OPOSICIÓN POLÍTICA Y CALIDAD DEMOCRÁTICA EN EL MUNICIPIO DE QUERÉTARO 2003-2006

Scanned by CamScanner
RESUMEN.
La calidad de la democracia en el . . . ·
lejos de ser resuelto. En un ord m�nicip�o � �e uerétaro es un tema que está
competición al interior del ay ten �miento tnst1tuc1onal que inhibe fuertemente la
un amiento Y ante una .. , . .,
institucionalizada y carent d t . . oposrcron sm co h esion, poco
gobernante monopoliza e I e =. tnce�tiv? para limitar al alcalde, el partido
ayuntamiento en asunt e espacio publico, convirtiendo la política del
institucionalidad para o de un�s cuantos. Ante los pocos incentivos que ofrece la
t . t d competir Y ser contrapeso real a las mayorías del
ayun arruen o, e I esempeño Y calidad de la oposición política se convierte en un
�lemento central para la calidad del régimen democrático. En este sentido, resulta
importante men�1�nar que en el ayuntamiento de Querétaro las oposiciones se
comporta� de d1stmt�s _maneras, movidas por incentivos de distinta índole y por
sus propias c�ra�tenst1ca�. Generalmente, el comportamiento de la oposición
tanto extrap_�rt1dana como tntrapartidaria es poco competitivo, de hecho predomina
la cooperacion Y la negociación con el alcalde, sin embargo, se ha observado que
en temas políticos o ideológicos la oposición tiende a ser más cornpetitivita y
eventualmente logra limitar al alcalde, si bien marginalmente. Por otro lado, los
temas que involucran algún incentivo económico generan entre el alcalde y los
regidores interacciones poco competitivas, que flaco favor le hacen a la buena
democracia. En este trabajo, pues, se propone discutir la relación que guarda la
oposición política y calidad del régimen democrático en el Ayuntamiento de
Querétaro, a partir de poner en el centro del análisis la rendición de cuentas
horizontal. Así, se establece un marco pertinente para entender el contexto
institucional en el que se mueven los actores y cómo se ve afectada la oposición.
A su vez, el desempeño de la oposición se _c��sidera. central en el fortalecimi�nto
O debilitamiento de la democracia en el rnurucipro _Y a final de cuentas en la caltdad
de vida para los habitantes del municipio de Queretaro.
·(Palabras clave: Democracia, oposición e instituciones).
AGRADECIMIENTOS.
He de decir con total honestidad

quizás sea aquella en donde se r que la parte más complicada de este trabajo,
y capacidad. Son justamente loseconocen_ la� muchas limitantes de conocimiento
encuentra lugar. Estas breve r agradecimiento�, en donde tal reconocimiento
aquellas personas que h"ic·ie rons posible
in�as son un sincero agradecimiento a todas
investigación, porque sin 11 . . la cul rmnacion
· · · exitosa
· · de
de este tra b ajo
e as, 1 o digo sin falsa modestia, hubiese sido imposible.
Agradezco profundamente al o r. J uan R usso el ·interés · en rru· trabajo

· que lo
llevaron . a formular innum era bl es consejos,
· .
llenandolo de luz y ' nuevas
perspectivas, donde parecía ya no haberlas. Su aportación intelectual ha sido tan
invaluable Y generosa como lo ha sido también su manera paciente y
desconcertantemente clara de transmitir el conocimiento. Como director de esta
tesis, el Dr. Russo ocupa un gran lugar en el éxito del proyecto, sin embargo, su
aportación va más allá, por el simple y sencillo hecho de que ha impactado
profundamente mi formación académica. Espero seguir contando con su amistad y
amplio conocimiento.
Agradezco a la Dra. Marta Gloria Morales Garza por ser la extraordinaria persona
que es y estoy cierto que seguirá siéndolo. Siempre dispuesta y siempre generosa
a discutir mí trabajo, ayudarme, regañarme y escuchar atentamente misinsufribles
e interminables problemas existenciales. La quiero tanto como la admiro. Vaya,
pues, mi más sincero reconocimiento.
del trabajo pasé por momentos muy difíciles,

E n e I t ranscurso de la elaboración . lid bilid d 1 1 1
· e quede en el olvido la ca I ez y ama 11 a con a cua a
por e 11 o no quiero qu . . ·
' . C t me alentó y ayudo. Querida Maestra, mue h as gracias.
M tra. Dernse on reras
e·ielos
ncias Políticas y Sociales la ayuda en la gestión
F
Agr�dezco a 1.a ��ultad de trámites necesarios. También, agradezco al
previa y termmac1on de todos rt financiero al aceptarme como becario de su
CONACYT su importante sopo e
institución.
"OPOSICIÓN POLÍTICA y
CALIDAD DEMOCRÁTICA· El
del mu · . . . caso
n1c1p10 de Q .
ueretaro 2003 - 2006".
INTRODUCCIÓN.
Para el observador común . . . .

. . . pareciera que la dinárnica del proceso político del
Municlpío de Querétaro e . . ..
s un eJemplo de c1v1hdad, eficacia en la toma de
decisiones y en los resultad .
os. p areciera que la armonía y el consenso son la
tónica de las relaciones entre los funcionarios públicos, que no hay disputas
mezquinas Y que lo único que interesa es el bien de los queretanos.
Es muy cierto que el conflicto es prácticamente nulo, que los funciona�ios del
Ayuntamiento casi nunca se les han podido implicar en escándalos
mayúsculos. Esta conducta que parece tan sana e imitable, despierta
suspicacias como ciudadano y curiosidad como investigador. Porque la verdad
es que en una democracia la política es una cuestión que está muy lejos de ser
tranquila, de hecho el proceso político en tales regímenes, con todo y sus
reglas y estabilidad, no es apto para cardiacos, es muy divertida. Y es que es
justamente
en la democracia donde se institucionaliza el conflicto, la disidencia,
elementos son de muy rara aparición, no hay más remedio que ser o víctima
la denuncia. Por eso cuando se observa una comunidad política donde estos
· ,,1
del "sospechos1smo 0
reflexionar científicamente. Yo he optado por las dos
. .. .
e este trabajo he de obligarme a utilizar mis
vías, aunque para efec t os d
anteojeras científicas.
. la anormalidad del proceso político de la

En tanto científico, he de decir que ·
. . . d uentas excluye el tan sano disenso y
. pnnc1p10 e c
capital quere t ana. por sar casi intuitivamente, que la
• . 1 0 cual me lleva a pen ,
conflicto democrat1co, buena. Por otro lado, me lleva a
ia no es muy
calidad de la democrac h no y sobre si esto es siempre así, o
usas de este ec
preguntarme sobre las ca ·
eralizada. Término acuñado por el ex
----------- ·tud o clima de sospecha gen
i f e a una ac t •
Neologismo que re •:� antiago Creel.
Secretario de Gobernac1on, S
si hay algunas ocasiones en las .
que la polítrca queretana manifiesta síntomas
de salud democrática.
El conflicto en Ouerétaro es de baja intensidad (por lo menos es una tendencia

general Y observable) porque, simple y sencillamente no
hay muchas
posibilidades para ello. Con esto se quiere decir que aun cuando
hay
competencia política (a través de las elecciones y la pluralidad que éste
ejercicio recoge), que es el motor del conflicto "sano" en una democracia, no
existen, entre otras cosas, las bases institucionales para que el conflicto sea
llevado a otros terrenos y que se mejore el nivel de vida de los queretanos,
porque no decirlo así. El conflicto sólo se queda en el ámbito electoral, porque
el control de gobierno lo detenta en muy buena dosis, de hecho y de derecho,
el presidente municipal. El régimen no da para un conflicto democrático de
mayor envergadura y profundidad, porque quien decide, ejecuta, respeta o no
las reglas del juego es el alcalde, aunque para su tristeza esto no ha sido tan
así ' sobre esto volveré más adelante.
Además, en el murucrpro se vive - según las tipologías de Sartori2 - un

· con tendencia de sistema de partido predominante, ya que en las
escenarro
·
últrmas ·
tres e 1 eccrone s (de la histórica del 97 a la más reciente de 2003) el
.
Partrdo . , Nacrona
Accron · ª
1 h dominado ampliamente la competición electoral.
. .
ª
Las reglas, en este caso· no h n intervenido demasiado en la predominancia de
.
Acción Nacional, srno que h si ª
ido el voto de los queretanos lo que ha dado
.
. .,
lugar a esta srtuacron. Esto ª ' ,.
h bla sin duda, de la legitimidad de los gobiernos
, de las demás fuerzas polrtrcas.
panistas o del descre dit1 0
. ditorial. Madrid 1980. Nota: para este

---------.
2 � 'stemas de Partidos". Aha�( �;e�cia de por Jo menos diez puntos
SARTORI Giovanni. "Partidos Y s\ que deja claramente I
' . nte es aque
autor el partido domina I
etidores electora es.
Porcentuales) atrás a sus comp
2
Cuadro 1 uCOMP
. ETICIÓN ELECTORAL".
AÑO
1997 2000 2003
PAN 55%
59.5% 51.5 %
PRI 29.5 % 31.6 % 35.9 %
Margen de
victoria del 25.5% 27.9% 15.6%
PAN3
Fu ente: cuadro de elaboración
propia, con base en los datos del Instituto Electoral de
Querétaro.
El cuadro anterior evidencia que la fortaleza electoral de Acción Nacional se

debe a que la gente está contenta con el desempeño de los funcionarios
municipales, aunque el ejercicio de gobierno, auspiciado y fomentado por las
reglas, sea autoritario, ya que reglas autoritarias crean prácticas autoritarias y
viceversa. El escenario para la oposición es realmente adverso, porque no sólo
electoralmente no están siendo competitivos, sino que al mismo tiempo
compiten en un terreno político con reglas claramente inequitativas, como se

verá más delante. En esta línea, comparativamente con el resto de los
municipios del Estado, el municipio de Querétaro en la elección del 2003 es de

los que registran el índice de competitividad electoral más bajo con 64.49, sólo
serranos (Pinal de Amoles Y San Joaquín), donde
supera d o por d os municipios
, ., ce inquebrantable. En refuerzo de lo anterior, el índice
la heqemonta prus t a pare . . ,
. · · también de los mas baJos: 2.53, solo superado por
de partidos del munic1p10 es
de la entidad
4.
. · tpíos
I
seis de los dieciocho rnuruct
. . ntaJ'e de la votación del partido mayoritario

d I resta de 1 poree I
1 . · es el resultado e. a nta la segunda fuerza electora : .,
El margen de v1�t�1� votación del partido que repres�003 en ucrétaro: nuevo triunfo de Acción
renos el porcentaJe e � . "Elecciones locale� del C d Martagloria Morales. U.A.Q. - F.C.P. y S.
MORALES, Ma�ag º2toª
Nacional". En: Queretaro ·
d
r o3· elecciones y conflictos .: ��r un valor cercano a cien implica mayor
e de cornpet11tv1 a
En el 1 n dire · · id d
- I.E.Q.México 2005. P · 15 · . s cornpet1t1v1 a ·
. del cien meno
competitividad y más leJano
El marco institucional del munici . ,
. pio de Oueretaro no permite que la competición
entre los partidos vaya más rnuch . .
. o mas lejos de la mera competencia electoral.
Lo que se tiene en cambio es 1 • . •
e amplio dominio del espacio público de un solo
partido, encabezado por el Pr ·d t . . .
. . . es1 en e Municipal, incluso se puede decir que en
el rnurucrpro la política es mo
nopo 1.izada por el partido que gana la elección.
Autores como T onatíuh Guill5

en a ftrrnan que en la mayoría de los municipios
mexicanos se vive un Presid · · ·
I encra 1·rsrno Municipal, que recuerda una forma
autoritaria de ejercer el poder público. En ese tenor, Merino afirma que "el
diseño de la gran mayoría de los gobiernos locales todavía no se corresponde
con la pluralidad política que hoy ya forma parte de la realidad de México'". En
tal sentido, este Presidencialismo municipal está cimentado sobre instituciones
que reproducen un esquema de un ejecutivo con demasiadas facultades y sin
contrapeso alguno, provocando que buena parte de las decisiones sean
tomadas de manera unilateral, sin discusión y casi sin restricciones. En
Querétaro sucede algo similar a lo propuesto por O'donnell: ( ... ) "democracy
takes on a delegative cast: Reasonably free and fair elections are held to
decide who is to govern for a certain time; governing is what is done by the
executive, who has the right and duty to look after the good of the country as he
or she sees fit; if the electorate grows unhappy, it can vote out the government
in the next election - no less and no much more( ... ) delegative executives tend
to ignore _ if tney exists - such agencies, while elimination, cooptation, or
neutralization are the preferred longer- term strateqies'".
, · · casi exclusivo de unos cuantos actores, el papel

