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Política educativa con eje en la participación. El caso de Río Negro en la década del
noventa*.

Pablo Pascual Bereau – Miguel Angel Franco.

Resumen: En el presente trabajo nos proponemos conocer en líneas generales las

características que asume la política de descentralización en el campo de la Educación en
la provincia de Río Negro durante la década del noventa. Este objetivo nos llevará a
indagar sobre los contenidos específicos de los procesos transformadores, los actores
implicados y sus percepciones . Partimos del supuesto de que en la planificación y
ejecución de determinadas políticas sociales existen decisiones estatales que no identifican
adecuadamente las formas culturales y prácticas sociales predominantes, tanto de la
población destinataria de los servicios como así también de las capacidades técnicas y
profesionales de quienes tienen que producirlos. Pretendemos arribar a conclusiones, al
menos provisorias, que permitan visualizar cuáles son los elementos potenciadores o
limitantes de la participación de los ciudadanos en la producción de la política educativa
en Río Negro.

Introducción
El punto de partida de este trabajo está centrado en los problemas de límites
de la acción del Estado en el campo de las políticas sociales, y particularmente de aquellas
políticas que tienen como objetivo contribuir al proceso de democratización mediante la
utilización de estrategias de descentralización con eje en la participación comunitaria.
Partimos del supuesto de que en la planificación y ejecución de políticas
sociales existen decisiones estatales que no identifican adecuadamente las formas culturales
y prácticas sociales predominantes, tanto de la población destinataria de los servicios como
así también de las capacidades técnicas y profesionales de quienes tienen que producirlos.
Nos proponemos conocer en líneas generales las características que asume
en este sentido la política de descentralización en el campo de la Educación en la provincia
de Río Negro durante la década del noventa.

*
El presente trabajo fue realizado a partir de la información y del análisis elaborado en el marco del proyecto
de investigación "La autonomía de las instituciones escolares de nivel medio" perteneciente al Programa de
Investigación "Políticas Públicas y Prácticas Educativas", Secretaría de Investigación y Extensión, Centro
Universitario Regional Zona Atlántica, UNCo, 1999-2001.-
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La prosecución del objetivo central - la caracterización de la política - nos

llevará a indagar sobre los contenidos específicos de los procesos transformadores, los
actores implicados y sus percepciones .
En el desarrollo de este trabajo se analizará, en primer lugar la política
educativa del gobierno nacional, en tanto constituye un marco importante para comprender
los aspectos sobresalientes de la política de descentralización provincial.
A continuación se prestará especial atención a dos cuestiones que se
consideran centrales: En primer lugar cómo se estructura la propuesta estratégica
impulsadas por el Estado en este campo particular de actuación; y en segundo lugar la
percepción que los actores (sociales y estatales) involucrados en la definición de tal política
tienen sobre ella.
Entendemos aquí que en dicha definición y en sus diversas instancias, se
genera una trama de relaciones sociales que bajo diferentes percepciones, perfilan acciones
que orientan y dan sentido a la política.
Por último pretendemos arribar a conclusiones, al menos provisorias, que
permitan visualizar cuáles son los elementos potenciadores o limitantes de la participación
de los ciudadanos en la producción de la política educativa en Río Negro.

