1 o 0,0 1 100,0 100,0 partido del presidente
de un veto difieren por área de tema, se
Uruguay 11 5 45,5 o 0,0 45,5 Cuando las mayorías necesarias para el levantamiento
o utiliza la necesa ria para leyes no presup uestaria s.
Venezuela 8 3 37,5 0,0 37,S
ación hubiera tenido una mayoría abso-
' Parte del Senado chileno ha sido designado. La concert
TOTAL 46 25 54,3 8 17,4 71,7 luta sin los senadores designados.
d Basado en la concertación, una
lista preeleccionaria común, más que solamente en el partido
Presidente elegico por segunda ronda por mayoría absoluta, elecciones simultáneas. del presidente.
simultáneas.
<Algunas elecciones legislativas en Ecuador no son
1 2 3 4 veto de dos tercios, que se aplica cuando el
País N• de 5
/Basado en una mayoría para el levantamiento de un
e lecciones presidente devuelve una ley a la cual objeta sólo en
parte; sin embargo, el presidente puede tam­
cual la única manera que tiene el parlamento para
bién rechazar la ley por completo, caso en el
Brasil, 1994- o 0,0 o 0,0 0,0 miento de un veto es solicita r un referén dum sobre el tema.
intentar un levanta
Chile, 1989-93 2 ()< 0,0 2'' lOÓ,O 100,0 g Incluye la elección presidencial
indirecta de 1985.
tenía una mayoría absoluta en ambas cá­
Ecuador, 1984-94< 6 o 0,0 11 16,7 16,7 " A comienzos de la Legislatura de 1987-1990, el PMDB
El Salvador, 1993 1 o 0,0 1 100,0 100,0 caso como uno de mayoría presidenciaL Sin em­
maras, y como consecuencia hemos induido este
Perú, 1985-90, 1995 3 2 66,7 o 0,0 66,7 partido subsigu ientem ente privaro n al PMDB de esta mayoría absoluta.
bargo, las deserciones del
TOTAL 13 2 15,4 4 30,8 46,2

Parlamento y elecciones presidenciales no simultáneas. en ambas cámaras (o en la única cámara en el caso de un régimen unicame­
ral). Las mayorías presidenciales son mucho menos frecuentes en los siste­
País N• de 1 2 3 4 5
mas con elecciones no simultáneas (3 casos en 31) o cuando el parlamento es
elecciones
elegido de manera simultánea con una elección presidencial en segunda
Brasil, 1954-64 4 o 0,0 2 50,0 50,0 vuelta por mayoría absoluta (2 casos en 13).
Brasil, 1985-90 4f Jh 25,0 1h 25,0 50,0 En la tabla 6.3, también consideramos la probabilidad de que los presi­
Chile, 1932-73 18 o 0,0 2 11,1 11,1 dentes que tienen poderes de reacción estén capacitados para sostener vetos.
Ecuador, 1978-79 1 o 0,0 100,0 100,0 Aquí se muestra la frecuencia con la que los partidos de los presidentes tie­
El Salvador, 1985-91 4 2 50,0 2 50,0 100,0
nen la proporción de bancas suficientes para mantener un veto en aquellos
TOTAL 31 3 9,7 8 25,8 35,5 casos en los cuales carecen de mayoría absoluta. Si el presidente puede sos­
tener un veto, entonces estará capacitado para imponer su sello sobre las po­
Otros casos.
líticas, aun en ausencia de una mayoría absoluta. En la tabla 6.3 utilizamos
País N• de 1 2 3 4 5 los datos de las cámaras altas y bajas puesto que el presidente necesita el
e le cci one s apoyo de una sola cámara para sostener un veto. Los presidentes elegidos
por mayoría simple con elecciones parlamentarias simultáneas han tenido o
Argentina 6 o 0,0 6 100,0 100,0 bien una mayoría absoluta o una proporción de bancas como para mantener
Bolivia 4 o 0,0 3 75,0 75,0
un veto en más de un 70% de las veces.
Colombia 11 9 81,8 o 0,0 81,8
 274 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
Presidencialismo y sistema de partdos
i en América latina 275

Por el contrario, es mucho menos probable que los presidentes bajo otras
formalizada de datos en la tabla 6.2, tendremos motivos para estar más segu­
configuraciones institucionales tengan la proporción de bancas necesaria co­
ros en nuestro razonamiento. Aquí presentamos regresiones sobre nuestros
mo para sostener vetos. No calculamos una cifra por separado para las coa li­
datos de América latina, y también sobre un conjunto expandido de datos
ciones presidenciales, dado que estamos interesados en qué tan probable es
�
que incluye los otros dos países con una ex ensa experiencia en la democra­
que el presidente evite verse marginado cuando se enfrente a la {casi) peor
cia presidencial, Filipinas y los Estados Urudos. La tabla 6.4 muestra los re-
situación imaginable en términos de apoyo partidario: cuando sólo su propio
sultados.
partido le apoya (la peor situación posible es cuando ni siquiera su partido lo
apoya). Si bien es poco probable que los presidentes tengan la proporción de
bancas suficiente como para sostener vetos en configuraciones institucionales Tabla 6.4
distintas del formato simultáneo/ mayoría simple, es siempre mucho más ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE VARIABLES INSTITUCIONALES
probable que puedan sostener vetos a que obtengan mayorías absolutas. Es­ y NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS EN SISTEMAS PRESIDENCIALES.
to se debe a las mayorías especiales requeridas para el levantamiento de los
vetos en tres de los casos que tienen sistemas partidarios altamente fragmen­ Variable 1 2 3 4 S 6 7
tados: Bolivia, Brasil (1946-1964) y Chile (antes de 1973). Cuando los presi­
Constante 3,701 ··· 3,486... 2,1ss ••• 3,460••• 2,898••• 3,278••• 2,065•••
dentes no tienen el apoyo partidario suficiente para poder sostener sus vetos,
(0,388) (0,401) (0,272) (0,310) (0,326) (0,318) (0,167)
pueden fácilmente verse marginados en el proceso legislativo, y quizás tenta­
dos a actuar de manera inconstitucional. Los datos presentados en la tabla SIM/MSlM -1,(122•" -0,0936'". -1,213"· '"
-1,074 .
6.3 sugieren que la elección legislativa simultánea con una elección presiden­ (0,346) (0,345) 1,2oo-•• (0,275) (0,294)
cial por mayoría simple es el formato que mejor evita este resultado. (0,293)

En suma, los sistemas partidarios que tienen grandes números efectivos ...
MAYABS 1,612. .. 1,681 ··· 1,724 1,385••• 1 ,776•••
de partidos y una probabilidad consecuentemente baja de que el partido del (0,387) (0,384) (3,52) (0,342) (347)
presidente tenga una mayoría de bancas en la Legislatura son principalmente
aquellos con elecciones no simultáneas y1 o elección del presidente en segun­ LOGMAG 0,009 0,021 0,183• 0,141 0,088 0,127 0,205••
da vuelta por mayoría absoluta: Bolivia, Brasil, Chile (antes de 1973),18 Ecua­ (0,160) (0,158) (0,092) (0,108) (0,117) (0,107) (0,063)

dor y Perú. Éstos son los únicos casos en los que el número promedio de par­
LIST 1,31o•••
tidos efectivos en por lo menos una cámara del Legislativo es mayor que (0,35)
cuatro. A continuación proporcionamos una prueba estadística de nuestra hi­
pótesis acerca de los efectos de las distintas configuraciones institucionales GOVLIST 0,780• 0,831 *•
sobre el número efectivo de partidos en los sistemas presidencialistas. El re­ (0,425) (0,394)

sultado de una regresión múltiple en una base de datos relativamente peque­

R' Ajustada 0,22 0,24 0,06 0,28 0,37 0,31 0,15
ña no puede ser considerado definitivo, pero si los resultados de las regresio­
nes coinciden con nuestras corazonadas y con nuestra presentación menos N 97 97 46 113 113 113 57

