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1. Antecedentes
Figura No. 1
PRESIÓN TRIBUTARIA
(porcentaje del PBI)
14
12
10
8
6
4
2
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990*
del PBI. Por otro lado, si se realiza la comparación tomando en cuenta el ingreso per
cápita, en 1990 el Perú tenía un ingreso de US$1,074, nivel comparable con el de
Colombia y Ecuador. No obstante, en este mismo año, la recaudación per cápita de
Colombia y Ecuador se encontraba alrededor de US$157, mientras que en el Perú no
llegaba al 54% de este nivel, es decir, US$70.
Figura No. 2
PRESIÓN TRIBUTARIA
(Porcentaje del PBI)
25
20
15
10
0
Brasil Ecuador Colombia Perú
En este contexto, en los últimos meses de 1990, las autoridades estaban con-
vencidas de que la única forma de consolidar el proceso de estabilización iniciado en
agosto de 1990 era a través de una radical reforma del sistema tributario, que abar-
cara tanto la política tributaria como su administración.
Para llevar a cabo esta reforma era necesario contar con algunas condiciones
que aseguraran el éxito de la misma. Estas condiciones se podían agrupar en cuatro
categorías: políticas, legales, económicas y técnicas. En el nivel político se requería
contar con el apoyo decidido del Presidente y del Congreso de la República. En el
campo legal era necesario contar con un Nuevo Código Tributario, y adecuar la ley
del sector público para garantizar la plena autonomía administrativa y financiera de
la nueva administración tributaria, especialmente en el área laboral. En el campo
económico se requería garantizar los ingresos a la nueva administración tributaria
para posibilitar la adquisición de los equipos de procesamiento de datos y comunica-
ciones, implementación de locales, y sobre todo poder asegurar un nivel remunerativo
adecuado al personal de la administración tributaria. En el nivel técnico era necesario
diseñar nuevos sistemas de recaudación y fiscalización que garantizaran el éxito de
166 Jorge Baca
2.2.2 Al patrimonio
2.2.3 A la importación
2.2.4 A la exportación
Así, a pesar de que las categorías de tributos eran pocas, existía una excesiva
complejidad de normas, caracterizadas principalmente por la existencia de regímenes
simplificados y de diversos regímenes especiales. Adicionalmente existía una alta
inestabilidad en cuanto a la vigencia o derogación de las normas tributarias. En el
caso de la aplicación del IGV a los productos agrarios, la norma referida a estos
productos fue modificada 10 veces durante el período 1990-1993. En el caso del ISC a
los combustibles, sólo en 1993 fue modificada 4 veces.
Como consecuencia de la complejidad e inestabilidad de la estructura tributa-
ria, el nivel de incumplimiento tributario, sea mediante la evasión directa o la elusión,
seguía siendo elevado. Si bien se había incrementado el número de formularios pre-
sentados mensualmente de 13,482 en junio de 1990 a 457,929 en octubre de 1993,
este número era aún bajo, puesto que en 1993 estaban registrados más de 835,000
contribuyentes.
Adicionalmente, los datos mostraban que más del 36% de los formularios
presentados en 1993 no consignaban pago alguno y 17% de los mismos imputaron un
El ancla fiscal: la reforma tributaria 173
pago promedio de 5.6 soles. Es decir que más del 50% de los formularios presenta-
dos tenían un pago inferior a los 2 soles. En junio de 1990, 700 contribuyentes repre-
sentaban el 90% de la recaudación. En octubre de 1993, 2,284 contribuyentes repre-
sentaban el 68.6% de la recaudación. Era evidente que si bien se habían logrado
significativos avances en relación a 1990, aún había mucho camino por recorrer.
En este contexto, la reforma tributaria de 1994 debía cumplir con las siguientes
características:
El RUS fue una creación de la reforma de 1994 que buscaba sustituir a los
regímenes simplificados del impuesto a la renta y del IGV; de esta manera, se busca-
ba facilitar los procedimientos tanto al contribuyente como a la administración tribu-
taria.
El objetivo de este régimen era lograr una adecuada recaudación mediante la
simplificación de los procedimientos con el fin de facilitar el cumplimiento tributario
y, al mismo tiempo, incentivar a los contribuyentes de este régimen a solicitar factu-
ras por las compras que realizaran, pues éstas les daban derecho a una deducción
igual al 20% del monto de las facturas que obtuvieran al efectuar sus compras o
pagar honorarios por servicios profesionales a los contribuyentes del régimen general.
174 Jorge Baca
compensación de las rentas por distintas categorías, y porque podían deducir el impues-
to mínimo a la renta del impuesto que resultara de aplicar la escala a la renta global.