1. El Estado provincial y los procesos de reforma democrática.

En la década del ochenta y a partir del proceso de democratización que se

abre en América Latina y en la Argentina en particular, la preocupación estaba centrada en
cómo se podía contribuir al desarrollo y consolidación del sistema democrático desde
ámbitos institucionales. Particularmente, se le atribuyó al Estado –en sus diferentes
instancias- un papel muy importante como promotor, vehiculizador y espacio institucional
relevante en estos procesos.
Buena parte de la literatura sobre el tema se ha centrado básicamente en
estos aspectos, resaltando las condiciones y límites que el sistema democrático
representativo impone al comportamiento y la acción política. En una gran mayoría de estos
trabajos, tales condiciones y límites se refieren a fenómenos que tienen que ver con la
restricción de la participación social a las instancias legal-institucional, a la centralización y
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concentración del Estado, existencia de formas de poder corporativo, entre otros ( La Serna,
1988: 1).
Desde esta perspectiva, lo que se sugirió fue tomar conciencia de la
necesidad de transformar el sistema representativo, hacia formas pluralistas de democracia,
creando mecanismos de ejercicio de democracia semidirecta, descentralizar el Estado e
institucionalizar poderes surgidos en la sociedad civil.
Con la apertura democrática iniciada en 1983, el Estado provincial en Río
Negro dio muestras de estas tendencias, a través de la proliferación de estrategias que
contienen buena parte de la transformación del Estado que en esos momentos se buscaba.
Con ello, el escenario socio-político se va conformando con nuevas
modalidades de vinculación Estado-sociedad, que favorecen la aparición de demandas
de participación comunitaria en cuestiones centrales, como la educación y la salud, y que
la sociedad intenta resolver bajo formas no autoritarias.
Circunstancias económicas y políticas propicias han facilitado y
promovido en muchos casos la realización de ensayos circunscriptos de actividades
centradas en la comunidad1.
Desde el Estado provincial se propició la construcción de una nueva
vinculación con la sociedad civil, cuyo eje estuvo centrado en la ampliación de la
participación social en las políticas públicas. En especial las políticas sociales –educación y
salud- son paradigmáticas en esa búsqueda de mayor legitimación, intentando aunar
elevados niveles de participación con nuevas soluciones que incrementen su eficacia
técnica.
En tal sentido, las políticas de ambos campos tuvieron como estrategias
fundamentales: la descentralización hacia ámbitos locales de gobierno, creación de canales
y espacios de participación local y regional, instrumentación de modelos de gestión con
crecientes grados de autonomía y adaptación a realidades heterogéneas.
La reforma de la Constitución Provincial (1988) en la que se incorporan
instituciones de democracia semi-directa; la Ley Orgánica de Educación provincial (N°

1
Entre estas circunstancias podemos mencionar en líneas generales para América Latina, la acción que
desarrollan las Comisiones de Derechos Humanos u otros organismos de protección de las facultades,
libertades y necesidades del individuo y que representan una significativa contribución al reconocimiento y
aplicación de los derechos ciudadanos.
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2444); la Ley de Reestructuración del Subsector Público de Salud (N° 2570) etc., son
ejemplos de arreglos institucionales que conducen a la producción de estas estrategias.

Sin embargo, los cambios y transformaciones profundas habidos en estos

últimos tiempos, tanto en el escenario social como estatal, las nuevas relaciones entre
ambos escenarios y, fundamentalmente, el desencanto sufrido por el fracaso o relativo éxito
de varias de estas políticas, nos obliga a reflexionar acerca de tales fenómenos2.
A partir de aquí se puede suponer que la falta de coherencia entre el diseño
de determinadas estrategias impulsadas desde el Estado y el contexto social de su
aplicación3, puede traer aparejado problemas de implementación de políticas públicas.

2. La política educativa del Gobierno Nacional

Al analizar las acciones de la política educativa que llevó adelante el

Gobierno Nacional en el período 1989-1999 se observa la tendencia a resolver un tema
central: la "gobernabilidad" del sistema educativo nacional, es decir, se intenta retomar un
principio centralizador, el cual implicó la revisión del movimiento descentralizador que se
inició con la transferencia de las escuelas a las jurisdicciones provinciales. Existe un
evidente reposicionamiento del Estado nacional como espacio desde el cual se define la
política para el conjunto de la Nación. Este hecho se logra a partir de una determinada

2
Creemos necesario recordar que varias de las políticas impulsadas a principio de los ochenta en Río Negro,
en el marco de reformas democráticas, no tuvieron el éxito esperado, quedaron en la letra muerta de la
Constitución Provincial o bien lisa y llanamente se decidió volver atrás con las reformas. Ejemplo de lo
primero es la Ley de Descentralización del sector salud que no logró concretar los objetivos planteados en
cuanto a descentralizar el poder en este campo. En el segundo caso, la mayoría de los artículos de la
Constitución que preveían mecanismo de democracia semi-directa (Revocatoria de leyes o Iniciativa Popular)
han quedado sin reglamentar, por lo cual no se pudieron hacer efectivas. Por último, la Ley Orgánica de
Educación, que contemplaba la participación de los docentes, los alumnos y de la comunidad educativa en
general ha sufrido importantes modificaciones que ponen en duda el cumplimiento de los objetivos iniciales.
3
El contexto social puede entenderse a partir del concepto “esferas del sistema”. En esta conceptualización se
considera a la sociedad como un macro sistema social compuesto por tres subsistemas o esferas: el subsistema
Político –Administrativo, el subsistema Económico (productivo), el subsistema Normativo (cultural). La
integración de la sociedad se produce a través de los modos de ordenación y regulación de las relaciones entre
los hombres y los subsistemas, que se expresan a través de intercambios materiales y simbólicos para lo cual
se crean mecanismos de autogobierno –arreglos institucionales- que pueden ser considerados como
imperativos funcionales destinados a equilibrar el funcionamiento del sistema social. Cf.C. Offe
Contradicciones del Estado del Bienestar, Alianza, Madrid, 1990.
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combinación entre recursos técnicos y económicos que el Ministerio de Educación y

