2.

Anatomía del sistema económico y desarrollo

Una vez identificados los vínculos que van de la cooperación y el conflicto a las
organizaciones y las instituciones, analizaremos ahora más detenidamente la forma que
adquieren esos vínculos en los sistemas económicos de la actualidad. Utilizaremos
como guía un esquema que representa la anatomía del sistema económico. El esquema
retoma los conceptos de software y hardware presentados en la introducción y muestra
cómo el software contribuye a estructurar las organizaciones económicas de forma que
la sociedad pueda extraer un mayor excedente utilizando cooperativamente los recursos
del hardware.

El capítulo está dividido en cinco secciones. La primera presenta el esquema del sistema
económico y las dos siguientes analizan sus principales componentes. La cuarta sección
explica cómo interactúan el software, el hardware y las organizaciones en el proceso
económico. La última sección está dedicada a discutir los criterios para evaluar el
desempeño de una economía, con especial énfasis en la noción de desarrollo humano
utilizada por las Naciones Unidas.

1. Esquema del sistema económico

El diagrama de la figura 2.1 brinda una visión estilizada de la anatomía del sistema
económico. El rectángulo de línea llena que enmarca a todo el diagrama simboliza el
sistema económico. Dentro de ese rectángulo aparecen, a su vez, dos rectángulos de
línea punteada que representan el hardware y el software. Estos actúan como soporte de
las tareas especializadas y complementarias que forman parte de las actividades
económicas que se realizan en el seno de organizaciones. El conjunto de las
organizaciones del sistema económico está representado por la forma geométrica de
contorno irregular que se encuentra en el centro de la figura 2.1. El propósito
fundamental del esquema es mostrar cómo se articulan el software y las organizaciones
de la economía para permitir que los recursos contenidos en el hardware puedan ser
utilizados en la consecución del desarrollo humano.

1
 Figura 2.1Anatomía del Sistema Económico

Si bien el objetivo de la cooperación económica es producir un excedente por encima de

lo que cada agente podría conseguir por sí solo, maximizar el crecimiento del excedente
o valor agregado no es el propósito último del sistema económico. Ninguna sociedad
actual evalúa su desempeño sólo en base a un indicador de crecimiento. Como muestran
las tres flechas que aparecen sobre la derecha de la figura 2.1, además de la tasa de
crecimiento también se utilizan, como mínimo, indicadores de estabilidad y
distribución. La estabilidad es central pues de nada serviría maximizar el crecimiento si
el proceso no pudiera sostenerse en el tiempo. La distribución es relevante, a su vez,

2
porque si existiera gran desigualdad o altos niveles de pobreza, el crecimiento no sería
inclusivo y, por ende, no sería funcional para promover el desarrollo humano.1

Generar crecimiento inclusivo es particularmente arduo cuando la estructura productiva

es muy heterogénea. En los países emergentes es usual que exista un sector formal y
otro informal y no necesariamente el crecimiento beneficia a todos por igual. Es
frecuente observar procesos de mejoras en el bienestar que van acompañados de
incrementos en la desigualdad debido a que, si bien el crecimiento posibilita aumentos
salariales en el sector formal, no se crean al mismo tiempo empleos de calidad
suficientes como para absorber trabajadores del sector informal o de subsistencia. En
una sociedad democrática, cuando el proceso de crecimiento es no inclusivo, la
probabilidad de que no resulte sostenible aumenta: la exclusión provoca conflictos
sociales y políticos que terminan afectando la estabilidad macroeconómica, retardan el
mejoramiento de la calidad mano obra y debilitan los incentivos para la inversión
productiva. La cuestión se discute en la última sección de este capítulo y se explica por
qué es útil recurrir, además de los indicadores tradicionales de crecimiento, estabilidad y
distribución, a la noción de desarrollo humano de las Naciones Unidas, un criterio
universalmente utilizado para evaluar el grado de desarrollo.

2. Hardware

Como ya vimos, la actividad económica enfrenta dos restricciones básicas: la escasez

material y la incertidumbre o ignorancia respecto de las condiciones del entorno y de
cómo operar sobre él. De aquí que en el rectángulo del hardware que contiene los
recursos de la economía no sólo aparecen los recursos humanos y materiales –el capital
físico y los recursos naturales– sino también el stock disponible de conocimiento
(información y tecnología). Asimismo, en el caso de los recursos humanos nos
interesará saber con qué capacidad para procesar conocimientos y aprender de la
experiencia cuentan los agentes. Estos recursos, al combinarse dentro de un espacio
económico o geografía, dan lugar a la formación de una estructura productiva
específica, representada en la figura 2.1 por el rectángulo de línea más gruesa situado en
el centro del área correspondiente al hardware. Los recursos disponibles y la estructura
productiva existentes en cada momento son el resultado de la trayectoria seguida por la
economía en el pasado. Como no se pueden modificar instantáneamente, esos elementos
fijan los límites materiales de la actividad económica.

Históricamente, la teoría privilegió el análisis de la restricción de escasez material y, en

consonancia con ello, la economía se definía como el estudio acerca de cómo asignar
esos recursos materiales escasos a usos alternativos. Se le daba relativamente menos
importancia al factor conocimiento, aunque es cierto que Adam Smith (1958) enfatizó el
rol de la división del trabajo, que coloca en el cuadro la cuestión de la organización y la
tecnología. La mayor disponibilidad de capital físico o de recursos naturales mejora el
bienestar, pero mientras el capital puede producirse a partir del trabajo humano, no es
ese el caso de los recursos naturales, algunos de los cuales son renovables (como la

1
Los organismos internacionales suelen utilizar la noción de “crecimiento inclusivo”, cuyo objetivo es
complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la igualdad de oportunidades en el acceso
a mercados, regulaciones y recursos. Véase Banco Mundial (2009); Ianchovichina y Lundstrom (2009);
International Policy Center for Inclusive Growth (2011).

3
tierra utilizada en la agricultura) y otros, no (como los combustibles fósiles o los
minerales).

El capital físico está conformado por bienes que se utilizan en la producción. En las
estadísticas se consideran los rubros “maquinaria y equipo”, “construcciones” (civiles e
infraestructura)” y “acumulación de stocks”. Para contar con capital es necesario,
obviamente, no consumir todo lo que se produce: se necesita ahorrar para estar en
condiciones de invertir en bienes de capital. De ahí que Smith afirmara que el ahorro es
la base de la riqueza de las naciones. La intensidad de la inversión se suele medir en
base al coeficiente de inversión (proporción invertida del PBI). ¿Qué ocurre si un país
desea invertir en bienes de capital y no cuenta con ahorro suficiente? En ese caso, debe
endeudarse en el exterior y ello se reflejará como un déficit de cuenta corriente
financiado con ahorro del resto del mundo. Por supuesto, esto supone que el resto del
mundo está dispuesto a prestar y no necesariamente ello es así: a veces los extranjeros
no tienen confianza o encuentran demasiado bajo el rendimiento y no prestan. Por otra
parte, si un país invierte menos de lo que ahorra, tendrá un superávit de cuenta corriente
y ello implica que le estará prestando al resto del mundo. Esto es de crítica importancia
para comprender los desafíos que enfrenta la Argentina. Nuestro país, como veremos,
pasó de generar déficit de cuenta corriente en los noventa a generar superávit en la
década de los dos mil y ello contribuyó a estabilizar la economía. Lamentablemente, ese
superávit en la actualidad se está evaporando, de la mano del creciente gasto en energía
importada (véase Parte III).