Al ser la política un eJe rciclo .
. ., · ciclo de una política democrática de calidad es
de la oposrcron en e 1 eJer . ..
. . t en realidad podría parecer ser una opos1c1on
aparentemente [nexisten e,
. , . de constituirse como un contrapeso real a las
blanda que d1f1c1lmente pue
' rd d es que en política no hay malas conductas,
decisiones del alcalde. La rea 1 ª
. cialismo en México", en Dialogo y debate de
. . . os v el pres1id en · .
s GUILLEN Tonatiuh. "Los municip1 I Estado A.C. México, Num. 2 ( Ju 1 ro - S eptrem b re
' dí ara la reforma d e ,
cultura política, Centro de Estu ¡os P . _ . . . ,,
1997) . . . México: el roblema del diseno institucional .
6
. os munic1 ales en
MERINO Mauricio. "Los obiern leo 2004. P. 8.
Documento de Trabajo del C5 ,D 1 �M'
I �E�-�N�o�ª1.4--ª5 . �at �b1lil!l
'.:ºe::x !JiYU o ar =c=ei�".s Journal ofDemocracy.
n en �w�d�.!.!.!m.,,,,c=
t .i !l..!l!
e
7 "H "zontal accoun -

O'DONNELL Guillermo. on . son mías.
Number 3 July 1998. P.120. Las cursivas
sino malos incentivos, lo que im li ..
. . P rea que la oposicíón no tiene los incentivos
correctos para llmltar la conduct d
ªel alcalde. Los costos que implicaría limitar
al alcalde son sensiblemente ma . .
ª
yores los beneficios que traería hacerlo.
Si los incentivos existentes no .

son suficientes para que la oposición pueda ser
un contrapeso sólido al alcald .
., e, interesa observar las formas que adopta la
relación entre el Presidente · · .
municipal y los regidores de oposición, con miras a
entender el rol que juega la · ·, ,·
oposrcion polltlca del municipio de Querétaro.
·
Resulta pertinente analizar cu·a 1 es son 1 os tipos · ·
de interacción presentes entre
estos actores Y cómo éstos afectan al proceso de rendición de cuentas y de
calidad democrática. Se hace énfasis en los recursos y las posibilidades que
tienen los regidores de oposición (entendidos como el actor más débil en esta
relación) de contrarrestar la conducta del alcalde.
Institucionalmente la realidad del municipio de Querétaro está diseñada para

que la competencia política sea de muy baja intensidad, sin embargo, la
verdadera lucha y competición se da al interior de los partidos políticos, hecho
que tiene efectos sobre el funcionar del sistema político municipal. Menciono
esto porque en Querétaro la relación alcalde - oposición tiene tintes
particulares, pues resulta que la oposición más férrea que enfrenta el alcalde
viene de parte de un grupo de regidores de su propio partido, mientras que los
regidores de otros partidos en muchas ocasiones parecen recurrir más a
conductas cooperativas, que confrontativas. Así, aunque el peso de la
institucionalidad del municipio es decisivo en las limitaciones de la oposición
para actuar como tal, resulta de gran interés entender el juego político interno
de los partidos, particularmente del PAN, en donde eventualmente el alcalde
ha encontrado hostilidad.
, . las instituciones y el desempeño de la oposición

Ademas del relieve que t.,en en
. ., del municipio, es relevante, so pena de excluir
en la eompetición poli,t.rea
tderar el efecto que tienen ciertos temas de la
algunos otros elementos, consi . .
fi ar que existen ciertos temas que incrementan
agenda municipal. Se puede rrrn ª . .
t s mientras que otros la desincentivan
la competición entre los ac ore '
claramente.
Así, por tanto, cuando digo que ha
.. , . Y temas Y momentos que incentivan a la
oposicron para Jugar un rol menos pasivn frente al
alcalde me refiero a los
momentos en donde el nivel d . .,
e compet1c1on se incrementa en virtud de la
proximidad de las contiendas I t .
e ec orales, teniendo como principal incentivo
obtener otro cargo, es decir, "movilidad política". La posibilidad de ascender en
la escala política lleva a los
opostit ores a confrontarse, de donde no se sigue
mecánicamente que se eleve 1 · 1 d' ·, ·
e ruve tscusrón y se coadyuve a la calidad
democrática.
Respecto a los temas que confrontan a la oposición con el alcalde puedo decir
que, por lo que se ha encontrado en la revisión de la prensa, la mayoría de las
confrontaciones es por verdaderas nimiedades, son temas realmente de muy
poca importancia para el municipio. No obstante, hay otros temas que también
logran la confrontación, aunque estos se presentan con una menor frecuencia.
Estos temas son de índole política e ideológica fundamentalmente, por ejemplo
la disputa que se presentó en el inicio de la gestión de Armando Rivera por la
elección (concretamente el método de elección) de los delegados y
subdelegados municipales; la obra pública hecha para la prevención de las
inundaciones, etc. Esto significa que la oposición se confronta en temas en
donde percibe que puede ganar ciertos espacios de poder, si bien muy
limitados. Además, la arena de confrontación, si es que ésta aparece, son
de comunicación, es decir, en un espacio no apto
preferentemente I os me dios . , .
· l'fcas • cuyas consecuencias no son diñcilrnente
para dirimir diferencias po 1 1
predecibles.
·, n no es conveniente, porque los intereses

. donde la campe t.reto
Existen temas en . t s son aquellos que tocan
realmente importantes, es o
que se tocan son . E n estas áreas da la impresión que puede
, . 0 materiales.
intereses econom1cos . , en donde el acuerdo es que todos
. acto de no agres1on, .
haber una especie de P . beneficiar ilegítimamente.
O menor
medida, se pueden .
los actores, en mayor cambios de uso de suelo.
I O referente a I os
Aquí se sugiere explorar
HIPÓTESIS.
1) Los pocos incentivos que existen para que se dé una dinámica competitiva al
interior del municipio han provocado que el rol y el ritmo de la oposición en el
municipio de Querétaro lo marquen algunos regidores del propio Acción
Nacional, siendo su principio de acción la oposición al alcalde, movida por una
suerte de lealtad partidista.
2) Dentro de sus limitaciones, podemos afirmar que el rol de la oposición no

panista y "quizás panista" transcurre por dos vías: a) cuando los intereses en
juego son de tipo económico su juego es pasivo, porque esa conducta tiene
mayor recompensa que sanción y b) cuando los temas involucran intereses
políticos o ideológicos el rol de la oposición es menos pasivo, no porque la
ganancia sea mayor, sino porque el costo es menor.
1.- INSTITUCIONES
' COMPETICIÓN y OPOSICIÓN.
Se abordará la relación
ex I stente entre ins . .
articulados a partir de la . tituciones, incentivos y democracia
noción de com et . ,
que la competencia es el P encra Y sobre el reconocimiento de
rno t or de la buena d .
elemento de interacció emocrac1a, aunque no es el único
. n que aparece 1 . • .
También, a nivel teórico en os escenarios democráficos.
Y b asados en 1 .
Morlino (2005) y Russo as aportaciones de Pasquino (1997),
(1997
), se ensaya una posibl •, .. ,
y la calidad democrá . . e re 1 acion en t re oposicron
ttca: Sobre esta id . . . ,
interacciones en u · ea, s1gu1endo l a tipoloqía de
na d emocracia p . .
. . ropuesta por Bartoltrn (1999) se analiza
e 6 mo 1 os incentivos institucion 1
ª .
es combinados con las características del actor
,
se expresan en determinados fluJ·os

de acción que repercuten favorable o
desfavorablemente a la democ racia. .
Una democracia de calidad " es aquel ordenamiento

· institucional estable que
mediante instituciones y me carnsmos
· ·
que funcionan correctamente realiza la
libertad e igualdad de los ciudadanos" (Morlino: 2oos·, 260)·,.. s oe ··
es t a noc1on
general, que articula el concepto calidad con el de democracia, se proponen
tres connotaciones, integradas por cinco dimensiones empíricas: las
dimensiones procedimentales (imperio de la ley y rendición de cuentas) ·forman
la democracia respecto al contenido; las dimensiones sustantivas (igualdad y
libertad) forman la democracia respecto al resultado y el responsiveness la
9
democracia respecto al procedimiento 10. De estas dimensiones de la calidad

democrática para este trabajo interesa fundamentalmente la de rendición de
cuentas en tanto que responde a un diseño institucional que ofrece a los
actores políticos la posibilidad de control entre sí, de ofrecer políticas y
actuaciones responsables frente a los electores, a su vez este hecho introduce
a la dinámica política la competencia, dando cabida a un sin fin de recursos y
· "La rendición de cuentas es la obligación
estrategias d e con t ro I Y predominio ·
· ctos de responder por sus decisiones políticas
de los líderes po Ir treos e 1 e
. cratizaciones". Ediciones Cepcom. P. 260. Mé�ico 2005.

8
MORLJNO Leonardo. "Democracias Y demo. d con la capacidad de respuesta del gobierno a las
9 ' • • dad relaciona a
Morlino lo traduce como reciproci �!ación inputs - outputs. ·
�ftcrnandas que se_le P!��entan. esto es lar
cuando les es pedido por 1 •
os ciudadanos I
constitucionales"11 y tiene d . e ectores u otros cuerpos
os expresiones· 1
cuentas vertical la cual
'
. · ª
se refiere a la posibilidad
• .•
primera es la rendición de
.
limitar y exigir al gob' .. que tienen los electores de
terno, ut1l1zando el mecanism 0
rendición de cuentas h · electoral. La segunda es la
onzontal que "es la
responsabilidad que los gobernantes
t.renen d e responder a otras instit .
uciones o actores colectivos que tienen la
habilidad y el p o d er d e controlar la cond t
. uc a d e los gobernantes"12, en síntesis
tiene que ver con el control que e·
.. ª .. ,
[erce 1 opos1c1on en las distintas arenas de
confrontación.
Sin embargo, para Morlino la calidad del réepirnen

