You are on page 1of 267

Gobierno de la República del Paraguay

ANALISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SOLIDOS


EN PARAGUAY

Organización Panamericana de la Salud


Organización Mundial de la Salud
División de Salud y Ambiente

Junio de 2001
SIGLAS

AECI Agencia Española para la Cooperación Internacional

AGAC Consorzio tra Comuni per la Gestione di Servizi Energetici e Ambiental

AIDIS Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental

AIDISPAR Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental,


Capítulo Paraguay

AMUAM Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana

ANDE Administración Nacional de Electricidad

ANTELCO Administración Nacional de Telecomunicaciones

APA-BC Atención Primaria Ambiental de Base Comunitaria

ASRS Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

BID Banco Interamericano del Desarrollo

BM-BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CAPA Centro de Atención Primaria y Ambiental

CEPRO Centro Paraguayo para la Promoción de la Libertad Económica y la


Justicia Social

CITES- Paraguay Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas


de Fauna y Flora Silvestre

CONAM Consejo Nacional del Ambiente

CORPOSANA Corporación de Obras Sanitarias

CV Comisión Vecinal

DGEEC Dirección General de Estadística, Encuesta y Censo

DOA Dirección de Ordenamiento Ambiental

ERSSAN Ente Regulador de Servicios Sanitarios

FACEN Facultad de Ciencias Exactas y Naturales (Universidad Nacional de


Asunción)

GTZ Agencia de Cooperación Técnica de la República Federal Alemana


KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Cooperación Alemana al Desarrollo).

LACIMET Laboratorio de Medicina Tropical

IDM Instituto de Desarrollo Municipal

JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón

JS Junta de Saneamiento

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MEC Ministerio de Educación y Cultura

MSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

OG Organizaciones Gubernamentales

ONG Organizaciones No Gubernamentales

OPACI Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal

OPS/OMS Organización Panamericana de la Salud - Organización Mundial de la


Salud

PlAS Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RS Residuos Sólidos

SEAM Secretaría del Ambiente

SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental

SENEPA Servicio Nacional para la Erradicación del Paludismo

SISNAM Sistema Nacional del Ambiente

SNRE Secretaría Nacional de la Reforma del Estado

STP Secretaría Técnica de Planificación

UMAT Unidad Metropolitana de Apoyo Técnico, Municipalidad de Asunción

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

WWF World Wildlife Fund

ii
RESUMEN EJECUTIVO

El Paraguay es un país mediterráneo con una superficie de 406.752 km2 que está
ubicado al centro de América del Sur entre los paralelos 19º 18’ y 27º 36’ latitud sur y entre los
meridianos 54º 19’ y 62º 38’ Oeste de Greenwich. El territorio nacional está dividido por el río
Paraguay en dos regiones geográficas bien diferenciadas: la Occidental (Chaco) que abarca el
61% de la superficie, constituye una planicie aluvial de topografía plana con condiciones
extremas de humedad y sequedad durante el ciclo anual y presenta una densidad poblacional
de 0,4 habitantes por km2. Por su parte, la región Oriental, conformada por el 39% restante de
la superficie, se caracteriza por una topografía ondulada que concentra el 98% de la población
con una densidad de habitantes en el orden de 25 habitantes/km2.

La población estimada para el año 2000 es de 5.496.450 habitantes, de los cuales el


55% reside en áreas urbanas. La tasa de urbanización total de 3,74%.

Paraguay, al igual que otros países emergentes, se desenvuelve en un contexto


político, económico y social complejo, acentuado por el proceso de cambios que se vienen
sucediendo como resultado de sus propósitos de reforma y modernización del Estado. La
situación del país se ve afectada por la incertidumbre propia del proceso de transformación del
Estado, a lo que se suma el déficit fiscal de alrededor de 800.000 millones de guaraníes, las
condiciones de pobreza (32,1% de la población total es pobre y un 17,3% se encuentra en
condiciones de pobreza extrema), el alto déficit en la cobertura de servicios públicos, la
elevada tasa de desempleo de la población económicamente activa que alcanza al 15% y una
tasa de subempleo de 19%, el alto porcentaje (4,2%) de niños que no asisten al nivel primario,
en gran parte por razones económicas, un alto índice de desnutrición en la población menor
de cinco años (10,9%) y una elevada tasa de mortalidad infantil, que alcanza a un 39,2 de
cada mil nacidos vivos.

Con relación al caso específico del manejo de los residuos sólidos en el Paraguay,
este difícil panorama unido a una distribución poco uniforme de la población, escasa
planificación y seguimiento en la ocupación del espacio, el crecimiento acelerado de las
poblaciones urbanas, así como las características geográficas de las regiones que conforman
el país, convierten el problema sanitario, social y económico asociado al manejo de residuos
sólidos en un reto difícil de superar. En las grandes ciudades, la complejidad del problema
está asociada a las dificultades de extender la cobertura del servicio a los sectores marginales
periurbanos, así como a la ubicación de sitios para la disposición de los desechos. Esto se
agrava por la baja capacidad técnica y económica presente en el país para desarrollar
opciones de manejo, adaptadas a la realidad geográfica y social.

A pesar de los esfuerzos realizados, el manejo de residuos sólidos el país es precario.


Tales esfuerzos han sido fragmentados, sin tomar en cuenta una visión integral del sector a
largo plazo. Esto se ha traducido en el deterioro de las condiciones sanitarias urbanas debido
principalmente a problemas de disposición final, que a menudo se efectúa en forma
indiscriminada a cielo abierto, en arroyos, ríos y lagos, con los consiguientes problemas de
salud pública y contaminación ambiental.

El Gobierno del Paraguay, consciente de esta problemática y en concordancia con su


propósito de lograr el fortalecimiento institucional a fin de, entre otras, satisfacer las
necesidades básicas de la población, a través de un acceso equitativo a la salud, educación,

iii
vivienda, empleo, saneamiento básico, seguridad social y jurídica, con el objeto de mejorar la
calidad de vida de los ciudadanos, solicitó el apoyo de la Organización Panamericana de la
Salud (OPS) para la realización de un análisis sectorial de residuos sólidos en el país.

En el presente informe se dan a conocer los resultados obtenidos en el mencionado


análisis, que se realizó bajo la coordinación de la OPS conjuntamente con la Secretaría
Técnica de Planificación (STP) y con el apoyo del BID, UNICEF, AIDISPAR y PNUD.

A continuación se presentan las principales conclusiones obtenidas del análisis, desde


los diferentes componentes considerados: institucional, legal y regulatorio, técnico, económico
financiero, ambiente y salud y socio comunitario. Para cada una de las áreas mencionadas se
incluye un breve diagnóstico de la situación existente, así como un esbozo de los propósitos,
estrategias, acciones recomendadas y proyectos prioritarios para mejorarla, tratando, en la
medida de lo posible, que se adapten a la realidad geográfica, técnica, económica y social del
país. Finalmente, se presenta el conjunto de principios, postulados y estrategias que, a
criterio del grupo de trabajo podrían conformar la política nacional en materia de residuos
sólidos en el país.

Previo a la presentación de los resultados obtenidos, conviene señalar que este


análisis se realizó dentro del marco conceptual del manejo sostenible de los residuos sólidos y
las políticas adoptadas para la modernización del Estado paraguayo, razón por la cual se tuvo
especial cuidado en que las acciones recomendadas contribuyan a lograr un aumento en la
cobertura del sistema de limpieza urbana y prevención de enfermedades y degradación del
ambiente, a través de la promoción de la salud y ambientes saludables, vigilancia sanitaria y
ambiental, así como el fortalecimiento de las capacidades institucionales requerido para ello.
En tal sentido, se incorpora al documento una matriz de verificación de logro de este
importante propósito.

RESULTADOS DEL ANÁLISIS

Área Institucional

Paraguay es uno de los países de América Latina que se encuentra en plena etapa de
normalización institucional y en proceso de reforma del Estado.

Recientemente se creó el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM), constituido por el


Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y la Secretaría del Ambiente (SEAM), (Ley
1561/2000) que podrá ejercer una coordinación efectiva en la formulación de planes,
programas y proyectos de nivel nacional, con la debida armonización y compatibilización entre
ellos, que es una de las causas de la persistencia de problemas organizacionales, técnicos y
operativos para resolver sanitaria y ambientalmente la problemática de los residuos sólidos,
tanto en lo que respecta a los de responsabilidad municipal, como a los residuos sólidos
provenientes del servicio de salud e industriales (peligrosos y no peligrosos).

De los 224 municipios, sólo algunos cuentan con planes y programas relacionados con
el sector, pero sin planificación ni coordinación orgánicamente estructuradas.

La reforma del Estado paraguayo, actualmente en estudio y principio de ejecución,


tiene como ejes principales:

La Reforma Administrativa: cuyo objetivo consiste en convertir al Estado en un actor capaz


de diseñar y ejecutar las políticas con eficiencia y eficacia.

iv
La Reforma Social y Económica del Estado: busca reforzar la presencia de éste en áreas
como la seguridad, la educación, la salud y la ejecución de la infraestructura, con tendencia
algo resistida a la privatización de los servicios públicos.

La Descentralización: este ordenamiento institucional propicia la transferencia de la


capacidad de decisión y de recursos hacia instancias locales de decisión y ejecución de
políticas públicas.

En este contexto la agenda legislativa de la reforma del Estado contempla la elaboración y


reglamentación de las siguientes leyes: Ley de Reforma del Estado; Ley de Administración
Financiera; Ley del Funcionario Público; Ley de Administración del Estado; Ley de Ministerios
del Poder Ejecutivo; Ley de Contratación Pública; Ley de Descentralización; Ley de
Privatizaciones y Ley de los Entes Reguladores.

Las propuestas prioritarias a nivel institucional se concentran en las siguientes


políticas a ser implementadas en forma oportuna, coordinada y eficiente:

• Institucionalización de la función rectora del sector de residuos sólidos y la actuación


coordinada de la Secretaría del Ambiente, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar
Social y la Secretaría Técnica de Planificación.
• Fortalecimiento institucional de las unidades municipales de gestión de residuos sólidos.
• Promoción de la participación del sector privado, en la gestión de los residuos sólidos.
• Desarrollo de un sistema de información gerencial para las unidades municipales de
gestión de los residuos sólidos.
• Institucionalización de la función reguladora del sector residuos sólidos.
• Desarrollo de recursos humanos (RRHH), vinculados al sector en sus tres niveles:
nacional, departamental y primordialmente municipal.

Las políticas antes enunciadas podrán desarrollarse adecuadamente mediante la


implementación de las siguientes estrategias: fortalecimiento institucional real y efectivo del
sector; coordinación y acuerdos interinstitucionales e intersectoriales; fortalecimiento del
sistema de gestión municipal y la descentralización del Estado.

Se insiste en la necesidad de insertar efectivamente el manejo de los residuos sólidos


en los planes y programas de saneamiento, lo cual redundará en eficiencia y eficacia en la
gestión.

Área Legal y Regulatoria

A partir de la entrada en vigencia de la Constitución Nacional, de 1992, el Estado


Paraguayo se encuentra abocado a la reglamentación de las nuevas figuras constitucionales
introducidas por la referida Carta Magna en el ordenamiento jurídico nacional. En la nueva
definición constitucional del Estado se incluye a la descentralización.

El ordenamiento político de la República establece la división territorial del país en


departamentos, municipios y distritos, los cuales dentro de los límites de la Constitución y las
leyes gozan de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses,
y de autarquía en la recaudación e inversión de los recursos.

v
El tema de residuos sólidos en el Paraguay necesita ser desarrollado en muchos de
sus aspectos y más aún en el área legal.

El sector de residuos sólidos está reglamentado por una resolución emanada del
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y por ordenanzas en algunos de los municipios
del país.

Como aspectos críticos en esta área se pueden mencionar los siguientes:

• Legislación dispersa y en muchos casos contradictoria en la actualidad.


• Falta de un sistema rector de residuos sólidos.
• Ausencia de políticas y estrategias que propendan a la normalización legal de las
ordenanzas departamentales y municipales relativas al tema.

A fin de que puedan implementarse las políticas, planes y programas nacionales,


departamentales y municipales relativos al área, es indispensable contar con un marco legal
adecuado.

En ese sentido, la obligatoriedad legal impuesta por la Ley de la SEAM, de redactar el


Código Ambiental en un plazo menor a 2 años, puede considerarse como sumamente positivo
para el sector, debido a que, en primer término, concientizará a las autoridades nacionales y a
la población en general sobre la importancia del tema, como así también porque permitirá
contar con un sistema legal orgánicamente estructurado.

La solución a la mayoría de los problemas que afectan al sector, pasa por la correcta
elaboración e implementación de las leyes que incumben al área.

Las estrategias y acciones principales en relación al sector son las siguientes:

• Instauración del Sistema Rector de Residuos Sólidos a ser integrado por la Secretaría
del Ambiente, el MSPyBS y la STP.
• Elaboración y correcta reglamentación del Código del Ambiente, previendo la inclusión de
la normativa específica relativa al sector.
• Adecuación de las ordenanzas departamentales y, principalmente, municipales, que
regulan la materia.

Área Técnica

En Paraguay, la tasa promedio de generación de residuos sólidos municipales (RSM)


es 1,04 kg/persona.día, variando entre 0,58 y 1,3 kg/persona.día. Se estima que para el
presente año, se está generando alrededor de 3.115 ton/día en poblaciones urbanas, de las
cuales sólo el 48% se recolecta y ninguna se dispone adecuadamente.

Las características del país, así como sus condiciones socioeconómicas, permiten
establecer situaciones diferentes dependiendo del tamaño de la población y nivel de
urbanización (localidades con poblaciones menores a 10.000 habitantes, entre 10.000 y
100.000 habitantes y poblaciones mayores a 100.000 habitantes). Estas situaciones se
reflejan en la cantidad y composición de los residuos producidos, observándose entre los
aspectos más resaltantes, que a medida que disminuye el tamaño de la población y
predominan las actividades propias de áreas rurales, aumenta la fracción orgánica en los
mismos.

vi
En términos generales, se puede afirmar que el 61% de los materiales presentes en
los RSM, son orgánicos biodegradables, 9%, plásticos gomas y cueros y el 30% restante
corresponde a la fracción inorgánica. Teniendo en cuenta la baja producción de desechos y
su composición, una de las medidas preventivas recomendada, es el aprovechamiento de los
orgánicos biodegradables a escala doméstica, esto es, promoviendo la huerta familiar,
especialmente en las poblaciones medianas y pequeñas.

Sólo el 64% de las ciudades posee algún servicio de limpieza pública y el 36% cuenta
con un servicio de barrido con un rendimiento altamente variable (entre 0,2 km/obrero y 1,3
km/obrero en las ciudades grandes).

La cobertura del servicio de recolección (fracción de la población urbana con acceso al


servicio) es baja. En el 54% de los municipios se presta el servicio de recolección, lo que
implica que sólo el 48% de la población urbana tiene acceso al servicio. La frecuencia de
recolección es altamente variable, encontrándose que el 14% de las ciudades tiene servicio
diario, 38% intermediario, 40% dos veces por semana y 9% una vez por semana. Por lo
general, la actividad es realizada por la municipalidad (56% de los casos), 37% por empresas
privadas y en un 9% de los casos, existe una combinación de ambas modalidades.

La práctica de recuperación de materiales es incipiente y se realiza de manera


informal, lo que representa una población expuesta a un alto riesgo cuyo costo social debe
considerarse. Se estimó que en el año 2000, 2.015 personas (en su mayoría mujeres y niños)
se dedicarían a esta actividad en los vertederos más grandes del país. Esta cifra representa
un aumento del 164% con respecto a 1996. La fracción recuperada no supera el 10% del
material potencialmente recuperable.

Esta situación confirma la necesidad de desarrollar mecanismos de separación en el


origen acompañados de recolección selectiva, que podría ser realizada por grupos
organizados de estas personas a quienes es necesario suministrar una opción de trabajo
digno. Debe tenerse en cuenta que si bien ellos constituyen un serio problema de orden
social, su único modo de subsistencia es la ejecución de esa actividad y no puede ser
eliminada sin presentarles opciones viables y aceptables.

Sólo en Asunción (ciudad capital) existe un sistema de recolección selectiva, el cual es


realizado por una empresa privada y atiende unas 3.000 viviendas en forma totalmente
subsidiada.

Las iniciativas de tratamiento se han llevado a cabo bajo la modalidad de proyecto


piloto, registrándose sólo una experiencia en la ciudad de Carapeguá. No se reportan
sistemas de tratamiento consolidados en el país.

En cuanto a la disposición final de los RSM, la situación es crítica: el 80% de los


vertederos del país se catalogan como vertederos a cielo abierto con todos los riesgos
sanitarios que ello implica. El 20% restante se califica como vertederos medianamente
controlados. En el país no existen rellenos sanitarios.

Por lo general, los residuos sólidos originados en servicios de salud se recolectan


conjuntamente con otros RSM. No obstante, se debe mencionar que en algunas
municipalidades del país, existen programas de recolección separada que atendieron en 1999
un promedio de 476 centros, captando unas 55 ton/mes durante el último semestre de ese
año.

vii
La tasa de producción de este tipo de desecho se estima aproximadamente en 0,24
kg/cama.día para los residuos peligrosos y 0,33 kg/cama.día para aquellos que pueden
asimilarse a los de origen municipal.

Aun cuando por norma se ha establecido que los residuos hospitalarios deben ser
incinerados, oficialmente, sólo existe una planta incineradora en el país con una capacidad
instalada de 500 kg/hora. Para otras siete instalaciones existentes, su operación no fue
autorizada por estar mal ubicadas, no ajustarse a las normas o por no haber solicitado la
autorización correspondiente.

Se destaca que existe reglamentación para autorizar la instalación y operación de


estos sistemas; sin embargo, no se dispone de equipos o dispositivos para la medición y
control de sus emanaciones, lo cual ratifica la incongruencia del sistema normativo.

La mayoría de los centros de salud opera con la modalidad de pozos sanitarios en


condiciones precarias de aislamiento y seguridad. Sin embargo, ésta es una práctica que
mejorada, podrá continuar aplicándose en aquellas localidades donde la baja producción, así
como distancias y costos de acarreo, hacen que otras opciones no sean viables.

Actualmente el MSPyBS, conjuntamente con la Agencia Española de Cooperación


Internacional (AECI) impulsan un programa que proveerá incineradores con capacidad de 20
kg/h, así como también 17 incineradores de mayor capacidad (40 kg/h), a 30 centros de salud.

Al ser Paraguay, un país eminentemente agrícola, no productor de sustancias


químicas, el principal problema asociado al manejo de residuos peligrosos lo constituyen los
agroquímicos, sin embargo, hasta ahora no se han cuantificado sus dimensiones.

Otros problemas son las sustancias químicas en estado de abandono y el ingreso


clandestino de residuos tóxicos. Aun cuando se tienen algunas evidencias de su existencia,
éste es otro de los aspectos que no ha sido cuantificado, a pesar de existir una normativa al
respecto.

En cuanto al tratamiento y disposición de residuos industriales, sólo se pudo conocer


de la existencia de un vertedero en la zona del distrito Capiatá, operado por un particular, bajo
condiciones objetables.

Se estima que buena parte de los residuos industriales se disponen en vertederos


municipales. Se pudo conocer que en Cateura ingresan unas 850 ton/mes de residuos de
curtiembre. No se dispone de información cuantitativa sobre la proporción y destino de
materiales peligrosos incorporados a los RSM.

En cuanto al manejo de sustancias radioactivas, en 1995 se realizó el único


confinamiento de este tipo de materiales constituido por agujas radioactivas de cobalto. Sin
embargo, aun existe material con estas características que no han sido confinados (agujas de
americio utilizados en pararrayos antiguos).

Ante este panorama de orden técnico, y teniendo en cuenta la necesidad de abordar la


problemática considerando las características de las diferentes localidades que conforman el
país y partiendo de que las mejores soluciones serán el resultado de la coordinación de
esfuerzos entre los entes de los diferentes niveles de gobierno involucrados en el sector, se
propone:

viii
O Diseñar y desarrollar los sistemas para manejo de RSM, residuos sólidos hospitalarios e
industriales considerando todas las fases del ciclo de vida de desechos, esto es, desde su
generación hasta que se conviertan en productos de uso beneficioso, material inerte en el
sitio de disposición final o en emisiones al aire o al agua.
O Mejorar el conocimiento a nivel local, regional y nacional, de la generación y composición
de los residuos sólidos peligrosos y no peligrosos, a fin de proporcionar la información
técnica georreferenciada, que facilite la planificación de la inversión necesaria para cubrir
las necesidades del sector, así como la selección de operaciones y procesos con su
respectivo equipamiento, para el manejo integral de los residuos, adaptados a la realidad
de cada localidad.
O Impulsar medidas preventivas basadas en la recuperación y reciclaje de materiales
aprovechables, a fin de disminuir las cantidades de desechos a manejar y disponer,
minimizar los impactos ambientales que ellos ocasionan y promover la generación de
empleo digno a las personas cuyo sustento depende de esta actividad.
O Aumentar la cobertura del servicio de manejo integral de los residuos sólidos, hasta lograr
cobertura en al menos el 80% de las localidades. Con ello se pretende contribuir a la
prevención de enfermedades y mejorar la salud ambiental y calidad de vida de los
ciudadanos.
O Lograr el manejo sostenible de los residuos sólidos, sin perjuicio de los estándares de
calidad de vida, mediante el desarrollo de tecnología apropiada para atender la diversidad
de realidades de las zonas urbanas del país, cuya aplicación sea posible con los recursos
humanos y materiales de la localidad y estar al alcance de las posibilidades económicas
de quienes sufragan el servicio.
O Crear condiciones favorables para que el sector privado asuma un papel activo en la
inversión en infraestructura, equipamiento y operación del servicio. Asimismo, promover la
participación de base comunitaria en el manejo de residuos sólidos.

Las estrategias propuestas para lograr los objetivos señalados se basan en:

O Desarrollar un sistema de información georreferenciada abarcando parámetros técnicos e


indicadores de gestión de los diferentes tipos de residuos sólidos.
O Incorporar el manejo integral de los residuos sólidos en los proyectos de desarrollo
urbano.
O Promover el manejo integral de los residuos sólidos utilizando tecnologías apropiadas,
incorporando la atención primaria ambiental y la participación comunitaria.
O Promover y apoyar las asociaciones de municipalidades para la gestión de los residuos
sólidos.
O Propiciar y desarrollar programas de investigación y desarrollo de tecnologías limpias.

Todas las acciones propuestas giran alrededor y se desprenden de la elaboración,


implantación y seguimiento de planes decenales de manejo de los diferentes tipos de residuos
sólidos, para los municipios o grupos de municipios, que por sus características y ubicación
puedan asociarse para la ejecución de las actividades correspondientes a la prestación del
servicio. Aun cuando se ha supuesto que estos planes partirán de los municipios que
conforman las gobernaciones, se plantea lo propio a nivel departamental, de acuerdo a los
que se presenten a nivel municipal.

ix
Área Económico Financiera

El análisis rescata que la situación del sector de residuos sólidos presenta los
problemas de un limitado apoyo financiero originado fundamentalmente en la falta de políticas
del sector, que es atendido por los municipios. Sin embargo, la reciente promulgación y
reglamentación de la Ley No.1.561/2000, posibilita la sistematización de los programas
presupuestarios al integrar al Sistema Nacional del Ambiente (SISNAN) al conjunto de
órganos y entidades de los gobiernos nacional, departamental y municipal y a las entidades
privadas que tengan el mismo objeto a los efectos de actuar en forma conjunta, armónica y
ordenada en la búsqueda de soluciones.

La institución encargada de la formulación, coordinación, ejecución y fiscalización de la


política ambiental nacional es la Secretaría del Ambiente y de la política rectora en Salud
Pública es el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

Es indispensable que en las instituciones involucradas se incluyan programas


presupuestarios específicos para los residuos sólidos de manera de contar con información
confiable sobre gastos e inversiones del sector.

Hay que destacar nuevamente que el nuevo modelo que se está implementando en el
sector es la tercerización de los servicios con la modalidad de la concesión por licitación
pública a las empresas privadas, siendo los municipios los fiscalizadores de la acción privada.

Como demostración del interés de las administraciones municipales, la Asociación de


Municipalidades del Área Metropolitana (AMUAM) está gestionando ante el Parlamento
Nacional la promulgación de una ley que regula el ciclo integral de residuos sólidos, previendo
en la misma la financiación a través del cobro de una tarifa que vendrá incluida en las facturas
de la energía eléctrica.

Asimismo, la Gobernación Central aúna esfuerzos para el financiamiento del sector,


que permitan garantizar la recaudación, dado el alto índice de morosidad en el pago.

La inversión estimada en el país para cubrir los requerimientos del sector es del orden
de EUA$ 93.135.000 para un periodo de 10 años. Una inversión de este monto podría
plantearse por etapas dependiendo de la fuente de financiamiento, debiendo impulsarse de
manera decidida la participación del sector privado.

Respecto a la población rural, que comprende el 45% de la población total del país,
cuyas soluciones son de orden individual, se prevé un programa de capacitación que permita
su asistencia con técnicas apropiadas de manejo.

Los aspectos críticos más relevantes se refieren a:

O Ineficiente sistema de recaudación.


O Desconocimiento de los costos reales de la prestación del servicio.
O Ausencia de programas de inversión.
O Sistema Tributario poco flexible.

Las estrategias propuestas tienen por propósito acciones basadas en la


autosustentabilidad del sistema en el ámbito específico de actuación de los servicios, esto es,
municipios o complejo metropolitano, promoviendo la participación del sector privado.

x
Asimismo, hay que considerar que cuando la calidad del servicio acompañe las
inversiones a realizar, las tarifas dejarán de ser deficitarias al estimar que la disponibilidad de
pago va a revertirse.

Área Ambiente y Salud

Los conflictos medioambientales vinculados al manejo inadecuado de los residuos


sólidos se derivan en última instancia, de la falta de planificación y seguimiento en el
ordenamiento territorial, así como de las debilidades en la capacidad y calidad de la gestión
ambiental. Esta situación se refleja en una ausencia de visión de largo plazo en la gestión
ambiental, bajo desarrollo de la subsidiaridad como práctica de sostenibilidad para el manejo
de residuos sólidos, insuficiente conocimiento y preservación de los recursos del territorio,
falta de participación comunitaria en la orientación estratégica y en la vigilancia ambiental del
sector, así como desconocimiento de los costos implícitos en las externalidades asociadas al
manejo inadecuado de los residuos sólidos.

Aun cuando en términos cuantitativos, las cantidades de residuos generados y la


magnitud de sus consecuencias económicas y ambientales no son significativas, comparadas
con otros países de la región; no obstante, cuando se trata de una población pequeña y bajos
niveles de industrialización, las consecuencias sobre la salud y calidad de vida de los
ciudadanos iguala y en algunos casos sobrepasa lo encontrado en otras latitudes.

El perfil epidemiológico de salud en Paraguay refleja la coexistencia del patrón


moderno de morbimortalidad (enfermedades crónicas, degenerativas y accidentes) junto al
patrón de dolencias relacionadas a la pobreza (permanencia, reemergencia de enfermedades
transmisibles y nutricionales). En contrapartida, se identifican servicios de salud, públicos y
privados, discoordinados y con baja cobertura.

Del análisis en esta área, se identifican algunas situaciones que deben ser atendidas
con prioridad, tales como: sistemas de información ausentes, deficientes o insuficientes en
cuanto a procesos mórbidos relacionados al manejo inadecuado de residuos sólidos. Estudios
epidemiológicos y vigilancia de procesos mórbidos relacionados al manejo inadecuado de
residuos sólidos, inexistentes o deficientes. Programas de educación sanitaria escasos y de
limitado alcance.

En cuanto a salud laboral se observa una serie de situaciones que atentan contra la
salud del trabajador, especialmente en relación a la exposición a riesgos laborales
(enfermedades, accidentes) de los trabajadores de la salud, aseo urbano y segregadores, sin
utilización de equipos de protección individual adecuado. No se contempla la prevención,
tratamiento y rehabilitación a través de la capacitación y el acceso a servicios de salud
integrales. Manejo inadecuado de residuos sólidos, falta de clarificación en el punto de
generación y almacenamiento inadecuado; disposición inadecuada de residuos sólidos
domiciliarios y en la vía pública y cauces de agua, cobertura insuficiente del sistema de aseo
urbano; manejo inadecuado de residuos sólidos peligrosos y hospitalarios; crianza de ganado
vacuno, porcino y aves de corral en sitios de disposición final. Capacitación en recursos
humanos: carencia de programas de salud, higiene y seguridad laboral para trabajadores de la
salud, aseo urbano y segregadores.

Todo ello hace impostergable incorporar efectivamente el concepto de salud ambiental


como principio básico y esencial en la definición de las políticas de las instituciones vinculadas
al sector residuos sólidos. Las acciones específicas recomendadas, están orientadas hacia la
atención de las situaciones que se acaban de señalar.

xi
Área Sociocomunitaria

El análisis de esta área ha demostrado que la ciudadanía tiene un papel protagónico


en lo referente a la gestión de los residuos sólidos.

Persisten hábitos como quemar la basura o arrojarlas a cualquier sitio, según datos de
las encuestas realizadas.

La recuperación de los materiales perdidos en la basura se realiza tanto en las calles


como en los vertederos. Esta tarea es realizada por personas que carecen de servicios de
salud y asistencia social adecuados.

La falta de espacios de participación comunitaria es evidente en los municipios, en


cuanto a las decisiones que se toman con respecto a la gestión de los residuos sólidos. No
existen estímulos o incentivos para lograr la separación de residuos sólidos en origen.

La ausencia de programas de educación sanitaria y de asistencia social dirigidas a


segregadores es una realidad, por lo tanto, se debe promover la conciencia ciudadana y
fortalecer las organizaciones comunitarias. Además, no debe faltar el apoyo a grupos
juveniles y ONG, que trabajan en el área del saneamiento ambiental.

Es importante trabajar con la estrategia de Atención Primaria Ambiental en los


municipios, porque a través de ésta se fortalecen las comunidades en la conformación de
grupos juveniles y de apoyo para el trabajo coordinado en el sector de residuos sólidos; así
como también en otras áreas del saneamiento ambiental. Un ejemplo de esto sería la
realización del diagnóstico ambiental participativo para obtener una visión lo más realista
posible acerca de los problemas ambientales que existen en los municipios y que incluyen
necesariamente a los residuos sólidos.

Para la solución de los aspectos sociocomunitarios negativos detectados en el análisis


del sector se sugieren acciones orientadas a: reinserción social de los segregadores,
implantación de programas comunales de disminución de residuos orgánicos (granjas
ecológicas), programa nacional de Atención Primaria Ambiental, Banco de Residuos, y
creación de centros de acopio y reciclaje.

La implementación y puesta en marcha de estas acciones pueden generar los


siguientes beneficios para los municipios:

O Disminuir los volúmenes de residuos municipales. Lo que implica un ahorro directo para el
municipio.
O Lograr que varios tipos de residuos sean comercializados, generando un aporte
económico.
O Integrar y formalizar a grupos sociales marginales teniendo la posibilidad de educar a los
mismos por medio de una fuente de trabajo.
O Crear microempresas asociadas a los materiales de desechos.
O Generar una educación activa para los diferentes estamentos sociales y estimular a la
población a participar en diferentes labores ambientales.
O Lograr difundir, con plena aceptación una gestión municipal.

xii
LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS

Como consecuencia del análisis realizado, se definieron políticas, estrategias y


acciones prioritarias para fortalecer el sector de residuos sólidos en el Paraguay. Para lo cual
se formuló un conjunto de principios, postulados y estrategias que pudieran conformar la
política nacional en materia de residuos sólidos en el país.

Los objetivos generales de la propuesta se resumen en:

O Promover el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos a través del manejo


adecuado de los residuos sólidos.
O Considerar el reciclaje de los residuos sólidos como estrategia de desarrollo sostenible en
la medida que puede disminuir la dependencia de importación de materia prima.
O Garantizar el aprovechamiento racional de los recursos ambientales y proteger el
patrimonio nacional.
O Fortalecer la capacidad de gestión de las entidades del gobierno central, departamental y
municipal en materia de residuos sólidos.
O Fomentar la participación de la comunidad en la gestión del sector.

La propuesta se basa en una serie de principios rectores, los cuales deberían constituir
el marco referencial para la gestión de los residuos sólidos en el país. Tales principios
subyacentes al diseño de la política nacional ambiental, se enmarcan en los compromisos
políticos asumidos en foros internacionales y brindan el marco referencial pertinente para
orientar el desarrollo socioeconómico paraguayo, a largo plazo, hacia el bienestar humano por
medio del uso y atención adecuados al ambiente. Sus enunciados se refieren a:

Desarrollo sostenible reconociendo la dimensión ambiental del desarrollo, a modo de


que el ser humano, su salud y bienestar sean ejes esenciales y centrales de las
transformaciones físicas, biológicas y sociales del ambiente.

Responsabilidad ambiental compartida de todos los actores institucionales del


sector ambiental, en las actuaciones gubernamentales en esta materia y en la participación de
la sociedad civil en la gestión ambiental nacional, con énfasis en la responsabilidad del
contaminante, quien deberá asumir los costos de la descontaminación.

Evolutividad constante del desarrollo científico y tecnológico que propulsa, a su vez,


el conocimiento ambiental. El dinamismo del proceso y la evaluación continua de las políticas,
se constituyen en aspectos claves del mismo.

Promoción y educación ambiental en todos los niveles de la sociedad, propiciando


actitudes y comportamientos cooperativos y favorables (individuales y colectivos) al ambiente.
De este modo, se evitará la contaminación del mismo y los efectos indeseables a la calidad de
vida de las personas.

Participación social amplia en la identificación y búsqueda de soluciones a


problemas ambientales, involucrando a los actores gubernamentales nacionales,
departamentales y municipales, principalmente a la comunidad organizada, sector privado y
sociedad civil en su conjunto.

Equidad en el sentido de la oportunidad que cada persona debe tener para acceder a
las medidas sanitarias, ambientales y sociales para proteger y promover su calidad de vida.

xiii
Es así como en concordancia con las políticas de Estado y sus planes de reforma,
orientados hacia la búsqueda del equilibrio social y económico como una forma de alcanzar
niveles óptimos de bienestar social y de calidad de vida, se definen los siguientes postulados y
las respectivas estrategias propuestas para su aplicación.

Postulados y Estrategias

La planificación del desarrollo local, regional y nacional debe considerar el


manejo integral de los residuos sólidos municipales, hospitalarios e industriales
peligrosos y no peligrosos.

Estrategias

O Generar y actualizar sistemas de información georreferenciada incorporando indicadores


de manejo y disposición de residuos sólidos, así como capacidad financiera, régimen
tributario, entre otros, de los diferentes tipos de residuos.
O Formular e implementar planes de ordenamiento del territorio.
O Fomentar la coordinación interinstitucional e intersectorial.
O Definir los mecanismos de regulación para el aprovechamiento racional de los recursos
naturales.

Se debe garantizar la cobertura del servicio en todo el territorio nacional.

Estrategias

O Fortalecer los sistemas de gestión de los residuos sólidos en las entidades municipales y
departamentales.
O Promover la participación del sector privado en la planificación, el diseño, gestión y
operación de sistemas para el manejo integral de residuos sólidos.
O Fomentar la utilización de tecnología limpia y el cambio de patrones de consumo para
minimizar la generación de residuos sólidos.
O Crear y fortalecer una red nacional de calidad ambiental y un sistema de vigilancia y
control de la salud y el ambiente.
O Garantizar la aplicación de la evaluación ambiental como instrumento para la toma de
decisiones.
O Promover la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos.

Se debe promover y dirigir la gestión de los residuos sólidos en términos de calidad y


oportunidad para el desarrollo sostenible.

Estrategias

O Fortalecer el sector residuos sólidos como un área de gestión.


O Promover la implementación de programas de formación, adiestramiento y capacitación
profesional en materia de residuos sólidos.
O Promover la implementación de programas de investigación científica y tecnológica para
fortalecer la gestión de los residuos sólidos.

xiv
O La concepción integral de la salud ambiental, sinónimo de calidad de vida debe
prevalecer en todo programa de gestión de residuos sólidos.

Estrategias

ƒ Fomentar la participación comunitaria en la gestión de salud y ambiente y promover la


autogestión solidaria.
ƒ Fomentar la atención primaria ambiental, la educación ambiental y la concientización
ciudadana.

PERFIL DE PROYECTOS PRIORITARIOS

Las propuestas realizadas desde cada área de análisis se agruparon para conformar
un grupo de 32 proyectos cuyo desarrollo e implementación se considera prioritario para la
estructuración del sector y consecuente solución de su problemática.

El grupo de proyectos incluye los tendientes a resolver las debilidades institucionales,


legales y regulatorias que enfrenta el sector. Sólo en función a una definición con respecto a
estos aspectos, podrán tener éxito otras acciones propuestas. Otros proyectos se orientan
hacia la búsqueda de soluciones coordinadas y con alto nivel de participación comunitaria, a
fin de lograr la incorporación efectiva de la comunidad en la gestión de los residuos. También
se incluyen proyectos que atienden las necesidades inmediatas del país en esta materia. El
monto actual, requerido para su ejecución se estima en EUA$ 93.135.000.

xv
xvi
INTRODUCCIÓN

La República del Paraguay en su propósito de integración a un proceso de desarrollo


sostenido en el marco de las modernas tendencias mundiales, reconoce que es necesario
orientar esfuerzos hacia el fortalecimiento permanente del potencial productivo, la mejora
progresiva y sostenida de la calidad de vida de toda la población, el derecho a un ingreso
competitivo en el mercado laboral que agregue valor a la producción nacional, la protección y
promoción del patrimonio natural y cultural, así como el rescate y revalorización de su
memoria histórica.

Actualmente, el Estado se encuentra inmerso en un proceso de reforma y


modernización con el cual se pretende integrar el desarrollo económico y la equidad social, en
un marco de equilibrio ambiental, transparencia en la administración de bienes y servicios
públicos y convivencia política, todo ello como requisito indispensable para el logro de sus
objetivos de desarrollo integral. Sin duda, un planteamiento de esta naturaleza, requiere
incorporar el tema ambiental como eje transversal del desarrollo, lo cual impone la necesidad
de establecer estrategias para el aprovechamiento racional de los recursos naturales.

En este contexto y teniendo en cuenta la complejidad de la dinámica ambiental, se ha


entendido que el manejo integral e integrado de los residuos sólidos municipales, hospitalarios
e industriales, constituye una temática que requiere atención por su inobjetable relación con la
salud, valoración del espacio, sostenimiento de la diversidad biológica y preservación de la
calidad de los componentes del medio físico natural, entre otros.

Aun cuando se han realizado algunos estudios y diagnósticos en el área, en su


mayoría han respondido más a los requerimientos o necesidades para el desarrollo de un
proyecto específico de algunas de las instituciones nacionales o internacionales, que a un
conocimiento objetivo y global de la realidad sectorial. Los esfuerzos hasta ahora realizados
han sido el resultado del apoyo recibido a través del accionar de la cooperación internacional,
donde Japón a través de su Agencia de Cooperación Internacional (JICA) y la República
Federal Alemana, a través de su Oficina de Cooperación Técnica (GTZ), han desempeñado
un importante papel, especialmente en lo que se refiere al manejo adecuado de los residuos
sólidos. Otras organizaciones internacionales, tales como la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID), la Agencia Española para la Cooperación
Internacional (AECI), el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BM–BIRF), el
Banco Interamericano del Desarrollo (BID), el Fondo para la Vida Silvestre (WWF) y la
Fundación Friedrich Ebert, entre otras, han colaborado con asistencia técnica y financiera en
diferentes escalas, con el propósito de contribuir a la solución de la problemática ambiental del
país, incluyendo el tema de los residuos sólidos.

A pesar de las tremendas limitaciones técnicas y económicas para abordar el tema de


los residuos sólidos, pero con el firme propósito de organizar y consolidar el sector, el
Gobierno del Paraguay, a través de la Secretaría Técnica de Planificación (STP), solicitó el
apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) para la realización del Análisis
Sectorial de Residuos Sólidos en el país, como un instrumento de evaluación de la situación
actual del sector, identificación de sus necesidades y posibilidades en cuanto al manejo de
residuos sólidos municipales, hospitalarios e industriales (peligrosos y no peligrosos), y de
determinación y formulación de políticas, planes, programas, estrategias y acciones
consistentes con la capacidad de inversión y gestión, con objeto de mejorar u optimizar la
cobertura y eficiencia del sistema para el manejo integral de los residuos sólidos en el país.

xvii
Cabe señalar que a los efectos del análisis que se presenta, se parte de las siguientes
premisas:

• La generación de residuos sólidos es una consecuencia de vida; por consiguiente, es


ineludible abordar la problemática asociada haciendo énfasis en la prevención más que en
la solución de los impactos negativos que ellos pueden causar en el ambiente y
consecuentemente en la salud de las personas.
• La gestión integrada de los residuos sólidos no sólo abarca el mejoramiento de los
aspectos tecnológicos y aumento de la cobertura del sistema, sino también la vigilancia y
promoción de la calidad del servicio prestado, todo lo cual debe estar orientado hacia el
mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades.
• Las operaciones y procesos, así como las instalaciones requeridas para el manejo,
tratamiento y disposición de los residuos sólidos cualquiera sea su origen, constituyen un
sistema cuyo desarrollo e implantación es una actividad susceptible de degradar al
ambiente, por tanto deberá ser objeto de evaluación técnica, económica ambiental y
social, a fin de que las propuestas se apoyen en los tres pilares fundamentales de la
sustentabilidad:

- Efectividad Ambiental: el impacto ocasionado como consecuencia de las operaciones


y procesos que se incorporen al sistema debe ser reducido en términos de consumo
de recursos, incluyendo energía, así como en términos de producción de emisiones al
aire, agua y suelo.
- Sostenibilidad económica: Los costos asociados deben ser aceptados por todos los
sectores de la comunidad servida (residencial, comercial, industrial, incluso el sector
institucional y gubernamental).
- Aceptabilidad Social: el sistema debe atender las necesidades de la comunidad local y
reflejar los valores y prioridades de la sociedad.

Para la ejecución del análisis, se siguieron los Lineamientos Metodológicos para la


Realización de Análisis Sectoriales en Residuos Sólidos, desarrollados por la OPS1,
complementado con metodología de planificación participativa, a fin de estimular el trabajo en
equipo y garantizar que los planteamientos realizados en el análisis desde las diferentes áreas
básicas consideradas, sean el resultado del acuerdo entre los consultores y contrapartes
participantes en la ejecución y discusión del mismo. Las áreas básicas de estudio fueron:
institucional, legal y de regulación, técnica, económico financiera, salud y ambiente, y
sociocomunitaria y educación ambiental.

Como estrategia para el desarrollo del estudio y en vista de la imposibilidad de contar


con representantes de las instituciones vinculadas al sector de manera permanente, se acordó
que cada consultor identificara un grupo de instituciones contrapartes y realizara reuniones
periódicas con sus representantes, a fin de obtener la información requerida para el análisis,
así como discutir los hallazgos y propuestas resultantes del mismo. Una vez culminado el
proceso, el cual tuvo una duración de 3,5 semanas, se realizó una discusión en grupo, con el
objetivo de revisar e integrar el trabajo de los consultores.

Finalmente se realizó un taller de trabajo para definir y estructurar las políticas,


estrategias y acciones prioritarias para fortalecer el sector residuos sólidos en el Paraguay.

1
Documento Serie Informes Técnicos No 4, USAID; BID; BIRF/PGS.

xviii
Adicionalmente, se realizaron visitas técnicas en seis localidades, correspondientes a
entidades representativas de las distintas realidades que se presentan en el país en cuanto a
tamaño y características de su población. Durante estas visitas se realizaron encuestas a los
diferentes representantes de las instituciones vinculadas al sector y a una muestra de la
comunidad.

La institución nacional coordinadora del ASRS es la STP, cuyo rol es la formulación de


políticas públicas dentro de lo cual considera de fundamental importancia, en el contexto del
proceso de desarrollo sostenible que se encuentra implementando el Gobierno Paraguayo, la
definición de una política en el sector de los residuos sólidos. Como contrapartes
institucionales gubernamentales y no gubernamentales participaron, el Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social (MSPyBS), el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
(SENASA), la Secretaría del Medio Ambiente (SEAM), la Secretaría Nacional de la Reforma
del Estado, el Ministerio de Educación y Cultura, la Dirección de Municipalidades del Ministerio
del Interior, la Gobernación del Departamento Central, la Municipalidad de Asunción, la
Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI), la Asociación de
Municipalidades del Área Metropolitana, la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y
Ambiental, Capítulo Paraguay AIDISPAR, la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional
de Asunción (UNA), la ONG ALTERVIDA, entre otros. Para la ejecución del análisis, se contó
con el apoyo económico, a través de la contratación de los consultores participantes, de la
OPS, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la STP, el PNUD y el BID.

xix
xx
1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PAÍS

En esta sección se presenta una visión panorámica de la situación actual del Paraguay, a fin
de establecer el marco político, social y económico que de alguna manera condicionará el desarrollo
del sector residuos sólidos en el país. Para ello se describen los siguientes aspectos: ubicación
geográfica y principales características del medio físico natural del Paraguay, organización y división
política, población, salud, economía, características sociales y de educación e infraestructura de
servicios.

1.1 Ubicación geográfica y principales características del medio físico natural

La República del Paraguay es un país mediterráneo, con una superficie total de 406.752
km2, situado en el Hemisferio Sur, al centro de América del Sur, a 1.448 km del Atlántico. El
territorio paraguayo se extiende entre los paralelos 19º 18’ y 27º 36’ de latitud Sur y entre los
meridianos 54º 19’ y 62º 38’ Oeste de Greenwich. El Trópico de Capricornio (23º 27’) al Sur del
Ecuador, pasa aproximadamente por la parte media del territorio.

Limita por el Norte con Brasil y Bolivia, al Este, con Brasil y Argentina, al Sur con Argentina y
al Oeste con Bolivia y Argentina.

El país está dividido por el río Paraguay en dos regiones naturales, la región Oriental y la
Occidental o Chaco. Política y administrativamente, el territorio está dividido en 17 departamentos,
de los cuales 14, se encuentran en la región Oriental y 3 en la Occidental (ver Figura 1.1). Los
departamentos se dividen en distritos y localidades.

Figura 1.1: División Política Territorial del Paraguay


2 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

1.1.1 Relieve y suelos

Existe una diferencia fundamental entre la orografía de las regiones Oriental y Occidental,
en la primera existe un sistema de cordilleras que pertenecen al sistema orográfico brasileño, no así
en la Occidental, donde se presentan cerros aislados y de poca altura, que no pertenecen a ningún
sistema.

La región Oriental está constituida por un sistema principal de cordilleras como las Sierras
de Amambay, Mbaracayú y Caaguazú. Las dos primeras sirven de límite natural con la República
del Brasil y se extienden desde Pedro Juan Caballero, en el Norte, con una longitud de 300 km,
hasta Salto del Guairá en el margen derecho del río Paraná.

Las laderas cordilleranas cuentan con frondosa vegetación y se encuentran numerosos


valles a medida de su desplazamiento hacia el sur.

La cordillera de Caaguazú, ubicada en la parte central de la región, sirve como divisoria de


las aguas, en vertiente al Este, al río Paraguay. Se desprende de ella la Sierra de San Joaquín y las
cordilleras de Ybyturuzú y San Rafael. Otro sistema cordillerano secundario ubicado en centro del
país esta formado por la cordillera de los Altos, serranías de Ybytypanema y la llamada Cordillerita,
que son las prolongaciones del gran sistema brasileño que arranca en el Atlántico.

La región Occidental cuenta con cinco tipos de suelos predominantes; al norte se


encuentran arenas bien graduadas, arenas arcillosas, arenas con cierta cantidad de finos, arcillas y
suelos arcillo arenosos; en el centro se encuentran suelos arcillo limosos residuales y
transportados; al sur predominan suelos transportados como suelos orgánicos y arcillas.

La región Oriental podría ser dividida en cuatro franjas de suelos predominantes que
atraviesan la región de norte a sur. De este a oeste son: en los límites con el Brasil, al este de la
región, suelos arcillosos; suelos arenosos; suelos arenosos medianos a finos y en las proximidades
del río Paraguay, suelos arcillo limosos con la aparición de suelos orgánicos hacia el norte.

1.1.2 Hidrografía

El Paraguay carece de litoral marítimo, pero está cruzado en toda su extensión por
numerosos ríos y arroyos. Su red hidrográfica pertenece a la cuenca del río de la Plata. Ver Figura
1.2.
Paraguay 3

Río Paraguay

Río Pilcomayo

Río Paraná

Figura 1.2: Red Hidrográfica del Paraguay

Los ríos principales son el río Paraguay y el río Paraná con sus numerosos afluentes. Los
ríos afluentes al río Paraguay en su margen derecha son de escaso caudal de agua y sólo
navegables en tiempo de creciente. Generalmente en estos cauces durante las sequías los
pobladores construyen represas y forman lagunas para bebederos de sus animales. Los afluentes
al río Paraná no pueden tener una comunicación directa y continua por medio de embarcaciones a
causa de las numerosas caídas naturales y por las centrales hidroeléctricas.

El río Paraná en su curso tiene varias islas. Las principales son Yacyretá con más de 415
km2, Paranamby, Talavera y la isla de Apipé perteneciente a la Argentina.

En la región Oriental se cuenta con numerosos lagos siendo los principales el lago Ypoá,
rodeado de inmensos bañados que en tiempo de lluvia desaguan al río Paraguay, y el lago
Ypacaraí el cual drena hacia el río Paraguay por el río Salado.

Se presentan esteros tanto en la región Oriental como Occidental: Estero Patiño, de 1.500
km2 cubierto por las aguas del río Pilcomayo, Estero Aguaracaty y Estero del Ñeembucú, entre
otros.

En casi todo el territorio nacional se encuentran pozos de aguas surgentes (ykuá-ybú) que
proveen al vecindario de agua de excelente calidad para su consumo y generalmente bien fresca en
épocas de calor.
4 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

1.1.3 Clima

El tipo de clima es tropical a subtropical, gobernado por masas de aire tropical y masas de
aire polar, con veranos muy cálidos y lluviosos e inviernos con temperaturas bajas y menos
lluviosos. La temperatura media anual es de 18ºC y la máxima media anual es de 28ºC. Existe una
marcada diferencia entre la distribución de las precipitaciones en las dos regiones en que se divide
el país. En la región Oriental, la temperatura media anual oscila entre 21ºC y 23ºC. En la región
Occidental, la temperatura media anual es de 24ºC.

El promedio registrado de las precipitaciones es de 1.700 mm en la región Oriental, mientras


que en la Occidental se registran mínimas de 400 mm, en las proximidades de la frontera con
Argentina y Bolivia (DGEEC, 1998).

1.1.4 Flora y fauna

En la región Oriental se encuentran los mayores bosques. Las especies más importantes y
difundidas son el lapacho, timbó, urundey, cedro, curupay, chivato, guatambú, guayaibí, incienso,
palo santo, ybyrapytá, quebracho, espinillo, entre otras, ampliamente empleadas en la ebanistería,
construcción y durmientes.

El pirí, caraguatá, palmera y tacuara son también especies comunes de gran utilidad para
construcción de artículos artesanales. El naranjo agrio es importante fuente industrial, pues de sus
hojas se extrae el aceite volátil “ petit grain” , usado en perfumería. Del quebracho colorado se
extrae el tanino.

La fauna silvestre tiene como ejemplares al puma, jaguar (jaguareté), tapír, pacarí, oso
hormiguero, venado, zorro, carpincho, yacaré, iguana y tortuga. Entre las aves sobresalen el
ñandú, garza blanca, cigüeña, tucán, loro, papagayo, charata, perdíz, pato salvaje, entre otras. Sus
ríos son ricos en peces como: dorados, pacús, surubíes, armados, patíes y corvinas (DGEEC,
1998).

1.1.5 Areas protegidas

La superficie bajo protección corresponde a 16.911 km2 (4,1% del territorio nacional)
distribuidas en 12.009 km2 (2,90%) en la región Occidental y 4.088 km2 (1%) en la Oriental.

1.2 Organización político administrativa

La República del Paraguay está declarada en su Constitución Nacional, como un Estado


social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado en la forma en que establecen la
Constitución y las leyes.

La trayectoria democrática del país es de reciente data. Hasta 1989, el Paraguay estuvo
sometido a un sistema de gobierno autocrático con las características propias de este tipo de
sistema, tales como paternalismo extremo, existencia de grupos privilegiados, libertades reprimidas
y extrema centralización política y administrativa, entre otras. A raíz de la revuelta armada contra el
régimen, el 3 de febrero de 1989, se inicia una nueva etapa durante la cual y hasta ahora conviven
hábitos y comportamientos del pasado con una todavía incipiente tendencia hacia una reforma y
modernización del Estado.
Paraguay 5

Según la Carta Magna, se adopta para el gobierno, la democracia representativa,


participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana. El gobierno es
ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Poder Legislativo reside en el Congreso
Nacional compuesto de dos Cámaras: la de Senadores con 45 miembros y la de Diputados con 80
miembros. El término del mandato parlamentario es de 5 años.

El Poder Ejecutivo es ejercido por el Presidente de la República. Existe la figura del


Vicepresidente quien, en caso de incumplimiento o ausencia temporal del Presidente o vacancia
definitiva de dicho cargo, lo sustituirá de inmediato con todas sus atribuciones. Ambos son electos
conjuntamente y directamente por el pueblo y duran cinco años improrrogables en sus funciones,
sin posibilidades de reelección.

El Poder Judicial lo ejerce la Corte Suprema de Justicia, integrada por nueve miembros, así
como por los tribunales y por los juzgados, en la forma que establece la Constitución y las leyes.

A los efectos de la estructuración política administrativa del Estado paraguayo, el territorio


nacional se divide en 17 departamentos, 223 municipios y distritos, los cuales gozan de autonomía
política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses y de autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos. La ciudad de Asunción, capital de la República, es
municipio independiente de todo departamento.

El gobierno de cada departamento es ejercido por un gobernador y por una Junta


Departamental, quienes son electos por voto directo de los ciudadanos radicados en la respectiva
entidad, en comicios coincidentes con las elecciones generales y duran cinco años en sus
funciones.

Las municipalidades son los órganos de gobierno local con personería jurídica que, dentro
de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos. El gobierno de los municipios está a cargo de un
intendente y de una Junta Municipal, quienes son electos en sufragio directo por las personas
habilitadas legalmente para tal fin y duran cinco años en sus funciones.

Aun cuando existe la estructura organizacional para la consolidación del proceso de


descentralización político administrativa, indispensable para la implantación y mejoramiento
continuo de los sistemas de salud, educación y obras y servicios públicos, el Estado paraguayo no
ha logrado la plena independencia de sus poderes, permanece centralizado, administra empresas
públicas e interviene en el proceso productivo del país. Esto ha resultado en su incapacidad para
reorientar el desarrollo económico y social, atender las urgentes necesidades de su población,
proteger el ambiente y defender la plena vigencia de los derechos ciudadanos1. No obstante, se
deben reconocer los esfuerzos que en medio de una profunda crisis económica y social, se están
realizando para lograr pasar del modelo centralizado y desarrollista a uno descentralizado y
promotor del desarrollo socioeconómico. Asimismo, se debe destacar que el éxito en esa tarea
dependerá en gran medida, de la legitimidad de las estructuras municipales como agente directo del
gobierno local, lo cual supone la existencia de instrumentos que garanticen la probidad, eficiencia y
eficacia de la labor de dicha instancia gubernamental, así como de un sistema regulatorio basado
en claros principios de eficiencia, eficacia, calidad y equidad.

1
Tomado del Diagnóstico General incluido en el Programa de Gobierno 1999 – 2003 Consolidado y
Complementado. República del Paraguay. Gobierno de Unidad Nacional.
6 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

1.3 Población

Según la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos de la Secretaría Técnica


de Planificación (STP), la población total del Paraguay para el año 2000 se estima en 5.496.450
habitantes, manteniéndose una distribución de género en proporciones aproximadamente iguales
(50,4% hombres y 49,6% mujeres).

Los indicadores demográficos presentados en el Cuadro 1.1, permiten inferir que con la
actual tasa de crecimiento demográfico, la población para el año 2005 estará en el orden de
6.216.000 habitantes, como resultado de una disminución de la mortalidad general (estimada en
30.000 defunciones anuales) y la alta tasa de fecundidad que se espera continúe en
aproximadamente cuatro hijos por mujer en edad fértil, durante los próximos cinco años2.

Cuadro 1.1: Principales indicadores demográficos

Indicador 1992 1997 2000


Población Total (M de habitantes) 4.453 5.085 5.496
Tasa Anual de Crecimiento Poblacional (%) 2,8 2,6 ND
Densidad Poblacional (habitantes/km2) ND 12,5 13,5
Región Oriental (habitantes/km2) ND 31,0 25,3
Región Occidental (habitantes/km2) ND 0,5 0,4
Población Masculina (M de habitantes) 2.224 2.563 2.772
Población Femenina (M de Habitantes) 2.209 2.522 2.724
Población Urbana (M de habitantes) 2.219 2.685 2.998
Población Rural (M de habitantes) 2.234 2.400 2.498
Población menor de 15 años (M de habitantes) 1.863 2.073 2.173
Población de 15 a 64 años (M de habitantes) 2.431 2.836 3.132
Población mayor de 64 años (M de habitantes) 159 176 191
Tasa de Natalidad (Nacimientos por 1000 habitantes) 34,3 31,4 31,3
Tasa de Mortalidad (Defunciones por 1000 habitantes) 6,1 5 5,43
Tasa de Mortalidad Infantil (‰) ND ND 39,20
Esperanza de Vida al Nacer (años) 68,5 69,7 69,67
Hombres 66,3 ND 67,47
Mujeres 70,8 ND 71,99
Tasa Bruta de Reproducción (hijas/mujer) 2,2 ND 2,03
Tasa de Migración (‰) -0,2 ND ND

ND: Información no disponible o dudosa.


Fuente: Perfil Socioeconómico Paraguay, STP, 1999.

Para el año 2000, se estima que el 55% de la población reside en áreas urbanas y se
espera que para el 2005, alcanzará el 57% y para el 2025, 67%. Probablemente las mayores
concentraciones tendrán lugar en los principales centros poblados del país, acentuándose las
diferencias entre los centros urbanos, más y menos poblados. En los últimos cinco años

2
Estimaciones realizadas para la elaboración del Plan de Gobierno 1999 – 2003.
Paraguay 7

departamentos como San Pedro, Boquerón, Canindeyú y Alto Paraguay, la tasa de urbanización se
ha mantenido estable o tiende a disminuir, mientras que la tendencia en la mayoría de los
departamentos es aumentar.

La alta concentración de habitantes en la región Oriental del país, con respecto a la región
Occidental, ha resultado en densidades demográficas altamente diferenciadas: 25,3 habit./km2 y 0,4
habit./km2, respectivamente.

En términos generales se puede afirmar que el 65% de la población urbana se concentra en


el 5% del territorio. Sin embargo, sólo el 6% de la población que reside en las áreas urbanas está
asentada en departamentos que representan el 70% de la superficie disponible. Se trata de un
fenómeno dual de alta concentración en pocos centros urbanos y dispersión en otros numerosos
núcleos de baja significación urbana.

Esta situación implica en las áreas de concentración, además de una fuerte presión sobre la
demanda de trabajo, una creciente necesidad de viviendas y servicios básicos (agua, electricidad,
saneamiento ambiental, infraestructura, educación y salud). Mientras que en las áreas de
dispersión, se mantienen una serie de pequeños centros sin mayor significación ambiental y un
pobre dinamismo económico. La distribución de ciudades según tamaño de la población se
muestra en el Cuadro 1.2

Cuadro 1.2: Número de ciudades según tamaño de la población

Clasificación Tamaño de la Población Cantidad


Ciudades Mayores ≥500.000 1
Ciudades Medianas 200.000 a 499.999 2
Ciudades Pequeñas 50.000 a 199.999 21
Centros Urbanos 10.000 a 49.999 94
Centros en Proceso de Urbanización < 10.000 100

Fuente: DGEEC, FNUAP, 1999.

Para revertir esta tendencia, por lo general asociada a condiciones de pobreza general y
extrema, se hace necesario implantar políticas destinadas al fortalecimiento de las ciudades
intermedias a través de la inversión descentralizada y creación de polos regionales de desarrollo, lo
que ayudará al descongestionamiento de los tradicionales centros de atracción de los flujos
migratorios procedentes del área rural.

Según los indicadores relacionados con la distribución etaria de la población, alrededor del
40% pertenece al grupo menor de 15 años, quienes están o deberían estar plenamente integrados
al proceso de socialización y educación. Aun cuando se estima que tienda a estabilizarse e incluso
disminuir en los próximos decenios, en términos absolutos representarán un número entre 2 y 3
millones de personas menores que poblarán el país y requerirán altos niveles de cobertura de salud
en los primeros años de su vida y servicios de educación que se inician hacia los seis años, pero su
demanda crecerá a medida que avancen hacia edades mayores.
8 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La mayor proporción de la población pertenece al grupo que empiezan a participar o están


participando de un modo activo en la producción (edades entre 15 y 64 años). El grupo con edades
mayores a 64 años es relativamente bajo, pero indudablemente aumentará, estimándose que a
mediados de siglo habrá alrededor de 1,5 millones de personas en edad adulta/mayor, que estará
en situación de retiro laboral con las consecuentes necesidades de servicios de salud y seguridad
social.

La población indígena, entre 1 y 2% de la población total, constituye el segmento social con


más carencias. Existen 17 etnias, pertenecientes a cinco grandes familias lingüísticas que en las
últimas cuatro décadas han sufrido un creciente deterioro de sus condiciones de vida debido a
cambios en la distribución espacial de la población, uso y apropiación de su hábitat, deforestación,
deterioro de su entorno, entre otros factores. Muy pocos mantienen las formas tradicionales de
economía (caza, pesca, recolección y agricultura rudimentaria), muchos de ellos son habitantes de
la región Occidental y participan como peones en actividades económicas de la sociedad nacional.
Los pueblos indígenas presentan las peores condiciones en términos de salud, educación, tenencia
de la tierra, actividad laboral, ocupación, ingreso, integración social y cultural. Sus necesidades de
tierra se estiman entre 20 y 100 ha por familia, en la región Oriental y Occidental, respectivamente.

1.4 Salud

La salud en el Paraguay, tal y como se señala en diagnósticos previos3, presenta un perfil


de morbilidad complejo, donde conviven enfermedades propias de los países con bajo nivel de
desarrollo, combinadas con otras crónicas y degenerativas y las vinculadas con accidentes y
violencia de diverso tipo. Coexisten enfermedades emergentes, reemergentes, transmisibles y no
transmisibles. Destacan las altas tasas de mortalidad materna e infantil, 186 y 39 defunciones por
1.000 habitantes, respectivamente. La diarrea como causa de muerte tanto en los menores de un
año y en edades comprendidas entre 1 y 4 años, llega a cifras significativas de 1,92 y 14,98 por mil
nacidos vivos.

Entre las principales causas de esta situación, se encuentran: extrema pobreza,


saneamiento básico escaso, falta de educación sanitaria y prácticas higiénicas inadecuadas en los
grupos más vulnerables, así como baja cobertura y eficiencia de los servicios públicos.
Adicionalmente, se debe señalar el limitado acceso que tiene la población al sistema de salud.

En los cuadros 1.3 y 1.4 se presentan algunos indicadores de salud, así como algunas
características del sistema de salud respectivamente.

3
Diagnósticos especialmente realizados para el sector salud, con motivo de la preparación del programa de
gobierno para el período 1999-2003.
Paraguay 9

Cuadro 1.3: Indicadores de salud

Indicador Valor Año


Tasa estimada de mortalidad general (por 100.000 habitantes) 543,8 1998
Tasa estimada de Mortalidad Materna (por 100.000 nacidos vivos) 186 1997
Tasa de Mortalidad Neonatal (por 1.000 nacidos vivos) 10,77 1997
Tasa estimada de Mortalidad Infantil (por 1.000 nacidos vivos) 39 1998
Tasa de mortalidad en menores de 5 años (por 1.000 nacidos vivos) 25,12 1997
Tasa de mortalidad de1-4 años (por 1.000 nacidos vivos) 5,47 1997
Tasa de mortalidad de 5-14 años (por 1.000 nacidos vivos) 0,28 1997
Tasa de mortalidad de 15-24 años (por 1.000 nacidos vivos) 0,75 1997
Casos de SIDA/VIH 55 1998
Número de muertes por SIDA registradas en el año 29 1997
- Hombres 21 1997
- Mujeres 8 1997
% Partos Institucionales 85,4 1997
Números de casos (Tétano neonatal) 13 1998
Números de casos de Sarampión (Todas las edades) 70 1998
Fuente: Ministerio de Salud, indicadores de mortalidad.

Cuadro 1.4: Características del sistema de salud en Paraguay

Característica Valor Año


% del PIB para Salud 7,4 1996
Presupuesto MSPyBS / Pto. Administración Central (%) 7,2 1998
Médicos por 10.000 habitantes 4,6 1997
Habitantes por médico 2174 1997
% de la poblac. c/ acceso a servicios básicos de salud 67 1997
% de la poblac. sin acceso a servicios básicos de salud 33 1997
% Cobertura de Vacunación Antitetánica mujeres 15 a 49 años no embarazadas (2da. 22,1 1998
+ Refuerzo)
% Cobertura vacunación antitetánica a embarazadas (2da. + Refuerzo) 58,4 1998
% Cobertura Vacunación DPT (3ra. dosis en menores de 1 año) 80,9 1998
% Cobertura Vacunación Antipoliomelítica (3ra. Dosis en menores de 1 año) 81,0 1998
% Cobertura Vacunación B.C.G en menores de 1 año 83,1 1998
Fuente: MSPyBS, 1998.

1.5 Educación

El sistema educativo se caracteriza por su bajo índice de cobertura y problemas de calidad y


equidad en sus diferentes niveles, con escasa diversificación de la oferta educativa y el poco
perfeccionamiento docente del personal responsable de esta actividad (un tercio de los cargos son
10 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ocupados por personal sin formación docente). Se observan tasas de repitencia y deserción
relativamente altas y bajas tasas de matriculación, retención y rendimiento general.

El analfabetismo funcional y el bajo nivel educativo de un gran número de adultos es grave.


Más de la mitad de los jefes de hogar en el área urbana carecen de instrucción y un tercio, sólo
tienen educación primaria. Especialmente en áreas rurales, se observa con frecuencia: escuela y
colegios incompletos; acceso escolar tardío; bajo rendimiento; reducida absorción y egreso en la
educación media; déficit de infraestructura, equipamiento y material educativo. Algunos indicadores
de la gestión en educación, se presentan en el Cuadro 1.5.

Cuadro 1.5: Características del sistema educativo en Paraguay

Datos Población
Total Urbana Rural
% Analfabetos (a) 13,4 7,6 18,3
% Analfabetos (b) 9,7 5,8 14,4
% Asistencia escolar (a) 83,6 90,9 79,3
% Asistencia escolar (b) 86,6 92,2 81,9
Tasa de analfabetismo total (c) 8,9 5,6 13,4
Tasa de analfabetismo hombres (c) 7 3,8 11
Tasa de analfabetismo mujeres 10,7 7,2 15,9
Tasa de analfabetos de 15 años y más – hombres (c) 7,03
Tasa de analfabetos de 15 años y más – mujeres (c) 10,74
Años promedio de estudios alcanzados (d), anos 6.2
Alumnos matriculados en primaria (d), M de alumnos 905,8
Alumnos Matriculados en secundaria (d), M de alumnos 311,8
Alumnos Matriculados en Superior (d), M de alumnos 35,9
Personal Docente en Primaria (d), M de docentes 43,7
Personal Docente en Secundara (d), M de docentes 35,7
(a): Censo 1982;
(b): Censo 1992;
(c): Encuesta Integrada de Hogares 1997-1998;
(d): STP, 1999.

1.6 Características sociales

La población económicamente activa (PEA) conformada por aquellos que trabajan o buscan
activamente trabajo, representaban de acuerdo a los datos censales, algo menos de medio millón
de personas en el año 1950, alcanzó un número cercano a 1 millón 391 mil personas en el año
1992 y según las últimas cifras, provenientes de la Encuesta Integrada de Hogares 1997/98, un total
de 2 millones 272 mil personas integran la fuerza de trabajo, de los cuales el 29% es absorbido por
el sector primario (actividad agropecuaria y forestal), 18% por el sector secundario (industria,
minería y construcciones) y 54% en el sector servicios básicos (agua, luz, teléfono) y generales
(comercio, finanzas, seguros, etc.).
Paraguay 11

A escala nacional el desempleo abierto afecta al 5,4% de la PEA, aunque en forma


diferenciada a hombres y mujeres y según sea el área de residencia, urbana o rural. El desempleo
abierto no revela en su real dimensión la problemática del empleo en el Paraguay, entre otras
causas debido a que la falta de un seguro de desempleo, obliga a la mayoría de los desempleados
paraguayos a realizar alguna actividad como estrategia de sobrevivencia. Estos mecanismos de
subsistencia se analizan mejor a través de los indicadores de subempleo4 y desempleo oculto5 . La
proporción subutilizada por subempleo visible impacta sobre el 6,5% de la fuerza de trabajo
mientras que el subempleo invisible, al 12,7%. El desempleo oculto, incide sobre el 9,5% de la
fuerza de trabajo. En consecuencia, el subempleo total se estima en 19,2% y el desempleo total en
14,3% (DGEEC, 1999).

La mano de obra paraguaya tiene baja calificación formal: el 54,6% de la PEA cuenta con
nivel primario de instrucción, sólo un 32,3% alcanza a cursar el nivel secundario y un 9,2% cruza el
umbral de la formación de tercer nivel. De mantenerse esta situación es evidente que el potencial
laboral de los próximos decenios se verá seriamente afectado por bajos niveles de escolaridad,
poca capacitación técnico/profesional y la consiguiente precaria productividad de la mano de obra.

La posición de la mujer en la sociedad paraguaya sigue sujeta a discriminación de diverso


orden. Las mujeres representan la mitad de la población en edad de trabajar y 41% de ellas forma
parte de la PEA. Su inserción principal en el mercado urbano se da en servicios y comercio. En el
área rural se insertan en servicios y actividades manufactureras. La tasa de desocupación femenina
es más alta que la masculina y su nivel de remuneración es 31% menor que el de los varones. En
las instituciones de crédito, la mujer recibe menos de la mitad de crédito que los hombres. Existen
251.000 mujeres cabeza de hogar, prevaleciendo las jefaturas femeninas en áreas urbanas. Su falta
de autonomía en las decisiones se refleja en el ámbito de los derechos y la salud reproductiva,
donde existe un porcentaje significativo de embarazos no deseados y necesidades insatisfechas de
planificación familiar, especialmente en el área rural, estrechamente vinculadas con la violencia y el
abuso hacia la mujer en todas sus manifestaciones.

Uno de los principales problemas que enfrenta Paraguay es la superación de la pobreza.


Estimaciones basadas en el método de la línea de pobreza revelan que entre 1995 y 1997/98, la
pobreza total6 a nivel nacional, aumento de 30% a 32% y la pobreza extrema7 de 14% al 17%.

Otra medida para la medición de niveles de pobreza es el estudio de las Necesidades


Básicas Insatisfechas (NBI), que define la pobreza como aquel conjunto de personas que no
alcanzan a tener un nivel de satisfacción mínimo respecto a un conjunto de necesidades básicas
relacionadas con la calidad de la vivienda, infraestructura sanitaria, acceso a la educación y
capacidad de subsistencia8.

4
Aquellas personas ocupadas que trabajan menos de un total de 30 horas por semana en su ocupación principal u
otras ocupaciones si las tuvieren, que desearían trabajar más horas por semana y están disponibles para hacerlo
(subempleo visible), así como aquellas que trabajando más de 30 horas semanales en su ocupación principal, tienen
un ingreso inferior a un mínimo legal establecido en el periodo de referencia (subempleo invisible).
5
Población que se declara como inactiva, pero que trabajaría en caso de que se den ciertas condiciones, ya que ha
perdido la esperanza de encontrar trabajo porque se ha cansado de buscar, no cree poder encontrar o no sabe
donde consultar.
6
Cuando el ingreso familiar es inferior al costo de una canasta básica de consumo, definida como el conjunto de
bienes y servicios que satisfacen los requerimientos mínimos para la sobrevivencia humana, incluye gastos en
alimentos más servicios relacionados con vivienda, vestido, educación, salud, etc.
7
Cuando el ingreso familiar es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.
8
La calidad de la vivienda está definida por los materiales utilizados en la construcción y por la condición de
hacinamiento de sus ocupantes. La infraestructura sanitaria es evidenciada por la disponibilidad de servicios de
provisión de agua y eliminación de excretas. El acceso a la educación se refiere a la existencia de niños de 7 a 12
12 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

En términos generales, se podría afirmar que el nivel de pobreza estructural del Paraguay
ha descendido en el periodo 1992 – 1997/98. Si se considera como indicador el porcentaje de
hogares con al menos una NBI. Los indicadores que registran el mayor grado de disminución de los
niveles de carencia son: la infraestructura sanitaria y la calidad de la vivienda. Ver Figura 1.3.