Adicionalmente, las rentas que generaban las empresas unipersonales, conside-
radas personas naturales, eran de difícil control; por ello se daba el caso que, al simu-
lar pérdida en la empresa, se podía eludir el pago de su renta al globalizarla.
Para subsanar estas dificultades, la reforma determinó que las E.I.R.L. y las
S.R.L. fueran consideradas para efectos tributarios como personas jurídicas. Por
tanto, debían tributar de acuerdo con el régimen de las Personas Jurídicas. De esta
forma, también se es consistente con la legislación comercial. De igual manera las
empresas unipersonales recibirán un tratamiento similar al de las E.I.R.L. y S.R.L. Por
tanto, las rentas que generen estas empresas (tercera categoría) tributarán de acuer-
do con el régimen de las Personas Jurídicas.
Las personas naturales determinarán su renta global consolidando las rentas de
primera, segunda, cuarta y quinta categoría; para determinar el impuesto deberá
aplicarse la escala progresiva para las personas naturales.
Las rentas de otra índole que generen las empresas unipersonales, provenientes
del capital afectado al patrimonio de la empresa, serán consideradas rentas de tercera
categoría.
Las rentas de las Sociedades Civiles de Responsabilidad Limitada, como las de
las Asociaciones Civiles de Profesionales serán consideradas rentas de tercera catego-
ría.
Se mantiene el derecho de las personas naturales no domiciliadas que generan
rentas de cuarta categoría por la prestación de servicios a no estar obligadas a cum-
plir con los requisitos establecidos por el reglamento de comprobantes de pago.
Se elimina el beneficio que tienen los trabajadores afiliados a las Administrado-
ras de Fondos de Pensiones de deducir, para efectos del Impuesto a la Renta, sus
aportes obligatorios y voluntarios. Está exceptuado el aporte voluntario en la parte
que excede del 20% de la remuneración asegurable.
Otro punto importante de la reforma fue reducir los tramos de las tasas del
impuesto a la renta. Así, se modificó la escala de tasa actual del impuesto a la renta
para personas naturales por la siguiente:
Cuadro No. 1
ESTRUCTURA DE TASAS
Asimismo, se eliminaron las deducciones y los créditos vigentes para las rentas
de personas naturales; en su lugar, se aplicaría una deducción fija y constante para
todos los contribuyentes, ascendente a US$6,250 anual (S/.12,500) .
En lo referente al impuesto a la renta para personas jurídicas, este impuesto
grava las rentas provenientes de la aplicación del trabajo, del capital o de ambos en
conjunto, así como las ganancias y beneficios. Antes de la reforma se aplicaba para el
caso de personas jurídicas domiciliadas una tasa de 30% sobre su renta neta, mien-
tras que para las no domiciliadas las tasas variaban según el tipo de renta. En rela-
ción a los sistemas de pagos a cuenta, existen dos regímenes, uno denominado Régi-
men General y otro Régimen Simplificado. En ambos casos para personas jurídicas se
efectúan pagos a cuenta mensuales y un pago anual de regularización.
Para el Régimen General existían tres sistemas de pagos a cuenta, y las empre-
sas debían acogerse a uno de ellos en forma excluyente a lo largo de todo el ejercicio
gravable. Por el sistema de pagos A, la renta imponible se determinaba en función de
los balances mensuales de la empresa; por el sistema B, el pago a cuenta se determi-
naba aplicando un coeficiente (que está en función de lo pagado en el ejercicio ante-
rior) sobre los ingresos mensuales; el tercer sistema, C, se aplicaba cuando se obte-
nían pérdidas o cuando no existía información pasada, se asumía un coeficiente fijo
de 2% sobre los ingresos netos mensuales.
Los sistemas de pagos a cuenta vigentes eran, además de numerosos, complejos
para su determinación, lo cual dificultaba el cálculo por parte del contribuyente y la
labor de fiscalización por parte de la administración.
Si bien el Sistema de Balances puede considerarse el criterio más “real” para
gravar la renta de las Personas Jurídicas, éste permite a muchas empresas acomodar
sus balances. Esto último dificulta tremendamente la labor de fiscalización de la
SUNAT. El sistema debería recoger principalmente los siguientes criterios: simplici-
dad y exactitud, es decir que los pagos a cuenta por realizar guarden concordancia
con el impuesto que en definitiva les corresponda pagar por todo el ejercicio.