• p S 0, 10
•• p S 0,05
18. El Chile post-Pinochet tiene un bajo número efectivo de partidos de acuerdo con la tabla
••• p S 0,01
6.2, a pesar de utilizar elecciones presidenciales con segunda ronda por mayoria absoluta. Es
importante, sin embargo, hacer algunas advertencias aquí. Nuestra cifra refleja coaliciones pree­

lectorales más que organizaciones partidarias separadas. La coalición de partidos antes de las
elecciones puede atribuirse a dos factores primarios. En primer lugar, la magnitud de distrito es
baja (2) para las elecciones parlamentarias (que fueron simultáneas con la elección presidencial
en 1989 y 1993, pero no Jo serán en el futuro, ya que el período de gobierno presidencial ha sido
extendido a seis años). De esta manera, las reglas electorales han producido una reducción artifi­
cial y probablemente temporaria en el número efectivo de partidos (coaliciones). En segundo lu­
ga.r, la transición de la dictadura fue bastante consensual. Por lo tanto, no se puede esperar que
esta baja fragmentación perdu.re.
�
Nota: Las regresiones están basadas sobre distintos conjuntos de datos: 1,2, to os los cas� de
América latina; 3, los casos de América latina con elecciones simultáneas y p�e�t�entes elegtdos
por mayoria simple; 4, 5 y 6, todos los casos de América latina �cluyendo Ftlipm�s Y los Est�·
dos Unidos; 7, todos los casos de América latina con elecciones stmultáneas y prestdentes elegt­
dos por mayoría simple, incluyendo Filipinas y los Estados Unidos.
 y sistema de partidos en América latina 277
276 Scott Moinwaring y Matthew Soberg Shugart Pres dencialismo
i

los Estados Unidos :-aún

cho menor de partidos en Colombia, Filipinas y
Variables:
SIM/MSIM Variable dummy, fijada en 1 cuando el presidente es elegido por mayoria simp1e, utilizan elecciones presiden­
cuando se los compara con otros sistemas que
simultáneamente con la elección parlamentaria. o casi simultáneas- sea la
MAYABS Variable dummy, fijada en 1 cuando el presidente es elegido por segunda ronda ciales por mayoría simple y elecciones simultáneas
por mayona . abso1uta. ausencia de listas partidarias.
as y bloqu�adas- �s �ás
Sin listas partidarias -especialmente listas cerrad
LOGMAG Magnitud efectiva (logaritmo).
UST Variabl� dummy, fijada en 1 cuando el parlamento es elegido por un sistema de lis­ fácil para los grupos locales de un partido o inclus
o para candtdatos m vl­
_
�
tas partidarias. locales, a la vez que actuan
GOVUST Variable dummy, fijada en 1 cuando los gobernadores de provincias, estados 0 de­ duales ajustar sus campañas a las inquietudes
dentro de un partido que puede ganar la presid
encia. De e�ta naner : � , los
pa�amentos son elegidos directamente, y el Parlamento es elegido por un sistema mter­
n tener w:a dive �s1dad
de !!Stas. partidos en sistema sin listas partidarias puede
na mayor. Incluso con listas cerrad as con voto preferenoal, el liderazgo del

partido tiene el control de las nominaciones, que

le faltaría en is emas a los � �
de m�era uruca, esto no
De las regresiones 1 y 4 se desprende que nuestra hipótesis sobre los efec­ que hemos definido como sin lista (a pesar de que,
es de los legisla dores en Brasil). Por lo tanto, la
tos de elegir un presidente por mayoría simple y en forma simultánea al parla­ ocurre con las renominacion
n dentro del partido se
mento son bastante fuertes. Esta configuración institucional tiene el efecto es­ oportunidad de expresar una divergencia de opinió
sistem a sin lista partida ria, aunque_ se� proba­
perado de reducir el número de partidos, y este efecto es significativo. El reduce en comparación con un _
as con voto prefer enaal que baJO listas ce­
resultado es esencialmente el mismo, ya sea que utilicemos el conjunto de da­ blemente mayor bajo listas cerrad
t�� �
e América latina únic�ente (regresión 1) o el expandido, que incluye a rradas y bloqueadas. Hay otra razón por la cual las listas partid arias aumen­
s partid os: un desert or, al crear �a
Filipm�s y a los Estados Urudos (regresión 4). La expectativa de elecciones pre­ tan los incentivos para establecer nuevo
_ de su nombr e para ayuda r a elegrr a
stdenCtales en segunda vuelta por mayoría absoluta -que aumentarían el nú­ lista rival, puede utilizar un atractivo
listas los votos son para todos. De
mero de partidos- también se confirma en ambas especificaciones. Intentamos otros miembros, dado que dentro de las
o puede potenc ialmen te aumen tar su
(pero no mostramos) codificaciones alternativas sobre esta variable. Por ejem­ esta manera, el líder de un nuevo partid
plo, codificar el poco común procedimiento de elección presidencial boliviana propio poder dentro del parlamento; pero bajo sistem as par darios sin ?
�sta
estas razone s, los·ststernas de listas
como de segunda vuelta por mayoría absoluta, aun cuando la segunda vuelta esta oportunidad no está disponible.20 Por _
montar n�evos partidos que
se haga en el parlamento y no en una elección popular, no hizo diferencia en el partidarias proporcionan más incentivos para
esta tdea contra todo el
resultado. Sin embargo, la codificación de aquellos sistemas en los que se pue­ los sistemas sin listas. La regresión 5 pone a prueba
de hacer una segunda vuelta, pero en los que el umbral para evitarla es mucho conjunto de datos21 y lo encuentra muy plausi ble. Un sistem_a _list�
aumen­d�
que fueron stgrufi cativa s para
más bajo que el 50% más uno habitual, hizo alguna diferencia. Si tales sistemas ta el número de partidos, y las otras variables
-todas las elecciones costarricenses, Perú en 1980 y la Argentina en 1995- son la regresión 4 continúan siéndolo.
codificados como de segunda vuelta, esta variable sigue siendo significativa
pero es menos sólida. De esta manera, los resultados estadísticos refuerzan
20. Una excepción parcial es Colombia, pero el resultado esperado en los incentivos �ara
�uestra seguridad al considerar efectivamente como mayoría simple aquellos se describe para otros sistema s _ _
sm listas �roda­
slStemas de dos vueltas en los que el umbral para la victoria en la primera
formar nuevos partidos es el mismo que el que pero los votos son reurudos Y
rías. En Colombia hay múltiples listas dentro de los partidos,manera , ��da la falta de control
vuelta es considerablemente menor que la mayoría absoluta. compartidos dentro de la lista y no dentro del partido . De esta
También introdujimos otras dos variables en diversas regresiones. Una es partidar io sobre las nomina ciones (como se analiza más adelan� e), un dtstdente puede montar
compar odos por ot�os candida _ tos d� su
la presencia de un sistema de listas. Todos los sistemas presidencialistas lati­ su propia lista, y los votos que se registra n para él serán _
dad s1m1lar sean eleg1dos
noamericanos excepto Colombia utilizan un sistema de listas partidarias pa­ lista. De esta manera puede ayudar a que otros desertores con mentali está dis�oni ble en � o�de �ay
sin ayudar a elegir rivales dentro del partido (una opción que no
ra elegir por lo menos la cámara baja, aunque México, y desde recientes re­ o cerrada s o, como en Urugua y, �or �acc1 o� es). En ultima ms­
listas partidar ias, ya sean abiertas _
formas Bolivia y Venezuela, eligen alrededor de la mitad de sus diputados tancia, el desertor no necesita registrar su lista bajo un nombre partida no d1stJnto , y por �o tanto
hay un incentivo reducido para montar nuevos partido s, tal como en el caso de otros SIStemas
en distritos uninominales}9 Es plausible que una razón para el número mu-
sin listas partidarias. . . . .
19. Da�a la ausencia de elecciones primarias al estilo estadounidense o de procedimientos 21. Dado que Colombia es el único sistema en A_mérica
)�tina que no utiliz� listas p�mda­
s con LIST sena el equlval en­
descentralizados de nominaciones al estilo filipino, incluso la mitad perteneciente a los distritos rias, hacer una regresión solamente para los datos latJnoamencano por lo que no resulta _
mteresa nte
uninominales puede ser considerada efectivamente como candidatos electos dentro de un siste­ te de utilizar una variable dummy (sustitu ta) para Colomb ia,
ma con listas de un solo nombre. desde el punto de vista teórico.
 279
278 Scott Mainwaring y MattJJeW Soberg Shugart Presidencialismo y sistema de partidos en América latina