. . . tiene
d ernocrático . que ver no
sólo con el cumplimiento de I as d.trnensrones
· ·
arriba mencionadas, sino con un
paso previo al logro de esas condiciones, a saber, la naturaleza de los
obstáculos (herencias del pasado) y el tipo de cambio político que precede a la
democracia, ya que estos elementos influirán en la consecución o no de
algunas de las dimensiones relevantes de la calidad democrática. Esto significa
que las herencias, aunadas al tipo de cambio hablarán de las partes deficitarias
o bien superhabitarias del régimen, lo cual quiere decir que puede haber
regímenes con altos niveles de igualdad o libertad, pero con rezagos en la
rendición de cuentas, etc.
Siguiendo a Morlino, para el caso del municipio de Querétaro hay varios de los
obstáculos que este autor prevé, pero aquí sólo destacamos la existencia de
reglas y normas autoritarias (descritas con mayor detalle más adelante), con
larga duración en el tiempo, que de manera similar a lo ocurrido en el nivel
federal y local, han conducido el cambio político por la vía de la liberalización
(es decir, un proceso gradual e impuesto desde arriba) y por el camino único
del cambio electoral, a través del reconocimiento de la pluralidad política y el
establecimiento de reglas para la expresión de dicha pluralidad, es decir, las

bases mínimas de la democracia. De tal suerte que en nuestro régimen
municipal hay una base sólida para la rendición de cuentas vertical · (vía el
sufragio), pero no para una limitación efectiva entre pares, que reproduzca un
11
12�RLIN0, Op. Cit P.268
RUNO, Op. Cit P.269
9
esquema de contrapesos en dond 1 . .
' e a opos1c1ón tenga incentivos para exigir y
hacer responsable al gobierno re d'
· n ir cuentas y mejorar la calidad de su oferta
política. Esta herencia - "aun viva" d
- e normas autoritarias restringe y dificulta
enormemente la calidad de la O · tó · .
. pos1c1 n partidaria. En este sentido, los partidos
políticos son estructuras intermedias entre I ·
e go biterno y la ciudadanía, fungen
- o deberían hacerlo - como v·g·1 t
I an es permanentes de la actividad de sus
1
Pares políticos · ya sea que estos e s té n o no en el gobierno.
· ·
De ahí que interese
observar las posibilidades institucionales y voluntad que manifieste el partido
de ser una oposición responsable, esto es, ser los auténticos perros guardianes
de sus electores 13.
Por este motivo, la propuesta de Pasquino va en el sentido de que la �alidad

democrática gira en torno no sólo de las virtudes del gobierno, sino, en muy
buena medida, a la calidad de la oposición. Resulta relevante mencionar que
una oposición fuerte, coherente y articulada mejorará la calidad de un régimen
democrático ( ... ) "a través de su actividad de control y orientación, de
propuesta y de crítica" (1997; 1 O) 14. Más allá de la función de control Dahl
(1991; 39) afirma que se evitan ( ... ) "las desigualdades políticas" y ( ... ) "el
proceso de deformación de la conciencia cívica". La relación aquí propuesta
expresa que la oposición es una parte muy importante del funcionamiento de
los sistemas democráticos, en el sentido que una oposición de calidad, esto es
participativa, crítica y responsable, logrará un ejercicio de control gubernativo
más efectivo, impidiendo cualquier tipo de excesos y despropósitos, esto es,
una democracia de más calidad.
Las normas son importantes para la oposición institucionalizada ( ... ) "porque

condicionan su comportamiento y en cierta forma definen las funciones que
desempeña".15 Ahora bien, las estrategias y desempeño de la oposición en el
parlamento es una cuestión de incentivos institucionalmente dados. No es
posible pensar el desempeño de la oposición como una cuestión aislada o en
13
14
MORUNO, Leonardo. "Democracias y democratizaciones". Ediciones Cepcom. P. 270. México 2005.
PASQUINO, Gianfranco. "La oposición en las democracias contemporáneas". Editorial universitaria
�5e
Buenos Aires. Argentina 1997. P.10.
LOAEZA, Soledad. "Oposición y Democracia". Cuadernos de divulgación de la cultura democrática.
No.J J Jnstituto Federal Electoral. México 1996. P. 25
10
abstracto, sino que las estrateg· t· ·
ras, act1cas y demás acciones aparecen como
el resultado contingente de una determinación institucional. Las formas los
y
recursos que utiliza la oposició - . ..
n en su desempeno e mteracctón con el
gobierno son soluciones sintetizadas en las instituciones, es decir, a ningún
actor le es inherente el conocimiento sobre cómo desempeñarse en su medio Y
cumplir sus funciones (cualquiera que estas sean), ese conocimiento. es un
aprendizaje que se construye en la práctica, porque son las instituciones las
que ofrecen ese "saber hacer las cosas", por cuanto constituyen maneras de
hacer las cosas, formales o informales, que reducen la incertidumbre
consustancial al intercambio. (North: 1997;) 16 En este tono, la idea que subyace
en el fondo de la cuestión es que las instituciones son reglas y rutinas,
procedimientos, roles, convenciones, estrategias y formas de organizarse, pero
que al igual que las ideologías o las creencias son manifestaciones
sintetizadoras o encapasuladoras de la realidad, de ahí que ofrezcan
soluciones "fáciles" e ideales, presentadas a manera de modelos o
representaciones sobre la realidad plenamente introyectadas en el actor. En
este sentido, toda disposición institucional restringe y regulariza los
comportamientos de los actores, que dicho sea de paso, poseen capacidades
diferentes e incluso se desenvuelven en arenas distintas.
Todos los actores son racion . ales ' pero racionales no necesariamente en el
. . es decir, del cálculo entre
sentido instrumental (drgamos. eco nomicista) ' • .
17
. . el sentido sociológico , cuya caracterfsfica
medios y fines sino racronales en . .
. ' limitaciones cognitivas del actor, lo que implica que
es partir de reconocer las ducir los ordenamientos
. . d preferentemente a repro
su lógica de acción tren e t de transacción, por lo tanto
.f bl y reducen los cos os
existentes, que son con 1a es · e de determinada manera,
. Un actor se con d uc
ofrecen las mayores ganancias. . . restringida ese curso de
. eriencia lrmrta d a y
porque desde su capacidad, exp ecesariamente son los
" . es resultados", que no n de
acción ofrece los mejor T ducido esto a I terreno
t sos o riesgosos. ra
mejores, pero sí los menos cos O
. erformance". Cambridge
and economic
. . t'onal chan e .
16 NORTH Douglass. "Institutions mst1tu I institucionalismo en e� ana.T�s�
U · · Press,
17 ntvers1ty ' Estados Uníid os 1997 · AGGIO ( comps. ) -
"El Nuevo . A · e · ' Umvers1 a
. istración Pública,
Walter W. POWELL y Paul J. DIM 'encía Políticas Y Admi� leo 1999
�nizacional". Ed. Colegio Nacional de CI C (tura Económica. Mex
Autónoma del Estado de México Y Fondo de u
la realidad podríamos pensar qu · · . . . ·
e s1 un ordenamiento lnsütucional deja, por
ejemplo, un amplio margen a la discrecionalidad, la racionalidad de los actores
(la convención o acuerdo tácito) exige · ·
que el comportamiento adecuado se
apegue a lo discrecional , porque o t ro comportamiento
· trae mayores costos o
sanciones dentro del medio. En esta lógica la conducta racional es adoptar
estrategias de adaptación, porque el cambio, es decir, una estrategia más
agresiva o de predominio siempre se presentará como más costosa.
Ahora bien, cómo deben estar conformadas las instituciones para que la
conducta de la oposición sea favorable para la democracia es una cuestión
nodal porque ( ... ) "Las democracias no son siempre iguales, las características
particulares de su sistema institucional pueden tener profundas consecuencias
en el desempeño del gobierno"18 y agregaría: también sobre el desempeño de
la oposición. Las instituciones importan no sólo porque orientan el desempeño
de los actores, sino porque ellas expresan el sentido e implicaciones· de las
conductas, así por ejemplo habrá ordenamientos que reproduzcan conductas
autoritarias, como habrá aquellos que induzcan conductas más en una lógica
competitiva.
Como ya lo ha apuntado Morlino (2005) la buena democracia tiene muchas

aristas y condicionantes, significa que un régimen democrático es de calidad
por la suma de muchos factores que, en general, observan una tendencia hacia
un proceso que avanza a la ampliación de la igualdad y la justicia entre los
individuos. Sin embargo, en muchos autores el razonamiento es que para que

esta' tendencia se dé, la piedra de toque, la condición primera y sine qua non
de la democracia es la competencia, mejor dicho la garantía institucional de la
competencia entre las distintas fuerzas políticas Y sociales. Porque es en la

competencia, donde las fuerzas se squ:.1.b
1 ran
y la oposición tiene ( .... ) "los
. t ara construir la otra cara del
medios ( ... ) para ejercitar eficazmente el con ro I YP .
. . onsenso de los ciudadanos.
Poder gubernativo su alternativa leg1t1mada por e 1 e
'
--.. Accountability and

PRZEWORSKI, Adam, Susan Stokes Y Bernar�. Mant�� jD�em:m1Q " go rfil
:c C"&
a ·��=--
Y
is •
Re
�". Introd ucc1on.· · E . U . A . 1999 · p.18 Traduccwn prop ·
12
En su artículo "Collusion, Competitlon and Democracy", Stefano Bartollnl (1999)
discute la idea de que en una democracia están presentes un gran número de
interacciones sociales Y políticas que configuran una dinámica determinada al
proceso político. En contextos democráticos las interacciones pollticas tienden
a lograr o sacrificar ciertos de sus valores y metas. En este sentido, el autor
distingue entre varios tipos de interacción que tenderán o no a favorecer al
régimen democrático. Una de las premisas centrales es que la competición
siempre es más favorable para la democracia que otro tipo de interacciones,
idea que compartimos. De ahl no se sigue que interacciones como la
negociación, la cooperación o el conflicto sean menos democráticas o menos
benéficas para la democracia que la competición. Lo que sucede es que su
naturaleza especifica - que a continuación discutiremos - tiene efectos
distintos sobre el proceso democrático como un todo.
Una de las características de la democracia es que las interacciones se dan

entre actores más o menos autónomos e independientes, esta autonomía total,
relativa o parcial no excluye del proceso interacciones nocivas para la
democracia. La competición en tanto forma específica de interacción entre
actores autónomos y rivales implica un principio de acción individualistico, que
rechaza la subordinación, incluso parcial a cualquier interés ajeno; En la
competición la meta debe ser anhelada por todos los actores, de tal suerte que
el ganador lo gane todo. Por otro lado, en situaciones de competición los
actores perciben los intereses y valores de la otredad como poco importantes;
Asimismo en la persecución del interés los actores no usan directamente su
fuerza contra sus competidores, tampoco intercambian información entre ellos,
se desenvuelven como si no existiese adversario, sino sólo la meta;
Continuando, en la competición el premio está realmente en disputa, nadie
detenta previamente el premio. cuando alguien lo gana no es para siempre,
Porque volverá a estar en disputa. Los premios no son negociables y
compartibles entre los competidores.
ern b argo, la característica mas importan t e d e la

Sin . . competición en relación a
su influencia positiva para la democracia tiene que ver con los efectos que se
Qene · en dos sentidos: para los
ran para los terceros actores. El beneficio se da
13
terceros actores como tales Y en la maximización de ciertas funciones que
repercuten en la realización .de un valor útil para el sistema. La competición
activa un mecanismo de transformación de los intereses individuales benéficos
para una colectividad, porque la búsqueda antagónica del interés determina la
realización de otros valores ajenos al ámbito específico de la rela;ión de
competencia. Así, se tiene que la competición es: ( ... ) "un tipo de interacción
que sistemáticamente mejora el desempeño de la organización para el círculo
social del cual el competidor forma parte".19
La democracia pensada como un conjunto de reglas y procedimientos son la

garantía para la existencia de la competencia electoral, no obstante esta no ha
sido la vía de arribo de la democracia, sino que ha llegado a través de la
negociación, la cooperación, el conflicto, etc, entre actores autónomos, en un
contexto de pluralidad. Esto es, la competición no es la condición primera de la
democracia, pero la democracia sí lo es para la competición, podemos pensar
en la democracia sin competición, pero no en la competición sin democracia.
Sin embargo, "la competición tiene un efecto de retroalimentación en mantener,
defender, estabilizando o mejorando la cápsula constitucional básica de
democracia y pluralismo". La competición, por tanto, no es la condición sine
qua non de la democracia, pero es una característica muy importante en el
sentido que la mantiene viva como sistema de garantías Y derechos, porque de
tales se vale la competición para existir.
Desde la concepción presente tanto en Schumpeter (año) como en Downs