70
64,18

60
49,4
50

40
35,37 34,83

30
23,9 22,86
19,9 20,9
20
14,98
10,9
10

0
CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTUR ACCESO A LA CAPACIDAD HOG. CON AL MENOS
VIVIENDA A SANITARIA EDUCACIO DE
SUBSISTENCI 1 NBI
N A
1992 1997/98

Tomado de: DGEEC, FNUAP, 1999.

Figura 1.3: Hogares con NBI por Tipo de Indicador. Periodo 1992 – 1997/98

1.7 Economía

La economía paraguaya se ha caracterizado, en las ultimas décadas, por la coexistencia de


dos tipos de actividades: por un lado, las productivas y transformadoras y por otro, la triangulación
comercial basada en la importación y su posterior reexportación. Las políticas proteccionistas,
aplicadas por los países vecinos hicieron de la triangulación el modelo predominante y el
considerable ingreso de divisas provenientes de esas actividades, le restó competitividad a los
demás sectores de la economía.

El comportamiento del Producto Interno Bruto (PIB) en los últimos años se muestra en el
Cuadro 1.6 y la Figura 1.4. Una serie de circunstancias internas, otras, consecuencia de las

años que no asisten a establecimientos educativos y de analfabetos en relación de parentesco con el jefe de hogar.
Capacidad de subsistencia se refiere a la probabilidad de insuficiencia de ingreso en el hogar, relacionada con la
existencia o no de perceptor(a), el nivel educativo del jefe de hogar y el número de dependientes por perceptor(a) de
ingresos.
Paraguay 13

presiones del entorno internacional (Organización Mundial de Comercio, OMC; Mercado Común del
Sur, MERCOSUR y Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA), unidas a la crisis del sector
financiero, han provocado una desaceleración de las actividades económicas hasta llegar a una
coyuntura recesiva en la cual el crecimiento de la economía ha sido negativo como ha ocurrido en
1998, cuando la variación del PIB fue de -0,4% (STP, 1999).

4,7
5
4,1
4
3,1 3,1
3 2,5

1,8
% 2
1,3

1 0,5

0
-0,4
-1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999

Año

Figura 1.4: Evolución del PIB durante el Periodo 1990 – 1999

A continuación se presentan algunas características del comportamiento de los diferentes


sectores de la economía paraguaya.

1.7.1 Sectores económicos

Sector Agropecuario y Forestal: Constituye el eje principal de la economía paraguaya,


desempeñando un papel fundamental en el bienestar de la mayor parte de la población. El sector
produce casi la totalidad de los alimentos consumidos en el país, emplea a alrededor del 35% de la
población económicamente activa (PEA).

El sector agropecuario y forestal contribuye con 27% del PIB y genera entre productos
primarios y procesados, cerca del 90% del valor de las exportaciones, dentro de las cuales, el 61%
corresponde a algodón y soja en bruto o con algún grado de procesamiento.

En los últimos años, el desempeño del sector agropecuario en términos de producción y


productividad ha sido débil. El crecimiento del producto bruto agropecuario, entre 1960 y 1996, fue
de 2,3% anual. La participación del sector en las exportaciones nacionales decreció de 97% en
1990 a 88%, en 1996.
14 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Para el primer semestre de este año, la exportación de soja a pesar de haber sufrido una
reducción de 21% con respecto al mismo semestre del año 1999, representa el 42% del total
exportado, manteniendo su primer lugar como producto de exportación9.

Sector industrial: Este sector participa con un 14% en la formación del PIB, valor que se ha
mantenido en los últimos 10 años. Esta situación se atribuye a poca motivación para desarrollar el
espíritu de empresa en el sector manufacturero, así como a la carencia de financiamiento para la
inversión industrial y la incorporación tecnológica en el proceso productivo.

Cuadro 1.6: Producto Interno Bruto a precios de mercado por sectores económicos

En Millones de Guaraníes constantes de 1982 Variación en %


Económico
Sector

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998* 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998*

Agricultura 150.061 161.465 156.562 174.643 176.564 186.805 188.075 (1,3) 7,6 (3,0) 11,5 1,1 5,8 0,7

Ganadería 75.066 77.114 79.441 81.901 83.293 87.857 87.155 1,3 2,7 3,0 3,1 1,7 5,5 (0,8)

Explotación
27.562 28.252 29.201 30.108 30.409 31.017 31.079 4,7 2,5 3,4 3,1 1,0 2,0 0,2
Forestal

Caza y
1.324 1.370 1.404 1.437 1.479 1.523 1.554 3,0 3,5 2,5 2,4 2,9 3,0 2,0
pesca

Minería 4.741 4.683 4.917 5.058 5.134 5.237 5.368 5,0 (1,2) 5,0 2,9 1,5 2,0 2,5

Industria 151.287 154.313 156.628 161.327 157.778 157.462 159.037 0,4 2,0 1,5 3,0 (2,2) (0,2) 1,0

Construcción 52.437 53.853 55.792 58.023 59.764 60.362 60.965 5,0 2,7 3,6 4,0 3,0 1,0 1,0

Electricidad 32.355 36.885 44.631 51.326 54.406 56.838 58.049 12,8 14,0 21,0 15,0 6,0 4,5 2,1

Agua y
servicios 3.894 4.486 5.249 5.879 6.291 6.047 5.826 (3,3) 15,2 17,0 12,0 7,0 (3,9) (3,7)
sanitarios

Transporte y
3,0
comunica- 45.790 47.327 49.191 50.907 52.180 54.163 55.788 2,5 3,4 3,9 3,5 2,5 3,8
ciones

Comercio y
256.958 266.795 278.209 282.584 279.758 280.318 268.545 0,6 3,8 4,3 1,6 (1,0) 0,2 (4,2)
finanzas
Gobierno
46.382 48.393 51.546 55.155 60.671 64.918 63.620 7,8 4,3 6,5 7,0 10,0 7,0 (2,0)
general

Viviendas 26.690 27.357 28.315 29.164 30.039 30.640 31.253 7,0 2,5 3,5 3,0 3,0 2,0 2,0

Otros
92.765 95.084 97.461 99.897 103.393 106.495 108.625 2,5 2,5 2,5 2,5 3,5 3,0 2,0
servicios

Fuente: Dpto. de Cuentas Nacionales y Mercado Interno.


Cifras preliminares.

9
Informe de Coyuntura Económica, STP, Dirección de Políticas Económicas, primer semestre 2000.
Paraguay 15

La industria paraguaya se caracteriza por contar con cadenas productivas cortas, poco
integradas y algunas veces concentradas alrededor de escasos centros urbanos. Esto refleja por
una parte, la dificultad para el abastecimiento local de insumos y materia prima en la cantidad,
calidad y precios requeridos y por otra, su débil capacidad transformadora de la materia prima
existente. La misma desarticulación se da en relación con el sector terciario, reflejándose en la
carencia de servicios adecuados en cuanto a financiamiento, transporte, distribución,
comercialización y seguros, entre otros.

El 98% de las industrias del país son micro, pequeñas y medianas empresas; en
consecuencia, salvo muy pocas excepciones, no cuentan con los beneficios de la economía de
escala, con la agravante ausencia de iniciativas tendientes a la innovación y desarrollo. En su
mayoría carecen de experiencia exportadora.

La producción industrial está compuesta, fundamentalmente, por bienes de consumo no


durables, orientados al mercado interno. Al mismo tiempo, la penetración de productos nacionales a
los mercados externos se ve obstaculizada por la falta de cumplimiento de los reglamentos técnicos
exigidos en el mercado de destino, además de la insuficiente infraestructura para el control de
calidad y certificación.

La generación de puestos de trabajo por parte del sector industrial es escasa, la mano de
obra que ocupa es de baja calificación y los niveles de remuneración son bajos. Apenas el 15,2% de
la PEA en áreas urbanas y 8,7% en el área rural (DGEEC, 1999).

Minería: La actividad minera es incipiente, ya que sólo desde 1992, los inversionistas
internacionales comenzaron a estudiar la situación y perspectivas para la explotación minera en el
país. La explotación de canteras es más antigua, pero en una dimensión modesta. El Paraguay
cuenta con una variedad de rocas para uso vial, en construcciones u ornamentación. El uso de
cierta variedad de rocas, como las de los cerros Koí y Chororí, ha representado un grave daño al
patrimonio natural y turístico nacional, por tratarse de una variedad casi única en el mundo. La
explotación de hidrocarburos esta prácticamente paralizada y la perforación de pozos es
esporádica.

Sector comercio, servicios y otros: La participación de este sector en el PIB es significativa,


(54% en 1998), sin embargo el subsector comercio fue el de mayor peso, representando
aproximadamente el 45% del valor agregado bruto del sector. Este subsector constituye la principal
fuente de trabajo en el área urbana (32,3% de la PEA).

La comercialización de productos nacionales y extranjeros está fuertemente marcada por la


informalidad y la corrupción, tanto en la producción como en la importación, constituyéndose en una
debilidad fundamental del sistema comercial y provocando distorsiones en la competitividad que
desalientan la formalización de los agentes económicos.

Por su parte, el subsector servicios se reconoce como poco competitivo considerándose que
constituye uno de los principales obstáculos para que las empresas de los sectores productivos se
beneficien del mercado ampliado y la población acceda a mejores niveles de vida.

Turismo: El número de turistas ingresados al país viene experimentando una disminución


sostenida en los últimos años (46.409 en 1994 a 349.592 en 1998)10. Este sector se caracteriza por
una precaria e insuficiente promoción que se debe, en gran medida a la escasez de medios de

10
Informe estadístico – SENATUR, 1999.
16 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

transporte, altos precios e infraestructura poco desarrollada con relación a los atractivos turísticos.
Todo ello se refleja en una baja participación de la industria del turismo en la formación del PIB
(2,4% en 1998). Esta situación es preocupante si se tiene en cuenta la importancia del sector por su
aporte a la conservación del patrimonio cultural y paisajístico, además de su capacidad generadora
de divisas para el país.

1.7.1.1 Inversiones

Dentro de la política de reactivación de la economía nacional, el Gobierno ha reglamentado


la Ley de Maquila, y a través del Consejo Nacional de las Industrias Maquiladoras de Exportación
(CNIME) empezó a recepcionar los primeros programas de las empresas que operarán bajo esta
modalidad, esto es para la aprobación y la puesta en funcionamiento de las mismas. Actualmente
existen 47 programas en condiciones para entrar a operar "inmediatamente" luego de la aprobación
correspondiente. En una primera etapa se prevé una inversión superior a los 120 millones de
dólares, lo que permitirá la creación de más de 3.000 empleos directos. En principio, los productos
elaborados por las maquiladoras serán 100 por ciento para la exportación. No obstante, y
excepcionalmente se podrían producir y vender en el mercado nacional.

En los primeros seis meses del presente año las inversiones totales aprobadas bajo el
amparo de la Ley 60/90 de Fomento e Incentivo a las Inversiones totalizan 425.739 millones de
guaraníes, 29,4% inferior a igual período de 1999. De dicho total, aproximadamente el 36%
corresponde al sector industrial y el 63% al de servicios, lo que denota un cambio sustancial en la
composición de la misma. De materializarse dichas inversiones, las mismas generarían cerca de
2.354 nuevos puestos de trabajo.

1.7.1.2 Bolsa de Valores

A junio del año 2000, el volumen total de las operaciones realizadas en la Bolsa de Valores y
Productos de Asunción S.A. (BVPASA), alcanzó 16.452,5 millones de guaraníes, 31,1% inferior
respecto a igual período de 1999. La modalidad más utilizada fue la de Renta Variable, 74% frente a
las de Renta Fija que solamente representa 26%.

1.7.1.3 Empleo y salario

El salario mínimo que rige para el sector privado se mantiene en 680.162 guaraníes, y con la
inflación negativa del mes de junio de este año en 0,6%, el salario real recuperó en parte su poder
adquisitivo, con lo cual es 4,2% superior al registrado en junio de 1999.

1.7.1.4 Inflación

La tasa de inflación del -0,6% correspondiente al mes de junio de 2000, medida por la
variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC), se caracterizó por el dispar comportamiento de
precios exhibido por la Agrupación de Alimentación respecto de las demás Agrupaciones del Índice,
salvo la Agrupación Gastos Varios que no presentó variación alguna.

La inflación acumulada en el año 2000 asciende al 5,5% mayor al 0,8% alcanzado en igual
período del año 1999.

Por otro lado, la tasa de inflación mensual perteneciente a los bienes de consumo nacional
fue del 0,2%, mientras que la tasa de inflación de los productos de consumo importado fue del
4,1%. Con respecto a la disminución de los precios de consumo observado en la agrupación
Paraguay 17

Alimentación, es necesario mencionar que la misma está altamente correlacionada con la


importante caída de precios de los bienes perecederos de la canasta (-18%), sobre todo las
registradas en las cotizaciones de las frutas frescas y productos hortícolas. Estas disminuciones en
gran medida responden a un comportamiento de carácter estacional, aunque es necesario subrayar
que a diferencia de comienzos de año, en los últimos tres meses las mejores condiciones climáticas
imperantes han favorecido la producción agrícola en general, aumentando la oferta local de los
mencionados rubros con sus consabidos efectos en términos de menores precios, lo que ha
posibilitado la convergencia de los precios de consumo frutihortícolas a su tendencia de largo plazo
durante el presente mes. No obstante, se destaca que la agrupación Alimentación también presentó
variaciones positivas como las registradas en los productos panificados, carnes, lácteos, azúcar,
etc., que en gran parte estarían explicados por los ajustes de costos realizados por las empresas en
atención a los efectos indirectos de los últimos aumentos de combustible (gasoil), los cuales
constituyen insumos importantes en la producción y distribución de bienes y servicios. Entre las
agrupaciones que presentaron tasas de cambio positivas, se destaca la observada en la agrupación
Transporte, que durante el presente mes continuó afectada por los impactos directos de los
aumentos decretados en el pasaje urbano e interurbano y precio del gasoil, efectivos a partir de la
segunda quincena del mes de mayo. Adicionalmente, en el mes de junio esta agrupación ha
registrado aumento en los servicios de taxi, consecuencia directa del mayor precio del gasoil. Por
otro lado, también fue muy favorable la estabilidad del tipo de cambio nominal (fin de período),
variable muy correlacionada con los bienes transables de la canasta, que no presentó variación
alguna durante el presente mes.

Por grupos, las tasas de variación fueron las siguientes: Alimentación –2,8%, Vestido y
Calzado 0,4%, Vivienda 0,2%, Gastos en Salud 0,1%, Transporte 3,4%, Educación y Lectura 0,4%,
y Gastos Varios 0%.

1.7.2 Sector externo

1.7.2.1 Balanza comercial

La Balanza Comercial del primer semestre del año arrojó un déficit mayor en 11,12% en
comparación al registrado en el mismo período del año pasado. El aumento del déficit comercial se
debe al aumento de casi 9% de las importaciones.

Las exportaciones durante este semestre estuvieron influidas por el problema existente en la
Receita Federal Brasileña, lo cual trabó las exportaciones de soja paraguaya. A pesar de ello, las
exportaciones del país registraron un aumento con respecto al período del año pasado debido a
factores, tales como, mejora de los precios internacionales de la soja y del algodón, aumento de la
producción de algodón, aumento de la demanda brasileña de algodón, soja, cuero y maíz,
recuperación de la demanda de carne de Brasil y Chile, y mayores exportaciones de madera hacia
Argentina.

La exportación de soja, a pesar de haber sufrido una reducción de 21% con respecto al
mismo semestre del año 1999, debido a los problemas ya señalados, representa el 42% del total
exportado, manteniendo su primer lugar como producto de exportación.

Con respecto al Comercio Regional en el primer semestre del año el MERCOSUR absorbió
el 64% de las exportaciones totales del país, de los cuales Brasil lleva el 58,8% de las mercaderías,
Argentina 18% y Uruguay 23,3%.
18 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Las exportaciones a este bloque registran un aumento de casi 87% con relación a la cifra del
mismo período del año 1999. El aumento de las ventas a los socios se explica por los aumentos
significativos del 87,12% con la Argentina, 43,43% con el Brasil, y 697,34% con el Uruguay. Por
otro lado, las ventas al resto del mundo diminuyeron en 40%, esa baja estuvo fuertemente influida
por los menores envíos de soja.

Con la Argentina el hecho se debe a mayores exportaciones de soja, madera, algodón y


otros rubros no tradicionales.

En tanto con el Brasil el aumento se explica en gran medida por las mayores exportaciones
de cereales, soja, algodón, carne y animales vivos.

Con el Uruguay se registró un aumento más que relevante, explicado por los mayores envíos
de soja, que ese país lo reexporta a Japón y España.

Las importaciones del primer semestre registraron un aumento del 8,59% con respecto a las
del mismo período del año anterior. Esto se debió al incremento mundial del precio del petróleo y
derivados.

Con respecto al Comercio Regional, en este semestre el 52% de las importaciones totales
corresponden al MERCOSUR, de los cuales el 46,2% provienen del Brasil, 47,1% de la Argentina y
el 6,7% del Uruguay.

Las importaciones provenientes de este bloque registraron un aumento del 12,56% con
relación al mismo período del año anterior. Este incremento se debió principalmente a las
importaciones provenientes de la Argentina y Uruguay, las cuales tuvieron un incremento de 73,6% y
15,2%, respectivamente. Por otro lado, las compras provenientes del Brasil sufrieron una
disminución de 17,3%.

El nivel de las reservas monetarias internacionales a fin del mes de junio de este año fue de
930,4 millones de dólares.

El saldo de la deuda pública externa al 30 de junio del 2000, asciende a 2.207,8 millones de
dólares. Comparado con el saldo del mes anterior se registra un aumento de 22,4 millones de
dólares. Con relación al saldo del mes de junio del año anterior que fue de 1.564 millones de
dólares, se registra un aumento de 643,1 millones de dólares.

1.7.3 Sector monetario y financiero

1.7.3.1 Sector monetario

La Base Monetaria (Billetes y Monedas en Circulación MO más Reservas Bancarias) del


primer semestre de 1999 y del 2000 muestra una tendencia estacional, aunque es ligeramente
superior al de junio de 1999 en 130 mil millones de G. a fines de junio del 2000. Esto se debe en
parte a la política monetaria del Banco Central del Paraguay que en su afán de influenciar en las
tasas de intereses bancarios ha reducido la colocación de los instrumentos de regulación monetaria
y con ello el rendimiento promedio de las letras. Esta inyección de liquidez al sistema favoreció a la
inflación en el primer semestre (5,5% acumulado), también contribuyó a esto la especulación de los
agentes y la apuesta por el dólar de los ahorristas, lo cual ocasionó una depreciación del guaraní
con respecto al dólar estadounidense.
Paraguay 19

El saldo de las Letras de Regulación Monetaria se ha incrementado en el semestre de


92.800 millones de G. en enero a 295.590 millones de G. a fines de junio. El saldo promedio del
primer semestre de 1999 fue de 379 mil millones de guaraníes, en tanto que en el primer semestre
del 2000 fue de tan sólo 192 mil millones de guaraníes. En cuanto al rendimiento promedio del
primer semestre de 1999 fue de 25%, en tanto que el primer semestre del año 2000 fue de sólo
13%.

1.7.3.2 Sector financiero

En el primer semestre del año 1999 el promedio de depósitos fue de 38-62% (moneda
nacional y extranjera). En tanto que en el primer semestre del 2000 el promedio fue de 36-64%.
Esto demuestra la tendencia a la dolarización de los depósitos del sistema como una forma de
refugio y la expectativa de los agentes ante una posible depreciación del guaraní. Esto se enmarca
dentro de las consultas a escala regional con respecto a la posibilidad de la aplicación de un
sistema de una moneda única (sustitución de la moneda nacional por el dólar de Estados Unidos).

El margen de intermediación financiera se ha reducido en el primer semestre del año 2000


con relación a 1999, tanto en moneda nacional (de 24 a 16 puntos) como extranjera (de 8,9 a 8,8
puntos). A pesar de esto el sistema no ha colocado préstamos al sector productivo y aún el margen
permanece elevado para su utilización como instrumento de desarrollo.

Dos factores fundamentales influyen en esta situación de inestabilidad del costo del crédito
bancario. Por un lado, la crisis económica que experimenta el país y quizás con un condimento
especulativo de las entidades financieras por un exceso de liquidez en el sistema financiero. Por
otra parte, la política monetaria de reducir el rendimiento de los títulos (IRM) que el BCP vende al
mercado para esterilizar el excedente de liquidez en la plaza financiera y evitar desequilibrar la
inflación.

El tipo de cambio nominal promedio del guaraní con respecto al dólar estadounidense en el
primer semestre del año 1999 fue de 2.927 G/$, en tanto que este año fue de 3.462 G/$. La
depreciación acumulada es superior en el primer semestre de 1999 (8,3%) con relación al 2000
(5,7%). La depreciación interanual del primer semestre de 1999 fue de 12,1%, en tanto del 2000 fue
de 13,6%.

1.7.4 Política fiscal

El resultado financiero de la Administración Central al primer semestre del año 2000


describe la coyuntura económica por la cual atraviesa la administración tributaria.

El ingreso total recaudado (Ingresos Corrientes + Ingresos de Capital) durante el primer


semestre del año 2000 fue de 2.002.166 millones de guaraníes en comparación con los 1.850.468
millones de guaraníes recaudados en el mismo período del año 1999, lo que representa un
aumento nominal del 8,2%.

Los Ingresos Corrientes (Tributarios + No Tributarios) representan prácticamente el 99% del


total recaudado y los Ingresos de Capital el 1%.

Los Ingresos Corrientes aumentaron en un 7,8% durante el primer semestre del año 2000
con relación al mismo período del año anterior.
20 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Entre los Ingresos Tributarios, el aumento de la tasa del impuesto a los combustibles (del
5,5 % al 11%) originó un incremento del 118% en las recaudaciones durante el primer semestre del
corriente año así como también el impuesto al comercio exterior que se elevó nominalmente en un
52,6% en igual período debido a mejoras en las dependencias aduaneras; sin embargo, los
impuestos principales (IVA, Renta, Selectivo al Consumo) tuvieron una sensible disminución
durante el primer semestre del año 2000 con respecto al de 1999 en un 5,3%, 18,7% y 18,3%
respectivamente, debidas principalmente a la situación económica por la que atraviesa el país así
como también a la alta tasa de evasión impositiva de los contribuyentes.

En cuanto a los Ingresos No Tributarios, resalta el incremento en la percepción de la renta


de activos financieros (114,3%) durante el primer semestre del 2000 con relación a igual período
del año anterior; por otra parte se observa también una disminución en los ingresos por los royalties
y compensaciones de las entidades binacionales en un 9,5% en el primer semestre del 2000 con
respecto a lo ingresado en igual período del año 1999.

Con respecto a los Ingresos de Capital, se registró un incremento del 57,1% durante el
primer semestre del 2000 con respecto al mismo período del año anterior debido principalmente a
los aumentos en los reembolsos de préstamos.

Por otra parte, el total de gastos (Corrientes + De Capital) ascendió a 2.398.589 millones de
guaraníes durante el primer semestre del año 2000 en comparación con los 1.866.624 millones de
guaraníes registrados en el mismo período del año 1999, lo que significa un aumento nominal del
28,5%.

Los Gastos Corrientes representan el 79,6% del total de gastos y alcanzaron los 1.908.940
millones de guaraníes en el primer semestre del 2000 con relación a los 1.601.591 millones de
guaraníes recaudados en igual período del año anterior, lo que significa un aumento del 19,2%.
Entre los principales componentes se encuentran los servicios personales que constituyen el 54,4%
del total de gastos corrientes cuya cifra en el primer semestre del año 2000 fue superior en un
19,2% con respecto al mismo período del año anterior, los intereses contractuales de la deuda
pública que se incrementaron en un 80,6% durante el primer semestre del año en curso con
respecto al mismo período del año 1999, y las transferencias corrientes que aumentaron un 20,3%
en el primer semestre del 2000 con relación al año 1999.

En cuanto a los Gastos de Capital, que representan el 20,4% del total de gastos, los
mismos ascendieron a 489.649 millones de guaraníes durante el primer semestre del 2000 en
comparación a los 265.033 millones de guaraníes recaudados en igual período del año 1999, lo que
equivale a un aumento del 19,2%. Entre los componentes se encuentra la inversión física, que
representa el 83,8% del total de los gastos de capital, con un incremento del 102,8% en el primer
semestre del 2000 con respecto a igual período de 1999, y las transferencias de capital que se
incrementaron en 167,8% durante el primer semestre del 2000 con relación a igual período del año
anterior.

El déficit fiscal a junio del 2000 fue de 396.423 millones de guaraníes con un porcentaje de
ejecución del 35,9% en comparación con los 16.155 millones de guaraníes a junio de 1999 con un
porcentaje de ejecución del 0,9%, lo que equivale a un aumento del 2.353,7%.

El financiamiento del mencionado déficit se produjo principalmente a través de la utilización


neta de recursos externos en el orden de G. 358.431 millones, y a través de la utilización de saldos
de caja por 37.992 millones de guaraníes, lo cual disminuye en ese concepto la disponibilidad de
la cuenta corriente en el Banco Central del Paraguay.
Paraguay 21

1.7.5 Ejecución presupuestaria y participación de los componentes del gasto

En el primer semestre de 1999 se ejecutaron un 85,8% a los gastos corrientes y sólo 14,2%
a gastos de capital. Posteriormente, los gastos corrientes se redujeron en un 79,6%, en tanto que
los gastos de capital aumentaron al 20,4%.

El rezago en la ejecución de los gastos de capital fue revertido con la mayor disponibilidad
de recursos derivados del crédito público. Con esto se mejoró la participación de los programas de
inversión, dado que los mismos se orientaron a financiar las inversiones públicas y a constituirse en
contrapartida local para otros proyectos en ejecución.

1.8 Infraestructura de servicios

1.8.1 Abastecimiento de agua

En el Paraguay se cuenta con dos empresas estatales encargadas del aprovisionamiento de


agua potable: CORPOSANA y SENASA. La primera se encarga de proveer de agua potable a
localidades con gran número de habitantes, mientras que la segunda se encarga de localidades
pequeñas. En el Cuadro 1.7 se presentan algunas características del servicio de abastecimiento de
aguas.

1.8.2 Saneamiento ambiental

El servicio de alcantarillado sanitario posee una cobertura del 11% en el Paraguay, lo que
hace que hace que muchas familias cuenten con su propio sistema de evacuación de excretas. El
Cuadro 1.8 muestra algunas características del servicio de saneamiento.

Llama poderosamente la atención, que no se incluya entre las actividades e infraestructura


de saneamiento, las relacionadas con el manejo integral de los residuos sólidos, lo que confirma la
poca importancia dada hasta ahora a este sector.

Cuadro 1.7: Características del sistema de abastecimiento agua

Característica Valor (%)


Población con agua potable: total 43,62
Población con agua potable: urbana 70,12
Población con agua potable: rural 12,84
Población con agua segura: urbana (sólo pozo, con y sin bomba) 28,99
Población con agua segura: rural (sólo pozo, con y sin bomba) 74,61
Población con agua segura: total (sólo pozo, con y sin bomba) 50,09
Población sin acceso a agua potable ni segura: Total 6,29
Población sin acceso a agua potable ni segura: urbana 0,89
Población sin acceso a agua potable ni segura: rural 12,56
Fuente: Encuesta Integrada de Hogares 1997/98.
22 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Cuadro 1.8: Características del servicio de saneamiento

Saneamiento Ambiental Valor (%)


Población con servicio de alcantarillado: total 7,11
Población con servicio de alcantarillado: urbano 13,23
Población con servicio de alcantarillado: rural 0,00
Población que cuenta sistema de evacuación de excretas: total 91,94
Población que cuenta sistema de evacuación de excretas: rural 99,05
Población que cuenta sistema de evacuación de excretas: urbano 85,83
Fuente: Encuesta Integrada de Hogares 1997/98, DGEEC, 1999.

1.8.3 Transporte

La baja inversión en infraestructura de transporte, estimada en alrededor del 4% del PIB,


hace que las infraestructuras viales sean deficientes, lo cual incide en los costos de producción, en
especial de los sectores agropecuario e industrial, restando competitividad a los mismos y
obstaculizando el desarrollo económico y social. Los datos mostrados en el Cuadro 1.9 reflejan el
atraso en el equipamiento vial del país.

Cuadro 1.9: Red vial - Paraguay

Tipo de Vía Año


1992 1997
Terraplén (km) 26.492 60.901
Enripiado (km) 523 2.149
Pavimento (km) 2.672 3.067
Total (km) 29.687 66.117

Fuente: Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Perfil Socioeconómico Paraguay, 1999.

1.8.4 Energía

La producción anual de energía hidroeléctrica del Paraguay es de aproximadamente 50.000


GWh/año, de la cual utiliza 10% y el resto lo exporta a la Argentina y el Brasil; sin embargo, debido
a limitaciones de los tratados de Itaipú y Yacyretá, no puede exportar libremente su excedente. En
contraste con la abundancia energética, entre 20 y 25% de la población carece aún del servicio
público de electricidad.

El Paraguay carece de yacimientos de hidrocarburos en explotación. No consume gas


natural, importa el 100% de los hidrocarburos que consume mientras su producción alcohol
carburante se redujo a su mínima expresión ante el fracaso del Plan Alcoholero. Pese a estar
vigente el Acuerdo de San José, donde se prevé la entrega de petróleos o derivados a precios
menores a los del mercado hasta en 50%, por parte de Venezuela y México, el Paraguay nunca ha
negociado acuerdos bilaterales con los principales exportadores de petróleo de América Latina.
Paraguay 23

2. CARACTERÍSTICAS DE DESEMPEÑO Y DE GESTIÓN DEL SECTOR

2.1 Antecedentes del Manejo de los Residuos Sólidos en el Paraguay

La atención formal a la problemática asociada al manejo inadecuado de los residuos sólidos


en el Paraguay es reciente. Probablemente el contexto político, económico y social, en el cual ha
estado inmerso el país durante las ultimas décadas, haya propiciado tal situación. A continuación se
describe el proceso evolutivo del desarrollo de lo que se denomina sector residuos sólidos, en el
entendido de que lo existente hasta el momento y como se discutirá en secciones posteriores,
carece de una estructura orgánica y funcional que permita calificarlo como tal.

2.1.1 La década de los 70

En el Paraguay, el sector residuos sólidos ha venido desarrollándose muy lentamente, hasta


la década del 70 no era un tema tratado en casi ninguna de las municipalidades del país.

A raíz, de la Reunión de Ministros de Salud del Continente y en materia de Aseo Urbano,


realizada en Santiago de Chile en 1972, los asistentes acordaron y se comprometieron en alcanzar
la meta: para la década de los 80, de “ Establecer sistemas adecuados (sanitariamente inobjetables)
para la recolección, transporte, procesamiento intermedio y disposición final de los residuos sólidos
(basuras) en por lo menos el 70% de las ciudades con población mayor a 10.000 o más
habitantes...”

Ese mismo año se creó por Ley Nº 369/72 el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental,
SENASA.

En Asunción, se iniciaron los primeros servicios de recolección de residuos sólidos, a través


de “ carritos” tirados a tracción animal. La descarga de estos residuos se efectuaba en terrenos
baldíos, canales pluviales, al costado de los arroyos y en el río Paraguay. A mediados de la década
se habilitó el vertedero de Trinidad, lugar donde se vertían las basuras que el incipiente servicio
recolectaba. Comenzaron a surgir un gran número de botaderos, no sólo en Asunción, sino en
todas las ciudades vecinas, así como en otras ciudades importantes del país. En 1976, se formó
una comisión interinstitucional de coordinación, entre SENASA y la Municipalidad de Asunción.

En 1977, el SENASA elaboró el Plan Nacional de Promoción del Aseo Urbano, que entró en
operación en 1978. Dicho proyecto no prosperó como se planteó, a causa que las prioridades reales
del SENASA eran la provisión de agua para las comunidades y no contaban con recursos
económicos ni técnicos para dicha implementación. De este plan, lo que se obtuvo fue incorporar a
la OPACI y al IDM en el tema.

2.1.2 La década de los 80

Durante esta década, el MSPyBS con el apoyo técnico de la OPS dio inicio a los primeros
Cursos Nacionales de Aseo Urbano, que permitieron la capacitación de recursos humanos en el
área, lo que estimuló la creación de unidades administrativas con competencia en el tema en
diferentes municipios del país. Desde entonces el SENASA, a través de sus inspectores, asesora a
las comunidades para mejorar la disposición sanitaria de las basuras.

Como consecuencia de la intensificación del servicio se habilitaron varios vertederos en


Asunción: además del existente en “ El Zanjón” , ubicado debajo del puente de la vía férrea, en la
intersección de las avenidas Perú y Artigas, surgieron otros en el arroyo Salamanca, arroyo
24 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Mburicaó y Cateura. A finales de la década también se habilitaron otros sitios como el del arroyo
Morotí.

A finales de la década, el SENASA implementó los Estudios Técnicos y Socio Económicos


de Aseo Urbano, donde se daban las orientaciones básicas para la organización del servicio.

A finales de 1989 e inicios de 1990 se iniciaron gestiones con la JICA para una consultoría
para la elaboración de un Plan de Manejo de los Residuos Sólidos en el Área Metropolitana de
Asunción. Los resultados del apoyo logrado de esta organización fueron la elaboración del estudio
antes mencionado y la formación de recursos humanos en el tema.

2.1.3 La década de los 90

En 1990 se creó la Sub Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, que por falta
de una definición clara de funciones conllevó a una serie de conflictos interinstitucionales con el
SENASA.

El MSPyBS gestionó la promulgación de la Ley Nº 42/90 sobre “ Residuos Sólidos


Industriales, Tóxicos y Peligrosos” que prohíbe la importación, depósito, utilización de productos
calificados como residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes por su incumplimiento.

En 1991 se firmó un convenio de cooperación entre el SENASA y el IDM para desarrollar la


primera planta piloto para el tratamiento de basuras domiciliarias en la ciudad de Carapeguá, el cual
fue financiado con fondos de la GTZ.

A partir de junio de 1992, el Gobierno Nacional inició negociaciones con el Gobierno de la


República Federal Alemana, para la elaboración del proyecto “ Estrategia Nacional para la
Protección de los Recursos Naturales – ENAPRENA” .

En 1993, dentro del SENASA, se creó el Departamento de Residuos Sólidos para atender
directamente al sector, incluyendo residuos municipales, hospitalarios, industriales, tóxicos y
peligrosos.

La OPS y SENASA realizaron un estudio en 37 hospitales que culminó con el cierre del
incinerador del LACIMET y abrió la puerta a la creación de un incinerador municipal y la
contratación posterior de una empresa privada para la recolección de los residuos sólidos
hospitalarios y su disposición final.

Durante 1993 y 1994 se desarrolló el Plan de Manejo de los Residuos Sólidos en el Área
Metropolitana de Asunción. Para 1995, se estimó que la cobertura del servicio de recolección en
población urbana era inferior al 25%. Asunción poseía una cobertura inferior al 80% y en el orden
de 33%, en su área metropolitana.

Entre 1994 y 1996, SENASA proporcionó Planes de Manejo de Residuos Sólidos a varias
comunidades y realizó en cada una de ellas, estudios de generación y composición de los residuos
sólidos.

En 1995 se concesionó la recolección, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos


hospitalarios de la ciudad de Asunción a una empresa privada, la Empresa Sudamericana de
Servicios Públicos.
Paraguay 25

Por Ley Nº 567/95 se aprobó el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.

En actividad conjunta entre la Comisión Nacional de Energía Atómica, la Universidad


Nacional de Asunción y el SENASA, se realizó el primer confinamiento de agujas radioactivas en el
país, con la asistencia de la Comisión Internacional de Energía Atómica.

El tema de los residuos sólidos se incluyó como una cátedra dentro de la Maestría en
Ciencias de la Ingeniería Civil, en el Área del Saneamiento Público y Ambiental, dictado por la
Facultad de Ciencias y Tecnología de la Universidad Católica. El tema también es incorporado
dentro diferentes cátedras en las carreras de Ingeniería Civil, Arquitectura y Diseño Gráfico. De
forma similar la Facultad de Ingeniería Civil de la Universidad Nacional de Asunción, incluye al tema
dentro de la Especialización en Ingeniería Sanitaria y Ambiental.

Por iniciativa de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Parlamento, a


mediados de 1995 se conformó una comisión interinstitucional para la reglamentación de las leyes
Nº 42/90 y 567/95, en la cual participan: SENASA, DOA, INTN, CNEA, la Dirección Nacional de
Materiales Bélicos y la Dirección Nacional de Aduana.

En febrero de 1999, el Gobierno de Japón hizo entrega a la AMUAM de una donación de


aproximadamente EUA$ 11.000.000, consistente en vehículos recolectores, vehículos pesados y de
mantenimientos para uso en el sitio de disposición final y repuestos varios.

A su vez, las Gobernaciones van asumiendo su participación en la segunda mitad de la


década. Entre las que más se destaca está la Gobernación de Central, que apoya las gestiones de
varias de sus municipalidades en esta materia, asiste a las universidades en el desarrollo de
trabajos de investigación relacionados con el tema de residuos sólidos y crea una instancia
interinstitucional, a partir del 30 de julio de 1999, con la participación de sectores gubernamentales,
asociaciones de municipalidades (AMUDEC), organismos no gubernamentales (AlterVida y
Sobrevivencia), Universidad Nacional de Asunción, Municipalidad de Asunción y sector privado
(CONTECSA). Con base a la información suministrada por las diferentes instituciones involucradas,
la Gobernación de Central pudo identificar dentro de su territorio posibles sitios para disposición
final y tratamiento de residuos sólidos, utilizando el Sistema de Información Georreferenciada como
instrumento y los apuntes del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento.

En la Municipalidad de Asunción se reestructuró el área de Aseo Urbano, que pasó a


depender de la Dirección de Medio Ambiente. Las demás municipalidades, dependiendo del
tamaño, comenzaron a registrar diferentes problemas. Una gran mayoría, pequeñas
municipalidades de menores de 4.000 habitantes, no pueden o no saben como implementar
sistemas sustentables. Las que oscilan entre 4.000 y 50.000 habitantes, una gran parte mantiene un
servicio subsidiado de recolección. Los municipios mayores a 50.000 habitantes operan con un nivel
técnico muy bajo.

Durante toda la década, se ha venido denunciando que Paraguay es sitio de disposición de


desechos peligrosos, especialmente desechos de insecticidas o petróleo. No obstante, aún no se
han cuantificado los residuos tóxicos de origen desconocido que ingresan al Paraguay. A principios
de 1998, se detectaron 1118 tambores que habían ingresado al Puerto Fluvial de Asunción
conteniendo supuestamente sustancias tóxicas. Ese acontecimiento motivó la conformación de la
Comisión Nacional Ejecutiva para la Implementación del Convenio de Basilea.
26 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

2.1.4 Inicio y proyecciones a partir del 2000

En la actualidad, Paraguay se encuentra frente a grandes transformaciones en lo que


respecta al manejo de los residuos sólidos.

La Gobernación de Central ha creado una dependencia que se encarga de prestar asesoría


de expertos relacionados con el tema. También, ha presentado ante la Cámara de Diputados un
proyecto de ley, donde se propone la creación de los “ Sistemas Integrales de Recolección y
Disposición Final de Residuos Sólidos” .

Las gobernaciones buscan tener mayor participación dentro del sector. Su papel en el
presente decenio será fundamental sobre todo en los departamentos de Central, Alto Paraná e
Itapúa. En los demás departamentos no se perciben mayores inquietudes en el tema.

Se observa una mayor tendencia hacia la tercerización o privatización de los servicios de


aseo urbano. Varios municipios ya optaron por esta solución, entre los que se encuentra Fernando
de la Mora, Luque, Lambaré, San Lorenzo, Ciudad del Este, Pilar, Encarnación, Ypacaraí, Itauguá,
Mariscal Estigarribia, entre otros.

Existen varias propuestas de manejo de residuos sólidos en el país por parte de varias
empresas extranjeras. Los proyectos incluyen el manejo integral de todos los componentes de
servicio de aseo urbano, incluyendo el tratamiento, recuperación, reciclaje, compostaje,
lombricultura y construcción y operación de plantas de transferencia y relleno sanitario, para un
conjunto de municipalidades. Para esto último se está promoviendo una ley en el Parlamento, que
permita la conformación de empresas mixtas, conformadas por el Estado y empresas privadas
extranjeras.

Por el momento todas las donaciones o fondos internacionales destinados a los municipios,
deben pasar por el Ministerio de Hacienda, sin que sea esto un requisito legal.

A principio del 2000, la OPACI amplió su gestión ante los municipios, incorporando
profesionales expertos en temas relacionados con el medio ambiente. Esta entidad además de
asesorar en cuestiones jurídicas, financieras, contables económicas, administrativas e informáticas,
también ofrece a los gobiernos locales, sin costo, asesoramiento en el tratamiento y disposición de
residuos sólidos. Asimismo, la OPACI ha realizado estudios para la elaboración de proyectos para
la construcción de vertederos y tratamientos de residuos sólidos (relleno sanitario) en varias
localidades del país.

Algunas municipalidades tales como Ayolas, Carmen del Paraná y Coronel Bogado están
desarrollando Planes Decenales de Manejo Integral de Residuos Sólidos, para lo cual han
contratado una empresa consultora del sector privado.

Otro proyecto que ya ha sido aprobado es el impulsado por el Instituto Federal de


Geociencias y Recursos Naturales – BGR del Gobierno Alemán. Dicho proyecto desarrollaría como
punto focal el Ordenamiento Urbano, dentro del cual un componente será la evaluación de posibles
vertederos para tres o cuatro ciudades importantes. El financiamiento del proyecto sería realizado
con un fondo no reembolsable para la elaboración técnica del BGR y para la implementación del
proyecto se contaría con un financiamiento de la Kreditanstalt für Wiederaufbau - KfW (Cooperación
Alemana al Desarrollo).
Paraguay 27

El MSPyBS está implementando la instalación de incineradores en los diferentes centros


públicos de atención a la salud, mediante una donación de la AECI.

El SENASA está preparando la modificación de la reglamentación 548/96. Los


ordenamientos que envían no logran variar las condiciones actuales. Los técnicos hacen función de
policías ambientales y no de autoridad normativa. Por otra parte, la Dirección de Ordenamiento
Ambiental, se limita a recibir las propuestas a los Planes de Control Ambiental o Estudios de
Impactos Ambientales. No posee programa para que todas las gobernaciones, municipalidades y
empresas privadas se adecuen.

La Fiscalía General del Estado vela por las garantías constitucionales, procede con
intervenciones a municipios, con el fin de dar cumplimiento a la Ley 716/96 y al Código Penal.
Intervienen muchos casos juntamente con las autoridades administrativas, sobre todo con los del
SENASA. Actúa por denuncias, normalmente de la prensa y muchas veces sin sustentos técnicos
necesarios que fundamente su participación. Actualmente posee una Dirección de Medio Ambiente.

Pese a que se han realizado numerosos esfuerzos por mejorar la problemática asociada al
manejo inadecuado de los desechos sólidos en el país, la poca coordinación entre estos no ha
producido los resultados esperados. Las acciones se basan más en la aplicación de estrategias de
gestión “ comando y control” , que inducen a la adopción de posiciones reactivas por parte de los
generadores, más que preventivas, trayendo como consecuencia, inhibición de los involucrados en
la búsqueda de soluciones al problema, limitándose a su acato.

Por otra parte cabe destacar la escasa participación comunitaria en el planteamiento de los
problemas y sus soluciones. La preocupación por los asuntos relacionados con la salud y el
ambiente como consecuencia del manejo inadecuado de los residuos sólidos, parece nacer más
como una consecuencia de las imposiciones y acuerdos internacionales, que por una necesidad
sentida de los ciudadanos y sus instituciones.

2.2 La situación actual

La situación actual del manejo de los residuos sólidos en el área urbana del Paraguay, se
refleja en el informe geográfico elaborado a través del Programa de Desarrollo Territorial y
Descentralización de la STP a partir de una base de datos georreferenciada desarrollada en ese
programa y la información recopilada a los efectos de este análisis sectorial. Se debe destacar, que
estos resultados corresponden a una primera aproximación, la cual debe mejorarse para evitar
malas interpretaciones de la realidad nacional mostrada en los mapas, ya que para que el distrito
aparezca identificado en el mismo, basta con que exista al menos un centro poblado con la
característica que se esté evaluando.

Las variables incorporadas fueron: porcentaje de población con cobertura del servicio,
distritos con cobertura municipal, cobertura privada, vertederos a cielo abierto, vertederos
controlados, rellenos sanitarios, ordenanzas y con programas de reciclaje. También se incluye la
identificación de distritos por monto de la tasa aplicada para el servicio y mano de obra empleada.

Para la obtención de los parámetros sobre la situación actual en los municipios en relación
con el sector, se realizó una encuesta para poder obtener una inferencia estadística con la mayor
confiabilidad posible. El universo de la encuesta fue la totalidad de las poblaciones urbanas,
compuesta de 220 municipios con una población de 2.998.074 habitantes. Se encuestaron, vía
telefónica, 101 municipios, cubriendo una población de 2.827.966 habitantes; además, se
analizaron datos de estudios existentes sobre planes decenales de manejo de residuos sólidos, lo
28 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

que equivaldría al 46% de los municipios, cubriendo al 96% de la población urbana. La desviación
estándar muestra sobre el total de los municipios que poseen servicio de recolección fue de 0,03 y
sobre la población censada fue de 0,0000708, obteniéndose muy buena confiabilidad en las
conclusiones de la encuesta.

La información utilizada se resume en las figuras 2.1 al 2.6

47%
Con atención
Sin atención
53%

Figura 2.1: Cobertura de Servicios de Residuos Sólidos en Áreas Urbanas

2%
9% 0%

9%
0-6%
7-19%
7%
20-35%
36-60%
61-100%
TOTAL
73%

Figura 2.2: Distribución de Distritos por Rango de Cobertura


Paraguay 29

1%
4%
4% 1%

0-10.000
10.001-25.705
25.706-72.295
72.296-159.985
159.986-516.475
90%

Figura 2.3: Distribución de Municipios por tamaño de Población Atendida

35 31

30
25
No de Municipios

20 15
15
10 5
5
0
Municipal Privado Am bas m odalidades

Figura 2.4: Prestación de Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario


30 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

46
50

40
No de Municipios

30

20 11

10
0
0
Con relleno sanitario Con relleno controlado Vertedero a cielo
abierto

Figura 2.5: Tratamiento y Disposición Final

20
20
18
16
No de Municipios

14
12 10
10
8 6
5
6
4 2
2
0
2.000-4.300 4.301-6.000 6.001-8.500 8.501-12.500 12.501-23.760

Figura 2.6: Número de Municipios con Tasas por Prestación de Servicios en el Rango
Señalado de GS

Algunas características, o consecuencias, del modelo de gestión hasta ahora utilizado, se


reflejan a continuación:
Paraguay 31

2.2.1 Barrido

El 36% de los municipios posee un servicio de barrido. Este servicio es realizado en su


mayoría por la municipalidad, o en ocasiones tercerizado, como es el caso de Fernando de Mora.

2.2.2 Limpieza urbana

El servicio de limpieza es una de las actividades que más se ejecuta (64%), y generalmente
lo realizan las municipalidades. Para el efecto se cuenta con cuadrillas conformadas por 2 a 6
personales.

Los programas de Comunidades Saludables, implementados por la OPS/OMS han dado


fruto en varios municipios, así para el año 1996 las localidades de Atyrá e Ypané realizaban la
limpieza de su ciudad a través de la participación comunitaria, quienes organizados en comisiones
vecinales se encargaban del aseo de sus respectivos barrios. A partir de 1998, la ciudad de San
Juan Bautista Misiones, inicia esta modalidad. Actualmente, los municipios de J. Augusto Saldívar y
Capitán Bado se encuentran implementando el servicio utilizando el mismo sistema.

2.2.3 Recolección y transporte

La administración de los servicios de recolección y disposición final de los residuos sólidos,


no siempre está a cargo de las municipalidades, la responsabilidad de la recolección recae en un
56% en el sector público, 37% en el privado y 8% de los municipios poseen ambos servicios, lo cual
demuestra el alto índice de concesión de estos servicios al sector privado. Dentro de este tipo de
municipios, están los que se desligan totalmente del servicio, siendo éste netamente particular sin ningún
tipo de relación con la municipalidad, como es el caso de la ciudad de Carmen del Paraná.

2.2.4 Tratamiento

El tratamiento de los residuos sólidos es prácticamente nulo. Sólo Asunción posee un


sistema de tratamiento para los residuos hospitalarios.

2.2.5 Disposición final

No existe ningún sitio sanitario de disposición final de residuos sólidos, sean éstos urbanos
o peligrosos. La disposición final de los residuos normalmente recae en la responsabilidad
municipal. Si bien, existen empresas privadas realizando los servicios de recolección, las mismas
disponen en terrenos o vertederos municipales.

Sin duda, se confirma la situación precaria del sector. En sólo seis distritos, la cobertura del
servicio supera el 60% de la población existente. Lo que es más preocupante es la existencia de
localidades donde no se presta el servicio. La participación del sector privado en el manejo de los
residuos sólidos es incipiente (37% de las comunidades urbanas).
32 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

2.2.6 Mapas de Situación


Mapa 2.1: Distritos con Cobertura

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
Paraguay 33

Mapa 2.2: Cantidad de Población Servida

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
34 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Mapa 2.3: % de Cobertura de la Población

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
Paraguay 35

Mapa 2.4: Distritos con Servicio Municipal

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
36 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Mapa 2.5: Distritos con Servicio Privado

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
Paraguay 37

Mapa 2.6: Distritos con Ordenanza

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
38 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Mapa 2.7: Tarifa por Distritos en Gs

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
Paraguay 39

Mapa 2.8: Distritos con Programa de Reciclaje

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
40 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Mapa 2.9: Distritos con Vertedero a Cielo Abierto

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
Paraguay 41

Mapa 2.10: Distritos con Relleno Controlado

Fuente: Presidencia de la República


Secretaría Técnica de Planificación
Programa de Desarrollo Territorial y Descentralización
42 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

3. ANÁLISIS INSTITUCIONAL, LEGAL Y DE REGULACIÓN DEL SECTOR

3.1 Área institucional

3.1.1 Planificación sectorial, aspectos jurídicos, legales y de regulación.

Dado que en Paraguay no existe una "estructura institucional formal" de lo que se entiende
usualmente como "sector de residuos sólidos", puesto que hasta el momento solamente se
identifican a nivel nacional dos unidades de diferentes ministerios que desde su particular interés
ejercen funciones de vigilancia y punitivas sobre los operadores de los servicios que son todas las
municipalidades del país, es obvio que no existe planificación sectorial como tal, sino las acciones
aisladas de cada uno de los actores (224 municipios), que no van más allá de elaborar los
correspondientes presupuestos anuales de costos de la prestación del servicio a su cargo.

La ausencia de una coordinación efectiva en la formulación de planes, programas y


proyectos de nivel nacional, departamental y municipal, con la debida armonización y
compatibilización entre ellas, es una de las causas de la persistencia de problemas
organizacionales, técnicos y operativos para resolver sanitaria y ambientalmente la problemática de
los residuos sólidos.

La gestión de los residuos sólidos en el país se realiza en ausencia de políticas y estrategias


nacionales, tanto para los residuos sólidos de responsabilidad municipal, como para los residuos
sólidos peligrosos, cuya responsabilidad es del propio generador.

3.1.2 Análisis de leyes nacionales y locales directamente relacionadas con el sector


residuos sólidos

A continuación se analizan los instrumentos legales vigentes y en proceso de revisión o


reglamentación, directamente relacionados con la definición de responsabilidades y atribuciones de
las instituciones vinculadas a la gestión de los residuos sólidos en el Paraguay.

Ley No. 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del
Ambiente y la Secretaría del Ambiente

Esta ley tiene por objeto crear y regular el funcionamiento de los organismos responsables
de la elaboración, normalización, coordinación, ejecución y fiscalización de la política y gestión
ambiental nacional.

Crea en su orden, el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM), integrado por el conjunto de
órganos y entidades públicas de los niveles nacional, departamental y municipal, con competencia
ambiental y las entidades privadas creadas con igual objetivo, a fin de actuar en forma conjunta,
armónica y coordinada, en la búsqueda de soluciones a la problemática ambiental y evitar conflictos
interinstitucionales, vacíos o superposiciones de competencia y así responder con eficiencia y
eficacia a los objetivos de la política ambiental. Igualmente crea el Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM), como órgano colegiado de carácter interinstitucional, instancia consultiva y definitoria de
la política ambiental nacional, presidido por el Secretario Ejecutivo de la Secretaría del Ambiente
(SEAM) e integrado por representantes de las unidades ambientales de los ministerios, secretarías
y órganos públicos sectoriales; por las Secretarías y Departamentos Ambientales de los gobiernos
departamentales y municipales; representantes de las entidades gremiales, de los sectores
productivos privados y de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales sin fines de lucro.
Tendrá además de las funciones definitorias, las de supervisión y evaluación de la política ambiental
Paraguay 43

nacional. Finalmente la SEAM estará integrada por: la Sub Secretaría de Estado de Recursos
Naturales y Medio Ambiente; la Dirección de Ordenamiento Ambiental (DOA), la Dirección de
Parques Nacionales y Vida Silvestre; la Oficina CITES-Paraguay y la Oficina de Pesca, todas
actualmente dependientes del Ministerio de Agricultura y Ganadería y la Dirección de Protección
Ambiental, del Servicio de Saneamiento Ambiental (SENASA), perteneciente al Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social.

Se ha presentado este detalle de la Ley, por las implicaciones que tiene en el futuro
inmediato del sector de los residuos sólidos del Paraguay. La ley en su conjunto es propicia para el
sector, porque constituye el marco jurídico del mismo, al crear los organismos de su Rectoría, toda
vez que sus funciones comprenden la formulación, aprobación, normalización, coordinación,
ejecución y fiscalización de la política y gestión ambiental nacional. Está en proceso de
reglamentación con plazo que vence en septiembre del 2000 y de los resultados de esta ley,
dependerá la operatividad del SISNAM y el CONAM, por el gran número y diversidad de
instituciones que deben estar en ellos representados y que su composición refleje un equilibrio de
poderes (nacional, departamental y municipal); de intereses entre Estado y particulares
(participación del sector privado).

Ley Nº1.614 del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay

Esta importante ley se constituye en uno de los más destacados resultados del Análisis
Sectorial de Agua Potable y Saneamiento (ASAPS) del Paraguay, realizado en abril de 1998, en un
esfuerzo similar al actual análisis de Residuos Sólidos. La importancia de esta ley, comúnmente
conocida como del Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN), respecto del sector de
residuos sólidos, radica en que establecería un precedente jurídico en un servicio público de
características muy similares al de residuos sólidos. Define ampliamente los objetivos de la
regulación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario, entre los cuales se destaca
establecer el sistema normativo que garantice su prestación, continuidad, regularidad,
sostenibilidad, calidad, generalidad e igualdad, para que se garantice su eficiencia, la protección de
la salud pública y del ambiente con la utilización racional de los recursos. Establece el Principio de
Titularidad, de naturaleza pública y perteneciente al Estado paraguayo e igualmente la competencia
del Titular. Como se mencionó antes, crea el ERSSAN, como entidad autárquica, con personería
jurídica, dependiente del poder ejecutivo, cuya competencia, facultades y conformación también son
determinadas en la ley, entre las cuales cabe destacar la protección de los intereses de la
comunidad y de los usuarios del servicio. Las facultades y obligaciones se agrupan en tres
categorías: de regulación, de supervisión y de administración. El Artículo 13, le exige promover la
descentralización de las atribuciones y funciones que la misma Ley le confiere a los organismos y
entidades públicos de los gobiernos departamentales y municipales que actúan en materia
ambiental, con el fin de optimizar el control ambiental y la conservación de los recursos naturales.
También podrá facilitar su fortalecimiento institucional mediante convenios.

Se hace este análisis detallado, porque luego de consultar a reconocidos profesionales


vinculados en diferentes aspectos de lo que debería ser la gestión integral de los residuos sólidos
en el país, estamos en la posibilidad de asegurar que una ley similar u otra que amplíe la
competencia del ERSSAN, incluyendo el servicio de residuos sólidos, sería además de urgente y
necesaria, fácil de elaborar basándose en esta ley y haciéndole las correspondientes adaptaciones
propias de este servicio.
44 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Revisión del Proyecto de Ley para el Código Sanitario11

El Código Sanitario actual es bastante preciso, detallado y extenso, pero está vigente desde
1980. Fue elaborado y promulgado bajo contextos sociopolíticos, nacional e internacional,
diferentes al actual y su estructuración refleja un modelo sanitario centralizado, vertical y
asistencialista. Por ello, debe ser revisado y modificado a la luz de los avances políticos y sanitarios,
que indudablemente se han registrado en los últimos años. Por ésta y otras razones de carácter
constitucional, como la descentralización (la actual Constitución fue promulgada en 1992), así como
el fenómeno de la globalización, donde los conceptos de desarrollo sostenible e integración son
valores sustantivos y asimilados plenamente, se hace imperativo readecuar la legislación sanitaria,
máxime si se tiene en cuenta que Paraguay está incorporado dentro de un marco de integración
regional como lo es el MERCOSUR. Por otra parte, en el país se presenta una acelerada e
irracional depredación de los recursos naturales que amenaza el frágil equilibrio de su ecosistema.
En consecuencia de todo ello, el MSPyBS consideró necesario adecuar el actual código a las
nuevas realidades sanitarias del país y del mundo, a los nuevos conceptos de la promoción de la
salud, a los derechos humanos, a la globalización, así como a la necesidad de un ambiente y
ecosistema estables. El proyecto de nuevo Código Sanitario ha sido presentado por el Ejecutivo al
Congreso para su trámite legal.

Comentario especial merece este proyecto de ley, específicamente en su Título VI, Capítulo
V, De los Desechos Sólidos. Los tres artículos que lo conforman: 207, 208 y 209, determinan que
el MSPyBS ejercerá la rectoría en el manejo de los residuos sólidos mediante la formulación de
políticas nacionales, estrategias de desarrollo y su planificación; que determinará las normas sobre
condiciones del servicio, desde su almacenamiento hasta su disposición final; aprobará
técnicamente los sistemas de limpieza pública de los municipios del país (los operadores), y
reglamentará todo lo que afecte a la salud humana.

Esto, es cuando menos, contradictorio con el espíritu y objetivos de la Ley No. 1.561/2000,
que precisamente "para efectos de actuar en forma conjunta, armónica y ordenada, en busca de
respuestas y soluciones a la problemática ambiental y evitar conflictos institucionales, vacíos o
superposiciones de competencia y para responder con eficiencia y eficacia a los objetivos de la
política ambiental", creó el SISNAM, el CONAM y la SEAM, traspasándole a esta última, la Unidad
y los escasos recursos que el MSPyBS tiene en el SENASA, asignados a residuos sólidos.

En cambio, no está claramente expresada la función indelegable que debe corresponderle,


de control y vigilancia de los efectos que una mala gestión de los residuos sólidos pueda ocasionar
a la salud humana. De aprobarse como ha sido presentado este proyecto de ley, el MSPyBS
estaría "comprando innecesariamente" un problema que no le compete, que está muy alejado de
sus objetivos y para el cual no cuenta con los recursos necesarios. Es un ejemplo más de querer
perpetuar los conflictos institucionales entre DOA/MAG y SENASA/MSPyBS, que han sido un
obstáculo para el desarrollo eficiente del sector de residuos sólidos de Paraguay.

Proyecto de Ley por el cual se establecen sistemas integrales de recolección y disposición


final de residuos sólidos urbanos

Con ocasión de una reunión de presentación del Diagnóstico Preliminar preparado para este
ASRS, la Gobernación del Departamento Central presentó este proyecto de ley, previamente
elevado por la Gobernación a la Cámara de Diputados. En síntesis, el proyecto propone transferir a
los gobiernos departamentales la autoridad para elegir los sitios de disposición final dentro de su

11
Revisión del Proyecto de Ley para el Código Sanitario, H. C. de Senadores, Asunción, 13.09.2000.
Paraguay 45

respectivo territorio; que la recolección y transporte de los residuos sólidos hasta los sitios de
disposición final continúe siendo ejecutada por los municipios; obliga a la Administración Nacional
de Electricidad (ANDE) a incluir en su factura el cobro de las tasas de recolección y disposición final
de residuos sólidos "en un porcentaje que será establecido por los Municipios en el caso de la tasa
de recolección y la Gobernación respectiva, en el caso de la tasa de disposición final", y otras
disposiciones conexas.

Si la intención del Proyecto de Ley es que el valor a facturar por servicio de aseo urbano,
sea un porcentaje del consumo de energía del usuario, es un exabrupto, pues no existe relación
directa entre el uso de los dos servicios (energía y residuos sólidos), y ocasionaría muchas
distorsiones y cobros injustos. En muchos países y desde hace varias décadas, se utiliza la
facturación de éste u otro servicio domiciliario (agua potable y alcantarillado, que es el más afín o
teléfonos), para asegurar su recaudación, toda vez que el usuario no tiene la posibilidad de pagar
un servicio y otro no. Debe cancelar el valor total de la factura a fin de evitar que le sea suspendido
el de energía eléctrica. En este caso, el valor del servicio de residuos sólidos por el periodo
establecido de facturación, es constante normalmente por un año, o mientras se reajusta el costo
del mismo.

Independientemente del análisis de carácter jurídico sobre la exequibilidad de la ley, se


considera muy difícil que todos las Gobernaciones del país estén en condiciones de asumir esa
responsabilidad. Por otra parte, sería conveniente que ese proyecto lo estudiara y avalara la SEAM,
si realmente se desea tener políticas y normas nacionales, coordinadas y concertadas por el Ente
Rector de Residuos Sólidos con los diferentes actores del sector.

Proyecto de Ley incluido en un estudio de factibilidad (Consorcio Italiano)

Como parte del Estudio de Factibilidad "Propuesta de aplicación de un modelo organizativo


para el ciclo integral de los residuos en Paraguay - Área Metropolitana de Asunción", preparado por
AGAC: Consorcio tra Comuni per la gestión di servizi energetici e ambientali, cartilla de proyecto,
"se propone la promulgación de una sola ley que defina el ciclo y la clasificación de los residuos
sólidos, las tareas y las responsabilidades de los varios niveles institucionales y de las sociedades
de gestión, el sistema de tarifas y la cobertura de los costos, así como el correspondiente sistema
de sanciones".

Al respecto, se debe tener en cuenta el cumplimiento de la Ley No. 1561 y concretamente a


los Artículos 5°, Funciones del CONAM y 12°, funciones de la SEAM. En otros términos, esa
propuesta debe ser estudiada y su conveniencia analizada por esa nueva Secretaría de Estado.
Debe terminar la costumbre, que cada entidad o persona presente proyectos de ley relacionados
con el ambiente, como lo son los de residuos sólidos, directamente al Congreso Nacional,
desconociendo la rectoría de la SEAM.

Comentarios a este Marco Jurídico

Es relativamente simple comprobar que el conjunto de artículos constitucionales, leyes y


otras disposiciones, es en términos generales muy completo y apropiado, pero que eso no es
suficiente si muchas de esas leyes no son aplicables en la práctica por diversas razones como falta
de recursos, duplicidad de funciones entre diferentes entidades del Gobierno, entre otras,
convirtiéndose en mera retórica de aparentes derechos y deberes que no se cumplen.
46 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

3.1.3 Análisis de las tendencias y perspectivas de la Reforma del Estado

Programa de Gobierno

Sin lugar a dudas, la suerte de la Reforma del Estado está ligada al Programa de Gobierno,
por cuanto12 la elaboración del Plan de Gobierno 1999-2003, responde a la necesidad de contar
con políticas de Estado y directivas de Gobierno que, como parte de un efecto integral, permitan
una administración estatal transparente y sistémica; incrementen su eficiencia para la atención de la
demanda social, contribuyan al fortalecimiento del aparato productivo y protejan el equilibrio
ambiental.

Con el fin de preparar al Estado para este reto, se precisa una renovada base institucional
que tenga como características la subsidiaridad, la organización racional, la eficiencia y la
transparencia operativa. El modelo de Estado paraguayo, definido como conjunto de entidades que
regulan las relaciones sociales y aplican las leyes y reglamentos, debe convertirse en uno de
carácter normativo, regulador y promotor de las relaciones económicas y sociales.

En consecuencia, debe entenderse que el Estado paraguayo asumirá la responsabilidad


sobre las áreas de promoción y regulación del empleo, salud, educación, seguridad, justicia,
servicios públicos, desarrollo de infraestructura y el ambiente. Por ello, las políticas y acciones
propuestas por este Programa están orientadas a la resolución de problemas en los que el Estado
podría y debería actuar, dejando a la iniciativa privada aquellos espacios donde ella sea más
eficiente y asuma su responsabilidad social.

Al mantener el control de las empresas públicas que brindan servicios de energía,


comunicaciones y saneamiento básico, el Estado define tarifas políticas y no de mercado, restando
posibilidades de ampliar su oferta a un mayor número de consumidores que, en muchos casos,
contando con la capacidad de pago, deben aceptar la frustración de no disponer de un servicio
básico.

La descentralización del Estado paraguayo debe constituirse en el eje central de su


modernización, debido a que se trata de la transferencia de competencias, recursos y poder de
decisión desde el nivel central hacia el nivel subnacional (gobernaciones y municipios), para la
solución directa y cercana a las necesidades de la población.

El actual Estado empresario ha agotado su capacidad de asumir la atención de la demanda


de servicios públicos de una manera efectiva y eficiente, por lo que su retiro de la intervención de
estos ámbitos, y la apertura hacia la participación privada, se constituye en un imperativo
impostergable.

Programa de Reforma del Estado

Teniendo en cuenta las informaciones suministradas durante la entrevista a funcionarios de


la Secretaría de Reforma del Estado, y con el acceso al documento “ Diagnóstico del Sector Público
Paraguayo” 13, se puede hacer el siguiente análisis para facilitar la comprensión del alcance de la
Reforma:

12
Programa de Gobierno 1999-2003, Consolidado y Complementado, Asunción, nov. 1999.
13
Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), Módulo I Proyecto Marco Jurídico, Asunción, Paraguay, 1999.
Paraguay 47

Los dos últimos gobiernos de la “ era democrática” , poco han avanzado en el mejoramiento y
la racionalización de la gestión administrativa estatal, pese a constantes anuncios de planes,
programas y proyectos para emprender una reforma profunda al modelo de Estado existente. La
propuesta de la reconversión institucional y organizativa del Estado paraguayo se dirige a superar
un modelo de sector público y un estilo de gestión que ayudan a conformar el estatismo
paternalista, sobredimensionado en lo administrativo y de vocación centralista.

El Poder Ejecutivo está organizado desde una perspectiva que supone el protagonismo del
Estado en el proceso económico. Significa que cuenta con facultades de interventor y con presencia
directa como productor de bienes y prestador de servicios. La presencia económica del Estado, en
algunos casos, se realiza en forma monopólica a través de entes descentralizados, autónomos y
autárquicos que se vinculan al Poder Ejecutivo por medio de un ministerio. Se debe referir que la
existencia de monopolios públicos o privados no cuentan con el respaldo constitucional.

La falta de una perspectiva integradora se nota en el alcance de las competencias y


atribuciones que corresponden a los diferentes ministerios, que muestran una enorme
heterogeneidad en términos de precisar sus objetivos, teniendo como consecuencia la
superposición de responsabilidades y dejando áreas de actividad del Estado sin asignación clara de
funciones y responsabilidades. Caso de los ministerios de Agricultura y Salud Pública y Bienestar
Social, respecto a políticas, normas, control y vigilancia de los residuos sólidos, en cuanto hace
relación a su afectación al medio para el primero y a la salud ambiental para el segundo.

La poliarquía institucional y organizacional existente en el sector público convierte al


Presidente, en un mediador de los conflictos interministeriales. Como consecuencia de esto, el
titular del Poder Ejecutivo se aparta de su función principal consistente en conducir y coordinar las
estrategias generales.

Una forma de clasificación de las entidades públicas, las agrupa según el estatus económico
de su actividad, relacionado con el carácter de competencia principal en: “ Gobierno Central” ,
“Entidades Reguladoras” , “ Entidades sin discriminar” , “ Empresas Públicas” , “ Empresas Financieras”
y por último las “ Administraciones Regionales y Locales” . La Administración Pública se compone del
Gobierno Central, 17 Gobiernos Departamentales y 224 Municipales (número que puede variar
según cambios de población y ordenamiento territorial).

Las denominadas “ empresas públicas” tienen por esencia la cualidad de ser operadoras (por
ejemplo, CORPOSANA, ANTELCO, ANDE), pero también mantienen competencias de otra
naturaleza, debido a que el origen legal las define como autárquicas y/o descentralizadas.

Si realmente se desea lograr una reforma económica, reactivar la economía paraguaya,


dinamizar su desarrollo social, asignar metas sociales al sistema económico, debe comprenderse
que el requisito previo a cualquier transformación socioeconómica, supone en primer lugar, el
cambio estructural de la organización estatal.

El estudio ha identificado, entre otros, los siguientes ejes centrales de la reforma del Estado,
que tienen relación directa con el análisis que nos ocupa y son:

ƒ La Reforma Administrativa: cuyo objetivo consiste en convertir al Estado en un actor capaz de


diseñar y ejecutar las políticas con eficiencia y eficacia.
ƒ La Reforma Social del Estado: busca reforzar la presencia de éste en áreas como la
seguridad, la educación, la salud y la ejecución de la infraestructura.
48 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ La Descentralización: este ordenamiento institucional propicia la transferencia de la capacidad


decisional y de recursos hacia otras instancias de decisión y ejecución de políticas públicas. Se
requiere ensanchar la participación ciudadana y elevar el rendimiento de la gestión pública. El
objetivo de la descentralización consiste en fortalecer las instituciones de gobiernos locales para
que sean capaces de llevar adelante las políticas de desarrollo. La intención de las políticas de
ordenamiento e institucionalización pública se dirigen a afirmar la presencia del Estado como
instancia representativa y ordenada de la sociedad.
ƒ La agenda legislativa de la Reforma del Estado: esa Agenda debe priorizar la posibilidad de
concretar un marco jurídico que permita un sistema de normas que a su vez pueda
homogeneizar el funcionamiento de la administración pública. Esta última debe ser manejada
con racionalidad porque debe configurar una unidad integrada que evite los paralelismos de
competencia o de un sistema estancado de organización.

Por todas las anteriores razones, el Diagnóstico del Sector Público aconseja promover la
siguiente agenda legislativa de Reforma del Estado:

1. Ley de Reforma del Estado


2. Ley de Administración Financiera
3. Ley del Funcionario Público
4. Ley de Administración del Estado
5. Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo
6. Ley de Contratación Pública
7. Ley de Descentralización
8. Ley de privatizaciones
9. Ley de los Entes Reguladores

Se han destacado las cuatro últimas leyes por ser las directamente relacionadas con el
sector de residuos sólidos. Dentro de los objetivos que tienen las leyes propuestas, se hace
referencia a: iniciar una política de privatizaciones que suponga retirar al Estado de los procesos de
producción y prestación de servicios. Los efectos de la privatización se harán sentir en la mayor
disponibilidad fiscal que permitirá al Estado cubrir los servicios sociales. La venta de activos públicos
dinamizará el crecimiento económico a través de la inversión privada y mejorará la competitividad
sistémica de la economía porque los criterios políticos o seudosociales con que se maneja la
economía pública serán reemplazados por el criterio de la eficiencia. Por supuesto que en el proceso
debe estar presente la función reguladora ejercida por el ente regulador respectivo (Ley 9).
Anteriormente, al analizar la Ley del ERSSAN, se aconsejaba su extensión de competencia al sector
de residuos sólidos, por esta misma razón. Un análisis más detenido requieren las siguientes leyes:

Ley de Descentralización

El ordenamiento público nacional demanda una ley de descentralización que estructure la


administración pública en el ámbito nacional, departamental y municipal.

