CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS.

DESTINAÇÃO ESPECÍFICA
DAS RECEITAS E O DESVIO
DE FINALIDADE

Paulo Ayres Barreto

 Contribuições e destino do
produto arrecadado
• Crescente processo de desvinculação / desvio
do produto arrecadado.

• Dificuldade no controle da destinação.

• Manutenção dos valores arrecadados como

reserva de contingência.

• Regra-matriz da despesa pública

 Contribuição e destino do
produto arrecadado
- Desvio na CPMF

- Sub-utilização dos recursos da CIDE-

combustível

- Não utilização dos recurso da Contribuição ao

FUST (reserva de contingência)

___________________________________
Cf. Pesquisa efetuada na Fundação Getúlio Vargas, por Tathiane dos
Santos Piscitelli e Andréa Mascitto
 Direito Comparado

• Contribuição na doutrina estrangeira:

(ii) natureza tributária;
(iii) atividade estatal (não necessariamente
qualificada como o fato que compõe o
antecedente na norma geral e abstrata
tributária);
(iv) vantagens ou benefícios decorrentes desta
atividade estatal para o contribuinte;
(v) vinculação do produto da arrecadação à
atividade a ser financiada.
 Contribuições no Brasil:dificuldade
de sistematização

• O direito positivo

• Divergências doutrinárias
- Acepções

• Jurisprudência Vacilante
 Contribuições no Brasil:
Dificuldade de Sistematização

• Direito Tributário e Direito Financeiro

• Investigação de cunho científico em

matéria tributária encerra-se com a
extinção do crédito tributário?

• Limites à atuação do poder de reforma da

constituição
 Contribuições: traços
típicos
• Parte que cabe a cada um em certa
despesa ou encargo comum;
• a atividade estatal deverá ser voltar para o
grupo de pessoas instado a contribuir para
o órgão, fundo ou despesa;
• vantagem ou benefício que vincule aquele
que suporta o custo ou despesa
(contribuinte), em relação à atividade a ser
desenvolvida pelo Estado;
 Contribuições: traços
típicos

• existência de uma necessária correlação

entre o custo da atividade estatal e o
montante a ser arrecadado;

• o produto da arrecadação deve,

necessariamente, ser aplicado na
finalidade que deu causa à instituição da
contribuição.
 Limites formais

• Legalidade

• Irretroatividade

• Anterioridade
 Limites materiais

• Compatibilidade entre causa e o fim

almejado
• Necessidade

• Adequação
 Limites quantitativos

• Paralelo com a taxa

• A receita destinada ao custeio da

atividade estatal deve ser compatível com
o custo dessa atividade
• Relevância do orçamento
 Estruturas Normativas

• Regra matriz de Incidência

• Norma que vincula a destinação

• Norma Orçamentária

• Necessidade do atendimento às três estruturas

normativas
 Previsão Orçamentária:Exigência
Constitucional
• Art. 167, I da CF. – Vedado o início de
programa ou projeto não incluído na Lei
orçamentária.

• Daniel Peixoto: Sem lei orçamentária, falta

à regra de destinação eficácia técnico-
sintática . 1

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1- Desvio de Finalidade das Contribuições da Intervenção no Domínio Econômico.
Artigo Inédito.
 Tribunal de Contas da União

Acórdão 483-06/TCU

Determina a não alocação de recursos a outros

programas que não os que motivaram a criação da
CIDE-Combustível
Acórdão nº 2148/2005
Fust (Universalização dos serviços de comunicação)
- Aplicação quase integral em reserva de contingência
revela que “não há política integrada – nem prioridade -
para as iniciativas de inclusão digital do Poder Executivo
Federal”

- __________________________________________
Voto do Ministro Ubiratan Aguiar
 Reserva de Contingência

• Dotação global não especificamente

destinada a constituir recursos disponíveis
e hábeis para abertura de créditos
suplementares

_______________________________
José Afonso da Silva. Orçamento – Programa
no Brasil, p. 316
 Lei orçamentária
• Normas individuais e concretas
(Dotações)

• Normas gerais e abstratas (estipulação de

critérios para abertura de créditos
orçamentários)

• Possibilidade de controle concentrado de

constitucionalidade
 ADIN 2925-8
Min. Sepulveda Pertence
• Não vê a “possibilidade de interpretação que leve à
autorização de um desvio das destinações
predeterminadas às receitas vinculadas, como são as
receitas das contribuições: e não vejo, primeiro, dada a
natureza mesma do crédito suplementar, no Direito
Constitucional orçamentário; segundo, pela vinculação
explícita do próprio artigo 4º, à observância do artigo 8º,
§ 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal, que torna
absolutamente inequívoco que o crédito suplementar só
pode destinar verbas vinculadas ao objeto de sua
vinculação”.
 ADIN nº 2925-8

“(...) É inconstitucional interpretação da Lei

Orçamentária 10.640, de 14 de janeiro de
2003, que permita abertura de crédito
suplementar em rubrica estranha à
destinação do que arrecadado a partir do
disposto no § 4º do artigo 177 da
Constituição Federal, antes a natureza
exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do
inciso II do citado parágrafo”.
 Síntese

• O vocábulo contribuição tem significação própria

– seja no uso comum, seja no uso técnico –
distinta de imposto e taxa;
• o legislador constituinte fez menção às
contribuições em várias oportunidades no Texto
Constitucional;
• o legislador constituinte poderia, se assim
pretendesse, ter referido sempre impostos e
taxas; se não o fez, tem-se um importante
indício de que as contribuições deles (impostos
e taxas, se distinguem).
 Síntese

• o legislador constituinte poderia, também, ter

trilhado o caminho adotado pela legislação
portuguesa, que submete as contribuições ao
regime jurídico dos impostos; porém, não é essa
a dicção constitucional;
• há, no Texto Constitucional de 1988, diferentes
mecanismos de outorga da competência
tributária. Por força disso, o exercício dessa
competência está jungido à observância de
critérios diversos;
 Síntese

• nos impostos, taxas e contribuição de

melhoria, perquire-se sobre a amplitude
da competência constitucionalmente
referida, mediante a indicação das
materialidades, delimitadoras dessa
competência, bem como dos requisitos
para o exercício da chamada competência
residual pela União;
 Síntese

• nas contribuições, o foco reside na causa para a

instituição do tributo, no exame da necessidade
e adequação do tributo para o custeio de uma
atividade estatal específica. As materialidades,
quando referidas, configuram limite adicional a
ser respeitado;
• as receitas públicas geradas com a arrecadação
de impostos não podem ser vinculadas a órgão,
fundo ou despesa, ao passo que, nas
contribuições, tais vinculações são
constitucionalmente exigidas;
 Síntese

• as receitas decorrentes de contribuições

sujeitam-se a controle quantitativo. Devem
ser dimensionadas em conformidade com
os dispêndios gerados pela atividade
estatal que fundamentou a instituição.
 Síntese
• Contribuições não são tributos destinados a
gerar excessos de arrecadação. Deve haver
compatibilidade entre receita e despesa.
• A reiteração de excessos, a não utilização da
receita obtida por intermédio de contribuições,
ou ainda, a tredestinação do produto arrecadado
desnaturam a exigência. Rompe-se o
encadeamento normativo. (CRMIT, regra que
vincula a destinação e norma orçamentária).
 Síntese

• Uma vez comprovado o excesso, a não

utilização ou tredestinação abre-se ao
contribuinte a possibilidade de questionar
a validade futura de obrigações dessa
natureza.