Como los recursos naturales no son reproducibles, su precio depende mucho de la

demanda. Cuando esta sube, el precio tiende a subir y produce rentas extraordinarias. 2
Hoy, gracias al elevado crecimiento de China e India –grandes demandantes de materias
primas como soja y cobre–, América del Sur se está favoreciendo con este tipo de rentas
(Sinnot et al., 2010; Izquierdo y Talvi, 2011). Estas rentas se expresan en aumentos en
los términos del intercambio, que es la relación entre los precios de la canasta de
exportaciones (que subieron) y la canasta de importaciones (que no subieron o subieron
menos). Podría parecer que para disponer de recursos naturales no hace falta ahorrar
pues se trata de bienes no producidos y que, por ende, no reclaman ahorro. Sin embargo,
esto no es enteramente así: averiguar dónde están los recursos y extraerlos demanda
inversión en exploración e infraestructura. Asimismo, muchos de los recursos naturales
que hoy utilizamos tienen incorporadas tecnologías sofisticadas que, por ejemplo, los
transforman genéticamente. El desarrollo o adquisición de esas tecnologías demanda la
inversión de una parte de los ahorros de la sociedad. Este punto es básico para
comprender lo que está ocurriendo en la agricultura y en el sector energético en la
Argentina. Como veremos en la tercera parte, ha habido una revolución tecnológica en
agricultura y una aguda falta de inversión en exploración en gas y petróleo, que se está
reflejando en un desbalance creciente en la balanza energética.

La dotación de recursos humanos contenidos en el hardware depende de dos elementos

fundamentales. El primero es la demografía, que es un determinante central del tamaño
y las características de la fuerza de trabajo o población económicamente activa (PEA) 3.
2
Estas rentas suelen llamarse ricardianas, por haber sido descubiertas por David Ricardo. En sentido
estricto, en el caso de los recursos naturales hay que distinguir entre estas rentas y las de Hotelling. En
nuestro estudio dejaremos esto de lado ya que no hilaremos tan fino. Sobre recursos naturales, véase
Banco Mundial (2011b) y Lederman y Maloney (2007).
3
La PEA incluye tanto a los ocupados como a los desocupados y excluye a los inactivos: niños, jóvenes
que no están en edad de trabajar, ancianos y personas que voluntariamente deciden no participar en el

4
El segundo elemento es el nivel de calificación de las personas que componen la PEA.
Dos países pueden tener idéntica cantidad de trabajadores y una capacidad productiva
muy diferente si la mano de obra tiene niveles dispares de capacitación. Para reflejar
este punto, la economía utiliza el concepto de capital humano (véase Psacharopoulos y
Patrinos, 2004).

Las variables esenciales que influyen sobre el capital humano son la educación, la salud
y la experiencia: la mano de obra es más productiva cuanto más educada y saludable y
cuanto más aprende a través de su experiencia en el proceso productivo. En parte, la
acumulación de este tipo de capital obedece a motivaciones pecuniarias, pero las
políticas públicas (salud, educación), las iniciativas de instituciones sin fines de lucro y
el comportamiento de las familias también son muy importantes. Un punto a destacar es
que el nivel de capital humano determina la inversión mínima necesaria no sólo para
mantener ese nivel sino, incluso, para que las nuevas generaciones puedan utilizar las
tecnologías existentes. Un niño que no lee encontraría muy difícil desenvolverse en la
sociedad moderna así como utilizar las tecnologías heredadas de sus padres. Lo mismo
le pasaría a un país que no mantuviera el paso con el resto del mundo y se atrasara en su
educación. Las formas más habituales de medir el capital humano de una sociedad son
la esperanza de vida y el promedio de años de escolarización alcanzados por la
población. También se utilizan indicadores como la incidencia de las enfermedades
típicas del subdesarrollo, la tasa de analfabetismo, y los niveles de cobertura del nivel
primario, secundario y universitario. Los indicadores de capital humano en la Argentina
serán revisados en la tercera parte del libro.

En lo relativo a la demografía, las variables relevantes son la cantidad de población, su

composición y su tasa de crecimiento. La evolución de estas variables influye sobre dos
determinantes clave del crecimiento: la oferta de trabajo disponible en cada momento y
la tasa de dependencia4. Hay que considerar, no obstante, que las variables demográficas
evolucionan de manera conjunta dentro de un proceso de largo plazo que se conoce
como transición demográfica. Esta transición se asocia con la industrialización y la
urbanización y en las primeras sociedades que la experimentaron el proceso duró cerca
de un siglo. Con posterioridad la transición se aceleró y hoy se desarrolla en unas pocas
décadas.

A lo largo de la transición demográfica la sociedad pasa de una situación de altas tasas

de natalidad y mortalidad a otra en que ambas tasas muestran valores bajos. La
natalidad y la mortalidad, sin embargo, no bajan de manera coordinada durante el
proceso y ello determina que la transición pase por distintas etapas. En una primera
etapa, cuando las sociedades disfrutan de incrementos en la productividad –debido, por
ejemplo, a la industrialización– mejoran las condiciones de vida, la mortalidad se reduce
y ello incrementa la tasa de crecimiento poblacional. Bajo tales circunstancias acumular
recursos se hace bastante arduo: como hay muchos niños por hogar, la tasa de
dependencia es alta y es difícil ahorrar e invertir en educación. Esta etapa, no obstante,
es seguida por otra en que la tasa de natalidad se reduce marcadamente, lo que da lugar
a lo que se llama “dividendo o bonus demográfico” (Naciones Unidas, 2004). La caída
mercado de trabajo.
4
Esta tasa se define como la razón entre la población entre 0 y 14 años y de más de 65, por un lado, y la
población entre 15 y 64 años, por otro. Cuanto más alta esta tasa, mayor el peso de la población no activa
sobre la activa. Sería mejor utilizar la PEA en vez de la población entre 15 y 64 años en este indicador,
pues puede haber muchos inactivos voluntarios, pero por simplicidad esta variable se usa menos. Sobre
esto y otras cuestiones técnicas ver Naciones Unidas (2004) y Lee y Mason (2011)

5
en la tasa de natalidad se traduce en un aumento en la relación entre la población que
está en condiciones de trabajar y la que no, en un contexto en que aún es baja la
proporción de ancianos. Esto favorece el crecimiento no sólo porque aumenta la oferta
laboral, sino también porque al caer la tasa de dependencia dentro de los hogares se
facilita el aumento del ahorro y de la inversión en el capital humano de los niños. Si el
ahorro se invierte correctamente, la productividad y la riqueza aumentan. A medida que
pasa el tiempo, no obstante, al ser más alta la expectativa de vida, la población envejece
y la tasa de dependencia, después de tocar un mínimo, comienza a crecer debido ahora a
la creciente cantidad de ancianos dependientes. Esto es lo que da lugar al fin del período
del dividendo. La ventana de oportunidad para el crecimiento, caracterizada por la alta
participación en la fuerza de trabajo y el alto ahorro, se cierra para dar paso al período
de envejecimiento. Habrá cada vez más ancianos inactivos pesando sobre la PEA y los
mecanismos de seguridad social5.

La Argentina en la actualidad está en la etapa del dividendo. En el capítulo

correspondiente a recursos humanos veremos las oportunidades y desafíos que esto
conlleva. Veremos, además, que para la Argentina es también importante lo que ocurre
con la transición demográfica en el nivel global y, particularmente, en el caso de socios
comerciales clave como China y Brasil. Por ahora, sólo deseamos llamar la atención
respecto de que, al estar diferentes regiones transitando diferentes estadios de la
transición demográfica, se crean asimetrías que pueden afectar a nuestro país tanto
positiva como negativamente.