En este sentido, si bien el sistema A de pagos a cuenta para personas jurídicas
cumple con el principio de exactitud, ya que grava sobre la utilidad neta generada en
el mes, de un lado, puede ser acomodada y, de otro, no cumple con el principio de
simplicidad, debido a que acogerse a este sistema supone la preparación mensual de
balances más los ajustes por inflación, lo cual no resulta sencillo ni claro para mu-
chas empresas. Estas inconveniencias se reflejan en la menor preferencia que tiene
dicho sistema. Considerando que los Principales Contribuyentes Nacionales poseen
capacidad económica y recursos humanos por encima del promedio del “resto de
contribuyentes”, se observa que sólo un 28.8% de dicha muestra se acogió al sistema
A, mientras que por lo menos 63.6% se acogió al sistema alternativo (B o C).
Respecto a los sistemas B y C, ambos tienen en común, por un lado, el hecho
de ser simples, y de efectuar y verificar y, de otro lado, el hecho de que parten de
presunciones aproximadas del impuesto que se generará en el ejercicio. La exactitud
El ancla fiscal: la reforma tributaria 179
Dentro de este proceso de reforma del sistema tributario, resultó de vital im-
portancia realizar algunos ajustes a las normas del Código Tributario, con el fin de
hacer más eficaz la labor de la administración tributaria en el control del cumplimiento
de obligaciones tributarias, e incentivar a los deudores tributarios a que cumplieran con
sus obligaciones voluntariamente.
De esta forma, varios de los ajustes se dirigieron a actualizar las Tablas de
Multas y Sanciones con el propósito de incluir aquellas infracciones que no se encon-
traban contempladas en su momento. Asimismo, se tuvo en cuenta que la adminis-
tración tributaria no podía pretender incrementar la recaudación a través de la co-
branza de multas, sino que éstas debían tener un efecto disuasivo en el comporta-
miento de los deudores tributarios, por lo que se hizo extensivo el régimen de incen-
tivos a todos los tipos de infracciones sancionados con multa y se elevó el porcentaje
de rebaja por subsanaciones.
Las modificaciones implantadas también buscaron optimizar los costos de la labor
administrativa, por lo que se simplificaron varias actuaciones de la administración tribu-
taria en el campo de las notificaciones de valores, solicitudes no contenciosas, declara-
ciones rectificatorias y compensaciones.
El gobierno que asumió funciones en julio de 1990 decidió corregir las distorsio-
nes económicas que enfrentaba el país; para ello, asignó un rol prioritario a la reducción
del déficit fiscal a través del aumento de los ingresos. Para lograr este objetivo se reco-
noció como fundamental la implementación de una reforma tributaria. En este contexto,
en marzo de 1991, se puso en marcha el proceso de reforma de la administración tribu-
taria, con el reconocimiento por parte del gobierno de la necesidad de una autonomía
efectiva en la gestión y toma de decisiones de la SUNAT.
Dos elementos concurrieron para lograr la autonomía efectiva: de un lado el
apoyo político, el cual se dio en las más altas esferas del gobierno, apoyo que era com-
partido por la mayor parte de partidos políticos y por la opinión pública; y, de otro
lado, la conformación de un equipo de profesionales que debía asumir la conducción de
la institución. Es importante anotar que este equipo de profesionales provenía, en gran
parte, del Banco Central de Reserva, que era el organismo autónomo más importante
del país, de modo que había una experiencia personal respecto de la gestión autónoma.
- El 2% de todos los tributos que administra y cuya recaudación sea ingreso del
Tesoro Público.
- El 0.2% de la recaudación de tributos cuya administración se le encargue y que
no constituyen rentas del Tesoro Público.
suscribir convenios con entidades del sistema financiero nacional, lo cual permitió
que esta administración tributaria comenzara a desarrollar un nuevo sistema de
recaudación con la participación de la red bancaria.
En la actualidad, los Medianos y Pequeños Contribuyentes cuentan con un
sistema de captura de Declaraciones y Pagos a través de la red bancaria, el cual reali-
za validaciones iniciales al momento de la captura y otras en batch; luego se hace un
proceso de depuración teniéndose previsto un sistema de corrección y de modifica-
ción de datos.
de ésta, era una necesidad impostergable. Al respecto, las cifras eran bastante elo-
cuentes.
Al iniciarse la reforma de la SUNAT durante 1990-1991, el personal se redujo a
800 personas, de los 3,150 que trabajaban en la época de la DGC. Al incorporarse la
nueva administración, el número de personas había superado el nivel previo a la
reforma, pues se elevó a 3,800 aproximadamente.