La descentralización ocupa un lugar central en la agenda de la Reforma del Estado. Esto


supone un proceso de transferencias de competencias y medios económicos que demanda una
Paraguay 49

matriz institucional, que establezca con precisión, los diferentes niveles de competencia y la
asignación de funciones entre las tres instancias gubernamentales que integran el sector público. A
través de la ley se debe articular un régimen de descentralización por el cual se organice la
transferencia y delegación de atribuciones técnico administrativas no privativas del Poder Ejecutivo a
nivel nacional. La Ley de Descentralización debe reconocer el carácter unitario de la República y la
necesidad de lograr relaciones de cooperación y coordinación con los gobiernos municipales. Debe
por lo tanto definir entre otros, el régimen de cooperación y coordinación que se debe establecer
entre el gobierno departamental y el municipal.

Ley de Privatizaciones

La realización de la reforma del Estado debe contar con una ley marco que faculte al Poder
Ejecutivo a proceder a la privatización o a la concesión total o parcial de los servicios, prestaciones u
obras, cuya gestión actual se encuentre a su cargo, o a la liquidación de las empresas, sociedades,
establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado
Nacional, que hayan sido declarados “ Sujetos a privatización” , conforme con las previsiones de las
leyes y la Constitución.

Ley de Entes Reguladores

Esta ley tendría el objetivo de posibilitar la operación eficiente y competitiva de los mercados.
El Estado regulador debe contar con los recursos que le permitan superar las fallas del mercado que
conducen a la formación de monopolios y los abusos sobre los usuarios de parte de los beneficiarios
de la concesión. La transferencia de los activos del sector público debe ir acompañada de la
creación de instituciones que tengan la función de regular los mercados. Se deben lograr arreglos
institucionales que garanticen la calidad de la regulación, porque de lo contrario se estaría
propiciando la posibilidad de facilitar y estimular el comportamiento rentista de los actores
económicos. Por eso la función de las instancias reguladoras debe responder a los criterios de:
racionalidad, efectividad y eficiencia, productividad, responsabilidad del regulador y legitimidad.

Se ha querido hacer la transcripción de las anteriores consideraciones, por su real valor y


trascendencia en el momento político y social que vive el país y que necesariamente influirán en la
toma de decisiones del más alto nivel de gobierno, respecto de la reforma del Estado.

De todo lo anterior, pero muy especialmente si se tienen en cuenta que, el Programa de


Gobierno 1999-2003, el Programa de Reforma del Estado y la reciente Ley No. 1561/2000,
suficientemente y ampliamente discutida dentro del Análisis de las Leyes, que crea el SISNAM, el
CONAM, y la SEAM, son condicionantes muy importantes del marco jurídico que debe regir al
sector de residuos sólidos de Paraguay en el futuro inmediato, pero que aún no se han
implementado, se puede apreciar que se constituye una situación institucional compleja, de carácter
coyuntural, pero que refleja claramente el momento crítico que atraviesa el país en general y el
sector de residuos sólidos, en particular.

De igual forma se deriva un ambiente de indefinición y falta de compromiso de las


autoridades nacionales y de incertidumbre y desconcierto en el personal de las unidades afectadas
o por afectar. Además, como bien lo identifica el Diagnóstico al cual nos referimos, “ han pasado 8
años y dos gobiernos de la era democrática y que pese a constantes anuncios de planes,
programas y proyectos para emprender una reforma profunda del modelo de Estado existente, poco
o nada han avanzado en ese propósito” . La pregunta obvia que surge es ¿qué garantía existe de
que ahora si se ejecute?
50 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

3.1.4 Análisis de los planes y programas del sector para identificar su capacidad a fin de
cumplir con las decisiones gubernamentales y atender las necesidades de los
usuarios y de la comunidad en general

Como ya se ha mencionado, no existen planes y programas nacionales para este sector y la


planificación que realizan los entes operadores (municipios), no trasciende de la elaboración de los
presupuestos anuales de gestión. En consecuencia, la mayoría de los operadores apenas con
dificultad tratan de atender un servicio cada vez más complejo y costoso, del cual sólo se recupera
por tasas una mínima parte del costo de suministrarlo y que más se considera como un problema
que corresponde al municipio afrontarlo. El déficit que se presenta, se cubre con los fondos
comunes del presupuesto general de la municipalidad, desviando así recursos que deberían
invertirse en otras áreas como salud, educación, seguridad, entre otras, hacia el cubrimiento de
esos faltantes de servicios que pueden y deben ser autofinanciables. Por otra parte, el servicio se
deteriora porque no pueden mantenerse adecuadamente los equipos e instalaciones necesarias
para su correcta prestación.

3.1.5 Estructura institucional del sector

Para precisar más exactamente la situación coyuntural a la cual se hizo referencia


anteriormente, se presenta la estructura vigente, que podría afirmarse “ partió en dos la
institucionalidad” , para bien se supone, de los residuos sólidos en Paraguay.

Estructura institucional vigente14 15

a) Sector público

La Secretaría del Ambiente (SEAM), como institución autonóma, xxxxxxxx, con personería
jurídica de derecho público, patrimonio propio y duración indefinida, dependiente de la Presidencia
de la República, tiene como objetivo la formulación, coordinación y fiscalización de la política
ambiental nacional, definida por el CONAM.

El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS), como órgano normativo y


responsable por el cumplimiento del Código Sanitario, a través de su organismo técnico, el Servicio
Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA).

Adicionalmente, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, que debe velar por la


protección de los caminos y carreteras de la República.

El Instituto de Desarrollo Municipal (IDM), como asesoría técnica, financiera y administrativa de


los municipios y vinculado al Ministerio del Interior. Actualmente, el IDM no tiene recursos para poder
cumplir con esas funciones y todo parece indicar que será eliminado de la estructura del Ministerio
del Interior al cual está vinculado. Pero definitivamente la función financiera que realizaba fue
suspendida desde hace varios años, a causa de que ninguno de los municipios deudores cumplió
con sus obligaciones de servirla y por lo tanto el Fondo destinado a este propósito se agotó.

Los Gobiernos Departamentales (17), como coordinadores con el Gobierno Nacional en lo


relacionado con las políticas sanitarias de sus Departamentos y porque además pueden dictar

14
Diagnóstico Preliminar, ASRS-PAR., Lima R., 2000.
15
Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), Op cit.
Paraguay 51

Ordenanzas, Reglamentaciones y realizar servicios públicos si fuesen estos necesarios (Ley


Orgánica del Gobierno Departamental).

Los Municipios (224), responsables por tratarse de un servicio público local y por mandato del
Código Sanitario. En la medida de sus posibilidades y recursos, las municipalidades ejecutan el
servicio directamente mediante una Unidad más de la Administración Municipal, dependiente
directamente del Intendente. En ese caso, el cobro del servicio se hace mediante una tasa sobre el
valor de la propiedad, que como tal no tiene una relación directa con el servicio que se presta y la
calidad o cantidad de los residuos recolectados. Los ingresos por esas tasa entran a fondos
comunes de la Administración Municipal y es ésta la que provee los fondos para cubrir los costos de
su funcionamiento, que siempre son mayores que los recaudos y determinan una situación de
dependencia y debilidad gerencial. En muchos casos, para el aseo urbano se contrata total o
parcialmente su ejecución (tercerización), pero el municipio es el responsable por el cobro de las
tasas con las cuales paga al contratista. En menor número se dan casos de concesión de los
servicios. Para el caso de los residuos hospitalarios y peligrosos, corresponde al generador darle
solución a todo el proceso hasta su disposición final.

Se pudo demostrar que de todas estas instituciones, excepción hecha de los municipios, por
obvias razones, solamente en SENASA existe un Departamento de Residuos Sólidos, que por
razones presupuestarias no cuenta con recursos suficientes para desplazar su personal a los
municipios que le solicitan su apoyo. Las demás instituciones citadas, se vinculan informal y
descoordinadamente entre sí y con las municipalidades que deberían ser su objetivo principal.

b) Sector Privado

Además de los pocos casos en que hay participación del sector privado, en las formas antes
mencionadas, en apoyo a los municipios, existen organismos no gubernamentales (ONG), que les
brindan asesoría técnica, generalmente pagada por los municipios.

Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI). 16 Por su naturaleza,


constitución, fines y objetivos, se destaca entre todos las ONG. La OPACI es la asociación de
carácter nacional de las municipalidades del país que voluntariamente quieran pertenecer a ella. En
la actualidad cuenta con 179 municipios miembros asociados voluntariamente (80%), de la totalidad
de los municipios y según información de esa Organización, varios más están en trámite de
afiliación. Sus fines, que a continuación se transcriben, definen la importancia de esta asociación de
municipalidades y el papel que puede ejercer en beneficio de sus asociados y del sector de residuos
sólidos a cargo de aquéllas:

a) Promover la cooperación entre las municipalidades del país y la coordinación de éstas con las
instituciones públicas estatales y no estatales para el desarrollo orgánico y planificado de
intereses comunes.
b) Fortalecer la vigencia plena del régimen de la autonomía municipal consagrada en la
Constitución y Ley Orgánica Municipal.
c) Promover y perfeccionar el fortalecimiento institucional de las municipalidades y consolidación de
los principios democráticos y participativos comunales.

16
OPACI, Estatutos Sociales, Asunción, 2000.
52 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Este último objetivo es suficiente justificación para considerársele importante, pues el


fortalecimiento institucional de los municipios es un programa de urgente realización y qué mejor
medio que esta asociación propia de las municipalidades para apoyarla.

Otras ONG:

ALTERVIDA. Trabaja con las Juntas de Saneamiento (SENASA), y comunidad en general,


especialmente enseñándoles a cultivar huertas y granjas ecológicas (utilización de residuos
orgánicos para producir fertilizantes). También a nivel escolar, padres y maestros.

SOBREVIVENCIA. Trabaja enseñando a las comunidades técnicas sobre huertas y granjas


orgánicas y de arquitectura ecológica (vivienda saludable).

COMITÉ DE IGLESIAS Y LA PASTORAL SOCIAL. Trabajan principalmente en capacitación de las


comunidades marginadas y de extrema pobreza, preparando líderes comunitarios. Brinda asesoría
jurídica gratuita.

LOS ECOCLUBES17. Asociaciones sin fines de lucro que congregan a jóvenes y niños,
comprometidos en mejorar las condiciones del medio ambiente en que viven, combatiendo la
contaminación ambiental y protegiendo los recursos naturales de la fauna y la flora, y desarrollando
otras actividades de promoción y protección de la salud colectiva e individual. En Paraguay existen
varios Ecoclubes y participan en actividades de la comunidad como identificación de riesgos y
soluciones a problemas ambientales, ...reciclaje de residuos y desarrollo de una nueva cultura
ambiental.

AIDISPAR, capítulo paraguayo de AIDIS Internacional, agrupa a los profesionales de ingeniería


sanitaria y ambiental o de profesiones afines, ligados al sector de agua potable y saneamiento. Su
principal actividad es el desarrollo de recursos humanos mediante cursos de educación continua en
esta área del conocimiento.

Anteriormente se mencionaron las principales ONG que en su mayoría realizan actividades


de capacitación de personal de residuos sólidos. Organizaciones internacionales como: OPS/OMS,
GTZ, JICA, USAID y otras más, colaboran también en este campo y constituyen el sector informal de
educación en residuos sólidos. Formalmente, dos universidades y el Instituto Nacional de Salud del
MSPyBS, en sus cursos de posgrado incluyen módulos sobre residuos sólidos y limpieza urbana.

Estructura a partir de la plena vigencia de la Ley No 1561/2000

Se modifica solamente a nivel nacional, puesto que con la creación de: el SISNAM, el
CONAM y la SEAM, desaparecen las competencias de los ministerios: MAG y MSPyBS,
continuando éste último únicamente con el control y vigilancia que debe realizar para prevenir que
una mala gestión de los residuos sólidos pueda ocasionar problemas a la salud humana. Las
gobernaciones y municipalidades tendrán representación en los dos primeros y deberán relacionarse
con la SEAM como Ente Rector. En el nivel Departamental, las Unidades Ambientales
correspondientes con funciones asesoras y de coordinación entre el nivel nacional y el municipal y
finalmente, en este nivel, las Unidades de la Administración Municipal destinadas a la gestión de los
residuos sólidos (operadores locales).

17
ECOCLUBES, hoja descriptiva.
Paraguay 53

El número de organismos a cargo de los servicios de residuos sólidos de responsabilidad


municipal debería corresponder al mismo número de municipios; sin embargo por el tamaño y
recursos de los más pequeños, esto no ocurre así. Para el Diagnóstico Preliminar de este ASRS, se
realizó una encuesta sobre aquellos municipios con población nucleada mayor de 2000 habitantes,
considerados como urbanos, con los resultados que se muestran en el Cuadro 3.1.

Cuadro 3.1: Organismos a cargo de la prestación del servicio de residuos sólidos

Número % del Total


Municipios urbanos del país 220 100
Municipios con servicio 118 54
Municipios sin servicio 102 46
Servicio a cargo de la municipalidad 66 56
Servicio privatizado 43 36
Servicio en ambas modalidades (combinado) 9 8

Fuente: Diagnostico Preliminar para el ASRS.

El número y su porcentaje, de los municipios urbanos que carecen del servicio de residuos
sólidos es muy elevado, casi la mitad de todos. Afortunadamente se trata de los más pequeños lo
cual minimiza el problema en términos de población no servida.

Como entidad de planificación económica nacional, está la Secretaría Técnica de


Planificación (STP); la planificación sectorial le corresponderá realizarla a la SEAM, así como la
coordinación de la gestión de los residuos sólidos en todo el país.

No existe un Sistema Nacional de Información Sectorial, único, confiable y oportuno que


sirva para la planificación sectorial, ni para toma de decisiones (gerencial). Actualmente la STP,
como producto de este ASRS18, está desarrollando información georreferenciada detallada del
alcance de la cobertura de los diferentes grupos poblacionales (urbano, urbano marginal, ciudad
capital versus otras ciudades, rural); tipos de cobertura o servicios, frecuencia de servicios y
disparidades regionales. Se considera una necesidad prioritaria, implementar un Sistema Nacional
de Información Sectorial, con las características antes anotadas que permita la planificación global
sectorial y que sirva de herramienta en la toma de decisiones relacionadas con el sector.

Recursos humanos vinculados al servicio: La misma encuesta, encontró los resultados que se
muestran en el Cuadro 3.2.

Cuadro 3.2: Recursos humanos ocupados en el SRS

Número % del Total


Número total de funcionarios municipales 2741 100
Administrativos 301 11
Operarios (calificados y no calificados) 2421 88
Técnicos (2 profesionales de dedicación exclusiva y 4 de dedicación 19 1
parcial).
Fuente: Diagnóstico Preliminar para el ASRS

18
Plan de Trabajo y Términos de Referencia, ASRS-PAR, PIAS/OPS-OMS.
54 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Son diversas las razones para que se dé esta situación tan pobre: bajos salarios, mínimos
incentivos, rechazo de algunas personas al tipo de trabajo por su desprestigio; dificultad o
imposibilidad de conseguir profesionales en pequeños municipios e incapacidad de éstos para
pagarles salarios competitivos.

La información sobre recursos humanos disponible se basa en indicadores de gestión que se


pueden con servicios similares de ciudades de América y el Caribe. Los indicadores presentados
son, con excepción de personal de operarios empleados en limpieza urbana que es de 1,77
operarios/1000 hab. (muy alto), bastante bajos como el caso de personal administrativo de 0,22
funcionarios/1000 hab., y de 0,014 técnicos/1000 hab. Esto indica que deberían incrementarse los
recursos humanos calificados, con las consecuentes implicaciones de mejoría sobre la gestión del
servicio.

Potencial de las Juntas de Saneamiento para trabajar en el manejo de los residuos sólidos,
especialmente en el área rural. Las Juntas de Saneamiento son una experiencia modelo de
Paraguay que se ha mantenido por más de 28 años (fueron creadas por la Ley No. 369/72), y
representan un buen ejemplo de política de descentralización, participación comunitaria y de acción
conjunta gobierno-comunidad. Las Juntas fueron creadas “ con la finalidad de obtener la participación
comunitaria en la elaboración y ejecución de los programas locales de saneamiento y control de las
obras que se realicen” . SENASA asumió la responsabilidad de crear en cada distrito, conjuntamente
con la municipalidad local, la organización de una Junta de Saneamiento constituida por vecinos que
sean usuarios y beneficiarios de dichas obras. Las Juntas tienen la finalidad de colaborar en la
orientación y organización de las comunidades con relación al saneamiento, representar a los
beneficiarios y usuarios de los servicios de saneamiento; participar en la elaboración de los
programas locales de saneamiento y su ejecución; contratar la prestación de servicios; administrar
los sistemas de agua potable y disposición de excretas y de basuras y vigilar el correcto
funcionamiento de pozos de agua y letrinas. El SENASA debe administrar el Fondo Rotatorio para
viabilizar la creación de las Juntas y prestar asistencia legal, administrativa, de ingeniería y de
promoción y educación. Actualmente existen aproximadamente 400 Juntas que atienden a cerca de
2 millones de habitantes. Es de esperarse que la SEAM continúe apoyando esta experiencia tan
exitosa y sería interesante que puedan convertirse en Centros de Atención Primaria de Salud
Ambiental.

Como experiencia de Atención Primaria Ambiental en el campo de los residuos sólidos, está
el programa de reciclaje de periódicos y elaboración de utensilios caseros, a cargo del Ecoclub de
Asunción, que forma parte del programa de comunidades saludables que promueve la OPS.

3.1.6 Organización, operación y modelos de gestión de los servicios municipales de aseo


urbano. Propuesta

Los municipios para resolver el problema que les representa mantener la limpieza urbana,
cada uno en la medida de tamaño, capacidad y recursos, ha organizado una Unidad más de la
Administración Municipal, a la cual se le asigna la responsabilidad de este servicio y en la mayoría
de los casos, otros similares. Es por lo tanto conveniente que tengan una organización mínima
modelo, para lo cual se sugiere basarse en las actuales de dos municipios, uno con población
mayor de 10.000 hab. y otra para localidades con población menor a ese número (para facilidad y
por conveniencia se ha decidido agruparlos así, incluida un tercer grupo de menos de 2.000 hab.).

Es muy importante recalcar, que cada caso es particular por los factores antes mencionados
y otros más, pero que esto puede significar una guía mínima o línea de base.
Paraguay 55

Los modelos propuestos son en su orden, los existentes en la Municipalidad de Luque y el


otro el de la Municipalidad de Mbaracayú (Anexo 3). Deben considerarse como flexibles y a las
cuales se les harían los ajustes que se requieran para cada caso particular. En ambos casos, la
Unidad a la cual nos referimos, es una dependencia directa de la Intendencia Municipal y
generalmente incorporada en lo que se denomina medio ambiente (Caso Luque), probablemente
porque además de la gestión integral de residuos sólidos, se le asignan funciones de conservación
ambiental. Este ejemplo es muy adecuado, porque parte de la población, en este caso, el Área
Suburbana, es la operada por concesión. El contrato de tercerización establece que el municipio
emita las facturas (boletas de cobro como localmente se llama), el concesionario realice la
cobranza, y de lo recolectado se debe entregar el 20% a la municipalidad, como contraprestación
por la concesión. Las facturas no canceladas deben ser devueltas al municipio, el cual adquiere una
deuda pendiente de cobro. Por ejemplo, en el Municipio de Fram, que agrupa aproximadamente
2.500 hab., el contrato con privados incluye el cobro del servicio, con valor muy similar al de la tasa
que se cobra en otros municipios similares. El esquema organizacional de Mbaracayú, es muy
simple, ajustado a sus reales características. Lo único realmente importante, es que en toda
municipalidad exista una Unidad Mínima que sea responsable de la gestión integral de los residuos
sólidos.

3.2 Área legal y de regulación

3.2.1. Planteamiento de la situación legal actual

En Paraguay, el tema de residuos sólidos prácticamente no ha sido desarrollado en ninguno


de sus aspectos y menos aún en el área legal. De por sí el tema medio ambiente, en general, ha
sido muy poco considerado, analizado, debatido e incorporado en la estructura mental de los
responsables de las políticas de Estado. En particular, el área de residuos sólidos prácticamente no
ha sido considerado, hasta ahora, en la agenda gubernativa.

A partir de la entrada en vigencia de la Constitución Nacional de 1992, el Estado paraguayo


se halla en la búsqueda de su propia identidad, mediante diversas innovaciones constitucionales de
las que se derivan numerosas leyes reglamentarias de las nuevas figuras introducidas por la
referida Carta Magna.

Por definición, la República del Paraguay se constituye en Estado social de derecho,


unitario, indivisible, y descentralizado en la forma en que establecen la Constitución y las leyes. El
ordenamiento político de la República establece la división territorial del país en departamentos,
municipios y distritos, los cuales dentro de los límites de la Constitución y las leyes gozan de
autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses, y de autarquía
en la recaudación e inversión de los recursos.

La Cámara de Diputados es la cámara de representación departamental, con lo que la


estructura y la organización del Estado, está constitucionalmente imbuida del concepto de
descentralización.

Partiendo de la definición de lo que es el Estado paraguayo, la descentralización es el


principal aporte de la nueva Constitución. Todas las áreas de gobierno son importantes en cuanto a
su descentralización administrativa, pero las que requieren con urgencia de una mínima
implementación son las de salud, educación, obras y servicios públicos.

En el contexto de la modernización del país se analiza la descentralización político


administrativa en la que un componente de eminente importancia en el Paraguay es la reforma del
56 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Estado. A fin de poder implementar con éxito la reforma del Estado, se debe profundizar la
democracia, poniendo en práctica políticas públicas que posibiliten la consolidación política, social y
económica de sus instituciones. Estos esfuerzos no deben darse en forma aislada, como hasta
ahora, sino que deben estar coordinados y guiados por la noción que vincula la vigencia del Estado
democrático de derecho con el éxito de los procesos de transformación.

La instauración de la economía de mercado es un requerimiento esencial para hacer que el


sistema económico funcione con eficiencia. El objetivo final debe ser que en el contexto de la
descentralización, las economías locales sean competitivas y cuenten con un alto grado de
productividad. Sin embargo, no se puede pensar en estructuras locales que soslayen los procesos
de integración en el que está inmerso el país, como también el fenómeno de la globalización.

Las políticas de Estado deben tender al logro de la eficiencia y eficacia de las instancias
públicas y, en su caso, dependiendo del área, deben propender a la privatización.

El Estado no debe ser sólo objeto de reforma administrativa y económica, sino que social,
muy especialmente. Su presencia debe, básicamente, circunscribirse a las áreas de seguridad,
salud, educación e infraestructura pública. Debe acelerar el proceso de descentralización,
propiciando la transferencia de capacidad decisional y de recursos hacia las correspondientes
instancias de decisión y ejecución de políticas públicas.

Se debe incrementar y favorecer la participación ciudadana y elevar sustancialmente el


rendimiento de la gestión pública. El objetivo de la descentralización consiste, principalmente, en
fortalecer las instituciones de gobierno local para que sean capaces de llevar adelante las políticas
de desarrollo pertinentes.

La reforma del Estado no debe limitarse a lo expresado sino que se debe priorizar el
establecimiento de un marco jurídico orgánico que provea de un sistema no rígido de normas que
permita homogeneizar el funcionamiento de la administración pública, compatibilizando
adecuadamente el funcionamiento de las instancias nacional, departamental y local. La ausencia de
rigidez en el ordenamiento jurídico nacional, permitirá, a su vez, estimular la cooperación y
coordinación entre los actores públicos y privados, al remover los obstáculos, generalmente
burocráticos, que impiden actualmente la realización eficiente de las políticas públicas.

El principal obstáculo para que se produzca efectivamente la descentralización


administrativa y funcional del Estado radica en los impedimentos legales de orden presupuestario
que restringen la posibilidad de utilización directa de los recursos recaudados por los órganos
descentralizados de la administración central (o que deberían serlo).

La Ley Anual de Presupuesto en su Art. 13º, establece la obligatoriedad de depositar en el


plazo de 24 hs. la totalidad de las recaudaciones obtenidas en el día, por parte de cualquier
repartición ministerial u oficina dependiente directamente del gobierno central. Modificándose este
aspecto limitativo de la cuestión, podría avanzarse significativamente en el proceso de
consolidación de la descentralización administrativa del Estado.

El impedimento verdaderamente legal radica, básicamente, en lo expuesto anteriormente,


aunque la dificultad real y principal consiste en la negativa implícita del gobierno central de transferir
recursos y atribuciones a los entes descentralizados o a ser descentralizados, por varios motivos.

En ese contexto se señala que el futuro de todo el experimento descentralizador depende de


la legitimidad de las nuevas estructuras municipales, como agente directo de la labor del gobierno
Paraguay 57

local, la cual, a su vez, supone la existencia de instrumentos que garanticen la transparencia,


probidad, eficiencia y eficacia de la labor de dicha instancia gubernamental local. Si bien la vigencia
de un sistema de control eficaz o de instituciones y mecanismos que hagan efectiva la
responsabilidad contribuye a la existencia de un gobierno eficaz y honesto, sólo la existencia
simultánea de ambos permite alcanzar dicho resultado en forma segura.

Un claro ejemplo, en las condiciones actuales, del fracaso del único intento real de
descentralización se tiene con la falta de cumplimiento o implementación inadecuada del acuerdo
contractual de compromiso para la Descentralización Administrativa en Salud, al que arribaron, en
el marco de la Ley 1032/96 y del Decreto Nº 19.966, que reglamenta la descentralización sanitaria
local, la participación ciudadana y la autogestión en salud como estrategias para el desarrollo del
Sistema Nacional de Salud, el MSPyBS, la Gobernación Central y los gobiernos municipales y los
Consejos Locales de Salud de diversos municipios de dicho departamento. Dicho fracaso se debe a
la interpretación inadecuada y hasta distorsionada de las atribuciones y funciones que competen a
cada una de las entidades involucradas.

La descentralización, además de facilitar la elaboración y ejecución de planes y programas


locales, conforme a las necesidades propias de cada lugar, podrá solucionar en gran medida el
problema administrativo, debido a que se limitará la gran burocracia y concentración de funciones
existentes en la actualidad.

En el área de residuos sólidos se espera, por ser de competencia eminentemente municipal,


que no se presenten tantos inconvenientes.

3.2.2 Contexto legal del sector

Como se mencionó anteriormente, el área de residuos sólidos está prácticamente ausente


en el ordenamiento jurídico nacional.

A continuación se hace una revisión de la legislación nacional en lo que atañe al medio


ambiente y las condiciones de vida relacionadas al mismo, y a los residuos sólidos, en particular,
como así también a la estructura política y administrativa del Estado, en cuanto hagan referencia,
directa o indirecta, al tema de los residuos sólidos.

3.2.2.1 Constitución Nacional de 1992

La Constitución Nacional es la ley fundamental de la República del Paraguay. A su


ordenamiento positivo y a su espíritu deben someterse todas las demás leyes del país.

Art. 6º.- De la calidad de vida. La calidad de vida será promovida por el Estado mediante
planes y políticas que reconozcan los factores condicionantes, tales como la pobreza extrema y los
impedimentos de la discapacidad o la edad. El Estado también fomentará la investigación sobre los
factores de población y sus vínculos con el desarrollo económico social, con la preservación del
ambiente y con la calidad de vida de los habitantes.

Art. 7º.- Del derecho a un ambiente saludable. Toda persona tiene derecho a habitar en
un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de interés
social la preservación, la conservación, la recomposición y el mejoramiento del ambiente, así como
su conciliación con el desarrollo humano integral. Estos propósitos orientarán la legislación y la
política gubernamental.
58 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Art. 8º.- De la protección ambiental. Las actividades susceptibles de producir alteración


ambiental serán reguladas por la ley. Asimismo, ésta podrá restringir o prohibir aquellas que
califique como peligrosas.

Art. 38º.- De la defensa de los intereses difusos. Toda persona tiene derecho, individual o
colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, la
integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del
consumidor u de otros que por su naturaleza jurídica pertenezcan a la comunidad y hagan relación
con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo.

Art. 40º.- Del derecho a peticionar a las autoridades. Toda persona, individual o
colectivamente, tiene el derecho de peticionar a las autoridades, quienes deberán responder dentro
del plazo y según las modalidades que la ley determine. Se reputará denegada toda petición que no
obtuviese respuesta en dicho plazo.

Art. 45º.- De los derechos y garantías no enunciados. La enunciación de derechos y


garantías contenidos en esta Constitución no debe entenderse como negación de otros que, siendo
inherentes a la personalidad humana no figuren expresamente en ella. La falta de ley reglamentaria
no podrá ser invocada para negar ni para menoscabar algún derecho o garantía.-

Art. 68º.- Del derecho a la salud. El Estado protegerá y promoverá la salud como derecho
fundamental de la persona y en interés de la comunidad. Nadie será privado de asistencia pública
para prevenir o tratar enfermedades, pestes o plagas, y de socorro en los casos de catástrofes y de
accidentes. Toda persona está obligada a someterse a las medidas sanitarias que establezca la ley,
dentro del respeto a la dignidad humana.

Art. 69º.- Del sistema nacional de salud. Se promoverá un sistema nacional de salud que
ejecute acciones sanitarias integradas, con políticas que posibiliten la concertación, la coordinación
y la complementación de programas y recursos del sector público y privado.

Art. 70º.- Del régimen de bienestar social. La ley establecerá programas de bienestar
social mediante estrategias basadas en la educación sanitaria y en la participación comunitaria.

Art. 156º.- De la estructura política y administrativa del Estado. A los efectos de la


estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional se divide en departamentos,
municipios y distritos, los cuales, dentro de los límites de esta Constitución y las leyes, gozan de
autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses, y de autarquía en la
recaudación e inversión de sus recursos.

Art. 158º.- De los servicios nacionales. La creación y funcionamiento de servicios de


carácter nacional en la jurisdicción de los departamentos y de los municipios serán autorizados por
ley. Podrán establecerse igualmente servicios departamentales, mediante acuerdos entre los
respectivos departamentos y municipios.

Art. 159º.- De los departamentos y municipios. La creación, fusión o la modificación de


los departamentos y sus capitales, los municipios y los distritos, en su caso, serán determinados por
la ley, atendiendo a las condiciones socioeconómicas, demográficas, ecológicas, culturales e
históricas de los mismos.
Paraguay 59

Art. 160º.- De las regiones. Los departamentos podrán agruparse en regiones, para el
mejor desarrollo de sus respectivas comunidades. Su constitución y su funcionamiento serán
regulados por la ley.

Art. 161.- Del gobierno departamental. El gobierno de cada departamento será ejercido
por un gobernador y por una junta departamental. Serán electos por voto directo de los ciudadanos
radicados en los respectivos departamentos, en comicios coincidentes con las elecciones
generales, y durarán cinco años en sus funciones. El gobernador representa al poder ejecutivo en la
ejecución de la política nacional. No podrá ser reelecto. La ley determinará la composición y las
funciones de las juntas departamentales.

Art. 163º.- De la competencia de la Gobernación. Es de competencia del gobierno


departamental:

1. Coordinar las actividades con las de las distintas municipalidades del departamento; organizar
los servicios departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía, de
agua potable y de los demás que afecten conjuntamente a más de un municipio, así como
promover las asociaciones de cooperación entre ellos.
2. Preparar el plan de desarrollo departamental, que deberá coordinarse con el plan nacional de
desarrollo y elaborar la formulación presupuestaria anual, a considerarse en el presupuesto
general de la Nación.
3. Coordinar la acción departamental con las actividades del gobierno central, en especial en lo
relacionado con las oficinas de carácter nacional del departamento, primordialmente en el
ámbito de la salud y en el de la educación.

Art. 166º.- De la autonomía municipal. Las municipalidades son órganos de gobierno local
con personería jurídica que, dentro de su competencia, tienen autonomía política, administrativa y
normativa, así como autarquía en la recaudación e inversión de los recursos.

Art. 167º.- Del gobierno municipal. El gobierno de los municipios estará a cargo de un
intendente y de una junta municipal, los cuales serán electos en sufragio directo por las personas
habilitadas legalmente.

Art. 169º.- Del impuesto inmobiliario. Corresponderá a las municipalidades y a las


gobernaciones la totalidad de los tributos que graven la propiedad inmueble en forma directa. Su
recaudación será competencia de las municipalidades. El setenta por ciento de lo recaudado por
cada municipalidad quedará en propiedad de la misma, el quince por ciento en la gobernación
respectiva, y el quince por ciento restante será distribuido entre las municipalidades de menores
recursos, de acuerdo con la ley.

Art. 177º.- Del carácter de los planes de desarrollo. Los planes de desarrollo serán
indicativos para el sector privado y de cumplimiento obligatorio para el sector público.
60 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

3.2.2.2 Legislación normativa y de regulación

Ley Nº 836/80 Código Sanitario

El Código Sanitario, hoy en fase de nueva formulación, contempla explícitamente el área de


residuos sólidos en un sólo artículo, cuya reglamentación por resolución ministerial constituye el
único ordenamiento legal real y directamente relacionado al tema.

En su título II, trata de la Salud y el Medio, en cuyos capítulos I y siguientes legisla sobre el
saneamiento ambiental y la contaminación.

El Art. 66º prescribe: Queda prohibida toda acción que deteriore el medio natural,
disminuyendo su calidad, tornándolo riesgoso para la salud.

Art. 67º: El Ministerio determinará los límites de tolerancia para la emisión o descarga de
contaminantes o poluidores de la atmósfera, el agua y el suelo y establecerá las normas a que
deben ajustarse las actividades laborales, industriales, comerciales y del transporte, para preservar
el ambiente de deterioro.

Art. 68º: El Ministerio promoverá programas encaminados a la prevención y control de la


contaminación y de la polución ambiental y dispondrá medidas para su preservación, debiendo
realizar controles periódicos del medio para detectar cualquier elemento que cause o pueda causar
deterioro de la atmósfera, el suelo, las aguas y los alimentos.

Art. 90º: El Ministerio determinará las normas sanitarias que deberán observarse para una
adecuada disposición y tratamiento de basuras.

Art. 91º: Estarán sujetos a las medidas sanitarias que dicte el Ministerio, todos los vehículos
que se dediquen al transporte en la vía pública.

Resolución S.G. Nº 548/96 del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

Esta resolución ministerial reglamenta los Arts. 90 y 91 del Código Sanitario.

El Art. 3º establece: El Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), abarcará


todo el territorio nacional para el cumplimiento y aplicación de las normas sanitarias establecidas en
la Ley Nº 369/72 y en el Código Sanitario, en cuanto se refiere al almacenamiento, recolección,
transporte, tratamiento y disposición de basuras.

Como se mencionó anteriormente, la presente resolución ministerial se constituye en el


único instrumento normativo directamente relacionado con los residuos sólidos. En ella se
reglamenta todo lo concerniente al tema, inclusive con mayor amplitud que la contemplada en el Art.
90 del Código Sanitario. La resolución de referencia, contempla detalladamente todos y cada uno
de los aspectos principales de las normas técnicas que reglamentan el manejo de los residuos
sólidos. Desafortunadamente, su aplicación se ha restringido sólo a la persecución de los
infractores y no a la prevención o promoción de planes y programas orientados al mejoramiento del
manejo de los residuos sólidos y a la mitigación del impacto negativo derivado del manejo
inadecuado de los mismos.
Paraguay 61

Ley Nº 369/72 de creación del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental

El ámbito de aplicación de esta ley se verá restringido a partir de la entrada en vigencia de la


ley de creación de la Secretaría del Ambiente, debido a que las facultades de regulación y
supervisión que tenía el SENASA en lo referente a los residuos sólidos desaparecerán desde ese
momento. El SENASA seguirá teniendo jurisdicción sobre la planificación y promoción de las
actividades de saneamiento ambiental, entendiéndose por éstas, restrictivamente, las concernientes
al medio ambiente en general, con exclusión de las actividades relacionadas con el
almacenamiento, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos. Aquí
conviene acotar que con la entrada en vigencia de la Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario
del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, conocida como la Ley
del ERSSAN, el SENASA también se verá privado de jurisdicción sobre las actividades
concretamente sanitarias como las de provisión de agua potable y alcantarillado sanitario en las
áreas de su competencia.

Decreto Nº 8.910/74 que reglamenta el funcionamiento de las Juntas de Saneamiento.

Las Juntas de Saneamiento, previstas en la Ley del SENASA, también se verán restringidas
en su funcionamiento, facultades y atribuciones una vez que entre en vigencia la Ley del ERSSAN,
antes citada. Eventualmente, podría utilizarse el mismo esquema que el implementado para la
provisión de agua potable en las comunidades rurales, en lo relativo a los residuos sólidos, en
dichos lugares.

Decreto Nº 21.376/98 que establece la Nueva Organización Funcional del Ministerio de


Salud Pública y Bienestar Social

Este cuerpo legal, que podría considerarse como la carta orgánica del mencionado
Ministerio, a más de contener una larga lista de enunciaciones plenamente retóricas, contempla una
serie de postulados muy interesantes, directamente relacionados al medio ambiente, entre los que
pueden citarse como principales los siguientes:

Art. 4º: El derecho de todas las personas a un nivel adecuado y digno de vida en lo que
respecta a la salud y al bienestar, no sólo descansa en la atención médica y sanitaria, sino que
comprende a la vez el derecho a un nivel adecuado de alimentos, agua, vivienda, educación,
trabajo y servicios sociales desde una perspectiva de género y dentro de un marco de libertad, paz,
seguridad y equidad, en consonancia con un ambiente saludable.

Art. 8º: Constituyen ámbitos de responsabilidad, control y ejecución del Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social las siguientes áreas específicas de acción:

• Conducción de la política de salud y del ambiente humano.


• Regulación y atención sanitaria.
• Promoción de la salud.
• Vigilancia de la salud y del ambiente.
• Bienestar social.
• Desarrollo de la investigación en salud.

Art. 9º: Son funciones específicas en el área de conducción de la salud y del ambiente
humano:
62 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

1. Formular y conducir la ejecución de la política de salud y del ambiente humano,


coordinada con otras instituciones que tengan participación en el sistema nacional de
salud, como proceso de desarrollo de una política de Estado.
2. Diseñar y conducir el sistema de información sanitaria, que permita vigilar activamente la
situación sanitaria del país, evaluar el desempeño de los programas y servicio, así como
el impacto de la política de salud y del medio ambiente.

Art. 12º: Son funciones específicas en el área de vigilancia de la salud y el ambiente:

1. Mantener el diagnóstico de la situación de la salud y el perfil epidemiológico de la salud,


para que sirva de orientación en la coordinación de planes de salud y que contribuyan a
la distribución equitativa de los recursos del sistema en beneficio de la salud humana y
ambiental.
2. ...
3. Vigilar la conservación y mejoramiento del ambiente, el control sanitario de los recursos
hídricos, los desechos sólidos, sustancias tóxicas y peligrosas, fauna nociva y zoonosis,
en coordinación con otros programas y organizaciones de saneamiento y medio
ambiente que mitiguen o eviten la contaminación, la polución y otros daños que afecten
la calidad de vida.

4. Establecer un plan de prevención, mitigación y asistencia en situaciones de desastres y


emergencias, a partir de la identificación de los factores de riesgo, en coordinación con
otras instituciones y la comunidad, a fin de proteger la salud humana y ambiental.

Art. 20º: Son funciones específicas del Ministro de Salud Pública y Bienestar Social:

1. Determinar los objetivos y desarrollo de la política de salud humana y ambiental y de


bienestar social.
2. ....
9. Suscribir convenios, acuerdos u otras formas de cooperación técnica y financiera en
materia de salud, ambiente humano y bienestar social con países e instituciones
nacionales o del exterior.
16. Promover y desarrollar proyectos de abastecimiento de agua potable y de saneamiento
básico con la cooperación de la comunidad organizada en juntas de saneamiento,
cooperativas, organizaciones de bien social y la participación de gobernaciones y
municipios como actores sociales de su propia autogestión. Establecer normas técnicas
dirigidas a reducir riesgos para la salud, debidos a la contaminación ambiental, procesos
de industrialización, desarrollo urbano y de expansión agrícola, entre otros.

Art. 40º: El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social asume la responsabilidad de


normar el funcionamiento de las acciones relacionadas con la salud ambiental. Para el efecto,
coordinará las actividades de control y fiscalización del ambiente humano, con otras instituciones
afines al área ambiental.

El decreto referido exige contextualmente la creación del Viceministerio de Salud Ambiental,


cuya necesidad y justificación debe ser objeto de un análisis independiente.
Paraguay 63

Ley Nº 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del
Ambiente y la Secretaría del Ambiente.

La citada ley, promulgada en base a la sanción automática prevista por el Art. 211 de la
Constitución nacional, tiene por objeto, conforme a su Art. 1º, crear y regular el funcionamiento de
los organismos responsables de la elaboración, normalización, coordinación, ejecución y
fiscalización de la política y gestión ambiental nacional.

El Art. 2º instituye el Sistema Nacional del Medio Ambiente (SISNAM), integrado por el
conjunto de órganos y entidades públicas de los gobiernos nacional, departamental y municipal, con
competencia ambiental, y las entidades privadas creadas con igual objeto, a los efectos de actuar
en forma conjunta, armónica y ordenada, en la búsqueda de respuestas y soluciones a la
problemática ambiental. Asimismo, para evitar conflictos interinstitucionales, vacíos o
superposiciones de competencia, y para responder con eficiencia y eficacia a los objetivos de la
política ambiental.

Art. 3º: Créase el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), órgano colegiado, de carácter
interinstitucional, como instancia deliberativa, consultiva y definidora de la política ambiental
nacional.

El Art. 4º dispone su multitudinaria conformación, diciendo: El CONAM estará integrado por:


(a) El Secretario Ejecutivo de la Secretaría del Ambiente, quien será su presidente; (b) los
representantes de las unidades ambientales de los ministerios, secretarías y órganos públicos
sectoriales, las secretarías y departamentos ambientales de los gobiernos departamentales y de los
municipales, y (c) los representantes de las entidades gremiales, así como también de los sectores
productivos privados y de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales sin fines de lucro.

Art. 7º: Créase la Secretaría del Ambiente (SEAM), como institución autónoma, autárquica,
con personería jurídica de derecho público, patrimonio propio y duración indefinida.

Art. 11º: La SEAM tiene por objetivo la formulación, coordinación ejecución y fiscalización de
la política ambiental nacional.

El Art. 12º enumera la extensa lista de funciones, atribuciones y responsabilidades.

Es obvio que según el espíritu de esta ley, su jurisdicción es la referida únicamente a los
recursos naturales, entendidos como ambiente, desentendiéndose de la persona humana como
sujeto de su razón de ser.

Art. 14º: La SEAM adquiere el carácter de autoridad de aplicación de las siguientes leyes
que tienen relación directa con la gestión de los residuos sólidos:

a) Nº 42/90 Que prohibe la importación, depósito, utilización de productos calificados como


residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes a su incumplimiento.
b) Nº 61/92 Que aprueba y ratifica el Convenio de Viena para la protección de la capa de
ozono y la enmienda del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de
la capa de ozono.
c) Nº 294/93 De impacto ambiental, su modificación la Nº 345/94 y su decreto
reglamentario.
64 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Art. 37º: La SEAM elaborará en un plazo no mayor de dos años, un Código Ambiental que
unifique y armonice la legislación específica.

La elaboración del Código Ambiental será de vital importancia al dar validez a las normas y
permitir las sanciones correspondientes. De la adecuada configuración del código en cuestión y de
la reglamentación respectiva, depende en gran medida el éxito de la gestión concerniente a los
residuos sólidos. La misma se debe basar en las recomendaciones de la Agenda 21 y demás
acuerdos celebrados en la Cumbre para la Tierra, en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, la que en la
parte correspondiente a la gestión de desechos sólidos y aguas residuales, declara enfáticamente
que la mejor manera de abordar el problema consiste en el enfoque preventivo. Esto es, toda la
legislación futura se debe basar en dicho enfoque y no solamente en la punición, como hasta ahora.

Ley 42/90 Que prohíbe la importación, depósito, utilización de productos calificados


como residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes por su incumplimiento.

Esta ley establece los parámetros generales relativos al tema y designa al MSPyBS, al
MAG, al MIC y a la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales y Preservación del
Medio Ambiente como responsables de la proposición de las normas de control necesarias para
hacer efectiva la prohibición establecida en la misma.

Ley 294/93 de evaluación del impacto ambiental.

Esta ley crea la Dirección de Ordenamiento Ambiental dependiente de la Subsecretaría de


Estado de Recursos Naturales y Medio Ambiente, entidad responsable de regular toda actividad
que pudiera afectar al medio ambiente.

Decreto Nº 14.281/96 que reglamenta la Ley 294/93 de evaluación del impacto


ambiental.

Determina que la evaluación del impacto ambiental es un instrumento de política ambiental


formado por un conjunto de procedimientos capaces de asegurar, desde el inicio del proceso, un
examen sistemático de los impactos ambientales de una acción propuesta (proyecto, programa,
plan o política) y de sus alternativas.

Ley Nº 1.135 del 31 de diciembre de 1999, de Administración Financiera del Estado

Esta Ley regula la Administración Financiera del Estado, que comprende el conjunto de
sistemas, las normas básicas y los procedimientos administrativos a los que se ajustarán sus
distintos organismos y dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los
ingresos y el destino de los fondos públicos. Con la presente Ley se estructuró la norma
fundamental que rige el proceso presupuestario del sector público, en base a la técnica denominada
“Presupuesto por Programas” .

Ley Nº 1.294 del 18 de diciembre de 1987, Orgánica Municipal.

Regula la carta orgánica municipal, en cuyo marco las municipalidades son autónomas en el
orden político, jurídico, económico y administrativo, autonomía que será ejercida en los términos de
la Constitución Nacional y de la presente Ley. En ese sentido, las ordenanzas, reglamentos y
resoluciones que dictaren las municipalidades no podrán quedar sin efecto, sino de acuerdo a las
disposiciones de la Ley Orgánica Municipal. Todo el área concerniente a residuos sólidos es
Paraguay 65

eminentemente municipal, por lo que una vez que se conozca la reglamentación de la ley de
creación de la Secretaría del Ambiente se tendrá un panorama más aproximado del conflicto de
funciones y prerrogativas que se dará inicialmente.

Ley 125 del 9 de enero de 1992 que establece el Nuevo Régimen Tributario.

El nuevo régimen tributario del país está contemplado en su totalidad en esta ley, que tiene
importancia directa sobre las contrataciones públicas en virtud de la creación del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) con una tasa del 10%. En un buen número de licitaciones, se prevé la exoneración
del IVA. En el tema de residuos sólidos son importantes el Art. 79 incisos d) y e), artículos 82, 83
incisos 3 y 4 y Art. 89. El Art. 54 que trata sobre el impuesto inmobiliario es de importancia capital
en el manejo de residuos sólidos debido a que es una de las principales fuentes de recursos de los
municipios y gobernaciones. Las municipalidades deben ocuparse de su recaudación y les
corresponde en propiedad el 70% del valor recaudado.

Ley 620/76 que establece el Régimen Tributario para las Municipalidades del Interior
del País.

Modificada parcialmente y actualizada por la Ley 135/91, regula la percepción de los tributos
municipales generales y específicamente las tasas por recolección de basuras, limpieza de vías
públicas y de cementerio, cuyo Art. 110º establece: La Municipalidad percibirá tasas por servicios de
recolección de basuras, barrido y limpieza de vías públicas y limpieza de cementerios, siempre que
sean efectivamente realizados y sus montos no podrán rebasar el costo real del servicio más los
gastos de administración. Por ordenanza serán establecidos los montos, forma y plazo de
percepción de las tasas.

Esta modalidad debería ser modificada, pues lo adecuado sería el cobro de tarifas y no
tasas, entendiéndose por las primeras, el valor económico del servicio prestado, más gastos de
administración, amortización y reposición de bienes de capital, reservas y utilidades, aunque sean
mínimas, como contraprestación por el servicio brindado. Con la modificación referida podrá
introducirse legalmente la participación privada en el sector.

La ejecución de servicios y las correspondientes cobranzas pueden estar directamente a


cargo del sector privado, debiéndose para ello llevar a cabo una licitación pública, que deberá estar
debidamente autorizada por las Juntas Municipales de cada municipio.

Ley 607/76 Que establece el régimen tributario para la Municipalidad de Asunción.

Regula el área de las recaudaciones por prestaciones y servicios brindados por la


Municipalidad de Asunción a la ciudadanía.

Las Ordenanzas Municipales, reglamentan por su parte, en forma específica, todo lo


concerniente a la prestación de los servicios y las recaudaciones, si bien el monto a percibir está
sujeto a las leyes.

Como ya está dicho, no existen impedimentos legales para la creación de una política
tarifaria para el sector, toda vez que la misma se adecue a las leyes vigentes.
66 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Ley Nº 276/94 (que deroga la Ley Nº 95/90 de fecha 3 de octubre de 1991 que crea la
Contraloría General de la Nación). Establece la Ley Orgánica y Funcional de la Contraloría
General de la República.

Establece la Carta Orgánica de la Contraloría General de la República, que es el organismo


de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de las
municipalidades. Dicho organismo, a través de esta Ley, tiene un importante cometido en el control
de las ejecuciones presupuestarias llevadas a cabo por la Administración Central y las entidades
descentralizadas, autónomas, autárquicas, tales como las gobernaciones y las municipalidades y
las de economía mixta.

Ley Nº 426 del 7 de diciembre de 1994.

Establece la Carta Orgánica del Gobierno Departamental. Considera al Gobierno


Departamental como una persona jurídica de derecho público, que goza de autonomía política,
administrativa y normativa para la gestión de sus intereses y de autarquía en la recaudación e
inversión de sus recursos, dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes. En ese
sentido, los departamentos son considerados divisiones territoriales, a los efectos de la
estructuración política y administrativa del Estado, en orden a lo cual sus órganos de Gobierno
cumplen las funciones establecidas en la Ley.

Ley Nº 1.344/98 De defensa del consumidor y usuario.

Esta ley es de índole enteramente comercial, pero es aquí citada debido a que la Ley del
SEAM tiene competencia sobre la misma, en razón de los intereses difusos que la misma protege, y
de que por su Art. 28, inc. f), considera abusivas y nulas de pleno derecho las cláusulas o
estipulaciones que violen o infrinjan normas medioambientales.

Con respecto a todas las leyes citadas se puede mencionar que las mismas fueron
elaboradas y promulgadas en contextos independientes, sin coordinación legislativa ni institucional.

A partir de la elaboración del Código Ambiental es de esperar que se unifiquen


coordinadamente las normas que rijan en el futuro al área objeto del presente análisis sectorial.

3.2.2.3 Legislación punitiva

Ley Nº 1.160/97 Código Penal.

El nuevo código penal paraguayo, tipifica y sanciona diversas conductas reprochables que
afectan al medio ambiente en base al Principio de legalidad. Así en su Art. 1º, define tal principio
diciendo: “ Nadie será sancionado con una pena o medida sin que los presupuestos de la punibilidad
de la conducta y la sanción aplicable se hallen expresa y estrictamente descritos en una ley vigente
con anterioridad a la acción u omisión que motive la sanción” .

En el Título III, capítulos I y II trata de los hechos punibles contra las bases naturales de la
vida humana.

El Art. 197º, tipifica y sanciona el Ensuciamiento y alteración de las aguas.


El Art. 198º trata de La contaminación del aire.
El Art. 199º sanciona el Maltrato de suelos.
Paraguay 67

El Art. 200º castiga el Procesamiento ilícito de desechos.


El Art. 201º reprime el Ingreso de sustancias nocivas en el territorio nacional.
El Art. 202º sanciona el Perjuicio a reservas naturales.
El Art. 209º sanciona la Comercialización y uso no autorizado de sustancias químicas.
El Art. 212º habla del Envenenamiento de cosas de uso común.

La legislación paraguaya prevé los mecanismos de punición, pasando por alto la prevención
o la promoción de alternativas previas de mitigación del daño ambiental en base a políticas, planes
y programas adecuados.

Debe preverse e implementarse, previamente, una política ambiental, partiendo del


ordenamiento territorial, sin el cual nunca podrá lograrse una estructura institucional y funcional
eficiente. Al mismo tiempo, deben establecerse políticas de incentivos fiscales o parafiscales,
recurriendo oportunamente al abundante crédito internacional, casi de nula utilización, previsto para
el área. Para la implementación de estas políticas deben contemplarse plazos razonables de
adecuación, y posteriormente se debe aplicar todo el rigor de la ley en las personas físicas o
jurídicas que ejecuten actos o desarrollen conductas reprochables hacia el medio ambiente.

En la actualidad, por las deficiencias propias del Poder Judicial y del Ministerio Público, son
escasos los hechos punibles contra el medio ambiente investigados que han llegado a sentencia,
habiéndose producido las pocas resoluciones judiciales mencionadas principalmente en juzgados
del interior del país.

Ley 716/96 Que sanciona delitos contra el medio ambiente

En su Art. 1º se define su objeto: Esta ley protege el medio ambiente y la calidad de vida
humana contra quienes ordenen, ejecuten, o en razón de sus atribuciones permitan o autoricen
actividades atentatorias contra el equilibrio del ecosistema, la sustentabilidad de los recursos
naturales y la calidad de vida humana.

3.2.3 Legislación internacional incorporada al ordenamiento jurídico nacional

Ley Nº 567/95 que aprueba el Convenio de Basilea sobre el control de los


movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación

El convenio de Basilea fue aprobado por la ley de referencia teniendo en cuenta que los
desechos peligrosos y otros desechos y sus movimientos transfronterizos pueden causar daños a la
salud humana y al medio ambiente.

Ley Nº 1.262 que aprueba la enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación

La enmienda en cuestión trata de la prohibición de todo movimiento transfronterizo de


determinados estados hacia otros estados enumerados en la enmienda referida.

Con respecto a la legislación internacional adoptada por el ordenamiento jurídico paraguayo


debe mencionarse que su incorporación ha sido producto de una suerte de adecuación espontánea
a la corriente internacional vigente en cada uno de los temas.
68 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

3.2.4 Entes relacionados con el sector

Los órganos directamente relacionados con el sector de residuos sólidos son la Secretaría
del Ambiente, el MSPyBS y los municipios de todo el país.

La Ley Nº 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del
Ambiente y la Secretaría del Ambiente, por definición, establece que la Secretaría del Ambiente
debe regir el tema del medio ambiente en general y específicamente el área de los residuos sólidos.

El MSPyBS, a través del SENASA y más específicamente a través de la Dirección de


Protección Ambiental, ha sido hasta ahora el ente directamente relacionado a la regulación del área
de residuos sólidos.

Al pasar la Dirección de Protección Ambiental, dependiente del SENASA a la SEAM, se


infiere que esta Secretaría asume las funciones que venía desempeñando la repartición ministerial
de referencia.

Actualmente está siendo tratado en el Parlamento el proyecto de Ley General de


Reorganización y Transformación de Entidades Públicas Descentralizadas y de Reforma y
Modernización de Organismos de la Administración Central.

Por su parte, los municipios son los entes directamente relacionados al área de residuos
sólidos. Mediante ordenanzas, las Juntas Municipales (órganos legislativos del gobierno local),
disponen y regulan todo lo concerniente al almacenamiento, la recolección, transporte, tratamiento y
disposición final de los residuos sólidos, como así también el tema referido a las tasas
correspondientes al servicio prestado, en concordancia con las leyes que rigen la materia.

Conviene mencionar que la Gobernación del Departamento Central ha presentado al


Parlamento un proyecto de ley por el cual se establecerán Sistemas Integrales de Recolección y
Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos. Según el proyecto en cuestión, los gobiernos
departamentales de la República se constituirán en autoridad de aplicación y competencia en
cuanto a la administración y manejo de los sitios de disposición final de residuos sólidos dentro de
su territorio, mediante la instalación de consejos administradores de los sistemas. Sin embargo, el
proyecto puede no ser viable para Gobernaciones de otros Departamentos, con infraestructura,
tamaño y tipo de población diferentes.

3.2.5 Aspectos legales en la gestión de los residuos sólidos

En este momento la Resolución Nº 548/96 emanada del MSPyBS, se constituye en el


instrumento normativo, de nivel nacional, en la gestión de los residuos sólidos. A nivel municipal
existen las ordenanzas respectivas que regulan dicha gestión.

Una vez que se reglamente la Ley Nº 1.561/2000 que crea el SISNAM, el CONAM y la
SEAM, será esta última la encargada del cumplimiento de la normativa que surja de dicha
reglamentación, a la cual en este momento nos es aún imposible referir.

La resolución citada contempla la normativa vigente referida a los diversos tipos de residuos
sólidos. Así, define a los residuos sólidos o basuras a todos los desechos que se producen en las
áreas urbanas y rurales, con excepción de los residuos hospitalarios o industriales. Los residuos
municipales se componen de desperdicios de alimentos, residuos domiciliarios, comerciales e
institucionales (los producidos en establecimientos educacionales, gubernamentales, militares,
Paraguay 69

carcelarios, religiosos y en terminales aéreos, terrestres, fluviales y edificaciones destinadas a


oficinas públicas). Los residuos sólidos hospitalarios son aquellos materiales orgánicos e
inorgánicos que se desechan como resultado de las distintas funciones que se cumplen en los
centros asistenciales que por sus características y composición puede ser reservorio o vehículo de
infecciones, denominándoselos también como patológicos o infectantes. Los residuos sólidos
industriales se dividen en peligrosos y no peligrosos. Por último la resolución reglamenta el manejo
de los residuos sólidos con características especiales que por su volumen o peso requieren de
manipulación mecánica o especial, tales como residuos de demolición, vehículos abandonados y
otros residuos no peligrosos.

Por su parte, los distintos municipios, cada vez más, a través de las Juntas Municipales
legislan el manejo de los residuos sólidos en el área de su competencia y jurisdicción.

3.2.6 Participación del sector privado en la gestión de los residuos sólidos

Hasta la fecha, la escasa pero creciente participación del sector privado en el área, se ha
dado de hecho, en forma legalmente precaria, debido a circunstancias y necesidades de
saneamiento insatisfechas por los municipios y en muchos casos al reclamo de los ciudadanos
afectados. En algunos municipios se han otorgado autorizaciones o permisos a los operadores del
servicio de recolección que actúan en su territorio.

La traba principal para que el sector privado se involucre de lleno en el área de residuos
sólidos radica en que la legislación que rige el funcionamiento de los municipios, compuesta por la
Ley No. 1.294/87, Orgánica Municipal y por la Ley Nº 620/76 que establece el Régimen Tributario
para las Municipalidades del Interior del País, es obsoleta.

Además, la estructura presupuestaria de los mismos debe ser elaborada en base al


Clasificador de Ingresos y Gastos del Presupuesto General de la Nación (Resolución No. 14 del
21/01/99 de la Sub Secretaría de Estado de Tributación del Ministerio de Hacienda), el cual por su
rigidez impide toda creatividad en los intendentes municipales en la búsqueda de soluciones
alternativas, lo que dificulta aún más la inserción de los actores privados en el área, debido
principalmente al temor de las autoridades comunales de caer en algún tipo de irregularidad
administrativa, que implique consecuencias negativas para los mismos.

La Ley 620/76 arriba citada, modificada parcialmente y actualizada por la Ley 135/91,
dispone en su Art. 110º que la municipalidad percibirá tasas por servicios de recolección de
basuras, barrido y limpieza de vías públicas y limpieza de cementerios, siempre que sean
efectivamente realizados y sus montos no podrán rebasar el costo real del servicio más los gastos
de administración. Por ordenanza serán establecidos los montos, forma y plazo de percepción de
las tasas.

Esta limitación, con relación a los privados, es más bien deontológica, pues la prescripción
legal está dirigida a los municipios exclusivamente, pero de hecho coarta su participación en el
área, básicamente por distorsiones en la interpretación de la normativa referida. Más bien, la Junta
Municipal de un municipio dado, por medio de una ordenanza, debería determinar la concesión, el
permiso, la contratación, la tercerización o la privatización del servicio. En dicha ordenanza se debe
establecer el mecanismo de contratación de los oferentes. A los fines de la transparencia
administrativa, debería llamarse a una licitación pública, en cuyos pliegos de bases y condiciones
deberán establecerse todos los aspectos a ser tenidos en cuenta por los oferentes del servicio.
70 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

El sector privado, por derecho, no tiene limitación o restricción legal válida alguna para
participar en el sector de residuos sólidos, pero a fin de solventar las dificultades existentes por los
motivos expuestos, convendría que la legislación municipal sea explícita al respecto, aspecto que
deberá ser contemplado en la modificación legislativa respectiva.

3.2.7 Aspectos legales asociados al financiamiento del sector

Como se expuso más arriba, la falta de participación del sector privado en el área de
residuos sólidos se da principalmente debido a la carencia de reglas claras que rijan la materia, a la
insistencia de que el sector de residuos sólidos es eminente y excluyentemente municipal y a la
creencia de que no puede cobrarse por el servicio lo que realmente cuesta.

Los propios municipios operan a pérdida, en su generalidad, debido a la interpretación de


que por la prestación del servicio sólo puede aplicarse una tasa, que únicamente puede ser igual a
su costo. En la mayoría de los casos las tasas percibidas no cubren siquiera el costo de los
servicios prestados, lo que generalmente pasa desapercibido porque los déficits propios del área
son cubiertos con rubros de otros servicios que no se prestan o dejan de prestarse.

La solución directa al tema consiste en dar el valor real de las tasas y situarlas al nivel
adecuado, haciendo caso omiso a la suposición de que la ciudadanía no está dispuesta a pagar lo
que vale el servicio. Mejor aún sería establecer el sistema de tarifas, que no sólo contemple el costo
directo del servicio, sino que además incluya los costos de amortización, renovación de bienes de
capital, un margen razonable de utilidad y las correspondientes reservas, destinadas a aumentar la
cobertura de servicios, tomando en cuenta la equidad en relación a lugares o usuarios que
realmente no tienen posibilidades de pagar por los servicios.

Teniendo un sistema adecuado de tarifas, no sólo los municipios podrán brindar un mejor
servicio, sino que los operadores privados se interesarán en participar de los mismos. Por ello, es
recomendable, que en la modificación de la legislación municipal, actualmente en estudio, se
introduzca expresamente el sistema de tarifas contemplando los fundamentos aquí brevemente
expuestos.
Paraguay 71

4. ANÁLISIS TÉCNICO - ASPECTOS TÉCNICOS Y OPERATIVOS DEL SECTOR


RESIDUOS SÓLIDOS

4.1 Consideraciones generales

Durante las últimas décadas, la generación de residuos sólidos en Paraguay ha venido


incrementándose exponencialmente, convirtiéndose en un problema cuya gestión representa un
importante gasto de recursos por parte de las instituciones públicas encargadas de ello. La máxima
tasa de producción se habría alcanzado a mediados de los años noventa, no obstante, en la
segunda mitad de la década, se produjo la fuerte recesión económica en todo el país, lo que
significó una disminución en la generación de residuos sólidos.

El ingreso a políticas de mercado más abiertas, el progreso de las comunicaciones y la


tecnología (que implican procesos más baratos e higiénicos, así como el desarrollo de la tecnología
descartable), el desarrollo de nuevos sistemas de mercadotecnia, la alta competencia entre
productos, y el desarrollo de grandes centros de abastecimiento y consumo, han cambiado ciertas
costumbres de consumo que se reflejan en los tipos y cantidades de productos encontrados en los
vertederos.

Se superaron los tiempos cuando los desechos sólidos estaban conformados casi
exclusivamente por residuos sólidos orgánicos; en la actualidad la gran mayoría se compone de
materiales inorgánicos de difícil degradación. Asimismo, los residuos de jardín eran quemados en
las veredas a la tarde (costumbre casi folklórica) y hoy representan un importante aporte a los
vertederos, así como la tierra que acompaña a éstos debido a la costumbre de barrer el jardín con
escoba de paja y no con rastrillo metálico. La tecnología, a la par de proporcionar materiales
descartables, ha abaratado costos de producción lo cual implica que anteriormente se compraba
con una expectativa de utilidad de 30 o más años y hoy los artículos se cambian a los 5 u 8 años.
Este es un importante aporte a los vertederos, tanto por la cantidad de materiales que componen el
desecho como el volumen que ocupa.

A continuación se presenta un análisis técnico de las diferentes fases que conforman el


manejo de los residuos sólidos en Paraguay, incluyendo en la medida posible, los aspectos
relacionados con los residuos urbanos, hospitalarios, industriales y radiactivos. Para ello, se han
recabado los datos de los estudios Cantidad y Composición de las Basuras realizados en conjunto
entre el SENASA y la Agencia Internacional de Cooperación del Japón (JICA) en las ciudades de
Asunción, San Lorenzo, Ñemby, como también los realizados por el Departamento de Residuos
Sólidos del SENASA en: Quiindy, Paraguarí, Villeta, Cnel. Oviedo, Carapeguá; por CONTECSA en:
Ciudad del Este (1996), Encarnación (1996), Itauguá (1997), Luque (1998), Colonias Unidas (1999);
Hernandarias (1999), San Alberto (1999), Coronel Bogado (2000) y Ayolas (2000), y ALTERVIDA
en: Ypacaraí (1999), Itauguá (2000).
72 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

4.2 Aspectos técnicos relacionados con el manejo de los residuos sólidos


municipales

4.2.1 Generación

La generación de los residuos de diversos municipios se presenta en el Cuadro 4.1:

Cuadro 4.1: Generación de residuos sólidos por ciudades

Ciudades Residuos Sólidos Residuos Sólidos Urbanos


Domiciliarios (kg/hab.día)
(kg/hab.día)

Asunción (1994) 0,937 1,312


San Lorenzo (1994) 0,931 1,074
Ñemby (1994) 1,014 1,046
Cnel. Oviedo (1995) 0,920 -
Paraguarí (1995) 1,106 -
Villeta (1995) 0,730 0,750
Encarnación (1996) - 1,120
Ciudad del Este (1996) - 1,389
Itauguá (1997) 0,935 1,010
Luque (1998) 0,826 -
Obligado (1999) 0,592 0,664
Bella Vista (1999) 0,579 0,620
Hernandarias (1999) 0,660 0,719
San Alberto (1999) 0,778 0,821
Ypacaraí (1999) - 1,400
Ayolas (2000) 1,296 1,403
Coronel Bogado (2000) 0,880 1,130
Itauguá (2000) - 0,910
Luque Urbano (2000) * - 1,080
Luque Suburbano (2000) * - 1,200
PROMEDIO 0,870 1,038

Fuente: CONTECSA, Situación de los Residuos Sólidos en la República del Paraguay, 1996 y
sus actualizaciones.
* Investigación de los alumnos de la Cátedra de Limpieza Pública, de la Maestría en
Ciencias de la Ingeniería Civil, UCA.

Un hecho importante de mencionar es que Paraguay a la fecha puede constituirse en uno de


los mayores productores de basura por habitante de la región latinoamericana ya que en promedio
se genera 0,870 kg/hab.día sólo de residuos provenientes de las viviendas y 1,038 kg/hab.día de la
suma de las generaciones de todos los residuos sólidos urbanos producidos en las diversas
actividades desarrolladas en la ciudad.
Paraguay 73

Con estos valores se estima que se estarían generando para el año 2000 aproximadamente
3.113 ton/diarias de basuras provenientes de las poblaciones urbanas del país, de las cuales 1.505
ton/diarias (48%) son recolectadas por los diferentes servicios existentes en las comunidades y la
diferencia 1.608 ton/diarias (52%) ni siquiera son recolectadas.

El Cuadro 4.2, muestra como ha variado la generación de los residuos, sean estos
domiciliarios o urbanos.

Cuadro 4.2: Variación de la generación de residuos sólidos con relación al año 1994

Períodos Residuos Sólidos Domiciliarios Residuos Sólidos Urbanos


(kg/hab.día) (kg/hab.día)
94 0,961 1,144
94-95 0,940 1,115
94-96 0,940 1,046
94-97 0,939 1,100
94-98 0,925 1,100
94-99 0,834 0,994
94-00 0,870 1,025

Fuente: CONTECSA, Situación de los Residuos Sólidos en la República del


Paraguay, 1996 y sus actualizaciones.

En el Cuadro 4.3 se puede apreciar la generación de residuos por estrato social en tres
ciudades con diferente tamaño de población: Asunción (535.496 hab); Hernanderias (55.777 hab) y
Coronel Bogado (9.659hab), respectivamente.

Cuadro 4.3 Generación según estratos – Asunción, Herandarias y Coronel Bogado

Generación según estratos


Asunción Hernandarias * Coronel Bogado *
Estratos Producción per-cápita Producción per-cápita Producción per-cápita
(kg/hab.d) (kg/hab.d) (kg/hab.d)
ALTO 1,078 0,595 0,863
MEDIO 1,031 0,629 0,702
BAJO 0,538 0,694 1,107
Residuos sólidos 0,937 0,660 0,880
domiciliarios promedio

Fuente: Estudio sobre el manejo de los residuos sólidos en el área metropolitana de Asunción.
JICA-MSPyBS. 1994.
* CONTECSA.
74 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

4.2.2 Composición física de los residuos

La composición típica de los residuos en distintas ciudades del Paraguay se presenta en el


Cuadro 4.4.

Los cuadros 4.5 al 4.7 muestran la composición típica de los residuos por estrato social, tres
ciudades representativas de los tamaños de población existentes en el país: área metropolitana de
Asunción con una población mayor a 100.000 habitantes, Hernandarias con población entre 10.000
a 100.000 habitantes y Coronel Bogado, con población menor a 10.000 habitantes. Estos tres
estudios fueron seleccionados por representar a la vez regiones diferentes del país. El área
metropolitana de Asunción es la zona central de mayor concentración urbana e industrial del país.
Hernandarias, zona este, es típicamente comercial y agropecuaria de fuerte crecimiento económico.
Coronel Bogado, zona sur, con características más rural y representativo de las ciudades del interior
del país.

Destacan las variaciones significativas en la distribución porcentual de constituyentes,


dependiendo del tipo de actividad predominante en la región considerada. Un ejemplo lo constituye
la fracción orgánica biodegradable de los residuos, valor que se hace mayor a medida que
disminuye el tamaño de la población y predomina la actividad propia de áreas rurales. Estos son
factores que deben considerase en el momento de seleccionar la combinación de operaciones y
procesos para el manejo integral de los residuos sólidos.

Al relacionar los datos de composición de los residuos con las tasas de generación para las
diferentes localidades consideradas (ver Cuadro 4.8), se obtiene que en términos generales el
61,1% de los materiales son biodegradables; por lo tanto, son susceptibles de un procesamiento
biológico (producción de abono orgánico); el plástico, gomas y cueros representan el 9,1% de los
desechos y el 29,8% restante corresponde a la fracción inorgánica. Estos valores que pudieran
apuntar hacia la selección de opciones para el aprovechamiento de los desechos con fines
lucrativos, deben ser tomados con cautela, puesto que la decisión al respecto debe considerar
fundamentalmente las producciones masivas de materiales a los efectos de garantizar la viabilidad
económica de la opción y como se ha señalado anteriormente, éstas son bajas especialmente en
las poblaciones medianas y pequeñas. Se sugiere que para estos casos se promueva la
recuperación de materiales orgánicos pero a nivel doméstico, es decir, se promueva la práctica de
la huerta familiar.
Paraguay 75

Cuadro 4.4: Composición de los residuos sólidos municipales

Hernandarias

Bogado (´00)
Cnel. Oviedo

Unidas (´99)

San Alberto
Carepegua
A sunción

Promedio
Colonias
Coronel
IItauguá
Iitauguá
Luque

Villeta
(´94)

(´98)

(´95)

(´95)

(´95)

(´99)
A.M.

(’99)

(’97)

(’00)

(´00)
8.90408

133.250

55.777

52.535

21.100

21.100

9.659

9.118

6.736

5.909

4.757

2.998.074
Población Urbana Total

Orgánicos 68,0 49,5 55,6 54,0 57,7 83,9 62,3 50,0 66,3 63,0 61,5 61,1
Desperdicios de Cocina 37,4 22,4 29,9 28,6 22,9 76,0 34,9 20,3 55,8 25,0 43,3 36,0
Desechos de Patios y jardines 19,2 11,9 22,3 13,0 25,9 0,0 16,4 21,5 2,8 31,4 10,4 15,9
Papeles y Cartones 10,2 13,0 2,8 8,9 6,5 5,7 8,3 6,9 5,3 5,5 5,9 7,2
Textiles 1,2 2,3 0,7 3,5 2,4 2,2 2,7 1,3 2,4 1,1 1,9 2,0
Plásticos 4,2 10,0 5,2 10,7 2,6 10,2 7,7 4,7 7,9 4,1 9,6 7,0
Cueros y Gomas 0,6 0,7 1,1 1,0 12,2 0,6 1,2 0,4 3,9 0,9 0,7 2,1
Inorgánicos 27,2 39,8 38,1 34,3 27,5 5,3 28,8 44,9 21,9 32,0 28,2 29,8
Metales 1,3 1,5 2,5 4,4 0,6 0,4 2,6 3,9 1,7 1,7 8,8 2,7
Vidrios 3,5 15,0 6,9 7,9 0,5 1,8 4,5 4,8 3,4 2,8 9,1 5,5
Cerámicas y Piedras (arena *1) 2,5 15,8 11,4 4,9 19,9 0,0 5,1 1,7 10,4 2,5 5,2 7,2
Otros (tierras, pañales, pilas, etc.) 19,9 7,6 17,4 17,1 6,5 3,2 16,6 34,5 6,3 25,0 4,9 14,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: CONTECSA, Situación de los Residuos Sólidos en la República del Paraguay, 1996 y sus sucesivas
actualizaciones 1999.