El conocimiento es un componente del hardware en la medida que crea valor al reducir

el nivel de nuestra ignorancia. La característica esencial que lo diferencia de los otros
elementos es que se trata de un factor de la producción que es intangible. Por otra parte,
como ya se señaló en el capítulo anterior, el conocimiento puede estar codificado o ser
tácito. El primero es más fácil de transmitir y de enseñar en instituciones educativas, el
segundo está más asociado con la práctica y la experiencia, pero, por supuesto, es usual
que el conocimiento tácito pueda codificarse.

Cuando la economía trató de explicar en detalle a través de qué canales el conocimiento

aporta valor, se descubrió literalmente un mundo nuevo. Para nuestros objetivos, hay
dos cuestiones básicas a remarcar en relación con este mundo nuevo: por un lado, que
hay muchas formas de ser ignorante y, por otro, que el conocimiento no es un bien como
cualquier otro; no es lo mismo un automóvil que el teorema de Pitágoras y ello tiene
consecuencias para los incentivos.

En cuanto a las formas de ignorancia que son relevantes en economía, se pueden

clasificar en tres categorías generales:

1. Se pueden ignorar cosas: ¿dónde están los recursos? ¿Es eficiente este
postulante? ¿Ocurrió este hecho efectivamente? ¿Y cómo ocurrió? Llamaremos
a este el problema de la información. Si se dispone de mayor información, la
productividad de los factores aumenta.
2. Se puede ignorar cómo funcionan las cosas, cómo se usan o para qué sirven; es
la dimensión del conocimiento técnico. Si las tecnologías disponibles mejoran,
la capacidad del trabajador para crear valor agregado aumenta.

5
Sobre la influencia de la demografía en la historia del capitalismo ver Galor (2005).

6
 3. Los seres humanos no saben con certeza qué eventos ocurrirán en el futuro; es el
problema de la incertidumbre. ¿Cuál es la probabilidad de que llueva y salga
bien la cosecha? ¿Cuál es la probabilidad de que un nuevo empleado sea
eficiente y responsable?

Tener en cuenta estas diferencias es relevante en la evolución de la productividad,

porque las actividades para informarse no son las mismas que hay que realizar para
reducir la incertidumbre, y ello debe tomarse en cuenta a la hora de realizar un
diagnóstico sobre qué traba el crecimiento. Por ejemplo, una economía puede ser rica en
recursos naturales pero pobre en reglas de juego creíbles. Bajo esas circunstancias, tener
información cierta sobre dónde se encuentran los recursos naturales tendrá poco valor
económico si existe incertidumbre respecto de si se respetarán los derechos de
propiedad sobre la explotación del recurso. Tampoco serviría de mucho saber dónde está
el recurso si no se cuenta con la tecnología para extraerlo.

En lo relativo a incentivos, el conocimiento se diferencia de manera sustancial de los

bienes y servicios ordinarios en dos dimensiones:

1. La información y los conocimientos técnicos se pueden utilizar muchas veces.

Por ejemplo, la fórmula para un medicamento: su aplicación en la preparación
de un compuesto no implica su desaparición, como sí ocurrirá con los
componentes farmacológicos, que desaparecerán cuando el medicamento se
consuma. Cuando un bien tiene esta característica, en economía se dice que se
trata de un bien que es no rival en el consumo. En cierto sentido, esto desafía la
noción tradicional de escasez.
2. Usualmente es difícil excluir al resto del uso de un cierto conocimiento. Por
ejemplo, si un especialista llegara a conocer determinada fórmula para preparar
un medicamento, sería complicado evitar que la utilizase otro experto; no
sorprende, por ende, que haya tanta controversia internacional relativa a las
patentes. Cuando alguien consume un medicamento, en cambio, en el mismo
hecho de consumirlo está implícita la exclusión automática de otras personas
enfermas.

¿Por qué son importantes estas dos características para la economía? Porque debido a
ellas es muy difícil diseñar esquemas de motivación apropiados para la producción de
conocimientos y, como vimos, la motivación es vital para cualquier formato
organizacional. La razón de esto es simple. Cuando es difícil excluir a otros del uso y lo
producido puede ser consumido por muchos sin que se “gaste”, se resienten los
incentivos para producir conocimiento: la firma que invierta sus recursos en investigar
las propiedades de una cierta combinación de drogas para curar una enfermedad, no
podrá apropiarse de los beneficios si tiene éxito ya que otros laboratorios podrían
“copiarse” y vender el medicamento sin haber invertido en investigar. Bajo estas
circunstancias, es muy probable que los laboratorios piensen que es más conveniente
esperar a que otro invierta esfuerzo en producir conocimiento para luego copiarlo. Si
todos piensan así, nadie tendrá incentivos para producir conocimiento. Esto se conoce
en economía como el problema del “free rider”,6 que mencionamos más arriba. Para

6
Un ejemplo clásico de este problema son los llamados “bienes públicos”, como la defensa nacional.
Cuando el Estado financia al ejército para defender el territorio, sería difícil excluir del beneficio a un
ciudadano que se negara a poner su parte y, además, si ese ciudadano “consume” el servicio de ser
protegido no impide que otros también estén protegidos por el ejército. Conclusión: todos esperarían que

7
manejarlo, se suelen imponer reglas ad hoc como el copyright y las patentes, que le dan
al productor el poder de excluir del uso del conocimiento a otros. Claro que esto
también tiene riesgos: firmas oportunistas podrían corromper a los reguladores y definir
patentes sobre conocimientos ya existentes creando una restricción artificial para
incrementar sus beneficios. También hay involucrados problemas de equidad e, incluso,
éticos: por el afan de proteger los incentivos se podría privar de un medicamento a
sectores con menores ingresos.

Encontrar el balance justo entre estos elementos es extremadamente complejo. Debido a

esto, la producción de conocimiento es muy demandante de software: si no se imponen
reglas específicas, la información no se produce porque no hay incentivos para hacerlo,
en vista de los problemas de no exclusión y no rivalidad en el consumo, pero también
hay que evitar el fraude y atender consideraciones de equidad. Esto explica por qué las
actividades que son intensivas en la producción de conocimiento tienden a estar bastante
reguladas: los bancos, que producen información sobre la capacidad de pago de los
clientes; la producción de tecnología, que está protegida por patentes, etc. De cualquier
manera, diseñar el software apropiado no es fácil. Definir derechos de propiedad sobre
el conocimiento y hacerlos cumplir es muy caro y a veces imposible, como a veces
ocurre con los contenidos en internet. Otra forma de atacar el problema de los
incentivos en la producción de conocimiento es que el Estado o determinadas
fundaciones subsidien esa producción. Buena parte del conocimiento económico usado
en estas páginas es de acceso prácticamente gratuito en revistas y libros producidos con
subsidios de diverso tipo.

En síntesis, el hecho de que el conocimiento tenga características de no exclusión y no

rivalidad resiente los incentivos, hace difícil diseñar organizaciones para su producción
y uso y genera demandas de reglas de juego muy diferentes de las que plantea el uso de
la tierra o de una máquina en las tareas productivas. No sorprende, en este sentido, que
los mercados que involucran transacciones de información y conocimientos muestren
fallas importantes. Por ahora, los teóricos de la economía y los reguladores tienen
bastante para entretenerse con este tema.

