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01/02/2018 UNIP - Universidade Paulista : DisciplinaOnline - Sistemas de conteúdo online para Alunos.

BENS PÚBLICOS

1. Conceito

- Histórico

Segundo o Código Civil de 1916, artigo 65: “São públicos os


bens do domínio nacional pertencentes à União, aos Estados, ou aos Municípios.
Todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”. DF
não consta porque não existia quando da redação do CC, em 1899; assim
tampouco autarquias e fundações públicas. Doutrina e jurisprudência passaram a
incluir esses entes no dispositivo. E empresas públicas e sociedades de economia
mista? Também incluídos como bens públicos, ainda que com particularidades.

No Código Civil de 2002, em redação dada pelo seu artigo


98, “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas
de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa
a que pertencerem”.

Entre os administrativistas, porém, o conceito apresentado


pelo Legislador civil não é aceito por todos os autores. Pelo contrário, é possível
agrupar as diferentes opiniões sobre o alcance do conceito de bens públicos
em algumas correntes principais:

a) corrente exclusivista: para alguns


doutrinadores, o conceito de bens públicos deve estar necessariamente vinculado
à ideia de pertencerem ao patrimônio de pessoas jurídicas de direito
público. É a visão defendida por José dos Santos Carvalho Filho, para quem bens
públicos são “todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título,
pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração
descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fundações de direito
público e as associações públicas”. (em sua obra Manual de direito
administrativo, p. 1073).

Sendo a concepção explicitamente adotada pelo Código Civil brasileiro (art.


98), a corrente exclusivista é a mais aceita pelas bancas de concurso público.
Porém, tal visão tem o grande inconveniente de excluir do conceito dos bens
públicos aqueles pertencentes às empresas públicas e sociedade de economia
mista prestadoras de serviço público, bem como os de propriedade das
concessionárias e permissionárias afetados à prestação de serviços públicos.

b) corrente inclusivista: segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro e Hely Lopes


Meirelles, consideram bens públicos todos aqueles que pertencem à
Administração Pública direta e indireta. Tal corrente peca por não tornar
clara a diferença de regime jurídico entre os bens afetados à prestação de
serviços públicos (pertencentes ao domínio das pessoas estatais de direito público
e ao das pessoas privadas prestadoras de serviços públicos) e aqueles destinados
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à simples exploração de atividade econômica, como os que fazem parte do


patrimônio das empresas públicas e sociedades de economia mista exploradora de
atividade econômica.

c) corrente mista: adotada por Celso Antonio Bandeira de Mello, entende que
são bens públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público,
bem como os que estejam afetados à prestação de um serviço público. Essa
conceituação é, segundo nossa opinião, a mais coerente à luz do direito positivo
nacional por incluir no conceito de bens públicos, reconhecendo-lhes um especial
tratamento normativo, os bens pertencentes a pessoa jurídica de direito privado,
estatal ou não, indispensáveis para a continuidade da prestação dos serviços
públicos, como ocorre com parcela do patrimônio de empresas públicas,
sociedades de economia mista, concessionárias e permissionárias de serviços
públicos.

Todavia, como já mencionamos, para concursos públicos tem sido


preponderantemente aceita a corrente baseada no artigo 98 do CC, denominada
exclusivista, que considera públicos somente os bens pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público.

2. CLASSIFICAÇÃO

A. QUANTO À DESTINAÇÃO

- DE USO COMUM: ou bens do domínio público são aqueles abertos a


uma utilização universal, por toda a população, como logradouros públicos,
praças, mares, ruas.

Nesse sentido, afirma o artigo 99, I, do Código Civil: “são


bens públicos; I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas,
ruas, e praças”.

Os bens de uso comum do povo, enquanto mantiverem essa


qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art. 100, do CC). Somente
após processo de desafetação, sendo transformados em dominicais, poderiam ser
alienados.

- DE USO ESPECIAL : são também chamados de bens do patrimônio


administrativo, são aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte
do aparelhamento administrativo sendo considerados instrumentos para execução
de serviços públicos. São exemplos: edifícios de repartições públicas, mercados
municipais, cemitérios públicos, etc.

Conforme dispõe o artigo 99, II do Código Civil (ver referido


dispositivo).

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- BENS DOMINICAIS: também chamados bens do patrimônio público


disponível ou bens do patrimônio fiscal, são todos aqueles sem utilidade
específica, podendo ser “utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela
Administração Pública.

São exemplos: terras devolutas, viaturas sucateadas, terrenos baldios, carteiras


escolares danificadas etc.

A Administração Pública pode, em relação aos bens dominicais, exercer


poderes de proprietário, como usar, gozar e dispor. È nesse sentido que o
artigo 99, III, do CC define tais bens como aqueles que “constituem o patrimônio
das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real,
de cada uma dessas entidades.” Tais bens podem seralienados, nos termos do
disposto na legislação, por meio de compra e venda, doação, permuta, etc.