(año) acerca del rol de la democracia y la competición, resulta importante
mencionar que el motor de la competición son los deseos constantes e
invariables de la clase política por obtener o preservar el poder, mismos que
están insertos en una serie de reglas y procedimientos que configuran la
est ruct ura democra, t'rea d e lucha por el poder ' es aquí donde se articulan
de mocracra . . vez que han sido aceptadas y diseñadas las
y competrcrió n. y una .
re 9 1 as de . de poder tienden a producir valores que son
competencia los ape t'tr os
d . · de los actores políticos como para .toda la
e gran rnterés tanto para el conJun to
19 • • nd Democracy." Journal of Thcoretical Politics.
8ARTOLINI, Stefano. "Collusion. Competit.JOn ª .
Sage Pubfications. London, 1999 .P.441. Traducción propia.
14
sociedad. Estos valores, desde luego, no son concientemente buscados
por los
competidores, es una suerte de mano invisible del mercado polftico. En este
sentido, Shumpeter observa que el producto impensado que
genera la
competición es que la selección pacifica de los gobernantes se traduce en una
defensa efectiva contra el Leviatán de Hobbes. Siguiendo en cierta manera con
en esta argumentación Downs considera que es en la incesante lucha por el
poder donde los políticos tienen que tomar en cuenta al elector, ya sea en el
diseño de plataformas electorales, leyes o políticas públicas que resuelvan las
demandas ciudadanas. También, el desempeño tanto del gobierno como de la
oposición se ve obligado a mejorar, a ofertar bienes de mayor calidad para la
ciudadanía, porque la lógica de la competencia así lo exige, ya que son los
ciudadanos quienes en última instancia tienen la posibilidad de evaluar la
calidad de la oferta política. En estricto sentido, los políticos compiten porque la
voluntad ciudadana les dé el voto y es en la búsqueda de ese objetivo que se
ven obligados a responder a las demandas ciudadanas, por eso "Downs
sostiene que a través de la competición, la democracia procedimental �e
transforma ipso facto en el única manera posible de tener una democrac1�
. que respon d e a las preferencias de los votantes ,
sustancial: una democracia
esto es, con responsiveness.
.
En términos generales, se explica que 1 1 og ª• ica de acción de la relación entre
. .. calde está moldeada, en mayor o menor

los regidores de oposicron Y el al .
. . . . b) or situaciones y temas d e la agenda pública
medida por a) las ínstituciones: P . ·.
De donde se
, . e los actores (la opos1c1on ) .
municipal y e) las caractenst,cas d . . la relación entre los
• . . 1 en el cual esta inse rt a
propone que el contexto rnstltuciona e
. 'b'lidades, estrategias
in número de pos1 1 . .
regidores y el alcalde ofrece un si institucionalidad tiene
. do hay tal gama, I a .
interacciones, sin embargo, aun cuan el simple y sencillo
. . ente demacra·t·,ca por
la característica de no ser dec1didam -
dándole al alcalde Y
. . entre l o s actores,
hecho que restringe la competición . nable .
, olítica incues t',o
quizás a su partido - una supremac,a P
democra, t'tco, porque sucede

A· 1 rden su se ntido ·
· . ·
st, as interacciones políticas pie ,
lo actor será el maximo
abe que un so
que casi en todos los momentos se s
15
ganador, porque posee el poder de repartir los premios y los
castiqos, ya que
se conoce casi sin incertidumbre, quién será el ganador.
De tal suerte que si las interacciones no corren por 1 • d ·,
e ne 1 e I a campe t'rcion, se
producen efectos negativos Y cfrculos viciosos para la misma. El resultado es la
inexistencia de la oposición, es decir, la nulificación de aquella contraparte
antagónica del poder que controla, pero que también oferta alternativas en el
mercado político, en donde el ciudadano no sólo tenga quien lo defienda ante
la posibilidad latente de abusos que un poder sin control observa, sino t�mbién
que le permita elegir más libremente, en vírtuo del mayor número de ofertas y
calidad de las mismas que la competición supone. En síntesis, se tiene que
dado un contexto institucional que prescinde de los controles horizontales los
tipos de interacción presentes en la relación alcalde - regidores tienen un
sesgo poco democrático, aunque no se descarta totalmente que la negociación
o la cooperación entre los actores pueda ser democrática, lo que se pondera en
todo caso es que las interacciones - para que se pueda hablar de efectos
benéficos para la democracia - deberán observar la lógica de la competición,
esto es, desempeños autónomos, valores antagónicos, metas anheladas por
todos los competidores, etc.
. . , no tiene posibilidades reales de competir · es muy probable que

S.I 1 a opos1c1on
sufra un proceso d e d e Sarticulación en tanto cuerpo coherente, orqanizado
.
y
con fuerza en cambio . lo que se tiene es una oposición fragmentada, aislada Y

'
sin peso específico, totalmen t e ª
merced del gobierno, que en este caso es el
actor más fuerte.
. ., contrarios al alcalde)
d la la opos1c1on (los partidos
Por otro lado, el hueco que eJ . der es decir, el PAN. Las
del en e 1 po ·
.
es ocupado por cierta a
1
ª ..
partido
nos regidores con el alcalde
PAN mun1c1pal Y a 1 gu
confrontaciones entre el , . titucional de los partidos, su�
. ue es el mas ms .
tienden a limitarlo. A pesar de q er procesados internamente,
ue no alcanzan a s . .
pugnas diferendos Y roces, q , ñcos para la democracia, st
' e ueden ser bene , . .
tienen efectos que colateralment P � espacio para rsvítalizar el
. se abre un pequeno
bien marginalmente, ya que
curso de la democracia.
16
2. EL MARCO INSTITUCIONAL MUNICIPAL.
En este apartado se describen los elementos más importantes de la

institucionalidad del municipio que rige la relación entre el alcalde y los
regidores de oposición. Se hace énfasis en los incentivos que se generan a
partir del arreglo institucional existente, así como en las posibilidades y
recursos que tienen los actores.
La cuestión del sistema legal es en primer lugar el establecimiento de los

límites y posibilidades legales que tienen en su desempeño tanto el presidente
municipal como los regidores. Aquí se establece lo que formalmente pueden o
no hacer, es decir, sus atribuciones legales, las características y atribuciones
de los dos niveles de gobierno superiores al municipio en relación al posible
tipo de controles que ejerzan.
En segundo lugar, indica la manera cómo el gobierno se organiza, cuál es y

cómo debe darse la relación entre los poderes y lo mismo en la relación de la
ciudadanía y el poder público. Indica también cuáles son y cómo funcionan los
órganos de evaluación y control independientes, si es que los hay. Pueden ser

desde las contralorías hasta el mismo poder Judiciar". Es, en términos
generales, la organización del régimen, entendido como el conjunto de

instituciones que regulan el acceso y ejercicio del poder. Claro está que aquí
sólo interesa lo que tiene que ver con los controles.
2.1. Ayuntamiento: "regidores vs administración pública municipal".

En este nivel de gobierno ( ... ) "la función pública municipal se lleva a cabo a
través de dos órganos: uno unipersonal y ejecutor, llamado presidente
municipal, y otro colegiado y deliberante, denominado Ayuntamiento. El

. . · el síndico (s) y un número determinado de
I ente murnc1pa 1 , jun t o c on
Pres'd ·
mi·ento"21 En el régimen municipal no existe la
I ores conforman e I A yun t a
reg·d ·
20 • d. · dicial es verdaderamente independiente será más

Nota: Es necesario puntualizar q�e. SI e� po er �� funcionamiento interno, que juegue un papel
r
P obable, amen de problemas admm1strat1vos o
i,crdaderai;nente de control de la autoridad. munici ales". Tomo l. FUNDAP, México
O bl rnos
RODRJGUEZ, Arturo. "Sistemas electorales ie
2oos.P.43
17
figura republicana de la separación de d .
po eres, aunque sf existe una
diferenciación entre la función reglamentaria · ·
(le gis 1 a t"rva en cierta manera)
y
sjecutiva. En este esquema el Pr ·d t M · ·
, es: en e unic1pal es el encargado de
ejecutar las decisiones del Ayuntamiento, quien oficialmente es el ente
superior
de gobierno municipal. Sin embargo, por sus atribuciones y por la
mayoría
política que la ley le confiere el edil encarna las decisiones del Ayuntamiento.
Su voluntad tiende generalmente a llevarse a los hechos porque tiene la
mayoría de los regidores que componen el Ayuntamiento. Sin embargo, en la
ley no hay ningún señalamiento expreso en relación a que las decisiones de los
regidores deban subordinarse al arbitrio del alcalde, lo cual quiere decir que la
muy probable subordinación de los regidores - que es mucho más fácil que
suceda en los regidores del partido del Presidente municipal - es de naturaleza
política. La ley permite tácitamente esta práctica política. Así, por ejemplo,
cuando el alcalde informa sobre el estado general que guarda la administración
pública, rinde cuentas protocolariamente, porque es como si se rindiera
.
cuentas ast, mismo, en tanto que los mecanismos legales existentes impiden la
sanción.
, , en buena parte de los municipios del

En el municipio de Queretaro, asi como . . .
, . . 'd"co en donde el presidente munlcipal tiene
b . un esquema JUfl I
pars, se vive aJO ,. T es así que hay quienes
. 1 de los hilos pollticos. an
en gran medida el contra ... lleva a que en
, artidista de los ayun tamientos ( )
afirman que: "La hegemonia P . sidencialista".22 De hecho ( ... )
, . en de gobierno pre
ellos se reproduzca el regim . d cirse que entre el Presidente de
. rdadas pudiera e
"con todas las distancias gua ' . t una similitud en la manera que
. t Municipal ex1s e . .
la República y el Presiden e t das en un ámbito unipersonal
bierno - caneen ra
procesan las decisiones de 90
1123
de decisiones formales Y reales
en La ley electoral del
en primer lugar
Esta fi . . encuentra sustento ión Pública Municipal. Por un
a irmacron Administrac1
Orgánica de I a . de Querétaro habrá nueve
Estado y en la ley Ayuntamiento
"en e I
lado, se establece que
"Sistcmus clcctornlcs y gohicrnos

Cit P. 9 O ooRíGUE z en .-• 5· son mfus.
RODRÍGUEZ, Arturo. 0'P·
22
23 'cit. por R Noto: Los cursivu
GULLEN, Tonatiuh (1997� México 2005, p, 90
� Tomo l. FUNDA '
18
regidores de mayoria relativa y · d
. seis e representación proporctonar'". La
r
n,ayoria, que segun la ley orgánica2s se co1T,pone con el 50

por ciento más uno
de los integrantes del Ayuntamiento (es declr el ·
62 . 5o,)
/o , siempre se 1 a 11 eva e 1
· Presidente Municipal, en virtud de que la leglslacló
n e I ec t'ora I o t orga nueve
regidores más uno (que es el Presidente Municipal) al partido politico que
obtiene la mayoria relativa. Asi, el Presidente municipal triunfante obtiene los
regidores necesarios como para gobernar cómodamente durante tres años.
Según Arturo Rodríguez (2005) en México existen dos tipos de sistemas

electorales: "el mixto con dominante mayoritario (éste prevalece en el
Querétaro) y el mixto con dominante de representación proporcional"2º. Para el
caso de las reglas electorales de Querétaro esto implica que aquel partido que
obtenga mayor votación coloca a determinado número de los integrantes de su
planilla en los puestos de Presidente Municipal y regidores, mientras que el
resto de los regidores son electos por el principio de representación
proporcional. De esta manera, se observa que en la capital queretana el PAN,
en tanto que ganador de la elección aseguró para si nueve regidores de iure Y
uno más de facto, que es el Edil, Además, el sindico es electo por la mayorla
de los integrantes del Ayuntamiento de entre sus miembros, hecho que permite
casi en automático que éste sea el partido ganador. Es de cierta manera una
. .
característica típica de los sistemas pres,'denciales·· winner takes ali.
. en la integración de los
"El · t · t con pre d omina nte mayoritario
, rti1 d 0 triunfador tomar to d o ripo de
sis ema rmx o decisiones sin
. ..
· ayuntamientos pos1b1llta al pa fuerzas politicas que
. s con el resto d e I as
la necesidad de construir consenso "a diferencia de los
. . ,, a udiza porque ( .. · )
integran el ayuntamiento ( · · .) se g . de la
• • se elige por separado al titular
1 que
amb1tos federal y estatal, en os •
lativo no es viable en el
1
función ejecutiva y los integrantes del poder eg1s ,
24 • uerétnro 2003. IEQ

is Legislación electoral del Estado de Q
26 Ley Or�ánica Municipal del Estado de
Querétnro.
llonRlGUEZ. Op. Cit. 79
19
ayuntamiento ya que todos los puestos forman parte de la planilla y el voto se
emite en una sola boleta".27
Otro aspecto importante de la legislación electoral, que se desprende de la