Con esta discusión sobre el conocimiento hemos completado la descripción de los

elementos que conforman el hardware. Como ya se dijo más arriba al presentar la figura
2.1, esos elementos se combinan dentro de un espacio geográfico determinado
formando estructuras productivas que son específicas de cada economía. Como la
estructura productiva tiene múltiples dimensiones, no existe una sola forma de definirla
o caracterizarla y, en gran medida, la descripción que se haga de la estructura dependerá
del objetivo del análisis. En particular, se utilizan en nuestro estudio los siguientes
criterios para clasificar la estructura productiva.

 Según el tipo de actividad: sector primario (minería, agricultura,

ganadería, pesca), secundarios (industrial) y de servicios.
 Según la especialización en el comercio internacional. La división básica
será entre economías especializadas en la exportación de productos
primarios o en la de productos manufacturados. Para la clasificación se

el otro pague por el servicio de defensa. Es por esto que el pago de impuestos no es optativo sino
obligatorio. Nótese, de paso, cómo aparece naturalmente el rol del software para solucionar un problema
de incentivos: el régimen de política tributaria impone reglas que todos deben cumplir.

8
 utiliza como criterio básico la participación de productos primarios o de
productos industrializados en las exportaciones totales.
 Según el grado de exposición a la competencia internacional: se divide
la economía en ramas transables y no transables. Las primeras están
expuestas a la competencia internacional –como ocurre con los sectores
que exportan o que sustituyen importaciones– mientras que las segundas
no lo están –como ocurre con servicios como el estacionamiento o las
peluquerías.
 Según la propiedad del capital de la organización. Distinguiremos entre
sector público y sector privado y, en ocasiones, dentro del campo privado
distinguiremos entre capital nacional y multinacional.
 Según la región. En este caso, la clasificación se hace en función de la
localización y los fenómenos que se enfatizan son los subrayados por la
geografía económica, como la aglomeración, las economías de escala y
los acuerdos regionales (véase Venables, 2008a y 2008b).

Es importante subrayar que las interacciones entre los elementos del hardware es central
para explicar el crecimiento. En particular, los desarrollos teóricos más recientes le dan
gran importancia a la interacción entre la transición demográfica, el progreso técnico y
la acumulación de capital fisico y humano. Según Galor (2005), la evolución de la
humanidad estuvo en su mayor parte caracterizada por un estancamiento malthusiano: el
avance tecnológico y los recursos no eran suficientes para seguir el paso del crecimiento
de la población.7 El aumento del ingreso per cápita era minúsculo o negativo en muchas
regiones. Esto cambió radicalmente en las últimas dos centurias. Hacia principios del
siglo XIX, en ciertas regiones del mundo, los avances tecnológicos y la industrialización
generaron incrementos de la productividad que fueron suficientes no sólo para sustentar
una población creciente en un contexto de caída de la tasa de mortalidad sino, también,
para aumentar el ingreso promedio de esa población y acumular capital físico por la vía
del ahorro. A medida que el proceso de industrialización se profundizó, en la segunda
etapa del mismo, el capital humano comenzó a ser cada vez más importante en el
proceso productivo al tiempo que se redujo la tasa de natalidad. Esto último, como ya
vimos, dió lugar al proceso de transición demográfica: al crecer menos la población y
haber menos niños por hogar, se hizo posible que cada uno de ellos acumulara más
capital humano y los incentivos para hacerlo se reforzaron porque la segunda etapa de la
industrialización generó una mayor demanda de mano de obra calificada. Se instaló, así,
un círculo virtuoso de efectos de retroalimentación que instauró un proceso de
crecimiento sostenido. Este proceso, no obstante, sólo involucró a una parte del planeta,
dando lugar a lo que se llamó la “gran divergencia”. El ratio del PBI per cápita entre la
región más rica y la más pobre era de sólo 1,1:1 en el año 1000 y de 2:1 en el año 1500.
En el año 1820 había pasado a 3:1. De ahí en más, en el curso de la gran divergencia, el
ratio entre las ramificaciones más ricas de Occidente (Western offshoots: Estados
Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda) y la región más pobre del África creció de
3:1 en 1820 a 5:1 en 1870, 9:1 en 1913; 15:1 en 1950 y 18:1 en 2001. En el siglo actual,
no obstante, se está dando una incipiente reversión de la gran divergencia en la medida
que China, India y el mundo emergente están creciendo más que el grupo de países
desarrollados.

7
Thomas Malthus (1846) sostenía que el crecimiento estaba limitado por una tendencia de la humanidad
a generar escasez debido a que la población crecía más rápido que los recursos para alimentarla. Afirmó
que la población crecía en progresión geométrica y los recursos, en progresión aritmética.

9
La Argentina, como veremos en el capítulo 5, se benefició enormemente con la gran
divergencia, a partir de la segunda mitad del siglo XIX al integrarse con el Reino Unido,
dentro del marco de la Primera Globalización, pero perdió impulso luego de la Segunda
Guerra. Entre los países de mayor tamaño, un gran perdedor en el proceso de la gran
divergencia fue China. Claro que en las últimas décadas este país parece empeñado en
descontar posiciones de manera espectacular. Nuestro país se benefició con este
despertar chino por las mismas razones por las que se había beneficiado en el siglo XIX:
el incremento en la demanda por productos de origen primario respecto de los cuales
cuenta con ventajas comparativas. En este sentido, la Argentina parece tener una
segunda oportunidad para subirse al tren del desarrollo, pero por supuesto para no tener
que descender en una estación intermedia deberá superar el obstáculo que le impidió
llegar al desarrollo en el pasado: invertir las rentas de los recursos naturales de forma de
integrar una estructura productiva capaz de hacer crecer la productividad en base a
actividades de alto rendimiento.
En suma, cuanto mayor sea la disponibilidad de elementos en el hardware, menor será
la fuerza de las dos restricciones básicas –escasez e ignorancia– y, por lo tanto, es
natural asociar crecimiento sostenible con expansión continua del hardware. Esto
parece evidente. Sin embargo, la visión de Galor que acabamos de comentar sobre la
industrialización y la gran divergencia sugiere que, para sustentar el crecimiento, es
necesario asegurar que haya una expansión armoniosa de todos los componentes del
hardware, incluyendo el capital humano y el stock de conocimientos. En el capítulo que
sigue nos ocupamos más detenidamente de este punto y en la Parte III discutiremos
extensamente las razones por las cuales la Argentina ha encontrado dificultades para
expandir el capital humano y los conocimientos técnicos aún cuando su riqueza de
recursos le permitió alcanzar rápidamente un relativamente alto nivel de ingresos a
mediados del siglo XX.

Pasaremos, ahora, a describir los otros dos grandes componentes de la anatomía del
sistema económico que aparecen en la figura 2.1: el software y las organizaciones.

3. Software y organizaciones

El rectángulo que representa el software en la figura 2.1. tiene como componente

principal el marco institucional de la economía, cuya función es, como ya se vio,
proveer las reglas de juego que ordenan tanto las relaciones dentro de las organizaciones
como las interacciones entre ellas. Esas reglas de juego son: los derechos de propiedad,
las regulaciones, los contratos formales y relacionales, los formatos organizacionales y
el régimen de políticas públicas. El marco institucional de la economía se asienta, a su
vez, en dos pilares: la base jurídica general, que es provista por el sistema político, y las
pautas culturales que surgen de la interacción social dentro de un proceso evolutivo
(Greif y Kingston, 2011). Estos elementos guardan entre sí relaciones jerárquicas.
Analizaremos con mayor detenimiento cada uno de estos componentes en el capítulo
que sigue, donde estudiamos las causas de las fallas en las organizaciones y su relación
con las deficiencias en el marco institucional.