Otra variable institucional que podría mejorar las oportunidades de los tas, la importancia de la presidencia sirve para reducir el n�er? de parti­
partidos locales de establecerse y, por tanto, aumentar el número de parti­ dos por lo menos cuando el presidente es elegido por mayona s1mple Y en
dos, es la elección directa de los gobernantes provinciales, estatales o depar­ for�a simultánea con el Congreso. De esta maner� los atributos es�ec�ale!
del presidencialismo superan el impacto de la magrutud efectiva_ de distnto.
tamentales. Hicimos interactuar esta variable con LIST porque, por la misma
r�zón mencionada anteriormente, los incentivos para establecer nuevos par­ Sin embargo, al incluir las regresiones (3 y 7) que t?man en cuenta �61� el
.
.
tidos en tomo a elecc1ones de gobernador deberían ser menores en sistemas subconjunto de casos que utilizan elecciones srmultanea:' P?� �yona sun­
sin lista. Elegir gobernadores y otras autoridades locales hace que el federa­ ple, encontramos que la magnitud efectiva es realmente s1gnifica�va para es�
. .
lismo o la descentralización administrativa sean más significativos porque te subconjunto, especialmente cuando se mduyen los c�sos no latinoamenca
aumenta la autononúa de los gobiernos subnacionales frente al gobierno cen­ nos (aunque la variación explicada es muy pequena) . Por lo t�to, no
tral (Riker, 1962). Sin embargo, puede esperarse que la manera en que esta podemos caracterizar a la magnitud como irrelevant� dentro de los SlSte�as
mayor autononúa se refleja en el sistema de partidos nacional varíe según el presidencialistas, si no simplemente como menos rm��rtante q�e el Ciclo
sistema electoral utilizado. Si no hay listas partidarias, la elección de autori­ electoral y que la manera de elegir al presidente, y tamb1en menos rmportan­
�ades locales contribuye a lo que Ordeshook y Shvetsova (1997) llama "par­ te que la presencia o ausencia de listas partidarias.
tidos descentralizados pero verticalmente integrados", en los cuales los gru­
pos locales tienen autononúa pero las elecciones locales sirven, en parte,
com? un canal de reclutamiento para los partidos nacionales. Sin embargo, 6.3. Presidencialismo y disciplina partidaria
los slStemas de listas pueden inhibir la descentralización de los partidos y así
mos en mer:te un fen�me­
crear una oportunidad para que los gobernadores establezcan partidos loca­ Cuando hablamos de disciplina partidaria, tooe
:'do juntos cas1 �odo el h�m­
les sobre cuyas listas pueden tener un control sustanciaL22 no simple: legisladores del mismo partido vota
leg¡sladores del �mo. partido
Así, dentro de los sistemas de listas partidarias, es más probable que se po. Incluso en partidos indisciplinados, los
muchos temas leglSlabvos_ son
desarrollen partidos locales separados en tomo a las elecciones para gober­ en general votan juntos, pero esto es porque
partido. Incluso con .partidos
nadores. En casos extremos, las elecciones para gobernador en los sistemas relativamente conserlSuales dentro y fuera del
ort te �vitar este eot�pos que
de listas partidarias pueden contribuir sustancialmente a la fragmentación comparativamente indisciplinados, es imp � a:10nes p�rh��an�s son a
rrun
de un sistema partidario. Los resultados de las regresiones 2 y, especialmen­ confunden: bajo estas circunstancias, las deno
tivos de la may ona de las_�clinaCiones �e
te, 6, proporcionan algún apoyo para esta noción (sin afectar sustancialmente pesar de todo indicadores significa
�os tema� �ue. d1V1den a la le�l�­
las otras variables que eran significativas en las regresiones 1 y 4). Es decir, si los políticos (J<inzo, 1990). Sin embargo, en . sc1plina�os se ven �vl­
idos mdi
bien la tendencia hacia la descentralización local puede ser aplaudida, cuan­ latura como un todo, con frecuencia los part
iplinado no ��e por que es­
do se combina con la tendencia a utilizar sistemas de listas partidarias en didos. Definido de esta manera, un partido disc programatico, a�que es
o ser
tar bien organizado, bien irlStitucionalizado,
iplinado. �ener �artidos �o­
América latina, las elecciones locales pueden no contribuir a la formación de
ido indi �
sistemas partidarios descentralizados, sino verticalmente integrados, que más probable que lo sea que un part
oón de parti.dos b�en orgaruza­
pueden resultar esenciales para hacer realidad el deseo conjunto de autono­ deradamente disciplinados facilita la corlStruc
ado" (Mamwarmg Y Scully,
mía local e integración nacional. dos y de un "sistema partidario institucionaliz
Una observación final sobre estas regresiones es la sorprendente insigni­ 1995), pero no es una condición suficiente. en
.
que un pres1den.te pue-
ficancia de la magnitud efectiva del distrito. Aunque la magnitud ha sido lla­ de disciplina partidaria afecta al grad o
El nivel
le den el voto d� su partido, o a
mado el factor "decisivo" en la determirlación del número de partidos (Taa­ de confiar en los líderes partidarios para que
iden�es �eces1tan asegura� el
gepera y Shugart, 1989; también Rae, 1967, Lijphart, 1994), los conjuntos de la inversa, influye en el grado en que los pres
os partidanos. Ju�tamente, Lmz
datos sobre los cuales se han basado tales conclusiones han sido extraídos apoyo de legisladores individuales y/o grup
mentan que los slStemas parla-
sustancialmente de sistemas parlamentarios. En los sistemas presidencialis- (1994) y Sartori (1994a, págs. 189-194) argu

(1994, pág. 1304) también encuentra que

el presi �
den alismo con � fo�ato si­
23. Lijphart mcluso
a Rica y Estados Unid os) reduc e e1 n�ero de part idOS,
22. Estas afinnaáones parece.rían aplicarse incluso al sistema de listas cerradas con voto pre­ multáneo-mayoría simple (Cost ment a nos (y en los cuales, por lo
ferenáal de Brasil. Allí los gobernadores tienen un mayor control sobre las nominaáones para r que incluye a los sistemas parla
en un conjunto de datos mayo
bancas de las delegaóones de sus estados al Parlamento naóonal que si no hubiera lista alguna. va).
tanto, la magnitud es significati
 y sistema de partidos en América latina 281
280 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Presidencialismo

mentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros elaboramos va de que el presidente y los miembros de la Legislatura del mismo partido
la hipótesis de que alguna medida de disciplina partidaria también facilita el compartan un conjunto básico de preocupaciones políticas sobre las cuales
funcionamiento de los sistemas presidencialistas. No podemos poner rigu ro­ en general están de acuerdo. .
samente a prueba esta hipótesis aqui, pero presentamos nuestra lógica y Con todo, el argumento de la disciplina no debería tomarse aquí como Sl
creemos que los casos latinoamericanos apoyan nuestra afirmación. implicara que en el presidencialismo son preferibles partidos rígidamente dis­
Los partidos en los sistemas presidencialistas no necesitan ser altamente ciplinados, dado que hay peligros potenciales de una disciplina excesivamen­
disciplinados, pero la indisciplina frecuente hace más difícil establecer rela­ te severa. Hemos mencionado la alteración de los frenos y contrapesos cuan­
El
ciones estables entre el gobierno, los partidos y la Legislatura . Cuando la dis­ do los presidentes cuentan con una mayoría disciplinada que los apoya.
ciplina es débil, los líderes partidarios pueden negociar un pacto, sólo para parlamento puede no funcion�r como � �
r eno efectivo o
� �� e �l pre �idente,
pre­
encontrar que los miembros legislativos del partido se negarán a cumplirlo. sino como un sello de aprobaaón automatlca a todas sus rn1c1atlvas s1 el
Los presidentes se ven entonces forzados a confiar en bases de apoyo ad hoc sidente y el liderazgo del partido están de acuerdo . Ésta es l� situación de M�­
de la Leg¡slat a son elegi­
más que en los líderes partidarios que pueden brindar los votos de sus cole­ xico, porque aunque la mayoría de los miembros �
da
gas legisladores. Ésta es una situación difícil para los presidentes y fomenta dos por distritos uninominales, la imposibilidad de su reelecc1ón no les
el uso extendido del clientelismo y el patronazgo para asegurarse el apoyo de incentivos para representar a sus supuestos mandan tes. De esta manera, l�s
los legisladores individuales. Puede incluso tentar al presidente a tratar de límites a la reelección legislativa, así como la centralización de todas las norm­
dejar de lado al parlamento mediante medidas de cuestionable constituciona ­ naciones del partido de gobierno en manos del presidente (quien actúa como
el
lidad, o a burlar la Constitución, posiblemente con los militares como aliados. líder del partido), refuerzan el dominio autoritario de la presidencia sobre
Bajo estas condiciones, los presidentes pueden no ser capaces de impulsar parlamento. . . .
. en
mínimamente sus agendas legislativas. Dada la naturaleza de los períodos Si el presidente se encuentra en una s1tuaao, n de gob1emo diVldido
11 11

mayoría de
presidenciales, esta situación puede llevar a un impasse prolongado, con con­ la que un partido o una coalición estable de oposición tiene una
s
secuencias perjudiciales (Linz, 1994). De esta manera, una débil disciplina bancas en ambas cámaras (o en la única cámara) del parlamento, entonce
acuerd os
partidaria puede contribuir a la posibilidad de un bloqueo institucional. una disciplina partidaria extrema le traerá dificultades para lograr
Con partidos disciplinados, el presidente no tiene que negociar una nue­ interpartidarios. Si el liderazgo del partido dominante b�sca s�r o stru�cw­ � _

va coalición ad hoc para cada propuesta legislativa, con la resultante necesi­ nista, los legisladores individuales están obligados a segu:rlo s� estan su¡et�s
_ li­
dad de distribuir patronazgo para lograr apoyo. Creemos que es deseable a una severa disciplina. Si, por el contrario, los miembros md1v1duales son
que haya un gran núcleo de asuntos en tomo a los cuales el apoyo del parti­ bres para actuar al margen de un liderazgo cuyo principal interés es oponer­
del
do pueda darse por sentado. De esta manera los presidentes pueden nego­ se al presidente, algunos podrán ser convencidos de unirse al partido
ciar primordialmente con líderes partidarios, reduciendo el número de acto­ presidente para ciertas propuestas legislativas. . .
res involucrados en las negociaciones, y simplificando así el proceso. Ellos Es más, si el liderazgo del partido tiene serias diferenoas con su prop10
pueden contar con que los líderes partidarios en general son capaces de ase­ presidente, una rígida disciplina partidaria puede hacer difícil para el presi­
­
gurar los votos de la mayoría de los representantes de sus partidos, y hay así dente trabajar con el parlamento, aun si su partido tiene la mayoría (Copped
Incluso en Costa Rica, como señala Carey (1997), la
una mayor previsibilidad y transparencia en el proceso político. Hay mayor ge, 1994; Espinal, 1991).
ree­
probabilidad de que los acuerdos y coaliciones interpartidarias en la Legisla­ combinación de las elecciones presidenciales primarias y los límites a la
ntes con frecuen cia tengan dificulta d en tratar
tura y en el gabinete afecten a un conjunto amplio de temas más que a una lección, hacen que los preside
ncial ha
sola ley; y la negociación ad hoc sobre políticas específicas es necesaria en ge­ con sus propios partidos una vez que el siguiente candidato preside
, si sale victorio sa, determi nará la futura
neral sólo frente a aquellas propuestas que podrían ocasionar grandes cam­ sido nominado, ya que esta persona
parlame ntarios del partido. Si, por el con­
bios en el statu quo. carrera electoral de los miembros
rígida, es poco probabl e que el presi­
Los partidos disciplinados también ayudan a que los votantes comprendan trario, la disciplina partidaria es menos
o
lo que representan las diferentes denominaciones partidarias y los políticos dente se quede sin legisladores que deseen trabajar con él, aun si el liderazg
individuales. Con partidos menos disciplinados, las diferencias ideológicas y del partido se le opone. .
programáticas entre los partidos pueden ser más opacas, obstruyendo el pro­ Esta posibilidad de alianzas entre sectores de distintos partid_o� irnp1de
duran­
ceso de accountability. Indudablemente, es deseable que el partido sea lo sufi­ que el presidencialismo estadounidense se vea abrumado por la crlSlS
el gobiern o dividid o ha llevado a
cientemente cohesivo como para que los votantes puedan tener la expectati- te períodos de gobierno dividido. Aunque
 282 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Presidencialismo y sistema de partidos en Amérial latina 283

numerosas crític� tanto populares como de expertos (por ejemplo, Robin­
son, 1985; Sundqwst, 1986), se ha argumentado que el proceso legislativ no
sufre consecuencias bajo un gobierno dividido (Fiorina 1992; May
1991)2� o �ue lo� v?tantes incluso lo prefieren como una manera de forza
compronuso (F10rma, 1988; ��
g er �an y Villani, 1993). Riggs {1988) llega a
a�gumentar que la falta de diSciplma es preferible en el presidencialism
Riggs exagera el �ado de in �
ciplina en los partidos estadounidenses (vé �
se Co � Y_ �
cCubb �, 1993); sm embargo, estos partidos tienen claramente
.
una d1soplma lo suf1oentemente laxa como para que las alianzas entre s
t�res de distintos partidos sean comunes. Esta operación facilita la gobe ­
.
� �
bili ad en los Esta os Unidos bajo un gobierno dividido, aunque puede re­
.
duorla baJO un gobierno unificado.15
5.4. Determinantes institucionales de la disciplina partidaria
El grado en que los miembros de una delegación parlamentaria dada vo­
tan c ?mo bloque, o bien independientemente uno de otro, está fuertemente
relaoonado con tres características básicas de las reglas de acuerdo con las
cuales se convierten en candidatos y son elegidos. Estas tres características
-control de selección de candidatos, control del orden en el cual los miem­
bros son elegidos dentro de una lista partidaria, y la repartición de los votos
�
entre os can�datos de los partidos- afectan fuertemente el grado de in­
fluenoa que tienen los líderes sobre los miembros rasos.26
Si los lideres partidarios controlan la selección de los candidatos, los
miembros obstinados del partido no pueden desviarse de la línea partidaria, y
� a la vez seguir usando el nombre del partido en elecciones futuras. Si el lide­
�:Í razgo del partido controla la selección de los candidatos, a los miembros que
se resisten a los deseos del partido les puede ser negado el derecho a ser can­
didatos en el futuro.27 En estos casos, los candidatos potenciales deben estar en
� buenos términos con el liderazgo del partido para conseguir un lugar en la lis­
ta, ya que el partido dispone de medios poderosos para influenciar el compor­
.
_ tamiento de los políticos. Por lo tanto, la habilidad de determinar qwénes son
r: los candidatos es una característica elemental de la cohesión del partido. En la
mayoría de las democracias industrializadas, así como en la mayo � de los
países latinoamericanos, los lideres partidarios tienen este poder. Sm embar­
go, los Estados Unidos son un ejemplo prominente de un país en el que los lí­
deres partidarios no controlan quiénes se presentan como c�didatos.
Si los líderes partidarios controlan el orden en que sus m�embros son pos­
tulados, pueden selectivamente premiar o castigar a sus miembros rasos mo­
viéndolos hacia arriba o hacia abajo en la lista del partido (Carey y Shugart,
1995). Tales miembros tienen pocos incentivos para construir reputaciones
personales más allá de las reputaciones de sus partidos porq�e los vot�tes
no votan por ellos como individuos, sino más bien por la totalidad de la �ta
partidaria. Si, por el contrario, los partidos no controlr el orden e elecoón,
u:
�
los miembros tienen un fuerte incentivo para construu sus prop1as reputa­
ciones, porque su habilidad para ganar votos personales puede inclinar la
balanza entre la victoria y la derrota. En esta dimensión hay un continuo de
posibilidades, desde el control completo hasta la falta total de control del or-

