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et
contrôle interne public
Préparation aux concours de la fonction publique
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Audit public
Introduction :
Rappel : attention, ne pas confondre :
2
→ Contrôle interne : ensemble des moyens qui permettent de satisfaire ces conditions (1 et 2), càd
mis en œuvre par le management pour réaliser les objectifs et maîtriser/contrôler les risques.
NGP = CI + A + I
Audit externe
Audit
Inspection
supérieur
Évaluation/amélioration permanente
Niveau 2 : audit interne
du système de contrôle interne
Niveau 1 : contrôle interne Les ordonnateurs ont-ils une bonne méthode de gestion ?
Certification
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I. La mise en place de l’audit interne public :
C’est un processus qui consiste à suivre les étapes suivantes que nous détaillerons :
2. Système de contrôle
3. Recensement des
1. Besoin de textes de interne indispensable
besoins, cartographie
loi avant l’audit interne
des risques
public
4. Mission d’audit
interne : concerne 5. Statut des auditeurs : 6. Cartographie de
seulement l’audit indépendance l’audit interne
interne
7. Formation à l’audit
public
Recommandations :
Sensibilisation des plus hauts responsables des entités du secteur public (ministres,
secrétaires généraux, directeurs …) aux normes internationales (contrôle interne,
audit interne, normes IPSAS …)
Formation approfondie d’un adjoint de chaque haut responsable, cet adjoint
deviendra le contrôleur interne
Contenu de la formation :
Tronc commun : entre hauts responsables et auditeurs publics
Spécialités :
pour le haut responsable : construire un système de contrôle interne
pour l’auditeur public : conduire une mission d’audit dans le secteur
public
D’après Alain-Gérard Cohen (ancien inspecteur général des finances à Paris, consultant international en contrôle et audit
internes publics et privés depuis 2001).
B1
B2
B3
B4
B5
Légende :
L'entité publique comporte 5 directions (B1 à B5) :
3. Les missions des auditeurs internes ne doivent concerner que l’audit interne :
Qu’est ce qui doit faire partie de la mission d’audit interne ? et qu’est ce qui doit être exclu ?
Contrôle budgétaire (A) : c’est la responsabilité du manager dans le contrôle interne,
(l’auditeur qui n’est pas un comptable vérifiera seulement la régularité du système)
→ à exclure
Certification des comptes (audit comptable et financier) (B) : c’est la responsabilité de la Cour
des comptes (qui exerce l’audit externe)
Contrôle comptable, financier et budgétaire (A + B) : combinaison des deux précédents,
répartie comme suit :
Contrôle, vérification : ne fait pas partie non plus de l’audit interne, donc il ne doit pas être
exercé par les auditeurs internes de l’entité publique
L’auditeur est indépendant de l’entité publique, dans son jugement et son esprit : càd qu’il
doit être capable de :
Signaler au manager (ex : ministre, directeur …) que son système est défectueux
Lui recommander des solutions, et ce manager devrait les accepter
Mais pour avoir ces facultés, il doit avoir un bon statut et le manager devrait lui faire
confiance
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Confiance et statut
Confiance : l’auditeur doit être professionnel/compétent/de haut niveau
pour mériter/justifier la confiance du manager
Statut important et élevé : l’auditeur doit "faire le poids" par :
son niveau hiérarchique
son salaire
sa formation
son niveau de recrutement
sa carrière
Où doivent se situer les unités d’audit interne dans l’entité publique ? Présentation des
différentes structures d’audit. Il faut bien distinguer :
audit centralisé ≠ audit décentralisé
Audit centralisé : une seule unité d’audit interne pour toutes les entités publiques à
auditer
Audit interne :
service central
… … …
Système mixte : audit centralisé et décentralisé à la fois avec un service central d’audit
interne et un service d’audit interne dans chaque entité publique
Audit interne :
service central
… … …
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6. La formation à l’audit public :
Autres différences :
Contenu de l’audit interne semblable
mais
Structures des organismes d’audit : varient selon les pays
Gouvernance de l’audit : varie selon les pays
Secteur public : focalisation sur la performance et l’évaluation (critères/indicateurs
spécifiques)
L’audit public suit des normes internationales, la démarche est la même que dans le secteur
privé, mais la différence est dans la conduite de la mission d’audit
Système budgétaire
Systèmes de finances publiques Comptabilité publique Innovation : ces systèmes doivent :
en vigueur dans l’administration être mis à niveau
Gestion de trésorerie s’aligner sur des normes internationales modernes
Système de paiement
Système de paiement
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Comment les mettre à niveau ?