Cuadro 4.5: Composición de residuos sólidos (porcentajes) según estratos


socioeconómicos, área metropolitana de Asunción
(Asunción: 535.496 hab. + San Lorenzo: 237.605 + Ñemby: 41.917 hab = 840.908 hab.)

ESTRATOS
Residuo Alta Media Bajo Promedio Comercios Bares Inst. Públ. Mercado
Goma 0,40 0,70 1,10 0,70 0,00 0,20 0,00 0,10
Plástico 5,00 3,70 3,90 3,90 8,00 2,80 5,30 3,00
Resto de jardín 28,0 21,10 23,20 22,20 6,10 1,60 13,20 2,00
Pañales - - - - - - - -
Piedra 2,20 1,80 4,90 2,50 4,00 1,00 1,70 0,70
Pila - - - - - - - -
Otros (tierra) * 15,3 18,30 38,40 22,00 11,00 4,80 16,70 7,80
Resto de cocina 31,0 42,40 18,90 36,60 18,30 75,00 13,90 69,40
Tela 1,60 1,00 2,10 1,30 1,00 0,01 1,50 0,30
Papel 8,60 6,70 4,40 6,40 45,50 7,30 43,40 8,50
Vidrio 6,20 3,00 1,90 3,10 4,80 5,70 2,00 7,10
Metal 1,70 1,30 1,20 1,30 1,30 1,50 2,40 1,10
Peso Total 100 100 100 100 100 100 100 100
*Pañales, pilas y tierra se incluyeron en otros.
76 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Cuadro 4.6: Composición de residuos sólidos (porcentajes) según estratos


socioeconómicos (Hernandarias 55.777 hab.)

ESTRATOS
Residuo Alta Media Bajo Promedio Comercios Bares Inst. públ. Mercado
Goma 0,00 0,68 1,55 1,08 0,00 7,00 0,60 13,20
Plástico 6,24 7,57 2,80 5,19 9,24 8,36 17,83 16,06
Resto de jardín 19,41 4,76 39,44 22,26 0,72 3,32 10,83 0,37
Pañales 6,01 11,12 1,51 6,23 0,00 0,37 7,77 0,01
Arena y piedra 0,83 5,98 17,39 11,37 1,84 1,41 4,22 1,12
Pila 0,00 0,00 0,00 0,00 0,02 0,00 0,00 0,00
Otros 9,41 14,42 8,06 11,12 0,45 0,75 11,22 13,70
Resto de cocina 40,89 49,65 9,86 29,87 52,15 62,23 11,13 21,62
Tela 3,98 0,41 0,70 0,69 0,87 0,05 4,08 0,00
Papel 9,92 3,65 1,42 2,79 22,55 8,34 20,57 3,99
Vidrio 1,38 0,52 13,43 6,87 0,14 4,66 9,74 1,14
Metal 1,93 1,24 3,83 2,53 12,03 3,49 2,01 28,78
Peso Total 100 100 100 100 100 100 100 100

Cuadro 4.7: Composición de residuos sólidos (porcentajes) según estratos


socioeconómicos (Coronel Bogado 9.659 hab.)

ESTRATOS
Residuos Alta Media Baja Promedio Comercios Bares Inst. Públ
Goma 0,27 0,76 0,75 0,59 0,09 2,82 0,00
Plástico 9,53 10,22 8,33 9,36 8,76 10,37 10,12
Resto de jardín 4,66 8,48 13,28 8,81 2,30 12,67 5,06
Pañales 0,51 2,18 0,00 0,90 5,44 0,26 2,30
Arena y piedra 0,00 2,84 8,11 3,65 7,10 1,20 3,51
Pila 0,25 0,05 0,39 0,23 6,78 0,00 0,42
Otros 0,00 2,85 5,15 2,67 1,59 2,12 6,44
Resto de cocina 63,93 55,70 33,68 51,10 42,54 40,18 55,07
Tela 0,17 0,51 3,26 1,31 0,20 0,52 2,73
Papel 16,68 7,07 4,44 9,40 13,31 10,15 11,93
Vidrio 0,00 6,03 8,30 4,78 8,89 15,14 1,96
Metal 4,00 3,31 14,31 7,21 2,99 4,58 0,43
Peso Total 100 100 100 100 100 100 100
Paraguay 77

Cuadro 4.8: Generación por constituyente en los residuos sólidos

A.M. Asunción

Hernandarias

Bogado (´00)
Cnel. Oviedo

Unidas (´99)

San Alberto
Carepegua

Promedio
Colonias
Coronel
Itauguá

I tauguá
Luque

Villeta
(´94)

(´98)

(´99)

(´95)

(´97)

(´00)

(´95)

(´95)

(´99)

(´00)
2.998.074
840.908

133.250

55.777

52.535

21.100

21.100

9.659

9.118

6.736

5.909

4.757
Población Urbana Total

Orgánicos 750,2 71,3 22,3 26,1 12,3 16,1 6,8 3,4 3,0 3,9 2,4 1901,3
Desperdicios de Cocina 413 32,2 12,0 13,8 4,9 14,6 3,8 1,4 2,5 1,5 1,7 1121,9
Desechos de Patios y jardines 212 17,2 8,9 6,3 5,5 0,0 1,8 1,5 0,1 1,9 0,4 494,7
Papeles y Cartones 113 18,7 1,1 4,3 1,4 1,1 0,9 0,5 0,2 0,3 0,2 223,5
Textiles 13 3,3 0,3 1,7 0,5 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 61,2
Plásticos 46 14,3 2,1 5,2 0,6 2,0 0,8 0,3 0,4 0,3 0,4 217,4
Cueros y Gomas 7 1,0 0,4 0,5 2,6 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1 0,0 65,9
Inorgánicos 300,0 57,4 15,3 16,5 5,8 1,0 3,2 3,1 0,9 1,9 1,1 927,8
Metales 14 2,1 1,0 2,1 0,1 0,1 0,3 0,3 0,1 0,1 0,3 83,4
Vidrios 39 21,5 2,8 3,8 0,1 0,3 0,5 0,3 0,2 0,2 0,4 170,2
Cerámicas y Piedras 28 22,8 4,6 2,4 4,2 0,0 0,6 0,1 0,5 0,2 0,2 224,6
Otros (tierras, pañales, pilas, etc.) 220 10,9 7,0 8,3 1,4 0,6 1,8 2,4 0,3 1,5 0,2 449,5
Total 1103,3 143,9 40,1 48,3 21,3 19,2 10,9 6,8 4,5 6,1 3,9 3112,4

4.2.3 Características de descargas líquidas asociadas a los residuos sólidos (lixiviados)

La disposición de los residuos en cualquier sitio genera en su descomposición el


desprendimiento de la humedad natural de cada uno de sus componentes, que retienen la misma. A
este volumen de líquido se le debe sumar el agua de percolado producto de: precipitaciones
pluviales, las conducidas por la cuenca hidrográfica del sitio del vertido, los líquidos de infiltración de
origen freático y de otros líquidos aportantes, descontándose las perdidas por infiltración, filtración a
otros estratos, evaporación y/o evapotraspiración. Al líquido resultante se lo denomina lixiviado. En
Paraguay pocos estudios se han realizado para conocer su composición y no existen datos de
generación de los mismos.

En el Cuadro 4.9 se presentan los datos obtenidos durante el Estudio del Plan de Manejo de
Residuos Sólidos del Área Metropolitana de Asunción.

4.2.4 Características químicas de los residuos sólidos municipales

El Cuadro 4.10 resume los resultados obtenidos al evaluar las características químicas de
los residuos sólidos en el área metropolitana de Asunción. Destaca el bajo valor energético de tales
residuos y relativamente aceptable relación C/N lo que parece señalar bajas tasas de biodegración.
No obstante, las condiciones climáticas y de humedad pueden favorecer el proceso. En cualquier
caso la viabilidad técnica de cualquier opción de manejo deberá adaptarse a las condiciones locales
mediante la ejecución de pruebas a escala piloto.
78 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Cuadro 4.9: Composición de los lixiviados

Datos de Análisis de Lixiviado en el Área Metropolitana*


Parámetros Temp pH DQO DBO SO4 Cl N Hg Cr+6 Pb As Cd

Cateura 15,9 7,7 1.400 812 245 497 60,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Cateura 20,0 7,2 530 159 84 268 84,0 0,02 N.D. N.D. N.D. N.D.
Cateura 17,2 8,3 1.975 143 159 2.734 900,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Cateura 15,2 8,5 2.200 890 284 3.284 253,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Lambaré 16,9 7,4 3.650 413 85 408 52,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Ñemby 15,3 8,3 10.400 938 1625 4.189 1886, N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
0
Limpio 13,5 7,4 135 20 22 141 2,3 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
San Lorenzo 13,5 6,2 2.550 1.280 225 119 32,0 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Capiata 15,1 5,7 11.650 2.000 392 451 6,9 N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.
Fuente: SENASA y la JICA.
* Estudios realizados en el año 1994.

Cuadro 4.10: Características químicas de los residuos sólidos - área metropolitana


de Asunción

Características Residuos Urbanos


Domiciliario Restaurantes Comercios Instituciones Mercado
Unidad
Gravedad Específica Aparente Kg/l 0,22 0,34 0,07 0,09 0,09
Contenidos

Combustibles % 28,08 25,88 47,12 39,40 39,40


Humedad % 39,82 58,74 33,20 42,16 42,16
Cenizas % 32,11 15,38 19,68 18,44 18,44
Total % 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Análisis Carbón (C) % 17,90 10,94 25,29 22,70 17,37
Químico Hidrógeno (H) % 3,13 2,05 4,37 3,59 2,37
Analítico
Estudio

Nitrógeno (N) % 0,54 0,91 0,57 0,46 0,49


Sulfuro (S) % 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02
Cloruro (Cl) % 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01
Oxigeno (O) % 6,48 11,95 16,86 12,62 4,68
Total % 28,08 25,88 47,12 39,40 24,94
Poder Calorífico kcal/kg 1120 1036 2277 2055 420
C/N 33,52 12,02 44,37 49,35 35,45
Fuente: SENASA y la JICA.

4.2.5 Manejo de residuos sólidos urbanos

El manejo de los residuos sólidos comprende la prestación de los servicios de barrido de


calles y limpieza pública, recolección, tratamiento y disposición final de las basuras.
Paraguay 79

4.2.5.1 Barrido de calles y limpieza pública

Barrido de calles

Aproximadamente el 36% de las ciudades cuenta con servicio de barrido. Sólo la Ciudad de
Asunción tiene barredora mecánica. El rendimiento del barrido manual es muy variable; de 212
m/pers. (en Encarnación) a 1300 m/pers. (en Asunción) y el barrido mecánico tiene problemas de
movilidad tanto por los vehículos estacionados o por las molestias que causa al tránsito automotor
su operación, además de la baja eficiencia que los mismos están teniendo en la limpieza por el mal
mantenimiento de sus escobas. En Asunción la edad promedio de los obreros dedicados al barrido
de calles sobrepasan los 50 años. Generalmente son hombres, con excepción de Ciudad del Este,
Fernando de la Mora, San Lorenzo, que tienen mujeres como personal de Barrido.

Limpieza pública

El 64% de las ciudades posee algún servicio de limpieza, que consiste en la mayoría de las
veces en el desmalezamiento de los costados de las aceras, mantenimiento de alcantarillas, arreglo
de plazas, etc.

En ambos casos existe una tendencia de los municipios a ocuparse de estos servicios.

4.2.5.2 Recolección y transporte

En cuanto a la cobertura de la recolección en la población urbana, Asunción ha aumentado


el alcance de su cobertura a un 92%, entrando a cubrir inclusive varios barrios marginales. En el
área metropolitana de Asunción alcanza 54%; Departamento Central (36%) y Departamento de
Presidente Hayes (16%), sin contar la ciudad de Pozo Colorado. El Departamento de Amambay es
el que mayor cobertura tiene en cuanto a departamento se refiere con 84%; existen algunos que no
tienen servicio aún (Alto Paraguay, Boquerón) o tienen coberturas próximas a cero (San Pedro,
Guairá, Caaguazú, Ñeembucú). El porcentaje de cobertura a aumentado en un 5%, en el interior del
país, en comparación al año 1996. Las estimaciones indican que la cobertura en ciudades del
interior sería del 35%. En el país el aumento es del 6%, en comparación al año 1996, lo que
representa una cobertura del 46%.

La frecuencia de recolección es variable, el 14% de las ciudades tendrían un servicio diario,


el 38% interdiario, el 40% dos veces a la semana y el 9% una vez a la semana.

La tercerización o privatización está siendo una tendencia. El 56% de los servicios son
municipales, 36% son privados y 8% de los municipios poseen ambos servicios.

Existen algunos departamentos que poseen cobertura de recolección nula o muy próximo a
cero. En el ámbito del país, la cobertura del servicio llega a tan sólo a 54% de los municipios, lo que
representa al 48% de la población urbana del país.

La mayoría de los municipios no poseen estudios de macro y microruteos, tampoco poseen


una ruta de recolección establecida.

Muchas quejas se refieren a la falta de regularidad en la frecuencia y el horario de la


recolección.
80 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

4.2.5.3 Reciclaje y minimización

El reciclaje se maneja de un modo informal a través de los gancheros (cirujas o


segregadores), siendo muy poco el incentivo del sector privado al respecto. Sólo las
municipalidades de Asunción, Carapeguá y a modo sólo educativo las de Lambaré, Fernando de la
Mora, San Bernardino, Nueva Germania, Obligado, Arquitecto Tomás Romero Pereira y otras
pocas, el 6% del total, han desarrollado programas al respecto.

Se calcula que el número de estos trabajadores informales (gancheros) es


aproximadamente 2.015 personas comparadas con las 617 personas registradas en el año 1996, lo
que muestra que existió un gran aumento (164%). En general son niños y mujeres los que
seleccionan y comercializan algunos componentes de la basura en los propios lugares de
disposición final. Además, un número desconocido de personas recolectan domiciliariamente
cantidades limitadas de papeles, cartones, botellas, envases de aluminio y restos de comidas que
son utilizados en la alimentación de cerdos y llegando al extremo que “ limpian” los huesos que
fueron arrojados a los vertederos, para extraer restos de carne pegada a ellos para confeccionar las
tradicionales “ empanadas” .

El total de recuperación de los productos posibles no alcanza el 10%.

Los efectos del MERCOSUR han llegado también a nivel de los recuperadores de residuos
sólidos, ya que ciudades fronterizas como Ciudad del Este y Encarnación, han recibido inmigrantes
de Brasil y Argentina, respectivamente. Los provenientes de la Argentina, constituidos por familias
de aproximadamente cinco miembros, han salido de los vertederos bonaerenses al ser cerrados
estos a los cirujas o gancheros.

A principios de 1996, la Municipalidad de Asunción inició una campaña de disposición selectiva de


pilas, para minimizar o mejorar la calidad de los residuos que son dispuestos en el Vertedero Cateura. Esta
operación se realizó con la participación de los medios de prensa y la distribución de contenedores
especiales con capacidad de 3,5 lts, los cuales tenían que ser recolectados y dispuestos por la
municipalidad. Dicho programa concluyó en el año 1997.

Ciudad del Este, frontera Este con Brasil, es reconocida por la gran comercialización de
artículos electrónicos, deportivos, de bebidas alcohólicas, etc., todas de procedencia extranjera,
adquiridos en su mayoría por turistas brasileños y argentinos, quienes llegan hasta este punto del
país con el único fin de hacer compras. Esta actividad genera un movimiento diario de
aproximadamente 12.000 personas de lunes a viernes y 20.000 personas los fines de semana, con
un volumen de 240 m3 por día de desechos de embalajes constituidos por cartones, papeles,
plásticos entre otros, arrojados en la vía pública del microcentro, para ser recolectados durante la
noche por grupos informalmente organizados de recicladores, que celosamente cuidan que nadie
se apropie de sus mercaderías hasta que los vehículos de los intermediarios pasen a recogerlos
después de la medianoche. Este volumen de materiales reciclados es conducido diariamente al
Brasil por vía terrestre.

En la ciudad de Encarnación, frontera sur con Argentina, de comercio similar a Ciudad del
Este, pero en menores proporciones, se da una recuperación en menor escala. Aquí las latas de
aluminio son llevadas a la Argentina, los papeles y cartones se comercializan internamente a una
industria local, y el resto es llevado hasta diferentes sitios del área metropolitana de Asunción.
Paraguay 81

4.2.5.4 Recolección diferenciada de materiales recuperables

Sólo la municipalidad de Asunción realiza una recolección selectiva de materiales


recuperables en algunos barrios de la capital, asistiendo a un total de 3.000 viviendas en forma
totalmente subsidiada, con un camión recolector una vez a la semana en cada barrio. El método
actualmente en ejecución, consiste en que un día de la semana los usuarios deben de sacar
únicamente sus residuos potencialmente recuperables y los otros días aquellos que deben ir
directamente a la disposición final. Este programa no se ha evaluado hasta la fecha.

Las Colonias Unidas, integradas por las ciudades de Bella Vista, Hohenau y Obligado están
por iniciar un programa de recolección selectiva.

4.2.5.5 Recolección diferenciada de residuos hospitalarios

Otro servicio de recolección contempla la atención de los residuos hospitalarios de los


servicios de salud. Este servicio es prestado por una empresa privada.

La recolección se realiza en centros de asistencia a la salud, humana o animal como ser:


farmacias, clínicas médicas, clínicas odontológicas, laboratorios, veterinarias, y cualquier instalación
donde se generen residuos de flujo sanguíneo, líquido animal, tejidos, o elementos punzocortantes
patogénicos y que se acojan al servicio de incineración previa solicitud e inscripción en el mismo.

En cada centro, de acuerdo a su clasificación, se disponen los desechos en las bolsas de


recolección, las que son diferenciadas por su color. Las bolsas de color amarillo contienen
desechos livianos no contaminados, y las bolsas blancas contienen residuos no fáciles de incinerar
como gasas, sangre, placenta, entre otros, y de mayor riesgo patológico.

Centros Asistidos: La mencionada empresa prestó servicios a un promedio de 476 centros


en 1999. Como resultado del trabajo realizado, el promedio alcanzado en el último semestre fue de
55.000 kg/mes.

El Departamento de Itapúa, a través de la OPS/OMS ha obtenido un Plan de Manejo para


sus Residuos de Servicios de Salud, realizado por CONTECSA con miras a dar inicio a un
programa de recolección y tratamiento de estos residuos. El Departamento de Alto Paraná, hizo lo
mismo con asistencia del SENASA.

4.2.5.6 Tratamiento y disposición final

En la Ciudad de Carapeguá fue ejecutado un proyecto piloto de tratamiento manual de los


desechos sólidos urbanos, que consistió en la separación de materiales adecuados para la
producción de abono orgánico “ compost” , reciclaje y reuso de materiales recuperados y disposición
final de los sobrantes, por el método del relleno sanitario manual. El mismo fue asesorado por
técnicos del SENASA y del IDM y financiado con fondos de la Agencia de Cooperación Técnica de la
República Federal de Alemania (GTZ).

En Ciudad del Este, en el periodo de 1992 hasta 1995 habían implementado la disposición
final de residuos a través del método del relleno sanitario. En Cnel. Oviedo, Bella Vista y Obligado,
también se está operando de esa forma, aunque realmente en forma primaria, sólo tapado con
tierra ocasionalmente.
82 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

En la Ciudad de Asunción se viene realizando un esfuerzo por cubrir el 100% de todo el


vertedero actual e ir iniciando la clausura del mismo, estimada para octubre del 2001. Por
consiguiente, se viene buscando sitios para la ubicación de un nuevo vertedero. Los posibles
futuros sitios de disposición final están siendo evaluados por la AMUAM, quien en conformidad con
el convenio internacional firmado con el Gobierno de Japón, se hace responsable a partir del cierre
del vertedero Cateura de la operación del nuevo sitio de disposición final. Este convenio tiene como
base el Plan de Manejo de Residuos Sólidos para el Área Metropolitana de Asunción que fue
realizado conjuntamente entre el SENASA y la JICA.

Se están analizando los cuatros posibles sitios de disposición final ubicados en:

• Ypané - 50 Hectáreas
• Itauguá - 20 Hectáreas
• Luque - 30 Hectáreas
• Villa Hayes - 100 Hectáreas

No obstante, en general hay una carencia de sitios adecuados de disposición final.

Asunción tuvo un plan piloto (1993-94) para operar con métodos sanitarios, consistente en
tapada con tierra, drenaje de gases y lixiviados, y recirculación de lixiviados en una parcela de 3
Has., pero el mismo no prosperó.

En la actualidad existe una tendencia de asociación de dos o más municipios para operar en
un mismo vertedero. Ejemplo de estas negociaciones son las que se están dando entre Asunción
con las ciudades de Luque (16 km), Limpio (25 km), Areguá (28 km) Fernando de la Mora (7 km),
San Lorenzo (16 km), Capiatá (20 km), Ypacaraí (36 km), Ypané (26 km), donde todos utilizan el
vertedero Cateura de Asunción con un promedio de basuras dispuestas de entre 900 a 1.300
ton/día.

Existieron planes para trabajos en conjuntos entre los siguientes municipios:

• Bella Vista, Hohenau y Obligado.


• Luque y Limpio.
• Lambaré, Fernando de la Mora y Villa Elisa.
• Asunción, San Lorenzo y Capiatá.
• San Ignacio, Santa Rosa, San Miguel y otros del Departamento de Misiones.
• Juan León Mallorquín, O´Leary e Yguazú.

La ciudad de Atyrá, octava ciudad más limpia del mundo y ganadora de la denominación de
“Ciudad Saludable” por la OMS/OPS, había obtenido una asistencia del SENASA para la
implementación de un proyecto similar al de Carapeguá.

El 80% de los vertederos del país son vertederos a cielo abierto con todos los riesgos
sanitarios y ambientales que esto representa, el resto se considera de carácter controlado. Existen
pueblos que no cuentan con recolección, pero si poseen un vertedero (fosa) común para las
Paraguay 83

basuras de sus habitantes, los que son responsables de llevarlas hasta el sitio, encargándose la
municipalidad de hacer la cobertura una vez al mes.

Otras ciudades como Paraguarí son un ejemplo de la mala administración municipal debido
a que teniendo un Plan Maestro confeccionado por el SENASA, no lo han implementado,
incluyendo las obras construidas para el relleno sanitario manual (zanjas), que han quedado sin
cuidado alguno. También se registran casos de pueblos que no cuentan con un vertedero, pero si poseen
un servicio de recolección.

Con relación a los residuos hospitalarios, en varias localidades del interior del país los
hospitales cuentan con el servicio de recolección urbano, por lo que los residuos hospitalarios van a
parar en los vertederos municipales o privados de dichas localidades. En el caso particular del
vertedero de la ciudad de Asunción, como existen localidades que utilizan dicho vertedero y las
mismas no cuentan con servicios especiales de disposición de residuos hospitalarios, estos
residuos van a parar a este vertedero.

La destrucción de los residuos hospitalarios en Asunción se realiza en hornos de doble


cámara, ubicados en la localidad de Ñemby, aún cuando las normas del SENASA, hablan de
incineradores pirolíticos como único medio de incineración. El servicio fue concesionado a una
empresa privada, la cual estaría prestando el servicio hasta el 17 de octubre de 2000. Los residuos
de los Centros Asistenciales de Asunción del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social son
llevados al incinerador del Hospital Nacional del Cáncer y del Quemado en la Ciudad de Areguá.

El departamento de Itapúa viene realizando las gestiones para obtener un incinerador.

4.2.6 Equipamientos utilizados en los servicios de barrido, limpieza, recolección y


disposición final

Los equipos utilizados en la recolección son de una gama muy variada en marcas y
modelos.

El índice de población atendida por vehículo es de 4.246 habitantes. Del total de los
vehículos utilizados el 1,4% (5 comunidades) conforma las carretas de tracción a sangre, 1,4% (5
comunidades) son carretillas, 6,5% restante (21 municipios) posee carros acoplados a otros vehículos,
65,8% camiones con carrocería abierta de madera o del tipo volquete y sólo el 24,6% camiones con
cajas compactadoras. Cabe mencionar que en el municipio de Altos el servicio de recolección se
realiza utilizando tres carretillas de tipo albañilería. La municipalidad de Asunción cuenta con
máquinas barredoras. En los vertederos generalmente no se cuentan con maquinarias (tractores),
se registraron sólo 9 municipios que poseen maquinarias pesadas para el cuidado del vertedero.
Asunción posee 10 maquinarias pesadas (6 topadoras, 1 oruga, 2 palas mecánicas, 1 excavadora,
2 volquetes, 1 taller móvil y 1 camioneta pick-up), Ciudad del Este cuenta con 1 topadora. Los otros
municipios que cuentan con ellas: Coronel Oviedo, Encarnación y San Juan Nepomuceno no son de
uso exclusivo del vertedero, sino que son prestadas de otros departamentos. San Lorenzo, presenta
un caso similar, pero en la actualidad todos sus residuos los llevan al vertedero Cateura en
Asunción.

La mayoría de los municipios manifiestan que existe déficit de equipos para cumplir con las
funciones de recolección y además no cuentan con equipos de reserva, lo que dificulta la
realización de los mantenimientos preventivos en las unidades de recolección.
84 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

4.3 Manejo de residuos sólidos en centros de atención a la salud en el Paraguay

4.3.1 Antecedentes

En cumplimiento estricto a las leyes, únicamente la capital, Asunción, ha desarrollado un


programa de recolección, transporte e incineración de los residuos provenientes de los Centros de
Salud, en funcionamiento desde 1992.

El programa fue inicialmente promovido por el SENASA y luego en 1994 transferido a la


Municipalidad de Asunción quien se encargó de la licitación para la Concesión de dicho servicio. En
la actualidad se rige por la Ordenanza Municipal JM/Nº 32/95 "Ordenanza que reglamenta la
recolección, transporte y disposición de residuos sólidos hospitalarios".

4.3.2 Generación y composición de residuos sólidos hospitalarios

Estudios realizados por CONTECSA, arrojaron datos en cuanto a los índices de producción
de residuos de los centros de salud, los resultados de los mismos se presentan en los cuadros 4.11
y 4.12.

Cuadro 4.11: Incineración de residuos hospitalarios

Unidad Cantidad
1. RS Comunes
Hosp. Público Grande kg/cama.día 0,60
Hosp. Público Medio kg/cama.día 0,20
Hosp. Público Chico kg/día 0,23
Hosp. Privado Grande kg/cama.día 0,22
Hosp. Privado Medio kg/cama.día 0,35
Hosp. Privado Chico kg/cama.día 0,30
2. RS Peligrosos
Hosp. Público Grande kg/cama.día 0,42
Hosp. Público Medio kg/cama.día 0,14
Hosp. Público Chico kg/día 0,16
Hosp. Privado Grande kg/cama.día 0,16
Hosp. Privado Medio kg/cama.día 0,25
Hosp. Privado Chico kg/cama.día 0,22

Fuente: Consultora Técnica de Ingeniería CONTECSA.


Paraguay 85

Cuadro 4.12: Tasas de generación de residuos hospitalarios

Unidad Cantidad
1. RS Comunes
Hosp. Público Grande kg/Intern.día 2,74
Hosp. Público Medio kg/Intern.día 3,19
Hosp. Público Chico kg/Intern.día 0,00
Hosp. Privado Grande kg/Intern.día 0,99
Hosp. Privado Medio kg/Intern.día 3,96
Hosp. Privado Chico kg/Intern.día 4,61
2. RS Peligrosos
Hosp. Público Grande kg/Intern.día 1,94
Hosp. Público Medio kg/Intern.día 2,27
Hosp. Público Chico kg/Intern.día 0,00
Hosp. Privado Grande kg/Intern.día 0,70
Hosp. Privado Medio kg/Intern.día 2,81
Hosp. Privado Chico kg/Intern.día 3,27

Fuente: Consultora Técnica de Ingeniería CONTECSA.

Los valores de 3,0 a 4,5 kg/cama/día, que se venía manejando en Paraguay desde 1989,
son muy elevados siendo los valores mínimo y medio los más elevados de la región y el máximo
sólo superado por Perú, que ya ha presentado otros valores más conservadores. Ver Cuadro 4.13.

Cuadro 4.13: Tasas de generación en otros países

kg/cama.día
PAÍS MIN. MED. MAX
Chile (73) 0,97 - 1,21
Venezuela (76) 2,56 3,10 3,71
Brasil (78) 1,20 2,63 3,80
Argentina (82) 0,82 - 4,20
Argentina (88) 1,85 - 3,65
Perú (87) 1,60 2,93 6,00
Colombia (92) 1,08 - 2,95
México (93) 3,00 3,70 4,10
EUA - 4,50 8,00
España - 4,40 -
Noruega - 3,90 -
Francia - 2,50 -
Reino Unidos - 3,30 -
Países Bajos 4,20 - 6,50
Paraguay (89) 3,00 3,80 4,50

En cuanto a la densidad suelta de las basuras hospitalarias, se tienen valores entre 0,08 y
0,21 kg/l, con una media de 0,15 kg/l. A los efectos de comparación se tienen los valores de
DIGSA/MINSA que varían entre 0,17 y 0,36 kg/l.
86 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Los valores encontrados en el estudio realizado en el Departamento de Itapúa son bajos;


sobre todo los provenientes de los hospitales considerados para el estudio como pequeños, donde
el porcentaje de restos de cocina es mínimo, variando entre 2,0% y 8,5% (ver Composición de
Residuos Comunes en Servicios de Salud). En el caso del estudio realizado por DIGSA/MINSA,
todos son de mayor magnitud en comparación al estudio en Itapúa, con gran generación de restos
de cocina. Si no se consideran los hospitales pequeños se tendría una variación entre 0,14 a 0,21
kg/l, con lo cual sí se estaría dentro de un parámetro medio.

Otra conclusión importante es la composición del total de los residuos sólidos que se puede
observar en los cuadros 4.14 y 4.15, donde la proporción de residuos hospitalarios peligrosos es de
41,5%, compuesto de infecciosos 27,9% y punzocortantes 4,4%, dando un total de 32,3%.
Habiendo un 9,2% de otros residuos que eventualmente podrían ser peligrosos. Por tanto, los
residuos comunes están en el orden del 58,5%.

Los valores encontrados en algunos estudios fueron:

Argentina (88) : comunes 60%, peligrosos 40%


Lima - Perú (92) : comunes 57%, peligrosos 43%
DIGSA/MINSA (94) : comunes 35 a 60%, peligrosos 40 a 75%

Estos valores son muy similares a los del estudio mencionado.

Cuadro 4.14: Composición de residuos comunes (porcentajes)


en servicios de salud

Tipo de Restos de Plásticos Vidrios Papel y Metales Textiles Restos de Piedras y


Servicios Cocina Cartón (trapos) Jardín Cerámicas

HpG 23,9 9,0 0,1 13,2 0,5 0,4 0,0 0,0


HpM 33,1 14,4 2,4 16,4 0,6 0,7 1,9 0,0
HpC 8,5 18,2 1,9 27,6 1,7 0,9 7,2 0,0
HPG 22,2 13,1 0,3 15,1 0,2 2,7 1,3 0,0
HPM 33,0 13,5 1,1 14,2 0,2 0,7 0,8 0,0
HPC 2,0 27,2 0,8 18,7 1,2 0,0 0,0 0,0
Promedio 20,4 15,9 1,1 17,5 0,7 0,9 1,9 0,0
Residuos Comunes = 58,5

H: Hospital; p: Privado; P: Público; G: Grande; M: Mediano; C: Chico


Fuente: Consultora Técnica de Ingeniería CONTECSA.
Paraguay 87

Cuadro 4.15: Composición de residuos peligrosos (bioinfectantes y punzocortantes)


(porcentajes) en servicios de salud

Tipo de Látex y Gasas y Yesos Miembros Restos de Pañales y T. Agujas y Hojas Placentas Líquidos Otros
Servicios Goma Algodones Orgánicos Laboratorios Higiénicas de cortar
HpG 1,4 1,5 0,0 1,8 2,5 16,0 1,5 23,1 0,4 4,7
HpM 1,9 3,1 0,4 0,0 4,8 4,6 2,6 0,0 4,7 8,5
HpC 0,8 4,8 0,0 0,0 6,1 5,1 3,2 2,4 1,0 10,6
HPG 3,1 7,0 0,4 0,0 5,5 12,5 2,2 0,0 2,5 11,9
HPM 1,6 1,0 0,0 0,0 3,8 12,3 2,7 2,3 6,6 6,2
HPC 3,7 6,2 0,0 0,0 12,9 0,0 14,1 0,0 0,0 13,1
Promedio 2,1 3,9 0,1 0,3 5,9 8,4 4,4 4,6 2,5 9,2
Residuos Peligrosos = 41,5

H: Hospital; p: Privado; P: Público; G: Grande; M: Mediano; C: Chico


Fuente: Consultora Técnica de Ingeniería CONTECSA.

Con las proporciones anteriores se obtienen los siguientes valores de producción para
residuos peligrosos: 0,24 kg/cama/día y la diferencia como residuos asimilables a comunes de 0,33
kg/cama/día.

Para una mayor comprensión de la magnitud del problema asociado a los residuos
hospitalarios, se presentan los cuadros 4.16 y 4.17, donde se incluyen los Índices de Composición
según los tipos de Servicios de Salud.
88 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Cuadro 4.16: Composicion de física residuos sólidos en servicios de salud

Residuos Hospitalarios Públicos


Unidad
Grandes Medios Chicos Promedio
Gravedad Específica Aparente kg/l 0,14 0,21 0,06 0,14
Resto de Cocina % 22,2 33,0 2,0 19,1
Papel y Cartón % 15,1 14,2 18,7 16,0
Comunes Textiles % 2,7 0,7 0,0 1,1
Plástico % 13,1 13,5 27,3 18,0
Resto de Jardín % 1,3 0,8 0,0 0,7
Combus- Sub-Subtotal % 54,4 62,2 48,0 54,9
Tibles Látex y Goma % 3,1 1,6 3,7 2,8
Peligrosos Gasas y Alg. % 7,0 1,0 6,2 4,7
Pañales. y % 12,5 12,3 0,0 8,3
T.Higien.
Sub-Subtotal % 22,6 14,9 9,9 15,8
Subtotal % 77,0 77,1 57,9 70,7
Metal % 0,2 0,2 1,2 0,5
Composición Comunes Vidrio % 0,3 1,1 0,8 0,7
física Cerám. y % 0,0 0,0 0,0 0,0
(base Piedras
húmeda) Sub-Subtotal % 0,5 1,3 2,0 1,2
Miemb. % 0,0 0,0 0,0 0,0
Orgánic. % 0,0 2,3 0,0 0,8
Incombus
Placentas % 0,4 0,0 0,0 0,1
-
Peligrosos Yesos % 5,5 3,8 12,9 7,4
Tibles
Frasc. % 2,5 6,6 0,0 3,0
Laborator. % 2,2 2,7 14,1 6,4
Líquidos % 11,9 6,2 13,1 10,4
Punzocortante
s
Otros
Sub-Subtotal % 22,5 21,6 40,1 28,1
Subtotal 23,0 22,9 42,1 29,3
Total: % 100,0 100,0 100,0 100.0

Fuente: Consultora Técnica de Ingeniería CONTECSA.


Paraguay 89

Cuadro 4.17: Composición física de residuos sólidos en servicios de salud privados

Residuos Hospitalarios Privados


Unidad
Grandes Medios Chicos Promedio
Gravedad Específica Aparente kg/l 0,16 0,15 0,08 0,13
Resto de Cocina % 23,9 33,1 8,5 21,8
Papel y Cartón % 13,2 16,4 27,6 19,1
Comunes Textiles % 0,4 0,7 0,9 0,7
Plástico % 9,0 14,4 18,2 13,9
Combustibles Resto de Jardín % 0,0 1,9 7,2 3,0
Sub-Subtotal % 46,5 66,5 62,4 58,5
Látex y Goma % 1,4 1,9 0,8 1,4
Peligrosos Gasas y Alg. % 1,5 3,1 4,8 3,1
Pañales y % 16,0 4,6 5,1 8,6
T.Higien.
Composición Sub-Subtotal % 18,9 9,6 10,7 13,1
Física Subtotal % 65,4 76,1 73,1 71,6
(base
Metal % 0,5 0,6 1,7 0,9
húmeda)
Comunes Vidrio % 0,1 2,4 1,9 1,5
Cerám. y Piedras % 0,0 0,0 0,0 0,0
Incombustibles Sub-Subtotal % 0,6 3,0 3,6 2,4
Miemb.Orgánicos % 1,8 0,0 0,0 0,6
Placentas % 23,1 0,0 2,4 8,5
Yesos % 0,0 0,4 0,0 0,1
Peligrosos Frasc. Laborator. % 2,5 4,8 6,1 4,5
Líquidos % 0,4 4,7 1,0 2,0
Punzocortantes % 1,5 2,5 3,2 2,4
Otros % 4,7 8,5 10,6 7,9
Sub-Subtotal % 34,0 20,9 23,3 26,0
Subtotal 34,6 23,9 26,9 28,4
Total: % 100,0 100,0 100,0 100.0

Fuente: Consultora Técnica de Ingeniería CONTECSA.

4.3.3 Tecnología y métodos utilizados para el manejo de residuos sólidos hospitalarios

Oficialmente existe sólo una planta incineradora instalada en Paraguay. Existen otras que no
fueron autorizadas a operar por estar mal ubicadas, por no ajustarse a las normas, ya son obsoletas
o no han sido registradas según lo estipula la reglamentación.

Entre las no registradas se encuentran: el Hospital de Clínica, en Asunción; el Laboratorio


de Medicina Tropical, en Asunción; el Sanatorio Migone (privado), en Asunción, clausurado; el
Hospital Adventista (privado), en Hohenau; Materno S.O.S. (privado), en Hohenau; Hospital Militar,
en Asunción y el Hospital Policial "Rigoberto Caballero", en Asunción.

Los centros de salud que cuentan con quemadores (tipo parrilla) son: Hospital Bautista
(privado), en Asunción, actualmente clausurado y el Hospital del Instituto de Previsión Social
Regional de Itapúa, en Encarnación.

El incinerador que opera en la planta de incineración que realiza el servicio en el municipio


de Asunción es del tipo doble cámara, de fabricación paraguaya, posee quemadores en ambas
cámaras alcanzando 800 a 1100 ºC en la primera y 1100 a 1400 ºC en la segunda, alimentados por
90 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

gasoil e inyección de aire y una turbina de recirculado de gases de la segunda cámara a la primera.
Posee lavado de gases con los líquidos provenientes de las piletas de acumulación de las bolsas de
residuos. En la parte superior de la chimenea posee un filtro. Este incinerador elimina únicamente
residuos hospitalarios, la capacidad es de 500 kg/hs, operando desde 1994; el estado del equipo no
es óptimo, ya no funcionan los pirómetros, se han fundido por las altas temperaturas que operaba.
La inyección de agua para el lavado de los gases tampoco funciona. A los filtros no se les hizo
nunca mantenimiento. Los ladrillos refractarios deben ser removidos constantemente pues no
resisten al desgaste pr ovocado por las implosiones de los frascos vacíos de vidrios. La puerta de
carga se ha malogrado y han cambiado el sistema de cierre. La temperatura de operación en la
actualidad se estima que fluctúa entre los 1000 y 1300ºC, conforme a más de 15 actas de
inspecciones realizadas por el SENASA.

En Paraguay no se cuentan con equipos o dispositivos de medición del control de


emisiones. Las medidas de control que se habían tomado por la empresa operadora de la planta
incineradora consistieron en incinerar por encima de 1050ºC, por lo menos en la segunda cámara
mantenerlo por encima de ese valor y lavar los gases e instalar un filtro a la salida de la chimenea.

En la planta de incineración poseen otro incinerador de 50 kg/hs marca Limberg, que está
fuera de servicio, la misma no alcanzó a operar ni dos años.

El SENASA en la actualidad está preocupado por las posibles fugas de dioxinas y furano de
los incineradores y la concentración de los metales pesados que pueda existir en las cenizas, las
que podrían contaminar cursos de aguas y el suelo.

El resto de los centros de atención a la salud del país operan, en su mayoría, con pozos
sanitarios. Las fosas utilizadas son simples hoyos cavados en el terreno natural en el fondo de los
terrenos, de dimensiones variadas, de abertura superior promedio 1,20 m de diámetro y profundidad
de 1,50 m; la mayoría cuenta con tapas muy rústicas e improvisadas, sin protección alguna para los
residuos, que eviten que los mismos queden al alcance de los animales y otros vectores. Existen
localidades que depositan los residuos en antiguos pozos de agua y otros que sólo depositan sus
residuos a cielo abierto al fondo de sus locales y al alcance de los animales domésticos, viéndose
ocasionalmente a perros transitar con placentas y miembros amputados provenientes de estos
sitios.

Según un estudio realizado en el departamento de Itapúa, al sur de Paraguay, elaborado a


mediado del año 1997. En este departamento, en la ciudad Obligado, el Hospital Adventista, cuenta
con un pequeño incinerador, pero en estado de desuso y el Hospital del Instituto de Previsión Social
Regional de Itapúa, en Encarnación, cuenta con un quemador del tipo parrilla de fabricación casera.

Actualmente el MSPyBS junto con la AECI proveerán a 30 centros de salud de incineradores


con capacidad de 20 kg/h, así como también proveerán a hospitales regionales con incineradores
de mayor capacidad (40 kg/hora). Así mismo, se harán cargo de los residuos hospitalarios de los
centros de atención a la salud pública, para lo cual ya cuentan con el equipo y la logística necesaria.

4.4 Situación de los residuos peligrosos

4.4.1 Aspecto institucional

Existe sobreposición de poderes. Esta situación deriva en un afán de potenciar y


fortalecerse sin una integración entre las instituciones, con el resultado de duplicidad en las
funciones y la atomización de las acciones. Para afrontar esta situación, se recurre a la
Paraguay 91

conformación de comisiones interinstitucionales donde se coordina el accionar, pero sin resolver


sustancialmente el problema.

No se poseen laboratorios especializados en sustancias o residuos tóxicos y/o peligrosos.

4.4.2 Sustancias químicas

4.4.2.1 Producción, importación, exportación y uso de sustancias químicas

La República del Paraguay no es un país productor de sustancias químicas, si bien en el


país se realizan fraccionamiento, empaque y mezcla de las mismas. En 1996 se importaron 182.675
toneladas de sustancias químicas; de las cuales 75% correspondían a abonos minerales o
químicos, 13% a productos químicos utilizados en industrias, 6% a plaguicidas y 6% a derivados del
petróleo. Con relación a la exportación, en 1996 se exportaron 12.408 toneladas de sustancias
químicas de las cuales 96% correspondían a productos químicos utilizados en industrias y 4% a
plaguicidas.

Al ser Paraguay un país eminentemente agrícola, las sustancias químicas utilizadas en el


sector agropecuario son las que poseen una mayor representatividad en el universo total analizado
y el volumen utilizado ha ido incrementándose anualmente. La utilización de insecticidas ha tenido
un incremento sostenido a lo largo de los años, en 1990 se utilizaron 772 toneladas, cifra que
ascendió a 1.789 ton en 1996. En forma similar los herbicidas, en 1990 se consumieron 763 ton que
ascendieron a 2.549 ton en 1996; los fungicidas, bactericidas y similares, en 1990 se utilizaron 236
toneladas y en 1996, se utilizaron 319 toneladas.

La Dirección de Defensa Vegetal del MAG cuenta con la ley que prohibe ciertos productos
químicos y tóxicos que aparecen en el libro, “ Simposio Internacional sobre Insecticidas, Plaguicidas
y Desechos Tóxicos en el Paraguay” . Documento de la OPS, 1994.

Al respecto de los países de importación de agroquímicos, Brasil ocupa el primer lugar con
una contribución del 68%, seguido por Argentina con 19% y Uruguay con un 12%.

El 42% de los agroquímicos ingresan al Paraguay por Ciudad del Este, 25% por
Encarnación y 25% por Salto del Guaira.

La disponibilidad de datos estadísticos y sistemáticos al respecto de la importación y


exportación de sustancias químicas se corresponde con la contribución que hace al PIB cada
sector, con la excepción hecha para el sector de los Servicios Básicos.

Así las estadísticas para agroquímicos (insecticidas, herbicidas, fungicidas y abonos) se


encuentran fácilmente disponibles mientras que las utilizadas en el sector industrial, adolecen de
diversos inconvenientes, no se encuentran disponibles o directamente no existen. Al respecto, una
de las únicas instancias en donde fue posible discriminar cualitativamente y cuantitativamente a las
sustancias químicas industriales fue en la Dirección General de Aduanas.

Sin embargo, se hace difícil la discriminación, cualitativa y cuantitativa de sustancias


químicas por subsectores industriales, aunque existen datos aislados en el Servicio Nacional de
Saneamiento Ambiental y en el Programa EP3 de la Unión Industrial Paraguaya.

Las sustancias químicas no escapan a la comercialización de carácter ilegal, puesto que al


cotejar los volúmenes utilizados con los volúmenes ingresados y registrados por los medios
92 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

legalmente establecidos, se encuentra un desfasaje que para el año 1996 era de 41% a favor de los
volúmenes utilizados.

4.4.2.2 Sustancias químicas en estado de abandono

En septiembre de 1997, en cumplimiento del Artículo 53 del Código Aduanero, la Dirección


General de Aduanas publicó, para los efectos legales la lista de mercaderías con plazo de
almacenamiento vencido y sujetas a ser declaradas en abandono. La información se presenta en el
Cuadro 4.18

Cuadro 4.18: Sustancias químicas en estado de abandono - Puerto de Asunción

Descripción del Contenido de la Mercadería Cantidad


Productos químicos sin especificar 354 tambores
Soda cáustica 929 bolsas y 5 pallets
Cloruro de sodio 53 bolsas
Hidróxido de potasio 3 fardos
Clorato de potasio 690 tambores
Benzoato de sodio 20 paquetes
Sorbitol 2 tambores
Propelente 20 tambores
Líquido inflamable 1 tambor
Disolvente 130 bolsas
Aceite de motor 43 cajas
Aceite lubricante 178 litros
Colorantes orgánicos 10 tambores

Fuente: Diario Ultima Hora, setiembre 1991 27 y 28 pp.

Otro factor aún no cuantificado, que ya fue mencionado anteriormente, son los residuos
tóxicos de origen desconocido que ingresan al Paraguay procedente del primer mundo. A principio
de 1998 se detectaron 1118 tambores conteniendo sustancias tóxicas que habían ingresado al
Puerto Fluvial de Asunción a mediados de 1997. Con la acción del representante residente del
PNUPD y la OPS, vía la oficina común Medioambiente/Coordinación de Acciones Humanitarias en
Ginebra, se identificaron las sustancias y recomendaron soluciones al problema suscitado. Los
contenidos se identificaron fundamentalmente como ácido nítrico, clorato de potasio, altamente
explosivos, tóxicos y potencialmente poluyentes.

4.4.3 Las industrias y la contaminación

4.4.3.1 Denuncias presentadas

Las industrias sujetas a la mayor cantidad de denuncias son:

• Curtiembres, zapaterías, fábricas del cuero.


• Mataderías, tabladas y frigoríficos.
• Gallinerías, chiqueros, tambos.
• Destilerías de caña y alcohol carburantes, ingenios azucareros.
Paraguay 93

• Talleres metalmecánicos.
• Lavados textiles, pinturerías y afines.
• Aceiteras y jabonerías.
• Industrias farmacéuticas.
• Carpinterías, aserraderos.
• Recicladoras de aceites, baterías, papeles, etc.
• Talleres, estaciones de servicios, etc.
• Panaderías, confiterías, restaurantes.
• Hoteles, clubes, instituciones varias, entre otras.
• Mataderos y frigoríficos.

Cuadro 4.19: Tipo de industrias contaminantes

Tipo de Industria Contaminante


Textil Hipoclorito de sodio, sólidos en suspensión, anhídrido sulfúrico, materia
orgánica, lodos, textiles con sustancias peligrosas.
Curtiduría Cueros, sales, sulfatos, materiales particulados, ácido sulfúrico, cromo,
materia orgánica y tanino.
Acería Polvo de filtro de los metales, escorias salinas y escorias de fundición de los
metales no ferrosos, N0x, S02, partículas en suspensión, cenizas de
encestes, cloruros y sulfuros con metales pesados (plomo).
Petróleo y derivados CO2, N0x, S02, CH4,, residuos sólidos empapados de aceites, grasa y ceras,
fenoles, mercaptanos, glicerinas, naftaleno, antraceno, cianuros, amoniaco,
cromo, olores.
Fármacos Compuestos orgánicos: benceno, tolueno, CFC, cianuros, metales pesados,
olores, desinfectantes.

Agroalimenticia Grasas y aceites, conservantes, materia orgánica


Bebidas y gaseosas Amoniaco, metales pesados, anhídrido carbónico
Aceites y jabones Residuos de ácidos grasos, emulsiones de aceites y grasas, olores, fósforo,
nitrógeno tensoactivos.
Destilería Olores, anhídrido carbónico, materiales particulares, bagazo, vinaza,
solventes halogenados y no halogenados.
Industrias gráficas Solventes, plomo.
Mataderos Sangre, residuos verdes, vómitos de la res, etc.
94 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

4.4.4 Tecnologías y métodos utilizados

4.4.4.1 Confinamiento de residuos radioactivos

En 1995 se realizó el único confinamiento de sustancias radioactivas, consistente en agujas


radioactivas de cobalto. Este procedimiento se realizó con un equipo interinstitucional conformado
por la Comisión Nacional de Energía Atómica, la Comisión Internacional de Energía Atómica y el
SENASA. Las agujas se confinaron observándose todos los requisitos internacionales para tal fin.
Aún existen agujas de americio utilizados en antiguos pararrayos que no han sido confinados hasta
la fecha.

4.4.4.2 Coberturas existentes de tratamiento y disposición final

El servicio de incineración de residuos patológicos y el búnker de confinamiento de residuos


radioactivos son los únicos servicios de tratamientos especiales o de disposición final para los
residuos sólidos industriales peligrosos en el Paraguay.

Vertidos clandestinos abundan. El de mayor trascendencia podría ser el de semillas Delta


Pine, que además de haber contaminado el suelo y el aire de la zona, se le atribuye como causa de
la muerte de un poblador de la zona.

En la actualidad se dispone un promedio de 850 ton/mes de residuos de curtiembres en el


Vertedero Cateura de la Municipalidad de Asunción. Este valor es el único dato estadístico que se
cuenta en el país de disposición de residuos industriales.

Existe un vertedero particular para residuos industriales en la zona del distrito Capiatá. El
relleno posee dos zonas: alta y baja. La zona alta se encuentra 100% cubierta con tierra, la
compactación del terreno en esta zona es muy baja, lo que permite inferir que hace tiempo se ha
dejado de operar en el área. Sin embargo, en la zona baja, que se encuentra en plena operación, no se
practica una cobertura con tierra diariamente, aún contando con material para esta operación dispuesto a
lo largo del terreno. Aproximadamente 1,5 hectárea no cuenta con cobertura. Los materiales que se
depositan normalmente son tierra filtrante, cenizas de caldera y otros desechos sólidos
provenientes del proceso industrial de la fábrica procesadora de aceites, grasas, spellers diversos y
jabonería de la firma CAPSA. No se observan materiales peligrosos. Ocasionalmente se depositan
restos de embalajes de algunos productos, en cajas de cartón y plásticos.
Paraguay 95

5. ANÁLISIS ECONÓMICO FINANCIERO

5.1 Composición del presupuesto del sector

Al no identificarse el sector residuos sólidos como tal, no existe un sistema de apoyo


financiero definido al mismo y la responsabilidad está repartida en varias entidades
gubernamentales que tienen algún tipo de competencia, siendo la municipalidad la principal unidad
operativa y financiera de los servicios de recolección, transporte y disposición final. A fin de
identificar las posibles fuentes de financiamiento, se revisa a continuación la composición del
presupuesto del sector público en Paraguay.

5.1.1 Fuentes de financiamiento del sector público

El sector público tiene básicamente las siguientes fuentes de financiamiento previstos en el


Presupuesto General de Gastos:

A. Gobierno Central

Para las entidades promotoras de la salud y el ambiente y las entidades de vigilancia


sanitaria y ambiental (MSPyBS, MAG y otros) las fuentes son:

ƒ Recursos del Tesoro (96%)


ƒ Recursos Institucionales (2%)
ƒ Royalties (1%)
ƒ Varios (donaciones, legados) (1%)

Se deberían agregar a este listado los recursos del crédito externo, pero en los últimos años
no se registra ningún programa del sector financiado con este tipo de fondos.

Del análisis del Presupuesto General de Gastos de la Nación no se encuentra en la


Administración Central, a excepción de SENASA, ningún programa específico concerniente a los
residuos sólidos, lo que no implica que necesariamente se carezca del mismo, debiéndose
profundizar su análisis a nivel de ejecución.

En la Administración Central no se tiene especificado claramente, a nivel de presupuesto


general de gastos, programas y proyectos en el área Medio Ambiente en general, y residuos sólidos
en particular, por lo que no se puede entrar en detalles de los montos asignados al sector.

Sin embargo, la reciente promulgación de la Ley No. 1.561/00 que crea el Sistema Nacional
del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAN) y la Secretaría del Ambiente,
posibilita la sistematización de los programas presupuestarios al integrar al SISNAN al conjunto de
órganos y entidades de los gobiernos nacional, departamental y municipal y a las entidades
privadas que tengan el mismo objeto a los efectos de actuar en forma conjunta, armónica y
ordenada en la búsqueda de soluciones.

Por su parte el CONAN, órgano colegiado de carácter institucional, es la instancia


deliberativa, consultiva y definitoria de la política ambiental nacional, y está integrada además del
Secretario Ejecutivo, por los representantes de las unidades ambientales de los ministerios,
secretarias y órganos públicos sectoriales, por las Secretarías y Departamentos ambientales de los
gobiernos departamentales y de los municipales.
96 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La institución encargada de la formulación, coordinación, ejecución y fiscalización de la


política ambiental nacional es la Secretaría del Ambiente.

Se está elaborando actualmente el decreto reglamentario de la aplicación de esta ley, por lo


que es importante la recomendación de la STP para que se incluya en estas disposiciones la
elaboración en cada una de las instituciones involucradas de Programas Presupuestarios
específicos sobre los residuos sólidos de manera a contar con información confiable sobre gastos e
inversiones del sector.

En el Capítulo V del Patrimonio y Fuente de Recursos de la Secretaría del Ambiente,


Artículo 28, literal h), se establece como fuente de recursos “ el producido de bonos, letras, títulos y
valores y otros recursos que se afecten al patrimonio de la Secretaría” , constituyéndose en una
posibilidad novedosa de financiamiento para programas específicos de inversión.

En cuanto a organismos que puedan encargarse de la salud ambiental por un lado y


encargados del servicio de limpieza por el otro, se pueden encontrar las siguientes instituciones:

B. Las Gobiernos Departamentales

La estructura presupuestaria de los Gobiernos Departamentales, en cuanto a sus fuentes de


financiamiento, se consignan los siguientes:

ƒ Ingresos Corrientes
ƒ Ingresos de Explotación
- Venta de Bienes
- Venta de Servicios
- Dividendos
- Intereses y Comisiones
- Rentas Patrimoniales
- Otros
ƒ Ingresos Ajenos de Explotación

Además, está previsto que reciban transferencias de la Administración Central, de las


empresas públicas y de las municipalidades.

De los Ingresos de Explotación, según las Cuentas Consolidadas (STP) registradas, reciben
ingresos solamente en el rubro Otros, que básicamente corresponde al porcentaje de Impuesto
Inmobiliario. En el ejercicio fiscal del año 1999 percibieron en ese concepto la suma de 3.589
millones de guaraníes. Las transferencias recibidas de la Administración Central en el mismo año
están en el orden de 55.153 millones de guaraníes. Su capacidad de generar ingresos propios está,
por lo tanto, en el orden del 0,6% del total recibido, poniendo de manifiesto la debilidad estructural
de generar sus propios ingresos.

De la comparación de sus ingresos registrados con sus partidas presupuestarias aprobadas


indica un déficit de ejecución de 49.703 millones de guaraníes, que son cubiertos con las
transferencias de la Administración Central.

No se tienen registros de utilización de fondos del financiamiento externo.


Paraguay 97

Estructura Presupuestaria

En cuanto a la estructura presupuestaria, todas tienen en común los siguientes programas:

ƒ Despacho de la Gobernación
ƒ Juntas Departamentales
ƒ Secretaría de Salud
ƒ Secretaría de Educación
ƒ Secretaría de Obras Públicas
ƒ Secretaría de Agricultura
ƒ Secretaría de la Mujer, Juventud e Infancia
ƒ Secretaría de Asuntos Indígenas
ƒ Escuelas Agrícolas, en la mayoría de ellas.

Posiblemente la realización y ejecución de programas relativos al medio ambiente se


realizan en forma indirecta.

Se destacan, sin embargo, las Gobernaciones de Caaguazú, Paraguarí, Boquerón y


Cordillera que cuentan con programas y proyectos presupuestados para una Secretaría de Medio
Ambiente, lo que indica un interés de las mismas en el tema. Las Gobernaciones de Alto Paraná y
Central incluyen el tema en programas presupuestados de Secretarías denominadas de Agricultura,
Ganadería y Medio Ambiente.

En estos programas presupuestarios relacionados al medio ambiente, se cuentan con rubros


destinados a Transferencias a Instituciones Educativas y Sin Fines de Lucro, lo que indica el interés
de las Gobernaciones de colaborar con ONG, fundaciones u otro tipo de organización privada
proveyéndoles de recursos para proyectos específicos en cuanto a promoción y preservación del
medio ambiente. También cuentan con montos para el rubro Transferencia a Instituciones Privadas,
lo que indica la posibilidad de contratación de empresas y organismos especializados en el
tratamiento del tema.

La Gobernación del Departamento Central cuenta con un Colegio Técnico en Salud, lo que
indica el interés sobre la problemática del sector.

La estructura presupuestaria de la Gobernación de la Cordillera es la más destacada en


cuanto a asignar fondos a programas y proyectos específicos del sector, señalando claramente su
orientación. Así, en su Presupuesto de Programas de Acción cuenta con el denominado Proyecto
de Arborización de los Recursos Hídricos con una asignación anual de 130 millones de guaraníes y
un Proyecto de Parque Ecológico Ciudadano (Caacupe) con una asignación anual de 150 millones
de guaraníes.

En su Secretaría de Medio Ambiente, que cuenta con una asignación anual de más de 800
millones de guaraníes, se prevén dos proyectos: “ Proyecto de recuperación de tierras” (216 millones
de guaraníes anuales) y Proyecto Ecológico y Medio Ambiente (150 millones de guaraníes
anuales).

C. Los Municipios

Las municipalidades son autónomas en el orden político, jurídico, económico y


administrativo. La elaboración del presupuesto anual debe reflejar los objetivos y metas fijados en
los planes de desarrollo comunal y debe contener la estimación de los ingresos y la determinación
98 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

de gastos. Se debe indicar las funciones, programas, sub-programas y proyectos que se ejecutarán
durante el ejercicio. Los presupuestos deben ser aprobados y controlados por las respectivas
Juntas Municipales, a quienes el Ejecutivo Comunal rinde cuentas.

La estructura presupuestaria de las municipalidades está definida en la Ley No. 1.294/87


Orgánica Municipal y debe ser elaborada con base al Clasificador de Ingresos y Gastos del
Presupuesto General de la Nación (Resolución No. 14 del 21/01/99 de la Sub Secretaría de Estado
de Tributación del Ministerio de Hacienda).

El Presupuesto de Ingresos y Gastos (Tipo A) se encuentra detallado en el Anexo 4. En el


mismo deben consignarse el detalle de los ingresos clasificados según los recursos y el detalle de
los egresos clasificados en rubros y que es resultante de la sumatoria de los presupuestos Tipo B.

El Presupuesto Tipo B, Programáticos y No Programáticos de los Gastos, se compone de la


sumatoria del Presupuesto de Actividades Centrales (Junta Municipal + Intendencia), del
Presupuesto de los Programas de Acción (sumatoria de sub programas, que a su vez pueden ser
sumatorias de proyectos), de los Programas y Proyectos de Inversión y del Servicio de la Deuda. El
detalle de este tipo de Presupuesto se encuentra también en el Anexo 4.

La descripción anterior es de utilidad, pues demuestra que existen todos los elementos
necesarios para poder llegar sin mayores inconvenientes a contar con datos precisos de las
partidas presupuestarias utilizadas en el sector, pues en el Sub Programa 03, Servicios Básicos,
puede existir un proyecto específico del sector.

Sin embargo, de 34 presupuestos analizados correspondientes a 14 municipios (Anexo 5),


solamente 6 (18%) han llegado a nivel de Sub Programas. Todos los demás, incluidos muchos que
no figuran en este cuadro, solamente han elaborado y han sido aprobados por las Juntas
Municipales los Presupuesto Tipo A, o sea el global de ingresos y egresos del ejercicio, en
contraposición de lo dispuesto en el Artículo 149 de la Ley No. 1.294/87 Orgánica Municipal que
establece que “ la elaboración del Presupuesto Anual se ajustará a las disposiciones de esta Ley y
de la Ley de Presupuesto General de la Nación, y reflejará los objetivos y metas fijados en los
Planes de Desarrollo Comunal y contendrá la estimación de los ingresos y la determinación de los
gastos” . Esta es la parte que se cumple. Pero en el siguiente párrafo del mencionado artículo
establece que “ se indicarán en él las Funciones, Programas, Sub Programas y Proyectos que se
ejecutarán durante el ejercicio” . Salvo excepciones, no se cumple esta última disposición, por lo que
no se cuenta con un presupuesto del sector.

Del análisis de los ingresos presupuestados (Anexo 5) se nota claramente que el más
importante es el de los ingresos tributarios. Los ingresos no tributarios, en donde está clasificado la
tasa para la recolección y tratamiento de los residuos sólidos es de relativa importancia en el total
de los ingresos. En el cuadro se especifican los ingresos previstos por la percepción de tasas de
barrido y limpieza, siendo su porcentaje con relación al total de un promedio de 4%, lo que indica
que se lo puede considerar un ingreso marginal.

La Municipalidad de la ciudad de Asunción es un caso distinto, tanto en lo concerniente a los


presupuestos y su ejecución. Con 117 km2, donde se asientan 133.179 propiedades inmobiliarias,
distribuidas en 7.229 manzanas y una población de alrededor de 540 mil habitantes, la
municipalidad recolectó basuras en el orden de 428 toneladas diarias en 1997, 483 toneladas en
1998 y unas 506 toneladas en 1999, y tiene una cobertura del 98% de la población19.

19
Programa de Fortalecimiento Municipal, Informe sobre la Municipalidad de Asunción, pág. 18 y 19, año 1999.
Paraguay 99

Los egresos de las Direcciones de Limpieza Urbana y de Protección Ambiental, en los años
1997 y 1998 estaban bajo un sólo programa presupuestario. En 1999 se cuenta con presupuestos
de ambos programas por separado.

La recaudación en concepto de tasas de recolección y disposición final de basuras, barrido y


limpieza de la vía pública, limpieza de terrenos baldíos y otros servicios, alcanzó en 1997
aproximadamente 4,8 millones de dólares; en 1998 bajó a casi 4,2 millones de dólares y en 1999
alcanzó a 5,6 millones de dólares. Los egresos (remuneración del personal jornalero, gastos no
personales, gastos de consumo y de capital) en 1997 alcanzaron aproximadamente 5,8 millones de
dólares, cubriendo los ingresos el 84% de los gastos. En 1998 los ingresos alcanzaron 6,6 millones
de dólares (ingresos sólo cubrieron el 63% de los egresos), pero en 1999, con un reajuste en los
montos de las tasas y la separación de los gastos de Protección Ambiental, los ingresos cubrieron
plenamente los egresos efectuados que fueron del orden de 5 millones de dólares.

5.1.2 Ejecución presupuestaria

Para completar el análisis se han revisado las ejecuciones presupuestarias de seis


municipios, comparando los ingresos presupuestados con los efectivamente ejecutados,
encontrando que en todos los casos no se han llegado a las metas previstas, teniendo en la
mayoría de ellas un marcado déficit. Ver Cuadro 5.1.

Cuadro 5.1: Relación entre Ingresos Programados y Ejecutados en seis municipios


correspondiente al Ejercicio 1999
En millones de Guaraníes

Municipalidad Ingresos Programados Ingresos Ejecutados Relación Porcentual


Capiibary 328,1 262 0,80
Carayao 193,8 79 0,41
Itagua 2145 1.898,0 0,88
Yatayty 332 154 0,46
Capitán Meza 272 261,5 0,96
Bella Vista 645 454 0,70

Comparando los ingresos previstos por la percepción de estas tasas con los montos
presupuestados en los sub programas de servicios, que es donde se refleja el gasto que se realiza
en el tema de recolección de residuos sólidos, se puede concluir que es un servicio subsidiado en
un importante porcentaje.

Esto indica las siguientes situaciones:

1. Debilidad e ineficiencia en el sistema de percepción de ingresos.


2. Los presupuestos son elaborados sin bases reales, más bien para cumplir el trámite de rigor.
3. La asignación de recursos a las actividades del sector se realizan en forma aleatoria, de
acuerdo a las necesidades, tomando recursos de cualquier programa.
100 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

4. No se cuentan con programas específicos a corto, mediano y largo plazos en el sector, salvo la
Municipalidad de la ciudad de Asunción.

Se concluye entonces lo siguiente:

ƒ No existe un presupuesto para el sector, pues al no estar los programas presupuestarios


indicados por actividades, no se puede realizar una sumatoria que permita contar con algún
indicio de los gastos anuales del sector.
ƒ Al no contar con datos de programas específicos no se puede proyectar los gastos futuros del
sector.
ƒ La proporción de gastos sufragados por el gobierno nacional y los gobiernos regionales es
prácticamente nula. Los gobiernos locales (municipios) llevan la responsabilidad de sufragar con
todos los gastos, generalmente de una manera ineficiente.
ƒ Con la excepción de la Municipalidad de Asunción, los gastos proyectados son subsidiados en
mayor parte, de entre los que ejecutan por sí mismos los trabajos de recolección y tratamiento
final de las basuras. La alternativa que está siendo implementada en gran parte de los
municipios, especialmente los del Departamento Central y las de las ciudades con población
superior a los 10 mil habitantes, es la privatización del servicio, no percibiendo la municipalidad
tasas por tal concepto. Los resultados son en general aceptables y en muchos casos eficientes.
La rentabilidad para las empresas encargadas de esta tarea es razonable, pues algunas ya
tienen más de 5 años cumpliendo el servicio, lo que no sucedería si no asegurase una
rentabilidad aceptable. El 56% de los servicios de recolección de basura en el país es municipal,
el 36% es atendido por empresas privadas y el 8% restante es mixto (municipal - privado).

5.2 Representatividad del sector

Los gastos del sector, si bien no pueden ser cuantificados con cifras que sean confiables,
están financiados en su totalidad por los ingresos municipales, o su alternativa, el pago a empresas
privadas de recolección de basuras. Esto no significa que la totalidad de la población urbana cuenta
con este servicio, aunque sea en un mínimo de cobertura. La constante en los conglomerados
humanos alejados de los centros urbanos es que no cuentan con servicio de ningún tipo.

La participación promedio de gastos de los municipios con el servicio de aseo urbano en


relación del presupuesto municipal está entre un mínimo del 10% a un máximo del 20%. El
porcentaje está condicionado por: (i) la capacidad de calcular con bases reales su capacidad de
ingreso; (ii) el tipo de urbanización del municipio, y (iii) la infraestructura y equipamiento con que
cuenta.

Hay que destacar nuevamente que el nuevo modelo que se está implementando en el sector
es la tercerización de los servicios con la modalidad de la concesión por licitación pública a las
empresas privadas, siendo los municipios los fiscalizadores de la acción privada, así como el
creador de las normas a las que debe ajustarse la tarea.

No se puede realizar una comparación con el sector de agua y saneamiento, porque aparte
de que el sector de residuos sólidos no cuenta con datos, el sector de agua y saneamiento cuenta
con datos dispersos del atendimiento privado.

No existe una política pública del sector, y no existe ninguna disposición legal nacional que
defina la proporción que debe tener el presupuesto del sector de residuos sólidos en el presupuesto
Paraguay 101

del sector público. Las municipalidades, al ser autónomas, tienen la potestad de definir sus
prioridades al respecto.

Al no existir estudios serios sobre el sector, no puede relacionarse con el total del gasto
público ni como porcentaje del PIB.

Los fondos asignados al servicio de manejo de residuos sólidos en particular a nivel nacional
y regional no tienen relevancia en el total de gastos. En cuanto a los gobiernos municipales, del
estudio de sus ingresos y gastos, se puede afirmar que en términos de moneda constante, el
ingreso de los municipios está en continuo aumento debido a la rápida urbanización que surge del
crecimiento poblacional, siendo la tendencia sin embargo que el sector sea subsidiado por el
gobierno municipal.

5.3 Personal ocupado en el sector

Según los datos arrojados por la encuesta realizada a los efectos de la preparación del
Diagnóstico Preliminar para este análisis sectorial, en los 17 departamentos trabajan un total de 195
funcionarios administrativos, 14 técnicos y 1.687 obreros.

La distribución del número de trabajadores por entidad departamental que se observa en el


Cuadro 5.2 muestra las tremendas diferencias en cuanto a este concepto y explica en parte, las
deficiencias del servicio.

Cuadro 5.2: Personal ocupado en el servicio de aseo urbano – Paraguay

Tipo de Personal
Departamento Administrativo Técnico Obreros*
Asunción 15 5 455
Central 64 3 378
Ñeembucú 2 - 25
Amambay 4 1 53
Canindeyú 5 - 21
Pte. Hyes 5 - 20
Boquerón - - -
Alto Paraguay - - -
Concepción 6 - 47
San Pedro 11 - 54
Cordillera 15 1 86
Guairá 2 - 6
Caaguazú 2 - 6
Caazapá 1 1 14
Itapua 10 2 138
Misiones 6 - 41
Paraguarí 8 - 48
Alto Paraná 41 1 295
Total 195 14 1687
Fuente: Encuesta Diagnóstico Preliminar (2000).
*Obreros: Comprende al personal encargado de barrido, recolección y
disposición final.
102 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

5.4 Financiamiento del sector

No existen estudios o análisis del sector que pueden presentar explícitamente los requisitos
financieros de aumento de cobertura y calidad de los servicios para los próximos años. Los planes
del sector medio ambiente tampoco determinan requerimientos financieros en el sector.

La excepción lo constituye la Municipalidad de Asunción. En un estudio realizado por el


Programa de Fortalecimiento Municipal se determinó las necesidades de inversión, que beneficiaría
también a municipios aledaños que usan el mismo vertedero como son, Fernando de la Mora,
Luque, Lambaré, San Lorenzo, Capiatá, Ypacaraí, Itá y Areguá.

Esta inversión se refiere a la reubicación del vertedero municipal del área metropolitana con
una vida útil de por lo menos 20 años y con un costo de 500 mil dólares. Para el efecto, establece
los siguientes parámetros para su realización:

ƒ Definir la tenencia de la tierra.


ƒ Medición de la población a ser servida.
ƒ Capacidad de uso de varios municipios.
ƒ Distancia de los centros de generación de los residuos, determinación de la necesidad de
estaciones de transferencia.
ƒ Características del suelo (preferiblemente arcillosos).
ƒ Impacto ambiental.
ƒ Impacto social.
ƒ Facilidades de servicios básicos.

Para la definición de las necesidades de inversión del país se pueden utilizar estos
indicadores, focalizando los vertederos y zonificando los municipios que se servirán de ellos, que no
tienen que necesariamente ser iguales a la división por Departamentos, sino tener en cuenta otros
parámetros tales como:

ƒ Distancia de los municipios del vertedero (no más de 50 kilómetros a la redonda).


ƒ Facilidad de acceso en cuanto a rutas principales y troncales.
ƒ Nivel de generación de residuos.
ƒ Capacidad de transporte.