En el capítulo anterior arribamos a la conclusión de que las organizaciones que

observamos en la economía representan equilibrios cooperativos surgidos de la
interacción estratégica de una miríada de agentes y que modernamente las

10
organizaciones se estructuran sobre la base de modelos o formatos organizacionales que
son provistos por el marco institucional. También vimos que las organizaciones son muy
diversas y que los agentes, además, participan de manera simultánea en muchas
organizaciones de distinto tipo: lo hacen en todas aquellas (mercados, firmas, familia,
etc.) que les son útiles para procesar las tensiones entre conflicto y cooperación
asociadas con sus actividades económicas.

El proceso de estructuración de las organizaciones es en gran medida exógeno para cada

individuo particular. Se trata de un cambio evolutivo y social. Como ocurre con la
acumulación de capital físico de una sociedad, el stock de reglas de juego no puede
crearse de la noche a la mañana. Los marcos institucionales y su buen uso en las
prácticas organizacionales se desarrollan como un proceso social evolutivo; una
generación le va dejando como herencia a la que sigue un conjunto de reglas de juego –
de formatos organizacionales– que están en funcionamiento y sirven para organizar la
actividad económica. Desde este punto de vista, está claro que las instituciones
económicas son, para cada generación, un precioso legado de las generaciones
anteriores que refleja el conocimiento adquirido al tratar de solucionar los problemas de
negociación, coordinación, motivación y ejecución que enfrentaron a lo largo de un
proceso evolutivo.

Para el individuo que toma decisiones en un marco económico dado, sin embargo, el
hecho de que las instituciones que regulan las organizaciones sean creaciones sociales
es poco relevante. Esto es así porque, para el agente microeconómico que se
desenvuelve en el ámbito de las organizaciones, las reglas del marco institucional
existente actúan como restricciones que están dadas de antemano y a las cuales debe
atenerse al decidir. Así, por ejemplo, una persona en busca de empleo debe llevar
adelante una negociación muy acotada con una organización que ya existe y
básicamente todo lo que podrá elegir voluntariamente es si acepta o no los esquemas de
coordinación y motivación que ya están en funcionamiento. Lo mismo ocurre con un
ahorrista que compra acciones de una firma: si no tiene una participación mayoritaria,
su capacidad para influir sobre los objetivos y la forma de hacer las cosas de la empresa
será prácticamente nula; su voluntad sólo podrá expresarse en la decisión de comprar o
vender esas acciones. Así, la enorme ventaja de no tener que negociar desde cero gracias
a que ya existen organizaciones en funcionamiento tiene un costo: acota los márgenes
de acción de cada individuo.

¿Por qué es irregular la forma geométrica que representa a las organizaciones en la

figura 2.1? Lo es para subrayar un hecho: los problemas de negociación, coordinación y
motivación que es necesario resolver en el proceso de cooperación admiten para su
solución una gran variedad de modelos organizacionales. Es por ello que la forma
geométrica encierra cuatro óvalos que simbolizan las formas organizacionales
típicamente presentes en una economía capitalista moderna: los mercados, las
organizaciones privadas, las organizaciones públicas y las familias. La figura pequeña,
también de contorno irregular, que aparece superpuesta a estos cuatro óvalos simboliza
las tensiones entre cooperación y conflicto. Como ya se señaló en el capítulo anterior, la
necesidad de resolver esas tensiones es la que da nacimiento a las organizaciones y son
también esas tensiones las que hacen que la vida dentro de las organizaciones así como
las relaciones entre ellas sean muy dinámicas. No sorprende, por lo tanto, que las

11
organizaciones de la economía estén permanentemente bajo la influencia de factores
que las empujan tanto al cambio como al equilibrio.8

El mercado es un formato organizacional que descentraliza las decisiones –y también

las negociaciones– al dejar que cada cual decida qué transacción realizar en función de
lo que considera apropiado a sus intereses y sobre la base de la información parcial a la
que tiene acceso. La tarea de coordinar y motivar queda así a cargo de los precios, que
son fijados por “la mano invisible” de la oferta y la demanda (Smith, 1958). Los precios
coordinan y motivan al mismo tiempo porque si un productor especializado en un bien o
servicio produce más de lo necesario, el exceso de oferta hace caer los precios y crea
incentivos para que caiga la oferta o suba la demanda, y lo contrario ocurre si hay un
exceso de demanda. De esta forma, los precios se ajustan hasta igualar oferta y
demanda. En ese punto de “equilibrio”, las decisiones terminan estando coordinadas a
pesar de haber sido tomadas de forma descentralizada: cuando oferta y demanda son
iguales, no se produce ni más ni menos que lo necesario. Hay un equilibrio cooperativo
al que se llega sin que nadie lo busque explícitamente; de ahí la metáfora smithiana de
“la mano invisible”.

Las organizaciones privadas y públicas mitigan los costos de coordinar las decisiones
colectivas y ejecutarlas porque reducen la cantidad de personas que toman decisiones
por la vía de asignar el poder de decisión en función de una jerarquía de autoridades.
Para motivar el esfuerzo de las personas que ocupan los puestos más elevados en la
jerarquía, la remuneración se fija de manera acorde con la responsabilidad en la toma de
decisiones. Este método lo utilizan organizaciones de todo tipo. Por ello, desde el punto
de vista jurídico, las formas organizacionales jerárquicas son variadas e incluyen tanto
entidades privadas (empresas, ONG) como públicas; en este último caso, dan lugar a la
formación de burocracias.

En este contexto, poner la motivación y los incentivos dentro de la organización en un

primer plano no implica que los intereses materiales y egoístas sean los únicos que
importan para elegir el modelo de organización. En el caso del capitalismo, la empresa
con fines de lucro y el mercado juegan un rol protagónico. Pero están muy lejos de ser
las únicas organizaciones relevantes: muchas transacciones y actividades que son vitales
requieren formas de organización “a medida”; requieren de la creatividad del
emprendedor para encontrar el formato de organización que conviene utilizar. Está claro
que las transacciones de órganos para trasplantes o las acciones de beneficencia o la
defensa nacional y del medio ambiente se adaptan poco a los esquemas de coordinación
e incentivos de las organizaciones con fines de lucro. La actividad del emprendedor en
una sociedad compleja, en consecuencia, está lejos de limitarse a la figura tradicional
del empresario. Los emprendedores en los campos social, de la educación y cultural
suelen elegir, típicamente, formatos organizacionales como las sociedades sin fines de
lucro y las fundaciones.

8
Olivier Williamson (1989) llama la atención sobre el rol del conflicto basándose en la tradición
institucionalista norteamericana. La tradición marxista también le dio protagonismo al conflicto en la
economía capitalista, aunque lo situó en el nivel de la acción colectiva de clase, que puede traducirse en
un cambio revolucionario de las instituciones (Marx y Engels, 1985). Hoy se entiende el conflicto como
un hecho a resolver todos los días y que involucra tanto a individuos como a organizaciones y grupos con
diferente capacidad para la acción colectiva. Los cambios de reglas de juego pueden ser radicales, como
en la visión marxista, o fruto de la evolución o las reformas y, además, pueden afectar a reglas de juego de
diferente nivel: desde las regulaciones en los mercados a los derechos de propiedad.

12
Dicho esto, también está claro que sería difícil diseñar y gerenciar una organización –
cualquiera que sea su objetivo– sin tomar en cuenta que la intensidad del esfuerzo
puesto en la tarea por cada miembro estará muy influido por el premio esperado. La
necesidad de motivar genera una relación directa entre eficiencia y distribución: cuanto
mayor el premio, mayor el esfuerzo, pero también mayor la porción de la torta que se le
asigna al más eficiente. Esta relación entre eficiencia y distribución es una fuente de
dificultades y dilemas de política que aparecerán bajo distintas formas y ropajes en
nuestro análisis de la economía argentina.