El sobredimensionamiento del personal estaba conduciendo no sólo a una
pérdida de eficacia en el accionar de la institución, sino también a una menor eficien-
cia, ya que las inacciones se hacían cada vez a un mayor costo administrativo. De
haber continuado con esa tendencia, el 2% de la recaudación que le correspondía a la
SUNAT por recaudar y administrar impuestos no habría sido suficiente ni para cu-
brir el costo de la planilla. Se partió de la premisa de que, si la institución no
contaba con remuneraciones que estuvieran, por lo menos, en el nivel de mercado,
primero, se irían los mejores cuadros y, segundo, comenzaría a fomentarse -nueva-
mente- actividades de corrupción, lo cual debía evitarse a toda costa.
Luego de una exhaustiva e imparcial evaluación del personal, la Institución tuvo
que prescindir, en 1997, de los servicios de aproximadamente 800 personas. Esta
medida es el resultado de un análisis que se llevó a cabo en dos niveles. En un pri-
mer nivel, se definió una nueva estructura orgánica, más dinámica, más horizontal,
con menos jefaturas y, consecuentemente, menor necesidad de secretarias, conserjes y
choferes. Un segundo nivel consistió en examinar las funciones de cada uno de los
integrantes de esta nueva estructura, lo que dio como resultado la elaboración de un
nuevo Manual de Organización y Funciones. En esta reorganización del trabajo
primó el criterio de que la mayor parte de los funcionarios de la SUNAT debía cum-
plir funciones operativas, antes que administrativas, tendencia que había vuelto a
aparecer en los últimos años.
La SUNAT era reconocida, entre sus similares de la región, como una de las
instituciones mejor dotadas en el aspecto tecnológico. Sin embargo, una serie de
variables habían limitado que esta capacidad se potenciara aun más. Así, por ejem-
plo, el lógico deseo de hacer bien las cosas en varios campos a la vez había dejado de
lado la necesidad urgente de priorizar objetivos, sobre todo en una institución que
trabaja con recursos escasos.
En materia de inversión informática, la nueva administración tomó acciones
que han permitido duplicar la capacidad de procesamiento de información en térmi-
nos de memoria, velocidad y equipamiento, lo que está redundando en una mejora
sustancial tanto en la eficacia de la administración tributaria como en las facilidades
que brinda para el cumplimiento tributario.
192 Jorge Baca
PRICOS-remotos
la sede central de la SUNAT en Lima; en tanto que los PRICOS regionales en el resto
del país -cerca de 9,000 a la misma fecha- realizan sus pagos en las correspondientes
Intendencias Regionales de la SUNAT. En el caso de los PRICOS, como ya se ha
señalado, la Administración Tributaria conoce en todo momento su comportamiento
y grado de cumplimiento tributario debido al control en línea o tiempo real del que
son sujetos.
El objetivo del sistema PRICO-remoto fue aumentar de 11,000 a 19,000 los
contribuyentes considerados como PRICOS, mediante la incorporación de aquellos
contribuyentes de mayor importancia fiscal que antes eran considerados como
MEPECOS. De esta manera, la administración tributaria ejerce un mejor control
sobre los nuevos PRICOS, a la vez que les facilita el cumplimiento tributario. Para
llevar a cabo este esquema se ha ampliado y mejorado el equipamiento informático, se
está utilizando medios de comunicación o transferencia modernos, y se han habilitado
locales del Banco de la Nación para descentralizar los lugares de pago. A inicios de 1999,
el número de PRICOS llegó a cerca de 18,500 contribuyentes.
Debe precisarse que el proyecto PRICO-remoto ha permitido también extender
la atención al resto de contribuyentes, por cuanto los locales son usados no sólo para
la declaración-pago de los principales contribuyentes, sino también para que funcio-
nen como Plazas SUNAT para el resto de contribuyentes. De esta manera, la inver-
sión efectuada permite tanto la amplificación del control de la recaudación, y por
tanto su incremento, como la mejora de la atención y el servicio al contribuyente.
En términos de recaudación, cabe señalar que cuando el contribuyente
MEPECO pasa a la categoría de PRICO sabe que SUNAT lo va a revisar todos los
días, razón por la cual cambia su comportamiento tributario. De acuerdo con análisis
llevados a cabo por la administración tributaria, se ha estimado que este traslado de
MEPECO a PRICO redunda en un incremento de 20% en la recaudación del nuevo
PRICO. De esta manera se pasará a controlar en línea a cerca del 90% de la recau-
dación, 5 ó 6 puntos más sobre la recaudación así controlada hasta antes de la im-
plementación del sistema PRICO-remoto.