Le passage d’un budget de moyens à un budget par programmes est une réforme importante
car elle respecte les 2 caractéristiques principales en matière de contrôle interne public :
Gestion par objectifs
Contrôle centré sur les résultats
Programmation budgétaire pluriannuelle nécessaire : au Maroc, la loi de finances 2007 a
établi le CDMT (cadre de dépenses à moyen terme)
CDMT (définition) : gestion triennale (qui se fait tous les 3 ans) qui établit un lien entre les
ressources et les charges sur une base prévisionnelle
Avantage : le passage de plusieurs comptes publics à un compte unique et centralisé pourrait faire
gagner 15% des ressources budgétaires (selon les experts, ce fut le cas en Ukraine).
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Déroulement d’une action publique et son contrôle interne :
Objectifs
Auditeur interne
Direction du budget
TGR
≠ Auditeur interne Comptable de l’entreprise
Direction du Trésor
Système de contrôle interne : Système financier : Système de contrôle interne : Système comptable :
fonctionnaire lois, décrets … salarié Normes, lois …
On peut résumer la mise en place du contrôle interne public dans l’administration dans le tableau
suivant :
Système de gestion Système financier
(management) (budgétaire et comptable)
Contrôle interne de gestion
Contrôle interne comptable et budgétaire
(objectifs, décisions, risques, résultats)
Référentiel/normes : Référentiel/normes :
COSO Normes comptables : IFRS, IPSAS, IFAC …
IIA Normes budgétaires
INTOSAI
Audits :
Audits :
Audit de régularité
Audit comptable et financier (régularité)
Audit du système
Audit externe (certification)
Audit de performance
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III. L’analyse du risque dans le secteur public :
1. L’analyse du risque : théorie
2. Qui ?
Responsables, opérateurs, organigramme,
Qui sont les acteurs qui font description de poste …
ces tâches ?
4. Risques ?
Tous les obstacles possibles, risques,
Quels sont les risques et à dysfonctionnements, fraudes …
quel niveau se situent-ils ?
COSO II : le risque n’est pas forcément une menace, il peut être également une opportunité :
on peut accepter un risque faible si on pense obtenir un gain important
≠
Secteur public : les organismes publics raisonnent avec une logique d’intérêt général
→ faire face à un risque qualitatif vis-à-vis des citoyens
Dans l’administration marocaine, les fonctionnaires vérifient encore les calculs faits par
ordinateur (car la machine peut se tromper) même si les montants ne sont pas importants.
C’est un problème surtout en matière de contrôle fiscal : ce contrôle peut coûter plus qu’il ne
rapporte.
Exemple : Cas des douanes marocaines : mise en place de la visite sélective des containers au
lieu de la vérification intégrale classique.
2. Si oui → combien (dhs) ? → contrôle rentable si : coût du contrôle < risque financier
3. Efficacité : sélectionner les dossiers les plus importants et complexes (et abandonner les
autres)
Exemple : Cas de la DGI : Priorité donnée aux vérifications des grands comptes (OCP, Maroc Telecom,
ONE …etc.)
Exemple :
→ Cela augmente (↗) les chances de détection de trafic frauduleux (drogue, immigration clandestine,
contrebande …)
Les risques sont nombreux : erreur, dysfonctionnement, irrégularité, fraude … mais il n’y a
pas que ça : il y a aussi les risques spécifiques (liés aux objectifs opérationnels fixés par le
haut responsable)
Il convient d’intégrer dans la piste d’audit un tableau qui récapitule les objectifs et les risques
(page suivante) :
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Objectifs Risques
Mauvaise compréhension de la réglementation →
Connaître la réglementation marocaine
indications erronées
Dans les administrations publiques, la gouvernance est importante en tant que maîtrise
(control) :
Organisation adéquate des services
Meilleure maîtrise des risques
Séparation des fonctions
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IV. L’évaluation de la performance : la culture du résultat
Rappel des 3 formes d’audit :
Audit de système :
Examen du système de contrôle interne et les problèmes qu’il pose
(objectifs/risques)
Piste d’audit
Direction par objectifs (DPO) Audit de système
Analyse du risque
Audit de système :
2 paramètres à vérifier/contrôler : Audit de performance :
Voiture de course en parfait état lien logique Gagner la course automobile
Bonne maîtrise du véhicule
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Réalisation vs. résultat :
Réalisation : aboutissement d’une action ou des moyens mis en œuvre
Exemple : nombre de logements construits, nombre de formations données …
≠
Résultat : satisfaction des objectifs définis
Exemple : réduction du nombre des sans-abri, nombre de diplômes décernés, qualité des
diagnostics médicaux …)
Exemple :
Direction Générale des Impôts (DGI) :
Moyen : recruter des vérificateurs
Objectif : réduire la fraude fiscale pour atteindre
cet objectif
pour multiplier les contrôles fiscaux
Ministère de l’agriculture :
Moyen : subventionner la
Objectif : développer l’élevage
construction de bassins naturels pour
de moutons dans une zone pour atteindre mieux abreuver le bétail qui souffre
rurale de Tafilalet cet objectif de la sécheresse
Réalisations :
Recrutement de 100 vérificateurs, augmentation des contrôles fiscaux de 17%
Création de 325 bassins naturels pendant la période d’avant sécheresse (fin printemps)
Résultats :
La fraude fiscale n’a pas diminué, le montant des encaissements de redressements a
même diminué
L’élevage de moutons a augmenté en 3 ans, il est passé de 100 000 à 102 600 têtes, soit
une hausse de 2,6%
≠
Impact : conséquences à moyen/long terme, à comparer aux objectifs fixés par le
responsable
Exemple : Al Omrane construit des logements sociaux pour lutter contre l’habitat insalubre,
l’ANAPEC dispense des formations pour réduire le chômage …)
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Même exemple :
Direction Générale des Impôts (DGI) :
Pourquoi réduire la fraude fiscale ?