La familia, en cuanto organización económica, está recibiendo una atención creciente

por su influencia sobre tres factores: la demografía, la acumulación de capital humano y
la formación de la identidad económica de los individuos. Este último punto se ha
comenzado a estudiar sólo recientemente y ha puesto de manifiesto que parte de las
reglas que influyen en el comportamiento están incorporadas en la identidad del
individuo y no en la organización. La identidad está dada por creencias compartidas o
esquemas cognitivos incorporados a través de procesos de socialización y aprendizaje
en organizaciones como la familia y la escuela. En la medida que provee códigos de
conducta, la identidad es un determinante del comportamiento estratégico y, por ende,
es relevante para la coordinación y la motivación. Como las personas forman su
identidad a través de la socialización e internalización de pautas culturales, puede
decirse que la identidad es el formato o modelo que el individuo utiliza para organizarse
a sí mismo.9 Ese formato de organización de la conducta individual se modela en base a
pautas culturales y estas forman parte del software, de manera que parte del software –
de las reglas de juego– está directamente incorporado en las personas a través de la
identidad. Esta conclusión refuerza la hipótesis de que al analizar el software es
necesario considerar no sólo las instituciones formales sino, también, las informales
aportadas por la cultura. De más está aclarar que el software sólo toma en cuenta las
pautas culturales relevantes para la economía.

Si la identidad se deja de lado, las predicciones de un modelo económico pueden ser

muy erradas. Una persona puede tener gran capacidad física y estar bien educada pero
decidir no participar de las tareas productivas por razones religiosas o, incluso,
cuestionar las reglas de juego en vigencia por tener una visión, digamos, pesimista de la
vida social. Por otro lado, la persona podría tener capacidades suficientes para participar
en una cierta actividad económica y desear hacerlo, pero ser discriminada debido a su
género o al grupo étnico al que pertenece: quienes participan en las tareas de
cooperación son, antes que nada, personas que siguen determinadas estrategias y que, al
decidir, evalúan cuál es la estrategia que esperan del otro. 10 Por ejemplo, aun poseyendo
calificación suficiente, es probable que una persona ni siquiera se presente para
competir por una vacante si sabe que la empresa que ofrece el trabajo la discriminará.
Este tipo de situación genera “trampas” de marginación ya que muchas veces las
personas consideran que no vale la pena capacitarse porque anticipan que serán
9
Según Akerlof y Kranton (2000), la identidad es relevante para la economía pues es un determinante de
las decisiones económicas: modela los gustos individuales y las expectativas respecto de cómo serán las
conductas de los otros y, por ende, reduce la incertidumbre estratégica. En las organizaciones que
funcionan bien, los empleados se identifican con su trabajo y su organización; sentir que se pertenece
influye sobre el desempeño. La identificación de padres, alumnos y profesores con la escuela, por
ejemplo, es central para el desempeño, ya que motiva para trabajar con un propósito.
10
A esto se lo llama “interacción estratégica”, siguiendo la terminología utilizada en teoría de juegos. Se
supone que los individuos persiguen metas en función de sus visiones e intereses y toman en cuenta la
conducta esperada de los otros individuos al decidir qué hacer. Véase Dixit et al. (2009).

13
discriminadas y quienes las discriminan no hacen más que reafirmar sus prejuicios al
constatar que el grupo discriminado no muestra voluntad por capacitarse. El punto
esencial está en notar que el problema radica en la interacción social y en las
expectativas que sostienen un “mal” equilibrio; es un problema que se origina en la
interacción entre las personas y no en los recursos de que disponen (véase Wydick,
2008)11.

La noción de identidad es central para apreciar en su justa medida cuál es el sentido de

nuestra analogía con el software de una computadora. Las reglas de un programa de
software no necesitan tener adosado un esquema motivacional para que funcionen; las
reglas del software del sistema económico, sí. Para evitar que los objetivos individuales
interfieran en la acción colectiva, la sociedad podría proponerse socializar a sus
ciudadanos de forma tan perfecta y uniforme que sus identidades fueran un calco de las
reglas que se consideran más adecuadas desde el punto de vista de la eficiencia
económica. Pero está claro que esto no sólo sería insoportable desde el punto de vista de
los derechos de las personas sino que, además, sería tal vez equivocado para la
economía: las ideas innovadoras sobre cómo hacer las cosas surgen con frecuencia de
desvíos de las pautas establecidas.

4. Interacciones entre hardware, software y organizaciones

Uno de los mensajes centrales que pretende transmitir el concepto de “sistema

económico” que estamos desarrollando es que el desempeño de la economía resulta del
funcionamiento conjunto de cada uno de los tres componentes principales: hardware,
software y organizaciones. De aquí que en un enfoque sistémico es central comprender,
por un lado, cómo operan los canales de interacción entre el hardware, el software y las
organizaciones y, por otro, cómo esas interacciones terminan influyendo sobre el
desempeño, medido en base a indicadores como el crecimiento o la distribución del
ingreso. Los canales de transmisión de efectos entre las partes del sistema se simbolizan
en la figura 2.1 con las flechas de ida y vuelta que unen los rectángulos
correspondientes al software y el hardware con las organizaciones. Las flechas son
dobles para llamar la atención sobre posibles efectos de retroalimentación.
El canal que va desde el hardware hacia las organizaciones opera, usualmente, cuando
se descubren nuevos recursos naturales o se incorporan nuevas tecnologías que
demandan modificaciones adaptativas en las organizaciones públicas y privadas, los
mercados o las familias. Por ejemplo, Arthur (1996) remarca que el modelo de
organización basado en jerarquías rígidas se adapta bien a los procesos de la primera
fase de la industrialización, pero no se adapta a la moderna empresa productora de
11
Estas trampas son muchas veces superadas por la acción de líderes que cuestionan con suficiente fuerza
las expectativas que sostienen el statu quo y logran demostrar que otro equilibrio es posible promoviendo
al mismo tiempo la capacitación e ideas antidiscriminatorias. Un liderazgo así puede surgir tanto de la
rebeldía de los discriminados como de la vergüenza del que discrimina. Lamentablemente, también es
cierto que ese tipo de trampa es utilizado por oportunistas que lucran con la desgracia ajena por la vía de
sacar ventaja del statu quo: le arrancan al discriminador algunas concesiones que favorecen al
discriminado y utilizan a estos últimos con objetivos políticos, con el argumento de que son ellos (los
oportunistas) los únicos capaces de mejorar en algo la situación de los discriminados. El clientelismo
político y el populismo encuentran campo fértil en las trampas de este tipo. Sobre todo cuando de entre
los discriminados no surgen buenos liderazgos y los que están en una mejor posición por su educación y
posición social sufren de un cierto adormecimiento político y espiritual que los lleva a aceptar el
clientelismo y el populismo como males necesarios. Es el paraíso de los oportunistas.