Cultura central utiliza para la sustentación de políticas nacionales (Tiramonti: 1996).
Frente a un marco caracterizado por la diversidad normativa y la
segmentación del sistema educativo en función de las distintas jurisdicciones (Nación,
provincias, Municipio de la Ciudad de Buenos Aires) y en todos sus niveles (Tenti Fanfani,
1993), se propuso centralizar las decisiones en materia de política educativa.
Para la producción de una política educativa central que eliminara la
diversidad normativa, formó, en primer lugar un equipo de especialistas para elaborar un
proyecto de ley de educación y enviarlo al Congreso, y en segundo término, con la
promulgación de la Ley Federal Nº 24195, se abocó a su aplicación en todas las
jurisdicciones (Municipio de la Ciudad de Buenos Aires y provincias).
De esta manera, se delimitaron las atribuciones y funciones que tendría cada
nivel de gobierno. Se pretendió lograr un equilibrio en el que las jurisdicciones provinciales
fueran las prestadoras del servicio y el Estado Nacional el regulador del sistema. Las leyes
que transfirieron la gestión y financiamiento de los servicios educativos a los ámbitos
provinciales y la Ley Federal de Educación dictada en 1993 descargan al Estado Nacional
de responsabilidades en la provisión directa de recursos para la mantenimiento del sistema
educativo. La Nación no tiene responsabilidad en el pago de salarios, en el sostenimiento de
la infraestructura edilicia y la provisión de recursos para asegurar la cotidiana supervivencia
de las escuelas.
La firma del Pacto Federal Educativo fue uno de las primeras acciones
encaradas por el Ministerio de Educación Nacional en 1993, mediante el cual se realizaron
acuerdos con la provincias relativos a la gradualidad de la implementación de la nueva
estructura del sistema, estableciéndose metas cuantitativas y aportes financieros para su
realización (Res. 30/93 del Consejo Federal de Cultura y Educación.
El Gobierno Nacional debe, según lo estableció la normativa , acordar dentro
del Consejo Federal de Educación temas tales como contenidos básicos comunes, diseños
curriculares, modalidades y formas de evaluación de los ciclos, niveles y regímenes
especiales que componen el sistema.
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El equipo de especialistas preparó las líneas de acción y los proyectos que el

Ministerio de Educación Nacional propuso al Consejo Federal, y que posteriormente fueron
negociados con cada una de las jurisdicciones.
En este sentido, la planificación de la política se realizó desde instancias
superiores hacia instancias inferiores (lo que teóricamente se denomina arriba-abajo). De
esta manera, los objetivos y las metas se establecieron desde el nivel central (Ministerio de
Educación de la Nación), negociando formas alternativas de implementación con las
provincias y el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires.

3. La relación Nación-Provincia en política educativa durante la década del 90.

En la Provincia de Río Negro, con gobiernos de signo político opuesto al

nacional y durante las sucesivas gestiones, se intentó establecer diferencias respecto a la
política nacional.
Desde el punto de vista de la relación entre el gobierno provincial y el
nacional, durante la gestión que va de 1990 a 1994, el C.P.E. negoció su política en forma
reticente con el Ministerio Nacional, entre otros factores , por que la Provincia se
encontraba en una situación fiscal que le otorgaba cierta independencia para la financiación
del sistema.
Fue a partir de la crisis que estalló en el año 1995, que la nuevas autoridades
educativas provinciales (1995-97) ajustaron el presupuesto educativo al mínimo gasto, lo
cual implicó casi exclusivamente el dictado de clases y asegurar el pago de salario a los
docentes.
Gran parte de las funciones que cumplió el Consejo Provincial de Educación
consistió en sostener el sistema educativo con sus escasos recursos, realizando un estricto
control sobre las licencias y suplencias de docente, evidenciado en una fuerte restricción
que provocó el descontento y malestar del sector docente.
Esta concepción, que implicó la utilización de los recursos restringido sólo a
las actividades descriptas anteriormente, fue compatible con la intención de centralizar y
fortalecer el control de las decisiones. Desde el gobierno se suponía que de no lograr esta
centralización, se podía desestabilizar, por el lado del gasto, al sistema educativo.
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La propuesta de resolver las situaciones de crisis del sistema bajo esta