�4. C�nsidérese un ejemplo reciente de gobierno dividido en los Estados Unidos.

La elección
den en que se eligen los candidatos.
_ _

pres1denoal de �992 fue prácticamente dominada por denuncias de bloqueo Si los votos son compartidos entre todos los candidatos de un partido, el
entre el presidente
Y el Congreso. Sm embargo, el Congreso y el presidente bajo la administración Bush
tuvieron im­
incentivo de los miembros para cultivar la reputación colectiva de su partido
portantes lo�os legislativos, in �uyendo las extensiones de las leyes de aire limpio y de Jos dere­ es mayor que si cada candidato gana o pierde solamente sobre la base de los
chos de votaoón, y una delegac1ón defast-traclc para negociar acuerdos de li
bre comercio. votos personales que él o ella consigue. Si el partido no controla el orden de
25. El gobierno dividido es más común en sistemas en los que es probable que
Jos votantes elección, una manera de ser elegido es ser personalmente popular, tal como
den sus votos para el Parlamento considerando temas locales o caracterfstic
as de Jos candidatos
más que prefer�cias de polfticas nacionales, que tienden a dominar el voto se indicó anteriormente; pero también se puede ingresar al Parlamento gra­
presidencial. De es­
ta mane�a, la m1sma caracter�tica del sistema electoral que facilita disciplina
limitada -la inde­ cias a la gran votación de algún otro miembro popular. Esto es posible al
p�nd�aa electoral de los leg.sladores ante los líderes partidarios- también
. lleva a un gobierno compartir los votos, porque el primer criterio para de� ignar bancas �s deter­
d1VJd1do, porque fomenta el voto cruzado [ticket-splitting]. Para un desarrollo
más detallado y minar el número de votos ganado por todos los candidatos del partido. Los
una prueba estadística de este argumento, véase Shugart (1995a).
�6. Las reglas parlamentarias también afectan la disciplina partidaria. Si el liderazgo del candidatos individuales muy populares son así un crédito para los candida­
partído en el pa �lamento controla recursos que son valiosos para otros miembros
de su delega­ tos menos populares, ya que sus votos inflan el apoyo del partido como un
.
eón, esto da al lid�zgo una herramienta para imponer disciplina (Cox y McCubbins
. , 1993; Fi­
gueredo Y Limong1, 1995). No tenemos suficiente información sobre paises
latinoamericanos co­
mo �ara tratar este �ema de manera sistemática aquí. Asimismo, aunque nos
concentremos en 27. Donde hay prohibiciones sobre la reelección parlamenta�ia inmediata, como e� Costa
los ststemas de partidos como unidad de análisis, aun dentro de un mismo .
sistema tos diferen­ Rica y México, los lideres partidarios obviamente n� pueden sanaonar neg�do la n�ouna�ón
t� partidos a vec�s �eren ma�cadarnente en su disciplina. En Brasil, por .
. ejemplo, el izquier­ en la próxima elección. Sin embargo, cuando el presidente es d�l mtsmo partido, la dtspos1aón
dista PT � n_tU� d.lSCiplmado, rruentras que los partidos de centro y de derecha son comparati­ .
0 negac;ón de futuras posiciones por designación ofrece un sustituto para la sanoón de la reno­
vamente mdisc1plinados (Mainwaring y Pérez Liñán, 1997).
minación. Véase Carey (1997) y el capítulo de Weldon en este libro.
 284
Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
Presidencialismo y sistema de partidos en América latina 285

todo y así le ayudan a ganar más bancas. Si, por el contrario, los votos no se
comparten, entonces un candidato muy popular puede ser una carga, dado ..
:E
que sus votos no pueden ser compartidos con sus colegas, los votos por sobre o o o E
z z z o
el número que el candidato necesitaba para ganar son desperdiciados, y no o
u
pueden ayudar a elegir otros miembros. El mejor ejemplo de un sistema tal es
el voto único no transferible que se utilizó en Japón hasta 1993 inclusive.
La tabla 6.5 presenta diversas leyes electorales latinoamericanas en fun­ �
ción de cada una de estas tres disposiciones. Para simplificar, asumirnos que :0
·- ·¡¡;
o o
cada categoría es dicotómica, aunque uno puede imaginar las posibilidades z z §
0..
Vi �
al
.�
intermedias (Carey y Shugart, en prensa). Alli vemos que los sistemas de lis­ "O
ta cerrada [closed list] son claramente los más comunes en América latina.28 In­
cluidos en este grupo se encuentran la Argentina, México y Venezuela,29 tres
países en los que los partidos son generalmente disciplinados. Costa Rica es
o
también un sistema de listas cerradas y bloqueadas, pero hay primarias que z
en términos formales son totalmente abiertas; sin embargo, el peso del patro­
nazgo es fuerte y otorga el control de facto a los candidatos presidenciales.
Los sistemas de listas cerradas y bloqueadas dan a las organizaciones par­
>.
tidarias mayor control sobre sus candidatos. Lógicamente, para que el con­ "'
:>
o bO
trol sobre una denominación partidaria sea significativo, debe haber primero Vi Vi :>
z ..
::>
una denominación que controlar. Las leyes electorales son tan sólo uno de
los factores para hacer que la denominación partidaria sea significativa. Los
partidos deben demostrar la integridad de sus denominaciones entre los vo­
tantes a través del suministro de bienes públicos o privados, de la creación
o
de una base social, y de la construcción de una reputación que merezca la z
aprobación pública. En algunos países, como Bolivia y Ecuador, las denomi­
naciones partidarias son menos significativas, y los sistemas partidarios son
"rudimentarios" (Mainwaring y Scully, 1995) a pesar de la autoridad de los
líderes sobre los miembros de sus partidos. La debilidad de la identificación
o
pública con los partidos hace que para los candidatos que no están satisfe­ z
.......
chos con su lugar en una lista partidaria sea menos costoso desertar y formar Vi
un nuevo partido. Cuando se respetan las denominaciones partidarias, es