Plus de recettes fiscales pour l’État ? Impact :
Oui mais pas seulement : évasion fiscale des entreprises et des
mais
pour la justice et l’équité : contribuables vers les paradis fiscaux
→ renforcer le civisme fiscal
→ encourager les entrepreneurs
Ministère de l’agriculture :
Pourquoi développer l’élevage de
moutons dans une zone rurale de Impact :
Tafilalet ? mais l’importation de viande étrangère
↗ consommation de viande locale continue d’augmenter car meilleure
pour encourager la production qualité
locale et éviter l’importation
2. Stratégie :
Désenclaver la région
3. Programme :
Construire des routes/pistes
4. Réalisations :
• Nombre de kilomètres construits
• Performance des coûts obtenus
• Pertinence de la répartition routes/pistes
6. Impact :
Développement économique de la région de Tafilalet :
secteur industriel (production de dattes et transport) et
tourisme/sédentarisation
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Recommandations (toujours dans le même exemple : DGI et Ministère de l’agriculture) :
Si l’auditeur n’est pas convaincu par les réalisations, et sur la base des mauvais résultats
constatés, il pourrait formuler quelques recommandations pour les deux administrations :
Ministère de l’agriculture :
encourager la production fourragère (matière végétale destinée à
l’alimentation du bétail) par des dons et/ou subventions
Objectif :
produire (en quantité et qualité)
Ressources (inputs) :
consommer les ressources humaines, matérielles et financières
Réalisations (outputs) :
produits finis
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On peut faire la comparaison suivante :
Processus administratif (secteur public) = processus productif (secteur industriel privé)
→ op que : gérer l’État comme une entreprise
→ cela entre dans le cadre de la nouvelle gestion publique (voir page 3)
Ainsi, l’audit de performance doit inclure l’audit de système qui doit inclure, à son tour, l’audit de
régularité :
Audit
de performance
Audit
de système
Audit de
régularité
Économie :
L’économie compare ce qui a été produit (réalisations, outputs) aux ressources employées pour le
faire (inputs)
ressources ou crédits entrants inputs
C’est un ratio : ou ou
réalisations sortants outputs
Particularité dans le secteur public : l’économie des crédits budgétaires est plus pénalisée
que valorisée :
un crédit non dépensé en N :
→ risque de ne pas être reconduit en N+1
ou
→ la dotation de N+1 risque d’être réduite
Performance (économie) = produire plus ou mieux avec le même crédit → 2 condi ons :
analyse des coûts par action (comptabilité analytique), y compris les coûts complets
(càd les frais généraux)
→ ces frais généraux sont plus élevés pour l’administra on que pour une entreprise
du secteur privé
l’auditeur et le responsable doivent connaître le prix exact (référence vraie du juste
prix à payer)
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Remarque :
Dans les marchés publics, en particulier les appels d’offres, un prix gonflé peut être à la base
d’un contrat futur. C’est une pratique courante dans le secteur public.
Efficacité :
L’efficacité est un ratio qui compare les résultats effectivement obtenus aux ressources consommées
(crédits budgétaires).
résultats
c’est le ratio :
ressources
Il s’agit de :
mesurer les résultats par rapport à leur coût (inputs)
les comparer aux crédits et moyens mis en œuvre
Al Omrane :
En résumé, ce n’est pas la quantité qui compte le plus, ce sont le résultat et surtout la qualité.