modalidad marca las limitaciones que tuvo el Gobierno, ya que una decisión acertada para
administrar y gestionar los recursos no sólo supone contener el gasto. La eficiencia debe
entenderse ante todo como una categoría política que alude a la capacidad para responder a
las necesidades cognoscitivas, morales y simbólicas de la población escolar y, por lo tanto,
de la sociedad toda.
La gestión que comienza en el año 1998 se propuso mantener en
funcionamiento del sistema educativo con los ajustes ya efectuados con anterioridad en el
presupuesto provincial. La crisis fiscal desatada en 1995 provocó la perdida de autonomía
en las decisiones de políticas educativas. Con ello el gobierno provincial se vio obligado a
negociar, a pesar de su posición histórica, la aplicación de la Ley Federal de Educación, ya
que los fondos necesarios para la construcción de edificios escolares y el perfeccionamiento
docente podían ser suministrados por el Estado nacional.
Fue así como el C.P.E. optó por implementar distintos proyectos nacionales.
Algunos de ellos tenían que ver con la descentralización participativa del gobierno escolar
y el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las instituciones de nivel medio.
La estrategia seguida por las autoridades educativas provinciales, fue
entonces, conseguir que se implementen los proyectos vigente y que tenían el
financiamiento de la Nación y de los bancos internacionales. Esto implicó negociar los
tiempos necesarios para que, en la Provincia, se pudieran producir estas transformaciones.
La postura del gobierno provincial estaba dentro de una lógica que pretendía
obtener estos recursos, pero postergar los aspectos sustantivos de la Ley Federal que
resultaban conflictivos en el espacio provincial.
La descentralización educativa en Río Negro: una mirada desde sus
protagonistas.
A partir de la apertura democrática iniciada en 1983, en la provincia de Río
Negro se perfilaron políticas educativas que lo sucesivos gobiernos llevaron adelante sin la
intervención del Estado Nacional hasta aproximadamente 1995.
En el año 1991, se sancionó en la Provincia, la Ley Orgánica de Educación
(Nº 2444), que contempla la creación de los consejos institucionales en cada una de las
escuelas de nivel medio. En el año 1992, las autoridades del Consejo Provincial de
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Educación (C.P.E.) bajo el argumento que existía un "mandato"que partía de esta norma
jurídica, proponen una descentralización de la ejecución presupuestaria a la que
denominaron Programa de Gestión y Administración Escolar Descentralizada con
Participación (Kumelkan).
Este programa estaba compuesto por tres "cuestiones": 1) la creación del
Fondo de Financiamiento Educativo Provincial, fondo adicional que incrementa el
presupuesto y que esta definido en la Ley 2444; 2) descentralización de la administración
con participación; 3) la reforma del Estatuto del Docente. Sólo se logró llevar adelante la
segunda. Sus fundamentos eran: lograr el mejoramiento de la calidad de la educación,
mayor democratización de la escuela pública rionegrina, incrementar la eficacia y
transparencia en el manejo de los recursos, responder a las necesidades regionales y locales
a través de una total integración de la escuela a la comunidad, para lo cual se habría de
constituir consejos institucionales como órganos de decisión en cada escuela y consejos
escolares como órgano de decisión a nivel regional.
Desde el Consejo Provincial de Educación (C.P.E.) se indicó que las
decisiones propias de las escuelas quedarían en manos de un Consejo Institucional (C.I.).
En lo que respecta al mantenimiento edilicio, equipamiento, servicio de limpieza, la
ejecución estaría a cargo de un secretario administrativo. De esta forma, se lanza como
proyecto piloto en algunas escuelas de nivel medio y primario.
El nivel central (C.P.E.), estableció la forma institucional ( los Consejos
Institucionales) dentro de la cuales se debe canalizar la participación de la comunidad
educativa. Esta decisión tomada por la Administración educativa implicó que los espacios
de participación permitidos se localizaran sólo al nivel micro del sistema y dentro del
ámbito de la escuela, mientras que a nivel central esta participación está vedada,
fundamentalmente, a los padres de los alumnos.
El Gremio Docente, que acompañó la sanción de la Ley de Educación
Provincial, se opuso a la implementación del Proyecto de descentralización. Sus
argumentos fueron: que no se reglamentó la Ley, que entre otras cuestiones preveía la
incorporación de los padres en el Consejo de Educación,. que la propuesta no fue
consultada sino impuesta, que no creó el Fondo de Finaciamiento Educativo Provincial y
que la descentralización iba hacia una municipalización o privatización encubierta.
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Desde el gremio docente (UnTER) siempre se insistió en que la