28. En español, lo que la literatura en idioma inglés denomina dosed lists son las listas cura­
das y bloqueadas. Lo que en inglés se llama open lists son las listas cerradas y no bloqueadas o listas ce­
rradas con voto preferencial. Si los votantes pueden votar por candidatos de más de una lista, el
término es listas abiertas, o el término francés pmrachage. Aquí, cuando decimos open list quere­
mos decir que los votantes pueden (o deben) votar por uno o más candidatos, pero siempre
dentro de una lista.
29. En Venezuela, en México desde 1993, y desde 1997 en Bolivia, alrededor de la mitad de
los miembros de las legislaturas son elegidos por distritos uninominales, mientras que el resto
son elegidos por listas con diversos candidatos. En esos países, las organizaciones partidarias
determinan las nominaciones, incluso en distritos uninominales; de esta manera, el sistema elec­
toral para estas bancas es toda\'ía uno de listas partidarias cerradas, en el que las "listas" contie­
nen sólo un nombre.
 i en América latina
287
286 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart Presidencialismo y sistemll de partdos

ones tienen una influencia considera­

más probable que un desertor encuentre que no puede conseguir muchos bre el orden de la boleta, pero las facci
Este sistema está ubica�o en la tabla
ble, porque ellas ordenan los sublemas.
y bloqueadas y los de �tas cerra� as
votos y su nuevo partido fracase. Tal ha sido el caso de Costa Rica y, hasta
6.5 entre los sistemas de listas cerradas
ntivos que generan son mterme? 10s:
las severas dislocaciones económicas y políticas a comienzos de los noventa'
Venezuela. con voto preferencial, porque los ince
de lista cerr�da y bloque�da (debido
a
En un sistema electoral de listas cerradas con voto preferencial, los parti­ más personalísticos que en el sistema list cerradas
os que en Sistex:nas de �
dos determinan quiénes son sus candidatos y comparten los votos entre la votación intrapartidaria) pero men _ os en s1 son cerra-
listas de grup os partidan
ellos, pero no controlan el orden en que son elegidos los candidatos. A un con voto preferencial (porque las
ciudadano puede pedírsele que dé su voto a uno o más candidatos,30 y este das y bloqueadas). .
voto no puede ser transferido a otros individuos, pero las bancas son asigna­ Colo mbia los part idos no pued en negar a los candidatos el uso �e la
En
s en realidad se presentan en listas,
das en primer lugar a los partidos de acuerdo con el número total de votos denominación partidaria. Los candidato
zar el mismo nom�re de partido en_ al­
_
que obtienen sus candidatos, y luego entre los candidatos del partido, de pero las múltiples listas pueden utili
Si todos los candid� tos de un �artido
acuerdo con el número de votos individuales. A pesar de que el número de gún distrito y no compartir los votos.
simplemente un Sistema de lista ce­
representantes es determinado por votos partidarios, si el candidato es o no se unieran en una lista, el sistema sería
rol sobre la �eno�ación, las listas
elegido depende de su capacidad de obtener votos individuales. Este sistema rrada. Sin embargo, dada la falta de cont
les de las facaones y Jefes locales. Un
propo�ciona fuertes in�entivos par� el individualismo en las campañas. Hay son construidas por líderes individua
un jefe de un grupo local lo/la co­
vanac10nes entre los SIStemas de listas cerradas con voto preferencial, pero candidato inconforme con el lugar en que
otro jefe, o sim�lemente lanzar su,pro­
Chile, Perú desde 1985 y Brasil se ajustan al modelo básico. locaría en su lista, puede negociar con �
sólo un ��d1dato cada a, asi que
En Brasil el personalismo utilizado por la lista cerrada con voto preferen­ pia lista. La mayoría de las listas eligen es . Est� ten­
o uno de listas per s onal
cial es reforzado por reglas para la selección de candidatos. Los partidos no el sistema puede ser caracterizado com , un can � dato,
electorale s de tan solo
pueden negar fácilmente a los diputados una nominación futura, incluso dencia hacia listas que son vehículos
cuando no se hayan ajustado a la disciplina partidaria durante su ejercicio. el no com part ir votos de una lista a o�a, hac� que el S1St�a
juntamente con _
o no transfenble utilizado e� Jap�n
La característica de la ley que proporciona candidatos con este grado de au­ funcione esencialmente como el voto únic
las reformas de las leyes pa_rtidanas
tonomía se conoce en Brasil como candidato nato, literalmente "el candidato (Cox y Shugart, en prensa).31 Desde 1991
mayor control de parte del liderazgo
por derecho de nacimiento" (Mainwaring, 1991). Dado que la mayoría de los se están moviendo en dirección de un
s múltip�es continúa.
diputados electos consigue en general la reelección, los efectos de esta dispo­ del partido, pero la práctica de las lista _ sobre las nommac . .
10nes
sición tienen gran alcance: la mayoría de los diputados que ganan una elec­ con limit ado cont rol partidano
En los sistemas un
idatos deben su elección en gran part_e
ción determinada no necesitan el apoyo del partido para aparecer en la bole­ u orden de las listas, o ambos, los cand
no se sient:n en deuda con el _ parti­
ta, aunque los que son candidatos por primera vez deben recibir la a sus propios esfuerzos. De esta manera
las cam�anas y en la r�olecaón de
aprobación partidaria en una convención estatal. do. Esto promueve el individualismo en_
idatos eXltoso� se� l���adores lea­
Uruguay es un caso sui géneris en términos de los tres temas instituciona­ fondos, y es menos posible que los cand
aseguró su victona rmaal. De esta
les que hemos identificado como cruciales para la disciplina partidaria. Cada les a un partido disciplinado que no le
uno de los principales partidos tiene diversas listas de facciones (denomina­
das sublemas), y cada sublema tiene inmumerables listas para diputados. Los ica que no es
lista para elegir más de un miemb�o signif
votantes seleccionan una de estas listas en lugar de un candidato directa­ 31. Sin embargo, el potencial de una candi datos prese nten sus
�
mente. Los votos para todas las listas dentro de un partido determinado (le­ un caso puro de voto único no transf
erible. El hecho de que t�nto
lo hagan bajo la denon unaa ón _de � o
.�
de l?s p_arti OS
ropias listas, pero que, sin embargo,
�
ma) son sumados en primer lugar para establecer el número de bancas gana­ �a c10n par tdan a. S•_ la
de la importancia de la den�
rincipales de Colombia, es testimonio as listas pod
�
nan �erse �­
das por el partido. Las bancas del partido son luego distribuidas datos que mont an sus propt
denominación no fuera valiosa, los candi b•a refl�¡a
arios para sus listas. De �sta ma�era, Colom
proporcionalmente a los sublemas, y las bancas de los sublemas son distribui­ clinados a inventar nuevos nombres partid nc�a anten o�e nt�. En esto� úl­
as a las que se hizo refere
das proporcionalmente a las l si tas. Los partidos en sí tienen poco control so- las instituciones bolivianas y ecuatorian ones en SI no
sus denominaciones, pero las denorrunaa
timos dos países, los partidos controlan _os omb�es y pueden l�g=:
tores deben inven tar sus prop1 �
son valiosas, y por lo tanto los deser _
Sl�aón se rev1erte.
a etiqueta partidaria. En Colo�b1a la.
30. En Chile, un votante debe votar por un candidato. En Brasil y Perú puede hacerlo por el votosbajo los auspicios de una nuev pnno pal,
_
y el hderazgo
utilizar el nombre de un partido
partido (sin indicar preferencia por un candidato), o puede dar su voto para un candidato los desertores generalmente prefieren
(Brasil), o para dos candidatos (Perú). del partido no puede oponerse a eUo.
 288 Scott Mainwaríng y Mattlzew Soberg Sllugart
manera, tales sistemas contienen fuertes incentivos para el individualis mo
(como en Brasil) o para el faccionalismo (como en Colombia y Uruguay) .
Excepto para las listas cerradas y bloqueadas, en todas las variante s de
sistemas electorales que aparecen en la tabla 6.5, pero especialmente en
aquellas en que el liderazgo del partido no controla el uso de la denomina­