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Efficicence :
L’efficience est un ratio qui compare les résultats avec les objectifs (cohérence entre les résultats et
pourquoi avoir conduit une action administrative ?)
résultats
c’est le ratio :
objectifs
Exemple :
Al Omrane : Pourquoi construire des logements sociaux ?
→ lutter contre l’habitat insalubre
→ réduire la précarité sociale
→ contribuer à la réalisation d’une politique publique (programme Villes Sans Bidonvilles)
Direction Générale des Impôts (DGI) : Pourquoi lutter contre la fraude fiscale ?
→ pour rétablir la jus ce fiscale
→ pour augmenter les recettes fiscales (récupérer le manque à gagner)
→ pour assainir la concurrence et réduire les distorsions
L’efficience = examen de la pertinence d’une politique publique (beaucoup plus que l’économie et
l’efficacité).
Évaluation :
impacts impacts
Ce sont les ratios : et
objectifs besoins
Évaluer une politique publique, c’est juger sa valeur par rapport à des critères définis
3. Ce service rendu n’est-il pas répétitif avec d’autres prestations de l’État ou de collectivités
territoriales ?
Si oui, peut-on les regrouper ? les supprimer ? pour plus d’efficacité/d’économie …
Ce service est-il cohérent avec les autres actions mises en place par l’État ?
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4. Ce service pourrait-il être rendu avec plus d’efficacité ? ou à moindre coût ? ou à un autre
niveau (décentralisation, établissement public) ?
7. Quels sont les impacts positifs (objectifs) et négatifs (risques) à part les résultats ? existe-il
d’autres effets à redouter ?
V. La fonction inspection :
Irrégularité :
acte involontairement irrégulier, contraire à la loi, au règlement
fait partie du contrôle interne et de l’audit interne
Fraude :
acte volontairement malhonnête fait dans l'intention de tromper en contrevenant à la loi ou
au règlement
lutte contre la fraude : alimentée par le renseignement
n’est pas la préoccupation principale du contrôle interne et de l’audit interne
si une fraude est détectée, l’auditeur doit avertir les autorités compétentes et continuer son
travail jusqu’à la fin
quelles sont ces autorités compétentes dans le secteur public ?
chef de l’organisation auditée
chef du corps d’audit
l’inspection
Les limites de la compétence de l’auditeur en matière de fraude sont données par la norme 1210A2
de l’IIA (institute of internal auditors) qui dit :
L’auditeur interne doit posséder des connaissances suffisantes pour identifier les indices d’une
fraude mais il n’est pas censé posséder l’expertise d’une personne dont la responsabilité première
est la détection et l’investigation des fraudes.
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Audit → rôle d’alarme, "chien renifleur"
C’est l’inspection.
Pour garantir la sécurité financière dans la gestion des fonds publics contre un trafic, un montage
moderne et organisé, il faut réunir 3 conditions :
Avoir des spécialistes dans des domaines techniques très pointus (comptabilité publique,
informatique, finances publiques, marchés publics, banque, flux financiers internationaux,
réglementation fiscale et douanière …)
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Qualités de l’inspecteur Qualités de l’auditeur
Fouineur Conseiller
inspire la méfiance inspire la confiance
la mission de l’inspecteur : enquêter et se la mission de l’auditeur : aider et coopérer
protéger si besoin
L’idéal est d’avoir un organisme avec deux sections distinctes : inspection d’un côté, audit de l’autre.
L’inspection générale doit également exercer, en plus de l’inspection/vérification et de
l’audit, des missions d’expertise et d’enquête.
En résumé, il est préférable d’adopter une organisation fonctionnelle d’un corps supérieur
d’audit et d’inspection :
Enquête
Expertise
Inspection
incompatibles Audit supérieur
(lutte contre
séparation nécessaire (centralisé)
la fraude)
établir une échelle des infractions/sanctions : comparer ce qui est grave et ce qui
l’est moins :
Exemples :
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Annexe 1 : Processus de délivrance d’un passeport au Maroc : piste d’audit
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Annexe 1 : Processus de délivrance d’un passeport au Maroc : diagramme des flux (flow chart)
Services des Division des affaires
Tâches Bureaux de vente Citoyen Caïdat
passeports intérieures
Acquisition des formulaires
Gérer les Délivrer un récépissé Informer l’usager
de demande d’octroi du
stocks de rejet
passeport
Non
Dépôt de la Vérifier les
Réception des demandes demande pièces
Doit signer
Remise du passeport la décharge
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Annexe 2 : Achat par bon de commande : piste d’audit
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Annexe 2 : Achat par bon de commande : piste d’audit (suite 1)
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Annexe 2 : Achat par bon de commande : piste d’audit (suite 2)
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