descentralización podía terminar en un proyecto de municipalización como había ocurrido
en Chile. Los ideólogos de este tipo de proyectos plantean que la comunidad educativa se
haga cargo de la escuela, tal como el ex Ministro de Educación de Nación Llach tenía in
mente, tal como ocurre en países como los EEUU o Inglaterra.
Además el Proyecto incluía la reforma del Estatuto Docente. Desde la
percepción del Gremio la política que intentaba llevar adelante el Gobierno tenía que ver
con "convertir" a "trabajadores de la educación" (propuesta CTERA - UnTER) en relación
de dependencia con el Estado Provincial en un "profesional de la educación", sin
estabilidad laboral, que era contratado por el Estado. La razón de la postura gremial pasaba
por preservar los intereses de sus afiliados, en tanto se ponía en cuestión la estabilidad
laboral.
Como corporación no podía aceptar la fragmentación del sistema, ya que la
autonomía de las escuelas implicaba su propia segmentación, en tanto las negociaciones
iban a ser con las autoridades de las escuelas y no con las del Estado Provincial. Por lo
tanto, el Gremio ya no iba a poder luchar por reivindicaciones comunes a todas las
escuelas.
La estrategia del sindicato estuvo dirigida a captar la adhesión de los padres
hacia sus propias reivindicaciones gremiales, incluyéndolas dentro de los problemas del
sistema educativo provincial en conjunto y no como un tema puntual. El sector docente se
ha convertido en uno de los que con más energía han llevado adelante medidas y planes de
lucha en los últimos años; pero, por otra parte, la misma valorización de su tarea pone
límites a un ejercicio irrestricto de las medidas más contundentes en la defensa de los
derechos sectoriales y colectivos.
La Ley Federal de Educación aparece para los actores gremiales sustentando
la idea de la educación como un servicio y no como una función indelegable del Estado. Si
es un servicio, razonan, se puede privatizar. La postura ideológica de dar mayor libertad a
las escuelas para que se manejen autónomamente, con participación de los padres, no
considera que impacto pueda tener esta propuesta sobre la igualdad de oportunidades para
todos los alumnos.
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Por otra parte, la comunidad educativa, (supervisores, directores, docentes,