14
conocimientos, donde tienden a primar relaciones jerárquicas más horizontales y donde
lo que es crítico es la calidad del aporte de cada uno al todo debido a que, cuando la
tecnología es muy compleja, una mínima falla puede tener consecuencias enormes sobre
la eficiencia. Kremer (1993) enfatiza este punto y lo llama la economía del “O ring”, en
alusión a la falla mínima en la calidad de un componente que hizo fracasar toda la
misión del transbordador espacial Challenger. Pero la causalidad puede operar también
en sentido inverso: cambios organizacionales pueden inducir modificaciones en
componentes del hardware: por ejemplo, si hay avances en la eficiencia de la firma
(mejor selección de recursos humanos, optimización en el manejo de la liquidez) o
regresión organizacional (por un aumento de los conflictos entre accionistas o de la
firma con los trabajadores) u organizaciones nuevas con poder de presión creciente
(ONG defensoras del medio ambiente), ello influirá sobre la velocidad de acumulación
de recursos materiales y sobre la capacidad para incorporar tecnología.

En cuanto a los canales de retroalimentación entre organizaciones y software, hay

infinidad de ejemplos. Si las organizaciones públicas o privadas son ineficientes o su
funcionamiento no está en línea con valores sociales –como cuidar el medio ambiente–,
ello típicamente da lugar a demandas de cambio en las reglas de juego incluidas en el
software; por ejemplo, demandas de cambio en la Ley de glaciares o el Código de
minería. Por otro lado, el canal que va del software a las formas de cooperación opera
frecuentemente por la vía de reformas promovidas desde el sistema político en el marco
institucional: se cambian las reglas de juego –leyes, regulaciones– para cambiar ciertas
conductas de los individuos y las organizaciones. Las reformas estructurales de los
noventa –privatizaciones, apertura económica–, inspiradas en el “Consenso de
Washington”, ilustran bien este punto (véase Fanelli, 2007). Asimismo, lo ilustran los
procesos de reversión de esas reformas en la década de los dos mil, como la estatización
del sistema jubilatorio. Los cambios en el software también afectan a las organizaciones
cuando se producen transformaciones en las pautas culturales. Por ejemplo, cambia el
rol de la mujer en la sociedad, lo cual incrementa su participación en el mercado de
trabajo y disminuye su contribución a las tareas rutinarias del hogar.

Este análisis de las dobles flechas busca destacar que el hardware y el software no
interactúan directamente entre sí sino con la mediación de las organizaciones y la
conducta de los individuos: una ley no puede acelerar o retardar la acumulación de
capital o la explotación de un recurso natural si no logra influir sobre la conducta de los
individuos y las organizaciones. Un recurso natural no se explotará si no se toman
decisiones para organizar su explotación.12 De aquí que el arte de introducir reformas
prodesarrollo consiste en gran medida en inducir interacciones virtuosas entre estas tres
dimensiones del sistema económico. Por ejemplo, cuando se afirma que Corea del Sur
tiene un sistema económico más exitoso que el de Corea del Norte, en gran medida se
está diciendo que, partiendo de situaciones similares, los sistemas económicos de cada
país resolvieron los problemas de cooperar en las actividades económicas estableciendo
vinculaciones entre el hardware y el software que, en el primer caso, crearon círculos
virtuosos de interacción entre las partes del sistema y se tradujeron en crecimiento y
mayores oportunidades de movilidad social, mientras que en el segundo caso llevaron al
estancamiento (véase Banco Mundial, 1993). Las interacciones de doble vía que

12
Probablemente sea este un punto importante para comprender tres cosas: por qué la economía es una
ciencia social; por qué el voluntarismo político no funciona en economía y por qué la economía es distinta
de la ingeniería: los recursos económicos no significan nada, su significación económica es tributaria del
sentido que le asignan quienes los usan en un contexto social dado.

15
involucran al software, el hardware y las organizaciones aparecerán de manera
sistemática en los argumentos que sostendremos respecto de la economía argentina.

Como las instituciones económicas son el resultado de un proceso evolutivo, es natural

esperar que aparezcan problemas de adaptación al entorno cuando este se modifica: las
organizaciones necesitan adaptarse a cambios no sólo en sus condiciones internas sino
también en otras organizaciones y, de hecho, los agentes que participan en diferentes
organizaciones suelen actuar como cadenas de transmisión. Por ejemplo, al
incrementarse la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, aparecieron
presiones para modificar las reglas de juego dentro de la familia. De esta manera,
cuando un shock crea nuevas oportunidades de cooperación y/o nuevas fuentes de
conflicto dentro de una organización, pueden requerirse cambios adaptativos tanto en
las reglas de juego internas de la organización afectada como, también, en las
vinculadas funcionalmente con ella. Cuando los shocks son de dimensión
macroeconómica y afectan a varios segmentos del sistema de forma simultánea, es fácil
imaginar que los cambios adaptativos tomarán el carácter de sistémicos y que, por ende,
además de los gerentes y emprendedores que se desempeñan en el ámbito de la
organización, también los actores políticos quedarán involucrados en la gestión de los
cambios organizacionales adaptativos.

La capacidad de los actores para manejar eficientemente las tensiones entre la necesidad
de mantener el equilibrio funcional del sistema y la de adaptarse a los cambios tiene un
papel que sería difícil de exagerar en el proceso de desarrollo económico. En el nivel
microeconómico, muchas veces ocurre que una organización que hizo aportes
fundamentales en un momento para utilizar de mejor manera el hardware deviene en un
obstáculo debido a su falta de adaptación a los cambios en el entorno. Por ejemplo, en la
Argentina, muchas organizaciones productivas que se habían adaptado con éxito a las
reglas de juego del modelo de sustitución de importaciones fracasaron una vez que se
abrió la economía de la mano de la globalización y el Mercosur. En el nivel
macroeconómico, las autoridades suelen enfrentar serios problemas para adaptar las
reglas de juego a circunstancias nuevas. Por ejemplo, la Argentina fue muy exitosa en
lograr una rápida cobertura en educación primaria, pero no tuvo el mismo éxito con el
siguiente paso: la educación secundaria. (Como veremos luego, las organizaciones y el
marco institucional de la enseñanza pública no se adaptaron bien al desafío de satisfacer
las demandas laborales del mundo de las TIC y ello se tradujo en deficiencias en un
componente clave del hardware: el capital humano.)

Es fácil conjeturar, entonces, que bajo ciertas circunstancias las reglas heredadas pueden
ser una fuente de inercia que dificulte la adaptación de los comportamientos sociales.
Ocurre particularmente así cuando se producen cambios significativos en la tecnología,
las ideas o los recursos.

Como las instituciones están dadas para cada individuo en particular, para cambiar las
reglas de juego –formatos organizacionales, regulaciones, etc– los individuos necesitan
organizarse para actuar de forma colectiva. Esto se puede hacer de muchas maneras
pero todas involucran la acción política y, por lo tanto, pueden tener efectos que van
más allá de la economía. De aquí que la acción colectiva misma esté regulada por las
instituciones políticas de mayor nivel. En las sociedades democráticas el ámbito natural
para introducir reformas es el Congreso. Por ejemplo, un cambio en la ley de sociedades

16
anónimas o en las regulaciones financieras requiere típicamente de la sanción de una ley
(véase sobre este punto Greif y Kingston, 2011; Ostrom, 2007 y Sabatier, 2007).