Constitución General de la República es el principio de la no reelección
inmediata para los funcionarios del Ayuntamiento, el cual implica que ningún
funcionario del Ayuntamiento que haya sido electo popularmente puede
competir para un cargo del Ayuntamiento en el periodo inmediato siguiente, no
así para un cargo en otros niveles de gobierno. Este arreglo pareciera que lleva
a los regidores a no ser perros guardianes de sus electores ni vigilar
férreamente al Ejecutivo, dado que no es posible que el electorado los premie o
los castigue con su voto, es decir, el incentivo individual de permanecer en el
cargo o competir para la presidencia municipal no existe. Por otro lado, lo que
sí pudiera existir - en caso de que los regidores sean disciplinados - (esto
habrá que determinarlo) con el partido que los postuló o con el Presidente
Municipal, es que los regidores busquen hacer bien su trabajo para que el
electorado tenga una buena percepción del partido e indirectamente tengan la
oportunidad de buscar una candidatura fuera del municipio. Más adelante se
discuten algunos aspectos de la disciplina partidaria de los regidores y cómo es
que ésta afecta sobre sus premios (candidaturas, cargos en el gobierno o en el
partido) o castigos Quicios, exclusión de las candidaturas, etc.).
La mayoría absoluta que le confiere la ley al partido triunfador (en este caso al
PAN) resta sentido al Ayuntamiento en tanto que órgano colegiado deliberante,

porque la deliberación queda relegada a un segundo plano por prácticas como
. · n- demás procedimientos no
e 1 mayoriteo, el abuso de autoridad, 1 a co 1 usr0 y
. d' h sea de paso muy probables.
Propios de un orden democrático, que son, te O '
,.
L as consecuencias pol1t1cas t arreglo institucional merman
de es e .
. ., d ntas del municipio, claro que
sensiblemente la calidad en la rend1c1on e cue
;;---- , . ,, E SOLIS Raúl y BAZDRESCH,

ACE I democrat1cos · n ' 1 d " R d
Mig1
Do, Blanca. "Diseño de sistemas electora .es locales: democracia reforma de esta o . e
de ueJ (Coords). "Memoria del 2º con reso: Gob1em �s é
·
p 470
nves rigadores en locales de , ·
Mexico. M x1co 2002 · · p ·
gobiernos
20
siempre Y cuando los regidores del partido mayoritario estén de acuerdo con el
28
Alcalde .
Además de que la legislación electoral otorga la mayoría al alcalde dentro del

ayuntamiento, sus facultades Y las características de las funciones de los
regidores le dan un amplio margen de maniobra. En este sentido, el presidente
municipal es el ejecutor de las decisiones del ayuntamiento y en tanto que tal,
es el encargado de la administración pública municipal. A diferencia de los
regidores, el munícipe tiene muchas más facultades y obligaciones, destacan
por ejemplo, la representación del ayuntamiento en convenios, acuerdos, etc.,
rendir cuentas a la ciudadanía del estado que guarda la administración pública
municipal, presidir29 y votar en las sesiones del ayuntamiento y en caso de
empate tiene el voto de calidad y puede integrar y promover la consejos
municipales de participación soclaf". En general, el presidente tiene poder
dentro y fuera del ayuntamiento; Fuera porque es el encargado de la
administración pública y dentro porque en las sesiones de cabildo no sólo hace
las veces de un regidor, sino que en caso de empate tiene la posibilidad de
decidir: es el regidor de regidores.
Respecto de las facultades y obligaciones de los regidores resulta interesante

observar que tienen voz y voto en el ayuntamiento; vigilan el funcionamiento de
la administración pública municipal a través de sus respectivas comisiones
temáticas; proponen las medidas pertinentes y pueden solicitar información a
los funcionarios del municipio, incluyendo al presidente municipal. Su función
legal, pues, es la de vigilar el desempeño del ayuntamiento y sugerir las
correcciones necesarias para mejorarlo, es decir, dentro del ámbito de su

competencia sí está la de vigilar y controlar. a la administración pública
-----
municipal y eventualmente al alcalde en tanto que responsable de ésta. No
21 Di . .
1 unos regidores parnstas, �
companeros
igo esto
d e Partid d porque en Jo que va del trienio de Armando Rivera ª grt.
s bre este pa icu lar se hablará en el apartado que
se O
el munícipe han tenido conflictos con e'J · 0
refiere J '
29 C. . a os partidos políticos.
i O od,go M . . de ,
Le . �nic1pal Querétaro, Artícu 1 o 13 . , .
Nota�10rgan1ca Municipal del Estado de Querétaro, Art1cul_o 311. misma ley, son el mecan�smo
de esta
· de
· os con seJos . . ., . u 'n el art1cu o 69 . d d E un . mecarnsmo
que pr participación ciuda d ana, seg iti a de la socie a · s d .
estab1 �rnueve e integra la participación plural y democra re ísmo de dialogo entre eluda arna y
ec1ct0 d . Es un mecan
8obierno esde arriba para Ja participación socia 1 · . d
' Pero diseñado por una sola de las partes: la autonda ·
21
obstante, una prueba del rol de subordinación que adoptan frente al alcalde lo
encontramos en una parte del Código Municipal: "Atender las indicaciones que
el Presidente Municipal les transmi'ta para el mejor desarrollo de las
• • 1131
com1s1ones
Por otra parte, la figura del síndico, que es electo de entre los regidores para la
representa_ción legal del municipio, tiene la obligación y facultad de vigilar la
legalidad Y juridicidad de los actos tanto del Presidente municipal, como del
ayuntamiento, además de que puede solicitar la información necesaria para
desempeñar su función. El síndico es el encargado de que el acto
administrativo municipal, por así decir, esté dentro de lo legalmente
establecido. El papel del síndico es de control sobre los funcionarios en tanto
que vigila la legalidad de sus actos. La propia forma de elegir por planilla hace
que el Alcalde concentre la legitimidad del gobierno o su no legitimidad.
Además de lo anterior y como muestra del poder del Presidente Municipal, el

municipio contempla la figura de un órgano de control interno, llamado
Contraloría Municipal, que a juzgar por sus funciones pareciera que es
autónomo porque tiene que vigilar, controlar y evaluar el desempeño de la
administración pública. Tiene, además, con base en lo dispuesto a la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, la posibilidad de
sancionar a los funcionarios. No obstante lo anterior, debido a que se
. · de· la administración pública, es
encuentra inserto en la estructura organrca
. . . t · nomo de sus funciones y la
decir, que su jefe es el alcalde, el eJercrcro au O .
. . . difíciles. La ley no garantiza la
aphcacrón de las sanciones resultan muy . . .
. or ue el control esta í r npedído
imparcialidad de este órgano de control, P q
genéticamente.
Querétaro están previstos una serie

Dentro del aparato jurídico del Estado de
d estado O del municipio.
d . · · • blicos ya sea e I
e controles sobre los funcionarios pu nsabilidades de los
TI
S ·
ª
es controles se establecen en
la Ley de Respo
repa
rtidos en dos órganos
Querétaro,
erv,dores Públicos del Estado d e
lJ
Códi • 14 fracción VI.
go Municipal de Querétaro, Art1cu 1 O '
22
distintos: la legislatura del Estado Y el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo. En los artículos 11 Y 66 se establece la posibilidad de que los
ciudadanos, en un ejercicio de rendición de cuentas vertical, denuncien al
funcionario público que lo amerite para que eventualmente reciba la sanción
que los órganos mencionados decidan. En este sentido, la ley de acceso a la
información del Estado obliga a los funcionarios públicos, con ciertas reservas,
a dotar de la información necesaria a los ciudadanos de tal manera que las
posibles denuncias tengan un fundamento más sólido, sin embargo, lo que no
es posible es determinar la calidad de la información.
En suma, los controles que tiene el alcalde dentro del ejercicio de gobierno son
débiles. Con sus matices, tales controles no impiden decididamente el posible
ejercicio autoritario del poder. La regla que le otorga mayoría a la fracción de
regidores del Edil y la forma en que se toman las decisiones · en el
Ayuntamiento que lleva a la no separación de poderes, refuerza la idea de la
debilidad de los controles horizontales. Hay que decir, no obstante, que aun
cuando no existe una línea divisoria clara entre las funciones ejecutivas y
reglamentarias en el régimen municipal, la función judicial sí está claramente
delimitada, tiene vida y autonomía propia. Por eso no es de extrañar que en la
, blicos del estado se establezcan
ley de responsabilidades de los servt·d ores pu
las sanciones de tipo legal a los funcionarios que violen la ley.
3.- LA OPOSICIÓN y SU DESEMPEÑO.
En esta parte del trabajo interesa entender a la oposición en tanto que actor,
sus incentivos, sus motivos, su desempeño, cuáles son los temas que la
agrupan Y la dividen Y cuál es la regularidad que explica su desempeño. Así, se
abordarán dos temas concretos de la agenda pública municipal: el cambio de
uso de suelo - pensado como tema que encierra un incentivo o interés
económico - Y el conflicto generado por el método de selección de los
delegados Y subdelegados - visto como un tema eminentemente pounco.
3.1. Cuestiones de Método.

Para comenzar es importante hacer notar que como afirma Russo (1997) poco
se ha escrito acerca de la oposición, si bien existieron trabajos pioneros y muy
importantes a mediados de la década de los sesenta y del setenta, últimamente
son algunos cuantos trabajos los que se pueden considerar dignos de mención.
Además, la producción ha sido mucho más escasa en lo que se refiere a la
relación entre la oposición y la calidad de los regímenes democráticos.
Para abordar el problema de la oposición es preciso partir de una definición

general qu� nos acerque empíricamente. Así, se comparte con Negri (1970)
"que la oposición es el conjunto de fuerzas que en el Estado Constitucional,
, d formación de la orientación
fuera o dentro del parlamento y de los organos e .
.. ., d la mayoría" Pero también es
Polltrca se oponen a la orientacron po l't' ' rca e ·
. . ., . tido cuando hay desacuerdo
importante decir que no sólo la oposicron tiene sen
· · n de intereses y valores
O conflicto sino también cuando hay concrT,acro
' . .. ff'cto
1 es el fundamento de la
antagónicos porque( ... )" si la inevrtabrlrdad de 1 con .. .,
. ' . tificación". 32 Esta def1nrc1on nos
0P0srción, la necesidad del consenso es su JUS
f d
, . . ., ue nos interesa entender se un a
es utrl en tanto que el tipo de oposrcron q , . al decir que se
Sob . dernocratrca Y porque
re una base institucional republicana Y . , la oposición, si bien
centra 1 de
funcron
op
onen, se alude a que el control es I ª .
no es la única.
de la cultura democrática.
12 d divulgacrió n
LOA.E · " cuadernos e
No.¡¡ 1 �A, Soledad. "Oposición y Democracia iS
nstrtuto Federal Electoral. México 1996, P.
24
Una vez establecida una noción gener a I d e 1 o que designa
· • • .. ,
el termino oposicron,
diré que existen una gran variedad de oposiciones, de ahí que haya tipologías
de la oposición. Así por ejemplo • Russo (1997 p . 40 - ) d'1s t'mgue en t re oc h o
41
tipos posibles de oposición, de estos tipos cuatro son consideradas como
oposiciones legítimas Y cuatro son ilegítimas, todas, en mayor o menor medida,
son importantes en el proceso de consolidación democrática. En un esfuerzo
similar Francisco Arroyo Y Daniel Ramos (2003: p.95 -100) distinguen entre 10
y 11 tipos de oposición, que a su juicio varían no sólo por lo diverso de sus
funciones, sino por el énfasis analítico que cada autor busca darle al fenómeno.
En este tenor Loaeza (1996), nos ofrece una tipología de la oposición basada
en dos criterios fundamentales: la naturaleza de los clivajes sociales en que se
funda la diversidad política y su expresión institucional en el sistema de
partidos y en el sistema electoral.
En otro orden de ideas, sobre las perspectivas teóricas para acercarse a la

problemática recogemos algunos elementos de dos propuestas de diferentes
autores. Así, hablando del rol de la oposición en la consolidación democrática
Russo (1997) retoma de Dahl ciertas dimensiones analíticas para abordar el
fenómeno. Se habla de "dimensiones estructurales de la oposición", entre
las que destacan: la concentración de la oposición, que se refiere a la
cohesión interna (las fracciones intrapartidarias y la disciplina de la votación en
el cabildo) y entre sí de los actores; la competitividad de la oposición, en
donde la competitividad expresa que dos partidos no pueden pertenecer a la
misma coalición vencecora". los recursos políticos, para nuestro tema,
diríamos que se relacionan con la fuerza de la oposición en el cabildo (el
nú ·d d de alianza y la clase de
mero de regidores que tiene); la capac, ª
in de participación (mayor
centivos, que pueden ser de identidad (1ld eo I'ogileos) · . .
p rt· · · 1 (beneficios sconcmcos).
ª icipación en la toma de decisiones) Y materia es
Po . ue Dahl (año) hizo de la

r su lado, partiendo de los estudios pioneros q f . de la
op0 . . ara abordar la cues ion
s:c16n, Pasquino
(1997) propone tres rutas p autónomameríte, se
ºPosición ( ... ) se desenvuelven
"que se entrelazan,
l¡
l{lJSso · tón política_: P.38
'Juan. "Consolidación democrática Y oposici
25
it.A.Q. BIBLIOTECA FCPS
encuentran Y se desencuentran, como confirmación de lo difícil que es para fa
oposición recortar para sí un rol preciso y seguro". La primer ruta de
investigación tiene que ver con los grupos sociales con los cuales la oposición
guarda relación Y cómo esto tiene consecuencias en el desempeño
parlamentario; la segunda vertiente analítica llama la atención sobre el
desempeño parlamentario de la oposición, sus posturas hacia el discurso de
gobierno, los bloques Y sus estrategias en la construcción de la discusión
pública, es decir, de qué manera se relacionan con el gobierno, si es que
cooperan, o no, si se confrontan o negocian, etc. La tercera veta señala al
diseño institucional como un elemento clave en la comprensión de los
incentivos que se generan y dan relieve o no a la conducta de fa oposición.
Aquí se recogen las dos últimas vertientes propuestas por Pasquino,
reconociendo que están estrechamente vinculadas, pero que su separación
analítica es bastante útil.
3.2. Las dimensiones estructurales de la oposición queretana.