Como demostración del interés de las administraciones municipales, la Asociación de


Municipalidades del Area Metropolitana (AMUAM) está gestionando ante el Parlamento Nacional la
promulgación de una ley que regula el ciclo integral de residuos sólidos, previendo en la misma la
financiación a través del cobro de una tarifa que vendrá incluida en las facturas de la energía
eléctrica. Tal práctica es de amplia aplicación en otros países, a fin de garantizar la recaudación por
ese concepto.

Destaca que en el mencionado proyecto de ley no se contempla el sistema de distribución y


utilización de los ingresos. Tampoco se considera la integración de este sector con el de
saneamiento.

No obstante, es necesario promover iniciativas que permitirán contar con recursos


financieros no tradicionales, pues históricamente los ingresos de los municipios son los que han
financiado las actividades del sector en su casi totalidad.
Paraguay 103

Otra posibilidad de financiamiento puede provenir de los organismos internacionales, pero


hasta el momento no se registran financiamiento del sector externo, no sólo en el sector residuos
sólidos, sino en el “ sector” del Medio Ambiente. Existen importantes donaciones de equipos
recibidos por municipios con capacidad de negociación tales como Asunción, Lambaré, San
Lorenzo y otros. Provienen principalmente del Gobierno del Japón y de algunos organismos
privados del exterior.

Existe en la Municipalidad de Asunción, y por extensión a los municipios del área


metropolitana, asistencia técnica para el planeamiento del tratamiento final de residuos sólidos a
través del JICA.

Las municipalidades podrán cubrir sus requerimientos de inversión para el servicio de


limpieza, principalmente con donaciones de la cooperación internacional a los municipios, con
donaciones de la cooperación nacional a través de ONG, principalmente para promover
microempresas, con recursos propios de las municipalidades y mediante la contratación de
servicios con empresas privadas.

La donación a los municipios para cubrir necesidades no responde a ningún plan orgánico y
depende exclusivamente de la capacidad de gestión de los interesados.

Se señala que no existe restricción legal o de otra índole para recibir la ayuda de
organismos nacionales o internacionales. Tampoco para la obtención de créditos de entidades
financieras nacionales o extranjeras. Es un hecho común la obtención de créditos bancarios, pero
solamente a nivel local, no registrándose endeudamiento a organismos multilaterales de
financiamiento.

A nivel de la Administración Central existe el Programa de Fortalecimiento Municipal, por un


monto de 16 millones de dólares aproximadamente, financiado el 80 % con fondos del Banco
Interamericano de Desarrollo y el 20% por el Gobierno Central. La atención que le prestará este
Programa al sector residuos sólidos depende en gran medida de las iniciativas de los municipios.

5.5 Estimación de las necesidades de inversión

Para estimar el monto de la inversión requerida por el sector, se determinó el déficit de


atención que acusan las localidades del país, a partir del dimensionamiento de la demanda y la
oferta existente. Cabe destacar que es indispensable un estudio detallado al respecto; sin embargo
dada las limitaciones en información confiable disponible, sólo se pretende establecer un orden de
magnitud de la inversión en infraestructura y equipamiento a las áreas urbanas (instalación de
rellenos sanitarios en las distintas modalidades, dotación de estaciones de transferencia y
equipamiento para la recolección) necesaria en el país, para atender la demanda insatisfecha
inmediata de servicio, en el ámbito municipal.

Los datos utilizados son los obtenidos a través de la encuesta realizada con motivo del
Diagnóstico Preliminar para el presente análisis sectorial.

Para estimar el monto de la inversión requerido para satisfacer las demandas en


equipamiento para la recolección, se supuso:

ƒ En localidades con población menor a 10.000 habitantes, el servicio será atendido por
microempresas (ME) organizadas en el seno de la comunidad, utilizando sistemas lo más
104 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

sencillos y adaptados a la realidad técnica y económica de la región. Se supone una (1) ME por
ciudad. Su implementación se estima en EUA$ 20.000/ME.
ƒ En vista de que la mayoría de las poblaciones incluidas en el rango entre 10.000 y 50.000
habitantes, se acercan más al extremo inferior del rango, se propone que el vehículo utilizado
en esos casos sea del tipo carga fija con caja de madera, cuyo costo en el Paraguay, está en el
orden de EUA$ 48.000.
ƒ Localidades con poblaciones entre 50.000 y 200.000 habitantes, requieren camiones volquete
"tumba" con capacidad de 6 toneladas, los cuales realizaran hasta dos viajes por día. Se
propone al menos un (1) vehículo por localidad. Costo estimado por unidad, EUA$ 60.000.
ƒ Localidades con población entre 200.000 y 500.000 habitantes, se propone la utilización de
camiones compactadores, con una capacidad de al menos 12,5 ton, realizando hasta 2 viajes
diarios. Costo estimado EUA$ 80.000.
ƒ Ciudades con población mayor a 500.000 habitantes, además de camiones compactadores, se
incorporan vehículos de carga mecánica para la recolección de recipientes estacionarios en
áreas de difícil acceso. Costo estimado, EUA$ 80.000.

Los Cuadros 5.3 al 5.6 resumen los resultados obtenidos de la estimación descrita.

Cuadro 5.3: Estimación de la población desatendida actual

Tamaño de No. de Población Población Cobertura Población Tasa de Cantidad


La población ciudades Total del Atendida (%)** Desatentida Producción Producida no
(M hab) Rango* (habit)* Kg/hab.d recolectada
Ton/d
>500 1 561.386 516.475 92 44.911 0,94 42
200 – 500 2 504.247 221.869 44 282.378 0,94 265
50 –199,999 11 1.024.688 512.344 50 512.344 0,66 338
10 - 49,999 19 442.470 61.946 14 380.524 0,88 335
<10 186 495.282 64.387 13 430.895 0,88 379

*Estimaciones CONTECSA, 2000


**Población atendida/población existente x 100

Cuadro 5.4: Estimación del monto de inversión para el servicio recolección y transporte

Tamaño de la No. de Cantidad Tipo de No. de Monto de Monto


población (M ciudades producida pero no equipo unidades Inversión Estimado
hab) recolectada ton/d Unidad US$ US$
Compactador 4 80.000 320.000
>500 1 42 +ECM 2 80.000 160.000
200 – 500 2 265 Compactador 12 80.000 960.000
50 – 11 338 Volquete 24 60.000 1.440.000
199,999
10-49,999 19 335 Volquete 19 48.000 912.000
<10 186 379 ME 186 20.000 3.720.000
Total 7.512.000
Paraguay 105

Cuadro 5.5: Estimación de la Población Atendida

Tamaño de la No. de Población total Población Tasa de Cantidad Producida


población ciudades del rango* atendida (habit)* Producción Recolectada
(M hab) Kg/hab.d Ton/d
>500 1 561.386 516.475 0,94 485
200 – 500 2 504.247 221.869 0,94 209
50 – 199,999 11 1.024.688 512.344 0,66 338
10 – 49,999 19 442.470 61.946 0,88 55
<10 186 495.282 64.387 0,88 57

Cuadro 5.6: Estimación de Equipos a ser Reemplazados

Tamaño de la No. de Cantidad producida Tipo de No. de Monto de Monto


población ciudades pero no recolectada Equipo Unidades Inversión Estimado
(M hab) ton/d US$
>500 1 485 Compactador 2 80.000 160.000
+ECM
200 – 500 2 209 Compactador 6 80.000 480.000
50 – 199,999 11 338 Volquete 25 60.000 1.500.000
10 – 49,999 19 55 Volquete 0 48.000 0
<10 186 57 ME 0 20.000 0
Total 2.140.000

La cifra que se menciona en el Cuadro 5.6 se incrementa en un 20%, para considerar los
gastos no contemplados y correspondientes a equipos auxiliares, instalaciones de mantenimiento y
otros requerimientos. El monto adicional es EUA$ 1.502.400.

Adicionalmente se debe considerar que existe una flota que en algunos casos será
necesario reemplazar o modernizar (ver Cuadro 5.6) así como la actualización de los equipos
complementarios existentes: recipientes estacionarios, equipamiento para el barrido de áreas
públicas. Para cubrir este concepto se ha revisado el parque de vehículos existentes y se obtuvo
que por ejemplo para Asunción que cuenta con una flota de 42 vehículos compactadores en buenas
condiciones sólo sería necesario el reemplazo de dos unidades. En los municipios del segundo
rango debe reemplazarse el 50% de su flota actual. En los otros rangos se observa que debido a la
ausencia de programas o créditos la recolección se realiza a través de camiones volquetes o de
cajas de madera que deberán ser reemplazados a corto plazo. Este remplazo se hará a través de lo
previsto en el Cuadro 5.4. Del análisis resulta una necesidad inmediata de EUA$ 2.140.000.

Con relación a las estimaciones de la demanda nacional de estaciones de transferencia y


rellenos sanitarios se partió de las siguientes suposiciones:

ƒ Se le da prioridad al uso de estaciones de transferencia a ciudades o áreas metropolitanas con


más de 200.000 habitantes.
ƒ Se supone la implantación de microrellenos sanitarios para localidades con población 10.000 y
200.000 habitantes. Debe quedar claro que con esta modalidad se hace referencia a un
sistema de disposición final con iguales consideraciones que un relleno sanitario, pero que por
el volumen de desechos recibido no requiere de altos niveles de equipamiento y maquinarias.
106 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ Otras poblaciones menores serán atendidas con rellenos sanitarios manuales.

Los costos asignados para cada una de estas opciones son estimados del mercado. Deben
ser revisados, pero al tratarse de una estimación gruesa como la que se está haciendo, se
consideran aceptables.

Los cuadros 5.7 y 5.8 resumen los resultados obtenidos.

Cuadro 5.7: Estimación de la demanda nacional de estaciones de transferencia y rellenos


sanitarios

Tamaño de la No. de Máxima Generación No. de Est. No.


Población Ciudades de Residuos (ton/d) de de Rellenos Sanitarios
(M hab) Transferencia
>500 1 527 1 x 600 ton/d 1 x 600 ton/d
200 – 500 2 470 2 x 250 ton/d 2 x 250 ton/d
50 –199,999 21 132 - Micro RS
10 – 49,999 90 44 - Micro RS
<10 100 8.8 - RS Manual

Fuente: Estimaciones CONTECSA, 2000.

Cuadro 5.8: Estimación de la inversión requerida para estaciones de transferencia y rellenos


sanitarios

Tipo de Servicio Cantidad Costo Estimado Costo Total


(EUA$) (EUA$)
Estación de Transferencia 600 ton/d 1 700.000 700.000
Estación de Transferencia 250 ton/d 2 300.000 600.000
Relleno Sanitario Manual 190 52.000 9.880.000
Micro RS 21 126.000 2.646.000
Relleno Sanitario 250 ton/d 2 3.100.000 6.200.000
Relleno Sanitario 600 ton/d 1 4.100.000 4.100.000
Total 24.126.000

Fuente: Estimaciones CONTECSA, 2000.

Esta cifra se incrementa en un 20% para cubrir la demanda de instalaciones para la


disposición final de residuos hospitalarios en aquellos casos donde la instalación de sistemas de
incineración aun no se justifiquen, en términos de cantidad de residuos generados. Por
consiguiente, el monto asciende a EUA$ 28.951.200.

Estas estimaciones preliminares resultan en un monto total de EUA$ 40.105.200, que bien
podría aproximarse a 50 millones de dólares. Con lo cual se estaría en capacidad de atender las
demandas actuales para el servicio de aseo urbano municipal. Si se tiene en cuenta el estado tan
precario del sector, así como el orden de magnitud de las estimaciones realizadas, se recomienda
darle prioridad a esta inversión. Una vez más se insiste en que estos montos estimados se refieren
Paraguay 107

únicamente a adquisición de equipos e instalaciones para atender las necesidades mínimas del
sector en áreas urbanas.

Una inversión de este monto podría plantearse por etapas dependiendo de la fuente de
financiamiento. Para facilitar dicha inversión debe impulsarse de manera decidida la participación
del sector privado.

Respecto a la población rural que comprende el 44% de la población total del país, cuyas
soluciones son de orden individual, se prevé un programa de capacitación que permita la asistencia
con técnicas apropiadas.

5.6 Políticas tarifarias y de recaudación

5.6.1 Contexto legal

Los ingresos municipales están reglamentados por leyes. La Ley que abarca a todos es la
Orgánica Municipal.

Ley 1295/87

La principal Ley es la 1295/87 Orgánica Municipal. En el Título Cuarto, De los Ingresos


Municipales, Capítulo I Generalidades, fija el sistema tributario municipal.

El funcionamiento de las municipalidades y de los servicios que deben prestar para el


cumplimiento de su objeto y funciones será financiado con los ingresos previstos por esta Ley (Art.
117).

Las municipalidades tendrán ingresos corrientes, ingresos de capital y los provenientes de


legados y donaciones (Art. 118).

En el Anexo 5, se detalla los tipos de ingresos con que cuentan las municipalidades.

Ley 620/76

Esta ley establece el régimen tributario para las municipalidades del interior del país. En el
se establecen taxativamente los montos a percibir por los distintos conceptos. Esta ley está
modificada y actualizada por la Ley 135/91. Esta ley establece inclusive el modelo de las
ordenanzas sobre la materia.

Ley 838/26

Que establece la inspección y control de sustancias alimenticias, bebidas y otros productos


y objetos.

Ley 607/76

En el Título Segundo establece el régimen tributario para la Municipalidad de Asunción.

A estas disposiciones legales, deben agregarse las Ordenanzas Municipales, que son las
que reglamentan todo lo concerniente a la prestación de sus servicios y sus recaudaciones, si bien
el monto a percibir está sujeto a las leyes.
108 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

No existen restricciones legales para la creación de una política tarifaria para el sector. Para
la cobranza de tasas por el servicio de residuos sólidos, juntamente con la cobranza de la tarifa de
agua o electricidad, es necesario una nueva disposición legal.

Para la ejecución de servicios y cobranzas directamente por el sector privado deben


cumplirse los siguientes requisitos:

ƒ Licitación Pública, autorizada por las Juntas Municipales.


ƒ Fijar la metodología de ejecución de las tareas, su fiscalización y la penalización en caso de
distorsiones en la prestación de servicios.
ƒ Solvencia financiera, en equipos y recursos humanos por parte de las empresas adjudicatarias.

En algunos casos, si los estudios de factibilidad demuestran una rentabilidad interesante, las
empresas privadas pagan un canon a los municipios, que son muy particulares en razón que su
aprobación está supeditada a las Juntas Municipales, y a su vez, no existe una guía metodológica
para la realización de dichos estudios.

Los valores fiscales sobre inmuebles sobre los cuales deberán los municipios fijar los
montos de las tasas son dictados por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto que los actualiza
anualmente de acuerdo al informe del Servicio Nacional de Catastro.

Esta es una limitante en cuanto a la actualización de tarifas, pues hallado los costos del
servicio si los ingresos no lo cubren, son subsidiados por otros programas.

5.6.2 Tarifas y recaudación

En la actualidad sólo se pueden aplicar tasas por la prestación del servicio, en el entendido
de que las mismas se determinan a partir del costo del mismo. Si éste fuera un principio que atiende
a alguna intención de gestión municipal, lo cual no parece apropiado para el caso que nos ocupa,
entonces se trata de determinar correctamente los costos por servicio, donde uno de los rubros a
considerar es la evaluación y mejoramiento del mismo.

Los montos de las tasas aplicadas en el país, por concepto de servicio de aseo urbano se
resumen en el Cuadro 5.9.
Paraguay 109

Cuadro 5.9: Tasa aplicadas en Paraguay por concepto de prestación del servicio

Monto en Guaraníes
ACTIVIDAD (EUA$)
GENERADORA Medio Máximo Mínimo
Domiciliario 3.800 23.760 3.750
(1,1) (7) (1,1)
Comercio Pequeño 12.900 23.760 2.083
(3,8) (7) (0,6)
Mediano 22.900 41.666 4.140
(6,7) (12,3) (1,2)
Grande 32.500 60.000 5.000
(9,6) (17,6) (1,5)
Industria N/A 540.000 5.000
(159) (1,5)
Hospitales N/A 300.000 5.000
(88,2) (1,5)
Barrido N/A 14.040 2.400
(4,1) (0,7)
Limpieza N/A 1250 500
(0,4) (0,15)

Fuente: Encuesta Diagnóstico Preliminar- ASRS, 2000.


N/A: No aplicable.

Destaca la alta variabilidad en los valores reportados pero más aun, el monto reducido de
los mismos. Aun cuando no son directamente comparables con los reportados para otros países,
los encontrados en el Paraguay son sumamente bajos. Se debe señalar que los datos aquí
mostrados son el resultado de encuestas realizadas a los efectos del diagnóstico preliminar. No se
dispone y parece no existir, registros de información sistemática con relación a este factor.

Se hace impostergable una evaluación sistemática de los costos reales de prestación de los
diferentes tipos de servicio señalados y su posibilidad de recuperación a través de la recaudación
de tasas o tarifas, así como definir la política con relación a este aspecto, esto es, dar respuesta a
los siguientes interrogantes: los costos serán trasladados directamente al usuario?, ¿serán
subsidiados?, y de ser esto último, ¿cuáles serán los criterios utilizados para ello?.

De la información recabada para este análisis también se puede afirmar que la capacidad de
recaudación de los municipios es baja (en el orden del 40%), lo que sugiere la necesidad de
desarrollar estrategias para solventar esta situación, sin embargo, debe tomarse en cuenta que
hasta que no se esté en capacidad de ofrecer un servicio aceptable por parte de los usuarios, no
habrá posibilidad de exigir el pago de las tasas o tarifas correspondientes.

A los efectos de estimar las posibilidades de cubrir los costos a partir de la recaudación con
los montos de las tasas existentes, se preparó la Tabla 5.10. Suponiendo costos promedio del
servicio en términos de EUA$ por tonelada de desecho procesada según el rango poblacional, el
monto total estimado para prestar atención a nivel nacional, está en el orden de EUA$ 28,5 MM al
año. Por otra parte según encuesta realizada para el análisis del área socio comunitaria, se obtuvo
que el 60% de los encuestados están dispuestos a pagar 5.000 Gs (EUA$ 1,5 por mes).
110 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Suponiendo que se lograra la situación hipotética de recaudación del 100% en las viviendas
urbanas, el monto total recaudado sólo alcanzaría a EUA$ 11,720 MM al año, lo cual significa un
déficit de EUA$ 12,8 MM al año.

Esto plantea la necesidad de definir mecanismos de subsidio transparente, en caso de


adoptar esta modalidad.

En el marco de este análisis, se recomienda estimular la inversión privada a fin de lograr


sistemas eficientes para la prestación de servicio aprovechando las ventajas de la economía de
escala, y establecer un cronograma de metas de inversión para arribar, en un periodo de tiempo
determinado, la sostenibilidad del servicio. Esto puede combinarse con una política de subsidio
transparente.

Cuadro 5.10: Estimación de costos por manejo de residuos urbanos

Tamaño de No de Población Tasa de Cantidad de Costos Monto


la Población Ciudades Total en el Producción Desechos (EUA$/ton (MM
(M hab) Rango (kg/ hab. día) (ton/año) procesada) EUA$/año)
< 10 186 495.262 0,88 159.400 10 1,6
10 – 200 30 1.467.158 0,71 380.214 30 11,4
> 200 3 1.065.633 0,94 343.684 45 15,5
Total 28,5

20
Basado en 649.618 viviendas urbanas según STP (Encuesta de Hogares 97/98) y monto dispuesto a pagar
US$/mes
Paraguay 111

6. ANÁLISIS DE SALUD Y AMBIENTE

6.1 Salud

6.1.1 Situación general de la salud

6.1.1.1 Mortalidad

Según el contexto socioeconómico de los últimos años, las condiciones de vida de una gran
parte de la población se han ido deteriorando, especialmente en el área rural y urbana marginal de
las ciudades más importantes. Grandes contingentes humanos asentados en las franjas periféricas
se ven enfrentados a situaciones de pobreza extrema con precariedades del medio ambiente
cercano (viviendas inadecuadas, hacinamiento por promiscuidad, ausencia de servicios básicos)
que posibilita la rápida propagación de enfermedades infectocontagiosas y parasitarias, más aún
favorecidas por las privaciones nutricionales en cantidad y calidad. Al mismo tiempo, estas
poblaciones sufren las afecciones propias de la modernización, muy relacionadas a las exigencias y
contaminación de los ambientes comunitarios y laborales.

El perfil epidemiológico de salud emergente se caracteriza por dos tipos de afecciones bien
definidas. Por un lado, el incremento creciente de las crónico degenerativas, y, por el otro, la
permanencia y recrudescencia de enfermedades transmisibles y de deficiencia nutricional. Es la
coexistencia del patrón moderno de morbi-mortalidad junto al patrón de dolencias relacionadas a la
pobreza configurando el perfil característico de los países subdesarrollados. En efecto, según las
causas generales de mortalidad para el país de los años 1997, 1998 y 1999 de acuerdo a datos del
Dpto. de Bioestadística del MSPyBS, las enfermedades del patrón moderno (crónico degenerativas:
tumores, cardiovasculares, diabetes; accidentes y homicidios) constituyen los principales motivos de
muerte, conformando el 50% de todas las causas. Sin embargo, las enfermedades vinculadas a la
pobreza (pulmonares, diarreas, tuberculosis y nutricionales) continúan explicando el 15% de los
fallecimientos. Específicamente las diarreas son responsables del 2% de muertes en la población
general. Las diez primeras causas de muerte del año 1998 son: Enfermedades del Sistema
Circulatorio, Tumores, Enfermedades Cerebro Vasculares, Enfermedades del Sistema Respiratorio,
Accidentes en todas sus formas, Enfermedades Perinatales, Diabetes Mellitus, Diarreas, Homicidios
y Septicemia.

Cuadro 6.1: Mortalidad general por causas. Cuadro comparativo


1996 -1998 (porcentaje)

Enfermedades 1996 1997 1998


Crónico degenerativas; accidentes y homicidios 51,52 50,34 51,40
Enfermedades infecto contagiosas y nutricionales 16,47 14,53 14,6
Diarreas 2,35 2,24 1,80

Fuente: Dpto. de Bioestadística del MSPyBS.

Cabe resaltar el alto subregistro de la mortalidad en Paraguay debido a la deficiente


certificación de defunciones. Para la mortalidad general se admite un subregistro de 50,6% y para la
112 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

materna de 56,3%.Tales limitaciones imposibilitan contar con datos reales de los eventos
estudiados, que se encuentran subdimensionados en su magnitud.

Las causas principales de mortalidad infantil del año 1998 de acuerdo a datos del MSPyBS
son Infecciones del Recién Nacido, Lesiones Debidas al Parto, Neumonía e Influenza, Diarrea,
Malformaciones Congénitas, Prematuridad, Meningitis, Desnutrición y Anemia, Tétanos, entre las
más resaltantes. La mayoría relacionada a la baja cobertura de la atención prenatal, del parto
institucional y ausencia de saneamiento básico. Estos datos en el orden de frecuencia han variado
de tal modo a que las Lesiones Debidas al Parto que en el período de 1996 y 1997 ocupaban el
primer lugar pasaron, en el año 1998, al segundo lugar; siendo precedidas por las Infecciones del
Recién Nacido, según puede observarse en el Cuadro 6.2.

Cuadro 6.2: Mortalidad infantil según causas. Cuadro comparativo 1996-1998


(Tasa por 1.000 nacidos vivos)

1996 1997 1998

Causas Tasa Tasa Tasa

Lesiones del parto 4,21 3,89 3,30

Infecciones del RN 3,78 3,05 3,50

Neumonía e Influenza 2,35 2,36 2,40

Malformaciones congénitas 2,24 2,17 1,80

Prematuridad 1,81 1,90 2,40

Diarrea 2,01 1,92 2,00

Meningitis 0,42 0,42 0,40

Enf. Nutricionales y anemias 0,19 0,10 0,40

Tétanos 0,08 0,15 O,10

Síntomas y hallazgos anormales 1,02 0,89 0,70


clínicos
Resto 2,79 2,78 2,60

Total General 20,90 19,67 19,60

Fuente: Dpto. de Bioestadística del MSPyBS.

En el caso de la mortalidad infantil el subregistro de los años 1996 y 1997 se calcula en


48,5%, 50,8%, respectivamente. No contamos con cifras del año 1998. También existen diferencias
regionales muy significativas de tal modo que en los Dptos. de Canindeyú, Alto Paraná, Misiones,
Paraguay 113

Concepción, Guairá, Caaguazú e Itapúa las cifras de mortalidad infantil son las más elevadas,
coincidiendo con altos índices de Necesidades Básicas Insatisfechas en dichas poblaciones. Por
esto, la mortalidad infantil es un indicador muy sensible de la calidad de vida, sobre todo de
saneamiento básico.

Las cuatro primeras causas de mortalidad en la faja etaria de 1 a 4 años para el año 1998
son atribuidas a la Neumonía, Causas Externas, Diarreas y Septicemia. Alcanzan la tasa de 78,80
por 100.000 hab. de 1 a 4 años, a diferencia del año 1996 cuando llegó a 89,32 por 100.000 hab.
de 1 a 4 años. Asimismo, se registran diferencias regionales como se observa en la mortalidad
infantil.

La tasa de diarrea como causa de muerte, tanto en los menores de un año como en los de 1
a 4 años llega a cifras significativas de 2,0 por 1.000 nacidos vivos registrados y de 12.5 por
100.000 hab. de 1 a 4 años, respectivamente.

Finalmente, la mortalidad materna se expresa como sensible indicador de deficiente


promoción de la salud y acceso a servicios de salud (insuficiente cobertura, falta de infraestructura
para alto riesgo), desde que sus causas son evitables. En Paraguay se constatan variaciones por
departamentos, siendo la tasa a nivel nacional, para el año 1997, de 101,78 por 100.00 nacidos
vivos, valor incrementado para el año 1998 con 110,90 por 100.000 nacidos vivos.

La Esperanza de Vida al Nacer se muestra en el Cuadro 6.3.

Cuadro 6.3: Esperanza de Vida al Nacer en años. Cuadro comparativo 1998-2000

Esperanza de Vida al Nacer 1998 1999 2000


Total 69,78 70,01 70,24
Varones 67,58 67,81 68,04
Mujeres 72,10 72,33 72,56

Fuente: Dpto. Bioestadística del MSPyBS.

6.1.1.2 Instituciones del sector salud

El sector salud del Paraguay está integrado por todas las instituciones públicas y privadas
que tienen relación con la salud de la población, por su acción directa e indirecta. Comprende a los
subsectores público y privado, según las relaciones de dependencia administrativa con el gobierno
y la fuente de financiamiento de actividades. Discriminado a su vez el subsector privado, de acuerdo
a si tiene o no finalidad de lucro.

El subsector público está constituido por la red de establecimientos dependientes del


MSPyBS, Instituto de Previsión Social, Fuerzas Armadas y de la Policía, de las universidades y de
los municipios. En cuanto al subsector privado con fines de lucro están las Medicinas Prepagas,
sanatorios, hospitales y consultorios privados. Dentro de los privados sin fines de lucro se ubican la
Cruz Roja, ONG y la Universidad Católica.

A pesar de estar concebidas como sistemas y descentralizadas por el marco legal vigente,
las instituciones actúan sin coordinación ni complementación en la práctica; el nivel de resolutividad,
la calidad de atención y los recursos humanos y financieros disponibles son deficientes e
114 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

insuficientes; y la municipalización incipiente de los servicios públicos, estancada. Asimismo, la


cobertura es baja de tal modo a que el subsector público abarca aproximadamente del 58 al 60% de
la población total; el subsector privado al 9,6%; restando un 30% de habitantes paraguayos sin
cobertura alguna por servicios de salud.

6.1.2 Diagnóstico de los aspectos de salud

Salud y ambiente son dos conceptos estrechamente vinculados, pues al entender a la salud
como expresión de las condiciones de vida de una población dada, la relacionamos a las diferentes
áreas de la calidad de vida-ambiente tales como educación, alimentación, vivienda, recreación,
acceso a servicios públicos, entre otras. Cualquier alteración o disfunción de una de ellas ocasiona
la aparición de procesos mórbidos de diversas etiologías.

En la actualidad, el concepto de atención integral en salud se dirige tanto a las personas


como al medio ambiente en el cual viven, en forma individual, familiar y colectiva; atención que debe
ser completa y permanente, a través de servicios adecuados, oportunos y eficientes; disminuyendo
las barreras de accesibilidad de tipo económico, social, cultural y geográfico; con la plena
participación de la comunidad y en total coordinación con los otros sectores del desarrollo nacional.
Agua potable, disposición de excretas, recolección y disposición higiénica de basuras, tratamiento
de aguas servidas, control de zoonosis, acciones para evitar la contaminación del aire,
mejoramiento e higiene de la vivienda, son indispensables cuando se requiere prestar atención
integral en salud.

Están implicadas en el ciclo de manejo de los residuos sólidos las siguientes fases:
generación y almacenamiento de desechos domiciliarios, comerciales, industriales y hospitalarios;
disposición en la vía pública; recolección y transporte; segregación; disposición final y tratamiento.
El manejo inadecuado en una o más fases tiene implícito riesgos ambientales y a la salud referidos
a la contaminación del aire (quema o incineración de desechos), aguas superficiales y profundas
(por el vertido de desechos en sus cursos, disposición final inadecuada y ausencia de tratamiento
de lixiviados), suelos (degradación por desechos químicos, biológicos y peligrosos), alimentos
(contaminación), paisajes (deterioro).

Los efectos de los residuos sólidos en la salud son consecuencia de su propia composición
y de los procesos físicos, químicos y biológicos a los cuales están sujetos. Los mismos se
relacionan con la salud a lo largo del ciclo de su manejo de tal forma a que la disposición adecuada
en cada una de las fases permite eliminar o disminuir los riesgos inherentes al mismo.

El propósito del manejo adecuado de los residuos sólidos es prevenir o reducir la incidencia
de procesos mórbidos relacionados al mismo, por medio de la atención integral a la salud, estímulo
a ambientes saludables, vigilancia sanitaria y ambiental y servicios de aseo urbano eficientes y
eficaces.

Expresión de los riesgos en la salud son las enfermedades infecto contagiosas (dengue,
diarreas, hepatitis, tifoidea); parasitarias (giardiasis, cisticercosis, uncinariasis); respiratorias
(irritativas o alérgicas); crónico degenerativas (cánceres); laborales (ergonométricas, respiratorias,
dermatológicas); intoxicaciones (agudas y crónicas); genotóxicas y teratogénicas (malformaciones
congénitas); salud mental (violencias, drogadicción, alcoholismo); accidentes de trabajo (cortaduras,
arrollamiento). Las vías de exposición son variadas e incluyen la inhalatoria, exposición dérmica,
ingestión y contacto de vectores.
Paraguay 115

6.1.2.1 Aspectos Epidemiológicos

La población estimada del 2000 para Paraguay es de 5.496.450 habitantes, siendo menores
de 15 años el 40% de la población. La tasa de natalidad estimada para el 1995-2000 es de
31,3/1.000 y la de fecundidad, es de 4,2 hijos.

La estructura de la morbilidad en general experimenta tres fenómenos paralelos. Por un


lado, el aumento creciente de las enfermedades crónico degenerativas y cardiovasculares; por el
otro, la permanencia de dolencias infecto contagiosas como las diarreas e infecciones respiratorias
en menores de 5 años. Finalmente, el incremento y la recrudescencia de otras como Chagas,
leishmaniasis, tuberculosis, paludismo y dengue. El subregistro de morbilidad en el país está entre
el 25 y 50% por la carencia de un buen programa de vigilancia epidemiológica y la falta de
certificación y confiabilidad de los datos proporcionados. A modo de ejemplo, se destaca que los
datos provienen, casi exclusivamente, de la red de servicios del MSPyBS, con escasa e irregular
notificación por parte de los demás componentes de los subsectores público y privado.

No existen estudios que relacionen las enfermedades infecto contagiosas y parasitarias con
el manejo de los residuos sólidos. No obstante, el deficiente saneamiento básico incide en la
aparición de estas enfermedades. De acuerdo a datos de morbilidad de consultorio externo del
MSPyBS, según enfermedades tenemos se tiene el cuadro siguiente:

Cuadro 6.4: Morbilidad según registro de consultas MSPyBS (enfermedades infecto


contagiosas y parasitarias). Cuadro comparativo 1997-1999
(Casos por 1.000 habitantes)

Enfermedades 1997 1998 1999


Diarreas 65,7 68 61,1
Escabiosis 12,9 15 15,4
Giardiasis 4,7 5 4,8
Brucelosis 0,007 0,02 0,01
Chagas 0,6 0,6 0,5
Micosis superficial 7,06 8 9,5
Esquistosomiasis 0,006 0,002 0,001
Miasis 0,58 0,6 0,4
Conjuntivitis 10,6 9 9,6
Hepatitis 0,62 0,06 0,46
Dengue 0 0 0,8
Piodermitis 13,2 12,8 13,2
Impétigo 1,79 2,5 1,7

Fuente: Dpto. de Bioestadística. MSPyBS.

De febrero a mayo de 1999, se registró una epidemia de dengue con 1.164 casos
confirmados por laboratorio, luego de una década sin reporte de casos (última epidemia en
1988/89). Asunción, Central, Alto Paraná y Amambay fueron las zonas geográficas más afectadas,
según datos del Boletín Epidemiológico del MSPyBS. Un rebrote surgió en noviembre del mismo
año en el Dpto. de Concepción y Central expandiéndose luego a Asunción, Alto Paraná y la casi
totalidad del país en el año 2000, constituyendo una epidemia de mayor magnitud que la del año
116 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

anterior. La incidencia de casos fue de 493,9 por 100.000 habitantes, 27.147 casos en total, de los
cuales 24.282 fueron diagnosticados clínicamente y 2.865 confirmados por laboratorio. Tal epidemia
colocó en evidencia el deficiente saneamiento domiciliario así como la ausencia de programas de
educación sanitaria continuos y sistemáticos con refuerzos ante posibilidad de brotes de epidemia.
Al mismo tiempo, demostró la insatisfactoria vigilancia epidemiológica para la aplicación inmediata
de medidas de control ante la detección de brotes y el monitoreo a los casos sospechosos, teniendo
en cuenta que los casos iniciales de 1999 y el posterior rebrote, meses después, debió haber
alertado y urgido para la adopción de medidas de control intensivas y extensivas. El dengue
constituye un ejemplo claro de enfermedad generada y propagada por condiciones favorables para
reproducción del vector (Aedes aegypti), asociada a mal manejo de residuos sólidos domiciliarios
(cubiertas, botellas y latas).

Asimismo, el paludismo como enfermedad reemergente, aumentó el número de los casos


registrados a finales de la década del 90, llegando a constituirse en epidemia, con una tasa de 412
por 100.000 habitantes, en 1999 (9.943 casos). En los Dptos. de Caaguazú, Alto Paraná y
Canendiyú se concentraron el 92% de los casos. Su presencia significa la modificación de la
ecología en áreas de urbanización creciente y masiva, agravadas por las condiciones de pobreza y
precariedad de dichas poblaciones.

La enfermedad de Chagas continúa endémica con tasas de 0,6 por 1.000 habitantes, para
los años 1997 y 1998. Surge como consecuencia de la deforestación masiva en áreas rurales, de tal
forma que los triatomas al ser desalojados de la floresta, cambian su ciclo de vida de silvestre a
doméstico. Sus reservorios son así las aves de corral. Con la migración del campo a la ciudad,
grandes contingentes de portadores de la enfermedad llegan a las zonas urbanas, creando focos de
diseminación.

Según el estudio de prevalencia de enfermedades en niños menores de 5 años de la


Encuesta de Hogares de 1997/98, indica que la diarrea, piodermitis y sarna alcanzan la cifra de
31,3%; así también las afecciones de vías respiratorias (resfrío, gripe, faringitis y bronquitis) llegan
al 52,4%.

En la ciudad de Atyrá, en mayo del 2000, se realizó un diagnóstico ambiental participativo,


cuyas conclusiones destacan un cuadro epidemiológico caracterizado por afecciones
gastrointestinales, parasitarias (giardiasis) y dermatitis atribuidas a la contaminación. Se registraron
dos casos de Hepatitis A en el lapso de enero a abril. El Centro de Salud notificó 68 casos de
neumonías, resaltándose su distribución en todas las fajas etarias y no en los extremos de la vida
como sería de esperar. En 1999, las consultas por infecciones respiratorias altas (faringitis, sinusitis,
bronquitis) llegaron a la cifra de 489 casos, cuyos orígenes pueden estar asociados a material
particulado del aire (calles de tierra).

Se desconocen otros estudios que relacionen las enfermedades con la contaminación


ambiental.

6.1.2.2 Grupos de Riesgo

En cuanto a los grupos de riesgo relacionados con el manejo inadecuado de residuos


sólidos, se consideraron algunos parámetros para delimitar el mayor o menor riesgo al cual se
exponen y que es consecuencia de la fase del ciclo del manejo de residuos sólidos implicada. De
este modo, la exposición puede ser directa o indirecta; la frecuencia de contacto variable entre
permanente, poco frecuente y periódica; la duración de la exposición corta, prolongada o media; y
los sistemas de protección individual utilizados o no. También, la vulnerabilidad propia de
Paraguay 117

determinadas poblaciones cuyas condiciones de vida relacionadas a la pobreza se hallan


deterioradas. En estas últimas poblaciones se destacan los niños y adolescentes por el proceso de
crecimiento y desarrollo propio de la edad con mayor susceptibilidad de ser afectados por daños
ambientales. También, las mujeres en edad fértil y los ancianos son grupos vulnerables.

Considerando al Paraguay, el manejo de los residuos sólidos está caracterizado por la


escasa cobertura de recolección y transporte alcanzando como país la cifra del 46%, aunque con
variaciones entre los diversos departamentos (36% en Dpto. Central y 0% en San Pedro, Guairá,
Caaguazú); ausencia de segregación en la fuente de modo a que se mezclan los residuos comunes
con los especiales y peligrosos; la recolección tampoco es selectiva; y la disposición final se realiza
en la mayoría de los casos en un vertedero a cielo abierto con quema de desechos y sólo en
Asunción existe la experiencia de relleno sanitario en fase de implementación. Asimismo, se
observa la presencia de aproximadamente 2.000 segregadores y sus familias en los vertederos de
las principales ciudades y sus proximidades, en condiciones precarias de vida.

La clasificación resultante, del mayor al menor riesgo, es así:

ƒ Segregadores;
ƒ Trabajadores formales o informales de recolección y transporte;
ƒ Población adyacente a los sitios de disposición final y tratamiento;
ƒ Población urbana sin servicio de recolección o disposición inadecuada de los desechos en el
domicilio;
ƒ Consumidores de carne vacuna o porcina contaminada;
ƒ Población urbana en general.

Segregadores: se estima que existen aproximadamente 2000 segregadores en el país. En el


vertedero Cateura existen un poco más de 1.000 segregadores, de los cuales 600 están agrupados
en cuatro sindicatos (tres trabajan en el turno mañana y uno en el turno noche). Además, existen
alrededor de 300 personas que concurren al lugar sin pertenecer a organización alguna, entre ellos
100 son adolescentes. Unos 300 niños cuyas edades oscilan entre 5 a 12 años acompañan
diariamente a sus progenitores en la tarea de la segregación. Dichos segregadores viven en su
mayoría en los barrios circundantes, el resto proviene de los municipios del área metropolitana.

La Dirección de Medio Ambiente de la Municipalidad de Asunción realizó un estudio sobre


gancheros en el año 1998, encuestando a 300 de los mismos (50% del total). De acuerdo al género,
54% son varones y 46% son mujeres; las edades más frecuentes oscilan entre 15 a 34 años (31%),
existiendo un 6% menor de 14 años y un 2% mayor de 60 años. En cuanto a los materiales
seleccionados para su posterior comercialización figuran los plásticos, vidrios, metales, cartón y
telas.

En el vertedero de Encarnación trabajan unas 60 personas de las cuales 45 viven en el lugar


junto a sus familias; las 15 restantes provienen de las zonas aledañas. Asimismo, unos 37 niños
acompañan y trabajan con sus padres. Sus viviendas son precarias (hule), el agua potable para
beber lo acarrean de unos 500 metros y se bañan en un arroyo próximo. Consumen los restos
alimentarios encontrados entre los residuos. Constituye una población altamente riesgosa por su
extrema pobreza y el hecho de vivir “ sobre” y “ entre” los desechos sólidos. No obstante, dicho
vertedero será sellado, en breve, por inundación provocada por el llenado del embalse de la
represa Yacyretá.

Las demás poblaciones visitadas no tienen segregadores en sus vertederos.


118 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Entendemos que se trata del grupo humano de mayor riesgo y susceptibilidad por su
contacto directo con los desechos sin protección, además de provenir de un estrato socio
económico muy bajo.

Trabajadores: comprende a los de aseo urbano (recolectores y barrenderos) sean formales o


informales. En el municipio de Asunción existe un número cercano a 1.500 trabajadores de aseo
urbano. En el Vertedero Cateura trabajan 50 funcionarios divididos en 4 turnos de 6 horas cada uno,
por la insalubridad que representa su actividad. En las ciudades del interior varía de 5 a 100
trabajadores, según sean poblaciones pequeñas (< 10.000 hab.), medianas o grandes (>100.000
hab.). Las condiciones laborales no son satisfactorias por carencia de vestimenta, equipos de
protección adecuados y capacitación adecuada. Conforman así, una población bastante riesgosa
para los procesos mórbidos relacionados al manejo inadecuado de los residuos sólidos.

Población Adyacente: la población adyacente al vertedero de Cateura está constituida por barrios
urbano marginales. Según una encuesta realizada por la Dirección de Medio Ambiente de la
Municipalidad de Asunción a 240 hogares asentados en las zonas colindantes a la Laguna Cateura
en el año 1998 (una parte de la población cercana al vertedero), se constató una población de 1.060
personas. Más de la mitad de las familias, es dueña de la vivienda en la cual habita. La mayoría
construida con material cocido y un porcentaje muy bajo con materiales precarios (madera, cartón y
zinc). La mitad de las viviendas con servicios sanitarios tipo común (pozo ciego) y la otra mitad con
servicios de letrinas; un grupo minoritario carece de servicio sanitario. La mayoría de la población
cuenta con electricidad y agua potable; el 98,3% no posee servicio de recolección pública
eliminando sus desechos en el vertedero (46%), quema o entierra (31,67%), mientras que el resto
(11,67%) arroja en la laguna o arroyo. Se componen de familias nucleares primarias con un
promedio de cinco miembros. El 57% de la población es menor de 21 años. Sólo el 20% de los
adultos tiene educación primaria completa. Tienen un 6% de niños trabajadores. En cuanto a las
actividades laborales más frecuentemente desempeñadas están los albañiles, vendedores
ambulantes y empleadas domésticas.

En resumen, se trata de una población altamente vulnerable por sus condiciones precarias
de vida sumadas a su cercanía al vertedero.

Población Urbana Sin Recolección Domiciliaria: para determinar esta población se consideró
que la cobertura total del país es del 46%, existiendo variaciones de tal modo que Asunción llega al
92%, el Area Metropolitana de Asunción alcanza el 54%, el Departamento de Amambay con 84%,
algunos Departamentos con coberturas próximas a cero (San Pedro, Guairá, Caaguazú,
Ñeembucú) y otros Departamentos sin servicios (Alto Paraguay y Boquerón).
Paraguay 119
120 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La población urbana sin recolección sería de aproximadamente 54%, correspondiendo a


948.307 habitantes. Si se tiene en cuenta que la población urbana puede ser también discriminada
por sus Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) desde el punto de vista de la calidad de vivienda,
educación, infraestructura sanitaria y capacidad de subsistencia, se tiene que un 59,95% (1.235.831
habitantes) tiene al menos una NBI, lo cual la coloca en situación de mayor vulnerabilidad de sufrir
los efectos del deterioro ambiental. Esta situación de riesgo se agrava, aún más, si se considera
que el 2,36% de los hogares urbanos, que equivaldría a 91.238 habitantes, cuenta con cuatro
indicadores de NBI al mismo tiempo.

En Asunción, el 8% carente de servicio de recolección se refiere a barrios cuyas vías de


comunicación no son adecuadas para la recolección con vehículos. En su mayoría son barrios
ubicados en las zonas ribereñas como Bañado, Bañado Tacumbú, Santa Ana, Ricardo Brugada,
Tablada Nueva, Virgen de Fátima, San Rafael, Botánico y Zeballos Cué. Aproximadamente, son
45.000 habitantes.

Consumidores de carne vacuna o porcina contaminada: la estimación de esta población no es


posible definirla. Sin embargo, en el país el hábito de ingerir carne vacuna o porcina está muy
generalizado, lo que hace sospechar que su magnitud es importante.

Población General: se tiene en cuenta sobre todo la población urbana del país, cuya cifra alcanza
a 2.998.073 habitantes, aproximadamente.

6.1.2.3 Vectores

Se refieren a roedores y artrópodos (moscas, mosquitos, ratas, pulgas, etc.) que actúan
transmitiendo enfermedades infecto contagiosas y parasitarias (dengue, hantavirus, paludismo). Su
vinculación con el ciclo de manejo de residuos sólidos inadecuados está definido, por su mayor
proliferación en contacto con los mismos. Además de vehiculizar, mecánicamente, cualquier agente
patógeno, más aún si se pone en contacto con aguas servidas o desagües cloacales.

Durante las visitas a las localidades seleccionadas por muestreo, se constató la presencia
de moscas, mosquitos y ratas en los lugares de disposición final o peridomiciliaria. El Servicio de
Erradicación del Paludismo (SENEPA) dependiente del MSPyBS, tiene a su cargo el control de
vectores a través de los programas de paludismo, dengue, Chagas, leihsmaniasis y
esquistosomiasis.

Los casos de paludismo, dengue, leishmaniasis y hantavirus en los años 1998, 1999 y 2000
están expresados en el Cuadro 6.6.

Cuadro 6.6: Casos de enfermedades transmitidas por vectores.


Cuadro comparativo 1998- 2000

Enfermedad 1998 1999 2000*


Dengue 0 1.164 27.147
Paludismo 2.091 9.946 5.023
Leihsmaniasis 154 338 155
Chagas 348 346 Sin datos
Hantavirus Sin datos 4 0
Fuente: Boletín Epidemiológico. MSPyBS.
* El total acumulado de casos es hasta mayo del 2000.
Paraguay 121

En el año 1999, coinciden las epidemias de paludismo y dengue, evidenciando condiciones


favorables para proliferación de sus respectivos vectores, flebótomo y Aedes aegypti. Para el caso
del dengue, se realizó una investigación de criaderos potenciales de mosquitos (recipientes vacíos
que pueden llenarse de agua durante las lluvias) y los criaderos reales que corresponden a
recipientes hallados con agua, en 22 barrios centinelas de Asunción. Los resultados arrojaron un
32,4% de viviendas con criaderos potenciales del aedes y un 20% de criaderos reales, con
positividad a las larvas en el 72,9%. Alta infestación se halló en barrio Herrera y Vista Alegre (37% y
32,6% respectivamente). La evaluación del índice de infestación, posterior a la fumigación arrojó un
impacto del 80%. Sin embargo, en dos barrios (Jara y Sajonia) aumentó dicho índice y en otros tres
no se alcanzó el efecto deseado (Republicano, Villa Aurelia y Tacumbú). Estos índices persistentes
impiden cortar la transmisión del virus, con el riesgo vigente de nuevo brote.

Otra enfermedad que apareció en el país relacionada a vectores fue el hantavirus, a partir
del año 1995, con 24 casos. Ubicados geográficamente en el Chaco Paraguayo (Boquerón y Loma
Plata) se reportaron 7 casos en 1996 y 3 en 1997. La especie de roedor implicada fue Calomys
laucha, único reservorio del hantavirus en la Región Occidental. El hábitat normal de dicha laucha
silvestre es la pastura y el sorgo. De esta forma, el hantavirus también se vincula con saneamiento
básico deficiente en las comunidades.

Un estudio realizado, en setiembre de 1999, en la zona de Blanco Cué-Tablada Nueva, por


la institución antes citada, detectó la presencia de un díptero (Psychoda alternata) de hábitos no
hematófagos cuya proliferación se debió a la disposición inadecuada de restos de materia orgánica
(vísceras de ganado vacuno) provenientes de un matadero cercano.

Para el combate a vectores utilizan compuestos piretroides. Contra los mosquitos Aedes
aegypti y flebótomos, se realizan rociados espaciales. Asimismo, se utilizan los rociados residuales
para triatomas y flebótomos (Chagas y paludismo). En el combate al Aedes aegypti también
realizan aplicación de larvicidas en los recipientes con agua (floreros, rejillas, piletas).

Conviene resaltar que los envases o contenedores de los productos químicos utilizados por
el SENEPA para el combate a vectores, son depositados en un local destinado para tal efecto en la
ciudad de Itá. Desde el año 1994, se encuentran también depositados en dicho lugar algunos
plaguicidas vencidos (entre ellos el Malathión). Sus autoridades están gestionando una salida a este
problema común a otras reparticiones estatales (MAG). La propuesta de expertos de Basilea, ante
consulta realizada por SENEPA, se basa en la incineración de dichos productos. No obstante, la
solución por este medio no es posible hasta la fecha por falta de infraestructura.

En cuanto al caso específico del Vertedero de Cateura, se realiza fumigación diaria a cargo
de una empresa privada, utilizando un compuesto piretroide.

6.1.2.4 Educación sanitaria

La educación sanitaria sobre residuos sólidos, dentro del MSPyBS, está a cargo de
SENASA a través de una dependencia denominada Educación Ambiental. Ha desarrollado varios
cursos, seminarios y charlas en instituciones educativas, comisiones vecinales, municipios, etc., en
temas relacionados a la contaminación ambiental (con énfasis de las cuencas hídricas) y reciclaje
de desechos. Sin embargo, estas actividades se han efectuado con limitaciones importantes en
cuanto a recursos humanos necesarios para sostener programas permanentes o responder a
demandas específicas.
122 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La dependencia del MSPyBS encargada de programas de educación y promoción de salud


no atiende el tema de residuos sólidos por considerar que no es de su competencia.

El SENEPA realiza charlas educativas en diversas localidades, acompañando al rociado


para eliminación de vectores (dengue y paludismo). Existen programas con objetivos y metas, aún
incipientes. Las campañas educativas realizadas, antes de la implementación de los actuales
programas, no fueron evaluadas en su impacto. El programa de control de Chagas está
implementando la capacitación, casa por casa, en el departamento de Cordillera y Paraguarí,
enfocando la mejoría de la vivienda (limpieza y ventilación adecuada) y la ubicación de gallineros
alejados de las casas. Los municipios no cuentan con programas elaborados para la comunidad, a
excepción de escasas localidades (Encarnación) con planificación de charlas a instituciones
educativas o comunitarias y elaboración de trípticos explicativos. Las actividades de visitas
domiciliarias del personal de salud de los Hospitales o Centros de Salud dependientes del MSPyBS,
no incluye la educación sobre manejo adecuado de residuos sólidos.

La comunidad en general no percibe los riesgos de enfermedades relacionadas con el


manejo inadecuado de los residuos sólidos, les molesta el “ mal olor” y el deterioro del paisaje.

Los encargados del Vertedero Cateura realizan visitas guiadas a escuelas y/o colegios que
lo requieran.

6.1.2.5 Uso de residuos sólidos para alimento de animales

Si bien es una práctica difundida en la mayoría de las casas, por el relato de informantes
claves, y en los sitios de disposición final de desechos sólidos, por constatación directa de los
consultores en las visitas no hay una valoración de su relación con carnes contaminadas. En los
vertederos de ciudades importantes como Asunción y Encarnación, es una práctica bastante
difundida, involucrando a ganado vacuno, porcino y aves de corral. Los municipios no realizan
ningún control al respecto, a pesar de su prohibición en las ordenanzas municipales. No se cuentan
con datos de chancherías habilitadas o clandestinas.

Es importante recalcar que entre los productos segregados en el vertedero Cateura, también
figuran las verduras y frutas provenientes de mercados y supermercados, que son comercializados
para su posterior uso en la alimentación de animales domésticos.

Según encargados del vertedero de Cateura, tienen previsto cercar el lugar a fin de evitar el
ingreso de animales domésticos.

6.1.2.6 Salud Laboral

Las enfermedades ocupacionales o laborales tienen vinculación directa con la exposición a


factores patógenos, característicos de un definido grupo de actividades, permitiendo establecer
relaciones precisas entre causa y efecto, tiempos de exposición, concentraciones y efectos. El inicio
es lento y solapado, surgen como resultado de repetidas exposiciones laborales o incluso por la
sola presencia en el lugar de trabajo. Unas son irreversibles y graves; sin embargo, muchas son
previsibles, razón por la cual todo el conocimiento acumulado debería utilizarse para su prevención.
Conocida su etiología es posible programar la eliminación o control de los factores que la
determinan.

Los trabajadores del aseo urbano (barrido, limpieza y recolección), en general, no tienen
vestimenta adecuada. Utilizan en su mayoría zapatos comunes y en escasa proporción guantes de
Paraguay 123

cuero o látex, manifestando incomodidad de su uso, sobre todo en los días cálidos. En los
municipios de mayor envergadura (mayor de 100.000 habitantes) les proporcionan camisas con
mangas largas y pantalones largos de un color llamativo, incluso chalecos fosforescentes, pero en
los de menor envergadura y en varias de las empresas privadas no ocurre lo mismo, de tal forma
que utilizan ropa de calle. De todos modos, la provisión de dichos equipos de protección, cuando
existen, es irregular. No responde a un plan de provisión periódica de los mismos, de acuerdo a su
vida útil. En aislados casos los trabajadores del aseo urbano cuentan con pilotos y botas para los
días lluviosos. En Asunción, la mayor parte está vacunada contra el tétanos, en las demás
localidades en menor medida, si bien no hay datos fidedignos de que tal vacunación sea completa
para brindar eficaz protección inmunológica contra el dicha enfermedad. En ningún municipio han
sido vacunados contra la Hepatitis B. Sólo en el municipio de Asunción se dispone de servicios
sanitarios e higiénicos para el baño y cambio de ropa recomendado al final de la tarea, aunque en
número insuficiente. No obstante, están con perspectivas de ampliarlos.

Como parte de una verificación por parte del Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social a
varias dependencias de la Municipalidad de Asunción, efectuada en el año 1996, se realizó un
informe del Dpto. de Limpieza Urbana, cuyos puntos resaltantes expresan la provisión irregular de
vestimenta y equipos de protección, algunos inadecuados con defectos (guantes) o faltantes
(zapatón). Además, el informe señala los riesgos de contaminación al cual se exponen los
recolectores, al contacto con líquidos provenientes del compactado de bolsas de basura; los
barrenderos expuestos a carburos (restos de soldadura oxiacetilénica) con irritaciones frecuentes
de los ojos, garganta y nariz; y aquellos expuestos a los residuos cloacales cuando realizan
limpieza de arroyos contaminados.

Se constató que la información que tienen los trabajadores de aseo urbano acerca de los
riesgos inherentes a sus actividades laborales, es vaga y muy escasa. Este conocimiento es
asimismo insuficiente entre las jefaturas correspondientes. La capacitación como programa continuo
y sistemático no es encarada por ningún municipio. Las afecciones más observadas según
responsables del área, son las infecciones de vías respiratorias altas en los trabajadores
recolectores y segregadores, como también parasitosis y anemia en los niños acompañantes.

Los trabajadores del aseo urbano no son objeto de revisión médica periódica, concurriendo
en casos de enfermedades o accidentes a los centros asistenciales públicos más cercanos.
Próximo al vertedero Cateura y al de Encarnación, se encuentra un Puesto de Salud del MSPyBS,
al cual concurren en casos de necesidad, pero con dificultades en la resolutividad de los problemas
por el alcance limitado del nivel de atención y del horario disponible de atención del centro. Si bien,
el Municipio de Asunción es el único del país que cuenta con un servicio propio de salud
ambulatorial, no está orientado a prestar atención en salud laboral para los trabajadores del sector.
A pesar de esto, el ausentismo laboral es mínimo.

Situación muy diferente se observa entre los segregadores, pues se hallan en contacto
directo con los desechos por medio de sus ropas de calle, descalzos o con zapatillas; en el mejor de
los casos con calzados más adecuados. En este punto, es importante señalar la experiencia de los
segregadores asociados en sindicatos en el vertedero Cateura, ya que por medio del mismo
lograron contar con la provisión de uniformes, championes y medias. La práctica de asociación,
desde esta perspectiva, se constituye en un factor de protección relevante a tener en cuenta.

La salud laboral como tal no está incluida dentro de la competencia del MSPyBS, no
existiendo instancias, programas, ni registro o monitoreo de las enfermedades ocupacionales o
accidentes de trabajo. Sólo el Ministerio de Justicia y Trabajo, a través de la Dirección de Higiene y
124 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Seguridad Laboral se encarga hasta el momento, si bien con estrecho alcance, de algunos aspectos
del tema.

6.1.2.7 Residuos hospitalarios

Son aquellos desechos generados en los centros de atención a la salud durante la


prestación de servicios asistenciales, incluyendo los generados en los laboratorios. Se clasifican en:

ƒ Infecciosos: generados durante las diferentes etapas de la atención de salud que han entrado
en contacto con pacientes humanos o animales portadores de agentes infecciosos que
provocan las enfermedades.
ƒ Especiales: producidos durante las actividades auxiliares de los centros de atención de salud
que no han entrado en contacto con los pacientes ni con los agentes infecciosos. Son
peligrosos por sus características (corrosivos, inflamables, tóxicos, explosivos, radiactivos).
ƒ Comunes: resultantes de las actividades administrativas, auxiliares y generales, que no
corresponden a ninguna de las categorías anteriores; no representan peligro para la salud y sus
características son similares a las que presentan los residuos domésticos comunes.

Se constató, en cuanto al manejo de desechos hospitalarios en los centros de salud del


interior del país, una cierta selección de tal forma que el almacenamiento primario de los desechos
infecciosos como los cortopunzantes, se realizan en cajas de cartón especiales para el efecto; las
gasas, algodones, etc., son colocados en bolsa de plástico común. No existe almacenamiento
secundario de los mismos. Una o dos veces por día son llevados directamente, por el personal de
limpieza, en sus propias manos, a una zanja excavada dentro del predio de la institución, para luego
procederse a su quema o entierre.

Los restos humanos de placenta y patológicos quirúrgicos se introducen en bolsas de


plástico comunes como almacenamiento primario, para luego ser recogidos con las manos y
destinados a pozos ciegos de ladrillo o cemento, reguarecidos por una caseta con techo, en la
mayoría de los casos. Residuos comunes son almacenados, primariamente, en recipientes de
plástico (en algunos casos con bolsas de plástico introducidas dentro de los mismos), existiendo un
recipiente por sala o consultorio en todos los lugares visitados; el almacenamiento secundario no
existe. El terciario consiste en la colocación de las bolsas de plástico en un porta basurero de
madera o metal sin tapa, a cierta altura del suelo. Dichos desechos son recogidos por el sistema
recolector municipal, en la mayoría de las experiencias, dos a tres veces por semana.

En el caso del Hospital Regional de Encarnación, los desechos cortopunzantes, gasas, etc.
son colocados en bolsas de plástico en una caseta de material cocido, sin techo, como
almacenamiento terciario. Es recogido, posteriormente, por el sistema recolector municipal. Los
desechos humanos (placentas, restos quirúrgicos) se introducen en un pozo ciego no reguarecido
por pared o techo.

En cuanto a la disposición final de los residuos sólidos hospitalarios de Asunción, la


Municipalidad de Asunción ha concesionado a una empresa privada la recolección y disposición
final de los mismos. Actualmente esta empresa realiza el servicio de recolección a 476 instituciones
de salud, de las cuales 32% son Centros Médicos (consultorios, hospitales, sanatorios, centros
radiológicos, emergencias etc.), 34% Centros Odontológicos; 21% Laboratorios de Análisis Clínicos;
6% Centros Veterinarios; 4% Farmacias, 1% Laboratorios productores de medicamentos y el resto
no clasificables por carencia de mayores datos.
Paraguay 125

Dicha empresa tiene su planta de tratamiento en la ciudad de Ñemby, en donde cuenta con
un incinerador que cumple, actualmente, con los requisitos mínimos establecidos por el SENASA.
Estudios sobre la contaminación del aire por furanos y dioxanos emitidos por estos incineradores,
no existen hasta el momento. Es importante también recalcar que el contrato de concesión a esta
empresa vence en octubre del 2000.

Actualmente, están en fase de instalación unos treinta incineradores en establecimientos de


salud de tercer y cuarto nivel de complejidad (hospitales generales y especializados) en varios
puntos del país, propiciados por un crédito español, para cubrir la demanda de disposición final
adecuada de residuos hospitalarios. En el caso específico de Encarnación, existe un incinerador en
el Hospital Municipal Infantil que recibirá los desechos hospitalarios de todos los establecimientos
de salud del área urbana, entre ellos el Hospital Regional del MSPyBS.

Los trabajadores de la salud no son capacitados, sistemáticamente, sobre los riesgos del
manejo inadecuado de los residuos sólidos hospitalarios, sobre todo el personal de limpieza. Sin
embargo, el personal de enfermería cuenta con información básica por su propia formación
profesional, transmitiéndola, en forma ocasional, al personal de limpieza. Utilizan guardapolvo y
guantes de látex en su mayoría. Reciben sólo vacunación antitetánica y tampoco son evaluados
médicamente. Los establecimientos de salud no tienen servicios sanitarios para el baño del
personal de limpieza, previo a la salida del local del trabajo. Se percibe en los profesionales
médicos a cargo de los establecimientos de salud, limitados o escasos conocimientos de salud
laboral. En ninguna institución de salud están planteados programas de capacitación al respecto.

6.1.2.8 Accidentes y violencia

Son definidos como accidentes laborales, los ocurridos con motivo de la realización de
actividades ocupacionales dentro del propio establecimiento o en el trayecto de ida o vuelta al
mismo. Las calles y vertederos conforman los lugares de ocurrencia de dichos accidentes para los
trabajadores del aseo urbano y segregadores. Los accidentes comprenden cortaduras (material
cortopunzante) producidas por el manejo de los residuos sólidos dispuestos inadecuadamente, así
como aquellos ocasionados por los vehículos recolectores o maquinarias pesadas, los
deslizamientos de basura, las explosiones o incendios en los sitios de almacenanamiento o
disposición final.

Los accidentes de trabajo más comúnmente referidos, entre los trabajadores de aseo
urbano, son las cortaduras con material cortopunzante, caídas del vehículo recolector o maquinarias
pesadas y arrollamiento. Según datos relevados durante el presente análisis sectorial con la
encargada del vertedero Cateura de Asunción, existen pocos casos de accidentes entre los
trabajadores recolectores en el momento de la descarga en dicho lugar, ya que los mismos no
tienen contacto directo con la basura (los manipulan con máquinas pesadas). Sin embargo, ocurren
en mayor medida accidentes entre los segregadores, desde cortopunzantes, caídas de las
maquinarias pesadas, hasta casos fatales de arrollamiento. Cabe resaltar, casos de caídas de
niños de las maquinarias pesadas. Similar situación es apuntada en municipios de mayor
envergadura como Encarnación, en cuanto a los accidentes de los trabajadores de barrido, limpieza
y recolección. Mordeduras por perros o serpientes acontecen esporádicamente.

En el año 1996, se produjo un incendio en el vertedero Cateura con afectación leve


(aspiración de humo) de los trabajadores del vertedero, segregadores y pobladores de zonas
circundantes, sobre todo menores de edad.
126 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Casos de violencia, entre trabajadores de aseo urbano, no son referidos por responsables
del área. Es muy frecuente el consumo de cigarrillos, no así de alcohol. En forma constante tienen
síntomas de vías respiratorias altas (tos, catarro).

Existen casos de violencia y agresión, entre los segregadores, relacionados con robos de
sus productos segregados. Esto se acentúa por la constante ingestión de bebidas alcohólicas, por
parte de los mismos. Merece destacarse el consumo de alcohol y la inhalación de la cola de
zapatero y marihuana, por parte de los adolescentes segregadores del vertedero Cateura de
Asunción. Los encargados del mismo recurren a la policía en casos de violencia. Estos intervienen
en el lugar solamente durante el día, en la noche se niegan a ingresar por temor al enfrentamiento
con los segregadores. Es importante señalar que la violencia se da, sobre todo, entre los
segregadores no organizados.

Los municipios no cuentan con registro ni base da datos de eventos importantes como los
accidentes, enfermedades, alcoholismo y drogadicción de los trabajadores de aseo urbano y
segregadores.

6.2 Ambiente

6.2.1 Impactos de la distribución poblacional sobre el sector21

La forma como se distribuye la población carente, su crecimiento y procedencia, contribuye


al agravamiento de los efectos generados por la ausencia de políticas de racionalización para el
sector de los residuos sólidos.

Según estimaciones recientes, la población del país supera los 5.400.000 habitantes, con
una densidad poblacional de 10,2 hab./km2 y un crecimiento de 3,1% anual en promedio.

La fecundidad es de 4,2 hijos por mujer, aunque está disminuyendo a un ritmo equivalente al
57% del calculado para la región.

Del total de los habitantes, el 55% reside en centros urbanos y el resto en el área rural,
tendencia que se va reforzando a raíz del abandono del campo. Se verifica un marcado proceso de
urbanización incontrolada y desordenada, que se acentúa con el agotamiento del modelo
agropecuario. Este hecho aumenta la presión de los desechos sólidos sobre el medio natural y
sobre el ambiente urbano.

En el Área Metropolitana de Asunción se concentra aproximadamente el 40% de la


población del país y el 70 % de la población urbana nacional, en una superficie inferior al 1% del
territorio del país. Dicha distribución involucra fuertes implicaciones ambientales, en términos de
pérdida de seguridad, falta de empleo, empobrecimiento sociocultural y contaminación del medio
ambiente. El Área Metropolitana de Asunción, por ejemplo, penetra la cuenca del Lago Ypacarai,
donde genera desequilibrios ambientales como la pérdida de suelos para la agricultura, la
contaminación hídrica y la disminución de la biodiversidad, entre otros factores.

El proceso desordenado de urbanización, tiene una de sus causas principales en la


migración de los pobres rurales y campesinos sin tierra –en particular, jóvenes y mujeres–,
población con muy bajo capital humano que en las áreas urbanas encuentra nuevos niveles de

21
Referencias: 1) Documento preliminar para la elaboración de las estrategias Ambientales del BID en Paraguay,
1999; 2) Datos recabados por el equipo de ambiente y salud.
Paraguay 127

pobreza, marginalidad y exclusión social. El déficit acumulado de viviendas afecta el área rural y
urbana, con un total superior a las 300.000 familias y una demanda anual de 15.000 unidades. Esta
situación dificulta la implementación de políticas de manejo racional de los residuos sólidos, debido
a que la carencia de viviendas propicia la generación y disposición incontrolada de residuos. La
capacidad de respuesta estatal no satisface el déficit anual.

6.2.2 Nivel de instrucción y medio ambiente

El censo de 1992 muestra que el 8,7% de la población de 7 años y más de edad (esta última
superando los 3 millones de personas) no cuenta con instrucción de cualquier tipo, el 65,4% tiene
instrucción primaria, el 22% nivel secundario y el 3,5% alcanza el nivel universitario. El segmento
sin instrucción en áreas urbanas disminuye al 5,6%, mientras aumenta en las áreas rurales hasta el
12,3%; según el mismo censo, la población con estudios primarios en áreas urbanas es de 54,7%
contra 78,1% en el área rural; el nivel secundario en áreas urbanas sube al 32,9% contra sólo 9,1%
en áreas rurales y, finalmente, el nivel universitario corresponde a 6,3% de la población urbana y
apenas a 0,2% de la población rural. Considerando el Área Metropolitana de Asunción,
aproximadamente el 84% de la población con nivel universitario está ocupada; el 66% con nivel
secundario; el 55% con nivel primario y sólo el 29% de los no instruidos.

Las implicaciones de la baja escolaridad requieren atención, porque la gestión ambiental en


el sector de residuos sólidos conlleva un fuerte componente de educación en la ciudadanía.
Además la optimización de los resultados de la gestión ambiental involucra informaciones complejas
relacionadas a diversos temas, como la sostenibilidad, las causas de la contaminación, la salud y
otros, que no deben ser competencia exclusiva de los técnicos, en el manejo de la problemática
sectorial.

6.2.3 Diagnóstico ambiental 22

La situación más crítica se observa en el Área Metropolitana de Asunción, que crece en un


porcentaje cercano al 7% anual, con una tasa de producción de basura per cápita de 0,961 kg/hab./
día, mientras la recolección y disposición final tiene una cobertura escasa del 40%. En otras
ciudades, la tasa de producción varía de 0,70 a 1,10 kg/hb./día.

Se encuentra en fase inicial un Plan Maestro de Gestión de Residuos Sólidos Municipales


en el Área Metropolitana de Asunción. Sólo la capital cuenta con un Plan Piloto de Reciclado. El
aspecto de recolección es atendido prioritariamente, no así el de disposición final. Este hecho es
significativo, entre otras razones, porque atestigua la falta de integralidad en el abordaje institucional
de los servicios básicos. La calidad de la gestión ambiental permanece baja, debido a que el
manejo de los residuos sólidos es realizado de forma incompleta, sin reconocer los costos y
beneficios ambientales (económicos, sociales, de salud, etc.), relacionados a la disposición,
tratamiento y reciclado.

Las municipalidades no cuentan con los recursos necesarios para cubrir las necesidades en
el área de recolección y, aún menos, en el de disposición final. El servicio está administrado por el
sector privado en un 44%. Por regla general, al no disponerse de un predio habilitado para la
disposición, las empresas vierten la basura en lugares inadecuados.

22
Referencia: Estrategia ambiental del BID en Paraguay (ATN / II-5788-pr).
128 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

No existe una práctica de coordinación institucional entre los niveles municipal y


departamental, lo que compromete la eficiencia y eficacia de las actividades administrativas y de
gestión que caracterizan las diversas administraciones locales. Además, la calidad y confiabilidad
de la información sobre los usos del suelo y los niveles de contaminación se reduce sensiblemente,
como consecuencia de la baja capacidad institucional de recabar dichos datos y de aplicarlos a la
planificación sectorial.

El manejo de residuos sólidos está sujeto a la gestión de varios entes públicos, entre ellos
las municipalidades, las gobernaciones, la DOA y el SENASA, lo cual diluye responsabilidades y, en
muchos casos, vuelve inoperante al sistema por la baja capacidad institucional.

Las normas para el manejo de residuos sólidos son inadecuadas y de difícil aplicación y, por
tanto, no se cumplen. El SENASA, autoridad de aplicación, no tiene infraestructura suficiente para la
difusión, el asesoramiento y control del cumplimiento.

Asunción cuenta con el único vertedero habilitado que se encuentra ubicado en plena ciudad
y en área de humedales aledaños al río Paraguay, produciendo la degradación del paisaje, la
contaminación de la laguna y los humedales por infiltración del lixiviado y la polución con olores de
una extensa zona. Dicho vertedero atiende las principales ciudades del Departamento Central,
aledaño a Asunción, dando cobertura a una población superior al millón de personas (el doble de la
población de la capital).

Con el apoyo de la JICA, la Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana está


poniendo en marcha un sistema de manejo de residuos sólidos que tiene como objetivo “ el
mejoramiento del entorno ambiental de los municipios del AMA” . Sin embargo, el mismo tropieza
con obstáculos institucionales, en particular, la falta de capacidad administrativa de las
municipalidades de la Asociación de Municipalidades del AMA (AMUAM)23.

Causas directas de la situación del sector:

ƒ Las municipalidades disponen de recursos limitados, sobre todo por deficiencias en la


recaudación del impuesto inmobiliario y, además, la existencia de asimetrías en la distribución
presupuestaria entre gastos corrientes y gastos de capital, por una parte, y la financiación de
programas adecuados para dar respuesta a los problemas de manejo de los residuos sólidos
(inversión en equipamientos, capacitación de funcionarios y ciudadanía, estudios, obras, etc.);
ƒ La demanda de servicios básicos no cuenta con la capacidad administrativa por parte de los
gobiernos municipales para asumir iniciativas integrales, acompañando el proceso de
crecimiento demográfico y de migración;
ƒ Los proyectos de apoyo, incluyendo los de procedencia internacional, proceden con lentitud,
debido a problemas burocráticos o de legitimación institucional en la conducción de los
procesos de planificación y concertación, presupuestación e inversiones, control y evaluación.
ƒ Falta de regulación adecuada, ya que el marco regulatorio para el sector no está definido con
claridad y existen vacíos legales y superposición de competencias;
ƒ Ineficiencia en el control de aplicación de las normas de manejo de desechos, como
consecuencia de los puntos anteriores.