alumnos y padres) expresaron en la entrevista su posición respecto al tema de la
descentralización. En todos estos colectivos, el tema aparecía como polémico y coincidían
en que había sido instalado desde "arriba", o sea por las autoridades del Consejo, y que, por
lo tanto, no expresaba una necesidad de la comunidad.
Los supervisores observan que la asistencia directa del Ministerio de
Educación Nacional con sus proyectos a las escuelas, tiene una clara orientación en política
educativa frente a una provincia cuyos recursos se limitan a mantener el mínimo
funcionamiento del sistema. Esto revelaría la desarticulación y competencia que existe
entre ambos. Expresan sus temores a que la descentralización traiga consigo la
privatización o la municipalización como lo plantea el Banco Mundial o el BID.
Los directores, actores claves en un proceso que conduce a dotar de mayor
autonomía a las escuelas, no comparten en general la idea de una descentralización.
Aquellos directores que participaron del experiencia del Proyecto de descentralización
reconocen que, contar con los fondos necesarios para hacer frente a los gastos que
demandaba el mantenimiento del edificio, el pago de los servicios y el material pedagógico,
"les vino muy bien".
En cuanto a la autonomía plena en lo curricular afirman que los llevaría a un
caos, y que es necesaria una clara orientación político - curricular por parte del Provincia.
Consideran que ya existe cierta autonomía (en esto coinciden con los supervisores) que les
permite trabajar en cada escuela aquellos temas que consideran importantes.
Los docentes, a su vez, se plantean la descentralización a partir de la
decisión del Consejo de Educación de crear los consejos institucionales. Hubo un rechazo a
constituir los consejos institucionales porque advertían que detrás de la propuesta se podía
esconder el peligro que el Estado se retirara y se desligara de la responsabilidad de
garantizar la educación. Otro de los problemas que observaron fueron las consecuencias
laborales que acarrearía la recategorización de las escuelas y los cambios que podrían
producirse en el Estatuto del Docente.
Respecto a la descentralización financiera (Proyecto de descentralización)
plantearon que, para aquellas escuelas que se incorporaron, en los primeros tiempos cuando
había plata, fue muy bueno y que se lograron hacer cosas para las escuelas. Pero luego, las
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autoridades educativas sin informar, con un tiempo prudente, que no se iban a girar los
fondos y sin dar razones, los dejaron de enviar, lo cual produjo inconvenientes en las
escuelas que habían contraído deudas. Por otra parte, la forma como se eligieron a los
representantes para los consejos institucionales adoleció de muchas fallas, de tal manera
que no se los consideraba, en muchos casos, con la legitimidad necesaria.
Otro de los temas que aparecieron como problemáticos en el Proyecto de
descentralización fueron la inclusión del administrador escolar dentro de la escuela y la
participación de los padres. El administrador era un persona que había sido contratada y
que no conocía el funcionamiento de la escuela. Los docentes sostenían que los padres no
estaban capacitados para tomar decisiones en temas pedagógicos en el consejo institucional.
Eran críticos respecto al poco apoyo que recibían desde el Consejo de
Educación en cuestiones pedagógicas, como en recursos materiales. Piensan que, en
muchos casos, la supuesta autonomía es en realidad abandono por parte de las autoridades.
Los preceptores manifestaron que los principales temores respecto a la
descentralización son la posibilidad de perder la estabilidad laboral y la municipalización,
es decir, que las escuelas pasen a depender de las municipalidades, como en Chile. Otro
tema polémico era la participación de los padres en los consejos institucionales, sobre todo
cuando tenían incumbencias en lo pedagógico. Pero acuerdan con trabajar, sobre algunos
temas específicos, con un cierto nivel de autonomía (proyecto de horas libres).
Los alumnos secundarios indican su desinterés por los temas de su escuela,
si bien les preocupa su futuro personal, no parece importarles los curricula, ni estudiar, solo
terminar para luego trabajar o ir a la universidad. Son conscientes de la falta de recursos de
su escuela, ya sean en materiales didácticos, como en infraestructura edilicia. En algunos
casos, cuanto se los convocó para decidir en temas que ellos consideraron importantes, se
reunieron con sus compañeros, discutieron el tema y trabajaron para llevarlo adelante.
Los centros de estudiantes no despiertan el interés de los alumnos. Cuando
se los reúne por un tema, éste casi siempre tiene que ver con juntar dinero para solucionar
problemas de la escuela. Consideran que es el director quien tiene la última palabra, es el
que tiene el poder de decisión, no los órganos colegiados como el Consejo Institucional o el
de Convivencia. Sus representantes ante estos órganos no son reconocidos como tales por
los estudiantes, porque generalmente están los que alguna vez fueron elegidos y quedaron,
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pero no consultan, ni comunican a sus compañeros las posturas tomadas ante los
problemas. Perciben que no expresan la opinión del colectivo estudiantil sino la suya
propia.
Particularmente, en algunas de las escuelas de Viedma aparece como nota
distintiva aquella que tiene que ver con ser hijos de empleados públicos (o, como se los
denomina, "los de la 1844") o de funcionarios del gobierno provincial. La posibilidad de
influir que tienen los padres-funcionarios, en las decisiones que toman las autoridades del
establecimiento respecto de sus hijos parece ser muy fuerte. En las escuelas que están
ubicadas en otras localidades esta influencia no es tan notoria. En estos casos el director
aparece como la figura más importante en el momento de la decisión.
Pocos son los padres que participan en los Consejos Institucionales o en las
cooperadoras escolares. En esta última cumplen una función clara, reunir fondos y
administrarlos en directo contacto con el director de la escuela. Es más difusa su función en
los consejos institucionales, ya no deciden sobre alocación de recursos, lo que ocurría
cuando funcionaba el Proyecto de descentralización, ni sobre temas pedagógicos, porque se
cambió la reglamentación. En los casos que se fusionaron con los Consejos de Convivencia
pasaron tener incumbencia en temas disciplinarios.
Los padres ven su poder de decisión muy reducido. Cuando van a reuniones
en la escuela se les informa del problema y pueden opinar, pero entienden que las
decisiones las terminan tomando el director y los docentes. En la mayoría de los casos, los
padres sólo concurren al establecimiento, cuando son citados porque existen cuestiones o
problemas en los cuales está directamente involucrado su hijo.
Los padres que están en los consejos institucionales o de convivencia no
sienten que representan a los otros padres, sino que son los únicos que "tenían tiempo para
ocuparse" y que, en muchos casos, no están preparados para discutir algunos temas con los
demás integrantes de la comunidad educativa. En el mejor de los casos, se reduce a ser
informados y a escucharlos si desean expresar sus opiniones personales, ya que no
representan el colectivo de padres.
En realidad más que autonomía, lo que los actores de la comunidad
educativa plantearon fue la necesidad de un fortalecimiento del sistema educativo en todos
sus niveles, particularmente el de la escuela. Creen que un sistema como un todo articulado
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es la mejor garantía de igualdad de oportunidades para todos alumnos. Existe la percepción