El ayuntamiento de Querétaro está compuesto por un total de quince regidores,
nueve de ellos son de mayoría y el resto de representación proporcional, como
hemos mencionado, los nueve de mayoría son del PAN, que es el partido
ganador en la elección para Presidente municipal, el resto son para los partidos
· ·
d e opos1c1ón, ·
esto es, cuatro regidores para e I PRI , uno más para el PRO y otro
(a) para el PVEM34.
R esulta particularmente interesante observar e I comportamiento de algunos

. . que su conducta no
regidores provenientes de las filas del blanqwazu 1 ' puesto .
só 10 . declaraciones en l o s medios de
en las votaciones sino también en sus . .
' . . eta de las decislones del
comunicación no han sido del todo disciplinadas respe . · ib
al en muchas ocasiones se perc e
Calde Y del resto de su bancada. De hecho, . todo
1 lde · sobre
una O político del a ca
especie de confrontación con el grup do en repetidas
cu p a ha expresa
ando el líder estatal del PAN, Rafael ug '
ocas; lde Arman d o Rivera ' acusándolo
Al
. ones sus diferendos con el ca . tal grado ha llegado
Prrnc·1 . . ra el diálogo. A
Palrnente de su falta de disposición pa
>1 r, 1 cionario Institucional

..:1 r,art'd
I I el Partido Revo u
o Ve rd e Ecologista
. fue el alianza
· e lectora con
26
la confrontación que el edil demandó por daño mo 1 1 l'd
ra a t er estatal de su
partido. En este tenor, Armando Rivera se inconformo · con e I pa rt'd
, o, puesto
que el proceso de selección de Consejeros Nacionales lo dejó fuera. Así, se
puede decir que hay claramente oposición intrapartidaria y que ésta incide en la
dinámica del ayuntamiento.
Si bien las votaciones varían en función del tema, se sostiene que el

comportamiento de Acción Nacional no es del todo disciplinado, hecho que
contrasta con la idea de que a pesar de todo el PAN es el más institucional de
los partidos. Relacionando la disciplina partidaria con la forma de elección
interna de planilla de regidores, según el artículo 41 de los estatutos del Partido
Acción Nacional corresponde a las Convenciones Municipales, en observancia
de la legislación local vigente35. No obstante, en los hechos - de manera
discrecional - parece ser que una parte de los regidores son elegidos por el
Alcalde y otra por el partido, esto significaría que la lealtad de los regidores se
la reparten el Alcalde y el Partido, lo cual explicaría los desencuentros. En este
sentido, pudiera parecer que estos cuatro regidores "disidentes" - por así
llamarles - pertenecen a un grupo político distinto del alcalde, se identifican
más con los sectores tradicionales del partido, mientras que el grupo de Rivera
proviene del grupo de los "neos", sin duda esto habla de una fractura seria, en
tanto que el conflicto interno se manifiesta en el exterior, ya sea en las
votaciones o en los medios de comunicación.
Para el caso de la selección de los 18 miembros de la planilla de Rivera hubo

algunas particularidades dignas de mención, ya que de los 18 precandidatos
originales de la planilla sólo la mitad pudieron ser miembros del cabildo, porque
·
el otr o cmcuen · to reprobó el examen que les hace el partido para ser
t a por cien
rnerece d ores de la can did I a
tura · Esta situación obligó al entonces candidato
Rlv era a completar su p 1 aru'II a e on miembros que aprobaron el examen para ser
·
36
. 1 rtld
reg'id ores y cumplían con e I requisitos que impone e pa I o , pero que
ZOO�s
:: ESTATUTOS. Partido Acción Nacional. �éxico de actualización, el servicio comunitario, las
Algunos de estos requisitos son tener ciert�� curs regidor entre otros. Es importante decir que son
�uotas, haber aprobado el examen para los �andi ª��s a cumpl�n O no con los requisitos previstos en las
os órganos internos del partido quienes deciden quienes
reglamentaciones.
27
además no tenían - por lo menos hasta entonces .
- 1•1gaz 6 n política con
Armando Rivera, si bien no se descarta algún tipo de r 1 ·
e aci6 n con otra de las
partido 37,
fracciones del �a que buena parte del resto de los aspirantes internos
a la alcaldía estaban en planillas ya conformadas.
De este hecho resaltan dos cosas: 1) algún sector de la bancada panista no

tenía un compromiso político previo con el alcalde, se pudiera presumir que
pudieron tener alguna filia con otros de los aspirantes a la candidatura de la
alcaldía y por ende, a fracciones distintas. Lo cual nos lleva a intuir un posible
origen de la oposición intrapartidaria a Rivera; y 2) la forma de selección de la
planilla de Rivera no constituye una práctica formal, ya que la selección de la
planilla del hoy Presidente Municipal electo, Manuel González Valle, fue
mediante el método de elección abierta entre la militancia municipal del
blanquiazul, lo cual no necesariamente implica que en el reparto de regidurías
no exista alguna cuota de los grupos internos.
Por otro lado la estructura formal del partido establece una serie de c�ntroles
.' obstante tales controles no son fuertes ni
sobre sus miembros go b ernan tes , no
. estatutos _ penalidades o alguna especie de
se imponen - por lo menos en los
exigibilidad jurídica38.
'dores priístas se puede decir que es

En cuanto al desempeño de los regi '
PAN Sin embargo, lo curioso es que
. d. . rnado que el deI .
mue h o mas iscip I t dos a hacer alianza con el
. . d los temas, pero no en o .
tienden en la mayona e fracciones internas, corrientes,
alcalde. Si bien al interior del PRI hay grupos,
etc, tales divisiones no son visibles.
I PRI es el que establece más

reglas formales, e
En lo que corresponde a sus . t tutos mencionan que tanto los
. f cionanos. los es a
control sobre este tipo de un
lu existenciu de fracciones
cscon oce
6 c¡ue eles .
. PAN uscgur En su opinión el lema d e I as
11 • 11 Regidor dele ' · uún grupo. , ·
1110
En entrevista, Manuel R1po ' .. u n
·intemas en el de dtJO no pertenecer · ió •
partido y por en N son sólo d do cuenta de esta situact n, aunque
fracciones y corrientes al interior del PA lo menos dijo no hubcrs� ;orric11tcs. por lo tanto hubo un
· o rumores •m {iun d a dos" ' o "por
u n " mito · con mnbus.
neva bien internos.
contradictoriamente afinnó que seta existencia de los grup�IONAL. Ml!xico 2002.
�iconocimiento tácito de por lo menospARTlDO ACCIÓN NA
ESTATUTOS GENERALES DEL
regidores como los síndicos son integrantes d 1 ..
. . e as asambleas municipales,
entendido como el organo deliberativo, rector y representante del partido en el
ámbito municipal. Las asambleas están encargadas de la evaluación de la
situación política, económica y social del municipio39. se dice, también, que se
reunirá cuando menos una vez al año, a convocatoria del comité respectivo, o
cuando el consejo político correspondiente lo considere necesario. También,
estos mismos funcionarios, son integrantes del Consejo Político Municipal, que
es el órgano de integración democrática, subordinado a su respectiva
asamblea. El consejo está encargado de evaluar las actividades y realizaciones
de la administración pública municipal". En suma, sobre los controles que
ejerce el partido sobre sus regidores se puede decir muy poco, en realidad los
estatutos no establecen responsabilidades u obligaciones de los regidores para
con el partido, excepto de su asistencia en las asambleas municipales o
reuniones del consejo político municipal. Tampoco se les exigen cuentas. No
obstante lo anterior, los órganos municipales partidistas se obligan
estatutariamente a vigilar la situación del municipio a través de sus funcionarios
· · correspondientes. Sin
publicas municipales o de los d'mqen t es partidistas
, 1• d informar sobre sus labores o lo
embargo, los regidores no estan ob 1ga os a . .
. t El partido aunque está obligado a
que pasa al interior del Ayuntam1en o. · .. .. .
. . . tiene la informac1on de primera
monitorear los asuntos del murnc1p10, no
mano", como podría ser la de los regidores.
. d la Revolución Democrática, sus

E t t t del Partido e
n el caso de los es a u os · · ales O algo por el
. , . istir a las asambleas munic1p
regidores no estan obligados a as
. I PRO los regidores y
de en el PRI' en e
estilo. A diferencia de lo que suce . . nicipal. En el articulo 21
, s de dirección mu
síndicos no pertenecen a los organo . t s al partido, desde el
tes pertenec1en e
del estatuto del PRD los gobernan . .. tán obligados a aplicar las
t I s regidores es
Presidente de la República has a O rt'd .. 41 Además se establece
, badas por el pa , o .
lineas generales de gobierno apro . patrimoniales anuales,
, . las declaraciones
la Obligación de hacer publicas .,_ )' 121 de los
• Artículos 1 5
. . tnstituc1ona 1 ·
l9 •R otuc1onano �
DOCUMENTOS BÁSICOS. Partido cv . . ni Artículos 128 de los Estatutos.
�Slatutos. México 2002 cionario tnstitucion · ..
D�CUMENTOS B.ÁSICOS. Partido Rcvolu . Partido de In Rcvoluc1on
M N ional,
41 éx1co 2002. Comité Ejecutivo ne
DOCUMENTOS BÁSICOS. Estatuto.
Democrática. Zacatecas 2001. P · 107
29
.
conducirse con honradez y transparencia, no hacer grupos políticos externos al
partido y abstenerse de recibir sobresueldos o algún tipo de prebenda. Existe,
por otro lado, un control en la fase de las candidaturas a regidor O síndico, se
refiere a que serán los Consejos Municipales los encargados de elegirlos, en la
observación de la legislación local vigente42.
En el caso de las dos regidoras del PRO y el Partido Verde, de quienes no se

puede decir si son disciplinadas o no, porque su número es muy reducido, es
importante mencionar que en algunos temas juegan posiciones contrarias a la
mayoría, sin embargo, de ello hablaremos más adelante.
La mayor parte de los acuerdos del cabildo se toman por mayoría o por
unanimidad.43 La regularidad encontrada para entender los consensos o los
disensos al interior del Ayuntamiento, además del componente institucional, es
que cuando hay disensos, independientemente de sí se aprueba o no el
acuerdo, se trata de un tema que toca algún incentivo ideológico o de
participación; pero si lo que se observa es muy poca oposición y conductas
alineadas44, se puede afirmar que generalmente es porque se trata de un tema
que implica un incentivo económico (material). Si los regidores decidieran
actuar como bloque opositor O por lo menos como bloque partidista - lo cual no
sucede a menudo -, estarían en posibilidades de ejercer mayor control, a no ser
que actúen en contubernio45, o se coludan.
En lo que respecta a las declaraciones mediáticas de los actores es muy

revelador que las confrontaciones, si es que tales se presentan, se dan en su
mayoría por cuestiones verdaderamente nimias
46.
Inclusive, la oposición
intrapartidaria hacia Rivera manifiesta el mismo patrón, a través ya sea de los
42 , . , Eiecutivo Nacional, Partido de la Revolución