Regímenes especiales
Fiscalización sectorial
la base tributaria, reducir los niveles de evasión y generar un primer nivel de con-
ciencia tributaria. Para ello se han aplicado procedimientos y sistemas eficientes, se
ha hecho uso de tecnología de alto nivel y se ha racionalizado tanto la estructura
organizativa como la asignación de recursos cuando ha sido necesario. Así, es posible
afirmar que en la SUNAT los procesos de modernización han sido aplicados exitosa-
mente. Las bases para ello se generaron en la primera etapa de la administración y
actualmente se persigue el mismo objetivo, para lo cual se utiliza las mejores y más
modernas técnicas disponibles. Consideramos sin embargo que este desarrollo difí-
cilmente tiene una meta establecida. Las administraciones tributarias tienen el reto de
perfeccionarse permanentemente y, por lo tanto, continuar con los esfuerzos de
mejorar e innovarse; éste es también el reto de la SUNAT.
A continuación se presentan algunos indicadores que permiten cuantificar los
resultados alcanzados:
cerca del 40%, mientras que el IGV y el impuesto a la renta representaban sólo el
14% y el 6%, respectivamente. Hoy esta situación ha cambiado drásticamente: en
1998 el ISC representó menos del 15% mientras que el IGV y el Impuesto a la Renta
han pasado a un nivel de 45% y 23% respectivamente; es decir, más de un tercio de
la recaudación se concentra en estos impuestos (ver Anexo No. 3).
aún necesita mantener un nivel de gasto fiscal para atender las demandas de infraes-
tructura y gasto social que nuestra realidad exige, será necesario plantear formas
imaginativas de asegurar nuevos ingresos.
Incluso partiendo de la premisa de que las negociaciones con el FMI llegaran a
un acuerdo sobre el nivel de déficit global para el año 1999, dicho acuerdo difícilmen-
te incluirá un nuevo incremento del déficit para el año 2000. Lo más probable es que
en el acuerdo se incluya una progresiva reducción del déficit global a partir del año
2000. En este escenario la necesidad de encontrar resultados de política tributaria
que aseguren el nivel de ingresos se convierte en primera prioridad.
En este contexto, y sobre la base de la experiencia internacional, los niveles de
recaudación de los principales impuestos del país aún están por debajo de los están-
dares internacionales; por lo tanto, un análisis profundo de las causas de este fenó-
meno podría dar la respuesta a lo que se debe plantear como política tributaria para
el próximo quinquenio.
La presión tributaria en el país ha evolucionado en los últimos años de la si-
guiente manera:
Cuadro No. 2
Cuadro No. 3
ESTRUCTURA TRIBUTARIA
(porcentaje del PBI)
Por otro lado, si bien el impuesto a la renta permanece en los 3.5% actuales, se
modificarían las tasas para las empresas: de 30% a 15% de las utilidades; pero se
compensaría esta reducción con la introducción de una tasa de 15% a los dividendos
y la elevación a 1% del impuesto mínimo a la renta, actualmente llamado Impuesto
Extraordinario a los Activos Netos (IEAN).
El impuesto selectivo al consumo se ajustaría del 1.9% actual a 1.5%, lo que
reduciría las tasas de este impuesto a las cervezas, gaseosas, licores y combustibles
con el fin de fomentar la producción nacional y desincentivar el contrabando.
En lo que se refiere a los aranceles, se buscará disminuir las tasas a un nivel de
8%, con el propósito de aumentar la competitividad de la industria nacional vis-à-vis
la situación de Chile. De otra parte, mantendría la política de arancel plano con el
mínimo de distorsiones.
En lo que respecta a los otros impuestos, éstos serían progresivamente elimi-
nados con el fin de simplificar la administración tributaria y concentrar sus esfuerzos
en el combate a la evasión y elusión, y en el aumento de la base tributaria.
A continuación se detallan las medidas de la reforma tributaria propuesta para
cada una de las categorías de impuesto consideradas.
generar una mayor recaudación como consecuencia del mayor consumo de estos
productos. De esta manera se lograrían cuatro objetivos: i) mayor recaudación; ii)
mayor producción nacional; iii) menores precios para el consumidor, y iv) menor
importación y/o contrabando de estos productos.
i. Uso de la telemática
SUNAT sea más eficiente y eficaz en esta labor de recaudación. Ello es así porque,
generalmente, las empresas que pagan IGV e Impuesto a la Renta emplean trabajado-
res a los que por ley deben retener el impuesto a la renta, así como retener y pagar
las aportaciones al ESSALUD y a la ONP. En tal sentido se complementa el esfuerzo
de la SUNAT por fiscalizar a un determinado sector.