de que el Estado es el actor con mayor capacidad para imponer un cierto equilibrio en una
sociedad en la que se incrementan diferentes modalidades de desigualdad social.
Las limitaciones para la participación de la comunidad educativa: Algunas
conclusiones provisorias..
En la Provincia de Río Negro se observó algún aspecto distinto en la
producción de la política educativa con respecto a Nación. Es aquel que propone una
modalidad de participación como medio para democratizar el sistema educativo, cuyo eje
más importante es la integración de los padres de alumnos a los consejos institucionales y
su participación en las decisiones que se toman en la escuela.

No obstante, la forma producción de la política educativa de la Provincia en

el tema de la descentralización presenta en gran parte las limitaciones propias que
contienen las propuestas del incrementalismo y de la planificación estratégica. (Alonso y
Pascual, 2000:289). Estas se evidencias en:

" iniciativas del estado en sus diferentes niveles". Por ejemplo, vemos como
el Programa de descentralización fue una iniciativa del C.P.E.
"buena parte de las decisiones se toman en forma centralizada"; Por ejemplo,
la formulación, implementación y evaluación estuvo en manos del C.P.E.
"la participación es limitada, está previsto de antemano quiénes y cómo van
a participar, no supera la posibilidad de opinar sobre temas ya determinados, o tratados en
un nivel de generalidad que no permite la percepción de todo lo que esta implicado". Por
ejemplo, el C. P. E. determinó que temas podían tratarse en los C. I. a través de una
resolución, que posteriormente, ante la resistencia de los docente, fue modificada.
"no se reconocen las diferencias de poder e información que existen entre los
actores sociales, se parte del supuesto de la homogeneidad social que sólo admite
diferencias funcionales o generacionales (sectores económicos, profesionales, jóvenes,
etc.).
"no se clarifican los valores e intereses en juego que se diluyen en el marco
de una concepción de la política que se da por supuesta y aceptada"; Por ejemplo, la
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participación de los padres en los C.I. en temas pedagógicos. Primero el C.P.E. les dio
incumbencia en estos temas y ante la resistencia de los docentes dio marcha atrás.
"habitualmente estos procedimientos consisten en modalidades de
legitimación dedecisiones previamente adoptadas y/o instancias de neutralización del
conflicto social". Por ejemplo, las circulares del C. P.E. explicando en que consistía el
Programa de descentralización después de haberlo puesto en marcha.