00 CUMENTOS BASICOS. Estatuto. Com1te �
· ·
Demo cratica, Zacatecas 200 l.
43
H ay que decir d n toda la información necesaria para conocer
que las actas de cabildo generalment�;o a Cuando esta información se llega a conocer
e I voto Y el sentido del mismo de cada uno de los regt ores.
es por . , . . asiente en el acta. , .
que e 1 regidor as, lo solicita y ptid e que se , de vehículos de lujo para los
1 d la adquisición
44
p or mencionar
. algún caso notorio en la prensa esta e e I
rn1ernbr .
4S v. os d e 1 ayuntamiento, para 1 o cua
1 h u bo un acuerdo tola . . . di .
"Democracias y democrat1zacwnes". E rciones
e •Vl.TZ Y MAIR (1995). Cit. por. MORUNO en
4/�om. P. 270. México 2005, pp. 271. . . gidores de oposición mostraron "un fuerte
n ejemplo de ello es que al inicio del tnenw os re
1
d
esacuerdo" por el uso de guardaespaldas del alcalde.
30
regidores, pero regularmente el portador del disenso es e I lid
I er estatal del
Partido Acción Nacional. Aunado a esto , existe e I pro bl ema que la

confrontación mediática limita al alcalde, pero no hay exigibilidad jurídica.
Resulta muy claro que al darse el grueso de los acuerdos por mayoría o
unanimidad la competitividad de la oposición es prácticamente nula, ergo
significa que los tipos de interacción predominantes son la negociación, la
cooperación y quizás hasta la colusión, pero en muy pocos temas la interacción
es competitiva. No hay muchos incentivos para competir, de hecho el tema de
los cambios de uso de suelo en el Municipio de Querétaro ha llamado la
atención no sólo por la irresponsabilidad de la mayoría de los miembros del
Ayuntamiento, sino por la cantidad de resoluciones por unanimidad que han

habido del 2003 a la fecha. Los cambios de uso de suelo son un tema relevante
para la ciudad en lo que a la planeación urbana y protección ecológica se

refiere, además de que está en juego mucho dinero. Incluso, respecto a la
problemática ha habido críticas de especialistas en los más diversos temas,
desde urbanistas hasta ambientalistas de la SEMARNAT delegación ouerétaro
que afirmaron sobre un cambio de uso de suelo concreto: "que el ayuntamiento

lo aprobó a la ligera"47. Los cambios de uso suelo ecológicos son los más
jugosos en términos económicos y los más dañinos en términos ecológicos y

de desarrollo urbano. En el sentido económico esto se debe a que la gran
mayoría de estos cambios tiene que ver ya sea con intereses de las grandes
. constructoras y fraccionadoras.
cad enas comerciales, pero so b re todo de
Muchos de los suelos ecológicos que han sido cambiados en esta

I actas de cabildo la Regidora
administración, según lo ha hecho constar en as ..
f · rtiles y por sus condiclones
Vandempeereboom, son suelos altamen t e e
representan un pulmón para la ciudad.
----
47 -------
biarioA · M · 9 de Septiembre de 2005
31
Cuadro 2. "CAMBIOS DE USO DE SUELO MUN
. ICIPIO DE QUERÉTARO
2003 - 2006, ADMINISTRACIÓN DE ARMA
NDO RIVERA".
TIPO DE NUMERO DE TIPO

CAMBIO DE DE RESOLUCIÓN OBSERVACIONES
CAMBIOS ACUERDOS
De suelos 19 veces
En 36 ocasiones
ecológicos a unanimidad, 54 veces a favor, lvonne
usos 75 56 veces Vandempeereboom
habitacionales, por mayoría. 21 veces en contra se manifestó en
comerciales,
contra, 3 veces no
industriales,
firmó y Adriana
etc. Fuentes (PAN) en 30
ocasiones votó en
contra, en 6 no firmó
y en dos se abstuvo.
Norberto Afvarado
(PRJ) votó cuatro
veces en contra.
De suelos 13 veces Norberto Afvarado
habitacionales unanimidad, votó 4 veces en
a 14 por contra,
equipamiento 27 mayoría 15 veces a favor, 12 en Vandempeereboom 2
religiosos, contra. veces en contra y
educativo, uso Adriana Fuentes no
industrial y uso firmó en dos
mixto. ocasiones
De suelo 3 veces por Adriana Fuentes y
habitacional a unanimidad 5 veces a favor Vandempeereboom
servicios de 5 y 2 por una vez en contra y
transporte mayoría una vez sin firma.
O
alojamiento
Ad ria na Fuentes
15 veces (PAN) tuvo tres votos
por mayoría, en contra, seis veces
OTROS 26
25 veces a favor, una no firmó y dos
11 por
unanimidad en contra. ocasiones se abstuvo,
Vandempeereboom y
Alvarado (Verde y
PRI, respectivamente)
dos veces en contra
TOTALES 133 46 veces
unanimidad, 99 veces a favor, 34 en
87 por contra.
mavoria
Fuente: cuadro de elaboración propia, con base en las actas del cabildo del Ayuntamiento de
Querétaro. Los datos van de febrero del 2003 a mayo del 2006.
El cuadro anterior muestra claramente cómo en un tema en donde hay algún

incentivo material la competitividad al interior del ayuntamiento es francamente
32
muy limitada. Sin embargo, también es posible observar que el disenso
sistemático de la regidora del Partido Verde, lvonne Vandempeereboom,
respecto a los cambios de uso de suelo que tienen que ver con la ecologia,
hablan de que una pequeña parte de la oposición queretana, por lo menos en
este tema, es movido por un incentivo tdeolóqíco". Un comportamiento similar
en este tema es el de la regidora y arquitecta panista Adriana Fuentes, quien, si
bien en menos ocasiones que su colega del Verde, se ha opuesto a los
cambios de uso de suelo ecológicos. No es posible determinar con precisión
quiénes de los miembros de su fracción votan en el mismo sentido49, pero aquí
una vez más se ve la pugna con el alcalde. Hay un dato curioso, de los 133
cambios de uso de suelo mostrados, sólo en una ocasión el Presidente
Municipal utilizó el voto de calidad, lo cual es una prueba más de lo terso de la
política queretana. En dos ocasiones las Regidoras Vandempeereboom Y
Fuentes denunciaron negligencia y falta de discusión de los temas. En suma,
no es posible hablar de un comportamiento corrupto o deshonesto de los
miembros del ayuntamiento, pero si muy poco responsable Y sobre todo
magramente competitivo.
· Rivera se pueden extraer dos

Es importante decir que de los oposilt ores a
. · · de su desempeño: 1) su perfil
características importantes en la comprens1on .
profesional y 2) sus afinidades y no afinidades políticas, esto es, respecto de
t d de los regidores del PAN.
su grupo político de origen, en el caso so b re O O
ísticas ecológicas destaca que

1) De los cambios de uso de suelo con carac t er
. t máticamente tienen un perfil
tres de los regidores que se oponen sis e . d
- del Verde) apropia o
profesional y partidista (en el caso concreto e
.
d I regidora
ª F t · .
La regidora Adnana uen es es
para fundamentar el sentido de su negativa. . materias como
. . . f ío nal y académica en
arquitecta, con amplia experiencia pro esi Id Ripoll es ingeniero
1
• tras que el reg1 or
e desarrollo y planeación urbana, mien Por su parte, la
desarrollo ur b ano.
con experiencia laboral en áreas como
. . vistos como un incentivo
4 • d. uso de sue·I o so 11 • este tema es pcrciibid
aA . '6 los cambios e , o
unque para efectos de nuestra invesllgaci n . d I Verde, pude notar que
rnaterial . . la regidora e
'id eoló · o económ1co, en entrevista con b. ceo 1 og [u , de
ahí se pasa ul
49 g1camente. . . ón de desarrollo ur an O y Lución u menos que
I Generalmente los acuerdos se toman en la comts� ue sólo se procede u la vo '
ph e�o del ayuntamiento en donde no se discute, sino q ·
ub1ese a 1 guna d1screpanc1a
• • regttdor ·
' , de algun
33
.
regidora Vandempereeboom es activista ecológica d es d e h ace mucho tiempo,
. .
ademas de ser la ecoloqía uno de los pilares ideológicos del Partido Verde. En
buena medida, del perfil profesional de estos tres reqido res se pue d e ·in· terir. el
·
desempeño opositor en estos temas · De hecho , en entrevírs t a e I R eg1id or Ripoll
comentó que el motivo de su conducta opositora se debe en gran dosis a
desacuerdos sobre aspectos técnicos del cambio del uso de suelo.
2) Como habíamos mencionado, las interacciones más competitivas se dan

cuando el interés en disputa es de carácter político o ideológico, tales han sido
los casos de a) el conflicto por el reparto de los cargos a subdelegados
municipales, b) el caso de juicio al regidor Jonathan Juárez.
a) Los subdelegados municipales, según la Ley Orgánica Municipal son

autoridades auxiliares" y representantes del Ayuntamiento y del municipio ante
la comunidad. Este cargo les confiere responsabilidades en el servicio público
municipal, como por ejemplo "operar eficientemente la administración y los
servicios municipales coordinadamente con las estructuras municipales de
programas y servicios; Mantener una vigilancia permanente con la estructura
territorial para preservar el orden público, y participarlo a las instancias
municipales; Aplicar sanciones por las infracciones a los Reglamentos
Municipales; Rendir un parte diario de novedades al Presidente Municipal;
Participar coordinadamente para la formulación de planes Y programas,
apoyando para la obtención de la información requerida; Participar en el
sistema de consejos municipales de participación social, manteniendo una
estrecha colaboración con las autoridades municipales; Dar curso o trámite, a
los negocios O asuntos de que conocieren"51. Podemos observar que el cargo
les da poder en dos sentidos: por un lado, en términos de la administración de
los servicios públicos y la aplicación de los reglamentos municipales y por otro
lado, en el contacto permanente y estrecho que tienen con el Presidente

Municipal, en tanto intermediarios de la ciudadanía frente al ayuntamie�to. De
ah¡ que no sea un hecho menor O de poca monta el· reparto y la designación de
estas funciones.
so . . M · ipal de Querétaro, Artículo 63.
s1
Ley O rg á
n�ca de la Administración P�b 1.�ca un�c. 1 d Q rétaro Artículo 67, Fracciones ll a la
L ey Orgánica de la Administración Publtca Municipa e ue '
V III.
34
pues bien, a principios de la administración de Rivera la elección de los
subdelegados municipales generó una serie de inconformidades tanto en la
oposición priísta del ayuntamiento, así como en una serie de líderes _
representantes de ciertas delegaciones del municipio52, ya que tanto la fracción
panista como algunos de los funcionarios del ayuntamiento decidieron que la

elección para los cargos a subdelegados debía hacerse de manera cerrada (se
repartieron en una negociación) y no abiertamente como se venía haciendo en
trienios anteriores. Este acontecimiento provocó la inconformidad de la fracción
priísta, quienes aseguraron que tenían una propuesta consensuada en la
comunidad para las 71 subdelegaciones, mientras que la propuesta del PAN
carecía de ese respaldo popular.53 En este sentido, el nuevo método
inaugurado por los panistas generó una serie de inconformidades tanto de un

puñado de líderes comunitarios como de sus seguidores, �e dónde se
destacan el desconocimlento de algunos de los subdelegados que rindieron
protesta ante el Ayuntamiento y las manifestaciones en las afueras del recinto
donde sesiona el Cabildo.
El comportamiento de los regidores priístas fue de abierta confrontación con su
contraparte panista, porque es evidente que fueron despojados o excluidos de

· · el control de las subdelegaciones, este hecho
c1e rt a cuota de poder que un plica .
e los líderes comunitarios excluidos del reparto
o b edece a que buena pa rte d .
. _ clientelar del partido, es decir, son su base
son integrantes de la re d po l'1 t·ic 0
social.
íd Jonathan Juárez es claramente un asunto

b) Por otro lado, el caso del reg1 or ..
s políticos al interior del ayuntamiento,
de ajuste de cuentas entre grupo , . . ,.
. . . ¡ it xisten O no. Es el típico Juego político de
independientemente de s1 los 11 c1 os e
d s verdades jurídicas pasan a un segundo
los premios y los castigos, en don e I ª ,.
de observar cómo los grupos polltlcos
plano, porque de lo que se trata es .
a sus adversarios, con todo y que los
defienden a sus miembros Y atacan . , .
.. falso decir que la Auditoria Superior de
actores hayan asegurado que es
52 • • , • tienen nexos con el PRI. . . . .