23
Está en marcha el Proyecto de Fortalecimiento Municipal, con el apoyo del BID, en el cual se incluye un
componente de capacitación del personal municipal para este sector.
Paraguay 129

6.2.4 La actividad productiva y su vinculación con los residuos sólidos y con el medio
ambiente en el Paraguay

La economía tradicional del país, basada en la exportación de materia prima, muestra claros
signos de agotamiento. El tema ambiental asume contornos críticos, que no sólo afectan a la
calidad de vida de la población en el corto plazo, sino las perspectivas futuras de desarrollo. La
política económica aún no ha incorporado con medidas efectivas las variables y supuestos
ambientales.

La baja productividad y competitividad de la economía, en el sector agropecuario, en la


industria de transformación, en el comercio, en el transporte y en los servicios varios, repercute en
la calidad de los recursos naturales.

6.2.4.1 Sector primario y medio ambiente urbano

Este sector genera el 25% del PIB y mantiene una composición equivalente a 60% para la
agricultura, 30% para la ganadería y 10% para la explotación forestal. Emplea al 35% de la fuerza
de trabajo. A pesar del proceso de degradación de suelos, debido al uso extensivo en forma de
pastizales, el país cuenta aún con dotación de tierras fértiles y un elevado potencial de crecimiento
del sector, que no puede ser convenientemente aprovechado debido fundamentalmente a la alta
concentración de la tenencia de la tierra.

En las condiciones productivas actuales del campo se encuentran las causas de los
procesos migratorios hacia las ciudades, con resultados insostenibles para la gestión ambiental
urbana.

6.2.4.2 Industria y uso del territorio

El Paraguay es uno de los países menos industrializados de Sudamérica. En los últimos 35


años el sector industrial se ha estancado, participando actualmente en el 15% del PIB.

La agroindustria representa el 70% del producto industrial (51% fuente agrícola, 5% fuente
pecuaria, 14% fuente forestal). Alrededor del 70% de los bienes industriales se destina al mercado
interno; el 30% restante al mercado externo.

El país se caracteriza por un bajo nivel de productividad general. El sector manufacturero ha


sido conservador en cuanto a la reconversión tecnológica y modernización administrativa. Adolece
de un importante atraso que resta oportunidades para que el país aplique políticas integradas para
el desarrollo sostenible.

La actividad industrial, ubicada en un 60% en el AMA (Área Metropolitana de Asunción),


utiliza instalaciones y equipamientos inseguros y obsoletos que contribuyen al aumento de la
contaminación ambiental y al deterioro de las condiciones de higiene y seguridad laboral.

En cuanto al uso del territorio, en la escala nacional, no se detectan criterios orientadores


para la localización de las actividades productivas, en el sentido de disponer reglas e incentivos
favorables a la incorporación de un mayor valor agregado a las áreas donde se verifican actividades
de transformación. Dicho valor agregado debe revertir hacia la comunidad en la forma de mejor
calidad de vida, siendo la producción industrial una de las principales causas de ese incremento.

La utilización de energías alternativas es incipiente y se reduce a experiencias puntuales. No


130 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

se ha elaborado una política nacional de desarrollo científico y tecnológico, que permita la


transferencia de tecnología y establezca incentivos para la investigación.

6.2.4.3 Calidad ambiental

La calidad ambiental en las principales áreas urbanas se deteriora con el aumento de la


pobreza y la falta de ordenamiento del territorio. Las costas bajas del río Paraguay siguen
recibiendo pobladores precarios, afectados periódicamente por las inundaciones. En la capital,
viven en los asentamientos precarios más de 60.000 personas, sobre un total de 520.000 residentes
en Asunción. Este número está en aumento, determinando situaciones conflictivas en el uso y
acceso a los servicios básicos y manejo del suelo.

6.2.4.4 Suelos

Los planes de desarrollo y las políticas sectoriales no contemplan el ordenamiento del uso
del territorio.

El ordenamiento territorial permitiría a los municipios la optimización del uso del suelo,
mediante la identificación de espacios propicios para la disposición de residuos y la definición
de programas coordinados de transferencia, reciclaje y control.

6.2.5 Enfoque de la problemática ambiental relacionada con la calidad de la gestión en


el sector de los residuos sólidos urbanos

El enfoque ambiental toma en consideración el hecho que el conjunto de actores públicos y


privados (con y sin fines de lucro) directa o indirectamente relacionados al manejo de los residuos
sólidos, adolecen de una baja capacidad de interacción recíproca en el Paraguay. Por consiguiente,
sus actividades difícilmente pueden ser consideradas sostenibles, puesto que no contemplan con
suficiente claridad la dimensión de largo plazo.

El tejido social en los centros urbanos presenta algunos indicios de autogestión, en la forma
de comisiones vecinales o asociación de vecinos, aunque generalmente su incidencia es escasa en
la definición de políticas de mediano y largo plazo para el medio ambiente.

La falta de políticas definidas y coherentes para el sector es justamente el principal desafío


actual: el país atraviesa una fase de intensa crisis sistémica, asociada al abandono de estructuras
económicas obsoletas y de cierta cultura política, transformación ésta que sumerge las prioridades
de atención básica a la población bajo los efectos de la falta de coordinación interinstitucional y de
la baja productividad en el desempeño sectorial.

La calidad de la gestión pública (y en numerosos casos privada), disminuye gradualmente


debido a la persistencia del conflicto latente entre nuevas necesidades sociales (marginalidad,
educación, sanidad, incremento de los niveles de contaminación urbana) y la falta de canales
apropiados para facilitar la transición institucional hacia estructuras flexibles de gestión, legitimadas
por la calidad y oportunidad en la prestación de los servicios básicos a la comunidad.

La gestión sostenible de los recursos ambientales del país, involucra el reconocimiento de


las causas de fondo para los conflictos y las potencialidades asociados a la contaminación. El
sector de residuos sólidos depende del ciclo productivo y de la gestión ambiental de los recursos
socioeconómicos y naturales, cuyas externalidades están alcanzando su punto crítico en la
actualidad. No existe una logística de apoyo en el territorio, basada en la distribución de la
Paraguay 131

actividades productivas y sus características tecnológicas; lo anterior conlleva limitaciones como un


bajo conocimiento del territorio, de sus conflictos y potencialidades entendidos como expresión de
procesos inacabados en lo productivo, administrativo, distributivo y cultural.

Algunas herramientas de gestión y formulación de políticas basadas en la planificación


interinstitucional y plurianual, como el ordenamiento ambiental del territorio, no son aplicadas
porque requieren mecanismos de “ empoderamiento” que escapan a las prácticas corrientes en el
ámbito local. Dichas prácticas están relacionadas con la delegación de atribuciones decisorias.
Desde el punto de vista administrativo y cultural, falta incorporar aspectos clave para diseñar e
implementar estrategias para el sector de residuos sólidos, entre los cuales se encuentra el principio
de la subsidiariedad.

Además se requiere incorporar, en el nivel institucional, una clara percepción de la


relevancia y complementariedad entre los criterios de eficiencia y de eficacia aplicados a la gestión
de procesos administrativos y productivos. Lo dicho se aplica al sector de residuos sólidos, donde
los patrones de funcionamiento y organización apuntan hacia el agotamiento de los recursos
ambientales, debido al uso intensivo y extensivo de los suelos, cursos de agua, napas freáticas,
etc.

Un aspecto relevante para el diagnóstico sectorial, es la presencia de importantes vacíos de


información sistematizada: no se cuenta, por ejemplo, con datos representativos sobre la
disposición de residuos industriales para el país. Además es escasa la proyección que tienen los
resultados obtenidos en los limitados casos relacionados a la recolección diferenciada de materiales
recuperables, residuos infectantes, bien como tratamiento y disposición final.

El manejo de información sistematizada no es la única limitación gerencial en el sector. Se


pudo constatar la existencia de una desconexión entre los recursos financieros generados o
transferidos a los gobiernos municipales y departamentales, por una parte y los presupuestos de las
actividades medioambientales, como el aseo urbano y la recolección entre otras; dicha desconexión
tiene raíces en la formulación y negociación presupuestaria que, por su propia naturaleza
económica, se encuentra supeditada a procesos políticos de decisión, sobre cuya eficiencia y
eficacia es posible argumentar, habida cuenta de las transformaciones en curso en el modelo de
desarrollo del país.

Los condicionamientos señalados en cuanto a la capacidad de gestión, repercuten como


externalidades ambientales y medioambientales que generan interfases negativas o “ bordes
conflictivos” en todas las escalas asociadas al medio urbano, periurbano y rural. El caso de
Asunción y su Área Metropolitana es ilustrativo y representativo, porque concentra y reproduce la
organización territorial vigente: no existe multipolaridad, los centros urbanos no integran sus
funciones productivas y administrativas por lo que la utilización de los recursos ambientales es
deficitaria e ineficiente. Un ejemplo lo constituye la Laguna Cateura, lugar de disposición de los
residuos sólidos urbanos de prácticamente la totalidad de los municipios del Área Metropolitana de
Asunción: en dicho lugar, las normas básicas de sanidad, prevención y mitigación ambiental son
violadas, comenzando por la selección misma del lugar de disposición, ubicado en un área de
humedales aledaños al río Paraguay. Actualmente, poblaciones marginadas habitan este vertedero,
actuando como separadores o “ gancheros” , cuya economía informal se basa en la falta de políticas
institucionales de tratamiento de los residuos sólidos. Las organizaciones municipales y los propios
municipios involucrados en la utilización de la Laguna Cateura, carecen de la capacidad
administrativa para modificar los patrones organizativos que producen dichas externalidades
ambientales; además, la comunidad civil no se muestra lo suficientemente activa como para ejercer
132 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

presión sobre los generadores en los casos en que los mismos se hayan identificado o sea posible
hacerlo.

En la esfera productiva falta internalizar las prácticas competitivas de sostenibilidad


ambiental. En su mayoría, los agentes económicos privados conciben el ambiente aún en forma de
flujo lineal, según las siguientes características:

ƒ concepción sectorial del ambiente;


ƒ técnicas especializadas y no integradas de producción;
ƒ criterio “ economicista” en la valorización del capital (excluye el capital socioambiental);
ƒ visión cortoplacista;
ƒ valor agregado apoyado en insumos de “ capital fijo” , de lentísima o imposible recuperación.

Esta descripción corresponde a la realidad local y nacional del país, lo que denuncia serias
dificultades en términos de perspectivas para el incremento en la calidad ambiental y en la
competitividad económica de las unidades productivas del territorio.

La capacidad de aprendizaje del tejido social y de su clase dirigente, característica


sobresaliente entre las ventajas competitivas que ofrecen hoy los distintos territorios, en la
cooperación/competición internacional, se basa en la actividad relacional y en la utilización de
mecanismos de redes para difundir y ampliar las informaciones existentes. Este paradigma es fruto
de la superación de los modelos cerrados y nacionales de crecimiento, substituidos por las formas
de integración visibles universalmente. La crisis sistémica y ambiental que afecta a Paraguay,
exhibe un condicionamiento básico, cual es la falta “ stricto sensu” de una clase dirigente asociada a
una estrategia de desarrollo sostenible y competitivo.

En otro orden de consideraciones, el proceso administrativo vinculado a la asignación de


recursos presupuestarios, refleja el grado de integración entre las esferas productivas existentes
(economía informal, cultivos de exportación, agroindustria, comercio de importación, PyMEs) y el
tejido social, entendido como conjunto de necesidades (básicas o no), conocimientos, destrezas
productivas y tradiciones culturales, que conforman la reserva principal para la competitividad del
territorio. En otras palabras, cuanto mayor la desconexión entre legitimación política del
presupuesto público (ingresos y egresos) y equidad social (fiscal y económica), mayor la falta de
integración entre las actividades productivas y las comunidades en la que dichas actividades toman
lugar.
Paraguay 133

7. ASPECTOS SOCIO COMUNITARIOS

La generación de residuos sólidos depende de factores culturales y hábitos de consumo, así


como de los niveles de ingreso y estándares de vida.

Los programas y acciones dirigidos al sector residuos sólidos cuando se realizan en


consenso con la comunidad son los que tienen mayores posibilidades de resultar exitosos.

7.1 Aspectos familiares

En Paraguay, la selección y clasificación de residuos sólidos no constituyen hábitos. En los


hogares paraguayos la reutilización de la basura es mínima y por lo general se recuperan frascos
de vidrio o plástico para envases de alimentos. En algunos casos los residuos orgánicos se utilizan
en jardines o huertas familiares, o se destinan para alimento de animales domésticos.

En cuanto a la disposición de los residuos sólidos, las personas acostumbran disponerlos en


sus patios utilizando para ello fosas, o bien, los queman. La incineración de basura, excluyendo a
los residuos hospitalarios, no se realiza.

También existen personas que arrojan sus basuras en patios baldíos, en zanjas o en cursos
de agua, pero esta forma de disponer es propia de estratos sociales medios y superiores. La gente
pobre genera menor cantidad de residuos no degradables y no posee medios para trasladar los
mismos hasta lugares alejados de sus viviendas, por lo tanto los entierran o los queman.

Por otro lado, la falta de contenedores municipales y de basureros públicos no facilita el


hábito de la población para disponer sus residuos sólidos en forma ordenada en recipientes, por lo
tanto continúa con su costumbre de arrojarlos en las calles. La mayoría de los ciudadanos
paraguayos piensa que la basura es responsabilidad exclusiva del municipio local y se preocupa
más mantener la casa limpia sin importar donde va a parar el producto de la limpieza (baldíos,
arroyos, caminos vecinales).

Tradicionalmente la encargada de la limpieza de la casa, del almacenamiento y disposición


de la basura es la mujer, los niños también ayudan en esta tarea. Los residuos se cargan en bolsas
de diferentes tipos (no precisamente las reglamentarias); también se utilizan otros recipientes como
baldes de plástico, cajones de madera, cartones, etc. En algunas urbanizaciones es posible
observar el embolsado correcto de las basuras. Ver Figura 7. 1.
134 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

80

80

60
Mujer

40 Hombre
Niño
15
20 5

0
Manejo de la Basura

Figura 7.1: Manejo de la basura

Existe una actitud de indiferencia hacia el trabajo del recolector domiciliario de residuos, no
se tiene cuidado con la disposición de elementos cortantes, o de sustancias potencialmente tóxicas
para el trabajador. En ciertos lugares las bolsas de basura están al alcance de los animales, que se
encargan de esparcir la basura por las calles. Esto demuestra la poca colaboración de los usuarios
para optimizar o mejorar el aseo urbano. Además existe muy poca comunicación entre usuarios y
prestadores de servicio, por lo que la recolección domiciliaria de residuos no es generalmente
ordenada y eficiente.

Según estudios realizados (JICA, SENASA, CONTECSA) la cantidad y tipo de residuos es


diferente de acuerdo al estrato social del generador. En general, los hogares que poseen mayores
ingresos producen más residuos y del tipo no degradable. Los de ingresos más bajos producen más
basura orgánica la cual pesa más no por la cantidad sino por el contenido de tierra producto del
barrido de patios, veredas y accesos. Ver Figura 7.2.
Paraguay 135

60

60
40
50
40
Orgánico
30 Inórganico
20

10
0
Tipo de Basura

Figura 7.2: Tipo de basura que más se desecha

7.2 Gestión municipal

En Paraguay, la gestión de los residuos sólidos es competencia de los municipios, los


cuales asumen totalmente la responsabilidad o la delegan parcialmente a empresas privadas. Es
tendencia generalizada de las municipalidades el no querer tercerizar los servicios de recolección y
transporte de residuos, por no querer sobrecargar el costo a los usuarios y evitar así el rechazo de
los mismos.

Los intendentes y responsables de los departamentos de Medio Ambiente y Salubridad


expresan que la prestación de servicios del sector no significa necesariamente una tarea fácil ni
lucrativa. En forma generalizada ellos confiesan la dificultad que tienen para lograr cubrir los costos
de la gestión de los residuos sólidos, siendo la preocupación principal la morosidad de los usuarios.
Cuando el municipio terceriza el servicio de recolección domiciliaria, a la hora de cobrar las
empresas privadas son más eficientes.

Como resultado de encuestas realizadas, a los efectos de este análisis sectorial, es notoria
la falta de cobertura en zonas periurbanas y además, los usuarios se quejan de la calidad de los
servicios municipales. Ver Figura 7.3.
136 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

100

80

60 Municipalidad
Serv. Priv.
40 Serv. Común

20

0
Malo Bueno

Figura 7.3: Calidad del servicio de recolección de basura


según opinión de los usuarios

Dentro de los programas de desarrollo municipal se contempla la concientización ciudadana,


pero la misma se refiere a campañas de arborización, manipulación de alimentos y educación
sanitaria. Una o dos veces al año se realizan, en ciertas comunidades, campañas de limpieza
urbana donde participan vecinos (jóvenes y adultos) apoyados por personal municipal y algunas
empresas que donan los elementos necesarios para la tarea mencionada.

A fin de lograr mejorar la gestión de los residuos sólidos se han asociado los municipios de
Asunción y área metropolitana en la AMUAM que presta servicios a los asociados en lo referente a
uso de vertedero y camión recolector (compactador). El municipio interesado en el servicio referido
debe pagar un precio elevado por alquiler del vehículo, esto incluye derecho a usufructuar el
vertedero Cateura ubicado en Asunción.

Algunos municipios como San Lorenzo y Fernando de la Mora contratan mujeres para el
barrido de las calles pero la mayoría de las cuadrillas que cumplen esta función está conformada
por hombres. En lo referente a cargos directivos o jefaturas del sector residuos sólidos, estos están
ocupados por hombres, siendo la excepción tres municipios que tienen a mujeres ocupando
jefaturas importantes en el área en cuestión.

Por lo general, los municipios no realizan capacitación del personal encargado de tareas
como barrido y recolección. Ellos tienen poca formación académica y no saben que realizan un
trabajo insalubre y riesgoso; además trabajan sin los equipos de protección necesarios y sus
salarios son bajos sin compensación alguna, siendo los horarios a cumplir variables de acuerdo a
cada municipio, generalmente trabajan más de 8 horas diarias.

Constituye una excepción el Municipio de Asunción que paga un 30% adicional por trabajo
insalubre con reducción del horario de trabajo a 6 horas y pagando un adicional a los que trabajan
en horario nocturno.
Paraguay 137

7.3 Problemática social

El personal del servicio de recolección proviene de estratos socioeconómico desventajosos,


pues no se exige cierto nivel cultural ni capacitación en el área para contratarlo. Esta gente trabaja
jornadas agotadoras, sin protección suficiente, están mal alimentados y además la sociedad no es
solidaria con la tarea que ellos realizan.

7.3.1 Segregadores

Son personas que, normalmente no pertenecen a las empresas de aseo urbano y son
producto de las condiciones socioeconómicas del país. En los últimos años ha aumentado el
número de ellos en los distintos vertederos.

La recuperación manual en los basureros a cielo abierto es realizada en el país por los
gancheros y tiene un costo social muy alto por las condiciones degradantes en que viven y trabajan
los mismos; debiendo soportar el rechazo de la sociedad, la cual no les ofrece otra alternativa para
sobrevivir.

7.3.2 Localización y magnitud del problema

Se tienen tres clases de segregadores: (i) aquellos que seleccionan materiales (latas, papel,
cartones, botellas) en las calles; (ii) los que seleccionan los residuos en los lugares de disposición
final (vertedero), y (iii) los propios trabajadores de recolección (municipal o privado) que separan
ciertos objetos de la basura para comercializarlos.

Se observa la presencia de segregadores en los vertederos de mayores dimensiones como:


Asunción, Ciudad del Este, Encarnación, Concepción y Pedro Juan Caballero.

En el vertedero Cateura de Asunción trabajan alrededor de 1.000 segregadores, de los


cuales aproximadamente la mitad son niños. Algunos están organizados en una cooperativa y
realizan su tarea en dos turnos. Viven en barrios cercanos al vertedero (Villa San Francisco, Villa
Cateura, Las Malvinas, San Blás); ocupan viviendas precarias; no cuentan con disposición sanitaria
de excretas, pero si tienen agua potable (grifo público). En el lugar seleccionan las basuras
hombres, mujeres y niños, y comercializan lo segregado con intermediarios que llegan al sitio para
la compra.

La Municipalidad de Asunción tiene un programa de Acción Social que se ocupa de mejorar


las condiciones de vida de los segregadores; existe un dispensario médico, que no funciona
actualmente por falta de recursos, se realizan vacunaciones periódicas (antitetánica y otras) a niños
y adultos. Esta atención es coordinada con el MSPyBS. Por ejemplo, este año se tiene programado
realizar una campaña de detección de hipertensos y diabéticos dentro de este grupo de la
población.

Los niños en edad escolar de 5 a 12 años asisten a escuelas de los alrededores. Los
adolescentes que trabajan en el vertedero tienen problemas de consumo de drogas y agresividad
manifiesta. Los adultos en su mayoría consumen alcohol.

En ocasión de un censo realizado por la citada municipalidad, se detectó la presencia de


algunas personas con antecedentes penales que utilizan como refugio al vertedero por falta de un
programa de reinserción social para las mismas.
138 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

En la actualidad el municipio está realizando contactos con empresas extranjeras (una


italiana y otra francesa) para instalar en el vertedero una planta de reciclado. Esto eliminaría a los
intermediarios que disminuyen las ganancias de los segregadores.

7.3.3 Situación del vertedero de Encarnación

Este es el único vertedero donde se observa a la gente viviendo sobre la basura, en


condiciones degradantes. No cuentan con ningún tipo de servicio básico, además rescatan
alimentos de la basura para alimentarse. En este lugar conviven indígenas, extranjeros (argentinos)
y connacionales procedentes de diferentes lugares que vienen a buscar sustento en el sitio. Los
niños que seleccionan la basura y viven en este lugar no asisten a la escuela y trabajan en un
ambiente insalubre con los riesgos que conlleva esta forma de vida.

La Pastoral Social de la Iglesia Católica en algunas ocasiones se ha ocupado de ellos


asistiendo principalmente a los niños con atención médica y entrega de medicamentos. La
comunidad de la ciudad de Encarnación es indiferente a esta situación y las autoridades no hacen
mucho por mejorar esta realidad.

En los vertederos pequeños que se visitó con motivo del presente análisis sectorial, no se
observó la presencia de segregadores (Atyrá, Limpio y Fram); pero en las zonas céntricas de cada
comunidad están los individuos que juntan latas, botellas y otros materiales de las calles.

7.4 Separación de materiales para reuso y reciclaje

7.4.1 Separación en el lugar de origen

En centros comerciales: existen establecimientos pequeños y grandes. En los primeros la


dispersión y la poca cantidad de residuos sólidos hacen difícil una recuperación rentable de los
materiales reutilizables. En los segundos, los residuos están constituidos por empaques de madera
y cartón que tienen una gran demanda y son más fáciles de comercializar. Generalmente los
responsables de mantenimiento tienen contactos con compradores de cartón, papel y otros.

En las casas: en los desechos sólidos caseros hay gran cantidad de materiales que se
pueden reutilizar, pero la práctica de separar algunos materiales recuperables de la basura
doméstica se ha ido perdiendo con los años; anteriormente se juntaban botellas y papeles de
periódicos que algún comprador recolectaba para venderlos a otros para diferentes fines.
Actualmente, las amas de casa llevan una vida más agitada y piensan que separar y almacenar
residuos no vale la pena, prefiriendo dedicar su tiempo a tareas más productivas. Otro punto
negativo para la separación en origen es que los precios de los reciclables no suben al ritmo de la
inflación y es por ello que se busca la participación voluntaria de los usuarios para lograr la
separación selectiva.

7.4.2 Recuperación de materiales reciclables

La recuperación de objetos arrojados al caudal de las basuras es una actividad peligrosa


desde los puntos de vista sanitario y económico, si no existe un estudio de costo-beneficio bien
fundamentado.
Paraguay 139

7.4.2.1 Métodos de separación

Separación en el vehículo recolector: esta es una práctica común en Paraguay. Los


miembros de la cuadrilla de recolección van seleccionando materiales como cartón, botellas de
vidrio, bolsas y bidones plásticos, y los van acumulando en ciertos lugares del camión para después
venderlos a compradores localizados entre su ruta y el destino final de las basuras. Esta operación
no está legalmente permitida, pero es tolerada por considerarla un incentivo económico para los
trabajadores.

Separación en el sitio de disposición final: se realiza en forma manual y consiste en


seleccionar el material reciclable del montón de basura que ha vaciado el camión en el vertedero a
cielo abierto, utilizando para ello unos ganchos de fabricación casera. A los segregadores se les
exige la vacunación antitetánica y ciertos elementos de protección como uniforme, botas, guantes,
ganchos, entre otros; pero no todos los usan, solamente aquellos que están organizados cumplen
con las exigencias.

7.4.2.2 Materiales reciclables

Papel y cartón: se encuentra en las basuras entre un 10 a 20%. Se recuperan para usarlos
como materia prima en las fábricas de cartón tipo gris, corriente. El reciclaje del cartón y del papel
ayuda a conservar los bosques donde se obtiene la pulpa para su fabricación.

Vidrio: se encuentra en las basuras en porcentajes de 3 al 5% y puede ser blanco o de


color, siendo el primero más apreciado y de mayor valor. Se utiliza como materia prima en las
fábricas de vidrio, y en menor escala en la fabricación de artesanías.

En general, la botella entera tiene mayor precio que su peso equivalente como materia
prima y la compran los envasadores originales o pequeñas fábricas para envasar productos como,
alcohol, vinagre, detergente, desodorante ambiental, etc.

Algunas empresas expresan que los gastos que implica recoger los envases vacíos,
transportarlos a la planta y lavarlos son mayores que el costo de un envase desechable. Por
consiguiente, no existe un incentivo apropiado, o una demanda de mercado, que justifique la
actividad.

Plásticos: de 3 a 5% se encuentran en los basurales, predominando el tipo termoplástico,


principalmente el polietileno, en forma de película, o envase, y algo de cloruro de polivinilo. La
recuperación de este tipo de envase es de lo más usual y se lo utiliza como materia prima después
de someterlo a una molienda a modo de poder fundirlos y extruirlos nuevamente. El polietileno de
película también es reciclable pero en menor medida porque no se reciben los recuperados de
desechos contaminados.

Los compradores de plásticos generalmente piden los envases a granel o en fardos y la


película de polietileno en forma de paca con dimensiones y peso especificados.

Trapo: su recuperación y clasificación cada vez es más difícil por la gran afluencia de telas
sintéticas, de mayor uso en la actualidad. En las basuras se encuentran trapos en un 3 a 4%. Se
venden a los talleres mecánicos e imprentas.
140 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

7.4.3 Costo social de la recuperación manual

En cualquier lugar donde se establece un vertedero comienzan a surgir casas precarias en


los alrededores o dentro del mismo sitio si es permitido, en ellas viven personas que se dedican a la
recuperación y ventas de materiales reciclables. Conforme crece la comunidad, surge la
competencia hasta que un grupo o una persona lidera y explota al resto. Al mismo tiempo se
establecen los primeros nexos de corrupción con algunos funcionarios del sector, no siendo raro el
caso en que éstos o algún político obtenga la llamada “ concesión” de la explotación de la basura.

La separación en el destino final es realizada en condiciones infrahumanas y esto seguirá


así hasta que surjan fuentes alternativas de trabajo para los gancheros.

La separación semi-mecanizada o automatizada no es viable en Paraguay porque requiere


altas inversiones y costos de operaciones.

7.4.4 Situación socioeconómica de los segregadores

La actividad realizada por los segregadores representa su medio de vida y los productos
recuperados son comercializados en el mismo vertedero para su reutilización.

Según una encuesta realizada por la Municipalidad de Asunción al 90% de la población de


segregadores, los resultados indican que el ingreso promedio varía entre 10.000 y 20.000 Gs.
diarios (EUA$ 3 a 6). Los que obtienen mayores ingresos son los más jóvenes (40% de la
población), el resto no alcanza el nivel de salario mínimo diario.

Según la mencionada encuesta el 24% de los trabajadores son analfabetos, el 76%


completó el nivel primario. El 2% de los hijos de segregadores, en edad escolar, no asisten a la
escuela por problemas económicos.

7.4.5 Principales razones por las cuales las personas se inclinan a este tipo de actividad

ƒ Escasez de oferta de mano de obra.


ƒ Obtención de un ingreso que corresponde alrededor del 90% del salario mínimo vigente.
ƒ Elevada edad para otro tipo de trabajo.
ƒ Necesidad de sobrevivencia. Madres solteras que necesitan alimentar diariamente a sus hijos.

7.4.6 Comercialización de productos segregados

La práctica de selección y recuperación de materiales de los vertederos se viene realizando


desde hace varios años y es fuente de trabajo de un grupo considerable de personas, como
gancheros y compradores de los materiales recuperados. La venta se efectúa a intermediarios o
compradores directos. Los segregadores trabajan por cuenta propia, sin intermediación municipal.
La segregación se efectúa en el mismo lugar donde se descargan los residuos, y los compradores
se acercan hasta el allí para acopiar lo recuperado.

Papel y Cartón: la comercialización de estos materiales es efectuada por las empresas


Yaguareté S.A., Cartón Box, Papelería Guaraní y Envase Total.

La empresa Yaguareté S.A. depende totalmente del material reciclado, por lo cual cuenta
con un centro de clasificación y enfardamiento en Villa Elisa. La planta para producir cartón está en
Villeta. En Villa Elisa, el papel es clasificado manualmente en varias categorías. Después de la
Paraguay 141

segregación del material comprimido en fardos de aproximadamente 8.500 kg, es transportado a la


planta de Villeta para ser utilizado como materia prima en la producción de diferentes tipos de
cartón. Además, el producto terminado (cartón) se utiliza para la confección de una variedad de
elementos, como ser cajas de zapatos, envases de productos químicos y farmacéuticos, cajas de
cigarrillos y otros. Cartones Yaguareté S.A. se constituye en único comprador que clasifica el
material y vuelve a vender a Papelería Guaraní, cartones a Cartones Box y Corrugadora
Paraguaya.

La nueva industria papelera paraguaya Envase Total instalada en Villa Elisa, con capacidad
de 80.000 ton. anuales estaría trabajando con material recuperado de los vertederos de los
principales municipios del país, los comercios y la importación de pastas celulosas del Brasil. En
tales condiciones, la producción anual es de unas 2.400 ton., frente a una demanda insatisfecha por
falta de materia prima, razón por la cual actualmente trabajan sólo unos días a la semana. El kilo de
papel y cartón comprado en el vertedero, varía de precio según su calidad y característica, pero si el
material es transportado a Villa Elisa su precio es el doble. El precio del material reciclado
importado supera en 3 veces más a los costos locales. Por otro lado, los intentos de la empresa de
lograr un reciclaje antes de llevar al vertedero (separar el papel y el cartón del resto de los residuos
sólidos en las fuentes de generación), no han tenido un buen resultado, principalmente en las
unidades familiares. En algunos comercios este método se practica, pues representa ingresos
adicionales para el personal de limpieza, sin embargo, la falta de una mayor educación comunitaria
y por otro, el tiempo que llevaría a los segregadores la práctica de clasificación previa a la
recolección, son aspectos negativos para lograr la separación en origen.

Vidrios: tres firmas de plaza, Vidriera Sajonia, Fábrica Paraguaya de Vidrios y Vidriera
Asunción, se dedican a la industrialización del vidrio, siendo las necesidades de materia prima de
3.000 a 6.000 ton. anuales para cada una, estas firmas utilizan solamente material reciclado
produciendo botellas y frascos para distintos usos.

En lo que respecta al mercado de botellas de vidrio, éste es tan amplio que las necesidades
de sólo dos firmas, vino “ la Copa” y “ Cañas Paraguayas” alcanzan a 14 millones de unidades
anuales.

La recuperación de botellas del vertedero (10.000 unidades diarias), no representan ni el


25% de la demanda, destacando que casi el 100% de las botellas son recuperadas intactas.

En consecuencia, ampliar la recuperación de vidrio, a fin de suministrar mayores cantidades


de materia prima a las industrias productoras, traería consigo la sustitución de parte de las
importaciones, además, las fábricas podrían entrar en otras líneas de producción.

Por otro lado, suprimir la segregación significaría tener que importar ciertos productos
químicos para fabricar el vidrio y así poder mantener el nivel de producción, lo cual implicaría un
incremento de los costos de producción.

Plásticos: Las firmas de plaza “ Plásticos Guaraní” , “ Concor Plast” , “ Plásticos Cristal” , “ 4 P” ,
y otros, compran plásticos duros y blandos del vertedero, además recuperan sus propios productos
y otros importados, que presentan defectos. La obtención de materia prima por estos medios
representa el 80% de sus necesidades. El resto es importado.

La oferta de las firmas, 1000 ton. anuales de producto, es inferior a su demanda por escasez
de materia prima. Este problema se agrava por las importaciones que se realiza a dólar libre, razón
142 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

por la cual las cantidades compradas en el exterior son muy limitadas. La utilización de materia
prima recuperada es del orden de los 8.000 kilos anuales.

La recuperación en el vertedero es del orden de los 2.000 kg/ día, representando el 40% de
la materia prima utilizada. Mejorando la segregación, se puede elevar a por lo menos 6.000 kg
diarios, cantidad que puede ser absorbida por la industria local.

Al igual que con los productos anteriores, suprimir la segregación, implicaría una baja en su
producción. Pretender mantener dicha producción significaría mayores importaciones de materia
prima.

La comercialización de los demás productos reciclados, representa ingresos en menor


escala, aunque los metales no ferrosos (aluminio-cobre-bronce) forman parte importante por su
precio. Los metales recuperados son utilizados en pequeñas fundiciones, para producir caños de
desagüe, cables, plomerías y otros.

Las latas grandes son utilizadas para envases de pinturas, barnices y otros. Las latas
pequeñas se usan para alcancías de publicidad, pegamentos y en gran parte son vendidas como
aluminio, el cual es utilizado en artesanías y otros fines.

Las bolsas en buen estado son utilizadas para envasar carbón, productos agrícolas y otros,
destacándose dos tipos, las plastilleras y arpilleras.

El trapo recuperado tiene una demanda permanente, ya que el mismo es utilizado para
limpieza en industrias gráficas, en talleres mecánicos. La madera comercializada es generalmente
palo de escoba, a fin de lograr el mismo producto. Otros de menor importancia son cajas de cartón
y envases vacíos.
Paraguay 143

Cuadro 7.1: Industrias y comercios que reusan y reciclan materiales recuperados de los
vertederos

Producto Industria/Comercio
Papeles y Cartones Cartones Yaguareté S.A.
Corrugadora Paraguaya S.A.
Cartón Box
Papelería Guaraní
Todo Envase

Botellas Base Base


Puppy
Jabonería Inca S.A.
Vino María Angela S.A.
Vino la Copa S.A.
Escauriza Hnos. S.A.
Casa Garcete S.A.
Ecomín S.A.
Envasadora de Caña, Vino y Alcoholes de Villarrica, Yegros,
Independencia, y Piribebuy.
En comercios de Clorinda- República Argentina.

Vidrios Vidriera Asunción


Vidriera Paraguaya
Vidriera Sajonia
Cervecería Paraguaya
Cervecería Asunción

Plásticos Plástico Guaraní S.A.


ALPACO
Casa Garcete
4P
Concord Plast

Tarros de vidrio Santa Cecilia


Fábricas de dulces de Caacupé
Fábricas de dulces de Luque

Aluminio Alumpar

Trapos Diario ABC


Diario Noticias
Diario La Nación
Talleres mecánicos
144 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

7.5 Participación de la comunidad

La participación comunitaria en el manejo de los residuos sólidos es pobre porque la gente


no asume su responsabilidad, considerando que el problema es competencia de las
municipalidades, además los gobiernos locales no han trabajado lo suficiente en la promoción de la
participación ciudadana; aunque, según datos de la encuesta realizada existe una conciencia básica
de la reutilización de ciertos materiales de desechos. Ver Figura 7.4.

80

80

60

40 20 No

20

0
Conciencia de Reciclar

Figura 7. 4: Conciencia de reciclar

La voluntad de pago que la ciudadanía manifestó a través de la encuesta, fue una media de
5.000 guaraníes (EUA$1,5) debido a que no estaban conformes con los servicios ofrecidos y sobre
todo, en las localidades en que la municipalidad es la que lo administra. Ver Figura 7.5.

55
60

50
5000
40 30
7000
30 10000
20 O tros
10
5
10

Figura 7. 5: Voluntad de pago por el servicio de recolección


Paraguay 145

En los municipios hay un gran porcentaje de personas que aun queman sus desechos, muy
pocos los entierran y estas prácticas se dan aunque haya servicio de recolección pues este servicio
no da cobertura a los requerimientos del municipio. Ver Figura 7. 6.

70

70
60

50
Quema
40
Entierra
20
30 Otros
20 10

10
0

Disposición Final de los Residuos

Figura 7.6: Disposición final de los residuos

Para solucionar la falta de cobertura ciertas comunidades pequeñas se han organizado en


empresas comunitarias y las municipalidades al no cumplir con la cobertura han comenzado a
tercerizar el servicio de recolección.

La ciudadanía tiene conciencia de la relación directa que existe entre la propagación de


enfermedades y los residuos sólidos. Como ser, por ejemplo, la aparición de hantavirus en el país
proveniente de roedores (ratones), así como la epidemia de dengue que soportó el mismo. Ver
Figura 7. 7.

80

80

60

40 20 No

20

0
Conocim iento de que la basura afecta

Figura 7.7: Conocimiento de la relación basura-salud


146 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La Municipalidad de Asunción ha intentado llevar adelante un programa de separación de


residuos en origen pero no ha tenido éxito porque la comunidad no respondió a pesar de recibir las
bolsas sin costo alguno, acompañada de material instructivo para la separación adecuada; además
existía un compromiso de parte del municipio con respecto a hacerse cargo del traslado de los
residuos seleccionados para disponerlos en sitios determinados del vertedero Cateura, a fin de
facilitar la tarea del segregador. Este programa fue implementado en algunos barrios de Asunción.

También el Municipio de Asunción ha logrado la recuperación de papeles dentro de la


Institución, logrando la colaboración de los funcionarios y visitantes. Hace algunos años intentaron
la recuperación de pila. Para ello, regalaron unos recipientes a instituciones públicas y centros
educativos, pero esto también fracasó por falta de respuesta ciudadana. Se debe mencionar que en
Paraguay no existe un vertedero para residuos tóxicos.

Cada municipio cuenta con comisiones vecinales, barriales o de fomento. Éstas se dedican
a trabajar para conseguir mejorar los caminos de acceso, en el hermoseamiento de plazas públicas,
así como también en la gestión de abastecimiento de agua potable. Aún sigue siendo mínimo el
porcentaje de las mismas que se ocupa de buscar solución para el problema de las basuras. La
localidad de Atyrá constituye un ejemplo, donde la comunidad organizada se ocupa del aseo
urbano, con apoyo del municipio.

También en Atyrá se tiene conformado un Ecoclub (ONG) de jóvenes, que elaboraron un


proyecto a fin de disminuir el volumen de las basuras, a través de una usina de compostaje y con
campañas educativas para lograr la colaboración ciudadana. El municipio local los apoyó con la
donación de un terreno para poder realizar las actividades relacionadas con el proyecto
mencionado.

Se deben mencionar también proyectos pilotos que actualmente se están implementando en


algunos municipios y que tienen como protagonista a la comunidad. Entre ellos se destaca la
elaboración del diagnóstico ambiental participativo y cuyo resultado será la elaboración de
proyectos comunitarios donde el sector residuos sólidos casi siempre aparece como problema
prioritario por resolver.

Por otra parte la ONG AlterVida lleva a cabo programas comunitarios denominados Gestión
Ambiental Participativa con tres ejes:

ƒ Método de gestión participativa.


ƒ Elaboración e implementación de proyectos comunitarios.
ƒ Capacitación.

Esto ha dado lugar a proyectos tales como:

ƒ Huertas orgánicas escolares (elaboración y uso de compostado), donde trabajan alumnos,


docentes y padres de familia para el mejoramiento de la calidad de vida de los niños y sus
familias.
ƒ En San Bernardino y en Altos tienen tres escuelas, respectivamente, que utilizan compostaje
para sus huertas. Asimismo, en Loma Grande tienen una escuela con el mismo proyecto.
ƒ Reciclado de papeles y recuperación de materiales no degradables (plásticos). Una escuela de
San Bernardino trabaja en esto actualmente.
Paraguay 147

ƒ AlterVida también realiza talleres de educación ambiental con énfasis en el reciclado de papeles
y reutilización de materiales descartables, dirigidos a trabajadores del sector y líderes
comunitarios.
ƒ Se debe destacar el trabajo de otras ONG, incluyendo el Comité de Iglesias y la Pastoral Social,
que se ocupan de promover la participación ciudadana organizando cursos talleres de
educación ambiental, dirigidos a docentes y líderes comunitarios, incluyendo siempre módulos
sobre manejo, recuperación, reutilización y reciclado de residuos sólidos. Estos cursos tienen
por objetivos: (i) despertar y estimular la conciencia ciudadana acerca de los graves problemas
ambientales que tiene el país, y capacitar sobre la importancia de la organización comunitaria
como búsqueda de solución a la problemática ambiental.

En los últimos tiempos algunas comunidades han logrado participar en Audiencias Públicas,
donde la autoridad municipal pone a consideración de la gente ciertos programas de interés local
(ubicación de plantas de tratamiento de efluentes, vertederos, fábricas).

7.6 Educación y comunicación

7.6.1 Educación formal

El Ministerio de Educación y Cultura actualmente con la implementación de la Reforma


Educativa, considera la Educación Ambiental como eje transversal en el programa de estudio y la
incluye como componente académico dentro del currículo vigente en todos los ciclos; entiéndase 1º,
2º y 3º ciclo de la Educación Escolar Básica, en materias tales como Ciencias y Salud, Trabajo y
Tecnología, y Taller.

Se plantean contenidos como recolección y eliminación sanitaria de basuras y excretas,


construcción y uso correcto de la letrina sanitaria; clasificación, reutilización y reciclaje de basuras,
contaminación del ambiente y sus consecuencias en la salud de las personas como enfermedades
respiratorias, parasitosis, diarrea, entre otras. Se enfocan los contenidos desde el punto de vista de
la prevención de enfermedades y la promoción de un ambiente saludable; en este sentido se
plantean acciones como: campañas y proyectos comunitarios con la participación de alumnos
desde la planificación hasta la ejecución y evaluación de los mismos con la coordinación de
organismos locales. Se aclara que al desarrollo de los contenidos se da un enfoque gradual de
acuerdo al nivel pedagógico y al proceso evolutivo del educando.

Se han producido además materiales didácticos escritos y audiovisuales de educación


ambiental dirigido a docentes y alumnos para fortalecer y enriquecer el proceso enseñanza-
aprendizaje; inclusive, se ha elaborado un material donde se trabaja la educación ambiental en
todas las áreas como eje transversal con procesos didácticos concretos, pero estos materiales aún
no han llegado a la mayoría de los docentes y alumnos.

En cuanto a la capacitación docente, se plantea metodología apropiada a ser utilizada el


aula para el desarrollo de los temas que constituyen a la Educación Ambiental. Se han incluido
como eje de capacitación los proyectos comunitarios, que constituyen una herramienta fundamental
para lograr la concientización de la población acerca de la importancia de un ambiente saludable y
el papel protagónico de cada uno en este proceso educativo. Se busca con los proyectos de acción
comunitaria y de otras actividades, que van más allá del aula, no sólo ayudar a los alumnos y a sus
familias a explorar prácticas que hacen al tratamiento de los residuos y a los hábitos sanitarios, sino
también involucrar a otras instituciones, como municipios, gobernaciones y otros, para apoyar la
educación ambiental y sanitaria en el ámbito escolar.
148 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La reforma educativa, tal cual como se plantea, debe llegar a todas las instituciones
educativas porque la mayoría de ellas aún conservan viejos hábitos como quemar las basuras
dentro del predio escolar y los basureros que existen en los patios generalmente se utilizan poco,
más aún cuando los alumnos, de todos los niveles colaboran muy poco con la limpieza de las aulas,
ayudan a ensuciar pero no a limpiar. Esto va cambiando en algunos centros educativos pero el
cambio debe darse en forma generalizada.

La reforma educativa actualmente, en etapa de implementación en Paraguay tiene como


uno de sus componentes a la Educación Ambiental, debiendo impregnar transversalmente los
currículos y ser vivencia permanente en el accionar educativo.

Algunas materias como Ciencias, Salud y Taller contemplan en sus contenidos todo lo
referente al manejo de las basuras y su impacto en la salud del individuo. Se organizan ferias y
exposiciones de trabajos realizados por los alumnos con materiales recuperados de las basuras.
Algunas instituciones educativas llevan adelante proyectos de huertas orgánicas y mejoramiento del
ambiente que rodea al educando, siendo este protagonista principal del cambio deseado para llegar
al objetivo propuesto.

Con respecto a la enseñanza superior, la Universidad Nacional de Asunción (UNA) y las


universidades privadas que se ocupan del área de residuos sólidos dentro de los contenidos de
varias materias de diferentes carreras o especializaciones. La mayoría de los programas de
estudios incluye trabajos de campo e investigación bibliográfica.

7.6.2 Educación no formal

Aquellas instituciones relacionadas con el sector residuos sólidos (SEAM, SENASA,


gobernaciones, municipios) realizan campañas educativas dirigidas a jóvenes y adultos en forma de
talleres o seminarios. Los programas de concientización van dirigidos a maestros, funcionarios
municipales, de salud, amas de casa y líderes comunitarios.

También las ONG cumplen un papel importante porque la mayoría de ellas cuenta con algún
programa de capacitación ciudadana que hace referencia al tema de los residuos sólidos.

La falta de recursos humanos y financieros limita este tipo de acción que debe ser
constante, así como los medios masivos de comunicación para poder llegar a la mayor cantidad de
gente. Se debe tener en cuenta que los espacios televisivos son costosos. Las emisoras de radio
son más accesibles y factibles de utilizar para difundir información y lograr cambios de conducta en
la población.

Los periódicos que hoy circulan en el país tienen un suplemento escolar que llega al público
una vez por semana, en el cual se incluyen artículos o notas que se refieren al manejo de la basura.
El diario Última Hora con apoyo de varias empresas durante un año ha realizado un curso de
Educación Ambiental a distancia para lo cual semanalmente editaba fascículos con diversos temas
abarcando la problemática de los residuos sólidos.

Los medios de comunicación que cuentan con periodistas que son especialistas en temas
ambientales hacen denuncias y reportajes sobre problemas que tienen relación con residuos
sólidos. Últimamente se escuchan denuncias por radio y televisión sobre vertederos clandestinos u
operados por municipios pero rechazados por la gente. Se debe mencionar además un espacio
radial denominado Onda Verde que se emite un día de la semana y donde siempre se insiste sobre
Paraguay 149

la necesidad de minimizar los residuos, estimulando a la audiencia para recuperar, reutilizar y


reciclar.

Ocasionalmente algunas empresas han apoyado la instalación de basureros y material


informativo impreso, instando a la ciudadanía a colaborar para tener una ciudad más limpia.
150 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

8. ASPECTOS CRÍTICOS IDENTIFICADOS

Del análisis y consideraciones surgidas del diagnóstico sectorial, se han identificado


aspectos críticos que dificultan la estructuración y consolidación de un sector residuos sólidos,
capaz de brindar un servicio eficiente y efectivo que asegure la satisfacción de los usuarios y
promueva el mejoramiento continuo de su calidad de vida. Asimismo, se han identificado una serie
de fortalezas, las cuales constituyen factores o circunstancias, que de alguna manera facilitan su
gestión. A continuación se presentan los aspectos críticos y fortalezas identificados en cada una de
las áreas de análisis.

8.1 Área institucional

8.1.1 Aspectos críticos

ƒ No se percibe en Paraguay una “ estructura institucional formal” del sector de residuos sólidos
como ocurre con otras áreas de servicios públicos domiciliarios, como es el caso del suministro
de agua potable y saneamiento, de energía eléctrica, telecomunicaciones, entre otros.
ƒ Se observa un esquema institucional difuso y complejo, constituido por la totalidad de las
municipalidades, responsables del servicio y unas instituciones de orden nacional, dependientes
de diferentes ministerios que sin mayor coordinación, hacen más de fiscales y punitivas que de
asesoras de aquéllas.
ƒ Existe una situación institucional de indefinición coyuntural, por cuanto, tanto el Programa de
Gobierno 1999-2003, como el Diagnóstico del Sector Público que sirve de guía a la Secretaría
de Reforma del Estado, para llevarla a cabo y la Ley No. 1561/2000, que crea el Sistema
Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente, que
constituyen el marco jurídico que debe regir al sector de residuos sólidos en el inmediato futuro,
son aún instrumentos legales no perfeccionados. Como consecuencia de ello existe un
ambiente de indefinición y falta de compromiso de las autoridades nacionales y de
incertidumbre en las unidades afectadas o por afectar.
ƒ La gestión de los residuos sólidos en el país se realiza en ausencia de políticas y estrategias
nacionales, tanto para los residuos sólidos de responsabilidad municipal, como para los
residuos sólidos peligrosos, cuya responsabilidad es del propio generador.
ƒ La ausencia de una coordinación efectiva en la formulación y ejecución de planes, programas y
proyectos de nivel nacional, departamental y municipal, armonizadas y compatibilizadas entre
ellas, contribuye a la persistencia de problemas organizacionales, técnicos y operativos para
resolver sanitaria y ambientalmente la problemática de los residuos sólidos.
ƒ Existe ineficiencia gerencial en la gestión de residuos sólidos en la casi totalidad de las
instituciones prestadoras de los servicios (municipios y privados), lo cual se traduce en
coberturas bajas y mala calidad de los mismos.
ƒ Ninguna municipalidad (al menos con la información disponible) alcanza la autofinanciación
de los servicios de aseo urbano, por ineficiencias gerenciales, bajas tasas o por una
recaudación muy inferior al costo de su prestación. Tampoco se percibe la voluntad política
para lograrla.
ƒ Las instituciones que intervienen en el "sector de residuos sólidos" carecen de suficientes
recursos humanos, logísticos, presupuestarios e instrumentos de gestión, para realizar las
funciones políticas, normativas, asesoras, de vigilancia y control, atribuidas al ámbito nacional.
Paraguay 151

Los departamentales no tienen funciones claramente definidas sobre los municipios, más allá de
las enunciadas en la Constitución Nacional.
ƒ La orientación, colaboración y coordinación no han sido las pautas que rigen las relaciones
entre la autoridad y el operador, es decir entre quién ejerce funciones de vigilancia y supervisión
y el que presta el servicio integral de residuos sólidos.
ƒ Falta generalizada de información sobre la gestión de los residuos sólidos en las
municipalidades (especialmente de información gerencial), e incipiente o ninguna información
sobre residuos sólidos en los organismos nacionales relacionados. Existen muchos datos pero
no un sistema de información gerencial único, confiable y oportuno, que sirva de herramienta de
planificación y evaluación de gestión.
ƒ Incipiente y no bien reglamentada y regulada participación del sector privado en la gestión de
los residuos sólidos, desperdiciándose así las capacidades técnicas y financieras tanto
nacionales como internacionales en beneficio del sector. Existencia generalizada de mitos sobre
las inconveniencias de la participación del sector privado en la gestión de los residuos sólidos.
ƒ Ausencia de la función e instituciones rectora y reguladora de la prestación de este servicio, que
defina claramente las reglas de la participación privada, y los derechos y deberes de los
usuarios.
ƒ Uno de los aspectos críticos más relevante en la gestión de los residuos sólidos en las
municipalidades es el de la insuficiencia, poca capacitación, bajos salarios y número escaso de
los recursos humanos vinculados a estos servicios. Esto fomenta la deserción e inestabilidad
permanente y ocasiona una alta rotación del personal. Lo anterior es especialmente válido en
aspectos técnicos, operacionales y administrativos. Tampoco existen programas de
capacitación y desarrollo de recursos humanos vinculados al servicio.

8.1.2 Fortalezas

ƒ Voluntad política, más enunciada que real, para fortalecer el “ sector de residuos sólidos” ,
manifiesta en la Ley No. 1561/2000, aun faltando su reglamentación; el Programa de Gobierno
1999-2003 y el Programa de Reforma del Estado (PRE-SRE).
ƒ Proyecto de Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de
Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay. Conforme se mencionó
en la parte del Análisis Situacional de este estudio, dicho proyecto, que sólo espera la
aprobación de la Cámara de Diputados para convertirse en Ley, lamentablemente no contempló
a este último servicio público probablemente porque dentro de la definición del concepto de
saneamiento básico los residuos sólidos no están incluidos, o porque una vez más se
demuestra que este sector que se ha mantenido informalmente como tal. La importancia de este
Proyecto de Ley, comúnmente conocido como del ERSSAN, respecto del Sector de Residuos
Sólidos, radica en que establecería un precedente jurídico en un servicio público de
características muy similares al de residuos sólidos.
ƒ La existencia de las entidades gubernamentales (gobernaciones departamentales), que bien
pueden ejercer funciones de coordinación, apoyo administrativo-financiero y de asesoría a las
municipalidades de su ámbito territorial, máxime si se consolida la descentralización prevista
por la Constitución de 1992.
ƒ Experiencias buenas en la solución conjunta de la disposición de los residuos sólidos (caso
AMUAM y muchos otros), que significan economías de escala y mayor capacidad técnica y
financiera para la ejecución de esas etapas del servicio, que son críticas actualmente.
152 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ Posibilidad jurídica y operacional de cobranza a través del servicio de energía eléctrica


(facturación por ANDE, mediante convenios institucionales).
ƒ Existencia de una asociación de municipalidades, la Organización Paraguaya de Cooperación
Intermunicipal (OPACI), que agrupa mediante adhesión voluntaria a 150 de los 224 municipios
del país. De hecho viene prestándoles asesoría técnica, aún en caso de no ser socios activos.
Igualmente existen otras ONG que trabajan en el sector o podrían hacerlo.
ƒ Participación del sector privado, en sus diferente modalidades y de las cuales hay experiencias
especialmente sobre tercerización (contratación directa de servicios), también de concesiones y
de microempresas en actividades de aseo urbano. Se hacen necesarias la reglamentación y
regulación respectivas.
ƒ Participación de la comunidad en diferentes formas y etapas de la prestación de los servicios,
como son el caso de autogestión y toma de decisiones que las afectan. Requiere mayor
información y preparación.
ƒ Amplias posibilidades de cooperación internacional, con ejemplos que se han dado, como el
caso de la AMUAM con la JICA y otras.

8.2 Area legal

8.2.1 Aspectos críticos

ƒ En la actualidad existe gran cantidad de legislación dispersa y en muchos casos contradictoria.


ƒ Incertidumbre con relación a la reglamentación de la Ley de la SEAM.
ƒ Falta de involucramiento en la reglamentación de la Ley de la SEAM por parte de entes y
actores directamente relacionados al tema, principalmente el MSPyBS, el Ministerio de
Educación y Cultura, la Secretaría de la Reforma, la STP, gobernaciones, municipalidades,
ONG y otros.
ƒ Falta de planificación y coordinación en la elaboración de la reglamentación que atañe al área
de residuos sólidos, que está siendo redactada unilateralmente y en muy corto tiempo.

Cabe mencionar que muchos de los aspectos críticos del sector tienen buenas posibilidades
de ser solventados adecuadamente en el corto plazo, mediante la correcta implementación de las
leyes y reglamentos en proceso de consolidación.

8.2.2 Fortalezas

ƒ La Ley de la SEAM contempla aspectos fundamentales para el sector de residuos sólidos.


ƒ La mencionada Ley tiene adecuadamente enunciados todos los aspectos que en la actualidad
pueden considerarse importantes, aunque su operatividad y validez real dependen en gran
medida de su reglamentación. De poder aprovecharse, éste seria un momento sumamente
oportuno, pues dentro de las circunstancias del caso habría posibilidad, aunque quizás remota
por la premura del tiempo, de influenciar positivamente en la reglamentación de la Ley,
actualmente en trámite.
ƒ A partir de la Ley y su reglamentación, y especialmente de la elaboración y promulgación del
Código Ambiental, existiría la posibilidad de obtener cuerpos legales orgánicamente
estructurados.
Paraguay 153

8.3 Area técnica

8.3.1 Aspectos críticos

ƒ Es necesario invertir esfuerzos y recursos en el conocimiento cabal de las características


relativas a la generación, almacenamiento, recolección, barrido, transporte, tratamiento y
disposición final de los residuos sólidos, a fin de asegurar la selección de los mecanismos de
manejo y las dimensiones de las instalaciones y equipos requeridos para las operaciones y
procesos que lo conformen.
ƒ Existen municipios donde no se presta el servicio de aseo urbano, otros donde los niveles de
cobertura son sumamente bajos (menores al 6%) y en casi todos no existe una estructura
orgánica y funcional que promueva, planifique, vigile por la efectividad y calidad del servicio.
ƒ No se percibe vinculación efectiva entre las instituciones incorporadas a la actividad de
investigación y desarrollo tecnológico (universidades y otros centros de investigación) y las
involucradas con la planificación, diseño, implementación y operación del servicio, a fin de
desarrollar tecnología e instrumentos de gestión adaptados a la realidad social, económica y
técnica del país.
ƒ Específicamente, para cada uno de los elementos funcionales que deben ser considerados en
el manejo de los residuos sólidos municipales, se identifican los siguientes aspectos críticos:

8.3.1.1 Generación

ƒ La información relativa a tasas de generación y características físicas, químicas y propiedades


biológicas de los residuos sólidos municipales, es limitada. No se dispone de información
representativa y confiable de valores promedio y sus variaciones, en función del tipo de
generador (vivienda, establecimiento comercial, institución, mantenimiento urbano, entre otros);
nivel socioeconómico del sector servido y ubicación geográfica.
ƒ El escaso seguimiento del comportamiento de estos parámetros, así como otros indicadores de
gestión, limitan por una parte, la planificación del sector y por otra, la identificación de relaciones
causa efecto, consecuencia de las modificaciones en los hábitos y costumbres de los
generadores y/o logros o atrasos resultantes de los modelos de gestión que se apliquen en las
diferentes localidades del país.

8.3.1.2 Almacenamiento

ƒ En las localidades donde se presta servicio de limpieza urbana, aun cuando una gran mayoría
de sus usuarios, utilizan bolsas plásticas para basuras, un número no despreciable de ellos
utilizan recipientes inapropiados como cajones de madera y cajas de cartones, acarreando
problemas a la recolección que se traducen en retraso en la operación y sobreesfuerzo de la
cuadrilla de operadores encargados de realizar la actividad.
ƒ La falta de estandarización y mantenimiento de los recipientes de uso domiciliario, así como de
las instalaciones para su almacenamiento temporal, dificulta su manejo.
ƒ Se observa insuficiente número de recipientes en los lugares de mayor concurrencia pública.

8.3.1.3 Limpieza urbana, recolección y transporte

ƒ Se identifican importantes debilidades técnicas en la planificación y prestación del servicio. Entre


las posibles razones están: debilidades en la capacitación técnica de los responsables de la
154 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

planificación, diseño y ejecución del servicio, ausencia de personal técnico calificado,


especialmente dedicado a la actividad.
ƒ La cobertura del servicio de recolección, entendida como fracción de la población con acceso al
servicio, es baja. Existen algunos departamentos que poseen cobertura de recolección nula o
muy próxima a cero. En el ámbito nacional, la cobertura del servicio llega a tan sólo 54% de los
municipios, lo que representa al 48% de la población urbana del país.
ƒ La mayoría de los municipios no posee estudios de macro y microruteos, tampoco posee una
ruta de recolección establecida.
ƒ La falta de regularidad en la frecuencia y el horario de la recolección es una de las principales
quejas de las comunidades atendidas.
ƒ No se identifican criterios técnicos para la cuantificación y selección del personal relacionado
con la prestación de servicio. Se observa bajo perfil e ineficiencia en el desempeño del personal
existente.
ƒ La eficiencia del barrido es muy variada y los personales no poseen métodos de barrido.
ƒ El equipamiento existente es, en muchos casos, insuficiente, inapropiado o en condiciones de
operación precarias. Tal situación contribuye a magnificar los costos por requerimientos de
mantenimiento, tiempos fuera de servicio, entre otros.
ƒ Estrechamente vinculado con lo anterior, las condiciones de la vialidad urbana es también
precaria. Dada las condiciones económicas actuales, es poco probable que esta situación
pueda solventarse en el corto plazo, por tanto éste es un factor que deberá tenerse muy
presente al momento de seleccionar el tipo de vehículo y otros medios aplicables para la
prestación de esta fase del servicio.
ƒ Existen importantes limitaciones para el mantenimiento de las unidades e instalaciones
existentes para la prestación del servicio.
ƒ Existen 4 barredoras mecánicas en el país, pero no operan.
ƒ Al igual que otras fases del manejo, no se pudo conocer sobre la existencia de registros de
información que permitan un seguimiento de su efectividad y costos.
ƒ No se dispone de criterios técnicos para la selección y dimensionamiento del equipo e
instalaciones para la prestación del servicio, que incorporen la consideración de las
características socioculturales de la población, capacidad del municipio para la adquisición,
operación y mantenimiento de la infraestructura y equipos, capacidad de pago de los usuarios y
el número de los mismos.
ƒ Se percibe una tendencia a generalizar propuestas de solución, independientemente de las
condiciones locales y especialmente la sostenibilidad económica del servicio.

8.3.1.4 Tratamiento, recuperación y reciclaje

ƒ No se conoce la existencia de sistemas de tratamiento incorporados en forma sistémica al


esquema utilizado para el manejo de los residuos sólidos. Algunas iniciativas han sido
organizadas a nivel familiar u ONG, pero con muy poco alcance en términos de cantidades
procesadas.
ƒ El único tratamiento que se realiza es la recuperación de residuos en los sitios de disposición
final, de un modo informal a través de los gancheros.
ƒ El total de recuperación de los productos aprovechables no alcanza el 10%.
Paraguay 155

ƒ No existe en ninguna instancia (nacional, departamental, municipal), políticas de recuperación y


reciclaje, uso de tecnologías limpias y la aplicación de criterios de minimización.

8.3.1.5 Disposición final

ƒ Ningún municipio posee un relleno sanitario.


ƒ Con muy pocas excepciones, las entidades responsables, manifiestan disposición sentida
orientada hacia la búsqueda de soluciones mancomunadas para la disposición final de sus
desechos y menos aún para otras fases del sistema.
ƒ La falta de planificación a mediano y largo plazo es una de las causas que ha promovido la
proliferación de vertederos a cielo abierto, en toda la geografía nacional.

ƒ Poca disponibilidad de terrenos accesibles para la ubicación de sitios de disposición final.

8.3.1.6 Supervisión, evaluación y control

ƒ No se observa la existencia de vigilancia, evaluación y control de los servicios de aseo urbano.


ƒ Ausencia de una dirección, departamento o unidad, al más alto nivel del organigrama municipal,
excepto en Asunción, que realice las tareas específicas de supervisión, evaluación y control de
los servicios de aseo urbano.

8.3.1.7 Desechos peligrosos industriales y desechos provenientes de establecimientos de salud

ƒ Los municipios con población mayor a 100.000 habitantes poseen serios inconvenientes con el
manejo de sus residuos hospitalarios.
ƒ No se han consolidado los sistemas de información sobre generación de residuos peligrosos,
así como inventarios existentes.
ƒ Los municipios pequeños, de características rurales, poseen graves problemas para el
tratamiento de los embalajes de productos agroquímicos usados.
ƒ No se ha afianzado la vigilancia y el control sobre los generadores de desechos para garantizar
la aplicación de la normativa legal vigente, en cuanto al almacenamiento, transporte, tratamiento
y disposición final.
ƒ No existe en el país un sitio para la disposición final de residuos peligrosos.
ƒ Existen indicios de que han ingresado residuos peligrosos al Paraguay, de dudosa procedencia.
ƒ En el control de los desechos peligrosos en el país, no se le ha dado suficiente importancia a la
producción de desechos peligrosos que en pequeñas cantidades se mezclan con los residuos
sólidos municipales.
ƒ En el país no se han creando incentivos para la participación del sector privado en la solución
de este problema.
ƒ El personal que trabaja tanto en los establecimientos de salud, como en las industrias, no tiene
los conocimientos necesarios para el manejo adecuado de los desechos sólidos peligrosos,
desconociendo, en la mayoría de los casos, los riesgos a que están expuestos.
ƒ No existe información precisa de la calidad y cantidad de los desechos que se producen en las
instalaciones generadoras de desechos peligrosos, incluidos los establecimientos de salud.
156 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ No existen suficientes incineradores en el país para el tratamiento de los desechos sólidos que
por ley deben incinerarse.
ƒ Existen residuos radioactivos, en pequeñas cantidades, almacenados en forma inadecuada, en
algunos entes nacionales.

8.3.2 Fortalezas

ƒ Aun la magnitud del problema asociado al manejo inadecuado de los residuos sólidos en el país
es controlable. El tamaño de la población y sus hábitos y costumbres, hacen que las cantidades
totales de desechos generados sean relativamente bajas.
ƒ La población en Paraguay no es extremadamente consumista, en consecuencia los residuos
generados presentan un significativo contenido de material orgánico degradable, el cual puede
ser asimilado por el medio, siempre y cuando se disponga bajo condiciones controladas.
ƒ La tendencia a la tercerización ha venido aumentando en los últimos años, el 56% de los
servicios son municipales, 37% privados y 9% se realiza con ambas modalidades.
ƒ Existe una trayectoria de cooperación internacional en el área específica de los residuos
sólidos.
ƒ Se identifica una cierta inclinación hacia la asociación de entidades municipales y
gobernaciones en la búsqueda de soluciones conjuntas, al menos en lo que a disposición final
se refiere.
ƒ La existencia de una estructura débil e incipiente de empresas dedicadas a la recuperación,
acopio y comercialización de materiales reciclables, ofrece una infraestructura de partida para el
desarrollo formal de estas actividades.
ƒ La vocación agrícola del suelo y la importancia económica de esta actividad ofrece una
oportunidad de mercado para abonos orgánicos producidos a partir de procesamiento biológico
de los residuos sólidos orgánicos generados.

8.4 Área económico financiera

8.4.1 Aspectos críticos

ƒ Falta de comprensión por parte de las autoridades de las implicaciones económicas y sociales
del manejo inadecuado de los residuos, especialmente las relacionadas con el desarrollo
socioeconómico local.
ƒ Desconocimiento de los costos reales de la prestación del servicio.
ƒ Desconocimiento de las demandas reales de inversión requeridas por el sector.
ƒ Inexistencia de un procedimiento adecuado para facilitar la cobranza del servicio.
ƒ Ausencia de programas de inversión para el sector a nivel nacional, departamental o municipal.
ƒ Dispersión de esfuerzos y de utilización de recursos.
ƒ Inadecuado sistema del cálculo presupuestario de ingresos y gastos de los municipios.
ƒ Sistema tributario poco flexible.
Paraguay 157

ƒ No existe un sistema tarifario que refleje los costos reales del servicio, ni un sistema de
recaudación eficiente, lo cual incide en la ausencia de conciencia ambiental entre los usuarios
en la generación de desechos sólidos y la posible recuperación través del reciclaje.
ƒ La ausencia de mecanismos claros y transparentes en la fijación del régimen tarifario, así como
la peculiaridad del servicio que impide la imposición "corte del servicio", coadyuva a la
indiferencia de la población frente a los residuos sólidos.
ƒ No se cuenta con registros de información técnica y económica confiables y sistemáticos, que
permitan desarrollar los planes y programas y evaluar sus posibilidades de sustentabilidad
económica.
ƒ No existen incentivos apropiados claros que promuevan la participación privada en el sector
residuos sólidos.

8.4.2 Fortalezas

ƒ Contexto favorable al desarrollo de microempresas, las cuales requieren bajos montos de


inversión inicial, facilitando la oportunidad para cubrir la demanda insatisfecha actual.
ƒ Usuarios acostumbrados a pagar el servicio.
ƒ Tradición de los municipios de encarar el trabajo.
ƒ Cuenta con inversiones ya realizadas (terrenos, vehículos, equipos, personal formado).
ƒ Posibilidad de tercerizar el servicio.
ƒ El problema es aún manejable con una política y una estrategia adecuadas.

8.5 Área ambiente y salud

8.5.1 Ambiente

Los aspectos críticos son:

ƒ Ausencia de la visión de largo plazo en la gestión ambiental.


Se debe destacar la carencia de mecanismos de prevención de la generación de desechos
peligrosos, habida cuenta de que no existen estímulos económicos, ni factores de presión
orientados al condicionamiento de los generadores de dichos desechos.

Los centros urbanos de las principales áreas del país, manifiestan los efectos ambientales de la
falta de medidas preventivas y de rehabilitación de lugares contaminados. En términos
ambientales, los vertederos visitados son impropios para el uso al cual fueron destinados,
habida cuenta de la falta de medidas preventivas de las filtraciones de lixiviados, la falta de
medidas de seguridad cuanto a los materiales ingresados a los vertederos y la ubicación
impropia de los mismos.

Dichos lugares generan conflictos ambientales con los recursos del territorio y producen
impactos negativos en la salud pública. En términos de costos sociales, los efectos del
aplazamiento de medidas para su rehabilitación no están siendo estimados, por parte de los
niveles de decisión correspondientes a las distintas jerarquías de gobierno (central,
departamental, municipal).
158 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

El sector privado también actúa siguiendo pautas de visión cortoplacista. Si bien hay ejemplos
de propuestas impulsadas por el sector privado y orientadas a la mejora gradual de la calidad
de los vertederos existentes (propuesta de la empresa El Farol para un vertedero privatizado en
la ciudad de Luque), no se notan resultados concretos en la calidad de los servicios, tampoco
indicios de “ participación responsable” (empowerment) por parte de la sociedad civil.

ƒ Bajo desarrollo de la subsidiariedad como práctica de sostenibilidad para el manejo de


residuos sólidos
La problemática del manejo de los residuos sólidos afecta virtualmente todas las comunidades
urbanas del país.

El ejercicio de la subsidiariedad padece la falta de una identificación y afirmación de actores


ambientales con atributos de liderazgo, relacionados a la gestión local del territorio. En los
casos mencionados, dichos requisitos están ausentes y los municipios y gobernaciones
involucrados en el manejo de los residuos sólidos producidos en sus respectivos territorios,
actúan independientemente en la toma de decisiones sobre la asignación de los recursos para
este sector.

El atraso en la internalización de prácticas subsidiarias es causa, no efecto, de las dificultades


que aquejan el proceso de descentralización. Desde el punto de vista de la gestión ambiental,
es aquí donde se frenan muchas de las posibilidades de consolidación de las ventajas
competitivas locales, vista la relación directa entre calidad productiva, competitividad económica
y sostenibilidad ambiental.

ƒ Insuficiente conocimiento y preservación de los recursos del territorio


La falta de este componente de la gestión ambiental, en la escala nacional, departamental y
municipal, es un aspecto crítico de primer orden en el marco del presente trabajo. El análisis
situacional ambiental apunta hacia los conflictos de competencias y las externalidades
económico–ambientales, ocasionados por el bajo contenido de integralidad de las decisiones
administrativas que caracterizan los gobiernos locales, regionales y nacional.

Los recursos y las potencialidades del territorio incluyen el tipo de suelo, la red hídrica
superficial y subterránea, la vegetación, la calidad de los servicios básicos, las vocaciones
productivas locales y la infraestructura, además de los valores culturales propios de sus
habitantes.

Los servicios de recolección, disposición y tratamiento, en áreas densamente pobladas, además


de requerir importantes insumos en tecnología, dependen fundamentalmente del conocimiento
que posee la autoridad administrativa cuanto a las características del territorio, incluyendo:
formas de ocupación, áreas sensibles frente a la actividad productiva, niveles y formas de
contaminación, logística de apoyo a las actividades productivas y administrativas.

ƒ Falta de participación comunitaria en la orientación estratégica y en la vigilancia


ambiental del sector
Algunas ONG buscan realizar el acompañamiento de las políticas públicas, la promoción de
proyectos y la fiscalización de actividades generadoras de impactos ambientales. La principal
debilidad que soportan dichas organizaciones está en su consolidación como interlocutores con
legitimación social, debido a su baja capacidad de apoyar la concertación de intereses y la
coordinación de acciones intersectoriales.
Paraguay 159

No obstante, existe un acompañamiento de la gestión institucional y privada, que se hace


presente en cuestiones puntuales (los casos de la ONG Sobrevivencia en la ciudad de
Encarnación, o de la ONG AlterVida en el caso Delta Pine, o aún de la Fundación Moisés
Bertoni en la preservación del parque nacional Mbaracayú).