Cuando hay que cambiar las instituciones, la sociedad enfrenta un desafío complejo:
reformar lo obsoleto sin destruir el acervo de conocimientos incorporados
evolutivamente en todo marco institucional. Las reformas mal diseñadas típicamente
violan esta condición: destruyen reglas esenciales para la coordinación y el manejo de
conflictos sin reemplazarlas con otras de similar eficiencia; como resultado, aparecen
fallas de coordinación en las acciones colectivas. Estas fallas se pueden manifestar de
muchas formas, las más dramáticas son las crisis (véase CEPAL, 2008b). No menos
dañinos, aunque menos espectaculares, son fenómenos como la fuga de capitales, que
suelen observarse en economías con instituciones económicas poco creíbles; o la
proliferación de conflictos laborales y sociales virulentos que fagocitan los beneficios
de la cooperación (véase Fanelli, 2008). La Argentina de posguerra tiene una larga lista
de fracasos en sus intentos de reformar las instituciones económicas para impulsar el
desarrollo, desde las reformas asociadas con el modelo de sustitución de importaciones
hasta el Consenso de Washington, pasando por varios intentos de reformas cuyo
objetivo prioritario era el de facilitar el ejercicio de la discrecionalidad económica por
las autoridades de turno con objetivos extraeconómicos como el autoritarismo, el
clientelismo y el populismo (ver Fanelli 2007).

5. Desempeño: el desarrollo humano como patrón

Los tres indicadores que se utilizan universalmente para evaluar el desempeño

económico son, como ya mencionamos, el crecimiento, la distribución del ingreso y la
estabilidad macroeconómica. Estas tres variables importan porque, a su vez, son
determinantes centrales de la evolución del desarrollo humano, que es la meta última de
la actividad económica.

Según Naciones Unidas (2011), el desarrollo humano es el proceso que lleva a ampliar
la capacidad de las personas para ejercer libertades sustantivas y, de esa forma, estar en
condiciones de optar entre diferentes alternativas de vida. El PBI, que es el indicador de
bienestar más utilizado, es excesivamente estrecho para reflejar qué ocurre con la
capacidad de ejercer libertades sustantivas. La medición de la expansión de las
capacidades, sin embargo, enfrenta una dificultad importante: las libertades sustantivas
pueden ser muy numerosas y no es posible elaborar un índice que las refleje
plenamente. La solución de Naciones Unidas fue elaborar un Índice de Desarrollo
Humano (IDH) que, sin ser complejo, toma en cuenta tres dimensiones clave para la
expansión de las capacidades:

 Salud, que trata de reflejar la capacidad para gozar de una vida larga y
saludable.
 Educación, que mide la capacidad de acceder al conocimiento necesario
para un buen desempeño laboral.
 Ingreso per cápita, que mide la capacidad para sostener un nivel de vida
digno.

17
Al tomar en cuenta estos tres aspectos, las Naciones Unidas buscaron reflejar la
influencia de los determinantes de largo plazo del desarrollo, más allá de factores
coyunturales. Para reflejar mejor la influencia de la distribución, las Naciones Unidas
han implementado recientemente un IDH corregido por desigualdad. En el caso de la
Argentina, en función de la regresión distributiva ocurrida en los últimos cuarenta años,
realizar esta última corrección es ciertamente necesario. El capítulo 6 está dedicado a
evaluar el nivel de desarrollo humano que ha alcanzado nuestro país sobre la base de
estos indicadores.

El IDH está inspirado en el enfoque de Amartya Sen, quien dedicó buena parte de sus
esfuerzos a criticar las valuaciones del bienestar exclusivamente basadas en criterios de
eficiencia.13 Como los resultados que arroja el sistema económico no necesariamente
están en línea con las metas de educación, salud e ingresos, las organizaciones del
Estado encargadas de esas áreas tienen asignado un papel protagónico en la consecución
del desarrollo humano. Según Sen (1999, 2000), la intervención del gobierno para
ayudar a quienes tienen menos capacidades no está reñida con el espíritu capitalista. El
ethos capitalista, lejos de basarse exclusivamente en el egoísmo y el espíritu de lucro,
depende críticamente de la cooperación, la confianza en el otro y el sentido de
responsabilidad en las tareas colectivas. Este punto debería estar claro luego de nuestra
discusión, en el capítulo anterior, sobre conflicto y cooperación.

De acuerdo con Sen (2000), los regímenes para las intervenciones del Estado deberían
regirse por tres principios:

1. Proteger la vida en libertad y en paz. El desarrollo humano busca,

justamente, reforzar la capacidad de elegir libremente qué vida vivir.
2. Las políticas públicas deben fortalecer la confianza y la responsabilidad
individual y social en una sociedad que es interdependiente. Nótese que
esta visión de Sen está en línea con la proposición de Akerlof y Kranton
(2010) respecto de que es importante tomar en cuenta la interacción entre
economía e identidad. Así, si bien la búsqueda del desarrollo humano
incluye la implementación de mecanismos de asistencia y seguro como el
seguro de desempleo, Sen insiste en que las políticas deben promover y
no debilitar la capacidad de autoayudarse y, por lo tanto, hay que
considerar que todo mecanismo de ayuda tiene efectos colaterales sobre
la voluntad de esforzarse. Esta visión obliga a mejorar el diseño de las
políticas. Por ejemplo, este autor señala que el seguro de desempleo está
plenamente justificado, pero no es menos cierto que ese seguro puede
desalentar y quitar motivación para la búsqueda futura de empleo. Por
13
Para evaluar la eficiencia de un sistema económico en su conjunto, la economía se basa en el llamado
“criterio de Pareto”: una reasignación de recursos es eficiente sólo si es posible mejorar la situación de
algún agente sin empeorar la de ningún otro. Se trata de un criterio muy problemático desde el punto de
vista de la equidad, ya que si una persona posee casi todos los recursos y otras no poseen casi nada, una
medida que hiciera una mínima redistribución progresiva no sería eficiente ya que perjudicaría a los que
más tienen para favorecer a los excluidos. Bajo ciertas condiciones muy abstractas que tienen poca
relevancia práctica (por ejemplo, el modelo teórico no especifica cuál es el software) se puede demostrar
en la teoría que una economía de mercado es Pareto-eficiente. Si bien se lo utiliza muchas veces como un
arma ideológica, este resultado no pasa de ser un ejercicio intelectual brillante pero poco útil para las
economías actuales en las que la cooperación y el conflicto son la esencia y no el accidente y, por lo tanto,
deben lidiar con organizaciones complejas y con sus fallas. Sobre eficiencia véase Milgrom y Roberts
(1993). La economía política ha hecho aportes importantes recientemente para aclarar este punto, véase
por ejemplo: Drazen (2001).

18
 ello, propone destinar recursos a subsidiar el empleo, la capacitación y la
creación de oportunidades para quienes deseen seguir trabajando aun
pudiendo retirarse.
3. La sociedad debe llegar a decisiones colectivas basándose en el debate
previo (véase Sabatier, 2007). El debate es central para que las políticas
se orienten al desarrollo humano sin que el gobierno sea cooptado por
intereses de grupo o por el oportunismo político. En este sentido, Sen
argumenta que jamás un país con libertad política y libertad de prensa ha
sufrido hambrunas; ningún gobierno se atrevería a llegar a tal situación
por temor a no ser votado.

Estos argumentos sobre desarrollo humano no tienen por intención sugerir que las
sociedades pueden fijar de manera más o menos sencilla y directa qué metas seguir. Las
metas de desarrollo humano sólo pueden alcanzarse si se traducen en políticas y reglas
de juego capaces de inducir comportamientos de los agentes compatibles con esas
metas. Esto entraña dos dificultades críticas: por un lado, como acabamos de ver, los
canales de interacción entre el hardware, el software y las organizaciones son complejos
y la teoría económica no ha llegado aún a comprenderlos cabalmente. Por otro, el
proceso de formación de políticas públicas y fijación de reglas es esencialmente político
y depende no sólo de la voluntad de los actores, sino también de su capacidad para la
acción colectiva y de las características de las reglas de juego contenidas en el software
(Ostrom, 2007; Fanelli y Tommasi, 2012).

19