Todo indica que estos lideres inconformes , d la orgánica mun1c1pal la forma utilizada por las
53
H ay que recordar d I articulo 64 e · 'II egtttnu
· · id a d d e I os
· que de acuer o con e ción .
de 1 os pn··istas
tenía que ver con cierta
P anistas no es ilegal en todo caso, la acusa ión
nu evos ' · su argumen t ac ·
subdelegados, según se deja ver en
35
,
Fiscalización se preste a persecuciones d e caracter político de cualquier
miembro de la administración municipal".
· a 1a
La Auditoría Superior de Fiscalización realizó una audito na s ecretaría, de
Economía y Finanzas, donde de una muestra de los d ocumen t os que
comprueban gastos del total de los regidores, se detectaron que las facturas
que presentó el regidor Jonathan Juárez Lugo para el rubro de gastos médicos
Y gastos a comprobar, son consideradas por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público como apócrifas, por lo tanto falsas e ilegales.
Según explicó el Auditor Superior de Fiscalización, el regidor nunca contestó a

las observaciones por lo que de acuerdo al artículo 88 de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos, se vio obligado a dar vista al
Ministerio Público para que realizara las investigaciones necesarias sobre el
caso.
Resulta improcedente, dice la auditoría, el argumento del regidor Jonathan

Juárez en el sentido de que le fueron sembradas las facturas, toda vez que
dijo: "es del conocimiento de los servidores públicos de la administración
municipal que este tipo de trámites se sujeta a toda una normatividad interna,
es decir, que el propio regidor presentó, cobró y firmó de recibido los cheques
derivados de las facturas por él presentadas".
Más allá del chisme político, lo que resulta muy claro es que la verdadera
competición al interior del ayuntamiento viene de la disputa al interior del PAN,
en efecto la rivalidad política entre los "neos" y los duros de donde proviene
Jonathan Juárez), de "los leales o desleales a Rivera", ha provocado que se
Ponga de manifiesto el conflicto al interior de Acción Nacional, lo cual se
confirma con el hecho de que la dirigencia estatal del PAN pareciera ser que
defiende al regidor Juárez, mientras que el discurso de Rivera se endurece, en
el sentido de que el organismo que detectó las supuestas irregularidades
cometidas por el regidor, tiene un titular que depende del juicio de Rivera. En
este sentido, pareciera ser que el alcalde está castigando a uno de los
regidores que no le es del todo leal, lo cual confirma quién es el actor más
36
fuerte, quién detenta los premios y los castigos al interior del Ayuntamiento,
claro está que atenuado por las disputan internas de su partido.
En todo caso, lo que este hecho prueba es que la calidad democrática, en un

esquema con muy pocas posibilidades de hacer rendir cuentas y fortalecer el
sentido de todo una democracia, se ve reanimada (si bien débilmente) por la
disputa al interior de la elite gobernante, no sólo porque se provocan
interacciones competitivas, sino porque eventualmente se puede castigar o
sancionar un ilícito.
'�-
37
�-
CONCLUSIONES.
La democracia abreva y se nutre de la competición pero la ., .

, campe t'teten solo
puede ser el resultado de un marco legal propicio y de una oposición que tiene
elementos reales para competir: coherencia interna, capacidad de alianza y
capacidad de obtención de recursos políticos, entre otras cosas. La
competición no siempre debe estar tan mecánicamente asociada en positivo
con el grado de democracia o calidad del régimen democrático, pero dadas las
condiciones en las que está inserta la relación política fundamental del
Municipio de Querétaro, es decir, alcalde - regidores, nos llevan a considerarla
como la dimensión más importante en la comprensión de la dinámica politica
del ayuntamiento y la latente debilidad del régimen democrático. Se convierte
en nuestra pieza fundamental por la sencilla· razón de que es prácticamente
inexistente y el análisis de tal ausencia dota a nuestra intuición de poder Y
contundencia explicativa.
d acrática en el ayuntamiento
Por eso es que podemos afirmar que la caliid a d em .
t do a lo largo de este trabajo,
de Querétaro es baja, tal como se ha demos ra
or un lado con el hecho de que
Esta debilidad se configura por dos razones, P ' t
1 s mientras que en e o ro
• • 1
el PAN en el ámbito de lo electoral no tiene nva e , . 1 controles

. . . del ayuntamiento, os
lado, referido a la competencia al interior . conforman el
. . . to de instituciones que
horizontales son débiles, es decir, el coruun está diseñado
I O de alguna manera,
aparato de rendición de cuentas, por llamar .
bros del ayuntamiento,
entre los m1em .
Para que no haya pesos y contrapesos rfd quienes dominan el
t ímente su pa i o .
de tal suerte que es el alcalde Y even ua decisiones, casi en
. . . A tal grado que sus
es cenario político del munic1p10. . ·iones
. san sin restncc '
. . s es decir, pa
cualquier ámbito no encuentran resistencia '
'
su Voluntad se impone casi siempre.
al alcalde Y
. de l.1m itar
E . . 6 en términos . or dos
n este sentido el rol de la opos1c1 n, t rnuY limitado, P
rn , .. francamen e t rales de la
antener una dinámica compet1t1va es fracasos slec o
tes y rotundos
raz
ones: la primera es que los constan
o . .
. 10 que en °
tras palabras
encia interna,
Pos,c,6n les restan cohesión Y coher
38
significa que es una oposición débil al inte nor. .
Por otro lado I
·
legal tan restrictivo para la oposición y con ere t amente
para los
·ª ser el marco
.
.d
corno el brazo político de los partidos en el . reg, ores (vistos
. ayuntamiento) la oposición tiende a
jugar un rol pasivo frente a las decisiones de R'
. . . ,vera, de hecho en muchas de
las ocasiones manifiesta un comportamiento . .
. . mas bien de lealtad que de
competencia, porque quien detenta los premios .
. Y 1 os castigos al interior del
ayuntamiento es el alcalde, lo cual significa
que el costo que implicaría
oponérsele es mucho mayor al beneficio que se obtí .
iene siendo una oposición
combativa y responsable.
Sin embargo, la conducta de la oposición que pareciera

estar demasiado
influenciada (restringida siendo honestos) por el marco
legal, encuentra
espacios para tener actuaciones más autónomas, independientes, en donde no
exista la subordinación a los designios y arbitrio del alcalde, como sí sucece en
los temas que encierran un incentivo económico. Esta autonomía relativa que
se manifiesta en ciertos momentos en la política municipal incrementa
ligeramente el grado de competición, que para efectos de este trabajo se ha
asumido como algo positivo para la calidad democrática. Ahora bien, este
incremento en la competición encuentra explicación en dos elementos: Uno es
que en los temas en donde los intereses o premios en disputa tienen un
carácter político o ideológico los regidores de oposición tienden a jugar un rol
claramente menos pasivo, como quedó ejemplificado con el caso de la elección
de los subdelegados al principio del trienio y con el caso del juicio político
promovido al regidor panista Jonathán Juárez. El otro es que la competición se
ve favorecida gracias a las pugnas internas al interior del partido gobernante,
del PAN que, entre otras cosas logran limitan a Rivera. En efecto, es
1 ª
competición al interior del seno panista la que eventualmente revitaliza �I curso
d I demuestran los efectos
e a democracia en el municipio, con lo que se . .
b · . ·, arque permite limitar a
eneficos que indirectamente genera la compet,c,on, P .
u .. · · ularidades, es decir,
n actor demasiado fuerte y denuncia 1l1c1tos e irreg
Per ·
mite rendir cuentas.

OPOSICIÓN POLÍTICA Y CALIDAD DEMOCRÁTICA EN EL MUNICIPIO DE QUERÉTARO 2003-2006

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

OPOSICIÓN POLÍTICA Y CALIDAD DEMOCRÁTICA EN EL MUNICIPIO DE QUERÉTARO 2003-2006

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

Scanned by CamScanner

·(Palabras clave: Democracia, oposición e instituciones).

He de decir con total honestidad

Agradezco profundamente al o r. J uan R usso el ·interés · en rru· trabajo

del trabajo pasé por momentos muy difíciles,

Para el observador común . . . .

. la anormalidad del proceso político de la

El conflicto en Ouerétaro es de baja intensidad (por lo menos es una tendencia

Además, en el murucrpro se vive - según las tipologías de Sartori2 - un

. ditorial. Madrid 1980. Nota: para este

El cuadro anterior evidencia que la fortaleza electoral de Acción Nacional se

compiten en un terreno político con reglas claramente inequitativas, como se

municipios del Estado, el municipio de Querétaro en la elección del 2003 es de

. . ntaJ'e de la votación del partido mayoritario

Autores como T onatíuh Guill5

, · · casi exclusivo de unos cuantos actores, el papel

7 "H "zontal accoun -

Si los incentivos existentes no .

Institucionalmente la realidad del municipio de Querétaro está diseñada para

, . las instituciones y el desempeño de la oposición

·, n no es conveniente, porque los intereses

2) Dentro de sus limitaciones, podemos afirmar que el rol de la oposición no

se expresan en determinados fluJ·os

Una democracia de calidad " es aquel ordenamiento

democracia respecto al procedimiento 10. De estas dimensiones de la calidad

. cratizaciones". Ediciones Cepcom. P. 260. Mé�ico 2005.

Sin embargo, para Morlino la calidad del réepirnen

establecimiento de reglas para la expresión de dicha pluralidad, es decir, las

Por este motivo, la propuesta de Pasquino va en el sentido de que la �alidad

Las normas son importantes para la oposición institucionalizada ( ... ) "porque

Como ya lo ha apuntado Morlino (2005) la buena democracia tiene muchas

individuos. Sin embargo, en muchos autores el razonamiento es que para que

de la democracia es la competencia, mejor dicho la garantía institucional de la

competencia entre las distintas fuerzas políticas Y sociales. Porque es en la

--.. Accountability and

Una de las características de la democracia es que las interacciones se dan

compartibles entre los competidores.

ern b argo, la característica mas importan t e d e la

La democracia pensada como un conjunto de reglas y procedimientos son la

Desde la concepción presente tanto en Schumpeter (año) como en Downs

. .. calde está moldeada, en mayor o menor

democra, t'tco, porque sucede

. . , no tiene posibilidades reales de competir · es muy probable que

con fuerza en cambio . lo que se tiene es una oposición fragmentada, aislada Y

actor más fuerte.

En este apartado se describen los elementos más importantes de la

La cuestión del sistema legal es en primer lugar el establecimiento de los

En segundo lugar, indica la manera cómo el gobierno se organiza, cuál es y

órganos de evaluación y control independientes, si es que los hay. Pueden ser

generales, la organización del régimen, entendido como el conjunto de

2.1. Ayuntamiento: "regidores vs administración pública municipal".

través de dos órganos: uno unipersonal y ejecutor, llamado presidente

municipal, y otro colegiado y deliberante, denominado Ayuntamiento. El

20 • d. · dicial es verdaderamente independiente será más

, , en buena parte de los municipios del

"Sistcmus clcctornlcs y gohicrnos

n,ayoria, que segun la ley orgánica2s se co1T,pone con el 50

Según Arturo Rodríguez (2005) en México existen dos tipos de sistemas

24 • uerétnro 2003. IEQ

Otro aspecto importante de la legislación electoral, que se desprende de la

partido) o castigos Quicios, exclusión de las candidaturas, etc.).

PAN) resta sentido al Ayuntamiento en tanto que órgano colegiado deliberante,

;;---- , . ,, E SOLIS Raúl y BAZDRESCH,