ción, los miembros rasos del partido tienen incentivos para diferenciarse de
sus compañeros (Caín, Ferejohn y Fiorina, 1987; Carey y Shugart, 1995) . Ta­
les incentivos hacen que las elecciones tiendan a operar sobre la base del
clientelismo. Los miembros aseguran sus bancas mediante la construcción de
una reputación entre un conjunto de seguidores por ser capaces de proveer­
les trabajos, proyectos en obras públicas, o una prebenda directa (Ames,
1995a y 1995b; Geddes Ribeiro Neto, 1992; Hagopian, 1996). Esas leyes elec­
torales, por lo tanto, dificultan la articulación de alternativas de políticas pú­
blicas y distorsionan el sistema partidario en favor de aquellos con dinero 0
con recursos tradicionales de poder, tales como el control de la tierra en mu­
chas áreas rurales. Adicionalmente, dado que los miembros pueden ganar su
puesto independientemente de la aprobación partidaria, o bien ganar su
puesto gracias a servicios personales y no a promesas de políticas, los parti­
dos bajo estos sistemas electorales tienden a estar divididos, y con frecuencia
son indisciplinados y clientelísticos.
Hemos considerado la manera como los partidos controlan el acceso a las
boletas de los candidatos legislativos, pero la cuestión también aparece con
los candidatos a presidente. En la poco común circunstancia que el sistema
de partidos sea tan rudimentario que sea relativamente fácil para un partido
adueñarse de un lugar, el tema es menos importante. Tanto Fernando Collar
de Mela en Brasil (1989) como Alberto Fujimori en Perú (1990) fueron capa­
ces de ganar la presidencia luego de fundar nuevos partidos que sirvieron
como velúculos de sus campañas personales.32 Allí donde los sistemas parti­
darios están más institucionalizados de manera tal que los presidentes perte­
necen a partidos grandes y establecidos, es importante considerar qué tan
abierto o cerrado es el proceso de nominación presidencial. Hasta hace poco
casi todos los partidos latinoamericanos nominaban sus candidatos presi­
denciales en convenciones partidarias en las que sólo los miembros que pa­
gaban sus cuotas (y a veces sólo un relativo puñado de "jefes") tenían voz.
Sin embargo, los países latinoamericanos cada vez más están adoptando sis­
temas de primarias que se asemejan a los de los Estados Unidos. En este sis-
32. Su habilidad para ser elegidos descansaba no en menor grado en el sistema de segunda
vuelta por mayoría absoluta utilizado para elegir a los presidentes en estos dos países, lo que
permite que una proporción relativamente pequeña de los votos sea suficiente para ser elegible
en la segunda vuelta. Por ejemplo, Collar ganó 30,5% en la primera vuelta (quien luego fuera
oponente en la segunda vuelta obtuvo sólo el l7%, pero hizo que la segunda vuelta fuera pare­
ja: 53% - 47%) y Fujimori obtuvo sólo el 29,1% contra el 32,6% de Vargas Llosa, antes de derro­
tarlo 62,5% - 37,5% en la segunda vuelta.
Pres idencilllismo y sistema de partdos
i en América IDtina 289
tema los lideres de los partidos juegan un rol más pequeño en la determina­
ción de quiénes serán sus nominados. Es incluso posible que un candidato
sea nominado por encima de los deseos manifiestos de muchos "insiders " del
partido, tal como fuera el caso de Jimmy Carter en los Estados Unidos en
1976, Carlos Andrés Pérez en Venezuela en 1988, y Carlos Saúl Menem en la
Argentina en 1989. Entre los países que ahora utilizan la forma de la prima­
ria presidencial, en la cual pueden participar los votantes que no son activis­
tas o que no pagan sus cuotas, se ubican Colombia y Costa Rica (véase Ca­
rey, 1997).
El atractivo de las primarias presidenciales es obvio: si el presidente es el lí­
der "del pueblo", entonces el pueblo debería participar en las etapas más tem­
pranas de su proceso de selección, y no solamente decidir entre los candidatos
elegidos previamente en reuniones de políticos. Aún para los líderes partida­
rios, el requerir que los "precandidatos" presidenciales logren seguidores en el
electorado y estén a la luz pública antes de la campaña final, puede ayudarlos
al asegurarse que un candidato popular sea escogido. Sin embargo, si el elec­
torado de un partido en las primarias es significativamente diferente del elec­
torado general, la primaria podría producir un candidato inelegible.33Cuales­
quiera que sean los méritos o problemas de las primarias presidenciales,
parece justo decir que funcionan de la mejor manera sólo con partidos que no
tienen una disciplina rígida. Una situación de un presidente elegido en una
primaria y un partido parlamentario atado a un pequeño círculo de lideres
que no apoyan al presidente puede exacerbar las tensiones entre el presidente
y el parlamento.
Así pues, ¿cuál es el sistema electoral preferible para el presidencialismo?
Si las listas cerradas y bloqueadas significan que los miembros responden
abiertamente a los lideres partidarios y no a los votantes, ¿qué pasa con las
listas cerradas con voto preferencial? Tal como lo hemos sugerido, la compe­
tencia intrapartidaria requerida en un sistema de lista cerrada con voto pre­
ferencial o voto único no transferible alienta a los miembros a responder a
grupos estrechos dentro de un electorado más amplio y a proporcionar pa­
tronazgo como manera de ganar votos. El resultado es con frecuencia, como
en Brasil y en Colombia, una disciplina comparativamente baja.
Aunque no estamos en condiciones de recomendar un sistema electoral
ideal para un sistema presidencialista -probablemente no exista tal cosa- po­
demos esbozar los lineamientos que este sistema debería tener en cuenta.
En primer lugar hemos enfatizado que el presidencialismo probablemen­
te funciona mejor cuando los presidentes tienen un bloque relativamente
su
33. La ley colombiana para la elección primaria resguarda contra esta posibilidad, al permi­
tir que cualquier votante participe de la primaria de un partido, ya sea que el votante tenga o no
lealtad hacia el partido en otros planos. Es decir, Colombia utiliza una primaria "abierta". Véase
Shugart (1992).
290 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart
grande en bancas legislativas confiables. Esto podría sugerir lo deseable de
tener elecciones legislativas simultáneas con una elección presidencial utili­
zando la mayoría simple, o al menos una segunda ronda con un umbral me­
nor que la mayoría absoluta para la victoria en la primera vuelta.34
En segundo lugar, y a fin de dar a los miembros del parlamento el incen­
tivo de responder a su más amplio electorado más que a los jefes de cual­
quiera de los partidos o redes patrones-clientes, aparecen como deseables los
sistemas intermedios entre las listas cerradas con voto preferencial y las ce­
rradas y bloqueadas. Tales sistemas intermedios, en los que ni el orden de la
lista establecido por los líderes del partido ni la capacidad individual para
obtener votos de los candidatos es el único criterio para determinar el orden
de elección, se pueden encontrar en muchos países europeos (Katz, 1986).
Los sistemas tomados del ejemplo alemán, en el que cerca de la mitad de los
miembros son elegidos de listas cerradas y bloqueadas de RP y el resto en
distritos uninominales también son algo promisorio. Los sistemas de este ti­
po funcionan hoy en día en Bolivia, México y Venezuela y frecuentemente se
discuten en Brasil y en otros lugares. En estos sistemas, se esperaría que los
miembros elegidos de distritos uninominales atiendan la opinión local (sin
tener que competir con otros candidatos de otros partidos, tal como ocurre
en los sistemas de listas cerradas con voto preferencial), pero el componente
de RP asegura que no domine ningún partido. Si las reformas electorales de
este tipo continúan llevándose a cabo en América latina, queda lugar para el
optimismo de que los parlamentos comiencen a proporcionar una represen­
tación más significativa de sus electorados más amplios, más que de jefes
partidarios o estrechos grupos de patrones-clientes. Si así fuere, entonces el
parlamento estaría en una mejor posición para cumplir con un rol político in­