Si esta forma de producir política de "arriba - abajo" fueran trasladados a

nivel de la sociedad, la particpación de los ciudadanos en la toma de decisiones, estaría
limitada a la elección de sus representantes a través del voto, ya que no puede plantearse
producir el ciudadano tiene que dejar que otros (los administrativos, políticos y expertos )
por cierta cantidad de dinero (impuestos ) resuelvan los problemas de administración de lo
público4.
Una nueva forma de construir la política pública debe pretender que la
democracia se materialice con ciudadanos que elaboren herramientas que les permitan
acceder a la información y al análisis de la gestión pública para involucrarse en las
decisiones y en la implementación de las políticas que afectan su vida cotidiana.
La riqueza de una tal forma de producción de políticas públicas estaría dada
tanto por la fuerte dinámica que genera como así también por ser una realización colectiva 5.
Pero al mismo tiempo, por ser menos estructurada, exige soportar mayores niveles de
incertidumbre. En estos casos los niveles centrales de decisión estatal no pueden
enunciarlas anticipadamente ni como propias, como tampoco pueden garantizar los
resultados, ya que se va construyendo en las mismas prácticas sin que por ello se vuelva
caótica.

4
Al respecto dice Cernotto (1998) que “El problema es que esta opción induce hacia una política como una
forma de compra - venta, una especie de mercancía virtual. Los políticos también les pagan a los expertos,. se
desentienden de las complejidades administrativas y científicas de la toma de decisiones /ejecución para
dedicarse a la cosecha de votos y al éxito electoral guiados por una costosa asesoría de marketing electoral
Por esta razón la preocupación por el producto de las políticas no debe ser antepuesta a la preocupación por
las modalidades por las cuales se llega a un producto”.
5
Cómo lo hace notar Cernotto (1998) que “es importante reconocer que la nueva forma social de producción
de políticas públicas (abajo - arriba) al ser más dinámica y colectiva, es también menos estructurada que el
modelo arriba - abajo y de menor certidumbre”.
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Es verdad que la estructuración de tramas relacionales de los diferentes

actores que ponen en juego su poder y capital 6 (económico, social, cultural) no es una tarea
simple que arroje resultados inmediatos. Por el contrario, aunque el procesamiento de
conflictos y decisión es complejo, desde este trabajo se considera que ésta forma de pensar
la construcción de políticas, que incluye importantes grados de participación social, es una
opción reclamada y al mismo tiempo necesaria para afrontar los problemas de legitimidad
que sufren actualmente los Estado .

Bibliografía.

Alonso, Osvaldo y Pascual, Pablo. Nuevas perspectivas en el análisis y formulación de

políticas públicas. Revista Pilquen. Viedma,Nov. 2000.
Cernotto, Diana. La política de espaldas a la política. Publicación Administración Pública
y Sociedad. IIFAP, n 11, 1998.
Gutiérrez, Alicia: Pierre Bourdieu. Las prácticas sociales. Editorial
Universitaria/Universidad Nacional de Misiones y Dirección General de Publicaciones de
la Universidad Nacional de Córdoba, 1997.
La Serna, Carlos (1988) “ Notas sobre el Estado y la participación social”.Ponencia al VIII
Congreso Nacional de Administración Pública. Córdoba.
Offe, C. (1990) Contradicciones del Estado del Bienestar, Alianza, Madrid.
Pascual Bereau, Pablo (dir). La autonomía de las instituciones escolares de nivel medio.
CURZA/UNCo, Informe Final, 30/10/01.
Tenti Fanfani, La escuela vacía. Deberes del Estado y responsabilidades de la sociedad.
Bs. As. Losada, 1993
Tiramonti, Guillermina. "La agenda educativa de los 90. Revista Cuadernos de Pesquisa N
100. Brasil. Fundación Carlos Chagas,1996.

Breve curriculm de los autores:

6
Pierre Bourdieu distingue entre diferentes tipos de capital: económico, social, cultural y simbólico, se trata
de recursos de diferente tipo que los actores sociales pueden movilizar. (Gutiérrez: 1997).
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Pablo PASCUAL BEREAU. Maestría en Educación. Universidad de Brasilia. Maestría en

Administración Pública. U.B.A.
Profesor Asociado. Sociología de las Organizaciones y Teoría de la Administración Pública.
CURZA/UNCo.
Director del Proyecto de Investigación: La autonomía de las instituciones escolares de
nivel medio dentro del Programa: Políticas Públicas y Prácticas Educativas.

Prof. Miguel Angel Franco. Maestrando en Administración Pública, UNC-IIFAP-UNCo.-

CURZA (1998-1999) Docente e investigador en la Universidad Nacional de Comahue,
Centro Universitario Regional Zona Atlántica, Viedma. Carrera de Administración Pública,
Cátedras Sociología de las Organizaciones y Teoría de la Administración Pública.