Como regla general los efectos de la participación del sector no gubernamental en la definición
de políticas ambientales, son provisorios y aislados, no habiendo mecanismos establecidos de
concertación intersectorial, ni espacios consensuados para el reconocimiento y la legitimación
de interlocutores o de programas. En este sentido, el sector de residuos sólidos sigue casi a la
deriva, puesto que los costos económicos, sociales (y por ende ambientales) de la falta de
integralidad entendida como baja capacidad de concertación, aún no han sido ponderados en
función a la pérdida de calidad de vida para las generaciones futuras.

Entran a tallar, en la descripción de los aspectos críticos que afectan el ambiente en el sector de
residuos sólidos, las características del capital social acumulado. El conjunto de costumbres,
conductas y destrezas productivas propias de la población y distribuidas entre sus
comunidades, en la actualidad revierten apenas parte de su potencial en favor de la
consolidación del desarrollo sostenible del país.

ƒ Efectos localizados de la baja calidad en la gestión ambiental


No hay políticas de prevención definidas por parte de los sectores productivos, particularmente
para las actividades industriales metalúrgicas, procesamiento de productos asfálticos, alfarerías,
productos farmacéuticos y biomédicos descartables, mataderos y otras; así como políticas que
estén dirigidas a la disposición y reciclaje de los desechos sólidos. En el caso de los centros de
salud, se ha constatado cierta selección en origen.

La contaminación por residuos sólidos se sigue agravando debido a la proliferación de


vertederos ilegales, que también son utilizados por las municipalidades; en consecuencia
decaen los indicadores de calidad de vida y se reduce la inversión en capital humano.

Con relación a la cuantificación económica de los costos implícitos en las externalidades


asociadas al manejo inadecuado de los residuos sólidos, no se dispone de análisis conclusivos
o datos suficientes para manejar inferencias cuantificables.

8.5.2 Salud

ƒ Marco institucional
El MSPyBS, como institución nacional rectora y normatizadora, tiene una concepción restringida
de la salud, evidenciada en sus niveles gerenciales, desde que no la relacionan con la “ calidad
de vida-ambiente” de la población. De esta forma, atribuyen la responsabilidad de la salud
ambiental, exclusivamente, a una de sus dependencias -SENASA-. Perciben al sector de
residuos sólidos como excluido de su competencia, sin relación directa a los objetivos y metas
de sus áreas respectivas. La salud ambiental no es considerada como principio básico y
esencial en la definición de políticas de salud, limitando su contenido y alcance. Sin embargo, la
propuesta de reforma del Código Sanitario, actualmente en estudio en la instancia legislativa
nacional, contempla un protagonismo más definido y amplio en el sector de residuos sólidos. En
contrapartida, el SENASA es la única institución nacional con un Departamento de Residuos
Sólidos.

A nivel de los municipios, se percibe una mayor preocupación por los residuos sólidos, si bien
ésta se centra en la recolección casi exclusivamente. También la concepción de salud es
160 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

restringida, con algunas excepciones, y se traduce en ausencia de política municipal de salud


ambiental. Aspectos como la relación del mal manejo de los desechos sólidos con la aparición
de enfermedades es visualizada por la minoría de las autoridades municipales.

ƒ Sistema de registro e información


Sobre la morbilidad infecto contagiosa, parasitaria, crónico degenerativa, alérgica, tóxica por
plaguicidas, existen datos con relación a la población por grupos de edades, sin embargo el
subregistro es considerable. Pero con relación a enfermedades y accidentes laborales,
intoxicaciones agudas y crónicas y salud mental no existen o son aisladas.

ƒ Estudios epidemiológicos de procesos mórbidos asociados a residuos sólidos


- No existen estudios epidemiológicos de causa-efecto de las enfermedades (infecto
contagiosas, laborales, crónico degenerativas, accidentes) relacionadas a residuos sólidos
de la población en general; con y sin servicio de recolección; trabajadores formales e
informales de aseo urbano; segregadores y sus familias; y población adyacente a los sitios
de disposición final de residuos sólidos.
- Acerca de los efectos en la salud de las personas que consumen residuos sólidos y los que
se alimentan con carne de animales alimentados con residuos sólidos, no existe
información.
- Accidentes laborales en el sector y las condiciones de su ocurrencia no se hallan registrados
ni son notificados a la autoridad competente.
- Los casos de violencia en trabajadores de aseo urbano o segregadores, así como la
incidencia de alcoholismo y drogadicción, son referidos por los informantes claves pero sin
tener registrada ni procesada la magnitud, causa y alcance de tales eventos.

ƒ Programas de educación sanitaria


- El área de salud presta escasa importancia, en general, al tema de educación sanitaria tanto
para la comunidad como para los grupos de riesgo, desde el punto de vista de los residuos
sólidos. No obstante, SENASA contempla este aspecto, pero con limitaciones importantes
de recursos humanos para responder demandas o dar continuidad a los iniciados. SENEPA
participa con programas incipientes y limitados, exclusivamente, al control de vectores.
- Los municipios tampoco incorporan a la educación sanitaria en salud ambiental como
objetivo de su gestión. Son aisladas las experiencias de plan de charlas educativas en
instituciones o comunidades. No cuentan con programas definidos con objetivos y metas.

ƒ Salud laboral
- La exposición de trabajadores de aseo urbano y segregadores a riesgos por ausencia de
adecuada capacitación en salud, higiene y seguridad en el trabajo, además de provisión de
equipamiento de protección pertinente.
- No existen programas de salud ocupacional, en los municipios, para los trabajadores de
aseo urbano y segregadores; ni en los establecimientos de salud para el personal sanitario.
- Ausencia de servicios de salud apropiados para exámenes médicos periódicos
(inmunizaciones, cura parasitaria, atención de patologías comunes, etc.) detección precoz,
tratamiento y rehabilitación de enfermedades ocupacionales y accidentes.
Paraguay 161

- Escaso conocimiento por parte de los propios directivos de los centros asistenciales de
salud sobre el peligro para el personal que maneja residuos sólidos hospitalarios
(infecciosos y especiales).

ƒ Manejo inadecuado del ciclo de residuos sólidos


- Falta de clasificación en el punto de generación de residuos y el almacenamiento
inadecuado (establecimientos de salud).
- Disposición inadecuada de residuos sólidos domiciliarios (quema), en la vía pública y cursos
de agua, por parte de la población carente de servicios de recolección.
- Cobertura insuficiente del sistema de aseo urbano y malos hábitos sanitarios de la
población.
- No existe un sistema de manejo adecuado de los residuos sólidos peligrosos del sector
industrial incluyendo la pequeña y micro industria (curtiembres, productos de limpieza, etc.).
- Falta de disposición final adecuada de desechos hospitalarios en los centros asistenciales
de salud del interior del país.
- Crianza informal de ganado vacuno, porcino y aves de corral con residuos orgánicos en los
sitios de disposición final.
- No se realiza vigilancia y control para impedir el ingreso de animales a los lugares de
disposición final.
- Dificultad de acceso vehicular para la recolección por la carencia o mal estado de las vías
de comunicación sobre todo en las zonas urbana marginales.

ƒ Capacitación de recursos humanos


- Carencia de programas de manejo de residuos sólidos hospitalarios para servicios de salud
públicos y privados.
- No existen programas de capacitación en salud laboral para trabajadores formales e
informales de aseo urbano y los segregadores.

8.6 Área sociocomunitaria

8.6.1 Aspectos críticos

ƒ Poco apoyo ciudadano en lo referente al mejoramiento del sector residuos sólidos.

ƒ Insuficientes campañas de concientización ciudadana a través de los medios masivos de


comunicación.

ƒ Los municipios no cuentan con programas de higiene y seguridad ocupacional para los
funcionarios del sector.

ƒ Faltan programas de educación sanitaria dirigidas a los segregadores y sus familias.

ƒ Falta de incentivo o estímulo para lograr la separación en origen de los residuos sólidos.
162 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ La capacidad de gestión de los municipios es débil siendo la parte social del sector la que
menos preocupa a las autoridades.

ƒ Insuficientes recursos en las instituciones relacionadas con el sector, para desarrollar


programas de concientización ciudadana en forma constante.

8.6.2 Fortalezas

ƒ La existencia de las Juntas de Saneamiento en gran parte del país y que por ley están
facultadas a desarrollar programas y acciones de saneamiento básico.

ƒ La cooperación que existe entre municipios de la AMUAM para resolver los problemas del
sector residuos sólidos.

ƒ La capacitación y las conquistas sociales logradas por el personal de aseo urbano de la


municipalidad de Asunción.

ƒ La coordinación que existe entre algunos municipios, Centros de Salud y Asociaciones Civiles
de Servicio a la comunidad para minimizar los riesgos que conlleva la mala disposición de
residuos sólidos.
Paraguay 163

9. ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS

En esta sección se presentan las recomendaciones, planteadas como postulados, que


desde las diferentes áreas consideradas en este análisis, contribuirán a consolidar y fortalecer el
sector residuos sólidos en Paraguay. En cada una de estas áreas se incluyen las estrategias
recomendadas para lograr tales propósitos, así como las acciones a realizar en el corto y mediano
plazo.

9.1 Área institucional

El Gobierno Nacional, para ser consecuente con sus políticas y la Reforma del Estado,
particularmente en lo relativo a reducción del gasto público, disminución de la burocracia,
incremento de la eficiencia y eficacia de su accionar especialmente en la regulación y control de la
administración pública, debe asumir el papel que realmente le corresponde; proporcionar el marco
institucional y legal para aumentar la cobertura de los servicios públicos mediante la regulación
adecuada y la mayor participación del sector privado (PSP); proporcionar una efectiva conservación
del medio ambiente y los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de todos los paraguayos,
así como desconcentrar funciones y recursos y fortalecer la autonomía municipal.

Se considera que todos estos elementos se deben retomar para definir líneas de acción y
estrategias para consolidar las políticas del sector residuos sólidos.

Para lograr lo anterior se proponen las siguientes acciones:

(i) Institucionalizar la función rectora del sector de residuos sólidos;


(ii) Fortalecer institucionalmente las unidades municipales de gestión de residuos sólidos;
(iii) Incrementar la participación del sector privado en la gestión de los residuos sólidos;
(iv) Desarrollar un sistema de información gerencial para las unidades municipales de gestión de
los residuos sólidos;
(v) Institucionalizar la función reguladora del sector de residuos sólidos;
(vi) Desarrollar los recursos humanos vinculados al sector en sus tres niveles, nacional,
departamental y primordialmente municipal;

Mediante las siguientes estrategias:

(i) El fortalecimiento institucional del sector de residuos sólidos;


(ii) Coordinación y acuerdos interinstitucionales e intersectoriales;
(iii) Fortalecimiento del Sistema de Gestión Municipal;

9.1.1 Institucionalización de la función rectora del sector

Como parte integrante de la política nacional de residuos sólidos, el Gobierno deberá


reforzar las responsabilidades y funciones relacionadas con la planificación física, económico-
financiera e institucional, para asegurar el desarrollo sostenible del sector. Para asumir dichas
funciones, el Poder Ejecutivo deberá promulgar un decreto para definir cuál o cuáles instituciones
(entes), deben asumir la rectoría del sector. Como consecuencia de la Ley 1561/2000, debería ser
la SEAM, en estrecha coordinación con el nivel de autoridad más alto posible (sería deseable
164 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

del nivel de un Viceministerio), del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS).
Con esta modalidad se garantizarían la formulación de políticas, normas, planes, proyectos, la
supervisión y evaluación de su cumplimiento, así como el control y vigilancia de la prevención de
daños al ambiente y la salud humana por la mala gestión de los residuos sólidos. Todas esas
funciones las contempla esa ley, únicamente que con un enfoque ambiental, pero con la
participación de la autoridad de salud en todas las etapas del proceso, se garantizaría también la
incorporación del componente de la salud ambiental.

Este esquema colegiado que puede parecer difícil de operacionalizar, es preferible a la


creación de un nuevo organismo que agrupe los dos aspectos y sus respectivas autoridades.

La rectoría del sector de residuos sólidos así asumida, tendría entre otras las siguientes
funciones específicas:

ƒ Proponer las políticas nacionales de desarrollo de las actividades del sector.


ƒ Elaborar planes, programas y proyectos de residuos sólidos.
ƒ Coordinar interinstitucionalmente e intersectorialmente la ejecución de las actividades del sector.
ƒ Promover el fortalecimiento institucional de las organismos operadores locales, que en adelante
llamaremos Unidades Municipales de Gestión de Residuos Sólidos (UMGERS), mediante
asistencia técnica, administrativa y financiera.
ƒ Promover la minimización de los residuos (separación en la fuente y reciclaje).
ƒ Diseñar e implementar un sistema de información gerencial para el sector.
ƒ Fomentar una cultura de la limpieza urbana, la minimización y el reciclaje, mediante programas
educativos, de información y participación comunitaria.
ƒ Apoyar el desarrollo de los recursos humanos del sector.
ƒ Impulsar el desarrollo, la investigación y adaptación de tecnologías apropiadas de bajo costo
que permitan aumentar la eficiencia de la gestión integral de los residuos sólidos.
ƒ Fomentar el incremento de la participación privada en las distintas actividades del sector.
ƒ Fomentar el control de la contaminación de suelos y aguas.
ƒ Prevenir los daños a la salud humana por el mal manejo de los residuos sólidos.

Es fundamental en la reglamentación que actualmente se está realizando, diseñar una


conformación muy equilibrada entre poderes (nacional, departamental y municipal); de intereses
entre Estado y particulares, sectores productivos, entidades gremiales, organizaciones
ambientalistas y ONG, previstos en la Ley. De esta manera se asegurará la toma de decisiones
fácilmente concertadas y/o consensuadas.

Para lograr plenamente esa institucionalización propuesta, será necesaria la reorganización


del sector residuos sólidos, para ajustarlo a la plena vigencia de las leyes que como la del SISNAM
y la del Ente Regulador correspondiente, o mejor aún, la ampliación de funciones a la Ley que crea
el ERSSAN (Sector Agua Potable y Saneamiento), para que tenga plena competencia sobre la
regulación del sector de residuos sólidos, considerando, como internacionalmente es aceptado, que
los residuos sólidos son parte del saneamiento básico, junto con el tratamiento y disposición de
aguas servidas. Esta solución resultaría la más lógica, fácil y rápida de las formas de proporcionar
tan importante función al sector de residuos sólidos que la requiere con urgencia, para facilitar la
Paraguay 165

participación privada que encontraría reglas claras para su vinculación mediante inversiones muy
necesarias para desarrollar el sector.

Paralelamente a la creación de las reglamentaciones del Ente Regulador, deberán


fortalecerse y ordenarse las funciones en aspectos de salud ambiental ejercidas por el MSPyBS,
especialmente aquellas relacionadas con la prevención, el control y vigilancia de posibles daños a la
salud de las personas, por la gestión inadecuada de los residuos sólidos.

También es importante la necesidad de definir las funciones y competencias en los aspectos


de salud ambiental en el MSPyBS, de tal manera que la coordinación interinstitucional sea más
efectiva en la gestión ambiental, particularmente las relacionadas con el sector de residuos sólidos.

Propuesta de organización institucional del sector

Como conclusión del análisis integral de las consideraciones anteriores, se presenta una
propuesta que las autoridades con nivel de decisión deberán analizar para su posterior aprobación
con las modificaciones que se consideren necesarias. Esta propuesta se esquematiza en la Figura
9.1. Una explicación muy somera del mismo se intenta hacer a continuación:

El nivel nacional está integrado por los sectores de salud y ambiente y las instituciones
respectivas: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social y la Secretaría del Ambiente en estrecha
y efectiva coordinación interinstitucional y con la Secretaría Técnica de Planificación (STP) como
asesora en su función de planificación nacional, y de otra parte, el Ente Regulador de Servicios
Sanitarios (ERSSAN), con la ampliación de funciones para la regulación de los servicios de residuos
sólidos como antes se recomendó. En cuanto a las funciones que le corresponden, se mencionan
todas las requeridas y que están claramente establecidas en las leyes constitutivas de esas
instituciones: (i) formulación de políticas, normas y planes nacionales; (ii) manejo y distribución de
recursos financieros necesarios, (iii) supervisión (monitoreo) y (iv) evaluación de la gestión en todo el
país.

El nivel departamental o regional, según sea el caso y la conveniencia, integrado por las
Unidades Departamentales o Regionales Ambientales respectivas que tendrán como funciones: (i)
la formulación de los planes departamentales y/o regionales; (ii) la coordinación interinstitucional e
intersectorial a ese nivel (de salud y ambiente), e intermunicipal entre los entes territoriales de su
jurisdicción; (iii) la cooperación técnica especialmente dirigida a los municipios más débiles; (iv) la
regulación cuya descentralización está prevista en la misma Ley, y (v) la vigilancia hacia las
municipalidades por el cumplimiento de todo el ordenamiento institucional y legal.

El nivel municipal, integrado por la totalidad de los municipios del país y los sectores salud y
ambiente y las respectivas unidades de éstos, donde se dan principalmente: (i) funciones de
Operación Local, pues también existen y se presentarán los casos de asociaciones de municipios
para partes de la gestión; (ii) de inversión para el desarrollo de los servicios; (iii) de promoción con
las comunidades directamente atendidas y de regulación, igualmente por delegación del Ente
Regulador. Los servicios pueden ser prestados totalmente por las municipalidades, parcialmente
por zonas que lo requieran así, en cuyo caso el operador es un privado en la modalidad de
tercerización o concesión y totalmente por el sector privado mediante las mismas modalidades.
Como antes se analizó, la costumbre es que la facturación del cobro lo hace la municipalidad y la
cobranza la realiza el privado, que entrega un porcentaje a la municipalidad por esa concesión y la
deuda por servicios no pagados la acumula el municipio. Esto es uno de los grandes problemas que
afectan las finanzas municipales.
166 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA

SALUD AMBIENTE
NACIONAL ORGANISMOS DE
COOPERACION
INTERNACIONAL
• Políticas
• Normas
• Plan Nacional EP ER
• Recursos Económicos BID
• Supervisión
• Evaluación MSPyBS SISNAM BIRF
VICE CONAM GTZ
MINISTERIO
SEAM
JICA
DEPARTAMENTAL O
REGIONAL OPS/OMS

• Plan Departamental o UNICEF


Regional
UNIDAD
• Coordinación USAID
DEPARTAMENTAL
• Cooperación Técnica
AMBIENTAL O
• Regulación ER AIDIS
REGIONAL
• Vigilancia
AECI

BILATERALES
MUNICIPAL

• Operación SALUD MUNICIPIO AMBIENTE


• Inversión
• Gestión
• Promoción
• Regulación

ASOCIACIONES DE
MUNICIPIOS MUNICIPIO
PRIVADOS
(OPERADOR)
(OPERADORES)

Figura 9.1: Propuesta de Ordenamiento Institucional para el Sector Residuos Sólidos


Paraguay 167

Como un complemento al esquema, en la columna izquierda se muestran las funciones en


los distintos niveles nacional, departamental o regional y municipal, en la central se observan las
instituciones, con sus relaciones de dependencia y/o coordinación, y en la columna derecha se
agruparon los principales organismos de cooperación internacional, sea ésta de asesoría técnica y
asistencia económica o de crédito, que se identificaron como posibles interesados en cualquier
programa de fortalecimiento de la gestión de los residuos sólidos en Paraguay.

9.1.2 Fortalecimiento institucional de las unidades municipales de gestión de residuos


sólidos

Para lograr el desarrollo de la capacidad de gestión de las Unidades Municipales de Gestión


de Residuos Sólidos (UMGERS), se proponen las siguientes dos estrategias:

1) Organización y/o fortalecimiento de sistemas de gestión a nivel municipal

No obstante que el aseo urbano significa una actividad de la mayor importancia en los
municipios (probablemente la más problemática entre todos los quehaceres municipales), no se
encuentran en todos unidades específicas de gestión para la recolección, barrido de calles y
disposición de residuos sólidos urbanos. La encuesta realizada para el Diagnóstico de este ASRS,
encontró que sólo el 54% de los municipios del país tenían un servicio de residuos sólidos, a cargo
de una Unidad más de la Administración Municipal que lo ejecuta directamente o lo contrata total o
parcialmente. Una evidencia de la debilidad de esa situación, es la gran dificultad que se presenta
para obtener información (datos simplemente), sobre costos de los servicios, sin mencionar la
carencia de índices y parámetros operacionales que permitan la evaluación de la eficiencia de los
servicios, al compararla con los de otras municipalidades semejantes del Paraguay o de otros países
de condiciones similares.

Con el propósito de promover el fortalecimiento de los sistemas de gestión exclusivos para


los sistemas de residuos sólidos municipales, se propone una estrategia basada en el control de los
costos de los servicios. Es decir, que a través del control de los costos se inicia el diseño de un buen
sistema de gestión.

Para implementar el control de costos se cuenta con el Programa de Costos según Servicios
Prestados - COSEPRE,24 desarrollado por el Centro Panamericano de Ingeniería y Ciencias del
Ambiente (CEPIS/OPS). Se trata de un programa de computación (software), de contabilidad de
costos de los servicios prestados. Es obvio que para poder tener contabilidad de costos, debe
organizarse el servicio por centros de costos, que a su vez implica un desarrollo administrativo que
es el objetivo buscado. Es algo interactivo y de aproximaciones sucesivas.

El resultado de la aplicación de este programa, que exige el desglose de las finanzas


municipales para identificar los gastos en recolección, barrido, transferencia y disposición, que a su
vez exige la implantación de mecanismos de control es obtener los costos unitarios. Además de la
identificación de los costos de capital, de operación y mantenimiento, de personal y administrativos y
financieros, también permite identificar el costo de los servicios prestados relacionados a unidades
físicas tales como toneladas recolectadas, kilómetros barridos, toneladas dispuestas en el relleno
sanitario, entre otros parámetros, lo cual permite conocer el comportamiento de los costos a lo largo
del tiempo y su comparación con servicios de unidades similares.

24
Análisis Sectorial de Residuos Sólidos del Perú. PIAS-OPS/OMS, 1998.
168 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Sin embargo, lo más importante, considerando el momento que se vive con la Reforma del
Estado, cuya tendencia es fomentar la privatización de aquellos servicios prestados actualmente por
el Estado en forma ineficiente e ineficaz, es que con la definición de los costos reales del sistema, se
presta atención a los rubros más significativos y se inicia la discusión sobre la viabilidad y/o
conveniencia de la privatización de los servicios. Un ejemplo más de las ventajas de contar con un
sistema de información gerencial para toma de decisiones, que será motivo de la siguiente acción
propuesta.

Finalmente, se recomienda buscar incentivos para que las municipalidades usen esta
herramienta de gestión. Uno de ellos podría ser la posibilidad de revisar la tarifas (en Paraguay se
usan tasas), de aseo que deberían estar basadas en los costos del servicio prestado y otra podría
ser la preferencia a acceder a financiación blanda de algún fondo de fomento municipal.

El programa COSEPRE está en el CEPIS a disposición de todos los países de la Región de


las Américas.

2) Promoción de la importancia de la limpieza urbana entre los intendentes municipales

Es evidente que, en aquellos municipios donde los intendentes están sensibilizados por el
tema de los residuos sólidos, se brinda prioridad a la limpieza urbana y los servicios son de buena
calidad, ambiental y sanitariamente aceptables. Igualmente se constató que en la mayor parte de las
municipalidades el tema del aseo urbano es algo que se discute con mucho énfasis en los periodos
pre y electorales, pero que luego se relega al olvido, concentrándose los esfuerzos y recursos en
obras de infraestructura más vistosas.

La estrategia propuesta es la de concientizar a los intendentes, inicialmente de las


principales ciudades del país y luego de un grupo mayor de municipios menores, sobre la
importancia del aseo urbano, mediante la realización de reuniones, talleres departamentales o
regionales según sea conveniente agruparlos, para divulgar los casos exitosos tanto en el país como
en el exterior, que les sirvan de modelo y motivación.

Estas reuniones deberían ser igualmente organizadas y coordinadas por el Ente Rector, con
la colaboración de las autoridades departamentales, y la participación de ONG como OPACI y
AIDISPAR, u otras entidades que quieran participar.

9.1.3 Incrementar la participación del sector privado en la gestión de los RS

Tanto el Programa de Gobierno 1999-2003, 25como el de Reforma del Estado, al analizar las
diversas causas de la ineficiencia e ineficacia del Estado, ha definido muy claramente la situación,
que puede resumirse en las siguientes citas:

“Al mantener el control de las empresas públicas que brindan servicios de energía,
comunicaciones y saneamiento básico, el Estado define tarifas políticas y no de mercado,
restándose posibilidades de ampliar su oferta a un mayor número de consumidores que, en muchos
casos, contando con la capacidad de pago, deben aceptar la frustración de no disponer de un
servicio básico” .

El actual Estado empresario ha agotado su capacidad de asumir la atención de la demanda


de servicios públicos de una manera efectiva y eficiente, por lo que su retiro de la intervención de

25
Programa de Gobierno 1999-2003, op cit.
Paraguay 169

estos ámbitos, y la apertura hacia la participación privada, se constituye en un imperativo


impostergable.

Ley de privatizaciones

Por la contundencia de los conceptos expresados en esos documentos oficiales y por las
informaciones de prensa 26 aparecidas con motivo de las discusiones sobre la Ley de Reforma del
Estado, que según ese medio de comunicación, la Cámara de Senadores aprobó el proyecto de ley
para la privatización de las empresas públicas, faltando únicamente la aprobación de la Cámara de
Diputados, esto es un hecho irreversible y en el primer grupo incluye a la Administración Nacional
de Telecomunicaciones (ANTELCO), y a la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA),
además del Ferrocarril Central Paraguayo, que sin operar desde hace varios años subsiste aun con
una nómina de 600 funcionarios que le cuestan al Estado anualmente Gs. 11.000 millones. Además
la privatización hace parte de la política de Racionalización de la Administración Pública y de la
disminución del tamaño del Estado.

Con estos antecedentes y las experiencias en 43 municipios con servicio de aseo urbano
privatizado y 9 con ambas modalidades y la totalidad de los servicios de residuos hospitalarios y
peligrosos que son responsabilidad de los generadores, la mayoría exitosas; considerando por otra
parte la ventaja esencial de la participación privada que significa incorporar más y mejores recursos
técnicos, gerenciales y financieros, y por supuesto liberando estos últimos recursos actualmente
aportados por el sector público (nacional o municipal), para ser aplicados en sectores como salud,
educación, seguridad, etc., es necesario adecuar el marco jurídico de manera que incluya la
regulación del sector de residuos sólidos. Al mismo tiempo se debe institucionalizar la política de
fomentar la participación privada en la gestión de los mismos.

Para que un empresario privado se decida a arriesgar su capital en una empresa de servicio
público, exige un contexto legal y económico predecible y unas “ reglas del juego” muy claras. Lo
anterior incluye los siguientes elementos:

Políticas de Gobierno

ƒ Políticas de Gobierno que incentiven y den garantía a la inversión privada;


ƒ Que el sector político acompañe el proceso;
ƒ Acuerdo del principio de que las utilidades son la motivación del sector privado, lo cual implica:

¼ Niveles satisfactorios de rentabilidad y de riesgo asociado;


¼ Periodos de concesión adecuados;
¼ Exigencias de inversión definidas;
¼ Posibilidad de racionalizar y optimizar el personal.

Marco legal y sistema regulador

Debe existir un marco legal adecuado y un sistema regulador establecido que defina:

ƒ Tarifas y subsidios;
ƒ Niveles de calidad del servicio;
ƒ Criterios de desempeño exigidos;
ƒ Controles y sanciones.

26
Ultima Hora, Asunción, 16-17 de setiembre/2000.
170 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Información

Debe existir información histórica confiable, actualizada y disponible sobre el servicio en las
municipalidades donde se desea incorporar a los inversionistas:

ƒ Registros de operación;
ƒ Registros contables y financieros auditados e internacionalmente aceptados;
ƒ Indicadores de gestión.

Actividades susceptibles de ser contratadas por los servicios

Prácticamente todas las fases del servicio pueden ser contratadas o concesionadas, en
forma parcial o total, con el fin de mejorar la eficiencia y eficiencia de la gestión de los residuos
sólidos. Es conveniente recordar que la titularidad del servicio sigue residiendo en la municipalidad
y que ésta debe continuar administrando, mediante una estructura administrativa muy reducida
(como el esquema sugerido de las UMGERS), la concesión y fiscalizando su cumplimiento, así
como supervisando la calidad del servicio privatizado.

9.1.4 Desarrollo de un sistema de información gerencial para las unidades municipales de


gestión de los RS

Esta acción propuesta puede considerarse como una segunda etapa del Fortalecimiento
Institucional de las Unidades Municipales de Gestión de Residuos Sólidos (UMGERS). Toda vez
que conforme se explicó al delinear esa acción prioritaria, se emplea una estrategia para su
implementación, basada en el control de costos, con las implicaciones que ya se indicaron para
satisfacer este requisito y que supone la obtención de datos adicionales a los contables, como son
los gastos por recolección, barrido, transferencia y disposición final; la identificación de los costos
de capital, de operación y mantenimiento, de personal, administrativos y financieros; el costo de los
servicios prestados a unidades físicas como toneladas recolectadas, kilómetros barridos, toneladas
dispuestas en rellenos u otros sistemas, etc., datos todos que procesados convenientemente y que
si cumplen con los requisitos de tener una fuente única, ser confiables, oportunos y actualizados,
constituyen un sistema de información, en este caso de tipo gerencial para toma de decisiones. Una
tercera etapa sería la consolidación de esas informaciones por Unidad Operativa, a nivel nacional,
conformando así el Sistema de Información Nacional de Gestión de Residuos Sólidos del Paraguay.
Lógicamente esto supone un desarrollo más avanzado del fortalecimiento institucional de esos
organismos locales de operación.

En forma similar a la propuesta hecha para implementar el control de costos como


estrategia para conseguir el fortalecimiento institucional de las UMGERS, se propone utilizar el
Sistema de Monitoreo de Residuos Sólidos Urbanos (SIMRU), desarrollado por el CEPIS/OPS, para
uso de todos los países de América Latina y el Caribe.

El SIMRU trata de captar y mantener actualizada toda la información relacionada con la


gestión de los residuos sólidos urbanos, obtenida mediante encuestas periódicas a nivel de las
municipalidades y su procesamiento a nivel nacional. El proyecto en Paraguay sería desarrollado y
coordinado por el Ente Rector, que seguramente se apoyará en las Unidades Departamentales y en
ONG como OPACI para obtener la información de las UMGERS.

Para fortalecer el proyecto, éste incluye programas de capacitación de los funcionarios para
el llenado de los formularios. Exige igualmente la implantación de controles y sistemas de monitoreo
Paraguay 171

a nivel de cada UMGER y de incentivos que logren la adhesión al proyecto de parte de los
responsables del aseo urbano en cada municipalidad.

9.1.5 Institucionalización de la función reguladora del sector de residuos sólidos

La primera tarea para el logro de este objetivo es la creación del Ente Regulador. En este
caso, ha sido nuestra reiterada recomendación, que se aproveche la creación del Ente Regulador
de los Servicios Sanitarios (ERSSAN), mediante la Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario
del Servicio Público de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario

Es precisamente de esta valiosa circunstancia, que el Sector de Residuos Sólidos, con el


liderazgo de su Ente Rector, debe valerse para exigir la institucionalidad de la función reguladora de
los servicios de residuos sólidos, mediante la aprobación de otra ley que le amplíe al ERSSAN esa
competencia a un servicio igualmente público y considerado internacionalmente como parte
integrante del saneamiento básico, junto con los alcantarillados y demás sistemas de disposición de
excretas y aguas servidas, con similares implicaciones sobre el ambiente, principalmente suelos y
aguas y sobre la salud humana. Si esta fuese la solución adoptada por el Ente Rector, puesto que
puede preferirse crear otro Ente Regulador específico para este servicio u otra solución diferente,
dentro de la Ley de Entes Reguladores contemplada en la agenda legislativa de la Reforma del
Estado, 27 del Programa de Reforma del Estado, bastaría con introducir en el texto actual de la Ley
del ERSSAN, las adaptaciones, acondicionamientos y complementos que requieran contemplarse
en la gestión de residuos sólidos por las características técnicas y operativas de este servicio que
obviamente pueden ser en algunos casos diferentes. Por lo demás la Ley es muy completa. Se
considera innecesario enumerar las abundantes funciones de regulación, por estar contenidas en el
Proyecto en proceso de aprobación por el Congreso y que es de fácil consulta.

El ERSSAN, para el cumplimiento de su función reguladora de los servicios de residuos


sólidos, deberá coordinarse con el Ente Rector de los Residuos Sólidos, que como igualmente se
ha propuesto en este ASRS es la Secretaría del Ambiente (SEAM), de reciente creación y en etapa
de reglamentación de su Ley constitutiva, en la forma que también se ha recomendado la estrecha
cooperación con el MSPyBS.

9.1.6 Desarrollar los recursos humanos vinculados al sector en sus tres niveles, nacional,
departamental y primordialmente municipal

Deberían incrementarse los recursos humanos calificados, con las consecuentes


implicaciones de mejoría sobre la gestión del servicio. Es urgente incrementar el número de
profesionales en forma sensible y darles oportunidades de superación mediante capacitación en
servicio y formal, además de salarios competitivos con otros empleos similares. Podría ser una
buena solución para el caso paraguayo, la exigencia de que los Departamentos, en sus Unidades
Ambientales vinculen profesionales calificados que puedan dar asesoría a los municipios más
pequeños en gestión integral de residuos sólidos. Esta situación requiere un programa de desarrollo
de recursos humanos del sector, a todo nivel.

De otra parte, es claro que el problema está a todos los niveles, pero que la prioridad estaría
en las UMGERS como organismos locales de operación, localizados frecuentemente en municipios
pequeños con dificultad, o en muchos casos, de conseguir personal para vincular en estos
servicios.

27
Programa de Fortalecimiento Municipal, op cit.
172 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

El Ente Rector, en este caso la SEAM, deberá a la brevedad posible, formular y ejecutar un
Proyecto de Desarrollo de los Recursos Humanos, que basado en la situación vigente y el
crecimiento y desarrollo del Sector, logre capacitar al menos a la mitad de sus integrantes en el
término de cinco años. Para su ejecución podrá coordinarse con entidades como OPACI, AIDISPAR,
universidades, el Instituto Nacional de Salud del MSPyBS y otras ONG.

9.2 Área legal

El medio ambiente, por ser una área relativamente nueva en la legislación nacional, no ha
sido aún apropiadamente reglamentado y la normativa vigente es insuficiente, desordenada y
muchas veces contradictoria.

La Ley del SEAM establece que en un plazo no mayor a 2 años deberá redactarse el Código
Ambiental. Es fundamental que los entes involucrados en el área, tales como el MSPyBS
(principalmente), el Ministerio de Educación y Cultura, la Secretaría de la Reforma, la STP,
gobernaciones, municipalidades y ONG participen activamente en la redacción de dicho código, a
fin de que contemple a la salud ambiental en todos sus aspectos, incluyendo la previsión para el
manejo adecuado de los residuos sólidos.

A los fines de la organicidad de la estructura del Estado se debería redactar y promulgar,


cuanto antes, la Ley de Descentralización —que a 8 años de la entrada en vigencia de la
Constitución Nacional aún no ha sido presentada al Parlamento— para así permitir que las figuras
constitucionales vigentes, tales como las gobernaciones y municipios se vuelvan operativas, en
cuanto a su autonomía. En dicho contexto se debería definir la prelación de las ordenanzas
departamentales sobre las municipales, en tanto se vea afectado el orden público o cuando el
interés general del Departamento prime sobre el interés específico del territorio municipal, sin
menoscabar ni violar el precepto constitucional de la autonomía municipal.

Es de fundamental importancia la implementación del ordenamiento territorial en los


departamentos y municipios, a fin de tener reglas claras y estables de actuación, algo que es de
por sí de estricta justicia, lo que otorgará a los actos de los particulares la seguridad jurídica hoy
inexistente, única forma de incentivar válidamente las inversiones privadas.

Se debería flexibilizar legalmente la responsabilidad, entendida como excluyente y


exclusivamente municipal, en general, cuando se trate de servicios públicos, y específicamente en
el tema de residuos sólidos.

Se debe abrir la posibilidad legal de concesionar, tercerizar o privatizar los servicios


relacionados a los residuos sólidos, aunque manteniendo en el ámbito municipal la titularidad del
servicio, con atribuciones claras que permitan trasladar dicho servicio al sector privado, asumiendo
el papel de poder concedente (que permita otorgar y revocar concesiones o permisos) de manera
que la municipalidad ejerza con coherencia las facultades de control, vigilancia y prevención.

Se debería establecer el fuero ambiental, es decir juzgados y tribunales especialmente


creados para atender asuntos relativos al medio ambiente, considerando que con la conformación
actual de los juzgados y tribunales, los principios de inmediación y de celeridad procesal son
impracticables.

Toda la nueva legislación debería tratar de instaurarse con la perspectiva del código
ambiental a ser redactado por la Secretaría del Ambiente, de manera coordinada y orgánica. La
nueva legislación referida obviamente deberá adecuarse a los acuerdos internacionales suscritos y
Paraguay 173

ratificados por la República del Paraguay, como así también a la normativa internacional vigente en
el tema.

Las gobernaciones y municipios deben igualmente adecuar sus respectivas ordenanzas


departamentales y municipales a los preceptos a ser instaurados próximamente.

De gran importancia el establecimiento legal de un Sistema Rector de Residuos Sólidos, en


el que deberían participar la SEAM, el MSPyBS y la STP. La SEAM es, de derecho, el ente rector
del área, pero como ya se ha señalado, la legislación respectiva ha obviado virtualmente el aspecto
de la salud humana, por lo que el MSPyBS, a través de un representante de alto nivel institucional
debería ser parte integrante del sistema. La Secretaría Técnica de Planificación podría cumplir una
función gravitante como soporte institucional debido a que tiene trabajos muy avanzados en lo
referente a las estrategias y políticas generales que hacen a la territorialización y sectorialización de
las actividades del sector público. Dicho Sistema Rector podría establecerse por Decreto del Poder
Ejecutivo, que faculte a los entes involucrados a movilizar recursos existentes en sus respectivos
presupuestos, de modo tal que adquieran rápida y efectiva operatividad, sin implicar nuevas
erogaciones ni aumento del aparato estatal.

9.3 Área técnica

9.3.1 Propósitos

Se debe mejorar el conocimiento a nivel local, regional y nacional, de la generación y


composición de los residuos sólidos peligrosos y no peligrosos, a fin de proporcionar la información
técnica georreferenciada, que facilite la planificación de la inversión necesaria para cubrir las
necesidades del sector, así como la selección de operaciones y procesos con sus respectivos
equipamientos, para el manejo integral de los residuos adaptados a la realidad de cada localidad.

La recuperación y reciclaje de materiales aprovechables será una de las medidas


preventivas a impulsar a fin de disminuir las cantidades de desechos a manejar y disponer,
minimizar los impactos ambientales que ellos ocasionan y promover la generación de empleo digno
a las personas cuyo sustento depende de esta actividad.

Aumentar la cobertura del servicio de manejo integral de los residuos sólidos hasta lograr
cobertura en al menos el 80% de las localidades. Con ello se pretende contribuir a la prevención de
enfermedades y mejorar la salud ambiental y calidad de vida de los ciudadanos.

Lograr el manejo sostenido de los residuos sólidos, sin perjuicio de los estándares de
calidad de vida, mediante el desarrollo de tecnología apropiada para atender la diversidad de
realidades de las zonas urbanas del país, cuya aplicación sea posible con los recursos humanos y
materiales de la localidad y estar al alcance de las posibilidades económicas de quienes sufragan el
servicio.

Crear condiciones favorables para que el sector privado asuma un papel activo en la
inversión en infraestructura, equipamiento y operación del servicio. Asimismo promover la
participación de base comunitaria en el manejo de residuos.

9.3.2 Estrategias

ƒ Desarrollar un sistema de información georreferenciada abarcando parámetros técnicos e


indicadores de gestión de los diferentes tipos de residuos.
174 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ Incorporar el manejo integral de los residuos sólidos en los proyectos de desarrollo urbano.
ƒ Promover el manejo integral de los residuos sólidos con tecnologías apropiadas incorporando la
participación comunitaria.
ƒ Promover y apoyar las asociaciones municipales para la gestión de los residuos sólidos.
ƒ Propiciar y desarrollar programas de investigación y desarrollo de tecnologías limpias.

9.3.3 Acciones

En el ámbito municipal

ƒ Establecer un protocolo para el levantamiento de información básica que incluya, entre otros,
tasas de generación, características de los residuos, costo, infraestructura, equipamiento y
recursos humanos e indicadores de gestión.
ƒ Diseñar planes decenales de manejo de residuos para los municipios del interior del país,
brindando la asesoría técnica necesaria e incorporando las recomendaciones pertinentes para
un correcto y eficiente manejo de residuos sólidos, de forma tal, que se constituyan en una guía
para las autoridades municipales en el planteamiento de nuevas estrategias de implementación
y/o ampliación de los servicios.
ƒ Diseñar planes decenales de manejo de residuos sólidos departamentales, de acuerdo a los
planes de los distintos municipios que conforman la entidad.
ƒ Elaborar un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los residuos sólidos
municipales.
ƒ Planificar y ejecutar proyectos pilotos para mostrar la aplicabilidad y viabilidad del
aprovechamiento de materiales presentes en los residuos sólidos.
ƒ Prestar asistencia técnica a la comunidad para la aplicación de técnicas de compostaje y
reciclado.
ƒ Estudiar la posibilidad y cuando sea indicado habilitar estaciones de transferencia,
especialmente en áreas de alta densidad demográfica y con posibilidades de asociación para la
disposición final de los residuos.
ƒ Determinar la ubicación de los vertederos con un trabajo previo realizado a nivel comunitario
con los afectados por las decisiones.
ƒ Elaborar un programa nacional de asistencia técnica para la provisión de infraestructura y
equipos para la operación de un sistema para el manejo integral de los residuos sólidos
municipales.
ƒ Diseñar un programa experimental de centros de acopios operados por microempresas.

Residuos sólidos peligrosos y de los establecimientos de salud

ƒ Elaboración de un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los residuos
peligrosos.
ƒ Crear un sistema de información en ambiente y salud, que incluya los residuos peligrosos y las
instalaciones de salud que producen dichos residuos.
ƒ Capacitar a los empresarios, directores y funcionarios relacionados con el sector sobre el
manejo de residuos peligrosos industriales y hospitalarios.
Paraguay 175

9.4 Área económico financiera

9.4.1 Propósitos

La solución del problema económico financiero del sector debe basarse en la


autosustentabilidad del sistema en el ámbito específico de actuación de los servicios, esto es
municipios o complejo metropolitano. Ello implica resolver el déficit de cobertura actual y proyectado
del servicio, como única opción para armonizar la relación contribuyente/municipio, considerando
que sólo cuando el municipio logre dar un servicio aceptable para los usuarios, estará en
condiciones de exigir el pago de la tasa correspondiente.

Por otra parte, no debe olvidarse al área rural, que debe ser asistida para dar respuesta a
las soluciones individuales planteadas para la disposición de las basuras.

9.4.2 Estrategias

ƒ Promover la asociación de municipalidades con objeto de originar mercados de mayor volumen


que incentiven la participación privada con mayor competencia.
ƒ Crear un sistema impositivo diferenciado para las industrias que produzcan o empleen bienes
reciclados o reutilizables.
ƒ Crear e implementar normativas nacionales para la realización de estudios tarifarios que refleje
los costos reales del servicio.
ƒ Establecer un sistema tarifario, que sea el resultado un análisis socioeconómico, de tal manera
que considere los subsidios a sectores en situación de pobreza.
ƒ Diseñar programas contables que incorporen todos los componentes del servicio, incluyendo
inversiones de capital, gastos de operación, mantenimiento, depreciación incurridos en la
recolección y transporte, barrido de calles y disposición final.
ƒ Diseñar planes de inversión en el sector, con asignación de recursos internacionales (gestión
para la cooperación internacional) y nacionales.
ƒ Presionar sobre la responsabilidad que les cabe a los generadores de desechos tóxicos,
peligrosos y hospitalarios, quienes deben hacerse cargo del financiamiento que involucra el
correcto manejo de esos desechos.
ƒ Capacitar a los funcionarios municipales y administrativos para la aplicación de las normativas
sugeridas.
ƒ Establecer un marco jurídico que permita mejorar el sistema de recaudación por parte de los
municipios/gobernaciones.
ƒ Apoyar campañas de educación ambiental y sanitaria, a nivel nacional, a fin de crear
conciencia de pago y a su vez una mejor conducta ambiental a fin de producir cambios en los
hábitos de consumo que conlleven a una disminución en la generación de desechos sólidos y
a la posible recuperación de los mismos. Proponer y propiciar la inversión en infraestructura y
equipamiento para la prestación del servicio.
ƒ Fortalecer la capacidad de recaudación tributaria de los municipios mediante su fortalecimiento
institucional.
ƒ Promover y propiciar apoyo de organizaciones internacionales de cooperación técnica
financiera.
176 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

9.4.3 Acciones

ƒ Realizar la sistematización de la información, estudios de costo, efectividad de alternativa de


prestación del servicio, diseño y recaudación de tarifas.
ƒ Establecer un sistema tarifario, basado en los costos reales del servicio a implantarse
progresivamente, de forma que haya indexación basada en el nivel de ingreso de los usuarios.
El sistema debe considerar subsidios a sectores en situación de pobreza. Un sistema de tarifa
que debe incentivar cambios de conducta ambiental con relación a la disminución de la
generación de desechos y a la posible recuperación de los mismos.
ƒ Fortalecer la capacidad de recaudación de los municipios.
ƒ Desarrollar campañas de educación ambiental y sanitaria a nivel nacional, de tipo formal e
informal, para elevar la propensión al pago del servicio e incrementar los beneficios sociales del
mismo, reducir la producción de basuras desde el hogar, la separación en origen y promocionar
el reciclaje.
ƒ Diseñar programas contables que internalicen los costos de todos los componentes del servicio,
incluyendo inversiones de capital, gastos de personal, operación, mantenimiento y depreciación.
ƒ Aplicar evaluaciones financieras para el mejoramiento de la administración de los gastos en
cada municipio, considerando:

¼ Costos totales
¼ Gastos de recolección y transporte
¼ Gastos de barrido de calles
¼ Gastos de disposición final
¼ Gastos de administración de servicio
¼ Costos de operación y mantenimiento
¼ Costos del servicio (tarifas)

ƒ Diseñar planes de inversión en el sector, con asignación de recursos internacionales y


nacionales, gestionando la cooperación internacional.
ƒ Implementar incentivos económicos que promuevan la participación privada en el sector
residuos sólidos y para aquellas empresas que inviertan en actividades destinadas a la
conservación, defensa y mejoramiento del ambiente.

9.5. Área ambiente y salud

9.5.1 Propósitos

Promover políticas de salud integral nacional y municipal, enmarcadas en una política


nacional de residuos sólidos, cuyo objetivo sea la mejoría de la calidad de vida de la población, con
participación activa de la comunidad organizada y que contemple:

ƒ La reducción de la contaminación ambiental y la disminución de la exposición de la población a


los riesgos en las diversas fases del manejo de los residuos sólidos (especialmente los
peligrosos y hospitalarios) por medio de la minimización, segregación en la fuente y disposición
final adecuada (rellenos seguros e incineración) de los mismos.
Paraguay 177

ƒ La priorización de los grupos de mayor riesgo como los segregadores, trabajadores formales e
informales de aseo urbano, población circundante a los vertederos y población urbana sin
servicio de recolección.
ƒ La cooperación y coordinación intersectorial e interinstitucional de carácter público o privado
para optimizar recursos financieros y humanos del sector.
ƒ La investigación sistemática en salud ambiental con énfasis en los grupos de riesgo.

9.5.2 Estrategias y acciones.

ƒ Ordenamiento Territorial: (i) georreferenciar los flujos de materia y energía presentes sobre el
territorio, desarrollando estrategias subordinadas al manejo sostenible de los recursos
ambientales (naturales y producidos); (ii) establecer parámetros para la ejecución de proyectos
de fortalecimiento y desarrollo en el sector de residuos sólidos.

ƒ Formulación y gestión de proyectos sostenibles: incorporar una metodología integral en la


planificación de proyectos, reconociendo e interviniendo en las relaciones específicas que
vinculan los elementos que componen el proyecto.
ƒ Incorporar evaluaciones de impacto ambiental (EIA) en los procesos de manejo de residuos
sólidos. Las EIA contribuyen a establecer criterios mínimos de prevención y actividades de
mitigación, ambos indispensables para fortalecer la gestión ambiental del sector.
ƒ Desarrollar sistemas de contabilidad de recursos naturales: incorporar la contabilidad ambiental
a los presupuestos públicos, en el marco de la descentralización fiscal y administrativa.
Desarrollar la metodología contable en la escala local, integrando la valoración de los recursos
naturales a los sistemas de georreferenciación territorial.
ƒ Desarrollar una base de datos, organizada en un sistema eficiente de información, con
indicadores básicos de calidad ambiental asociados a impactos ambientales y a la salud, por
manejo inadecuado de residuos sólidos. Esto servirá como instrumento para decidir acciones
prioritarias en salud ambiental en los niveles nacionales, regionales y locales.
ƒ Establecer un sistema de Vigilancia Epidemiológica Ambiental: (i) implementar una base de
datos confiable sobre incidencia, prevalencia, factores de riesgo asociados a las enfermedades
vinculadas directa o indirectamente con el ciclo de manejo de residuos sólidos en los niveles de
gestión nacional y regional; (ii) seguimiento sistemático de las enfermedades y otros agravios a
la salud relacionados con el manejo inadecuado de los residuos sólidos, así como de sus
factores de riesgo para establecer y priorizar acciones de control; (iii) establecimiento de bases
técnicas, normas y recomendaciones, garantizando su distribución a los diversos niveles; (iv)
divulgación periódica a todos los sectores pertinentes.
ƒ Investigación en Salud Ambiental: (i) incentivo a la formación de núcleos de investigación en
universidades y ONG sobre residuos sólidos y contaminación ambiental, así como el efecto de
esta última en la salud; (ii) creación de vínculos formales de cooperación técnica, capacitación e
investigación entre los centros universitarios y ONG con las instituciones estatales; (iii) apoyo y
estímulo a investigaciones con participación comunitaria para diagnóstico de situación,
priorización de problemas y formas de intervención.
ƒ Desarrollo y capacitación de recursos humanos en salud: (i) capacitación a los trabajadores,
formales e informales de aseo urbano y segregadores, en los temas de higiene y seguridad
laboral para prevención de los diversos procesos mórbidos relacionados a los residuos, con
énfasis en las enfermedades ocupacionales y accidentes de trabajo; (ii) capacitación a los
178 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

trabajadores de la salud en el manejo adecuado de residuos hospitalarios en los niveles


gerenciales, intermedios y operativos.
ƒ Incorporación y desarrollo de la Salud Laboral en el Sector Salud: (i) conformación del Consejo
Nacional de Higiene y Seguridad Ocupacional con representantes de los diferentes sectores
involucrados (instituciones estatales, empleadores y trabajadores), a fin de diseñar políticas y
estrategias pertinentes de acuerdo al Reglamento General Técnico de Seguridad, Higiene y
Medicina en el Trabajo del Ministerio de Justicia y Trabajo; (ii) creación y desarrollo del área
salud laboral dentro de la estructura del MSPyBS, definiendo sus funciones y atribuciones.
ƒ Disposición sanitaria de residuos hospitalarios mediante la implementación de un Programa
Nacional de Manejo de Residuos Hospitalarios;
ƒ Mejora de la calidad ambiental urbana: (i) programa de mejora de recolección, barrido y
disposición final, con énfasis en ciudades con más problemas en este aspecto; (ii) programa de
cierre sanitario de vertederos y recuperación de las áreas degradadas; (iii) fortalecimiento de la
capacidad fiscalizadora de municipios.
ƒ Manejo integral de residuos sólidos peligrosos: (i) promoción de programas de minimización de
residuos peligrosos industriales previa identificación de los sectores productivos más críticos; (ii)
prevención y control eficaz de los impactos ambientales asociados al ciclo de vida de los
residuos; (iii) fortalecimiento del sistema de control de importación de residuos sólidos
peligrosos según el Convenio de Basilea.

9.6 Área sociocomunitaria

9.6.1 Estrategias

ƒ Promover la concientización ciudadana en cuanto a la minimización de los residuos sólidos


urbanos (recuperación, reutilización, reciclado).
ƒ Fortalecer las organizaciones comunitarias (comisiones barriales, vecinales, juntas de
saneamientos).
ƒ Apoyar la realización de planes de manejo de residuos sólidos desde las comunidades a los
municipios y a las gobernaciones.
ƒ Promover acciones en pro de municipios saludables.
ƒ Apoyar, fortalecer y organizar a grupos de jóvenes para que trabajen en sus comunidades en el
área de saneamiento ambiental y medio ambiente.
ƒ Implementar la estrategia de Atención Primaria Ambiental de Base Comunitaria (APA-BC) en los
municipios.

9.6.2 Acciones

ƒ Organizar cursos talleres con la finalidad de lograr la concientización de las comunidades en


materia de minimización de residuos sólidos urbanos.
ƒ Organizar talleres sobre el manejo de residuos sólidos orgánicos e inorgánicos y sus
consecuencias en la salud de los pobladores, dirigido a empresarios, intendentes,
administradores y funcionarios del sector público y privado.
ƒ Promover proyectos pilotos de formación e implementación de centros de acopios.
Paraguay 179

ƒ Coordinar el trabajo conjunto entre comunidades e instituciones a través de sus comisiones


vecinales, juntas de saneamiento, red de mujeres u otra organización que actúe en el área de
saneamiento ambiental para implementar proyectos en el área de residuos sólidos.
ƒ Crear una red intercomunitaria con la finalidad de brindar apoyo a aquellas comunidades que
necesiten asesoramiento sobre cualquier tema relacionado a la salud ambiental y medio
ambiente.
ƒ Apoyar y fomentar en las comunidades la realización de un diagnóstico ambiental participativo
con apoyo de las autoridades municipales para identificar los problemas ambientales prioritarios
y las posibles soluciones de los mismos.
ƒ Realizar cursos talleres para la formación de promotores de salud ambiental y medio ambiente
en las comunidades, para que sirvan de agentes multiplicadores.
ƒ Realizar campañas públicas que busquen concientizar a la comunidad sobre la importancia de
la separación de los residuos sólidos en origen.
ƒ Fomentar la utilización de medios masivos de comunicación en las campañas de
concientización.
ƒ Fortalecer las juntas de saneamiento existentes en las comunidades, y apoyar la transformación
de las mismas en Centros de Atención Primaria Ambiental (CAPA).
ƒ Fomentar, organizar y apoyar la creación de grupos u organizaciones juveniles que se dediquen
al trabajo en el área de saneamiento ambiental y en especial al tema de residuos sólidos, su
reutilización y reciclado. Ejemplo: Ecoclubes.
ƒ Capacitar a grupos de jóvenes y adiestrarlos en el área legal (paralegales) para que puedan
orientar a los ciudadanos en sus derechos y deberes con respecto a las leyes ambientales.
ƒ Fomentar la creación de granjas ecológicas y apoyar las ya creadas como una alternativa para
minimizar o disminuir el volumen de residuos sólidos orgánicos (compostaje).
ƒ Promover la creación de una certificación que dé seguridad sobre la procedencia de los
productos de origen orgánico, que sea responsabilidad de una institución estatal.
ƒ Realizar campañas de concientización, apoyo, atención y formación para los segregadores.
ƒ Realizar cursos-talleres de capacitación y formación de recursos humanos en el área
comunitaria.
ƒ Conformar grupos en las comunidades que den seguimiento a los programas que se
implementan en las mismas, en coordinación con las instituciones que apoyan los programas
(ONG, organismos privados, organizaciones públicas, entre otros).
180 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

10. LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS

La política nacional en materia de residuos sólidos en Paraguay debe basarse en un


conjunto de principios, postulados y estrategias que tengan como objetivos:

ƒ Promover el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos a través del manejo


adecuado de los residuos sólidos.
ƒ Considerar el reciclaje de los residuos sólidos como estrategia de desarrollo en la medida que
puede disminuir la dependencia de importación de materia prima.
ƒ Garantizar el aprovechamiento racional de los recursos ambientales y proteger el patrimonio
nacional.
ƒ Fortalecer la capacidad de gestión de las entidades del gobierno central, departamental y
municipal en materia de residuos sólidos.
ƒ Fomentar la participación de la comunidad en la gestión del sector.

Para ello, se adoptan una serie de principios rectores los cuales deberían constituir el marco
referencial para la gestión de los residuos sóidos en el país. Tales principios subyacentes al diseño
de la política nacional ambiental, se enmarcan en los compromisos políticos asumidos en foros
internacionales y brindan el marco referencial pertinente para orientar el desarrollo socioeconómico
paraguayo, a largo plazo, hacia el bienestar humano por medio del uso y atención adecuados al
ambiente. Sus enunciados se refieren a:

Desarrollo sostenible reconocimiento de la dimensión ambiental del desarrollo, de modo a


que el ser humano, su salud y bienestar sean ejes esenciales y centrales de las transformaciones
físicas, biológicas y sociales del ambiente.

Responsabilidad ambiental compartida de todos los actores institucionales del sector


ambiental, en las actuaciones gubernamentales en esta materia y en la participación de la sociedad
civil en la gestión ambiental nacional, con énfasis en la responsabilidad del contaminante, quien
deberá asumir los costos de la descontaminación.

Evolutividad constante del desarrollo científico y tecnológico que propulsa, a su vez, el


conocimiento ambiental. El dinamismo del proceso y la evaluación continua de las políticas, se
constituyen en aspectos claves del mismo.

Promoción y educación ambiental en todos los niveles de la sociedad, propiciando


actitudes y comportamientos cooperativos y favorables (individuales y colectivos) al ambiente. De
este modo, se evitara su contaminación y los efectos indeseables sobre la calidad de vida de las
personas.

Participación social amplia en la identificación y búsqueda de soluciones a problemas


ambientales, involucrando a los actores gubernamentales nacionales, departamentales y
municipales, principalmente a la comunidad organizada, sector privado y sociedad civil en su
conjunto.

Equidad en el sentido de la oportunidad que cada persona debe tener para acceder a las
medidas sanitarias, ambientales y sociales para proteger y promover su calidad de vida.
Paraguay 181

Es así como en concordancia con las políticas de Estado y sus planes de reforma,
orientados hacia la búsqueda del equilibrio social y económico como una forma de alcanzar niveles
óptimos de bienestar social y de calidad de vida, se definen los siguientes postulados y las
respectivas estrategias propuestas para su aplicación.

Postulados y estrategias

1. La planificación del desarrollo local, regional y nacional debe considerar el manejo


integral de los residuos sólidos municipales, de servicios de salud e industriales
(peligrosos y no peligrosos).

Estrategias

ƒ Generar y actualizar sistemas de información georreferenciada incorporando indicadores


de manejo, disposición de residuos sólidos, capacidad financiera, régimen tributario,
entre otras variables, de los diferentes tipos de residuos.
ƒ Formular e implementar planes de ordenamiento del territorio.
ƒ Fomentar la coordinación interinstitucional e intersectorial.
ƒ Definir los mecanismos de regulación para el aprovechamiento racional de los recursos
naturales.

2. Se debe garantizar la cobertura del servicio en todo el territorio nacional.

Estrategias

ƒ Fortalecer los sistemas de gestión de los residuos sólidos en las entidades municipales
y departamentales.
ƒ Promover la participación del sector privado en la planificación, el diseño, gestión y
operación de sistemas para el manejo integral de residuos sólidos.
ƒ Fomentar la utilización de tecnología limpia y el cambio de patrones de consumo para
minimizar la generación de residuos sólidos.
ƒ Crear y fortalecer una red nacional de calidad ambiental y un sistema de vigilancia y
control de la salud y el ambiente.
ƒ Garantizar la aplicación de la evaluación ambiental como instrumento para la toma de
decisiones.
ƒ Promover la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos.

3. Se debe promover y dirigir la gestión de los residuos sólidos en términos de calidad y


oportunidad para el desarrollo sostenible.

Estrategias

ƒ Fortalecer el sector residuos sólidos como un área de gestión.


ƒ Promover la implementación de programas de formación, adiestramiento y capacitación
profesional en materia de residuos sólidos.
182 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ Promover la implementación de programas de investigación científica y tecnológica para


fortalecer la gestión de los residuos sólidos.

4. La concepción integral de la salud ambiental, sinónimo de calidad de vida debe


prevalecer en todo programa de gestión de residuos sólidos.

Estrategia

ƒ Promover la participación del sector privado en la planificación, el diseño, gestión y


operación de sistemas para el manejo integral de residuos sólidos.
ƒ Fomentar la participación comunitaria en la gestión de salud y ambiente y promover la
autogestión solidaria.
ƒ Fomentar la atención primaria ambiental, educación ambiental y la concientización
ciudadana.
Paraguay 183

11. PERFILES DE PROYECTOS PRIORITARIOS

11.1 Área institucional

11.1.1 Fortalecimiento institucional de las unidades municipales de gestión de residuos


sólidos (UMGERS)

Justificación

Casi la totalidad de las unidades que en las administraciones municipales operan los servicios de
residuos sólidos, son extremadamente débiles institucionalmente y localizadas en niveles inferiores
de su estructura orgánica, con responsabilidades adicionales a la gestión de los residuos sólidos y
sin dotarlas de recursos humanos u otros que les faciliten el cumplimiento de sus funciones. La
información disponible de sus servicios no pasa de datos aislados y como no tienen la
responsabilidad directa de recuperar el costo de la prestación del servicio, que en la realidad
desconocen, no tienen ninguna referencia para evaluar su desempeño.

Reforzar la capacidad de gestión de dichas unidades es una acción prioritaria que redundará en
beneficios para los servicios en particular, las finanzas de los municipios y la mejor imagen del
sector en general. Por todo lo anterior se considera prioritario toda acción que tienda a fortalecer las
UMGERS.

Objetivo general

Promover el fortalecimiento de las UMGERS para que puedan cumplir sus funciones con eficiencia
y eficacia, reflejadas en la prestación de los servicios a menores costos y de mejor calidad, las
cuales se medirían por el nivel de satisfacción de sus usuarios.

Objetivos específicos

(i) Lograr establecer el control de los costos de los servicios como actividad rutinaria.
(ii) Establecer los centros de costos de acuerdo con los diferentes componentes de la gestión de
los RS, como recolección, barrido de calles, transporte, transferencia y disposición final.
(iii) Identificar los costos de capital, de operación y mantenimiento, de personal, administrativos y
financieros.
(iv) Conocer los costos asociados a unidades físicas como toneladas recolectadas, kilómetros
barridos, toneladas dispuestas, etc.
(iv) Establecer el comportamiento de los costos a lo largo del tiempo y su comparación con
servicios de unidades similares en el país y en otros de similares características.
(v) Lograr un desarrollo administrativo que posibilite el cumplimiento de los anteriores objetivos
específicos.
(vi) Promover la importancia de la limpieza urbana entre los Intendentes Municipales.

Alcance y resultados esperados

El alcance de este proyecto es de orden nacional, pero se prevé que deberá iniciarse con aquellas
municipalidades que se considere tendrían las mayores posibilidades de éxito por reunir las
condiciones necesarias y de acuerdo a la capacidad de la Institución que lo ejecute y coordine. En
184 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

la medida de los avances, se podrán incorporar cada vez más municipalidades hasta cubrir la
totalidad del país.

Los resultados esperados serían entre otros:

ƒ Establecimiento de los centros de costos;


ƒ Identificación de costos de capital, de operación y mantenimiento, administrativos y financieros;
ƒ Determinación de costos asociados a unidades físicas como toneladas transportadas,
kilómetros barridos, etc. ;
ƒ Conocimiento del comportamiento de los costos a lo largo del tiempo y su comparación;
ƒ Mayor desarrollo administrativo y de gestión que posibilite lo anterior.

Entidad ejecutora

La Secretaría del Ambiente como Ente Rector del Sector de Residuos Sólidos, según la propuesta
reiterativa y justificada que se hace en este ASRS, pudiendo coordinarse con otras instituciones
como OPACI y ONG que demuestren interés en participar.

Período de ejecución

Se estima un periodo aproximado de dos (2) años, suponiendo que se den las mejores condiciones
para su ejecución.

Costo tentativo

Se estima un costo tentativo de EUA$ 200.000.

Financiamiento

Organismos bilaterales de cooperación técnica y financiera en 80% y componente nacional 20%.

11.1.2 Desarrollo de un sistema de información gerencial para las unidades municipales de


gestión de los residuos sólidos – UMGERS

Justificación

La dificultad para obtener información unificada, confiable, oportuna y actualizada de parte de los
organismos locales de gestión de los residuos sólidos, o UMGERS como las hemos llamado en este
ASRS, hace necesario y con carácter prioritario este proyecto, que al describir la acción
recomendable se considera sería la segunda etapa del fortalecimiento institucional de las mismas
unidades operativas primarias. Pero lo anterior no significa que para iniciarlo deba esperarse a la
consolidación de ese proyecto, pues por su misma naturaleza son complementarios como ya se
explicó.

Objetivo general
Paraguay 185

Desarrollar un sistema de información gerencial que permita a las UMGERS la toma de decisiones
a partir de la disponibilidad de información de una fuente única, confiable, oportuna y actualizada.

Objetivos específicos

(i) Implantar en esas unidades el control de costos de gestión.


(ii) Establecer los indicadores mínimos de gestión que permitan tomar decisiones gerenciales de
acuerdo con la tendencia de los mismos.
(iii) Identificar los costos de capital, de operación y mantenimiento, de personal, administrativo y
financiero.
(iv) Captar y mantener actualizada la información relacionada con la gestión de los RS.
(v) Conformar una Red Nacional de Información de las UMGERS.
(vii) Estimular la competencia entre las UMGERS, basada en la información compartida.

Alcance y resultados esperados

El alcance es nacional, pero se considera que inicialmente sólo será un número relativamente
reducido de UMGERS que estarían en condiciones técnicas y económicas de iniciarlo.

Como resultados esperados se identifican:

ƒ Establecimiento de centros de costos.


ƒ Identificación de costos de capital, de operación y mantenimiento, administrativos y financieros.
ƒ Conocimiento del comportamiento de los costos a lo largo del tiempo y su comparación entre las
UMGERS participantes.
ƒ Conformación de la Red Nacional de Información de las UMGERS.

Entidad ejecutora

La Secretaría del Ambiente (SEAM), en su condición de Ente Rector del Sector de Residuos
Sólidos, por la misma razón que se justificó para la primera etapa del fortalecimiento institucional de
las UMGERS, pudiendo igualmente coordinarse con otras instituciones como OPACI y ONG que se
interesen en participar.

Período de ejecución

Se estima en tres (3) años si se dan las condiciones ideales para su ejecución.

Costo tentativo

El costo de este proyecto se estima en EUA$ 300.000.

Financiamiento
186 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Organismos bilaterales de cooperación técnica y financiera en 80% y recursos de presupuesto


nacional 20%.

11.1.3 Institucionalización de la función reguladora del sector de residuos sólidos

Justificación

Este proyecto es de impostergable ejecución, puesto que establecerá las condiciones en que los
servicios serán prestados, tales como continuidad, regularidad, sostenibilidad, calidad, generalidad
e igualdad, para que se garantice su eficiencia, la protección de la salud pública y del ambiente;
crea el Ente Regulador que en este caso se recomienda sea el ERSSAN por las razones que se
expusieron en su oportunidad y constituye la garantía que tiene el inversionista privado para
garantizar la seguridad de su inversión, o sea que se convierte en requisito para la privatización que
es una política decidida del Estado.

Objetivo general

Conseguir que el Estado paraguayo establezca la regulación de los servicios de residuos sólidos
con el fin de reglamentar las condiciones de su prestación.

Objetivos específicos

Lograr que el Ente Rector del sector de RS haga las gestiones necesarias para aprobar la ley que
amplíe la competencia del ERSSAN al ámbito de este servicio y luego de su reglamentación sea
también el Ente Regulador de la gestión de los residuos sólidos en Paraguay.

Asegurar que en la reglamentación de esa extensión de la ley del ERSSAN para incluir a los RS,
participen la SEAM, el MSPyBS, representantes de las autoridades departamentales y municipales,
organismos privados y ONG interesadas en el sector de RS.

Establecer los términos de la coordinación entre el Ente Rector y el Ente Regulador del Sector de
los RS.

Alcance y resultados esperados

Todo el territorio de la República del Paraguay.

Entidad ejecutora

La Secretaría del Ambiente en su condición de Ente Rector del Sector de Residuos Sólidos.

Período de ejecución

En un término no mayor a seis (6) meses.

Costo tentativo

Aparentemente sería el costo de la elaboración del proyecto de ley de ampliación de la competencia


del ERSSAN a la gestión de los RS y puede estimarse en EUA$ 50.000.
Financiamiento
Paraguay 187

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que financió la Ley del ERSSAN.

11.1.4 Desarrollar los recursos humanos vinculados al sector de residuos sólidos en sus
tres niveles, nacional, departamental y municipal

Justificación

Este proyecto es prioritario porque ninguno de los otros proyectos, tanto de esta área institucional
como de las demás que conforman este ASRS, podrá adelantarse, al menos con la calidad,
profundidad y celeridad que las circunstancias requieren si quienes tienen que ejecutarlo no tienen
la capacitación mínima requerida. Además porque no puede considerarse como un gasto sino como
una inversión de alta rentabilidad.

Objetivo general

Capacitar al 50% de los funcionarios no calificados actualmente, en los conocimientos y técnicas


mínimas que les permitan realizar sus funciones con eficiencia y eficacia.

Objetivos específicos

(i) Lograr la capacitación de por lo menos el número de funcionarios técnicos que resultaría de
aplicar los índices internacionales aceptados, al número de habitantes servidos.
(ii) Conseguir la preparación técnica de por lo menos el número de funcionarios administrativos y
operarios no calificados que resultaría de aplicar los respectivos índices internacionales
aceptados, al número de habitantes servidos.
(iii) Incentivar la permanencia y/o vinculación de buenos funcionarios al sector de residuos
sólidos.
Alcance y resultados esperados

Todos los niveles, nacional, departamental y prioritariamente municipal en todo el territorio de la


República del Paraguay.

Entidad ejecutora

La Secretaría del Ambiente en su condición de Ente Rector del sector de residuos sólidos, pero
puede coordinarse con los departamentos, municipios e instituciones como OPACI y otras ONG, o
entidades públicas y privadas que se especializan en capacitación de personal y desarrollo de
recursos humanos, como el Instituto Nacional de Salud del MSPyBS, AIDISPAR y las
universidades.

Período de ejecución

Este proyecto debería ser permanente, pero en una primera y urgente etapa se podría estimar su
duración en dos(2) años.

Costo tentativo
188 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Es muy difícil cuantificar los costos porque depende mucho del tipo de capacitación requerida en
cada caso, si los eventos de capacitación se realizan en una ciudad que reúna condiciones mínimas
o son iterativos, el costo de los desplazamientos que cada modalidad significa, el costo de esos
eventos y del material educativo, entre otros. Para esa primera etapa el costo se estima en EUA$
500.000.

Financiamiento

BID, BIRF, instituciones bilaterales de cooperación, OPACI y otras.

11.2 Área legal

11.2.1 Elaboración del Código Ambiental

Justificación

Este proyecto tiene una justificación legal mandatoria, pues la propia Ley 1.561/2000, que crea el
Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente,
dispone que en un plazo menor a 2 años el código en cuestión debe ser elaborado por la misma.

Objetivo general

El objetivo general del Código Ambiental radica en la necesidad de contar con un cuerpo legal
orgánico y correctamente estructurado, que englobe la legislación ambiental hoy vigente y que
contemple todos los aspectos relativos al mismo, superando así el problema actual de legislación
dispersa y en muchos casos contradictoria.

Objetivo específico

Implementar un sistema legal coherente y de fácil aplicación por su organicidad y sistematicidad.


Además de contemplar la legislación de fondo o positiva en la materia, debe contener disposiciones
procesales que permitan dirimir los posibles conflictos en sede judicial de manera previsible. Para
ello se debe contar con un fuero ambiental.

Alcance y resultados esperados

El alcance del proyecto es nacional y se esperara que las legislaciones locales, sean ordenanzas
departamentales o municipales, y se adecuen al espíritu y al contenido del Código.

Entidad ejecutora

A la Secretaría Nacional del Ambiente (SEAM) corresponde por ley la ejecución de este proyecto.