dependiente y, por lo tanto, su freno al presidente sería más significativo.
Las disputas internas probablemente se resolverían entonces a través del
compromiso político, tal como frecuentemente sucede en los Estados Unidos,
más que por la distribución del patronazgo.
6.5. Conclusiones
El tema global de este artículo ha sido que el presidencialismo se estudia
más fructíferamente en relación con dos aspectos clave del sistema partida­
rio. El primer aspecto es el número de partidos, o el grado de fragmentación
del sistema de partidos. Con un sistema partidario altamente fragmentado, o
34. Por ejemplo, la regla en Costa Rica, donde un candidato tiene que obtener un 40%
primera ronda para evitar una segunda ronda, o una nueva disposición como en la Argentina,
que requiere una extensión mínima de votos. Véase también Shugart y Taagepera (1994) para un
análisis de los dos formatos de segunda ronda.
Presidencialismo y sistema de partidos en América latina 291
un gran número de partidos, los presidentes probablemente estén en una si­
tuación de clara minoría en el parlamento (y probablemente también en la
sociedad). Esta situación puede hacer difícil que los presidentes lleven ade­
lante sus agendas, puede llevar a un impasse, y puede fomentar que los presi­
dentes utilicen el patronazgo para lograr el apoyo de (o para evitar) al parla­
mento y los partidos.
También hemos enfatizado que la disciplina partidaria o su ausencia afec­
ta el funcionamiento del presidencialismo. Con una débil disciplina partida­
ria, las negociaciones de los presidentes con los legisladores individuales y1o
los líderes partidarios regionales se convierten en algo crucial; con partidos
altamente disciplinados, los presidentes pueden negociar primordialmente
con los líderes partidarios nacionales. Como hemos enfatizado también, bajo
el presidencialismo hay problemas tanto con los partidos indisciplinados co­
mo con partidos extremadamente disciplinados. Hemos mostrado también
que tanto el número de partidos como el grado de disciplina partidaria son
configurados como aspectos clave de la legislación electoral y partidaria. Fi­
nalmente, argumentamos que el poder de los presidentes dentro del partido,
discutido en este artículo, y sus poderes legislativos constitucionales, anali­
zados en otro artículo (Shugart y Mainwaring, 1997), modelan de manera
fundamental su capacidad de hacer las cosas.
La importancia de la interacción entre el presidencialismo y la disciplina
partidaria no sorprende si es que tenemos en cuenta algo de la literatura
comparativa sobre temas relacionados. En escritos sobre sistemas parlamen­
tarios ha sido manifiesto, hace tiempo ya, que hay diferencias sustanciales
entre las situaciones de gobierno mayoritario y las situaciones de gobierno
minoritario o de coalición (Lijphart, 1984; Strom, 1990). Por otro lado, ha sur­
gido un fuerte debate en el contexto de los Estados Unidos sobre el impacto
del gobierno presidencial dividido (Mayhew, 1991; Fiorina 1992). Hasta hace
relativamente poco, sin embargo, se prestó poca atención a este tema para
los sistemas presidencialistas en América latina. Por otra parte, se ha hecho
poco sobre el tema de disciplina partidaria en el presidencialismo, a pesar
del amplio reconocimiento de su importancia.
Aunque nos hemos concentrado en las diferencias institucionales entre
los sistemas presidencialistas, somos conscientes de que hay otros factores
muy importantes en la determinación de cómo funciona el presidencialismo.
La calidad del liderazgo, la naturaleza de los clivajes sociales y los conflictos
políticos, el nivel de desarrollo y la cultura política afectan fuertemente la
manera de funcionar de la democracia. Sin embargo, las disposiciones insti­
tucionales inciden sobre la naturaleza de la representación y ayudan o difi­
cultan a los gobiernos democráticos en sus esfuerzos para gobernar de mane­
en la
ra eficaz.
292 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Slzugart
5.6. Apéndice
Coaliciones electorales de los presidentes
Listamos la información sólo cuando se trató de una coalición en la cual
por lo menos dos partidos lograron bancas en el Parlamento, en lugar de un
único partido que formalmente apoyó al candidato presidencial. Incluimos
en la lista solamente a los partidos que obtuvieron bancas; en algunos casos
hubo partidos minoritarios que no ganaron bancas en el Parlamento nacional
que también apoyaron al candidato presidencial ganador. John Carey, Brian
Crisp, Mark Jones, Charles Kenney y Michelle Taylor proporcionaron infor­
mación útil para esta apéndice.
Argentina
1989-1995: Partido Justicialista, Partido Blanco de los Jubilados, Parti do
Intransigente y Partido Demócrata Cristiano.
1995-1999: Partido Justicialista, Unión del Centro Democrático, Parti do
Renovador de Salta, Movimiento Popular Jujeño y Partido Bloquista.
Bolivia
No computamos una cifra para la coalición presidencial de 1982-1985 por­
que no hubo elecciones populares en 1982. Siles Suazo fue elegido por el Par­
lamento en 1982, pero las elecciones parlamentarias fueron llevadas a cabo
en 1980.
Brasil
1945-1947 y 1947-1950: Partido Social Democrático y Partido Trabalhista
Brasíleiro.
1950-1954: Partido Trabalhista Brasíleiro y Partido Social Progressista.
1955-1958 y 1958-1960: Partido Social Democrático y Partido Trabalhista
Brasileiro.
1961: Uniao Democrática Nacional, Partido Demócrata Cristiano, Partido
Libertador y Partido Trabalhista Nacional.
1985 y 1986-1989: Partido do Movimento Democrático Brasileiro y Partido
da Frente Liberal.
1994: Partido Social Democrático Brasileiro, Partido da Frente Liberal Y
Partido Trabalhista Brasileiro.
Presidencialismo y sistema de partidos en América latina 293
Chile
Para 1957-1958 y 1958-1961, nos faltan datos sobre el Senado. El promedio
para el Senado se basa por lo tanto en 16 elecciones.
Las cifras para 1937-1945 son estimadas. Para esos años, Nohlen da infor­
mación solamente sobre los resultados de las elecciones, no sobre la composi­
ción del Senado. Para 1937-1938 y 1938-1941, agregamos los resultados de
1937 (20 bancas) a los resultados de 1932 (45 bancas). Para 1941-1942 y 1942-
1945, agregamos los resultados de 1941 (20 bancas) a los resultados de 1937.
1932-1937 y 1937-1938: Partido Liberal, Partido Liberal Unido, Partido Li­
beral Doctrinario, Partido Liberal Democrático, Partido Demócrata, Partido
Democrático, Partido Radical Socialista, Partido Social Republicano y Parti­
do Conservador.
1938-1941 y 1941-1942: Partido Radical, Partido Comunista Chileno, Par­
tido Socialista, Partido Demócrata y Partido Radical Socialista.
1942-1945 y 1945-1946: Partido Radical, Partido Socialista, Partido Comu­
nista Chileno y Falange Nacional.
1946-1949 y 1949-1952: Partido Radical, Partido Comunista Chileno y Par­
tido Liberal.
1952-1953 y 1953-1957: Acción Renovadora, Partido Agrario, Partido del
Trabajo, Partido Nacional, Partido Nacional Cristiano, Movimiento Republi­
cano, Partido Agrario Laboralista, Partido Demócrata, Partido Socialista Po­
pular y Movimiento Nacional !bañista.
1958-1961 y 1961-1964: Partido Conservador, Partido Liberal, Movimien­
to Nacional del Pueblo y Falange Nacional.
1970-1973 y 1973: Partido Socialista, Partido Comunista Chileno, Partido Ra­
dical, Movimiento de Acción Popular Unitario y Acción Popular Independiente.
1989-1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido So­
cialista, Partido Radical y Partido Humanista.
1993: Democracia Cristiana, Partido por la Democracia, Partido Socialista
y Partido Radical. Los datos del Senado para 1989 al presente incluyen los
senadores designados.
Costa Rica
1958-1962: Partido Unión Nacional y Partido de Unificación.
Perú
Perú cambió a un Parlamento unicameral en 1992-1993 (el parlamento
constitucional de 1992 era unicameral, y la nueva Constitución entró en vi­
gor en 1993).
294 Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart

1958-1990: Alianza Popular Revolucionaria Americana, Democracia Cris­

.
tiana, y Sociedad y Democracia.

Venezuela
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