B. QUANTO À TITULARIDADE

Os bens públicos se dividem em federais, estaduais, distritais, territoriais


ou municipais, de acordo com o nível federativo da pessoa jurídica a que
pertençam.

C. QUANTO À DISPONIBILIDADE

- Bens indisponíveis por natureza: aqueles que, devido à sua


intrínseca condição não patrimonial, são insuscetíveis a alienação ou oneração.
Os bens indisponíveis por natureza são necessariamente bens de uso comum do
povo, destinados a uma utilização universal e difusa. São naturalmente
inalienáveis. È caso do meio ambiente, mares e do ar.

- bens patrimoniais indisponíveis: são aqueles dotados de uma natureza


patrimonial, mas, por pertencerem às categorias de bens de uso comum do
povo ou de uso especial, permanecem legalmente inalienáveis enquanto
mantiverem tal condição. Por isso, são naturalmente passíveis de alienação,
mas legalmente inalienáveis. Exemplos: ruas, praças, estradas e demais
logradouros públicos.

- bens patrimoniais disponíveis: são legalmente passiveis de alienação. È o


caso dos bens dominicais, como as terras devolutas.

3. CARACTERÍSTICAS

- INALIENABILIDADE. Observe-se que essa característica aplica-se a bens de


uso comum e especial, não de uso dominical, cf. CC: 100, “Os bens públicos de
uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem
a sua qualificação, na forma que a lei determinar” e CC: 101, “Os bens públicos
dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”. Há doutrinador
que entende ser a inalienabilidade característica RELATIVA, na medida em que
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basta desafetar bens para uso dominical a fim de aliená-los. Para alienar, lei de
licitações, artigos 17 e 9 da Lei 8.666/93.

- IMPRESCRITIBILIDADE. Inviabilidade de bem público ser adquirido por


prescrição aquisitiva. CC16 foi o primeiro a positivá-lo. Doutrina incumbiu-se de
justificar a imprescritibilidade, entendendo que usucapião seria sanção da inércia,
incompatível com o interesse público. Doutrina, porém, passou a entender que
usucapião seria possível para bens dominicais, refutado pelo STF pela súmula 340,
“Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, bem como os demais bens
públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. Hoje, a proibição é trazida
duas vezes pela Constituição (CF: 183, § 3º e 191, par. único), além do artigo 102
do Código Civil.

Segundo doutrina majoritária, a imprescritibilidade é atributo de todas as


espécies de bens públicos, incluindo os dominicais.

EXCEÇÃO a essa regra vem prevista no artigo 2º da Lei 6.969/81, que


admite usucapião especial sobre terras devolutas localizadas em área rural.

- IMPENHORABILIDADE: decorre do fato de que os bens públicos não podem


ser objeto de constrição judicial (penhora). A impenhorabilidade é uma
decorrência lógica da inalienabilidade na medida em que, por ser insuscetível a
alienação, a penhora sobre bem público constitui medida inútil. Importante
destacar, também que a impenhorabilidade dos bens públicos é a justificativa para
a existência da execução especial contra a Fazenda Pública e da ordem
dos precatórios(art. 100 da CF).

- NÃO ONEROSIDADE (por direito real de garantia), que se circunscreve aos


bens de uso comum ou especial, mas não dominicais, cf. CC: 1.420, “Só aquele
que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens
que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca”. A não
onerosidade decorre da inalienabilidade.

4. FORMAS DE UTILIZAÇÃO DE BENS PÚBLICOS POR TERCEIROS

A utilização de bens públicos por terceiros pode ser regida pelo direito
privado ou público. A seguir, os institutos de direito público.

- AUTORIZAÇÃO DE USO.

- PERMISSÃO DE USO. Observe-se que permissão de uso é diferente da


permissão de serviço, que tem caráter de contrato. A permissão de uso é ato
negocial, unilateral, precário, pelo qual a Administração transfere um bem a
particulares. DIFERENÇA ENTRE PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO. Difere de
autorização de uso em seu caráter negocial, ou seja, permissão de uso é o meio
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termo entre ato e negócio, porque, apesar de ainda ser ato unilateral, oferece
maiores garantias do que a autorização de uso. Além disso, exige licitação, de
acordo com o art. 2º da lei 8666/93, “As obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública,
quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação,
ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei”.

- CONCESSÃO DE USO é o contrato administrativo, pelo qual a Administração


transfere o uso exclusivo de um bem a terceiro (é uma figura contratual e
estável). Exige LICITAÇÃO. Há debate doutrinário sobre a AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA: a maioria entende que não é necessária uma autorização legislativa
para cada uma das concessões, bastando que a lei orgânica do Município etc.
preveja essa possibilidade de maneira genérica.

- CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO. Definição legal vem no art. 7º do


Decreto-lei nº 271/67. Exemplo clássico: distrito industrial. É igual à concessão de
uso, com a peculiaridade de a concessão de direito real de uso fazer parte de uma
política específica (educacional, industrial etc.).

- CESSÃO DE USO é a transferência de um bem público para outra entidade ou


órgão público ou para particulares que desempenham interesses gerais e legítimos
(terceiro setor; exemplo: APAE). Quarto setor seria a economia informal e quinto
setor seria o crime organizado.

- ENFITEUSE. Apesar de extinto pelo CC, ainda existe enfiteuse marinha,


regulada pelo Decreto-lei nº 9.760/46 (que, ao lado da Lei 9.636/98, é bastante
solicitado em concursos públicos federais). (Ver tais legislações)

- CONCESSÃO FLORESTAL. Definida pela Lei 11.284/06, art. 3º, VII. Unidades
de conservação de proteção integral (uso permitido apenas indireto, como
turismo) e unidade de conservação de uso sustentado (limite menor).

5. AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO

Os termos afetação e desafetação são utilizados em mais de um


sentido pela doutrina especializada. Genericamente, tais expressões são usadas
para designar a condição estática atual de determinado bem público. Se o bem
está vinculado a uma finalidade pública qualquer, diz-se estar afetado; se não
tiver tal vinculação, está desafetado.

Em outro sentido, os mesmos termos são empregados para se referir à alteração


dinâmica de condição, de certo bem público. Assim, por exemplo, se
determinado prédio público estava afetado à execução do serviço público de
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saúde, sendo a edificação derrubada por um terremoto, ocorre sua desafetação.


Essa mudança na finalidade do bem pode se dar mediante lei, ato administrativo
ou fato administrativo.

Finalmente, pode-se ainda falar em desafetação para designar o procedimento


jurídico de transformação do bem público em bem dominical, mudando-o
de categoria, para viabilizar sua futura alienação.

Exercício 1:

O município Y pretende resolver seu problema criado pela falta de


túmulos no cemitério local, de administração pública e situado em
terreno da mesma natureza, ampliando a oferta de jazigos para acolher
os munícipes nesse momento de perda. No que concerne à natureza,
pode-se afirmar que os cemitérios públicos são bens de uso:

A)

comum

B)

especial

C)

dominical

D)

privado

E)

privativo

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Exercício 2:

Quanto a classificação dos bens públicos, aponte a assertiva incorreta:

A)

os mares, rios, estradas e praças classificam-se como bens de uso comum do


povo.

B)

bens dominicais são aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas
de Direito Público.

C)

bens de uso especial destinam-se especialmente à execução dos serviços


públicos, tais como edifícios das repartições públicas, terrenos aplicados aos
serviços públicos e veículos da Administração.

D)

as praias foram inclusas como bens dominicais..

E)

Não há nenhuma alternativa incorreta.

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Exercício 3:
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Quanto aos Bens Públicos, pode-se afirmar:

A)

as estradas são classificadas como bens públicos dominicais.

B)

são as escolas públicas bens públicos de uso comum

C)

são inalienáveis, mas podem ser penhorados

D)

não podem ser objeto de prescrição aquisitiva

E)

os bens dominicais encontram-se afetados ao interesse público

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Exercício 4:

Sabe-se que um bem público inalienável torna-se alienável quando:

A)

for de uso comum do povo


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B)

for desapropriado

C)

ocorre a sua afetação

D)

ocorre a sua desafetação de um uso especial

E)

n.d.a

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Exercício 5:

Os bens públicos podem ser classificados, de acordo com sua destinação,


como bens:

A)

de uso especial aqueles de domínio privado do Estado e que não podem ser
gravados com qualquer espécie de afetação.

B)

de uso especial aqueles utilizados por particular mediante concessão ou


permissão de uso.

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C)

de uso comum do povo aqueles afetados a determinado serviço público, tais como
os edifícios onde se situam os órgãos públicos.

D)

dominicais aqueles destinados à fruição de toda a coletividade e que não podem


ser alienados ou afetados à atividade específica.

E)

dominicais aqueles de domínio privado do Estado, não afetados a uma finalidade


pública e passíveis de alienação.

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Exercício 6:

O Estado W pretende alienar bem do seu patrimônio para obtenção de


receita a ser aplicada em atividade de assistência social. Quanto à
alienação dos bens públicos, devem concorrer autorização legislativa e:

A)

avaliação, e ser o bem de uso especial

B)

licitação, e ser o bem de uso comum

C)

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publicidade, e ser o bem de uso comum

D)

licitação, e ser o bem dominical

E)

avaliação, e ser o bem de uso comum

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