Periodo de ejecución

El periodo de ejecución del presente proyecto no debe superar los 2 años, plazo establecido por la
misma Ley de la SEAM para el efecto.

Costo tentativo
Paraguay 189

La correcta planificación para la elaboración del Código será de vital importancia. Se debe tener en
cuenta los costos de recopilación de leyes, de análisis comparativo de la legislación nacional e
internacional que rige en el área y de elaboración del proyecto de ley propiamente dicho. Se estima
que se requeriría para el efecto la cantidad de EUA$ 240.000.

Financiamiento

Organismos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica y financiera y entidades financieras


internacionales en 80% y componente local en 20%.

11.2.2 Creación del fuero ambiental

Justificación

Con la conformación actual del Poder Judicial, el área ambiental está totalmente relegada y no se
prevé que sin el establecimiento de juzgados y tribunales especializados, puedan concretarse los
principios de inmediación y celeridad procesal.

Existe en el Paraguay una propensión a asociar el área ambiental con el área rural, inclusive la
Comisión Nacional de Codificación ha elaborado en su momento un proyecto de ley de creación del
fuero agrario y ambiental.

Objetivo general

El establecimiento de juzgados y tribunales ambientales en las diferentes circunscripciones


judiciales de la República.

Objetivos específicos

(i) Dar mejor cumplimiento a las disposiciones del Código Ambiental, de elaboración obligatoria
en virtud de la Ley de la SEAM.
(ii) Dotar a las diversas circunscripciones judiciales de juzgados y tribunales especializados de
legislación apropiada para intervenir en materias ambientales, con lo que no sólo se logrará la
adecuada aplicación de las leyes ambientales, sino que se conseguirá concientizar más
adecuadamente a la población, básicamente acostumbrada a accionar o reaccionar
únicamente en base a medidas punitivas, sobre la importancia y necesidad de preservar de la
mejor manera posible el ambiente.
Alcance y resultados esperados

El alcance de la legislación propuesta será eminentemente nacional y se espera el mejoramiento de


la actuación de la justicia en el campo ambiental específico.

Entidad ejecutora

La Comisión Nacional de Codificación sería la encargada de concretar, mediante la ley de creación,


la instauración del fuero ambiental en el Paraguay.
190 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Posteriormente la materialización de las disposiciones legales en ella contenidas, corresponderá al


Poder Judicial, quien será el encargado de crear efectivamente los juzgados y tribunales
ambientales en todas y cada una de las circunscripciones judiciales del país.

Periodo de ejecución

El periodo de ejecución no puede ser menor que dos años, debido a que ese es el plazo de
concreción del Código Ambiental, ni mayor a 3 años, término dentro del cual deberían ya estar
establecidos los juzgados y tribunales correspondientes.

Costo tentativo

Existiendo ya un proyecto redactado por la Comisión Nacional de Codificación en el año 1998, pero
que considera como un sólo ámbito al agrario y al ambiental, podría considerarse que el costo no
debería sobrepasar la cantidad de EUA$ 300.000, para la adecuación de dicho proyecto al código
ambiental y teniendo en cuenta la instauración de un fuero independiente del agrario, para el área
ambiental.

Financiamiento

Organismos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica y financiera y entidades financieras


internacionales en 80% y componente local en 20%.

11.2.3 Elaboración de la Ley de Descentralización

Justificación

La República del Paraguay, por definición, establecida en el Art. 1º de la Constitución Nacional es


un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado.

La Ley de Descentralización no sólo es necesaria para adecuar la estructura del Estado a su propia
definición, sino que para lograr el desarrollo concreto del concepto en los niveles nacional,
departamental y municipal. El ordenamiento jurídico nacional está plagado de elementos
contradictorios que impiden la correcta aplicación de las leyes y en muchos casos dificultan su
propia interpretación. Mediante la claridad legal que traerá la promulgación de esta ley, se
solucionará el problema de las obviedades implícitas que tanto daño hacen al funcionamiento
correcto de las instituciones.

Objetivo general

Permitir estructurar los organismos del Estado en concordancia con los preceptos constitucionales
que lo definen.

Objetivos específicos

(i) Permitir la implementación de políticas, planes y programas locales, con un sustento legal
indiscutible.

(ii) Solucionar el problema de la transferencia de recursos y poder de decisión a los órganos


descentralizados del Estado.
Paraguay 191

(iii) Promover el mejor desenvolvimiento de las gobernaciones y de las municipalidades del país.

(iv) Permitir la formulación de instrumentos legales de alcance local que propendan al desarrollo de
cada una de las gobernaciones y municipios.

Alcance y resultados esperados

El alcance de la Ley de Descentralización será nacional, y se espera que a partir de su


promulgación, se logren cuerpos legales de alcance local eficaces y eficientes.

Entidad ejecutora

La Secretaría de la Reforma del Estado es la entidad natural para su ejecución.

Periodo de ejecución

El periodo de ejecución, a más de 8 años de entrada en vigencia de la actual Constitución Nacional,


no debe sobrepasar de 1 año.

Costo tentativo

La elaboración del correspondiente proyecto de ley se estima en EUA$ 300.000.

Financiamiento

Organismos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica y financiera y entidades financieras


internacionales en un 80% y componente local en 20%.

11.2.4 Modificación de la Ley Orgánica Municipal

Justificación

La modificación de la Ley Orgánica Municipal es necesaria debido a que deben adecuarse sus
preceptos a los postulados de la nueva Constitución Nacional de 1992.

Se debe incluir en ella el concepto de la descentralización y se deben flexibilizar diversos aspectos


entre los que se encuentra el relativo a la prestación de servicios en el área de residuos sólidos,
entendida hoy, por su falta de claridad, como de competencia exclusivamente municipal.

Objetivo general

Adecuar la Ley Orgánica Municipal a la nueva definición constitucional del Estado paraguayo,
modernizando así la institución municipal, previendo los fenómenos de regionalización y
globalización en curso.

Objetivos específicos

(i) Permitir dar mayor dinamismo a los municipios en el contexto de la descentralización.

(ii) Proveer mayor flexibilidad a los municipios para redactar su legislación local, lo que permitirá
establecer parámetros diferenciales de competitividad entre los diferentes municipios.
192 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

(iii) Lograr una mayor participación privada en el ámbito de sus respectivos territorios.

(iv) Adecuar las normativas municipales a las realidades locales respectivas para obtener mayor
versatilidad en el logro de los planes y programas específicos.
Alcance y resultados esperados

La modificación de la Ley Orgánica Municipal tendrá alcance nacional, con influencia específica en
el ámbito municipal. Se espera la adecuación progresiva de los instrumentos normativos locales y
su consecuente instauración en los diferentes municipios.

Entidad ejecutora

La Secretaría Nacional de la Reforma del Estado, apoyada por ONG con mucha experiencia en el
tema, como la OPACI.

Periodo de ejecución
El plazo máximo en que debería llevarse a cabo la reforma mencionada no puede sobrepasar de 1
año.

Costo tentativo

Se estima en EUA$ 200.000, en razón de que ya se ha avanzado en los trámites de modificación.

Financiamiento

Organismos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica y financiera y entidades financieras


internacionales en 80% y componente local en 20%.

11.2.5 Adecuación de la legislación municipal

Justificación

Teniendo en cuenta la cantidad de municipios actualmente existentes en el país, y su gran


heterogeneidad, es conveniente llevar a cabo un programa de adecuación de sus ordenanzas
municipales respectivas, en lo que hace al ambiente en general y al área de residuos sólidos en
particular. El área de residuos sólidos está muy poco reglamentada y en sólo algunos de los
municipios del país.

La adecuación de las normas municipales que rigen la materia, debería estar basada no sólo en la
nueva legislación ambiental, actual y futura, sino que también a los cambios que se introduzcan en
la modificación de la Ley Orgánica Municipal.

Objetivo general

Mejorar la normativa municipal, en concordancia con los nuevos instrumentos legales consolidados.

Objetivo específico

Adecuar las ordenanzas municipales de los distintos municipios al nuevo espectro jurídico en
vigencia y en proceso de promulgación, lo que permitirá a los gobiernos locales actuar
coherentemente y en sintonía con la política legislativa nacional, regional y mundial vigente.
Paraguay 193

Alcance y resultados esperados

El alcance del proyecto es de orden nacional, con específica influencia local.

Entidad ejecutora

Existe una amplia gama de posibilidades de ejecución del proyecto por parte de diversas entidades.
Entre éstas: la Secretaría Nacional de la Reforma, la Secretaría Técnica de Planificación, o cada
Gobernación en su territorio.

Periodo de ejecución

El periodo mínimo requerido para lograr la adecuación de las ordenanzas de todas las
municipalidades de la República de Paraguay es de 5 años.

Costo tentativo

El costo estimado es de EUA$ 550.000.

Financiamiento

Organismos bilaterales y multilaterales de cooperación técnica y financiera y entidades financieras


internacionales en 80% y componente local en 20%.

11.3 Área técnica

11.3.1 Desarrollo de los planes integrales para el manejo de los residuos sólidos en las
comunidades del país

Justificación

Los diferentes municipios del país necesitan contar con un conjunto de disposiciones jurídicas,
institucionales y técnicas para realizar eficientemente las tareas de administración, manipulación y
disposición final, tanto sanitaria como ambientalmente, de todos los residuos sólidos producidos en
su comunidad y a entera satisfacción de los contribuyentes.

En el Plan de Manejo de Residuos Sólidos se deberá plantear metas y objetivos periódicos,


medibles, realistas y asequibles. Todo plan deberá estar basado en un diagnóstico previo de la
situación actual de cada componente del servicio de aseo urbano y un programa específico
conteniendo informaciones y lineamientos.

Objetivo general

Proveer a todas las localidades del país con sus respectivos Planes de Manejo de los Residuos
Sólidos Municipales y los mecanismos básicos para implementarlos en el menor tiempo posible. De
este modo podrán cumplir con la legislación sanitaria (Ley 836/80 "Código Sanitario") y ambiental
(Ley 294/93 "Evaluación de Impacto Ambiental"), de la Nación, incluyendo la Ley 716/93 "Delito
contra el Medio Ambiente" la cual puede generar responsabilidad penal a los representantes
comunales.
194 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Objetivos específicos

(i) Diseñar el Plan Decenal de Manejo de Residuos Sólidos para los municipios del interior del
país, brindando las asesorías técnicas necesarias y las recomendaciones pertinentes para un
correcto y eficiente manejo de los residuos sólidos, de forma tal que se constituya en una guía
para las autoridades municipales, en el planeamiento de nuevas estrategias de implementación
y/o ampliación de los servicios referidos al manejo de los residuos sólidos.
(ii) Proveer a los municipios con elementos de planificación para lograr la autosustentabilidad de
los servicios de residuos sólidos. Dentro de la estrategia de implementación del plan, se
comienza con los elementos y recursos existentes en el municipio y se apunta a un paulatino
aumento de los servicios, sus niveles de cobertura y eficiencia basados principalmente en la
reorganización interna y mejoramiento de la capacidad de manejo de recursos técnicos,
administrativos y financieros, sin que esto implique grandes inversiones o endeudamiento por
parte de los municipios, sino lograr que el manejo de los residuos sólidos sea un servicio
autosustentable.

Alcance y resultados esperados

Autofinanciamiento del manejo integral de los residuos sólidos municipales, con la aplicación de
tecnologías apropiadas a sus realidades y que promuevan la protección a la salud de las personas y
el ambiente.

Entidad ejecutora

Las Gobernaciones Departamentales estarán encargadas de promover los planes y las


municipalidades de ejecutarlos, con el asesoramiento de la OPACI, ONG y/o empresas privadas.

Periodo de ejecución

3 años.

Costo tentativo

EUA$ 2.200.000.

11.3.2 Desarrollo de planes departamentales para el manejo de residuos sólidos

Justificación

Algunas gobernaciones buscan tener un papel preponderante en el sector, por lo que se le daría la
oportunidad de desempeñarse en el mismo. Existe una problemática en cuanto a la prelación de
ordenanzas departamentales y municipales, lo cual dificulta el trabajo coordinado, sin embargo con
estos planes se establecerían trabajos coordinados.

Objetivo general

Proveer a los distintos departamentos con sus respectivos planes de manejo de residuos sólidos
departamentales y los mecanismos básicos para implementarlos en el menor tiempo posible.
Paraguay 195

Objetivos específicos

(i) Establecer planes de acuerdo a los planes de los distintos municipios, que traten aspectos tales
como recursos disponibles, aumento de servicios y cobertura, mejoramiento de la capacidad de
manejo de recursos técnicos, administrativos y financieros, entre otros.
(ii) Establecer un sistema de fiscalización de los distintos planes de manejo integral de los residuos
sólidos de diversas comunidades.
Alcance y resultados esperados

Realizar el manejo de residuos sólidos en forma coordinada, entre los departamentos y


municipalidades.

Entidad ejecutora

El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social será responsable de promover los planes
departamentales y su ejecución estará a cargo de las Gobernaciones Departamentales, con el
asesoramiento de la OPACI, ONG y/o empresas privadas.

Periodo de ejecución

3 años.

Costo tentativo

EUA$ 170.000.

11.3.3 Elaboración de un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los
residuos sólidos municipales

Justificación

Los graves daños que se han provocado al ambiente y a la salud de las personas por el mal manejo
de los residuos sólidos.

Objetivo general

Generar un sistema de información georreferenciado que sirva de base para conocer el pasivo
ambiental, en el tema de los residuos sólidos.

Objetivos específicos

(i) Proveer el equipamiento necesario para diseñar, instalar y mantener sistemas de información
georreferenciada.

(ii) Suministrar información que permita la planificación de las acciones y programas de inversión
en la solución de la problemática que ocasiona el manejo inadecuado de los residuos sólidos
municipales.
196 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Alcance y resultados esperados

Poseer en forma sistemática la información sobre los pasivos ambientales producto de los residuos
sólidos en el país.

Entidades Ejecutoras

El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social debe promover el proyecto para ser ejecutado a
través de empresas privadas.

Periodo de ejecución

2 años.

Costo tentativo

EUA$ 500.000.

11.3.4 Fortalecimiento de centros de investigación y desarrollo en el área de residuos


sólidos

Justificación

La diversidad de situaciones que se presentan en el país con relación al manejo, tratamiento y


disposición de los residuos sólidos, unido a las limitaciones técnicas y económicas prevalecientes,
hace necesario desarrollar investigación básica y aplicada que contribuya a la solución de tales
problemas, así como capacitar profesionales vinculados al área ambiental. Las universidades
nacionales cuentan con una cierta infraestructura que de ser actualizada e impulsada estaría en
capacidad de atender las necesidades del país en esta materia.

Objetivo general

Desarrollar investigación básica y aplicada para el soporte de las soluciones técnicas a los
problemas vinculados al manejo, tratamiento y disposición de residuos sólidos adaptadas a la
realidad ambiental, económica y social del país.

Objetivos específicos

(i) Desarrollar tecnología para el manejo integral de residuos sólidos, adaptada a la realidad
nacional.
(ii) Capacitar y servir de centro de entrenamiento para profesionales vinculados al tema ambiental,
especialmente al área de los residuos sólidos.
(iii) Promover la incorporación del tema ambiental como eje transversal en la formación de los
profesionales universitarios.

Alcance y resultados esperados

ƒ Soluciones técnicas adaptadas a la realidad económica, social y ambiental del Paraguay.


Paraguay 197

ƒ Profesionales capacitados para abordar la problemática asociada al sector residuos sólidos

Entidades ejecutoras

Universidad Nacional de Asunción y Universidad Católica.

Periodo de ejecución

5 años

Costo tentativo

EUA$ 3.000.000

11.3.5 Programa nacional de inversión para la provisión de infraestructuras y equipos para


manejo de los residuos sólidos municipales

Justificación

Es indispensable determinar los requerimientos de inversión para atender las necesidades que
surgirán de los planes decenales de manejo de residuos sólidos municipales y departamentales, a
fin de garantizar el logro de los objetivos y metas trazadas.

Objetivo general

Proveer a los municipios y gobernaciones con los elementos necesarios para que puedan ejecutar
sus planes de manejo de residuos sólidos.

Objetivos específicos

(i) Mejorar los índices de referencia de la calidad del servicio de aseo urbano mediante un
programa de dotación adecuado de equipos y construcción de infraestructura básica.
(ii) Promover y asesorar el financiamiento de los municipios en la selección de equipos de limpieza
pública, vehículos recolectores y maquinarias pesadas a adquirir, para que éstos se adapten a
los planes decenales de los municipios.
Apoyar a los municipios y/o gobernaciones, para la selección y financiamiento de los posibles sitios
de tratamientos y disposición final de manera a que reúnan las condiciones sanitarias y ambientales
óptimas.

Alcance y resultados esperados

ƒ Identificación de costos de capital, de operación y mantenimiento, administrativos y financieros.


Contratación de los municipios y/o gobernaciones a ONG o empresas privadas para las
asesorías de municipios de menor o mayor a 10.000 habitantes, respectivamente.
ƒ Construcción de un vertedero intermunicipal o departamental.

Entidad Ejecutora

Los municipios con la asesoría de OPACI, ONG y empresas privadas.


198 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Periodo de Ejecución

10 años.

Costo tentativo

EUA$ 64.000.000.

11.3.6 Elaboración de un catastro nacional de los pasivos ambientales originados por los
residuos sólidos peligrosos

Justificación

Los graves daños que se han provocado al ambiente y a la salud de las personas por el mal manejo
de los residuos sólidos peligrosos.

Objetivo general

Dotar a la entidad rectora en materia de salud ambiental, de un sistema informático,


georreferenciado que pueda servir de base para conocer el pasivo ambiental, en el tema de los
residuos sólidos.

Objetivos específicos

ƒ Proveer de equipos informáticos, programas de computo, sistemas geográficos de


posicionamiento, vehículo, entre otros.
ƒ Dotar de los recursos humanos necesarios para la ejecución del proyecto.
ƒ Contar con un catastro actualizado de las industrias y los centros de atención a la salud.
ƒ Realizar estudios estadísticos sobre generación y composición en las industrias y los centros de
atención a la salud.
ƒ Establecer un sistema informático georreferenciado eficiente en operación que concierna a los
residuos sólidos peligrosos.
ƒ Divulgar la información obtenida.

Logros esperados

Utilizar la información sobre los pasivos ambientales productos de los residuos sólidos industriales
en el país.

Entidades ejecutoras

El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social debe promover el proyecto para ser ejecutado a
través de empresas privadas.

Periodo de ejecución

5 años.

Costo tentativo

EUA$ 1.000.000.
Paraguay 199

11.3.7 Programa de participación del sector privado en los servicios de recolección,


tratamiento y disposición final de los residuos peligrosos

Justificación

En los municipios con población mayor a 100.000 habitantes, el problema relacionado con el
manejo inadecuado de los residuos sólidos peligrosos hospitalarios e industriales se ha agravado,
especialmente al ser éstos comúnmente mezclados con los residuos municipales.
En todo el país no existe ningún relleno de seguridad. Sólo Asunción posee un servicio de
tratamiento de los residuos de los centros de atención de la salud.

Objetivo general

Disminuir los riesgos al ambiente y a la salud que presenta el manejo inadecuado de los residuos
peligrosos.

Objetivos específicos

(i) Contar en los municipios con población mayor a 100.000 habitantes con servicios
concesionarios de la fiscalización, recolección, tratamiento y disposición final de los residuos
peligrosos.
(ii) Contar, de ser posible, de un sólo sitio para el tratamiento y disposición final de seguridad para
los residuos peligrosos por departamento.

Alcance y resultados esperados

ƒ En tres comunidades distintas, montar sistemas de separación en origen, almacenamiento,


recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos generados en centros de
atención a la salud.
ƒ Un relleno de seguridad departamental en operación.

Entidad ejecutora

Una gobernación y tres municipalidades, a través del sistema de concesión a empresas privadas.

Periodo de ejecución

2 años

Costo tentativo

EUA$ 2.200.000 (no incluye la construcción de un relleno de seguridad).


200 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

11.3.8 Formación de recursos humanos sobre el manejo de los residuos peligrosos


industriales y de centros de atención de salud

Justificación

Por el uso y generación de materiales peligrosos en hospitales e industrias, el riesgo de contagio e


intoxicación es grande. Resulta indispensable la separación y el adecuado almacenamiento por
parte del personal, cumpliendo las reglamentaciones vigentes.

Objetivo general

Fomentar la separación y el almacenamiento adecuado de los residuos peligrosos.

Objetivos específicos

(i) Concientizar a los empresarios industriales y a los directores y administradores de los centros
de atención a la salud, sobre la importancia de la seguridad sanitaria.
(ii) Formar, entrenar y capacitar al personal de los centros de atención a la salud e industrias, sobre
las razones y el modo en que se deben de separar y almacenar los residuos peligrosos.
(iii) Diseñar sitios adecuados de almacenamiento de residuos peligrosos.
(iv) Definir programas de supervisión y control de residuos peligrosos.

Alcance y resultados esperados

ƒ En las ciudades con población mayor a 100.000 habitantes, haber realizado, para todos los
directores y administradores de los servicios públicos y privados de atención a la salud, un
seminario/taller de concientización.
ƒ Realizar como mínimo tres seminario-talleres en estas comunidades, para los funcionarios y
consultores interesados, dando énfasis a la separación en origen y al almacenamiento.
ƒ Realizar como mínimo un seminario-taller en cada gobernación del país, para los empresarios,
directores y administradores, los funcionarios y consultores interesados, dando énfasis a la
separación en origen y soluciones in situ.
ƒ Promover la devolución de los contenedores a los proveedores de productos agrotóxicos,
químicos de características peligrosas en general, radiológicos y otros que hayan almacenado
sustancias peligrosas.
ƒ Diferenciar recipientes según el tipo de desechos, utilizando símbolos, de acuerdo a la
normativa.
ƒ Proveer información al personal y al público sobre los desechos peligrosos para eliminarlos
correctamente.

Entidad ejecutora

El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

Periodo de ejecución

3 años.
Paraguay 201

Costo tentativo

EUA$ 220.000.

11.3.9 Creación de un centro de divulgación y capacitación en tecnologías limpias

Justificación

El continuo crecimiento de las actividades industriales trae consigo el aumento de la generación de


los residuos sólidos peligrosos. Dicho desarrollo no se impulsa de una forma sustentable, de modo
que las industrias ven la protección del ambiente y de la salud de las personas como un riesgo a su
sostenibilidad.

La implementación de tecnologías limpias se traduce en la disminución de descargas, aumento de


eficiencia y, en consecuencia, aumento de la competitividad de las empresas.

Objetivo general

Promover la capacitación de empresarios, funcionarios y consultores industriales en el desarrollo y


aplicación de procedimientos y tecnologías limpias.

Objetivos específicos

Contar con un centro especializado en la utilización de procedimientos y tecnologías limpias.

Logros esperados

ƒ Promoción de las ventajas que reviste en las industrias, la utilización de procedimientos y


tecnologías limpias.
ƒ Recursos humanos, a nivel empresarial y técnico, preparados en el conocimiento de tecnologías
limpias.
ƒ Establecimiento de un centro de divulgación y capacitación en tecnologías limpias.

Entidades ejecutoras

Unión Industrial Paraguaya (UIP) con la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción (UCA).

Periodo de ejecución

5 años.

Costo tentativo

EUA$ 1.000.000.
202 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

11.3.10 Promoción del manejo de residuos sólidos en áreas rurales

Justificación

Hasta el presente los pocos esfuerzos realizados con relación a la prestación del servicio de aseo
urbano se han centrado en la atención de áreas urbanas. La población rural, también necesita
mantener su entorno sano, sin embargo su misma distribución en el territorio nacional, así como la
naturaleza y cantidad de residuos generados, hace que las estrategias y acciones para resolver el
problema deban ser sencillas y adaptadas a sus posibilidades.

Objetivo general

Desarrollar un plan nacional para atender las necesidades del sector rural con relación al manejo y
disposición de sus residuos sólidos.

Objetivos específicos

(i) Prevenir la proliferación de enfermedades vinculadas con el manejo inadecuado de los residuos
sólidos en el medio rural.
(ii) Preservar la calidad del medio físico.
(iii) Mejorar la calidad de vida de la población rural.

Alcance y resultados esperados

ƒ Disminuir la afectación a la salud de la población rural como consecuencia del manejo


inadecuado de residuos.
ƒ Mejorar la calidad de vida de la población que reside en el área rural.

Entidades ejecutoras

Municipios y Departamentos

Periodo de ejecución

5 años.

Costo tentativo

EUA$ 8.500.000

11.3.11Construcción de un relleno sanitario para Asunción y su área metropolitana

Justificación

La necesidad de contar en forma urgente y a corto plazo con un sitio de disposición final de los
residuos sólidos para Asunción y área metropolitana, por el inminente cierre del actual vertedero
intermunicipal de Cateura, ubicado en Asunción.

La predisposición expresada por las autoridades de la AMUAM y de la gobernación de Central, para


operar un sitio de disposición intermunicipal.
Paraguay 203

La propuesta de leyes, existente en el Parlamento Nacional, solicitando un marco legal apropiado,


donde se asegure el retorno de las inversiones.

Objetivo general

Solucionar el problema que se crea en los municipios servidos por el vertedero de Cateura, ante su
inminente cierre.

Objetivos específicos

(i) Contar a corto plazo con un sitio de disposición final que cumpla con las condiciones propias de
un relleno sanitario.
(ii) Mejorar el manejo de los residuos sólidos en Asunción y su área metropolitana.

Alcance y resultados

ƒ Acuerdo entre las autoridades municipales y de la Gobernación Central sobre la responsabilidad


de operación y administración del sistema.
ƒ Construcción de un relleno sanitario con criterios de ingeniería y que satisfaga las exigencias de
la normativa vigente.
ƒ Mejorar las condiciones sanitarias de Asunción y su área metropolitana

Entidades ejecutoras

Gobernación Central y los municipios afectados.

Periodo de ejecución

2 años

Costo tentativo

EUA$ 6.100.000.

11.4 Area económico financiera

11.4.1 Instrumentos fiscales y económicos para la gestión sostenible de los residuos


sólidos

Justificación

Paraguay es un país dependiente de la importación de materias primas utilizadas en la producción


de bienes y servicios. Los proyectos de minimización de residuos, reciclaje y reutilización pueden
contribuir a la disminución de esta dependencia y puede incidir favorablemente en la balanza
comercial del país.
204 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Objetivo general

Definir una política de incentivos fiscales y económicos para estimular la responsabilidad social de
las industrias, grupos sociales, organismos no gubernamentales para acciones que resulten en la
minimización de la producción de residuos sólidos y su mejor aprovechamiento.

Objetivos específicos

(i) Aumentar en un 30% el volumen de residuos reciclados en relación al volumen total de residuos
producidos.
(ii) Reducir los costos de tratamiento y disposición final de los residuos sólidos.
(iii) Aumentar la vida útil de los sitios de disposición final.
(iv) Proteger el medio ambiente y la salud de la población.

Entidad ejecutora

Secretaría Técnica de Planificación.

Costo tentativo

EUA$ 40.000.

11.4.2 Diseño y establecimiento de un fondo de financiamiento del sector residuos sólidos

Justificación

Al no identificarse el sector residuos sólidos como tal, no existe un sistema de apoyo financiero.
Considerando que esta situación puede ser superada con lo establecido en la Ley No. 1.561/00,
que crea el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAN) y
la Secretaría del Ambiente (SEAM), se posibilita la sistematización de los programas
presupuestarios al integrar el SISNAN al conjunto de órganos y entidades de los gobiernos nacional,
departamental, municipal y a las entidades privadas que tengan el mismo objeto a los efectos de
actuar en forma conjunta, armónica y ordenada en la búsqueda de soluciones.

Objetivo general

Diseñar y establecer un fondo de financiamiento, con énfasis en proyectos de recolección, barrido y


disposición final en rellenos sanitarios.

Objetivos específicos

(i) Establecer en la reglamentación para la aplicación de la ley recientemente promulgada, la


elaboración en cada una de las instituciones involucradas de programas presupuestarios
específicos sobre los residuos sólidos de manera que se pueda contar con información
confiable sobre gastos e inversiones del sector.
(ii) Establecer un mecanismo de financiamiento que permita la permanencia y viabilidad del fondo a
mediano y largo plazo.
Paraguay 205

Entidad ejecutora

Secretaría de Ambiente (En reglamentación su implementación).

Periodo de ejecución

18 meses.

Costo tentativo

EUA$ 100.000

11.5. Área ambiente y salud

11.5.1 Investigación en ambiente y salud

Justificación

Actualmente, en el país no existen estudios de investigación que determinen en forma concluyente


y científica, la magnitud de los daños de los residuos sólidos en la contaminación ambiental.
Asimismo, no se han realizado investigaciones que estudien la relación directa de la contaminación
ambiental en la etiopatogenia de enfermedades ambientales.

Objetivo general

Mejorar la calidad de vida-ambiente de la población por medio de la prevención, control y/o


disminución de riesgos ligados a la contaminación ambiental, identificando e interviniendo sobre los
factores causales.

Objetivos específicos

(i) Recopilar investigaciones nacionales e internacionales sobre la relación residuos sólidos y


enfermedad.
(ii) Promover, establecer y consolidar la formación de núcleos de investigaciones sobre la relación
medio ambiente y salud a nivel de universidades y ONG proponiendo intervenciones correctivas
de acuerdo a sus conclusiones.
(iii) Promover e implementar investigaciones con participación comunitaria para diagnóstico de
situación, priorización de problemas y formas de intervención.
(iv) Divulgar las conclusiones y recomendaciones de las mismas.

Entidad ejecutora

Universidades públicas y privadas, ONG, municipios, organizaciones comunales.

Período de ejecución

2 años.
206 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Costo tentativo

EUA$ 150.000.

11.5.2 Sistema de Vigilancia Epidemiológica Ambiental

Justificación

En el país aún existe un alto índice de enfermedades infecto contagiosas, ya sea transmitidas por el
consumo de agua o alimentos contaminados (relacionados directamente con residuos sólidos)
como aquellas transmitidas por vectores (vinculadas indirectamente con la incorrecta disposición de
residuos sólidos domiciliarios o comunitarios). Asimismo, están las parasitarias, respiratorias,
crónico degenerativas, intoxicaciones, genotóxicas y teratogénicas ligadas también al ciclo de
manejo de dichos residuos. De algunas de ellas se tienen datos y se realiza el monitoreo, a otras no
se las vincula con los residuos sólidos y de las restantes no se tienen registros.

Objetivo general

Fortalecer el sistema de vigilancia epidemiológica en Paraguay mediante el establecimiento de un


Sistema de Vigilancia Epidemiológica Ambiental.

Objetivos específicos

(i) Disponer de una base de datos confiable sobre incidencia, prevalencia, factores de riesgo
asociados a las enfermedades vinculadas directa o indirectamente con el ciclo de manejo de los
residuos sólidos, en los diversos niveles de gestión regional.
(ii) Incorporar el tema ambiental como factor predisponente o determinante de las enfermedades
vinculadas al ciclo de manejo de residuos sólidos.
(iii) Capacitar recursos humanos en Epidemiología Ambiental.
(iv) Disponer de un sistema de comunicación a nivel institucional, intersectorial, interregional, para la
adopción de medidas sanitarias.
(v) Establecer una vigilancia sobre la gestión de residuos sólidos.

Entidades ejecutoras

MSPyBS nivel central, regionales y locales, gobernaciones (Secretarías de Salud) y


municipalidades (Direcciones de Salubridad y Medio Ambiente).

Periodo de ejecución

1 año

Costo tentativo

EUA$ 50.000.
Paraguay 207

11.5.3 Unidad Local de Salud del Trabajador

Justificación

Los niveles operativos de aseo urbano (y de las otras dependencias) a nivel municipal y de
empresas privadas no cuentan con áreas destinadas a la implementación de políticas, planes y
programas de Seguridad, Higiene y Medicina del Trabajo. No obstante, el Reglamento Técnico de
Seguridad e Higiene Laboral del Ministerio de Justicia y Trabajo tiene contemplada la creación de
servicios de Seguridad, Higiene y Medicina Laboral para los establecimientos públicos o privados
que cuenten con más de 100 trabajadores a su cargo.

Asimismo, la magnitud de las enfermedades y accidentes laborales no se hallan dimensionadas por


carecer de una base de datos apropiada, como tampoco se cuenta con estudios relacionados a los
factores de riesgo.

Por otra parte, los trabajadores pertenecientes al sector público y privado del área de aseo urbano
y los segregadores no cuentan con capacitación e información suficiente para evitar accidentes de
trabajo y enfermedades ocupacionales, a más de no ser provistos en forma continua y sistemática
de vestimenta, equipos y maquinarias adecuadas de protección.

Objetivo general

Proteger la salud de los trabajadores municipales en general, con énfasis en los trabajadores
formales e informales de aseo urbano (sector público y privado) y segregadores, a fin de prevenir
los accidentes y enfermedades ocupacionales relacionadas con el manejo de residuos sólidos, a
través de la creación de Unidades Locales de Salud del Trabajador.

Objetivos específicos

(i) Elaborar un diagnóstico de salud del trabajador de aseo urbano y segregadores a fin de conocer
sus características, frecuencia, distribución y factores de riesgo asociados.
(ii) Establecer una base de datos ligada a enfermedades y a accidentes laborales.
(iii) Aplicar instrumentos de notificación obligatoria y de prevención de accidentes y enfermedades
laborales.
(iv) Capacitar en higiene y seguridad laboral a los trabajadores de aseo urbano y segregadores.
(v) Elaborar planes de provisión oportuna y permanente de vestimenta, equipos de protección y
maquinarias adecuadas.
(vi) Coordinar la atención a la salud de los trabajadores en las instituciones públicas y privadas
locales, incluyendo las del seguro social.
Entidad ejecutora

MSPyBS, Ministerio de Justicia y Trabajo, municipalidades, empresas privadas.

Período de ejecución

1 año
208 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Costo tentativo

EUA$ 100.000.

11.5.4 Implementación del Consejo Nacional de Higiene y Seguridad Laboral

Justificación

De acuerdo al análisis sectorial y a los puntos críticos existe la necesidad de implementar la


coordinación intersectorial de las políticas, estrategias y acciones en relación a la Salud del
Trabajador.

Objetivo general

Implementar y fortalecer el Consejo Nacional de Higiene y Seguridad Ocupacional asegurando la


necesaria coordinación entre las diferentes instituciones relacionadas al sector, con el fin de definir
las políticas, estrategias y acciones en el nivel nacional, regional y local.

Objetivos específicos

(i) Elevar a la categoría de Ley, el Reglamento Técnico de Seguridad e Higiene Laboral del
Ministerio de Justicia y Trabajo.
(ii) Elaborar las políticas, estrategias y acciones en Salud del Trabajador.
(iii) Crear la Dirección de Salud del Trabajador en el MSPyBS, como contraparte esencial del sector
salud.
(iv) Velar y controlar el cumplimiento del Reglamento Técnico General de Seguridad, Higiene y
Medicina del Trabajo mientras se logre su elevación al rango de Ley.
(v) Exigir a las empresas públicas y privadas el mejoramiento del microambiente de trabajo (higiene
laboral) y la prevención de riesgos laborales (seguridad laboral).-

Entidades ejecutoras

MSPyBS, Ministerio de Justicia y Trabajo, Instituto de Previsión Social, Entidades Aseguradoras de


Salud Privadas, gobiernos departamentales.

Período de ejecución

1 año

Costo tentativo

EUA$ 20.000.
Paraguay 209

11.5.5 Niños y ciudadanía

Justificación

Actualmente, en los principales sitios de disposición final de residuos sólidos (vertederos) se hallan
un importante número de mujeres y niños menores de 15 años, trabajando en la segregación de
basura. Están expuestos así, a los riesgos de enfermedades, directa o indirectamente, relacionadas
con el manejo inadecuado de residuos sólidos, accidentes, violencia, drogadicción, etc.

Constituyen un grupo altamente vulnerable por provenir de un nivel socioeconómico bajo, con
carencias nutricionales significativas, y más aún, por hallarse en fase de crecimiento y desarrollo
(niños y adolescentes), así como en etapa reproductiva (mujeres en edad fértil), inmersos en un
ambiente carente de las mínimas condiciones de vida humana digna.

Desde esta perspectiva, se hace imposible pretender construir o formar la ciudadanía de dichas
personas. Se vuelve imprescindible proponer acciones para proteger y evitar la continuidad de su
exposición a daños ambientales.

Sin embargo, es necesario en el caso de los menores, mantenerlos cercanos al espacio laboral de
sus progenitores, así como en el caso de las mujeres madres, brindarles una opción laboral segura
y adecuada.

Objetivo general

Promover la mejoría de las condiciones de vida y trabajo de segregadores y sus familias (mujeres,
niños y adolescentes) a través de la creación de tres Centros de Atención Primaria Ambiental
(CAPA) como empresas comunitarias, en los principales vertederos del país.

Objetivos específicos

(i) Implementar y desarrollar infraestructura básica y equipamiento para actividades laborales,


educativas, alimentación, recreación e higiene.
(ii) Elaborar y desarrollar programas de derecho a la salud y ciudadanía, promoción y educación
ambiental, nutrición y recreación.
(iii) Implementar la capacitación laboral técnica para reciclaje de productos, contabilidad empresarial
y salud laboral a las mujeres y adolescentes mayores de 12 años.
(iv) Propiciar la inserción escolar de los niños y adolescentes en centros educativos de la zona y la
alfabetización de adultos.
(v) Facilitar el acceso de una atención integral a la salud (prevención, tratamiento, y rehabilitación).
(vi) Disponer de asesoría técnica y jurídica.

Logros esperados

Corto Plazo

ƒ Actualización del censo de segregadores mujeres, niños y adolescentes.


ƒ Programas elaborados de derecho a la salud y ciudadanía, educación ambiental, nutrición,
asistencia integral a la salud, recreación y alfabetización de adultos.
210 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

ƒ Convenios con escuelas locales.


ƒ Programas elaborados de capacitación empresarial y salud laboral.
ƒ Convenios con servicios de salud públicas y privadas.

Mediano y Largo Plazo

ƒ Construcción de infraestructura edilicia.


ƒ Dotación de equipamiento para reciclaje de residuos sólidos: prensas, compactadoras, equipos
de transporte, equipos de protección individual.
ƒ Programas implementados en derecho a la salud y ciudadanía, educación ambiental, nutrición,
recreación, alfabetización de adultos.
ƒ Acceso a servicios de salud integrales.
ƒ Número de niños y adolescentes escolarizados.
ƒ Volumen de productos reciclados y comercializados.

Entidad ejecutora

Organizaciones no gubernamentales.

Período de ejecución

1 año

Costo tentativo

EUA$ 150.000.

11.6. Área sociocomunitaria

11.6.1 Reinserción social de los segregadores

Justificación

Las comunidades en general, tienen una visión limitada de la responsabilidad que les corresponde
en la gestión de los residuos sólidos. Asimismo, poco les preocupa el grupo de personas que vive y
trabajan en los vertederos como segregadores o gancheros. Este grupo social marginado está
compuesto por mujeres, niños y hombres que viven en un ambiente insalubre, con grandes riesgos
para ellos. No tienen las condiciones mínimas para llevar una vida digna. Estas personas conforman
un grupo social marginal que no se relaciona con otras personas, se sienten desvaloralizados, con
una muy baja autoestima; pues son conscientes de que subsisten a través de buscar en lo que
otros desechan. Un ejemplo de esto son los segregadores y sus familias que viven en el vertederos
de Encarnación. Estas familias viven precariamente, entre animales (cerdos, vacas y perros) y
sobre la basura. Viendo esta realidad y sabiendo el riesgo para la salud que implica esta forma de
vida, el proyecto busca dignificar, de alguna manera la vida de los segregadores y sus familias y
provocar un cambio de actitud de la sociedad hacia ellos, a través de una campaña de separación
mínima de residuos sólidos en origen.

Objetivo general

Integrar a la comunidad en forma positiva a un grupo social (segregadores) que es rechazado, por
considerarlo una amenaza a la seguridad ciudadana.
Paraguay 211

Objetivos específicos

(i) Despertar la sensibilidad para ayudar a los segregadores que viven en los grandes vertederos
del país, a través de la disposición eficiente de los residuos sólidos.
(ii) Apoyar programas de reciclaje que beneficie a los segregadores.
(iii) Generar una educación ambiental activa para diferentes estratos sociales.
(iv) Lograr la cooperación de los ciudadanos para la separación en origen de los residuos
generados.
(v) Concientizar a las autoridades locales de la importancia del manejo correcto de los residuos
sólidos.
(vi) Promover campañas de concientización ciudadana a través de los medios masivos de
comunicación social.

Población beneficiaria

La población en general (niños, jóvenes y adultos) y la población marginal conformada por los
segregadores (en su mayoría niños y mujeres).

Entidades ejecutoras

Gobernaciones, municipalidades, Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Salud Pública y


Bienestar Social y Secretaría de Medio Ambiente, cuando se implemente.

Alcance y resultados esperados

ƒ Sustentabilidad social: lograr la concientización de la comunidad en el manejo correcto de los


residuos sólidos. Mejorar la calidad de vida de los segregadores disminuyendo los riesgos para
la salud de los mismos.

ƒ Sustentabilidad económica: de la parte de segregadores se dará con la venta de los productos


separados y la conformación de las microempresas recicladoras.

Periodo de ejecución

3 años.

Costo tentativo

EUA$ 100.000 en la implementación para 10 comunidades y en 3 vertederos.

Financiamiento

Las gobernaciones en sus programas de salud ambiental y medio ambiente.


Los municipios a través de los ingresos que perciben.
La Secretaría del Medio Ambiente cuando se implemente.
Las ONG o cualquier otra organización interesada en el tema.
212 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

11.6.2 Programa comunal de disminución de residuos orgánicos. Creación granjas


ecológicas

Justificación

El problema de los residuos sólidos refleja una tendencia en los estilos de vida que enfatizan la
conveniencia consumista de la sociedad y el desecho fácil. En países del primer mundo se produce
más del doble de la basura de la que producen los países emergentes como el Paraguay. Sin
embargo, ellos reciclan una gran parte de ella. La forma más barata y segura para tratar la basura
es la señalada por el uso del sentido común, producir menos desechos y reciclar más.

El uso indiscriminado de pesticidas químicos acarrea una serie de problemas a la salud de las
personas y al ambiente. Existen alternativas naturales para evitar el uso de pesticidas químicos,
como por ejemplo la utilización adecuada de depredadores naturales. Se debería alentar a los
hortigranjeros a trabajar con dichas alternativas. Irónicamente contrario a lo que se cree no parece
mejorar el escudo agrícola con los agroquímicos, antes los granjeros perdían el 33% de sus
cosechas por plagas; hoy siguen perdiendo el mismo porcentaje de sus cosechas.

Se propone una alternativa enmarcada en el contexto de la promoción y prevención de la salud así


como la protección ambiental: el proyecto de Fomento y Creación de Granjas Ecológicas y su
implementación ayudaría a disminuir los residuos orgánicos, se lograría la separación básica en
origen de los residuos y una mejor y más sana alimentación de las familias productoras y de las
comunidades aledañas. Además serviría para potenciar un desarrollo económico agrícola para
estas familias con un sistema de formación, de supervisión y apoyo para la venta de sus productos
en el mercado local.

Un ejemplo válido es la producción de comida orgánica de California que ha crecido de ser un


negocio de 20 millones de dólares anuales, a unos 100 millones en cuatro años y según estudios
seguirá creciendo.

Objetivo general

Apoyar la formación y desarrollo de granjas ecológicas como estrategia para mejorar la


alimentación y calidad de vida de la población periurbana y así también disminuir el volumen de
residuos sólidos a procesar.

Objetivos específicos

(i) Fomentar la creación de microindustrias familiares o comunitarias.


(ii) Organizar e informar a la comunidad sobre los beneficios que daría a la misma el contar con
este tipo de granjas en su localidad.
(iii) Lograr la separación de desechos sólidos en origen a través de una campaña de
concientización ciudadana.
(iv) Mejorar la alimentación de los miembros de la comunidad y por lo tanto su calidad de vida.
(v) Formación de agentes multiplicadores del proyecto para la conformación de otras granjas en
la comunidad.
(vi) Elaborar un programa educativo para estudiantes primarios y secundarios a través de
experiencias vivenciales en las granjas.
Paraguay 213

(viii) Apoyar la conformación de cooperativas de los productores.


(ix) Buscar conformar una instancia donde los productores puedan certificar la calidad de sus
productos.

Población beneficiaria

Las poblaciones beneficiadas serian las zonas suburbanas y rurales en su inicio no excluyendo a
otras zonas.

Entidades ejecutoras

Gobernaciones, municipalidades, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Salud Pública


y Bienestar Social, granjas escuelas existentes en el país, Comisiones vecinales, Ecoclubes locales.

Alcance y resultados esperados

ƒ La sustentabilidad económica se logra con la comercialización de los productos producidos en


la granja y con los ingresos generados por la visita de estudiantes.
ƒ La sustentabilidad ambiental se da por su impacto positivo en el medio ambiente y la salud al
constituirse en una alternativa para la disminución de los desechos orgánicos y hacer de esto un
elemento productivo para el agro.
ƒ La sustentabilidad comunitaria se da porque es una alternativa que resuelve un gran problema
en los municipios que son los desechos orgánicos familiares; de esta manera, se mejora la
calidad de vida de la comunidad, crea un espacio de conciencia y un cambio de hábito a través
de la convivencia de niños y jóvenes en el proceso de desarrollo de las granjas.
Para poder llevar a la práctica este proyecto, se sugiere se tenga en cuenta en el Parlamento, la
aprobación del anteproyecto de ley que establece el apoyo técnico y financiero para el inicio de las
microempresas.

Las municipalidades podrían apoyar el programa con una parte de los ingresos que les
corresponden. El Ministerio de Agricultura puede incluir las granjas en sus programas de entrega de
semillas y saneamiento de animales. El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social con el
programa de control de alimentos puede proveer los mecanismos necesarios para certificar que
estos productos están exentos de agrotóxicos.

Periodo de ejecución

2 años.

Costo tentativo

EUA$ 100.000, para la implementación del proyecto en 10 granjas desde su inicio hasta sistema de
regadío; (no contempla la compra de propiedades ni animales).
214 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

Financiamiento

Municipalidades, con apoyo de ingresos percibidos, préstamos externos, préstamos de apoyo a


microempresas u otros mecanismos financieros; gobernaciones, ONG, fundaciones, organismos de
cooperación internacional.

11.6.3 Programa Nacional de Atención Primaria Ambiental de Base Comunitaria (APA-BC)

Justificación

El problema principal que se aborda en este proyecto, se refiere al grave daño causado por el
manejo inadecuado de los residuos sólidos al hábitat, que repercute negativamente en la salud
humana. La aplicación de la estrategia Atención Primaria Ambiental (APA) es urgente, para prevenir
o corregir dichos daños. Para ello se requiere la amplia participación ciudadana en el diagnóstico y
en propuestas de solución, que se concreta con la estrategia de participación de base comunitaria
en el tema ambiental y, específicamente, en el manejo correcto de residuos sólidos orgánicos e
inorgánicos en el cual la participación comunitaria ocupa el lugar principal en cualquier programa o
proyecto que se plantee en el sector.

Paraguay ha firmado, en el transcurso de varios años, con otros países, compromisos globales en
lo político, económico, comercial, tecnológico, cultural e informativo. Así como otros compromisos
nacionales que conllevan al gobierno a enfrentar diferentes procesos en el desarrollo del país; en
estos procesos es interés del gobierno, que se dé un desarrollo sostenible, que modifique, las
prácticas inadecuadas de un modelo que repercute negativamente en el medio ambiente, socava la
salud e inhibe el proceso a mediano y largo plazo. Se busca el aprovechamiento racional del medio
ambiente que sustente a mediano y largo plazo un desarrollo adecuado, que mejore la salud del
individuo, su calidad de vida, y preserve los recursos naturales, para satisfacer las necesidades de
futuras generaciones.

Sabiendo que uno de los temas principales en el mundo es el manejo y la disposición de los
residuos sólidos por la situación económica y la dificultad para los financiamientos, se debe
extremar nuestra creatividad para cumplir con los compromisos contraídos. La manera más simple,
eficaz y eficiente es actuando en la médula misma del problema, con amplia participación de la
comunidad, con lo que se abaratan considerablemente los costos.

Objetivo general

Implementar la estrategia de APA en las comunidades a través de la Participación de Base


Comunitaria, y con prioridad a la creación e implementación de proyectos de manejo de residuos
sólidos en las comunidades y las alternativas de reciclado de los mismos.

Objetivos específicos

(i) Despertar el interés de las diferentes Organizaciones Comunitarias (OC), tales como Consejos
Locales de Salud (CLS), Organizaciones no Gubernamentales (ONG) Juntas de Saneamiento
Ambiental (JSA), Comisiones Vecinales (CV) y otras, en el tema de Salud Ambiental, Medio
Ambiente y Residuos Sólidos.
(ii) Generar un proceso de organización y fortalecimiento de las comunidades tanto rurales como
urbanas en el tema de los residuos sólidos en sus municipios.
Paraguay 215

(iii) Buscar la descentralización en el mayor grado posible de los problemas de salud ambiental y
medio ambiente.
(iv) Concientizar a la comunidad en la problemática que trae consigo el mal manejo de los residuos
sólidos en el deterioro del ambiente y la salud.
(v) Promover la participación activa, responsable, organizada e integrada, en las acciones
relacionadas con salud ambiental en las comunidades.
(vi) Capacitar a líderes ambientales en cada comunidad y promover la formación de Ecoclubes en
colegios y universidades, con el apoyo de otros ecoclubes ya conformados.
(vii) Elaborar un manual sobre alternativas de manejo simplificado de residuos sólidos.
(viii) Realizar el Diagnóstico Ambiental Participativo (DAP).
(ix) Ampliar las acciones de las OC en todo lo que implica saneamiento ambiental, tales como
control de basura, vectores transmisores de enfermedades, suelo, efluentes líquidos, salud del
trabajador, contaminaciones del agua y el aire, tratamiento de excretas y otros, dentro de la
Atención Primaria Ambiental.
(x) Formar Promotores Ecológicos Paralegales (PEP) en las comunidades, para manejar y orientar
básicamente los problemas legales locales.
(xi) Apoyar y fomentar la creación de Centros de Atención Primaria Ambiental (CAPA) en los
municipios.
Población beneficiaria

Las comunidades en general.

Entidades ejecutoras

Organizaciones comunitarias paraguayas, las Juntas de Saneamiento Ambiental, gobernaciones y


municipalidades.

Periodo de ejecución

2 años.

Costo tentativo

EUA$ 560.000 en dos años para 80 comunidades (EUA$ 7.000 por comunidad).

Financiamiento

Las gobernaciones en sus programas de salud ambiental y medio ambiente; los municipios a través
de los ingresos que perciben; la Secretaria del Medio Ambiente cuando se implemente.
El Gobierno Nacional, a través del MSPyBS, se ha comprometido a apoyar la implementación de la
estrategia de APA en las comunidades, a través de proyectos en ejecución propuestos por BIRF IV,
por medio del Banco Mundial, para el suministro de agua potable y subcontempla las posibilidades
de acción de APA-BC, hecho que se está materializando en un convenio entre la Dirección de Salud
Ambiental del MSPyBS y la OPS.
216 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

11.6.4 Plantas de compostaje

Justificación

En Paraguay, en las casas y calles existe una gran cantidad de arboles frutales que producen frutos
de estación, con una lamentable pérdida de los mismos, ya que no existe un método para su
recolección y industrialización, lo que conlleva a que los mismos terminen regados por los suelos,
creando proliferación de insectos tales como moscas que son agentes de enfermedades,
ocasionando una baja en calidad de la salubridad del medio.

En la actualidad, los Ecoclubes comienzan a realizar campañas de concientización para que las
autoridades fomenten y apoyen la separación de los residuos orgánicos en origen. Esto se ha
iniciado en la ciudad de Atyrá.

Está previsto crear en diferentes lugares del país plantas de compostaje, para la recuperación de
materia orgánica a través de la separación de residuos domiciliarios. Esto apunta, a su vez, a otra
estrategia, la separación de residuos orgánicos e inorgánicos en origen, donde las amas de casa
separarían los residuos y entregarían a los recolectores en días determinados. Esta campaña se
debe implementar a través de ONG, como los Ecoclubes, en dos ciudades además de Atyrá como
plan piloto, para luego hacerlo extensivo a otras comunidades y con ello, se logrará un cambio en la
conciencia ciudadana.

Se plantea trabajar en forma experimental con frutas de estación, y con la participación de jóvenes,
que están interesados en trabajar como agentes de cambio dentro de sus comunidades.

Objetivos

Implementar tres plantas piloto de abono orgánico para tratar inicialmente el 30% de los residuos
orgánicos de municipios en área urbana.

Sustentabilidad

La sustentabilidad del proyecto se dará de varias maneras:

(i) Inicialmente con la labor permanente de los miembros del Ecoclub para la concientización y
obtención del compromiso con la participación de las amas de casa en el proyecto de cambio.
(ii) Con el apoyo de la municipalidad para la recolección adecuada y transporte de los residuos.
(iii) Por el intercambio de plantas por el abono orgánico producido.

Entidades ejecutoras

ONG, asociaciones comunitarias, Juntas de Saneamiento.

Población beneficiaria

Se beneficiará a tres comunidades en una primera etapa. Posteriormente, a implementarse en otras


comunidades.
Paraguay 217

Costo tentativo

EUA$ 50.000 para la implementación de 3 plantas de compostaje (proyecto piloto).

Financiación

Municipalidad, Gobernación, organismos internacionales.

11.6.5 Banco de residuos

Justificación

Gran parte de los residuos de una industria puede ser materia prima de otra. De no existir un
sistema que informe y permita el intercambio de residuos, se pierde la oportunidad económica y se
aumenta la contaminación ambiental. Por ejemplo, residuos de carpintería pueden ser utilizados en
la fabricación de chapas duras, óleos usados por autos pueden ser usados como materias primas
para elaboración de gomas, restos de las industrias de calzados pueden servir para artesanías,
sobras de restaurante pueden servir para alimentar a animales.

Objetivo

Apoyar la creación y operacionalización de un banco para intercambio de residuos industriales.

Población beneficiaria

El sector empresarial del país y la población en general al disminuir la contaminación ambiental y


sus subsecuentes efectos.

Entidades ejecutoras

ONG (Ecoclubes), organizaciones comunitarias (juntas de saneamientos, comisiones vecinales).

Costo tentativo

EUA$ 60.000.

Sustentabilidad

Se implementará con una cuota mensual pagada por las empresas asociadas al banco de residuos.
El mismo les brindará información constante a los asociados sobre el inventario de productos que
recibe de las industrias y también se pagará un monto acordado entre el banco de residuos y el
asociado.

Financiamiento

Unión Industrial Paraguaya (UIP), municipios, gobernaciones.


218 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

11.6.6 Diseño de un programa de creación de centros de acopio y reciclaje

Justificación

Considerando que las condiciones de trabajo de los segregadores y sus familias en los vertederos
no son las mejores y sin embargo, la separación de los desechos les asegura ingresos mínimos
necesarios para su subsistencia. Se debería brindarles una mejor fuente de trabajo y que a su vez
ésta mejore la calidad de vida de esta población. Una alternativa factible es la creación Centros de
Acopio y reciclaje donde ellos puedan ser empleados y lograr así mejorar la calidad de vida de los
segregadores.

Objetivo general

Mejorar la calidad de vida de los segregadores a través de centros de acopio y reciclaje, así como
disminuir los volúmenes de residuos sólidos a ser dispuestos en los vertederos.

Objetivos específicos

(i) Resolver la problemática social de los segregadores.


(ii) Generar fuentes de trabajo alternativos para los segregadores a través de los centros de
acopio.
(iii) Organizar a los segregadores en cooperativas.
(iv) Apoyar la creación de guarderías municipales para hijos de segregadores.
(v) Implementar convenios con escuelas para que asistan los niños.
(vi) Fomentar la creación de Centros de Atención Primaria Ambiental en los alrededores de los
centros de acopio.
(vii) Integrar y formalizar a estos grupos sociales marginales por medio de una fuente de trabajo.
(vii) Promover la separación en origen.
(viii) Crear microempresas asociadas a los materiales de desechos.
(ix) Buscar un nexo de participación y cooperación entre los sectores industriales y comerciales
con los grupos de segregadores.
(x) Lograr que diferentes tipos de residuos sean comercializados generando un ingreso
económico directo para los segregadores evitando intermediarios.

Población beneficiaria

Los segregadores, sus familias y la comunidad en general.

Entidades ejecutoras

ONG (AlterVida), organizaciones comunitarias, universidades a través de convenios.

Período de ejecución

5 años.
Paraguay 219

Costo tentativo

EUA$ 225.000.

Financiamiento

Organizaciones internacionales, municipalidades, gobernaciones.


220 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

BIBLIOGRAFÍA

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID–DAI). Construyendo


Ciudadanía, Manual de Operaciones para la implementación de un Sistema de Participación
Ciudadana a Nivel Municipal. Marzo 2000.

Bernal C. Fernando. Descentralización rural, desempeño del gobierno local y sus determinantes.
IICA-Banco Mundial. Santafé de Bogotá, Colombia. Febrero 1997.

BID. Democracia, descentralización y déficit presupuestario en América Latina. 1999.

BID. Diagnóstico del Sector Público Paraguayo, Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM),
Ministerio del Interior. 1999.

Biswanger, Hans P. y Klauss Deiniger. Towards to Political Economy of Agricultural and Agrarian
Relations. Paper presented at the Seminar on Descentralization, Fiscal System and Rural
Development. Harpers Ferry, West Virginia, 1996.

Chiriboga Manuel O. Descentralización, municipalización y desarrollo rural: la experiencia en


América Latina. En: El desarrollo rural en América Latina hacia el siglo XXI. Tomo I. Memorias del
Seminario Taller Internacional, Pontificia Universidad Javeriana, Santafé de Bogotá, 1995.

Comisión Económica para América Latina (CEPAL). La descentralización de la educación y la


salud: un análisis comparativo de la experiencia latinoamericana. 1999-08-13.

CONAMA, Manejo de residuos sólidos domiciliarios. Chile,1998.

Cuellar María Mercedes. El mayor desafío que enfrenta Colombia: democratizar el poder político y
económico. Revista Estrategia No. 218, Bogotá, 1995.

Diagnóstico Preliminar, Análisis Sectorial de Residuos Sólidos Paraguay, julio de 2000.

EASP. Descentralización de los servicios sanitarios. Aspectos generales y análisis del caso
español. 1999.

Espinoza Guillermo, Abogabir Ximena, Salazar Oriana. Instrumento de Gestión Ambiental y


Participación Ciudadana, Chile 1998.

GTZ. Descentralización fiscal en América Latina: nuevos desafíos y agenda de trabajo. 1999.

Salinas, Roberto (Proyecto de Desarrollo Local IDM GTZ), Manual sobre manejo de residuos
sólidos urbanos, 1992.

Moscardi R. Edgardo. "De la modernizacion al empowerment". Vida Rural No.17, III trimestre 1996.
Fondo de Cofinanciación Rural, Bogotá.

Naciones Unidas. Programa para el Cambio, Agenda 21, Cumbre para la Tierra, Río de Janeiro,
Brasil, 1992.
Paraguay 221

Observaciones de la Gobernación del Departamento Central al Diagnóstico Preliminar presentado


por el Ing. Roberto Lima en fecha 7 de agosto del 2000 dentro del Análisis Sectorial de Residuos
Sólidos.

Observaciones presentadas por la OPACI al Diagnóstico preliminar del Análisis Sectorial de


Residuos Sólidos.

OPS/OMS. Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento de Paraguay. Serie Análisis


Sectoriales, Washington, D.C. , junio de 1998.

OPS/OMS. Análisis Sectorial de Residuos Sólidos de Perú, Serie Análisis Sectoriales, Washington,
D.C., agosto de 1998.

OPS/OMS. Análisis Sectorial de Residuos Sólidos de Venezuela, Serie Análisis Sectoriales,


Washington, D.C., noviembre de 1999.

OPS/OMS. Lineamientos metodológicos para la realización de análisis sectoriales en residuos


sólidos, Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud, Serie Informes Técnicos Nº 4.

OPS/OMS. Taller Internacional: Sistemas de Regulación de la Prestación de Servicios de Agua


Potable y Desagües en Argentina, 1997.

Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI), Año 2000.

Plan Regional de Acción, Conferencia Panamericana Sobre Salud y Ambiente en el Desarrollo


Humano Sostenible, Washington D.C., USA, 1995.

República de Paraguay, Ley Nº 112/91 que aprueba y ratifica el convenio para establecer y
conservar la reserva natural del bosque Mbaracayú y la cuenca que lo rodea del río Jejuí, suscrito
entre el gobierno de la República del Paraguay, y el sistema de las Naciones Unidas, la
Conservación de la Naturaleza y la Fundación Moisés Bertoni para la Conservación de la
Naturaleza.

República de Paraguay, Ley Nº 232/93 que aprueba el ajuste complementario al acuerdo de


cooperación técnica en materia de mediciones de la calidad del agua, suscrito entre Paraguay y
Brasil.

República de Paraguay, Ley Nº 294/93 de impacto ambiental, su modificación la Nº 345/94 y su


decreto reglamentario.

República de Paraguay, Ley Nº 96/92 de la Vida Silvestre.

República de Paraguay, Acuerdo Contractual de Compromiso para la Descentralización


Administrativa Local en Salud, 1998.

República de Paraguay, Contrato tipo de Operación del Sistema de Agua Potable de las Juntas de
Saneamiento con el SENASA.

República de Paraguay, Decreto Nº 14.281/96 que reglamenta la Ley 294/93 de evaluación del
impacto ambiental.
222 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

República de Paraguay, Decreto Nº 20.553/98 que reglamenta la Superintendencia de Salud.

República de Paraguay, Decreto Nº 21.376/98 que establece la Nueva Organización Funcional del
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.

República de Paraguay, Decreto Nº 22.358/98 Funcionamiento del Consejo Nacional de Salud y de


los Consejos Regionales y Locales de Salud.

República de Paraguay, Decreto Nº 22.369/98 Funciones de la Dirección Médica Nacional.

República de Paraguay, Decreto Nº 8.910/74 que reglamenta el funcionamiento de las Juntas de


Saneamiento.

República de Paraguay, Estatuto de la Asociación de Juntas de Saneamiento.

República de Paraguay, Estatuto de las Juntas de Saneamiento.

República de Paraguay, Ley 1032/96 que crea el Sistema Nacional de Salud.

República de Paraguay, Ley 125 del 9 de enero de 1992 que establece el Nuevo Régimen
Tributario.

República de Paraguay, Ley 42/90 que prohibe la importación, depósito, utilización de productos
calificados como residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes por su incumplimiento.

República de Paraguay, Ley 607/76 que establece el régimen tributario para la Municipalidad de
Asunción.

República de Paraguay, Ley 61/92 que aprueba el Convenio de Viena para la protección de la capa
de ozono, de 1985, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de
ozono de 1987 y la enmienda del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa
de ozono de 1990.

República de Paraguay, Ley 620/76 que establece el Régimen Tributario para las Municipalidades
del Interior del País.

República de Paraguay, Ley 716/96 que sanciona delitos contra el medio ambiente.

República de Paraguay, Ley Nº 1.135 del 31 de diciembre de 1999, de Administración Financiera


del Estado Ley Nº 1.294 del 18 de diciembre de 1987, Orgánica Municipal.

República de Paraguay, Ley Nº 1.160/97 Código Penal.

República de Paraguay, Ley Nº 1.262 que aprueba la enmienda al Convenio de Basilea sobre el
control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.

República de Paraguay, Ley Nº 1.314/98 que aprueba la convención sobre la conservación de


especies migratorias de animales silvestres.

República de Paraguay, Ley Nº 1.344/98 de defensa del consumidor y usuario.


Paraguay 223

República de Paraguay, Ley Nº 1.561/2000 que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo
Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente.

República de Paraguay, Ley Nº 123/91 que adopta nuevas formas de protección fitosanitaria.

República de Paraguay, Ley Nº 198/93 que aprueba el convenio en materia de salud fronteriza
suscrito entre el Paraguay y la Argentina.

República de Paraguay, Ley Nº 234/93 que aprueba y ratifica el Convenio Nº 169 sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes, adoptado durante la 76º conferencia internacional del
Trabajo, celebrada en Ginebra en 1989.

República de Paraguay, Ley Nº 251/93 que aprueba el convenio sobre cambio climático, adoptado
durante la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en
Río de Janeiro, Brasil.

República de Paraguay, Ley Nº 253/93 que aprueba el convenio sobre diversidad biológica,
adoptado durante la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo,
celebrada en Río de Janeiro, Brasil.

República de Paraguay, Ley Nº 276/94 (que deroga la Ley Nº 95/90 de fecha 3 de octubre de 1991
que crea la Contraloría General de la Nación). Establece la Ley Orgánica y Funcional de la
Contraloría General de la República.

República de Paraguay, Ley Nº 350/94 que aprueba la convención relativa a los humedales de
importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas.

República de Paraguay, Ley Nº 352/94 de áreas silvestres protegidas.

República de Paraguay, Ley Nº 369/72 de creación del Servicio Nacional de Saneamiento


Ambiental.

República de Paraguay, Ley Nº 369/72 que crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental y
su modificación Nº 908/96.

República de Paraguay, Ley Nº 42/90 que prohibe la importación, depósito, utilización de productos
calificados como residuos industriales peligrosos o basuras tóxicas y establece las penas
correspondientes a su incumplimiento.

República de Paraguay, Ley Nº 422/73 Forestal.

República de Paraguay, Ley Nº 426 del 7 de diciembre de 1994 que Establece la Carta Orgánica del
Gobierno Departamental.

República de Paraguay, Ley Nº 583/76 que aprueba y ratifica la convención sobre el comercio
internacional de las especias amenazadas de fauna y flora silvestre.

República de Paraguay, Ley Nº 60/90 y 117/91 de las inversiones de capitales y su decreto


reglamentario.
224 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

República de Paraguay, Ley Nº 751/95 que aprueba el acuerdo sobre cooperación para el combate
al tráfico ilícito de maderas.

República de Paraguay, Ley Nº 799/96 de pesca y su decreto reglamentario.

República de Paraguay, Ley Nº 836/80 Código Sanitario, Paraguay.

República de Paraguay, Ley Nº 904/81 Estatuto de las comunidades indígenas y su modificación Nº


919/96.

República de Paraguay, Ley Nº 970/96 que aprueba la convención de las Naciones Unidas de lucha
contra la desertificación, en los países afectados por la sequía grave o desertificación, en particular
en Africa.

República de Paraguay, Proyecto de Ley de Reorganización y Transformación de Entidades


Públicas Descentralizadas y de Reforma y Modernización de Organismos de la Administración
Central, presentado por el Poder Ejecutivo al Parlamento, agosto 2000.

República de Paraguay, Proyecto de Ley por el cual se establecen Sistemas Integrales de


Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos, presentado al Parlamento por la
Gobernación del Departamento Central.

República de Paraguay, Proyecto de Ley que crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo
Nacional del Ambiente y la Secretaría del Ambiente, 5 de Enero de 2000.

República de Paraguay, Proyecto Estrategia Nacional Para la Protección de los Recursos


Naturales. Lineamientos Sectoriales para una Política Nacional de los Recursos Naturales y el
Ambiente – ENAPRENA, 1996.

República de Paraguay, Resolución S.G. Nº 548/96 del Ministerio de Salud Pública y Bienestar
Social.

República del Paraguay, Documento sobre Institucionalización de la función Rectora en Salud


Ambiental: Justificación de la creación del Viceministerio de Salud Ambiental en el Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social del Paraguay, Noviembre de 1998.

República del Paraguay, Programa de Gobierno 1999-2003, Consolidado y Complementado,


noviembre, 1999.

República del Paraguay, Programa de Gobierno 1999-2003, julio,1999.

República del Paraguay, Proyecto de Ley General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio
Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay, 18
de Mayo de 2000.

República del Paraguay, Revisión del Proyecto de Ley para el Código Sanitario, H. Cámara de
Senadores, Asunción, 13-09-2000.

Urrutia Arturo, Construyendo Ciudadanía.


Paraguay 225

Wiesner Eduardo. La descentralización, el gasto social y la gobernabilidad en Colombia.


Departamento Nacional de Planeación, Asociación Nacional de Instituciones Financieras, Santafé
de Bogotá, 1995.

Wiesner Eduardo. La efectividad de las políticas públicas en Colombia. Un análisis neoinstitucional.


TM Editores, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 1997.
226 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

EQUIPO DE TRABAJO

CONSULTORES INSTITUCION ÁREA

Ing. Julio Roberto Jiménez OPS/OMS Institucional

Abog. Gabriel Portillo STP Legal

Ing. Roberto Lima Morra AIDIS-PAR Técnica

Ing. Olga Marecos AIDIS-PAR Económico-Financiera


Dr. Leopoldo Boicetta

Econ. Francis Asibey PNUD Salud y Ambiente


Dra. Cristina Guillén
Dra. Carmen Gómez

Lic. Mirta Merlo de Romero UNICEF Socio Comunitariaria


Quím. Rosalba Gavilán

Ing. Rebeca Sánchez OPS/OMS Coordinadora de


Consultores

CONTRAPARTES

Secretaría Técnica de Planificación Celso Ayala


Marta León
Elva Molinas

Gobernación - Departamento Central Gustavo Candia


Silvia Spinzi
Emilio Buongermini

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social Rodolfo Romero


SENASA Guillermo Pineda

Ministerio de Educación y Cultura Maria Stella Trinidad

AIDIS-PAR Jorge Maldonado

Municipalidad de Asunción Julio Bozzano


Marina Pérez
Deli Hermida

Instituto de Desarrollo Municipal Walter Molinas


Paraguay 227

OPACI Victor Hugo Cáceres


Eduardo Vargas

Universidad Católica de Asunción Roger Gamboa

Banco Mundial Peter Hansen

Comité de Iglesias - ONG Mabel Gutierrez

AlterVida - ONG Cira Novara


Oscar López

Coordinación General y Edición del Análisis Sectorial

Organización Panamericana de la Salud Marta A. Bittner

Secretaría Técnica de Planificación Roberto Salinas


228 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

INSTITUCIONES Y PERSONAS ENTREVISTADAS

ALTERVIDA Oscar López


Cira Novara

Comité de Iglesias Mabel Gutiérrez

Ecoclub Asunción Igor Bazán

Entidad Binacional de Yacyretá Luis María Haurón

Gobernación Departamento Central Gustavo Candia

Ministerio de Educación y Cultura María Stella Trinidad

Ministerio de Justicia y Trabajo Eduardo Cáceres

Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social Gualberto Piñánez


Félix Ayala
Lucía Bogado
Nancy Carozo
Olga Páez
Ricardo Pont
José Rolón

MSPyBS - SENASA Angel Chávez


Víctor Giménez
Carlos Cañete
Belisario Troche

Municipalidad de Asunción Julio Bozzano


Marina Pérez
Elena Berni
Rosa Díaz
Sandra Sabala

Municipalidad de Atyrá Oscar Alegre


Ismael Sánchez

Municipalidad de Encarnación Emilio Oriol Acosta


José Duré

Municipalidad de Fram Nicolás Trociuk

Municiplidad de Limpio Alexi Pastor Gómez


Julio Díaz

OPACI David Obregón


Paraguay 229

Héctor Ramírez
Eduardo Vargas

Secretaría de la Reforma del Estado Humberto Peralta

Secretaría Técnica de Planificación Roberto Salinas

SENEPA Antonieta Arias


Blanca Cousiño
Diana Rodríguez
Graciela Russomando
230 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 231

ANEXO 1

Matriz de Verificación – Gestión sostenible de Residuos Sólidos


232 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 233
234 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 235
236 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 237
238 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 239

ANEXO 2

Proyectos Prioritarios de Inversión


240 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 241

ANEXO 3

Organigrama Institucional de la Municipalidad de Luque

Junta Intendencia Juzgado de faltas


Municipal Municipal

Secretaría
general

Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de


asesoría hacienda transito catastro patrimonio
jurídica

Dirección de Dirección de Dirección de Dirección de


medio ambiente higiene y obras cultura
salubridad

Empresa Departamento Sección de


concesionaria de recolección limpieza Departamento de
áreas verdes

Area Area Calles del Barrido


sud- urbana mercado y limpieza

Organigrama Institucional de la Municipalidad de Mbaracayú

Junta Intendencia
Municipal Municipal

Secretaria

Cuadrillas de
Limpieza Pública
242 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 243

ANEXO 4

Estructura Presupuestaria de los Municipios


244 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos
Paraguay 245

ANEXO 5

Ingresos Municipales de acuerdo a Fuente de Fondos


(en millones de Guaraníes)
246 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos