ÍNDICE

1 EL FRACASO ESCOLAR COMO PROBLEMA DE ORDEN PÚBLICO ....................................... 1

1.1 El Problema de la Significación para la Toma de Decisiones .................................................. 1
1.1.1 Fracaso Escolar ................................................................................................................ 1
1.1.2 Deserción Escolar ............................................................................................................. 6
1.1.3 Interrupción Escolar .......................................................................................................... 7
1.1.4 Repetición Escolar ............................................................................................................ 8
1.1.5 Abandono Escolar ............................................................................................................. 9
1.1.6 Rendimiento Escolar ......................................................................................................... 9
1.2 Resignificando el Fracaso Escolar en el Contexto Actual ........................................................ 9
1.2.1 Indicadores del Fracaso .................................................................................................... 9
1.2.2 Lecciones de los Indicadores del Fracaso ...................................................................... 10
1.3 Nuevos Formatos y Trayectorias Escolares .......................................................................... 11
1.3.1 Las Políticas de Inclusión e Igualdad .............................................................................. 13
2 INEQUIDAD EDUCATIVA E INJUSTICIA SOCIAL ..................................................................... 13
2.1 Piezas del Contexto Histórico en la Educación Rural ............................................................ 13
2.1.1 Maestros y Escuelas Rurales en la Política Educativa (1920-1940) ............................... 14
2.1.2 La Formación de Maestros Normalistas Rurales en México, 1922-1945 ........................ 22
2.1.3 Micro política, Jurisdicción y Comunidad Agraria en los Procesos Históricos de la
Educación Rural en México 1920-1940 ....................................................................................... 31
2.2 El Niño y el Jóven, Sujetos Olvidados, La Equidad y la Exclusión ........................................ 50
2.2.1 La Calidad Educativa en los Jardines de Niños en Zonas Rurales ................................. 50
2.2.2 La Sociedad Docente Frente a la Exclusión Educativa: el caso de la niñez jornalera
migrante ....................................................................................................................................... 78
2.2.3 Los Retos de la Educación de los Adolescentes en México ........................................... 82
2.3 La Enseñanza como Acto Colectivo y de Reciprocidad ....................................................... 100
2.3.1 La Utopía de la Educación para Todos ......................................................................... 100
2.3.2 Las Brechas Sociales de la Educación Indígena, Rural y Urbana ................................. 113
2.3.3 La Reforma Educativa y su Alejamiento con Respecto a la Democracia ...................... 115
2.3.4 Centralización y Gobernabilidad V.S Gobernanza de la Educación .............................. 116
3 UNA NUEVA FORMA DE HACER ESCUELA .......................................................................... 147
3.1 Escuelas de Excelencia y Escuelas de “Segunda” .............................................................. 147
3.1.1 Entre lo Común y lo Diferente ....................................................................................... 147
3.1.2 Políticas de Reconocimiento ......................................................................................... 153
3.1.3 La Gobernabilidad de las Instituciones Educativas ....................................................... 155
3.1.4 El Replanteamiento de la Cultura Común ..................................................................... 155
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................ 156
1 EL FRACASO ESCOLAR COMO PROBLEMA DE ORDEN PÚBLICO

1.1 El Problema de la Significación para la Toma de Decisiones

La Toma de Decisiones es entonces el proceso durante el cual la persona debe escoger entre dos o
más alternativas. Todos y cada uno de nosotros pasamos los días y las horas de nuestra vida
teniendo que tomar decisiones. Algunas decisiones tienen una importancia relativa en el desarrollo
de nuestra vida, mientras otras son gravitantes en ella. Para los administradores, el proceso de toma
de decisión es sin duda una de las mayores responsabilidades. La toma de decisiones en una
organización se circunscribe a una serie de personas que están apoyando el mismo proyecto.
Debemos empezar por hacer una selección de decisiones, y esta selección es una de las tareas de
gran trascendencia. Con frecuencia se dice que las decisiones son algo así como el motor de los
negocios y en efecto, de la adecuada selección de alternativas depende en gran parte el éxito de
cualquier organización.

1.1.1 Fracaso Escolar

Entendemos por fracaso escolar las dificultades para alcanzar los objetivos marcados por el sistema
educativo. Dichas dificultades no se refieren solamente a los hándicaps personales, sino también a la
falta de capacidad de adaptación del sistema.

Por tanto, el fracaso no es simplemente un fenómeno que refleja las diferencias de rendimiento entre
el alumnado. Lejos de esto, entendemos que este concepto abarca diversos significados que se
adentran en el complejo mundo de la teoría del currículum y de los valores que la escuela como
institución va transmitiendo y que, además, debe ser analizado en el marco de un determinado
contexto. El concepto, por tanto, de fracaso escolar no está exento de controversia.

CAUSAS DEL FRACASO ESCOLAR

Causas Físicas y sensoriales: La edad parece ser crítica alrededor de los 13 años. Es a esta edad
cuando los niños mejor dotados obtienen los resultados más bajos.

Sexuales: Comparadas con los niños mejor dotados, las mujeres parecen mostrar un mejor
rendimiento.

Salud: La salud tiene una influencia negativa en el rendimiento escolar. La responsabilidad del tutor
en relación a este aspecto, supone:

 Observar los síntomas de enfermedad

1
  Ajustar la enseñanza a los niños con menor vitalidad Temperamento: Estos son algunos de
los elementos influyentes al respecto:
 Estabilidad e inestabilidad emocional
 Animo o depresión
 La fluidez; hay caracteres más fluidos y otros más dispuestos al bloqueo
 La capacidad de concentración, de atención, la voluntad
 La velocidad psíquica
 La seguridad personal
Integridad sensorial: la percepción es un elemento básico en todo el proceso cognoscitivo.

Causas intelectuales y neurológicas

Se ha considerado a la inteligencia el factor más importante de los que influyen en los escolares.
Existe pues, una correlación entre inteligencia y rendimiento. Pero existen otros factores de
rendimiento intelectual como la atención que permite la concentración de fuerzas y la memoria, que
es un instrumento de primera importancia para el aprendizaje.

Causas afectivas y emocionales

 La perseverancia en una tarea determinada
 La pasión, que puede ser motivadora o, por el contrario, generar una sobre excitación
contraproducente
 El nivel de aspiración, porque la predisposición al rendimiento puede estar determinada por la
autoestima y la confianza en sí mismo.
 La voluntad
Causas ambientales
Dentro de las causas ajenas al individuo, se incluye el método, la desproporción de los deberes
impuestos fuera del horario escolar, la sobrecarga de trabajo, etc.

Otras causas como la fatiga o el stress de las grandes ciudades, también podrían ser consideradas.

Algunos otros factores, se plantean como posibles hipótesis de causalidad: el ambiente

socioeconómico, el ambiente familiar y la dificultad del comportamiento de los maestros.

Algunas investigaciones han estudiado el fracaso del superdotado, sujetos que parecen presentar a
veces rasgos de ansiedad o inseguridad como consecuencia de las exigencias familiares.

DIFICULTADES MÁS FRECUENTES

Las dificultades más frecuentes son las siguientes:

2
 1. EL NIÑO QUE NO SE CONCENTRA.
El niño distraído, que se distrae, que no se concentra, y que, además, es movido, viene a ser el más
frecuente “sufridor” de fracaso escolar. El trastorno que da lugar a este problema es el trastorno por
déficit de atención con hiperactividad.

2. EL NIÑO QUE NO TIENE MOTIVACIONES

La motivación es aquello que nos impulsa a hacer cosas. Las personas hacemos las cosas para las
que nos sentimos motivados. En el fondo hacemos únicamente las cosas para las que sentimos
algún tipo de motivación. Incluso cosas muy desagradables, que se hacen “a la fuerza”, se hacen por
algún motivo (evitar un castigo, por ejemplo). Lo ideal sería que las personas, en general,
pudiéramos hacer únicamente aquéllas cosas para las que tenemos un motivo agradable: obtener un
beneficio, sentirnos realizados, conseguir elogios o afecto, etcétera. Hay cosas que se hacen “por
fuerza”, y hacer esas cosas no nos causa demasiadas satisfacciones. Es mucho mejor (y mucho más
eficaz) conseguir que las personas hagan las cosas por sus valores positivos, antes que “a la fuerza”,
para evitar males mayores. No hay otra solución que el trabajo individual más enfocado a
proporcionarles una motivación y una actitud positiva ante el trabajo, que, a ampliar sus
conocimientos, al menos en una primera fase.

En principio es algo fácil cuando se trabaja con los niños desde el principio, pero es más elaborado
cuando se trata de “rehacer” las motivaciones de un niño o niña ya mayorcitos, y que no están
acostumbrados a recoger ninguna satisfacción por su trabajo.

3. TRASTORNOS ESPECIFICOS DE APRENDIZAJE

El aprendizaje de la lectura es el proceso escolar más trascendente en el ciclo inicial, que cubre los
últimos cursos de Infantil, junto a 1º y 2º de Primaria. Durante muchos años el diagnóstico de
“dislexia” ha sido uno de los más frecuentes en niños con trastornos de aprendizaje. Más adelante,
tal aprendizaje se seguirá con la escritura y con los procesos de cálculo.

4. EL NIÑO DEPRIMIDO
En general, en cualquier cambio a peor hay que pensar en una depresión. Por ejemplo: cuando un
niño o niña que era pacífico se vuelve agresivo, o que era plácido y se vuelve angustiado, o que era
bueno y se vuelve malo, o que era buen estudiante y se vuelve mal estudiante... En todos estos
casos de cambios, que a veces se atribuyen a “la edad”, o “al cambio”, vale la pena pensar en la
posibilidad de una depresión.

5. EL NIÑO QUE REPITE CURSO

Las reglas básicas que proponemos para evaluar la repetición de curso son las siguientes:

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1. La finalidad de repetir un curso es conseguir, en el año de repetición, los objetivos propios del
curso que se repite. En otras palabras, como que el niño no aprendió los contenidos básicos del
curso o de alguna asignatura, volveremos otro curso sobre ello, para ver si los alcanza.
En niños mayorcitos con problemática amplia, por ejemplo, con fallos acumulados desde 2º de
Primaria, y cursando ahora 6º de Primaria, es mejor aconsejar que no repitan. Que acaben como
puedan la Educación Primaria, y que se orienten después a escuelas-taller de artes y oficios... allí
donde las haya. No se gana nada haciendo repetir 6º de Primaria a quien tiene objetivos no
asumidos desde 2º.

2. Es pertinente repetir curso en el siguiente caso: un niño que hasta este curso había ido bien y este
curso ha ido mal. La repetición servirá para poner a punto los contenidos de ese curso y nada más
que de ese curso, pues los anteriores ya los tenía aprendidos. De todas formas, aparte de indicar
la repetición, el niño debe ser examinado por especialistas en trastornos de aprendizaje.
3. En según qué casos es mejor aconsejar la repetición en un colegio distinto del actual. Ello es
obligado si detectamos errores pedagógicos en dicho centro. Pero también en el caso de niños o
niñas que vayan a sentirse muy frustrados al no seguir el ritmo de sus compañeros.
4. Hay que ser cuidadosos al escoger un nuevo centro. No todos tienen capacidad para trabajar con
niños que tienen alguna dificultad. Es mejor hablar claro desde el principio y exponer claramente
las dificultades del niño. Es vital efectuar un estudio especializado del caso para conocer el estado
real del niño, y de cuáles son las mejores medidas para el futuro.
6. DIFICULTADES PERCEPTIVAS PERIFERICAS.
Todos hemos oído hablar acerca de niños que no avanzaban en el colegio porque tenían problemas
de vista. O de niños que, teniendo problemas de oído, estos no se diagnosticaron en el momento
preciso.
Ante cualquier trastorno de aprendizaje es pertinente incluir un examen visual y auditivo entre las
pruebas que se hacen. Muchos pediatras, en sus consultas, tienen los instrumentos necesarios para
hacer un examen orientativo.
En las “revisiones médicas” que se efectúan masivamente en los colegios se pueden obtener
también indicaciones orientativas. Ante la mínima duda es necesario el examen por el médico:
oculista, o bien especialista en garganta, nariz y oídos. El examen de la agudeza visual, en niños,
debe hacerse por el médico. Lo mismo cabe decir del examen auditivo. Asegúrese de que efectúan
las pruebas especiales que deben aplicarse en niños, distintas de las que se aplican en adultos.
La corrección óptica (gafas) y la auditiva (aparatos, reeducación, etc.) deben también ser efectuados
por profesionales de solvencia.

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 7. EL NIÑO MANIPULADOR
Una de las consultas más frecuentes de los padres se produce acerca del niño manipulador, que
intenta salirse con la suya y que es capaz de montar rabietas, si conviene, para conseguir sus
finalidades. Muchas veces la manipulación tiene la finalidad de evitar el esfuerzo que supone el
trabajo escolar y, en este sentido, el trastorno funcional de la conducta es la dificultad concreta que
creará problemas de rendimiento y, a la larga, fracaso.

CÓMO DETECTAR Y DIAGNOSTICAR EL FRACASO ESCOLAR

Para diagnosticar el fracaso escolar en un sujeto es de especial importancia conocer su historia
individual con todos aquellos problemas que inciden en su vida escolar. El diagnóstico debe dar
respuesta a cuestiones tales como ¿qué le pasa al niño o niña que no aprende normalmente?, ¿por
qué tiene dificultades? Únicamente cuando se responde satisfactoriamente a cuestiones como éstas,
es viable un tratamiento con el objetivo de que el niño o niña supere las dificultades que tiene.

Hay una serie de indicadores que sirven para detectar el fracaso escolar, algunos de ellos pueden
ser: la aparición de trastornos y variaciones en el rendimiento, trastornos de conducta y en las
relaciones sociales con los compañeros, trastornos en la salud física y mental, etc.

FASES DE UN DIAGNÓSTICO
A) Información escolar y familiar
De la entrevista familiar pueden obtenerse datos en los campos de la historia evolutiva, datos
relativos al embarazo, parto, nacimiento, crecimiento y estado de salud en general.

En lo relativo al informe escolar, no se trata tanto de las evaluaciones cuantitativas como la opinión
que tienen los profesores respecto a: integración en el grupo, reacción frente al medio escolar,
rendimiento en relación a la opinión que tienen los profesores de su capacidad, existencia de alguna
anomalía específica observada, etc.

B) Exploración psico-pedagógica
 Nivel mental: interesa conocer el nivel mental del niño para poder descartar un retraso
intelectual como causa de la dificultad de aprendizaje.
 Exploración del lenguaje: nivel de evolución del lenguaje (vocabulario, estructuración de
frases, uso de verbos, etc.), comparación entre el lenguaje espontáneo y el repetitivo,
alteraciones (dislalias e inversiones).
 Exploración del nivel pedagógico: es de vital importancia el estudio de los niveles
adquiridos en las materias básicas. Interesa conocer la madurez gráfica y lectora del niño,
el grado que ha alcanzado y las anomalías que presenta.

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  Exploración perceptivo-motriz: esquema corporal, lateralidad, etc.
 Exploración espacio-temporal: se obtienen datos sobre posibles dificultades en la
discriminación perceptiva y en la simetría derecha-izquierda, sobre la maduración viso-
motora del niño.
Estudio de la personalidad: proporciona una visión completa de toda la problemática del niño.
¿CÓMO PREVENIR EL FRACASO?

No constituye solamente una estrategia de intervención, sino más bien toda una cultura que hay que
llevar a la escuela. Para prevenir el fracaso escolar es necesario comprometer e implicar a padres,
profesores y alumnos, para que conjuntamente tomen parte activa en la tarea educativa, cada uno a
su nivel. Además, por ser múltiples las posibles causas de un fracaso escolar (sociales, políticas,
económicas, familiares, educativas, psicológicas, pedagógicas, organizativas, etc.), las prevenciones
también deben darse en todos estos sectores.

1.1.2 Deserción Escolar

La deserción es la interrupción o desvinculación de los estudiantes de sus estudios. Es un evento
que, aunque le ocurre al niño tiene causas y consecuencias en las instituciones educativas, las
familias o el sistema educativo.

Hay distintas formas de entender la deserción escolar:

 Según su duración la deserción puede ser temporal o definitiva. Algunos niños que
abandonan algún curso pueden matricularse al año siguiente (deserción temporal) mientras que
en otros casos los estudiantes que abandonan no retornan al sistema educativo.
 Según su alcance, la deserción del estudiante puede ser del establecimiento educativo o del
Sistema educativo en general. Tradicionalmente el primer caso no se entiende como deserción
sino como traslado, pero debe generar reflexiones a los establecimientos educativos sobre su
capacidad para retener a los estudiantes.
 Según la temporalidad, que reconocería el momento (o momentos) de la trayectoria en la que
ocurre, podría reconocerse según los niveles educativos en que ocurre: preescolar, primaria,
secundaria, media o universitaria, o incluso los grados escolares.
¿Cómo se mide?

En general hay cuatro formas de medir la deserción:

 El cálculo de los eventos anuales de deserción, que permite medir la proporción de

estudiantes que cada año abandonan. Tanto los que abandonan en el transcurso del año

6
 escolar (intra-anual), como los que abandonan al finalizar el año y comenzar el siguiente
(inter-anual).
 El cálculo de la situación de deserción de un grupo de edad determinado, que refiere al
proceso acumulado de deserción de todos los niños y jóvenes que componen ese grupo.
 El cálculo de la deserción dentro de cohortes permite analizar los eventos de deserción en una
cohorte específica de estudiantes a lo largo de un período de tiempo mediante sucesivas
mediciones.
 El cálculo de indicadores relacionados con la trayectoria educativa. Ejemplo: Cantidad de
eventos de desvinculación en la trayectoria, duración media de la permanencia en la escuela,
etc. Tradicionalmente el MEN ha medido la deserción a través de la tasa de deserción intra-
anual, es decir, el porcentaje de estudiantes que dejan de estudiar durante el transcurso del
año académico, en comparación con los inicialmente matriculados.

1.1.3 Interrupción Escolar

Haber dejado la escuela durante al menos un año es un fenómeno muy extendido entre los jóvenes
de 18 a 29 años en la Ciudad de México. Alrededor de 88% de los encuestados estuvieron fuera en
algún momento entre los 18 años y la edad en que se realizó el levantamiento. Este dato, por sí solo,
es poco revelador ya que tal como se indica al inicio de este capítulo agrupa múltiples escenarios:
interrupciones intra e inter-grado, interrupciones intra e inter-nivel, e interrupciones de distinta
duración. También encubre diferencias en las edades a las que ha ocurrido el evento, debido a que
considera cualquier interrupción, independientemente del momento en que se ha producido, y por lo
tanto compara situaciones individuales muy diferentes; incluye, además, tanto a los jóvenes que no
se inscribieron antes de terminar el nivel básico de educación como aquellos que dejaron de asistir
luego de haber finalizado una carrera universitaria. Considerar esta diversidad de situaciones es una
de las precauciones más obvias que deben tenerse cuando se quiere explicar por qué los jóvenes
dejan de ir a la escuela. Como se muestra en esta sección, la mayor parte de quienes interrumpen
sus estudios en la Ciudad de México lo hacen antes de terminar el nivel medio superior, situación
que puede considerarse crítica en tanto pone en riesgo una escolarización mínima de 12 años. Sin
embargo, también se observa que no todos los que interrumpen sus estudios lo hacen de manera
definitiva. Más de una cuarta parte de quienes dejaron la escuela regresaron en algún momento
posterior. Esto indica que, para una parte importante de los jóvenes, la salida de la escuela no es un
evento que marque la transición a un estado definitivo de des-escolarización asociado a la adopción
excluyente de roles como el de trabajador o padre. Este hallazgo, no obstante, no debe utilizarse
para enfatizar excesivamente el carácter no lineal o “abierto” de la transición a dejar de ser

7
estudiante. Visto desde el otro lado, para más de 70% de quienes interrumpieron un grado o no se
inscribieron al año siguiente, dicha salida constituyó su egreso definitivo del sistema. La distinción
entre el carácter transitorio o definitivo de la primera interrupción no es trivial. A nivel teórico es
importante porque, como se mencionó, implica entender a la desafiliación como un proceso más que
como un evento, esto es, como una transición que se prolonga en el tiempo y que puede estar
vinculada a cambios en las prioridades, expectativas, y roles a los que se adscriben los jóvenes. En
el plano metodológico, la distinción supone tener claro que, cuando se analiza la primera interrupción
no necesariamente se está observando la salida definitiva de la escuela.

1.1.4 Repetición Escolar

La preocupación en torno a la repetición escolar y su curva ascendente, junto al también ascendente
ritmo de la matrícula escolar, no es un fenómeno reciente. En algunos países hoy industrializados
existen estudios sobre el tema que datan de principios de este siglo. En cuanto a los países en
desarrollo, ya en los años 60 y 70 podían encontrarse estudios e informes sobre el tema. La
repetición en el medio escolar afecta a todas las regiones del mundo y a la gran mayoría de países,
incluidos los industrializados. Las estadísticas oficiales para 1990 registraban 35.6 millones de
repitentes en la escuela primaria a nivel global, incluyéndose dentro de esta cifra únicamente 84
países.
Según estadísticas oficiales, entre 10% y 20% de los niños y niñas en el mundo repiten alguno de los
grados iniciales de la escuela primaria. Arica Sub-Sahariana (20%) y América Latina y el Caribe (10%
al 15%) son las regiones con las tasas más altas de repetición. En los Estados Árabes y en Asia, la
tasa de repetición es del 10%, y en Europa y los países industrializados, entre el 3% y el 4%. Al
mismo tiempo, existen grandes disparidades dentro de cada región y de cada país (UNESCO, 1993;
UNICEF/UNESCO-BIE, 1996). Tomando como base los datos de 1980, las tendencias recientes
indican que la repetición -tanto el porcentaje como el número de repetidores) va en aumento en
África, particularmente en los países al sur del Sahara (los países de habla francesa y portuguesa
tienen índices más altos de repetición que los de habla inglesa); está disminuyendo en muchos
países árabes; presenta un panorama mixto en Asia (la repetición está aumentando en algunos
países tales como Bután, Indonesia y la República Popular de Lao, y está disminuyendo en países
populosos como Bangladesh y Tailandia); y ha empezado a bajar en varios países de América Latina
y el Caribe, con excepción de seis países (incluida Costa Rica), aunque la repetición en el primer
grado continúa siendo sumamente alta. La diferencia entre regiones y países no es sólo de orden
estadístico. Mientras que en algunos países la repetición ni siquiera ha llegado a constituirse en tema
y permanece, por tanto, poco estudiada y documentada, en otros (notoriamente, América Latina en

8
general) ésta ha pasado a convertirse en un indicador de rutina en la elaboración de diagnósticos y
en el diseño de políticas, y un tópico corriente dentro del debate educativo.

1.1.5 Abandono Escolar

El abandono escolar es el acto y resultado de abandonar, dejar algo, alejarse de él. Escolar por su
parte, es aquello vinculado a la escuela, el centro educativo donde se brinda instrucción.
La noción de abandono escolar, de este modo, refiere al alejamiento de un alumno de una institución
educativa antes de la finalización de la etapa que estaba cursando, dicho de otro modo, cuando un
estudiante deja de asistir a la escuela pese a que todavía no completó su formación, está incurriendo
en el abandono escolar.
El abandono escolar es un problema social. Aquellas personas que no completan la formación
obligatoria que fija el Estado no cuentan con los conocimientos necesarios para insertarse con éxito
en el mercado laboral. De este modo, solo pueden aspirar a conseguir empleos informales o
precarios, sin posibilidad de progreso. Puede decirse que estos individuos se encuentran en
desventaja ante aquellos que sí completaron sus estudios escolares.
Para los niños, el acceso a la educación es un derecho. Por eso el abandono escolar convierte al
niño en una víctima. Por otra parte, debido a la obligatoriedad de la escolaridad, los padres que
permiten que un menor abandone la escuela son responsables de esta circunstancia.
Por lo general, el abandono escolar está relacionado a otras problemáticas sociales. Hay padres que,
ante la falta de dinero, no pueden enviar al niño a la escuela ya que no logran solventar los gastos de
traslado, alimentación, material de estudio.

1.1.6 Rendimiento Escolar

El rendimiento hace referencia a la evaluación del conocimiento adquirido en el ámbito escolar,
terciarios o universitario. Un estudiante con buen rendimiento académico es aquel que obtiene
calificaciones positivas en los exámenes que debe rendir al largo de una cursada. Es una medida de
las capacidades del alumno, que expresa lo que este aprendido a lo largo del proceso formativo.
También supone la capacidad del alumno para responder a los estímulos educativos. En este
sentido, el rendimiento académico está vinculado a la aptitud.

1.2 Resignificando el Fracaso Escolar en el Contexto Actual

1.2.1 Indicadores del Fracaso

Validez: un indicador debe medir la realidad que pretende evaluar, depende de numerosos y
complejos factores, advierte la necesidad de que los indicadores proporcionen suficiente información
sobre este complejo.
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Confiabilidad: la importancia de la información, señala que el uso permite determinar el nivel
educativo de la población cuando se lleva a cabo la encuesta, pero no permite evaluar situaciones
educativas concretas y cuestiona su utilidad para estimar el efecto de políticas adoptadas en el
contexto educativo.
Comparabilidad: permiten comparar entre diferentes entidades federativas, pero no permiten
comparar a nivel internacional.
Estabilidad Temporal: Se refiere a si el indicador permite comparaciones significativas a lo largo del
tiempo, destacamos la importancia de mantener los indicadores actuales para permitir las
comparaciones en el futuro, si bien planteamos la conveniencia de aumentar los niveles de
agregación, tipo de dato y frecuencia de análisis para incrementar su calidad.
Actualidad: los datos se presentan anualmente por lo que podemos considerarlos de evaluación,
pues permiten evaluar el proceso transcurrido durante el curso académico.
Sensibilidad: asociada a registros de valores distintos de un indicador vinculados en forma
consistente a diferencias significativas de los sistemas educativos.
Factibilidad de implementación: La información necesaria para construir el indicador debe poder
obtenerse, la importancia del indicador se debe valorar en relación al costo de obtención.
Importancia: el elemento al que se refiere tiene impacto en las dimensiones eficacia interna y eficacia
de la calidad educativa.
Utilidad: están relacionados con dos dimensiones fundamentales de la calidad educativa y tienen
impacto directo en el desarrollo de políticas para reducirlo.
Claridad: facilitan la interpretación de la información proporcionada por parte del usuario, la
interpretación de datos sobre abandono, requiere de amplia tipología de datos asociados que
permitan caracterizarlo y estos no siempre se toman.

1.2.2 Lecciones de los Indicadores del Fracaso

Las lecciones de los indicadores del fracaso son complejas y variadas, el contexto familiar, un
entorno socioeconómico poco favorable, la existencia de dificultades de aprendizaje y las propias
estrategias del sistema educativo para reducir el problema. Todo ello hace complicada su
caracterización y limita la capacidad de identificación de situaciones de vulnerabilidad.
Por ello, debido a esta complejidad, se torna fundamental la toma de datos relevantes que posibiliten
caracterizar y predecir este fenómeno de modo que sea posible diseñar estrategias y políticas
efectivas basadas en evidencia en aras de reducirlo. Dentro de esta caracterización podemos
atender a las fuentes agregados, tipos de datos y frecuencia de análisis.

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 1.3 Nuevos Formatos y Trayectorias Escolares

La locura es seguir haciendo lo mismo y esperar resultados diferentes.

ALIBERT EINSTEIN
La llegada a la escuela secundaria estaba dentro de los privilegios que tenía un sector y se convertía
en un espacio de imposibilidad y exclusión para muchos.
Es ingenuo pensar que estamos frente a un nuevo problema; por el contrario, asistimos a la
ampliación de un conflicto de largo data que revive ante modificaciones en el sistema educativo,
porque la escuela siempre generó un proceso de inclusión y exclusión, afectando y alterando la
experiencia escolar de adolescentes y jóvenes pertenecientes a los sectores populares.
La reflexión sobre la inclusión y el proceso de escolarización obligatorio que promulga la Ley de
Educación Nacional queda inconclusa si no se despliega la mirada sobre el formato escolar que en
su origen produce esos mecanismos de expulsión. Probablemente hoy, frente a la debilidad de
algunas promesas de igualdad, progreso, ascenso y jerarquía, estemos en mejores condiciones de
indagar y probar otras maneras y posibilidades de hacer escuela.
Algunas estadísticas nos ayudan a dimensionar el problema, no solo como un efecto de alarma, sino
como primer paso fundamental para buscar caminos alternativos.
Así, al analizar las trayectorias reales de los sujetos, pueden advertirse itinerarios coincidentes con
las trayectorias teóricas que establecen las estipulaciones de niveles, grados y años, pero se
reconocen también “trayectorias discontinuas”, pues gran parte de los adolescentes y jóvenes
transitan su escolarización de modos heterogéneos, variables y contingentes.
Los avatares en las trayectorias que se registren en ausencias frecuentes o repeticiones se
acrecientan en los primeros años, puesto que a la hora de entrar a la escuela secundaria se
profundizan dificultades que, por lo general, ya se vislumbran en los últimos años de la escuela
primaria. Sumadas a esto, aparecen las exigencias de nuevas reglamentaciones, normativas y
organizaciones académicas del nivel secundario, que dejan en evidencia la falta de un trabajo
articulado entra niveles educativos. El aumento de las complejidades para sostener la escolaridad
pone de manifiesto que el obstáculo no en el plano del acceso a la escuela, sino en el de los lazos
entre los estudiantes y la institución que hacen posible que estos permanezcan, transiten sin altibajo
y egresen.
El proceso de ruptura de los adolescentes con la escuela es paulatino y, en ocasiones, el trabajo y la
maternidad/paternidad se presentan en la vida de los estudiantes como acontecimientos que

11
aceleran la decisión de abandono y en cierta forma les legitiman la sensación de que la escuela no
es un lugar para estructurar su presente y menos aún un recurso para proyectarse a futuro. En pocas
palabras: no logra representar a estos adolescentes y jóvenes, quienes a su vez muestran
desinterés, ajenidad y desconfianza con relación a su proyecto formador.
En consecuencia, la necesidad de revisar el vínculo entre la institución y los adolescentes y jóvenes
se ha instalado no solo en los espacios académicos, sino fuertemente en el terreno de las decisiones
y acciones políticas. Así, a partir de la promulgación de la Ley de Educación Nacional, se definieron
políticas de inclusión e igualdad que ponen el acento en modificar ciertos rasgos organizativos del
formato escolar y del régimen académico, como la distribución institucional de la enseñanza, las
propuestas de apoyo a los estudiantes, acciones sociocomunitarias y multidisciplinares. De hecho, en
diferentes documentos oficiales se despliega una serie de recomendaciones para revisar el modelo
escolar actual, estableciendo nuevos sentidos para las regulaciones de la evaluación, acreditación y
promoción de los estudiantes.
Dentro de las políticas educativas tendientes a sostener el principio del derecho a la educación, se
enmarcan las escuelas de reingreso, que apostaron a obtener un cambio más profundo y nodal
frente a la simple incorporación de medidas tendientes a provocar mayores grados de inclusión, por
atreverse a tocar y modificar la estructura académica y curricular de la escuela secundaria
tradicional, y así dejar, por un lado, abierto el debate sobre la profundidad de dichas variaciones y, a
la vez, poniendo en tensión el peligro que puede generar una multiplicidad o diversificación de
formatos dentro del sistema educativo.
Para una política pública es muy diferente presentar propuestas que se sostengan en los supuestos
déficits de los estudiantes que aproximarse a crear nuevos formatos alternativos al modelo tradicional
de escuela.
La pregunta recurrente al ensayar estos nuevos modelos es cómo lograr una transformación de un
formato anquilosado sin que la novedad deje de considerar central una propuesta académica que
recupere y contemple el lugar preponderante del conocimiento y de los saberes prioritarios que se
apunta a enseñar.
El debate –como veremos más adelante- lo encauzan los mismos estudiantes, quienes, si bien
vislumbran que el sistema homogéneo y disciplinador de las escuelas por las que ellos transitaron
originó la injusticia y desigualdad y el supuesto fracaso escolar, no dejan de manifestar su
preocupación por que esta diversificación atente contra la calidad formativa y –en definitiva- agudice
las insuperables diferencias entre las instituciones y las poblaciones que a ellas asisten.

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En efecto, señalamos la necesidad de revisar ese modelo, conscientes de que existen algunos
rasgos más difíciles de modificar, porque, de hacerlo, pueden desatenderse aquellos aspectos que
es necesario que se mantengan para que la escuela siga siendo un espacio de formación.

1.3.1 Las Políticas de Inclusión e Igualdad

América Latina se caracteriza por tener sociedades muy desintegradas y fragmentadas debido a la
persistencia de la pobreza y la gran desigualdad en la distribución de los ingresos lo cual general
altos índices de exclusión. Como señala Tedesco una de las tendencias más fuertes de la nueva
economía es el aumento de las desigualdades, la segmentación espacial y la fragmentación cultural
de la población.
Durante la década de los 90 los países de América Latina iniciaron una serie de reformas educativas
orientadas a lograr el acceso universal a la educación básica y al mejoramiento de su calidad y
equidad, sin embargo, todavía persisten importantes desigualdades educativas. Es urgente el
desarrollo de políticas decididas de equidad para que la educación cumpla con una de sus funciones
fundamentales; contribuir a superar las desigualdades de origen de los alumnos para avanzar hacia
sociedades más justas, equitativas y democráticas.

2 INEQUIDAD EDUCATIVA E INJUSTICIA SOCIAL

2.1 Piezas del Contexto Histórico en la Educación Rural

Para la consideración de las políticas destinadas al contexto rural, desde la Modalidad de Educación
Rural se plantean diferentes ámbitos de intervención.
Ámbito de intervención nacional: Incluye articular estrategias para alcanzar acuerdos nacionales
respecto de las políticas y líneas de acción destinadas a escuelas rurales; avanzar en la inclusión de
la ruralidad en la agenda educativa, de modo de llegar a conformar las áreas de ruralidad o su
equivalente en todas las provincias que reconocen en sus sistemas escuelas rurales, diseñar
proyectos de carácter general, a partir de las reconocidas regularidades en todo el país, para que
puedan ser implementados en articulación con los Ministerios provinciales, a decisión de las
jurisdicciones.
Ámbito de intervención jurisdiccional: Contempla desarrollar acciones de asistencia técnica
destinadas a los equipos provinciales, responsables de la implementación de políticas
jurisdiccionales para las escuelas localizadas en espacios rurales; articular las líneas de acción
compartida entre la Nación y cada jurisdicción; promover instancias de cooperación horizontal entre
provincias que manifiesten diferentes grados de avance en sus políticas destinadas a la ruralidad;

13
implementar conjuntamente proyectos especialmente diseñados para las escuelas rurales de los
diversos niveles del Sistema.
Ámbito institucional: Comprende avanzar a través de acciones articuladas con las jurisdicciones en el
acercamiento a las escuelas, sus docentes, alumnos y comunidades, acompañando las acciones
locales; acompañar y realizar el seguimiento de la implementación de los proyectos en las escuelas
incorporadas a cada uno de ellos; sistematizar y difundir prácticas escolares especialmente
diseñadas para las aulas rurales con el objeto de avanzar en el conocimiento pedagógico relativo a
las especificidades de los contextos rurales.

2.1.1 Maestros y Escuelas Rurales en la Política Educativa (1920-1940)

Los años veinte y treinta trajeron cambios importantes en lo que a la educación se refiere en nuestro
país: fueron puestos en práctica grandes proyectos educativos que habían salir al pueblo de su
“atraso e ignorancia”. De hecho, se buscaba integrar a todos los grupos a la llamada cultura nacional,
con la finalidad de lograr el progreso. Desde 1917, en la Cámara de Diputados, se decía que la
causa primordial de todos nuestros males era el analfabetismo, y de ahí la necesidad de educar al
pueblo mexicano.

Durante la Revolución se levantaron varias voces en favor de una educación pública que llegara a
todos los rincones de México. De aquí que, en 1921, se creara la Secretaría de Educación Pública
(SEP), cuya labor tenía ya un carácter nacional. Esta institución extendió su influencia hasta las
zonas rurales, con un proyecto que continúo en las décadas posteriores.

Para dar seguimiento a las políticas públicas en materia de educación rural durante el periodo
aludido, este trabajo se organizó con bases en la política educativa a través de diversos discursos,
por un lado, y maestros y escuelas, por otro. Asimismo, se trabajaron dos periodos; el primero abarca
de 1920 a 1934, y destaca por la labor que desarrollaron Álvaro Obregón y Plutarco Elías Calles,
quienes iniciaron el proceso de institucionalización del Estado; el segundo va de 1934 a 1940,
cuando Lázaro Cárdenas construyó el llamado contrato social populista, el cual consolidó la
estabilidad política y social que surgía después de un cruento movimiento revolucionario.

EL DISCURSO DE LA POLÍTICA EDUCATIVA: 1920-1934

A nadie escapa la labor realizada por José Vasconcelos al frente de la nueva SEP en 1921. Muchos
de los planteamientos expuestos en esa época perduraron durante toda la década da los veinte. Esto
es importante para comprender lo que sucedió más tarde, en los treinta. De hecho, fue Vasconcelos

14
quien imaginó tanto a una determinada política educativa, como a un determinado maestro que
sirviera a los intereses de dicha política.

En la década de los veintes se insistía en que la Secretaría de Educación Pública Federal tenía como
principal deber impulsar la cultural nacional. De ahí la necesidad de fundar planteles educativos para
el “progreso del país”. Se consideraba que la prosperidad de la nación debía vincularse a la industria
agrícola y que, precisamente, era la escuela rural la institución que mejor respondía a aquella
aspiración nacional. Se veía la necesidad de formar a un profesorado rural idóneo, a quien se le
pudiera “encomendar confiadamente la educación del campesino”. Por otro lado, se hacía hincapié
en la necesidad de crear centros especiales de “cultura popular”, donde obreros y campesinos
recibieran un mayor número de habilidades que les permitieran convertirse en miembros efectivos de
“cooperación y de progreso”. Se trataba de una política educativa que empezó a permear todos los
estados de la República Mexicana.

A mediados de 1920, se insistía en varios discursos en que la escuela debería ser “neutral” para que
cumpliera con su misión, sin importar el credo que profesaran los padres. Entre otras cuestiones, la
misión de la escuela era formar el “criterio propio de los educandos”, con el fin de que éstos buscaran
siempre el “bien de la nación”.

Por cierto, la SEP publicaba este periódico, El Sembrador, como parte de su programa de “cultura
social” en el campo. Por medio de él se orientaría al campesino hacia la “conciencia de los valores de
la vida digna de vivirse”. Otros objetivos eran, por un lado, lograr que el campesino tuviera la
“capacidad de manejar sus propios asuntos y ejercer su soberanía”; otro más, que la escuela rural
fuera “un hogar de educación en el campo”.
En otro discurso, Portes Gil se refería a que la “educación de las clases trabajadoras de México es el
único camino seguro de su positiva redención”. De aquí que su esfuerzo se concentrara en extender
la enseñanza rural en toda la República.

Sin embargo, este deseo se encontraba con el problema de la falta de recursos económicos para
lograrlo. De aquí que se insistiera en la necesidad de que las comunidades campesinas sostuvieran
las escuelas rurales por medio del sistema denominado de “Circuitos Rurales”. Dicho sistema
consistía en que un maestro central pagado por la federación, organizaba, vigilaba y dirigía en
continuas visitas a las escuelas circundantes, sostenidas por las propias comunidades.

Al problema económico se aunaba el de la falta de maestros preparados. Se decía que la “urgencia

con que los Gobiernos Revolucionarios han considerado la enseñanza del pueblo, ha obligado a la
SEP a improvisar maestros para las escuelas rurales.” De aquí la necesidad de “no abandonar a los

15
maestros rurales en su impreparación”. Por ello, se habían organizado las Misiones Culturales que
tenían, entre otras, la finalidad de impartir cursos breves a los maestros.

Sobre el profesor, Portes Gil decía: “Siendo el maestro el primer factor de la escuela, ha creído
necesario estimularlo, garantizarlo como un trabajador intelectual que rinde enormes servicios a la
República…”. De aquí que se formularan proyectos de leyes de jubilación, de estabilidad y escalafón
magisteriales, igual que se había fomentado la construcción de la Casa del Maestro. Hay que
recordar que, hasta entonces, el maestro no contaba con ninguna de estas prestaciones sociales.

En los discursos que publicaba el periódico El Sembrador hacia 1929, se destacaban varias
cuestiones. Una de ellas relacionada con la necesidad de dar a conocer la “nueva ideología” a un
público más amplio, y en caso de que ese público no supiera leer, la escucharía por medio de
sencillas obras de teatro. Por ello, se hacía hincapié en los teatros al aire libre. Portes Gil pensaba
que por medio de la escuela se difundiría la “nueva moral proletaria”. Para lograrlo se había
propuesto la construcción de dichos teatros en las escuelas. En ellos, las comunidades podrían “oír
en forma recreativa, por forma recreativa, por medio de sintéticas obras dramáticas, la expresión de
esa nueva ideología”. Se afirmaba que 85 escuelas del Distrito Federal y 50% de las escuelas rurales
federales contaban con estos teatros al aire libre.

Otro punto importante de estos discursos era lo referente a la actividad deportiva. Se hablaba del
deporte como un “estímulo de la cultura física”. Por esto, la SEP organizó una Olimpiada Nacional.
Se daba gran impulso a la vida deportiva ya que se afirmaba que el deporte “aparta del vicio, hace
nacer la alegría y fomenta el vigor de la raza”. Concluía diciendo que una gran mayoría de las
escuelas rurales contaba ya con sus “pequeños campos deportivos”. La necesidad de una cultura
física se expresaba desde 1870 en algunos periódicos infantiles publicados en México, cuando se
insistía en el cuidado del cuerpo, tanto masculino, como femenino, e incluso se afirmaba que muchas
de las enfermedades que padecían las mujeres eran resultado de la falta de ejercicio.

Como una nueva modalidad que empezaba a implantarse, se hablaba de la enseñanza del
cooperativismo. Portes Gil afirmaba que la más fuerte “esperanza de redención económica de las
clases trabajadoras” residía en la organización de cooperativas.
Parte importante del discurso de estos momentos se centraba en considerar a la escuela como
agente del gobierno en favor de la campaña antialcohólica. Se afirmaba que las pláticas de los
maestros, las organizaciones infantiles antialcohólicas y las publicaciones de la SEP llevaban al seno
de las escuelas y de las familias la convicción de que el alcohol “hace la infelicidad del hogar y
debilita las energías de los ciudadanos”.

16
Nuevos valores empezaban a delinearse a través de estos discursos. Se pensaba en el alcoholismo
como un mal que aquejaba a la nación mexicana, por lo que era necesario erradicarlo y, así formar
hombres fuertes y trabajadores, con objeto de levantar la economía nacional. Se trataba de acabar
con un “modo de vida” y, a la vez, construir otro que se estructuraba desde un espacio diferente,
necesario para la construcción del México posrevolucionario.
El discurso sobre la escuela y la cultura
Uno de los discursos en el que se habla de escuela y cultura es el que pronunciara Moisés Sáenz, en
1932, el cual fue publicado en el periódico El Maestro Rural en ese mismo año. En él definía la
relación existente entre la escuela y la cultura desde el punto de vista oficial. Daba gran importancia
a la escuela rural mexicana, considerada como uno de los “medio más eficiente para el
engrandecimiento de nuestra nacionalidad y para crear un México integral”.
Comentaba que en México había una gran variedad cultural, la cual era más significativa que la
racial; así también que una gran parte de nuestra cultura es “indica, pero mucho de lo que tenemos
de español es también primitivo a causa de que, lo que aportaron originalmente los españoles, no ha
sido posteriormente desarrollado…”. Consideraba que en ese momento los mexicanos pertenecían a
un “pueblo folklórico y de cultura especial”, por lo que era necesario llegar al “grado de una
civilización cosmopolita”.
El medio para llegar a dicha civilización era la escuela, puesto que la educación era un “factor
civilizador”, y nuestra propia cultura un punto de partida para lograrla. Para él, las escuelas
mexicanas diseminadas por todo el país y con culturas tan diferentes, tenían diversas funciones que
cumplir y distintos problemas que resolver. En lo que se refería al indio, la función de la escuela era
introducirlo al “seno de la Revolución”. Por otro lado, en cuanto al campesino, la escuela debería
cumplir la función de ser “diseminadora de la cultura; es decir, la popularización de la información, de
los conceptos, de los hábitos y de las costumbres, con el objeto de establecer en México un tipo de
vida suficientemente satisfactorio”.
Explicaba que la escuela por su propia naturaleza era intelectual y no podía ser “folklórica”. De aquí
que existiera un conflicto entre la escuela que instruyo, que enseña a leer, que crea “standards y
canales de la actividad y la cultura, si por cultura entendemos la cualidad única propia de un grupo de
hombres y las expresiones distinguidas de su espíritu”. De acurdo con este concepto, la escuela es la
“enemiga de la cultura, lo mismo que la escuela es el factor principal de la estandarización; es
enemiga de un nacionalismo concebido deliberadamente de acuerdo con un ideal particular”.
Señalaba que este conflicto era de principios y que, por lo tanto, debería ser “suavizado”.
Creía que, a pesar del conflicto entre la escuela, la cultura y la civilización, éste no debería hacernos
olvidar que la escuela, “considerada como factor de civilización es infinitamente mejor, más amplia,
17
más eficiente y más sabia que cuando la consideramos como un mero factor de estudio de libros”.
De aquí que dejara de lado dicho conflicto, y más bien pusiera una “gran fe en la escuela iniciada por
la Revolución.”
A pesar de que la escuela de la Revolución era todavía muy “deficiente”, Sáenz planteaba que, de
una manera valerosa, estaba intentando realizar un “plan de civilización y cultura integral”, en el que
incluiría tanto a niños como a adultos. Dentro de este plan era importante el abastecimiento de agua,
el cambio de alimentación, la enseñanza del español, la “resurrección de las tradiciones en materia
de arte y el entrenamiento del pueblo para la acción cooperativa”. Sin embargo, reconocía que era
difícil encontrar una escuela que cumpliera totalmente los ideales de la Revolución.
Afirmaba que la escuela rural logaba mejor su propósito en comunidades pequeñas, en el ambiente
“puramente rústico”, que en pueblos más grandes. Esto se debía a que su programa había sido
delineado de acuerdo con el “carácter de las comunidades primitivas”. Por otro lado, decía que era
más fácil poner en práctica un programa unificado y elemental, que uno más complicado, ya que
podía llevarse a cabo, incluso, sin la ayuda de la pedagogía y sin equipos especiales; se podía
realizar por medio del “sentido común y la buena voluntad”. De este modo, ya que México se
componía de muchas “semiprimitivas comunidades rurales”, la escuela de la revolución tenía un
campo muy amplio donde desarrollarse. Así, Moisés Sáenz decía que a otra generación le tocaría
preocuparse por la educación en sus aspectos “más elevados y más complicados”, pero que en ese
momento el plan de la escuela de la Revolución sería “básico”.
En el aspecto social, definía a la escuela como un “esfuerzo de crear una civilización de los
diferentes factores culturales de que se compone nuestro México”; ya que civilizar quiere decir
“imponer uniformidad, materializar, universalizar…”.
Dentro de la difusión de estos factores culturales se consideraba muy importante la enseñanza del
español. Moisés Sáenz decía: “Si el pueblo no habla nuestra lengua, no es de nosotros”. Esta
enseñanza implicaría nuevas ideas, nuevas actividades, nuevas maneras de vivir y nuevos
conceptos.
Otra de las finalidades de la escuela era la de conseguir la comunicación material y espiritual. Se
hablaba de ella como factor civilizador que debería realizar la intercomunicación de un pueblo con
otro, y con todos los pueblos de México, hasta que se lograra una unidad material que serviría de
base para la unidad espiritual, sin la cual no se podría crear una nación. Cuando una escuela rural
“abre caminos, establece una oficina de Correo y tiende hilos telefónicos, es entonces un verdadero
factor de civilización y cultura”.
La escuela era también la encargada de realizar la transición de una cultura “antigua, oral y
tradicional una cultura intelectual”. En sus programas no se podía omitir la lectura y la escritura, ya
18
que se consideraba que leer y escribir era “comunicarse con el mundo, significaba vida civilizada y
culta”. Sin embargo, esta enseñanza de la lectura y la escritura debería estar en relación con la vida
diaria; debería existir un propósito para la lectura. Se proponía establecer en la comunidad el hábito
de la lectura y la escritura, para lo cual se sugería la necesidad de que se recibieran periódicos y
libros. También hablaba de infundir en los niños el hábito de comunicarse con el mundo por escrito.
Moisés Sáenz se preocupaba también por conservar la tradición plástica, por hacerla resurgir, por
respetarla. Pugnaba para que, tanto niños como adultos, realizaran un trabajo creador, ya que en
nuestro pueblo existía una tradición creativa. Por esto recomendaba que cuando la escuela llegara a
las “masas, había que dejar que el pueblo continuara trabajando con sus propias manos”.
La socialización del adulto era otro de los objetivos de la escuela rural. Se entendía por socializar la
división del trabajo. De este modo, en lo que a educación se refería, se hablaba de que era necesario
enseñar a los hombres a trabajar unos con otros, compartiendo funciones y obligaciones.
La escuela de la Revolución debería también “cambiar los modelos de acuerdo con los cuales se
construirá la vida política de la nación”. La escuela tendría que poner las bases para lograr la
democracia. Dentro de esta idea, Moisés Sáenz recordaba a los maestros que ellos, y no los
políticos, eran los encargados de en señor a “vivir de acuerdo con los mandatos de democracia,
siempre y cuando los profesores sean apóstoles de cultura y civilización, más que pedagogos”.
Por civilización y cultura entendía “elevar al nivel de las masas, hacer del indio uno de nosotros,
organizar el país, elevar el nivel de vida, mejorar el estado económico del campesino y del obrero, y
crear instituciones. Es perder algo de lo que es lo nuestro, lo propio, y limitarlo con el objeto de
ajustarlo a lo que es lo universal”.
Moisés Sáenz terminaba por decir que, para lograr todo esto, el mejor camino era el “respeto por
individuos y cosas. Respetar tradiciones, creencias y costumbres de nuestro pueblo”. Recomendaba
que al tratar con niños y con adultos no se debería “usar la fuerza, sino la humildad”. Terminaba por
decir que el ideal de la escuela de la Revolución sólo se lograría por medio de la “acción
integradora”.
Era así cómo Moisés Sáenz definía la relación que existe entre la escuela la cultura. Varios de los
elementos que utilizaba en su discurso, de hecho, no eran nuevos, más bien podemos decir que se
formaron durante el movimiento revolucionario y cristalizaron en los años veinte y treinta.
El discurso sobre los maestros rurales en los años treinta
Al iniciarse los años treinta se reforzó esta política educativa hacia el campo. Narciso Bassols,
ministro de Educación en 1932, imaginaba que la escuela rural era la “dádiva generosa que
Revolución ha dado a los campesinos”.

19
Este secretario reconocía que la labor educativa no se realizar si no se atendía el problema de los
maestros, tanto en su preparación como en sus bajos salarios.
Diversas voces se levantaban en defensa del maestro. El profesor Celerino Cano, director de
Educación Federal en Morelia, insistía en que era necesario buscar los medios de “acrecentar
valores culturales, desenvolver la vocación, estimular inquietudes y despertar una mayor sensibilidad
social”, todo esto con objeto de provocar en los maestros la “capacidad que convertirse en factores
directivos del medio en que actúan”. Decía que era necesario invitarlo a que estudie, ya que “no
sabrá educar quien no esté educado constantemente”. Destacaba la necesidad de que el maestro
contara con un sueldo que le permitiera “consagrarse enteramente a la carrera”, sin tener que buscar
otros medios de subsistencia.
Parte importante de este discurse se centraba en el maestro, en ese “imaginario” que era el maestro
rural. Se decía que era él quien colocaría la simiente en el alma para que “surja prepotente la virtud y
broten los sentimientos del deber; de la justicia y del derecho.” Se afirmaba que el maestro rural era
aquel que “trueca su vida y su felicidad por la grandeza de la patria, sin otra recompensa que la
satisfacción del deber cumplido”.
Se hablaba de que el maestro rural debería ser un “buen agricultor”, y para ello se proponía vincular
las Escuelas Normales a las Escuelas de Agricultura Práctica. Se recordaba que, debido a la
importancia que tenía el maestro rural, su preparación debería ser “constante”.
En mayo de 1934 renunciaba Narciso Bassols, quien se había desempeñado como secretario de
Educación desde 1932. Entre otras razones, comentaba que su renuncia se debía a las “numerosas
dificultades suscitadas por los católicos, por la prensa reaccionaria, por los antiguos elementos de la
propia administración, por unos cuantos líderes magisteriales que se decían ser el magisterio mismo,
por falsos estudiantes universitarios y por algunos padres de familia” Terminaba por decir que todas
estas dificultades habían sido “vencidas satisfactoriamente” gracias al apoyo del presidente de la
República.
MAESTROS Y ESCUELAS: 1920-1934
José Vasconcelos pensaba la escuela como la conductora de una sociedad, y al maestro como un
ser experimentado, capaz de llevar a cabo un plan preciso, pero con cierta flexibilidad dependiendo
de la situación. El docente sería él encarga de organizar y organizar la estructura “mental y moral de
las generaciones”. En cuanto al niño, lo imaginaba como el fin y el objeto de la enseñanza.
Este secretario se propuso crear escuelas en las áreas rurales del país. Se trataba de que los
educadores llegaran a comprender que el objetivo no era sólo educar a la niñez del campo, sino a
toda la población del México rural. No debían conformarse con enseñar a leer, escribir y contar, sino
que hablaba de la necesidad de llevar a cabo un programa integral que penetrara en los poblados.
20
En cuanto a las escuelas, aquellas que habían sido hechas por el pueblo y por las misiones se
conocían con el nombre de Casas del Pueblo, y fueron fundadas desde 1923, y en 1925 se
convirtieron en escuelas rurales.
Algunos de los logros de orden social que habían producido las Misiones Culturales hasta 1928 eran:
1) Promover el interés activo de los campesinos en favor de la educación, sugiriéndoles ideales
de mejoramiento individual y social, y mostrándoles los medios de realización.
2) Lograr que los vecinos intervinieran activamente en la obra de mejoramiento comunal.
3) Crear instituciones como bibliotecas, clubes, campos de demostración agrícola, campos
deportivos y parques, con la finalidad de elevar las condiciones de vida de los campesinos.
4) Transformar la organización de las comunidades socializándolas, por medio del
entrenamiento que los maestros recibían en los Institutos de Capacitación.
Voces de maestras y maestros: 1921-1934
A pesar de todos los esfuerzos realizados por diversas autoridades de la SEP, el Departamento
Escolar no estaba bien organizado, por lo que era difícil apoyar el éxito de los misioneros. Como
ejemplo de esta desorganización se puede mencionar el caso del maestro Román Pérez, quien se
quejaba del director de una de la misión, el profesor Rafael Ramírez, debido a que se había llevado a
varios maestros de la escuela oficial de niños de Chiconcuac, Texcoco, a otras escuelas, dejando
sólo a unos cuantos encargados de dicho plantel. Por ello, el maestro Pérez le solicitaba a
Vasconcelos que cambiara de zona a dicho director. Sin embargo, en la respuesta se le decía que:
“El Departamento Escolar no da ningún interés a la mencionada información, ya que el maestro
misionero Rafael Ramírez presta sus servicios en Jalatlaco y no en Texcoco.
POLÍTICA EDUCATIVA DURANTE EL CARDENISMO: 1934- 1940
El gobierno de Cárdenas se distinguió por la instrumentación de la educación socialista. Durante su
gestión como gobernador del estado de Michoacán mostró sus tendencias socialistas, al satisfacer
las demandas locales relacionadas con el ejido colectivo, además de que promovió la construcción
de escuelas en los propios ejidos, y ayudó para que campesinos, obreros y maestros se organizaran
en el grupo llamado Confederación Revolucionaria Mexicana del Trabajo.
El 10 de octubre de 1934, dentro de una acalorada discusión, triunfó el proyecto del Partido Nacional
Revolucionario (PNR) que proponía la reforma del artículo 3º. Constitucional, estableciendo la
enseñanza socialista en lugar de la enseñanza laica. De aquí que el discurso cambiara debido a que
una nueva política educativa lo animaba.
Entre las normas que se exigía a los planteles particulares pueden mencionarse el que éstos debían
estar a cargo de personas que tuvieran suficiente preparación profesional, que no profesaran alguna
religión, que los planes y programas correspondieran a los del Estado, y que tuvieran la autorización
21
gubernamental, la cual podría revocar el Estado en cualquier momento. De este modo, el 1 de
diciembre de 1934 entró en vigor la enseñanza socialista.
Los inspectores y sus discursos: 1934-1940
En los informes de los inspectores escolares se descubre un rico material relacionado con los medios
que debían aprovecharse para el perfeccionamiento del personal, ya que se consideraba que la
preparación profesional del maestro constituía la base del éxito de la escuela socialista.
Se insistía en la organización de cursos para preparar a los maestros dentro de una “cultura integral”,
y la formación de bibliotecas con obras que tuvieran una “doctrina definida” para los propósitos de la
enseñanza socialista. Deberían contener bibliografía revolucionaria, pedagógica y de orientación
obrera.
Para conseguir un mayor aprovechamiento en la enseñanza, en estos discursos se hablaba de la
necesidad de organizar excursiones, vistas de estudio y exposiciones escolares, ferias agrícolas,
ganaderas e industriales; de formar museos con objetos de la región y bibliotecas comunales; de
realizar prácticas agrícolas y de jardinería para su observación y experimentación, y la edición y
sostenimiento de un periódico informativo de las diversas actividades de la zona, con la cooperación
de maestros y alumnos, que serviría como estímulo y como medio para intensificar su preparación.
Así, por medio de estos discursos los inspectores escolares dejaban oír su voz, destacando aquellos
aspectos que consideraban más importantes para el cumplimiento de los ideales que proponía la
educación socialista.

2.1.2 La Formación de Maestros Normalistas Rurales en México, 1922-1945

La formación de maestros en México vivió un cambio de importancia después de la Revolución de
1910. El número de profesores que egresaban de las escuelas normales existentes desde el siglo
XIX en las capitales de los estados era insuficiente para atender a las escuelas rurales que el
gobierno federal se propuso abrir desde principios de la década de los veinte. Por otro lado, el tipo de
formación proporcionada por dichas instituciones no parecía ser la idónea para una escuela rural
que, si bien conservaba objetivos culturales planteados desde el siglo anterior, también adquiría una
dimensión social con características y retos muy distintos.
La teoría pedagógica, como han sostenido muchos investigadores, adquiere sentidos particulares y
se traduce en prácticas específicas al engarzarse a veces en una relación de convergencia, pero
quizá más generalmente en forma contradictoria, con tipo de procesos como el modelo económico y
el proyecto político desde el cual es retomada. Asimismo, los articuladores de la política educativa,
por un lado, y los maestros encargados de ponerla en práctica por otro, leen e interpretan la teoría
pedagógica desde sus tradiciones educativas, sus procesos de formación y sus expectativas. En un

22
último nivel, los significados de la adopción de la teoría educativa dependen de las condiciones
específicas de la vida escolar, entendida como un espacio que se integra por el entramado de
relaciones políticas y culturales que se construyen entre las autoridades, los maestros, los
estudiantes y los padres de familia.
Estos diferentes niveles no tienen una dirección de arriba a abajo. Frecuentemente, los estudios
parten de la teoría pedagógica o de la política educativa para explicar la cultura escolar. En este
trabajo, en cambio, abordo en forma multidireccional, como se relacionan entre sí la política
educativa, las ideas pedagógicas y las prácticas escolares, mismas que también tienen relaciones
específicas con el proyecto político y económico que se busca implantar, para comprender en qué
consistió la formación de maestros normalistas rurales y cómo se conformó en un subsistema con
característica particulares.
LAS PRIMERAS NORMALES REGIONALES Y NORMALES RURALES: UN EXPERIMENTO
Una de esas instituciones de masa creadas después de la Revolución fue la escuela rural federal. El
gobierno impulsó una amplia política cultural dentro de la cual dio un lugar espacial a intelectuales y
maestros de clases medias de la ciudad de México y ciudades de provincia. Ellos retomaron ideas de
la educación racionalista de Francisco Ferrer Guardia –de origen anarquista-, de John Dewey y el
pragmatismo estadounidense –pensado desde una sociedad urbana e industrial-, así como de la
educación proletaria –de la Revolución soviética- para construir la escuela rural mexicana. En 1923
la pedagogía de la acción fue adoptada de manera oficial para orientar el trabajo de todas las
escuelas en el país y, en 1934, se modificó la Constitución para que la educación que impartiera el
Estado fuera socialista. Estas ideas, sin embargo, no fueron tomadas al pie de la letra. A pesar de
que hubo fuertes debates sobre ellas, éstos fueron de carácter político y estratégico más que
pedagógico, y fue construyendo una síntesis ecléctica que resulta incomprensible si no se le mira
desde las prácticas. La política cultural orientada al campo no fue un sistema del todo coherente ni
con los intereses del gobierno federal, ni con los de los campesinos cuyas necesidades pretendían
atender los maestros que la articularon.
La escuela debía responder a las necesidades de la gente. Las autoridades educativas y los
maestros, desde luego, eran quienes decidían cuáles eran éstas, e incluso hablaban de “crearles
necesidades” (Bolaños, 1982: 216). En realidad, muchos de ellos estaban apenas descubriendo a
los campesinos, su miseria y sus necesidades.
En un principio, la misión redentora de la escuela rural fue encomendada a misioneros culturales y
maestros improvisados convertidos en “todólogos”, que lo mismo enseñaban el alfabeto a niños y
adultos, que curaban enfermos, realizaban construcciones y para hacer llegar agua a los pueblos u
obtener créditos para la producción agrícola en una escuela volcada hacia la comunidad. También
23
existía desde años atrás la preocupación por capacitar maestros en escuelas normales. En uno de
sus salones se colocó un cartel que decía: “No más pedagogismos, sino más inspiraciones de la
vida. La necesidad del pueblo son los fines de la educación” (Castillo, 1965: 302). La frase revela las
intenciones de los maestros que fundaron las nueve primeras escuelas normales regionales o
escuelas normales rurales que funcionaron en la década de los veinte, siguiendo los pasos de este
plantel.
LAS ESCUELAS REGIONALES CAMPESINAS: UN PROYECTO DE DESARROLLO INTEGRAL
DEL CAMPO
Al iniciar la década de los treinta, las escuelas normales rurales vivieron una gran transformación. La
SEP fue ocupada por Narciso Bassols (1931-1934), un economista que pensaba que la vida rural no
cambiaría sólo a través de la escuela, sino que era necesaria una labor gubernamental amplia e
integral, orientada sobre todo a la transformación económica.
Ambos problemas motivaron una gran deserción. Como se pretendía que las escuelas centrales
agrícolas fueran autofinanciables, el trabajo para los alumnos era muy intensivo. Los estudiantes
campesinos estaban más dispuestos a realizarlo que sus compañeros de origen urbano, pero no si
ello era en beneficio de los directores y no de las escuelas.
El sistema creció. Al final de la década de los treinta existían 35 planteles, algunos con más de 300
alumnos. Pero las condiciones de las escuelas eran muy variables. Sólo en 1936 se logró que todas
las normales rurales se transformaran en regionales campesinas, pero muchas de éstas, la igual que
las de nueva creación, en realidad estaban en las mismas condiciones que las primeras normales
rurales de los años veinte, pero ahora con mayores retos. El desarrollo de cada plantel fue distinto,
tanto por estas condiciones como por la creciente incapacidad de la SEP, por falta de recursos, para
supervisar el trabajo de las escuelas (SEP, 1941: 119-121).
A pesar de ello, el desarrollo de las escuelas tuvo algunos rasgos comunes. Su trabajo a lo largo de
los años treinta se articuló de dos ejes: el primero de ellos era la “enseñanza práctica” (ya no escuela
de la acción) y el segundo era el cooperativismo. Los estudiantes tenían que rotares para participar
en todas las actividades de las escuelas se organizaban a partir de las propias necesidades del
internado o de las comunidades, mismas que eran muy variables.
En las escuelas chicas se necesitaba conseguir la cooperación de los vecinos para construir las
instalaciones, pero en las grandes, las necesidades eran múltiples. La compra de insumos para el
internado servía de base para la enseñanza de la economía doméstica; la compra de semillas o la
construcción de un salón o gallinero servía para incorporar las matemáticas, la geometría, el dibujo y
la agronomía; la organización de fiestas y festivales integraba la confección de ropa, la escritura de
poemas y obras de teatro, la educación cívica y la historia, la realización de bailes de todo México, la
24
interpretación de canciones populares e himnos agraristas y la realización de tablas gimnásticas.
Todas estas actividades de recreación eran consideradas como fundamentales para ganarse la
confianza de la gente, propiciar su sociabilidad y alejarla del alcohol. En español, la escritura se
practicaba en la redacción de recibos o en la composición de poemas o cuentos educativos, pasando
a un segundo plano la enseñanza de la gramática. Todo aprendizaje debía tener una finalidad útil y
debía integrarse con los demás por el método de proyectos.
Las visitas de supervisión a las escuelas federales familiarizaban a los estudiantes con las
dificultades que atravesaban los maestros rurales para procurar la higiene o la asistencia de los niños
a la escuela, con los ataques que sufrían por parte de autoridades locales o curas y con la aplicación
de técnicas de enseñanza al trabajar con los niños. Acompañaban a los maestros rurales a buscar
cooperación de los vecinos para mejorar las condiciones de los planteles, o para organizar partidos
de futbol o béisbol y si había maestros faltantes, los estudiantes más avanzados se hacían cargo de
la escuela.
En las excursiones de observación e investigación, los alumnos indagaban sobre el tipo de tierras de
la zona, los cultivos y las herramientas de labranza que se utilizaban, los salarios o los tipos de
posesión de tierra, las condiciones de las vías de comunicación y de los servicios de agua o luz, así
como las características de la fauna, flora y clima. La observación, la investigación y la experiencia
eran consideradas de gran importancia.
Los estudiantes trabajaban en talleres de carpintería, hojalatería, curtiduría, mecánica y otros,
además de atender los terrenos de cultivo, huertos o ganado y hacían trabajos en las comunidades:
ayudaban en los cursos nocturnos para adultos, en la reparación o construcción de caminos, en las
juntas para organizar cooperativas de producción o tratar de que los campesinos se pusieran de
acuerdo para solicitar tierra, evitar conflictos entre comunidades, comercializar los productos o
almacenarlos evitando así a los acaparadores. Las estudiantes visitaban los hogares con la maestra
de economía doméstica para hacer campañas de higiene o le ayudaban en los cursos de costura
para mujeres adultas. Trabajan también auxiliando al maestro en las escuelas rurales federales.
En general, las escuelas privilegiaban las actividades prácticas y dejaban poco tiempo para las
materias académicas, y el trabajo se organizaba por cooperativas (de alimentación, consumo,
producción y molino de nixtamal). Con el cooperativismo se pretendía fortalecer los lazos de
confraternidad, justicia, igualdad y solidaridad.
Todas estas actividades eran muy innovadoras si las comparamos con el trabajo de las escuelas
normales urbanas, pero convivieron con viejas tradiciones difíciles de desarraigar por falta de
preparación de los maestros, de recursos y de tiempo. Algunos docentes enseñaban historia y
geografía dictando notas o poniendo a los estudiantes a copiar textos como las biografías de
25
hombres ilustres o los materiales impresos que enviaba la SEP. No faltaron quienes, en las clases de
demostración con niños de las escuelas más cercanas, trabajaban el mismo tema, con las mismas
actividades, año tras año, o los directores que creían que la integración de los conocimientos de cada
materia podía lograrse simplemente con un periódico mural en el que se colocaban juntos artículos
de distintos tópicos. A veces, los trabajos agrícolas no se vinculaban con las enseñanzas en clase.
Entre la escasa preparación de los alumnos al ingresar, la falta de preparación de muchos de los
profesores y el tiempo dedicado a los trabajos agrícolas y de oficios, el hincapié puesto en la
educación práctica implicó un antiintelectualismo que, al combinarse con el entusiasmo por el
discurso socialista, propició posturas dogmáticas.
LA EDUCACIÓN SOCIALISTA EN LAS ESCUELAS REGIONALES CAMPESINAS
Con la educación socialista se acentuó el sentido de servicio de los estudiantes-maestros quienes,
por su origen campesino y por conocer las formas de explotación del capitalista sobre el proletariado,
deberían ser los líderes que, siendo poseedores de “la verdad” brindada por el materialismo histórico,
debían encabezar una revolución moral que rehabilitara a los campesinos, sustituyendo el
individualismo por la solidaridad y el cooperativismo. Para ayudar a que algún día los medios de
producción fueran de los trabajadores, los maestros rurales debían fomentar la conciencia de clase
de los campesinos y organizarlos en cooperativas para exigir sus derechos ante los capitalistas.
En el proyecto socialista tal y como fue vivido en muchas de las escuelas regionales campesinas, el
anhelo de emancipación de los trabajadores y de los campesinos fue sobrepuesto, no conflictos, a
los afanes modernizadores, homogeneizadores, incorporadores, integradores, que venían desde el
siglo XIX, sin que ello fuera visto como algo contradictorio, por lo menos por la mayoría de los
maestros y de los estudiantes.
EL GOBIERNO ESCOLAR Y EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL
Una parte novedosa de las primeras escuelas normales regionales y normales rurales en la década
de los veinte fue el intento de que la vida en los internados fuese similar a la de un hogar. Esta idea
del internado como familia provino de las ideas pedagógicas que estaban en boga, pero también de
necesidades prácticas. La idea central era que todos los integrantes de la escuela cooperaran con
los demás, en un ambiente natural en el que se pudiera vivir en libertad pero en orden, permitiendo la
expresión de los intereses y necesidades de los estudiantes y fomentando en ellos un sentido de
responsabilidad. Para lograrlo, se consideraba imprescindible evitar una reglamentación rígida y
formal. Los estudiantes debían aprender sus responsabilidades por convicción y no por temor a una
autoridad externa.
En todas las escuelas se intentó crear un ambiente de confianza, cariño y solidaridad que fomentara
la costumbre de trabajar y velar por el bien colectivo y no sólo el individual. Se acordaban horarios y
26
los alumnos se distribuían en comisiones para atender el aseo, la comida, los jardines, el cuidado de
los animales y la vigilancia del orden, pero hubo diferencias en las formas de designar y distribuir los
trabajos, de marcar reglamentaciones y vigilar la disciplina. En la mayor parte no se estipularon
reglas estrictas. En algunos planteles éstas fueron elaboradas por el director, pero en otras fueron
decididas por común acuerdo entre los estudiantes, los maestros y el director, o por medio de
representantes de éstos. En unas escuelas el director distribuía los grupos de trabajo, mientas que
en otras se permitió a los estudiantes organizar la distribución de comisiones, sobre todos en
aquellas en las que los directores pensaban que el civismo debía enseñarse en la práctica de la vida
diaria, y qué ésta debía ser democrática. Al parecer, en general los estudiantes colaboraban con
gusto y formaban sociedades de tipo cultural dirigidas por alguno de los maestros.
La SEP permitió las iniciativas y las variaciones en las formas en que los directores organizaban la
vida interna de los planteles. A pesar de los distintos alcances en cada uno de ellos, el internado
como familia, que fue un planteamiento intermedio entre las tradiciones pedagógicas del siglo XIX y
los postulados de la escuela nueva, implicó un cambio significativo en la cultura escolar en la cual, en
vez de hacer hincapié en el orden y la obediencia, se alentaba la responsabilidad, el trabajo colectivo
y, en varios casos, la democracia y la libertad de los estudiantes (SEP, 1928b; Rockwell, 1996; Loyo,
1999).
LA TRANSFORMACIÓN DE LAS ESCUELAS REGIONALES CAMPESINAS EN NORMALES
RURALES
La lucha contra la educación socialista en el campo educativo y el desplazamiento de los comunistas
en el ámbito político fueron factores de gran peso para que las escuelas regionales campesinas
dejaran de existir. Es cierto que las regionales atravesaron por una etapa difícil a finales de los años
treinta: tenían dificultad para impartir una enseñanza agropecuaria de manera exitosa; problemas
para elevar el nivel académico al aceptar el ingreso de estudiantes cuya preparación previa era
insuficiente; los profesores estaban descontentos por sus condiciones laborales, lo cual se tradujo en
la falta de compromiso por parte de algunos de ellos hacia las escuelas, mientras la corporativización
del gobierno escolar provocaba una mayor politización de la vida de los internados. Pero el principal
problema fue la escasez de recursos que no permitió una mayor supervisión, una mejor capacitación
de los profesores y mejores condiciones de funcionamiento.
El gobierno moderado de Manuel Ávila Camacho logró cambiar la educación socialista por una
escuela democrática y de unidad, pero dicho cambio requirió un largo proceso de conflictos y
negociaciones dentro de los cuales las escuelas regionales campesinas ocuparon un lugar de
importancia. En 1941, la SEP fue transformada. El Departamento de Enseñanza Agrícola y Normal
Rural desapareció y las regionales campesinas quedaron bajo la coordinación del Departamento de
27
Enseñanza Normal y Mejoramiento Profesional del Magisterio, cuyo objetivo sería coordinar y unificar
todas las modalidades de formación de maestros en el país. Este cambio implicaba no sólo la
separación de la formación de los profesores rurales de la enseñanza agrícola, sino también su
vinculación a otras normales y su separación de las propias escuelas rurales. En vez de otorgar más
recursos para mejorar las regionales, la SEP optó por cerrar las que peores condiciones tenían. En
1941, los 35 planteles fueron transformados: nueve quedaron como escuelas prácticas agrícolas y 26
siguieron funcionando como normales rurales (SEP, 1946: 209). En éstas se limitó el autogobierno y
el cooperativismo, se quitó a las escuelas la responsabilidad de ofrecer cursos de mejoramiento a
maestros en servicio, se redujeron sus tierras y personal y se limitó el control que sostenían sobre las
escuelas primarias de su zona de influencia. Aunque discursivamente se justificaba la reforma
argumentando que la vinculación de la formación de maestros rurales con la formación de peritos
agrícolas había demostrado ser demasiado compleja, en realidad lo que se buscaba era aislar la
fuerza de la Rama, que como se ha mencionado, era una de las secciones más radicales del
STERM.
En mayo de 1941, los periódicos hicieron alarde de que en la escuela de Ayotzinapa, Guerrero, se
había quemado la enseña nacional. Los estudiantes se fueron a la huelga en contra de varias
medidas que había tomado el profesor Pérez Guerrero, quien recientemente había sido nombrado
director. En el conflicto intervenían problemas de diferente índole: la falta de personal y de recursos,
la oposición de los comerciantes de Tixtla a los trabajos de la escuela, el enfrentamiento entre la
Rama y el Frente Revolucionario de Maestros de México y las disputas entre dos grupos políticos
distintos por la gubernatura del estado. Autoridades de la SEP y del gobierno estatal respaldaron al
director y varios maestros y dirigentes estudiantiles fueron encarcelados. Sin embargo, la prensa
nacional, que casi nunca se había ocupado de las escuelas regionales campesinas, aprovechó el
conflicto para atacar la educación socialista y un grupo de diputados acusó a Luis Sánchez Pontón,
secretario de Educación Pública, de ser comunista. Debilitado, tuvo que presentar su renuncia. Su
sucesor, Octavio Vejar Vázquez, optó por tomar medidas drásticas: hacer una limpia de comunistas
en la SEP para, por un lado, cambiar la educación socialista por una escuela del amor que elevara la
espiritualidad e implicara una reconstrucción moral y, por el otro, unificar al magisterio en un sindicato
nacional. En vez de modificar el artículo 3º., en 1942 se emitió la Ley Orgánica de Educación Pública,
que matizaba el carácter socialista de la educación y, sobre todo, la intención de que la escuela
fuese coeducativa. El secretario de Educación no logró tampoco unificar al magisterio pero sí, en
cambio, fracturar al STERM y fortalecer a otras organizaciones magisteriales: en 1943, cuatro
sindicatos magisteriales se disputaban el poder.
HACIA UN PLAN DE ESTUDIOS ÚNICO EN LA EDUCACIÓN NORMAL
28
La federalización de la educación, la uniformidad de la escuela y la constitución del magisterio como
una profesión de Estado fueron un mismo proceso. En sus primeros años de existencia, la SEP
intervenía en las escuelas dependientes de los estados sólo a través de convenios de colaboración.
A la par que se incrementaba el número de escuelas federales a lo largo del país, los pedagogos
discutían si el gobierno federal tenía derecho de orientar todas las escuelas, y a principios de los
años treinta se fue afianzando la idea de que éste, como garante de los intereses del pueblo, debía
responsabilizarse de proporcionar educación a todas las capas sociales, a la vez que se discutía que
la enseñanza, además de ser laica como estipulaba la Constitución de 1917, debía tener un sentido
más afirmativo y definido.
En el Congreso los maestros estaban más preocupados por las cuestiones sindicales y gremiales
que por las orientaciones educativas. Lograr la unificación de los profesores resultaba esencial para
alcanzar el nuevo tipo de formación espiritual que promovía el secretario, el Partido Acción Nacional
(PAN) y la Unión Nacional de Padres de Familia. Pero los ataques de Octavio Véjar Vázquez a los
maestros resultaron excesivos y ni izquierdas ni derechas estaban conformes. Su renuncia a la
Secretaría de Educación fue condición para que se realizara, en diciembre de 1943, el Congreso de
Unificación Magisterial, en el cual se formó el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE). Durante los dos años siguientes, dentro del nuevo sindicato las divisiones entre diferentes
grupos de maestros siguieron vivas, pero lo importante es que el SNTE era el único sindicato
magisterial que contaba con reconocimiento oficial (Medina, 1978).
Jaime Torres Bodet, nuevo secretario de Educación, encabezaría una política educativa orientada
hacia la democracia, la paz, la libertad, la equidad, la justicia social, la solidaridad internacional y,
sobre todo, la unidad nacional. Para él, todos los niños mexicanos tenían igual derecho a recibir una
misma educación. Si la escuela primaria debía otorgar una formación uniforme para todos los
mexicanos, las escuelas normales también debían formar un tipo único de profesor capaz de enseñar
en cualquier escuela. La política educativa de Torres Bodet fue en cierta forma conciliadora.
La reestructuración de la SEP realizada por Luis Sánchez Pontón en 1941 ya apuntaba hacia la
homogeneización de los estudios de primaria, secundaria y normal. Según la Ley Orgánica de
Educación Pública, promulgada en diciembre de ese mismo año, todas las escuelas normales tenían
el carácter común de formadoras de maestros, lo cual exigía lograr una unidad de orientación que
sólo sería posible mediante la concentración de sus servicios, regidos por una sola oficina con
atribuciones técnicas y administrativas (SEP, 1946: 207). Con Torres Bodet el empeño siguió
adelante: si se pretendía que todos los niños pasaran por un mismo tipo de formación en la primaria,
la educación normal también debía uniformarse.

29
Una de las determinaciones del Congreso Nacional de Educación de 1943 había sido elevar los
estudios de normal al nivel de cualquier otra profesión, es decir, que los estudiantes ingresaran
teniendo como antecedente el bachillerato. Un año más tarde se celebró el Congreso de Enseñanza
Normal en Saltillo, Coahuila, en el cual se volvía a aseverar que la conciencia nacional no podría
existir mientras la educación en México no tuviera una dirección uniforme.
El secretario explicaba que los egresados de las normales rurales debían llevar a las comunidades
agrícolas “un resumen de civilización fecundante y un estímulo franco para vivir” y por ello debían
dominar “aquellas asignaturas que figuran en sus programas por un justo deseo de unificación
nacional de los planes educativos y no por un vano prurito de simetría con los programas vigentes en
las ciudades”.
La renovación total significaba, para algunas autoridades de la SEP como José María Bonilla, la
desaparición de las escuelas. Sin embargo, muchos de los congresistas en Saltillo aún defendían el
artículo 3º., y amparándose en él defendían la labor especializada de los profesores rurales y, por lo
tanto, de las normales rurales. A pesar de que se presentaron pocas ponencias respecto a las
normales rurales, éstas fueron motivo de una atención especial. El profesor Roberto Moreno y García
hizo una difícil síntesis de las diferentes posturas presentadas en las cinco ponencias, bajo la
revisión de Celerino Cano. Siguiendo su relato, se aprecia que una sugerencia extrema era dejar las
normales rurales con un plan de establecerlas cerca de poblados grandes para que tuvieran la
influencia de la civilización y pudieran formar maestros para escuelas suburbanas e incluso urbanas,
mientras que otras, la mayoría, proponían su extensión para intensificar la formación de los
estudiantes, pero manteniendo su orientación específica a la atención de población campesina e
incluso indígena y su establecimiento en zonas rurales.
LA FORMACIÓN DE MAESTROS ENTRE EL CAMPO Y LA CIUDAD
La prioridad que se daba a la educación normal urbana sobre la rural fue clara también en el
recuento de las acciones realizadas del profesor Eliseo Bandala, presidente de la Comisión
Permanente del Primer Congreso Nacional de Educación Normal. Los principales hechos que
ejemplifican la labor de mejoramiento de las normales, decía, eran: el inicio de la construcción del
“suntuoso” edificio que albergaría a las normales para señoritas y varones, así como la Normal
Superior, en la ciudad de México: el traslado de la Normal de Maestros a un local dentro de la ciudad;
la creación de las carreras de maestros especialistas en la educación y cuidado de los ciegos y los
sordomudos en la Normal de Especialización: la adopción en las normales primarias del ciclo
secundario de estudios y la reforma del ciclo profesional; la reforma del plan de estudios de la
Escuela Normal Superior. Además, tres normales particulares fueron incorporadas al sistema federal;

30
se reforzó considerablemente el personal, se dotó de material didáctico a las escuelas normales
rurales y se creó el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio.
Incrementar el número de años en las escuelas normales favorecería la formación de una
“burocrática aristocracia” que aún no tenía la suficiente influencia de la SEP. Por ello, era importante
lograr el control de la orientación de las escuelas normales urbanas y privadas, y a la vez mejorar la
situación de las normales rurales tanto como la de los maestros rurales en servicio.
Torres Bodet decidió dedicar parte del escaso presupuesto educativo a la formación de maestros
rurales, fuese en las normales o en el Instituto.

2.1.3 Micro política, Jurisdicción y Comunidad Agraria en los Procesos Históricos de la

Educación Rural en México 1920-1940
LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DE UN CURRÍCULO PARA LA VIDA RURAL DE MÉXICO
La incorporación educativa del mundo rural constituyó siempre una tarea central en la historia del
sistema educativo mexicano, en particular a partir del momento en que aquél se configuró como
estructura burocrática de alcance nacional, con la creación de la Secretaría de Educación Pública
(SEP), en 1921.
Un variado abanico de iniciativas sobre el sentido, las estrategias y los alcances de la escolarización
en el medio rural se extiende desde los días de las primeras escuelas rudimentarias, entre los años
1911 y 1913, a los de los programas compensatorios de educación comunitaria del presente,
configurando la historia de los esfuerzos del Estado nacional por llevar sus servicios educativos a la
población campesina e indígena.
Aunque el lapso entre 1920 y 1940 constituyó una suerte de época de oro en la historia de la
educación rural mexicana, la importancia de campesinos e indígenas dentro de las consideraciones
educacionales del Estado nacional nunca dejó de ser central. Si bien las reformas curriculares de
1942 restaron a la escuela muchos de los sentidos que se había trazado hasta entonces, en relación
con la sociedad rural la recta final del siglo XX, ésta reaparece como el espacio en el cual el
desarrollo de la escuela nacional hace manifiestas sus más conspicuas inequidades, revelándose
como el territorio donde tienden a concentrares los bajos perfiles del sistema educativo nacional.
Lo rural, en este tiempo, se ha vuelto ámbito donde los temas de equidad, calidad y pertinencia
cultural exhiben la naturaleza problemática del desarrollo de la escuela en contextos campesinos e
indígenas. Lo rural se ha constituido en el espacio social de la compensación educativa, así como del
intento de acortar brechas que manifiestamente lo distancian de la escuela nacional urbana.
Lo rural educacional reaparece hoy bajo el signo de la alarma nacional. Lejos de los épicos y
promisorios senderos que dibujaban los balances educativos oficiales hasta hace algunas décadas,

31
la problemática educativa de la ruralidad se concentra hoy en escenarios como los del México
indígena, atravesados por profundas carencias de orden lingüístico, cultural y material. O bien los de
los campamentos agrícolas de trabajadores migrantes, donde el sistema trata de suscribir, a la
cobertura educativa, a extenuados niños y jóvenes indígenas, enfrentándose con complejos
problemas de secuenciación y acreditamiento. O los del México rural y suburbano de pequeños
poblados sometidos a coberturas educativas de segunda calidad, sustentadas mediante peculiares
procesos de reclutamiento y formación docente, y apenas dotadas de equipamiento material. Son
también los de las escuelas unitarias de los campos, sometidas a procesos estructurales de
intermitencia, servidas generalmente por docentes que, a partir de ellas, iniciarán una trayectoria de
movilidad cuya tendencia será acercarlos al ideal de inserción en la vida urbana.
Esto es lo que hacen algunos programa escolar de carácter civil que apuestan por procesos de
escolarización anclados en la acción sobre el medio vital, como los que sustenta el Centro de
Estudios para el Desarrollo Rural (CESDER), la Unión para la Nueva Educación de México (UNEM) y
otros más que vuelven sobre el tema de los currículos y sus conexiones con el territorio, con el
conocimiento local, con la formación para el desarrollo de las estructuras productivas locales,
etcétera.
Algunos autores registran todas estas iniciativas como los eslabones de una genérica historia de la
educación rural, operación conceptualmente objetable ya que se equiparan, en no pocas ocasiones,
programas y políticas que dotaron a lo rural de una especificidad curricular, con otros que
simplemente fueron expresión de la actividad educacional del Estado en el medio rural, con lo cual se
creó cierta ambivalencia en el concepto mismo de educación rural, pues éste ha aludido tanto a
proyectos educativos curricularmente referidos a las condiciones de la vida rural, como a procesos
escolares situados espacialmente en el medio rural. En otras palabras, no se ha distinguido siempre
entre educación rural y educación en el campo (o para la población rural).
En México, las escuelas que sirvieron a campesinos e indígenas se hallaron organizadas bajo el
diseño de un currículo para la vida rural, básicamente durante entre 1920 1940, cuando una serie de
procesos de política educacional, social y cultural dieron forma a lo que se ha dado en llamar Escuela
Rural Mexicana, que constituye la experiencia que se reflejará en este escrito.
A lo largo de esos años, en el sistema educativo nacional se produjo un proceso definido de
diferenciación interna, con el propósito de adecuar sus funciones según el carácter rural o urbano de
la población. Mediante ese proceso, que derivó en la constitución de un currículo, de un sistema de
formación para su trasmisión y de una trama de instituciones y organizaciones sociales que debían
sustentarlo, lo rural dejó de ser, en la percepción de quienes debatían y diseñaban en aquel entonces
la enseñanza nacional, el espacio de la “rudimentarización”, curricular, para convertirse en el objeto
32
de una agenda integral de preocupaciones en torno al cambio social y al papel que en él cabía jugar
a la educación.
Distintas voces sugirieron, en el curos de los siete años durante los que tuvo vigencia la política de
las escuelas rudimentarias, la necesidad de que la escuela rural tuviese por base, además de los
rudimentos del currículo nacional, la agricultura y el trabajo manual, llegando a concebirlas como
Escuelas Granja. El problema de dar a lo rural un tratamiento curricular específico que rebasase el
carácter de mero rudimento, emerge en varias de las reuniones pedagógicas nacionales de la época.
El Congreso Nacional de Educación Primaria, celebrado en Jalapa, en octubre de 1912, concluye,
por ejemplo con la idea de que debía existir “un programa para las escuelas rurales y otro para las
escuelas urbanas, iguales en cuanto a la enumeración de la materias, pero diferentes en cuanto a la
intensidad y extensión de cada una. En las escuelas rurales el programa se desarrollará en tres
años; en las urbanas en cuatro” (Meneses, 1986: 108-111). En 1916, el Congreso Pedagógico de
Hidalgo se proponía ya la discusión de una agenda donde se examinase la importancia de la
enseñanza agrícola y la pertinencia de fundar una escuela normal para maestros rurales.
El proceso de especificación de lo rural como objeto educacional adquirió un sentido definitivo a partir
de 1921, con la creación de la SEP bajo la influencia del pensamiento de su primer secretario, el
licenciado José Vasconcelos, quien impulsó el diseño de modalidades de acción educativa sobre el
medio rural que resultaron fundamentales, pues proporcionarían el sentido de la educación rural.
Casas del Pueblo, Misiones Culturales, Maestros Misioneros ambulantes, los tres emblemáticos
dispositivos culturales del periodo definirían la lógica primigenia de acción del sistema nacional de
enseñanza, en pos de la conquista y la transformación cultural de la ruralidad mexicana.
La Casa del Pueblo, que bajo el influjo conceptual del pragmatismo sería transformada en Escuela
Rural Federal –nombre que conservó durante mucho- definía, desde su mismo nombre, uno de los
rasgos centrales del modelo de educación rural que sembró el vasconcelismo en la historia escolar
nacional: su carácter comunitario. Educar lo rural requería, en la percepción de los pedagogos de la
nación, una institución que fuese capaz de generar una revolución cultural en el orden vital de las
comunidades, impulsando la transformación y la modernización de estructuras sociales que eran
percibidas como subdesarrolladas, pre modernas y políticamente maleables.
La escuela federal no dejará de tener, desde entonces, la vocación comunitaria. A pesar de que el
periodo pragmatista entre 1924 y 1933 le agregará innovaciones en materia de prácticas en torno al
ocio, el conocimiento agrícola, la higiene, etc., y de que durante el cardenismo se tratase de convertir
a la escuela en agencia de la movilización social, la institución escolar federal mantendría siempre
propósitos de apertura y acción sobre el espacio social comunitario, o lo hará con fuerza, la menos

33
hasta 1942, cuando el sistema modificó sus políticas escolares, reformación sus currículos y
movilizando hacia las aulas parte del trabajo comunitario que realizaban sus docentes.
EL RECONOCIMIENTO HISTORIOGRÁFICO DE LA ESCUELA Y LA EDUCACIÓN RURAL
MEXICANAS
Como objetos de conocimiento histórico, la educación y la escuela rurales comenzaron a tratarse con
el rigor metodológico de las ciencias humanas desde hace no muchos años, hacia mediados de los
setenta podría decirse, cuando se generaron en el país corrientes académicas que sometieron a
revisión muchos de los juicios de verdad en materia de representación colectiva del pasado reciente
de la vida nacional. Las interpretaciones oficiosas de aspectos torales en la identidad colectiva, como
el problema de la Revolución, su naturaleza, proyecto y representantes legítimos; y de su relación
siempre justiciera con la nación, la ciudadanía, el bienestar social, comenzaron entonces a
cuestionarse desde un amplio haz de disciplinas y perspectivas analíticas, dentro de las cuales cupo
a los historiadores controvertir, desde base definidamente científicas y académicas, la hondamente
ideológica y justificadora historia oficial.
La historia de la educación se vio también influida por el naciente revisionismo. Orbitando, de uno u
otro modo, sobre las grandes imágenes explicativas acerca de la nación y la educación
posrevolucionarias, comenzaron a emerger nuevos temas como campos de conocimiento: la
educación porfiriana, la escuela posrevolucionaria y sus arbitrarios culturales y salvacioncitas de la
nación, el Estado corporativo y las políticas educacionales, etcétera.
Lo rural educacional constituyó uno de los temas centrales en la emergente refundación
historiográfica de los años ochenta y noventa, lapso en el que varios historiadores volvieron
nuevamente sobre el itinerario de la educación posrevolucionaria de las décadas 1920-1940
construyendo, desde sus mismas bases documentales e inspirados por nuevas perspectivas
historiográficas, nuevos objetos de conocimiento.
Una historiografía política de la educación rural comenzó, desde entonces, a investigar distintas
facetas dentro del problema general de las relaciones entre el Estado, la política educativa y la
sociedad nacional en el periodo 1920-1940, dando paso a una nutrida reflexión sobre la
implementación y el nivel político de las políticas educativas desplegadas por el gobierno federal en
esos años. Interesadas en analizar el tránsito al nuevo orden social posrevolucionario, las vertientes
más politológicas de esta línea de estudios incursionan en el rol que cupo jugar a los aparatos
escolares en los procesos de concentración del poder y en la configuración de territorios sociales de
adhesión a la nueva alianza social que construiría la hegemonía del Estado nacional.
El análisis histórico de la política educacional rural como proceso que tuvo, de manera definida, el
carácter de política cultural cuyas dimensiones rebasaron ampliamente su carácter de currículo
34
instruccional, ha sido abordado por autores como Guillermo Palacios, en sus análisis sobre la
producción de nuevas representaciones y marcos de adscripción sociocultural a partir del discurso
acerca de lo rural, la cuestión agraria y el campesinado emitido por los intelectuales pedagogos en
las páginas de la revista El Maestro Rural, publicada por la SEP durante 1932 a 1934, en los días en
que más alto nivel registra la actividad estatal en relación con la constitución de un currículo para lo
rural del periodo posrevolucionario.
La revista, editada para ser leída por maestros y campesinos, acercaba a las escuelas rurales textos
informativos de diversa naturaleza: desde los que contenía aspectos de carácter técnico
agropecuario, hasta los que establecían posicionamientos ideológicos y políticos del gobierno federal
frente a los asuntos campesinos, pasando por reflexiones, semblanzas y testimonios sobre la vida
rural, así como sobre las épica labores de las escuelas, entre otras cosas más. Palacios analiza la
forma en que el diálogo cultural que en uno y otro sentido sostuvieron intelectuales, pedagogos,
maestros y campesinos, condujo a la constitución de un nuevo imaginario discursivo acerca de lo
rural, lo campesino, los amigos y enemigos de su redención social, del papel justiciero que tienen las
políticas del bloque de poder verdaderamente revolucionario en la satisfacción de las demandas
históricas de la clase campesina, etc. La apuesta estratégica por la transformación del orden
comunitario contuvo no sólo un currículo integrado por el saber y la racionalidad tecnológica, sino
otro que paralelamente operaba bajo el modelo sembrado desde los días de las casas del pueblo,
revelador de una voluntad hegemónica interesada en la difusión de una versión sobre la naturaleza
del proceso revolucionario, sus perspectivas futuras y el rol que debería cumplir el campesino en la
labor constructiva de la nación.
Pero la educación y la escuela rurales son también reflexionadas como espacios de producción y
circulación de procesos de carácter cultural. En algunos de estos estudios, la cultura rural aparece
como mundo de vida que negocia con la institución sus tiempos, sus espacios y bienes, atendiendo
tanto a sus propias lógicas de reproducción social como a sus lealtades rituales, confesionales y
comunitarias. La ruralidad se plasma a veces como ética sobre los géneros, otras como legitimidad
del orden consuetudinario y otras más como sedimentación de representaciones sociales en torno a
la escuela y a sus funciones mismas.
Esa historiografía hizo emerger un territorio cultural de posicionamientos rurales hasta la
implantación de la agencia escolar, ayudándonos a comprender el carácter asumido por la
modernización/modificación del mundo cotidiano, que implicó la inserción del orden escolar en las
sociedades campesinas de 1920 a 1940. La conquista del pensamiento y del orden temporal de la
ruralidad; el conflicto del currículo con otras instituciones y prácticas culturales del campesinado; la
fiesta patronal, la escuela y la fiesta cívica; la escuela y la extensión de la ciudadanía; las formas de
35
la apropiación local de conocimiento y la institución escolar, así como el desarrollo de procesos
sociales de resistencia y negociación en la recepción cultural del nuevo sentido civilizatorio que trató
de imprimirse mediante educación rural durante la posrevolución, constituyen temáticas importante
en el cuerpo histórico e intelectual que nutren algunos de esos trabajos.
O una historiografía que persiguiese comprender el sustrato y la dinámica del cambio histórico
verificado en esos años en la vida de los pueblos campesinos en ámbitos como la higiene doméstica,
la salud y la salubridad públicas, espacios hacia los que la escuela desarrolló igualmente una labor
de extensión de nuevo conocimiento y prácticas sociales. Se conoce la evolución histórica de
grandes indicadores estadísticos vinculados con la salubridad pública nacional; se está de acuerdo
con la salubridad pública nacional; se está de acuerdo con que hacia esos años comenzaron a
producirse en el espacio rural transformaciones cualitativas en el campo de la morbilidad, la
natalidad, etc., admitiéndose que mucho tuvo que ver en ellas la escuela en su carácter de agencia
local encargada de la operación de las políticas sectoriales que el Estado nacional implementaba
tanto en educación como en rubros como la salud.
Sin embargo, más allá de las percepciones y los indicadores macrosociales, pocos historiadores han
hecho suyo el conocimiento del modo en que la escuela libró esas campañas por el cambio social y
los obstáculos que en ellas enfrentó. Queda pendiente una suerte de historia cultural de la relación
entre escuela y salubridad pública rural.
El impacto que puede, presumiblemente, imputársele a la difusión del currículo modernizador de las
prácticas productivas del campesinado, requiere un acercamiento historiográfico más riguroso,
circunscrito, sin duda, al análisis de espacios sociales en los que sea posible discriminar los muchos
factores que pueden influir en un incremento de la productividad agrícola y en los que la memoria de
la acción escolar pueda ser verdaderamente captada.
La documentación de aquellas escuelas rurales depositada en el Archivo Histórico de la SEP deja ver
los múltiples aspectos socioculturales en que la agencia escolar tocó el orden cotidiano de los
pueblos campesinos de México, vivificándonos la verdadera dimensión de los cambios que pareció
desencadenar. Esa documentación, que ha recibido contadas incursiones historiográficas, yace
plena de relatos relativos a la institucionalización de las políticas educacionales impulsadas
localmente por la escuela rural federal. En ellos figuran, como actores centrales, el interés
modernizador, corporativo e iluminista del actor burocrático, embarcado en distintas iniciativas de
fomento social y en continua interacción con las bases y sujetos sociales de nuevo y viejo cuño, que
articularon su participación dentro del nuevo orden nacional posrevolucionario.
Como lo mostraron años atrás los estudios políticos sobre la implantación de la escuela rural federal,
el análisis local, imbuido de perspectivas microhistórico, constituye la vía de reconstrucción que
36
mayores frutos puede tener en cuanto a generar relaciones observables sobre el impacto
sociocultural del currículo rural. Es preciso seguir, en ese nivel de observación sociológica y cultural,
el curso local de las iniciativas y los aprendizajes impulsados por inspectores, maestros y
extensionistas; es necesario aunar búsquedas en acervos vinculados con la acción de grupos y
núcleos de interés local que secundaron esos procesos para poder arribar a consideraciones más
precisas sobre el cambio social asociado a ese ciclo de escolarización rural.
Pero incluso es posible preguntares si en el desarrollo de las propias hipótesis y demostraciones la
historiografía política arribó a un punto de llegada en el que se agotasen sus propios objetos
heurísticos.
Esa historiografía avanzó por un sendero intelectual que partiendo, grosso modo, de posiciones
emparentadas con las teorías de la reproducción y de los aparatos ideológicos de Estado, arribó
luego a perspectivas más societalistas, identificadas, directa o indirectamente, con el problema y la
teoría gramsciana de la hegemonía. En secuencia, sus planteos fueron desde la noción de una
sociedad rural constituida a partir del aparato y los intereses del Estado, hacia una lectura
regionalmente diferenciada del problema del poder político nacional en su uso de los aparatos
escolares, que luego arribó a una visión “desde abajo” de los procesos históricos de la construcción
de la nueva hegemonía posrevolucionaria a través del aparato y la política cultural de la escuela.
EL NUEVO ORDEN JURISDICCIONAL: LA MICROPOLÍTICA EN TORNO AL DISPOSITIVO
PRODUCTIVO DE LA ESCUELA FEDERAL
En otros trabajos de sostenido la idea de que el carácter conflictivo que frecuentemente asumió la
relación entre la escuela rural federal y las comunidades de 1920 a 1940, derivó no sólo de los
postulados ideológicos y políticos impulsados por la SEP sino, en un modo significativo, de las
resistencias locales y regionales que enfrentó el nuevo orden jurisdiccional que ella pretendía
instaurar. La nueva jurisdicción, mediante la cual la Secretaría anulaba el poder de decisión local
subordinándolo al principio abstracto de nación, de la cual, en cuanto órgano del Poder Ejecutivo
Federal, se erigía como representante, atravesaba materialmente a la escuela rural, constituyéndola,
más allá de las coyunturas políticas e ideológicas, como un nuevo espacio de poder y de relaciones
micropolíticas.
Debido a ello existió, según creo, una micropolítica inherente al dispositivo institucional federal que
produjo conflicto y nuevas relaciones de poder en tres dimensiones fundamentales: la de la gestión
escolar; la de la propiedad y el usufructo sobre el espacio y los bienes de la escuela; la de la
obediencia, los derechos y los deberes de las asociaciones locales de apoyo. En esas dimensiones,
la escolarización federal irrumpió en el orden social comunitario como un importante proceso de

37
desplazamiento y descalificación del derecho consuetudinario de los actores que, en función de éste,
obtenían poder estatus de la cultura local en torno a la escuela.
El fuero federal anulada también el poder de decisión sobre la vida de las escuelas de que había
gozado tradicionalmente la autoridad local. Sus agentes, los maestros e inspectores de la SEP, no
les debían obediencia en materia de aquellos aspectos de gestión escolar en los que usualmente
habían tenido prerrogativa, como la adjudicación del puesto y las decisiones de cambio docente en
función de juicios sobre desempaño, la decisión de feriados, la fiscalización del producto de la
actividad escolar, etc., haciéndolo jugar cada vez que los agentes del poder local manifestaron ese
tipo de pretensiones.
De fuero se hallaban también investidos los vecinos organizados en asociaciones de apoyo a la
escuela como las Juntas y los Comités de Educación. Aunque éstos no operasen en su auxilio a la
hora de enfrentar la reacción local, debían asentir a los regaños de inspectores y maestros que
exigían hacer avanzar los proyectos de la escuela federal, si bien ello les implicase entrar en conflicto
con el orden comunitario de obediencia y lealtad previo, muchas veces opuesto a los propósitos de la
federación.
Ése era el nuevo orden jurisdiccional sobre el que avanzaba la escuela federal, un principio que
modificó los términos en que los actores locales habían efectuado previamente las políticas de
escolarización, creando nuevas bases para el uso del poder legítimo y, por tanto, para la
negociación.

Arquitectura de la educación musical en la escuela rural mexicana (ca. 1920-1940)

Configurar cultural y socialmente un nuevo “nosotros”, por sobre las diferencias de todo tipo, capaz
de generar el weberiano sentido de solidaridad entre los habitantes del territorio mexicano, implicaba
incidir en el propio imaginario de los grupos para que pudieran percibirse desde parámetros diversos
a los habituales. Había que pasar del plano del grupo étnico inmediato, al plano de una comunidad
abstracta que, cohesionada con símbolos construidos socialmente, compartiera tradiciones de
reciente data. Es decir, se requería instituir una cultura, cuyos códigos compartidos por el grupo
sirvieran de punto de referencia para percibirse como parte de la comunidad imaginaria que se
proyectaba en el ámbito de lo nacional.
Construir los consensos necesarios para hacer de México una nación moderna, regulada, por los
parámetros de Occidente, implicaba inscribirla en el tiempo lineal que se juega entre una visión
retrospectiva, anclada en los orígenes, las historias y las raíces compartidas, y otra prospectiva, de
destino y futuro compartidos, capaces de convocar las lealtades de los nuevos ciudadanos
mexicanos. Ésta fue la tarea asumida en las primeras décadas del siglo XX, con el propósito de
38
reconocer lo propio y urdir una cultura nacional, homogénea, unificada y unidad que, legitimada, se
reconociera dentro y fuera del país. En ese sentido, se recrearon y reorientaron políticas,
instituciones y agentes. Uno de los grandes retos fue el “despertamiento” de las masas indígenas y
su inserción en la modernización del país.
Sabemos que las poblaciones rurales de México, allá entre los años 1920-1940, fueron sometidas a
un amplio programa de redención-regeneración-modernización de innegable cuño ilustrado, puesto
en marcha a través de las políticas educativas y culturales de los gobiernos posrevolucionarios, que
en medio de búsquedas y tanteos, de diferencias ideológicas y radicalizaciones, lograron construir la
sugerente y paradigmática estructura de la escuela rural; en el caso de este texto, mi propósito es
revisitarla, desde la perspectiva de la arquitectura de su educación musical.
El núcleo en el cual anudo el texto es la función social y cultural que tuvo la música en las escuelas
rurales; o sea, de qué manera el universo sonoro contribuyó a crear, en esas poblaciones, la imagen
de la nación moderna e integrada en sus diferencias, y el sentido de pertenencia a ella. Es decir, qué
lugar ocupó la música en ese gran proyecto civilizatorio que fue la escuela rural; de qué manera
influyó para hacer de los niños indígenas-campesinos ciudadanos mexicanos. Para ello, procedo por
aproximaciones sucesivas que van desde detectar la presencia de las música en las escuelas
porfirianas y su inserción como contenido de enseñanza, por lo menos en el nivel de formulación; la
inclusión de la educación musical directamente en los programas de escuela rural entre las décadas
de 1920 a 1940, así como los dilemas que esto plantearía para los maestros rurales. Por último,
incursiono en algunos indicios de la dialéctica de las aportaciones, siempre en el terreno de lo
musical, de las comunidades rurales a la construcción de la comunidad nacional y viceversa.
PRIMER ACERCAMINENTO: LOS DÉFICIT DE ORIGEN
No podemos desconocer el gusto por la música y los primeros logros de la educación musical en el
México citadino del siglo XIX; las aficiones y las tradiciones de los sectores acomodados, de cuño
ilustrado, se expresarían a través de las academias musicales y de las sociedades filarmónicas en
boga. En estas atmósferas, ¿cuándo aparece la enseñanza de la música en la escuela popular?,
¿cómo emigra esta enseñanza del ámbito de las escuelas urbanas, preferentemente atendidas
durante el porfiriato, al terreno de la escuela rural, uno de los puntos más vulnerables del sistema
educativo en formación?
Existen noticias de que el canto como recreación, vinculado con contenidos religiosos, se cultivaba
en las antiguas escuelas lancasterianas de la capital del país (AAVV, 1962: 474); sin embargo, su
inclusión como uno de los contenidos de enseñanza en la escuela primaria y, por ende, en lo que se
iría configurando como formación de maestros, tardó muchos años en formalizarse como tal, primero,

39
en las escuelas urbanas y después, en las rurales, debido a la escisión que existió en el desarrollo de
ambos espacios.
La somera revisión de proyectos, de planes de estudio, de propuestas y formulaciones de
reglamentos e iniciativas de ley que se elaboran en el curso del siglo XIX (Meneses, 1983), nos
llevan a ubicar en 1861 el surgimiento de iniciativas referidas a lo que hoy conocemos como
educación musical: a partir de la ley emitida para la Instrucción Pública del Distrito y Territorios
Federales, durante el breve tiempo que Ignacio Ramírez asumió el cargo de secretario del ramo, se
introdujo el canto en la instrucción primaria elemental, que se cursaba en dos años y medio para
niños y niñas; al lado de los contenidos tradicionales, tales como lectura, escritura, gramática y
aritmética, el canto aparecía al lado de la moral (ibíd.: 181). Asimismo, la instrucción primaria
perfecta, que proporcionaba una incipiente formación para los que serían maestros de primeras
letras, incluía el canto en el caso de los hombrecitos, mientras que a las mujercitas se les enseñaría,
además, música y baile (ibíd.: 182-183).
Todo parece indicar que si bien la Ley Orgánica de Instrucción Pública, promulgada en 1867,
estableció la enseñanza de materias artísticas tales como dibujo y música en la escuela elemental,
de hecho, la enseñanza de los contenidos musicales en la instrucción primaria, a partir de entonces y
durante todo el siglo XIX, fue irregular: en ocasiones, el canto en la escuela primaria fue desplazado
por el dibujo lineal (1867)³, mientras que los estudios de normal incluyeron música durante los tres
primeros años, en el caso de los varones, o durante los seis años, en el caso de las mujeres (ibíd.:
327-328).
Por esos años se percibiría la influencia del Conservatorio de Música, recién fundado (1866), puesto
que existía una tendencia a complejizar los contenidos de la enseñanza musical con elementos de
teoría musical propios de las tradiciones de música erudita, pues hacia 1879 el plan de estudios de
primaria para niños, en su tercera sección, integraba un curso de música, especificando los
contenidos en cada caso:
Primer año
Conocimiento de los signos musicales que son necesarios para las primeras lecciones de solfeo.
Solfeo de lecciones de medidas sencillas y entonaciones fáciles en clave de sol, en las tonalidades
que no requieren más de tres alteraciones, y que los alumnos cantarán individualmente y en conjunto
al unísono. Explicación de todos los signos y sus combinaciones, a que vaya dando lugar el estudio
en el año.
Segundo año
Continuación del curso anterior en que se aumenten las dificultades de medidas y entonación,
cantando los alumnos individualmente y en conjunto, lecciones en la clave de sol y en la de fa en
40
cuarta línea, en todas las tonalidades mayores y menores que están admitidas en la práctica, y en
todos los compases que están en uso. Explicación analítica de toda la lectura musical
correspondiente a esto año.
Las resoluciones no tuvieron fuerza de ley. Pero en el plan de la normal del Distrito Federal (1892) se
volvió a favorecer el canto coral, como resultado de las disposiciones del Segundo Congreso de
Instrucción, el criterio se mantuvo, pues en el plan de la normal de 1902 se incluyó, en el primer año,
solfeo y canto coral; en el segundo, solfeo, canto coral y primeros ejercicios en el armonio; en el
cuarto año, estudio del armonio y práctica de canto coral. Puede decirse que durante las primeras
décadas del siglo XX los maestros de primaria enseñaban, como podían, música y otras artes, y
muchas veces no lo hacían por falta de elementos para ello; todavía en 1920, el destacado músico
mexicano Manuel M. Ponce (1882-1948), volviendo los ojos a la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS), siempre desde su experiencia referida al ámbito urbano, clamaba porque la
música se estableciera de manera obligatoria en las escuelas mexicanas de todos los niveles
(Ponce, 1920: 294-297). Faltaban maestros preparados para hacerlo; tampoco había suficientes
materiales de estudio, por más que hubiera una cierta idea de cómo llevar a cabo la educación
musical y de los beneficios que podía reportar a los alumnos.
Por otro lado, y aquí me refiero a otro de los déficit del siglo XIX que directamente atañe al contenido
de este texto, los pedagogos y políticos de fin de siglo, a pesar del tono optimista de la crema y nata
de la pedagogía mexicana que se dio en el Primer Congreso de Instrucción (1889-1890),
engolosinados con los logros de los sectores medios urbanos, señalaron de manera contundente una
de la más serias carencias del sistema educativo porfiriano: atender al sector rural, donde las
limitaciones propias de las escuelas elementales urbanas se multiplicaban al infinito. Esto era muy
grave en un país donde el más elevado porcentaje de la población (75%) vivía en el campo:
haciendas, rancherías, caseríos dispersos e incomunicados a lo largo y ancho del país, donde
prevalecían lamentables condiciones de atraso en todos los órdenes.
La comisión del Congreso, que había introducido el tema de las escuelas rurales y de los maestros
ambulantes, después de analizar la situación, determinó algunos principios para su establecimiento,
de acuerdo con la cantidad de habitantes de cada lugar, señalando para su organización que “los
estudiantes permanecerían en clase de tres a cinco horas, y alternarían los trabajos intelectuales con
los manuales, algunos minutos de recreo, ejercicios calisténicos y cantos corales.
El tema, polémico de por sí, continuó siendo motivo de debates y toma de posición donde los
términos lastre, atraso, aislamiento, abandono, división racial, tribus indígenas y otros similares se
articulaban en torno al discurso de la modernización del país y de la construcción de la nación
mexicana, vinculados con abnegación, regeneración, progreso, civilización, castellanización y aun
41
mexicanización. “Había que borrar diferencias y desigualdades de todo tipo entre las poblaciones
rurales y urbanas –analfabetismo y desconocimiento del español por los indígenas eran puntos
nodales para ello-; la escuela era el recurso idóneo en el que se cifraba la unidad nacional. En el
proyecto de nación en curso pesaba ese gran imaginario que la fórmula del mestizaje, por sobre las
diferencias raciales, de la joven nación mexicana. Abordar la educación indígena, percibida en ese
entonces en el espacio de lo rural, oscilaba entre una escuela que proporcionara los mínimos
elementos necesarios o bien la que ofreciera una perspectiva de contenidos más amplios, similares a
cualquier otra de las escuelas urbanas de organización completa; en el fondo de las discusiones y
propuestas se estaba jugando el problema de la integración de estos grupos al ámbito de lo nacional,
el desarrollo de su sentido de pertenencia a México.
A decir verdad, el porfiriato no había logrado llevar a feliz término el proyecto de escuela popular en
las ciudades, y mucho menos en el campo, por sus propias circunstancias de dispersión e
incomunicación. Por lo demás, de las clasificaciones ensayadas sobre las escuelas, de primera a
tercera clase, de acuerdo con sus condiciones materiales, su organización, las condiciones de
trabajo y la preparación de sus maestros, los contenidos de enseñanza, entre otros, y las cinco
categorías de maestros según el tiempo invertido en su preparación y sus condiciones de trabajo, las
escuelas rurales y sus maestros ocupaban los más bajos niveles de ambas escalas. Conocidas como
de organización imperfecta o limitada, si bien debían seguir el programa de estudios reglamentario, la
mayoría de las veces optaban por los contenidos mínimos por realizar en el mínimo de años,
suprimiendo la enseñanza del “canto, dibujo, gimnasia y geografía” (Loyo, 1999: 10, cursivas
nuestras).
Si bien conforme avanzó el siglo XIX, las raíces ancestrales de las culturas aborígenes habían
constituido un elemento en favor de la diferencia y solidez de México entre las demás naciones, el
interés y la preocupación por los indios vivos empezó a manifestarse de manera más positiva hacia
las últimas décadas del siglo XIX, y la escuela rural es uno de los indicios de ello. Poco a poco el
término indio volvió a asumirse en los espacios públicos, en medio de un hálito de igualdad
republicana, como sujeto social que, ineludiblemente, confluiría en ese orto gran sujeto social que era
la nación, e impelía a replantear su condición de ciudadano mexicano, por sobre su diferencia
lingüística y étnica.
HACIA UN ÉNFASIS DIFERENTE
La década de los veinte, en la efervescencia de los ambientes posrevolucionarios, se transformaba
en el escenario de los sueños y las aspiraciones de renovación social y cultural a los que darían
curso, por diversas vertientes, los círculos intelectuales y políticos del país. Si bien entre los primeros
gobiernos –Obregón (1920-1924), Calles (1924-1928) y Portes Gil (1928-1930), fuertemente
42
comprometidos con el programa de la educación popular, y Cárdenas (1934-1940), identificado por la
orientación socialista de su gobierno- existen diferencias fundamentales que se traducen en su
concepción de la educación y la cultura, también es posible percibir ciertas líneas de continuidad y su
marcado interés por la educación popular, del campo y de la ciudad. Se trata, quizá, del momento
culminante en el proyecto de construcción de la nación, donde lo mexicano propiamente dicho se
privilegiaría por encima de otras opciones, de otros modelos que no eran los propios –sin negar, en
una perspectiva de largo aliento, que su fortaleza y originalidad hacía tiempo que se buscaban en el
pasado indio.
Vasconcelos había hecho suya la preocupación de los pedagogos porfirianos por impulsar la
educación popular y la necesaria reorientación de las acciones educativas dirigidas al campo, a partir
de las propias necesidades del medio; sostenía que sólo era necesario que las poblaciones
indígenas se nivelaran con el conocimiento del castellano para que pudieran asistir a las escuelas
comunes e integrarse a la cultura nacional.
Pero desde que reinstalara la SEP (1921) habría de hacerle frente al problema de la educación
indígena y la educación rural –que poco a poco se irán integrando en el mismo discurso-,
ampliamente debatido durante décadas por políticos y hombres de Estado, intelectuales y
pedagogos. En principio, Vasconcelos redefinió las funciones y el acción de los maestros
ambulantes, uno de los recursos vinculados con las escuelas rudimentarias desde el porfiriato, que
asumían tres tareas: 1) formar a un grupo de jóvenes, especie de monitores, que en tres meses se
entrenarían para alfabetizar a los niños y niñas de sus lugares de origen, estableciendo escuelas
fijas; 2) trabajar con otros dos grupos, uno que no sabía leer y escribir, para alfabetizarlos, y otro de
alfabetizados, a los que les enseñaría aritmética, historia e instrucción cívica; 3) realizar otras
gestiones directamente referidas a las necesidades de la comunidad, organizando, además,
convivencias donde se cantaran canciones populares y se tocara música regional. Para 1922, se fijó
un solo término para este tipo de maestros: misioneros, escasos y escasamente preparados para las
tareas titánicas que tenían encomendadas a lo largo y ancho del país.
Sin embargo, frente a la insuficiencia de maestros preparados para trabajar en los pequeños
poblados del país, en 1922 se establecieron las Escuelas Normales Rurales (Cruz López, 2000), con
la intención de incidir en el mejoramiento de diversos aspectos de la vida de los poblados rurales,
mediante la preparación de maestros que maestros que pudieran “realizar de un modo inteligente y
efectivo el trabajo de incorporación cultural de las pequeñas comunidades”. Como parte del personal
de estas escuelas –en el terreno de las disposiciones-, se incluía a un profesor de música que se
haría cargo de las clases de solfeo y canto en cada uno de los dos años de estudio.

43
Las Escuelas Normales Rurales, junto con las Misiones Culturales, pronto se multiplicaron y se
replantearon sus programas, con los propósitos expresos de desanalfabetizar campesinos y de
adiestrarlos “en materia social y en la explotación racional de los productos de las regiones que
recorren las mismas misiones culturales”.
A todas luces resultaba evidente la necesidad de formar otra generación de maestros rurales con una
actitud diferente con otros recursos para incidir en el campo, además de mejorar, constantemente, la
preparación de los maestros en servicio y de los monitores, sobre todo en la medida en que muchos
de ellos, dadas las urgencias alfabetizadoras del momento, apenas manejaban de manera fluida la
lectura, la escritura y el castellano.
Por lo general, la Misión Cultural se integraba por un grupo básico de tres tipos de especialistas: en
contenidos académicos –la pedagogía de la acción se privilegiaba por sobre otras opciones-, en
pequeñas industrias y en cultura física, estética y artes populares, además de una trabajadora social
y el jefe de la misión, todos con la consigna de conocer la localidad y ser conscientes de la diversidad
de grupos étnicos que existía en México. Se organizaba en una comunidad rural que pudiera
concentrar a otros poblados, lo que se conoció como Institutos de Perfeccionamiento y Acción Social.
Cada Misión, al recorrer el país visitando pequeños poblados rurales que pudieran reunir por lo
menos a 40 maestros de la región, estaba provista de materiales, libros y equipos, que dejaban en
cada lugar para que los maestros pudieran utilizarlos; entre los instrumentos de trabajo no podían
faltar, por lo menos, una vitola con su dotación de discos y, en el mejor de los casos, algún
instrumento musical.
Con el tiempo, las misiones se fueron definiendo más en sus funciones y acotando sus ámbitos de
incidencia: al principio fueron viajeras –transitorias- y después también permanentes; fueron rurales-
indígenas, y después también urbanas. Las misiones viajeras duraban tres semanas y poco a poco
se prolongó el tiempo hasta abarcar dos meses; asimismo, se amplió el personal que las integraba.
La complejidad y la diversidad de las tareas encomendadas al maestro de música eran evidentes,
para lo que su capacitación y actualización permanentes también estaban previstas.
El mejoramiento de la preparación de los misioneros y de los propios jefes de misión era una tarea
indispensable que se llevaba a cabo de diferentes formas: cursos, cursillos, conferencias.
Anualmente la SEP, por medio de los Cursos de orientación y mejoramiento, y la Universidad, con
los Cursos de Verano que se realizaban en Mascarones, invitaban al más selecto personal a los
temas por tratar –Leopoldo Kiel, Manuel Gamio, Alfonso Pruneda, entre otros-, adecuados a las
exigencias de trabajo de los profesores de agricultura, de pequeñas industrias, de educación física,
de orfeón y cultura estética. Todos recordaban con agrado algunos de los primeros Cursos de
Verano entre los que incluyó, junto con el de música y orfeones, el de la canción mexicana y el de
44
bailes típicos regionales, que eran de los más concurridos y gratificantes, pues al finalizar los
maestros-alumnos hacían demostraciones públicas con el beneplácito y las ovaciones de todos los
concurrentes.
ENSEÑAR A CANTAR, A BAILAR Y A TOCAR UN INSTRUMENTO
Para los artífices del proyecto civilizador del mundo indígena-rural estaba incluida la música, por
diversas vertientes y para distintos propósitos y ocupaba un lugar importante en el transcurrir de las
comunidades rurales. Por lo demás, entre los dedicados directamente a la enseñanza, un mismo
clamor atravesaba el medio urbano, cosmopolita, que escuchamos por boca de Augusto Chapuis,
articulista de la revista El maestro, próximo a Vasconcelos: “El canto tiene su puesto marcado en
todas las manifestaciones de la vida escolar, de las cuales es complemento y ornato” (1922: 84-86),
y deviene consigna, expresada desde el anonimato de los pequeños pueblos. Así lo expresa Graciela
Amador en El Sembrador el 5 de mayo 1929: “Maestro Rural, que ni un solo día dejen de cantar los
niños de tu escuelas; que todas las noches canten los campesinos de la escuela nocturna. Forma
orfeones para todas las fiestas de tu pueblo.
Desde sus inicios, la SEP recurrió, no sin oposiciones, a la colaboración de músicos, pintores,
literatos y atletas para fortalecer la enseñanza de las artes y de la educación física en la escuela
primaria, convencida de la importancia de poner al niño en contacto con los que estuvieran
dedicados directamente a estos menesteres, no obstante, en general, el problema subsistía en la
escasez de maestros y, más aún, especializados en música –incluso en las mejores primarias de la
capital.
Si admitimos, con Vaughan, que “Las políticas culturales se refieren al proceso a través del cual las
definiciones de cultura –en sentido restringido de la identidad nacional y de la ciudadanía y en el
sentido amplio de comportamiento social y significados- fueron articulados y disputados”, podremos
avizorar las múltiples zonas de contacto cultuales que se manifestaron con la puesta en marcha de
los programas educativos y culturales para el espacio rural.
Aunada a los diversos agentes de educación musical que se irían manifestando y reconociendo en
cada población, la federación logró una importante presencia no sólo por medio de las políticas e
instituciones que ya mencioné, previstas para el mejoramiento profesional de los maestros en
servicio, sino también a través de un programa orgánico de publicaciones entre las cuales, al lado de
los libros de texto y otras lecturas que profundizaran la preparación del maestro, así como de coros y
partituras –que en su mayoría, preferentemente, cubrían el espacio urbano-, se editaron revistas –
con diferente periodicidad, tiraje y duración-, cuyo propósito era constituir un espacio de intercambio
de experiencias y de informaciones diversas que pudieran ser de utilidad para el maestro rural. Una
de ellas, El Sembrador, en sus primeros números hace referencia, explícitamente, en uno de sus
45
artículos, al papel de modelación social que ejercía la música: “Labor civilizadora en Quintana Roo.
Un acordeón y una guitarra” (citado por Alonso, 2004: 40).
Pero, sin lugar a dudas, la revista de mayor circulación entre las comunidades rurales fue El Maestro,
Rural, constantemente solicitada por los maestros a las autoridades del Departamento de Escuelas
Rurales, incluida en los inventarios escolares o como parte de las pequeñas bibliotecas de las
escuelas, si bien penetró con distinta intensidad en los diversos poblados del país, es posible que
casi ninguno desconociera su existencia. Empezó a publicarse cunado Narciso Bassols asumió el
cargo de Secretario de Educación Pública (1931-1934). Su edición –primero quincenal, después,
mensual- abarcó de 1932 de 1939, con un tiraje elevado, e incluso llegó a constituir un modelo en
este género de publicaciones en algunos países latinoamericanos. El proyecto, ambicioso de
origen, logró reunir a escritores locales, nacionales e internacionales, para ofrecer a sus destinatarios
diversas noticias, orientaciones prácticas y experiencias que pudieran generar una cultura
compartida entre los maestros rurales, cuyo propósito de fondo era incorporar a la civilización a esa
masa de indios marginales, retraídos, retardatarios, “adormilados”, contrarios a las exigencias que
planteaban la modernización y el progreso del país.
El año 1933 fue decisivo para el cambio en la orientación de la revista: se fortalecieron los contenidos
pedagógicos y de otros tipos y, teóricamente, se fundamentaron más; asimismo, se establecieron
secciones fijas. Entre ellas se integró la “Sección de Música escolar”, a cargo de Hugo Conzatti,
quien seguramente había sido invitado a colaborar por la tarea encomiable que realizara en la
Dirección de Cultura Estética, bajo la dirección del Maestro Beristaín, en 1922-1924. Fue muy
reconocida su publicación de coros infantiles que pudieran ayudar a resolver las carencias de las
escuelas primarias de la capital (Boletín de la SEP, t. I, núm. 3, enero de 1923: 49) y se pensó que
serían muy valiosas sus orientaciones a los maestros rurales en el terreno de la música. El profesor
Conzatti, poseedor de una vasta cultura, había realizado su formación musical en el Conservatorio
Nacional, y desde esa visión daba indicaciones a los maestros rurales sobre la enseñanza de la
música.
DE LA COMUNIDAD RURAL A LA COMUNIDAD NACIONAL
Para los círculos porfirianos, urbanos y cosmopolitas, el proyecto de romper el aislamiento de los
mexicanos había constituido una consigna: que México lograra un lugar en el concierto de las
naciones occidentales. Ahora, el movimiento revolucionario, en una suerte de alquimia nacional, se
volcaba hacia el interior del país para apelar, a su vez, a romper el aislamiento de esas grandes
masas de población indígena, campesina, dispersas a lo largo y ancho del territorio nacional, de
modo que carreteras y vías de comunicación se convirtieron en la gran metáfora del progreso y la
modernización del país. Todo, absolutamente todo, transitaría por ellas, portando los dones de la
46
civilización y de la cultura reclamados por Occidente para que la joven nación mexicana dejara atrás
sus atavismos y lastres.
Muchos políticos, funcionarios de la SEP, intelectuales y pedagogos tenían algunas ideas claras
respecto a lo que proyectaban para la escuela rural, a la necesaria integración de los indígenas al
ámbito nacional para constituir una nación propiamente dicha, fuerte y unificada en su población, en
su economía, en su cultura, en su memoria colectiva. Pero también algunos de ellos sabían que se
requería un movimiento circular, de ida y vuelta, para amalgamar y acrisolar las diferencias étnicas y
culturales dando forma, a la larga, al rostro mestizo que identificara a México frente a las demás
naciones del mundo; estaban convencidos, desde décadas atrás, del papel del indio para dar
autenticidad e identidad a lo mexicano.
La disposición de detectar, recopilar, describir y contextuar canciones, melodías, bailes e
instrumentos musicales regionales, finalmente constituyó parte del ethos de misioneros y maestros
rurales dedicados a la música, pero la tarea encomendada rebasaba el nivel de la mera descripción y
consignación en el informe respectivo que debía entregarse al Departamento de Bellas Artes
después. El compromiso implicaba, además, darlos a conocer –circularlos- entre los alumnos, los
maestros y las comunidades próximas, y después en otras más lejanas, en cuanta ocasión fuera
propicia para ello. No olvidemos que entre las actividades previstas para el maestro de música por
las misiones culturales, estaba precisamente la enseñanza de cantos populares y bailes regionales
procedentes de diversos lugares del país. De modo que festivales escolares, cívicos, convivencias
sociales y recreativas, concursos de danzas y cantos, se llenaron con los colores y los universos
sonoros de distintas procedencias de lo que se percibía como México, la Patria, la Nación.
Niños, jóvenes y adultos indígenas-campesinos aprendieron a disfrutar, a bailar, e incluso a tocar, el
huapango de Veracruz, el jarabe de Jalisco, la sandunga de Tehuantepec, los viejitos de Michoacán,
el Tunkul y la mesticita de la península de Yucatán, la chilena de la costa chica; tan nacionales eran
unos como otros e igualmente les pertenecían, los identificaban con ese balbuceante “nosotros” del
que comenzaban a tener noticia. Aprendieron y a reconocerse en sus propios sones y bailables,
reflejados en sus propios atuendos, y a observar la admiración y el entusiasmo que cansaban en los
que se ahí, como llegó a suceder en los festivales de Teotihuacán y en otros. El folclore actuaba, y
esto se sabía en diversas esferas, como el integrador social por excelencia, a través del cual
mestizos e indígenas se cohesionaban y lograban relacionarse a partir de intereses y sensibilidades
compartidas.
Con frecuencia, la realidad rebasó lo previsto y normado por las políticas, por las instituciones y
programas oficiales, descubriendo la riqueza de cada lugar, las historias sedimentadas que se
traducían en prácticas cotidianas. Hubo quien, azorado frente a la disciplina y dominio de la
47
expresión musical de los indios, informó que el maestro misionero de Colotlán, Jalisco, “organizó un
orfeón, formado por cincuenta indios el huichol, que entonan su propia música y ejecutan bailes que
son impecables por el ritmo”. Por lo demás, los maestros misioneros, frecuentemente, se sorprendían
por las “verdaderas joyas” musicales que encontraban, e hicieron de la recopilación y la difusión de la
música regional una actividad placentera, motivo de encuentro con las comunidades: “Todas las
tardes –nos dice un maestro de música desde la Misión Cultural de un pequeño pueblo oaxaqueño-,
aprovechamos la luna y las admirables condiciones de temperatura: he estado rodeado de
campesinos haciéndolos cantar sus bellas canciones y enseñándoles las de otras regiones que
aprenden con entusiasmo”. Tampoco faltó el misionero que aprendiera a cantar canciones en
mixteco y después las enseñara a otras, en otras Misiones.
A veces el reporte de los logros en el terreno de la música y de la danza resultaba varadamente
espectacular, como el que se refiere al “humilde pueblo de Michoacán, San Pedro Paracho”, que
inaugura el primer teatro regional previsto por la Secretaría de Educación, con una capacidad para
diez mil espectadores, en medio del derroche del canciones regionales y danzas ancestrales de
antigua data, como las canacuas, recuperadas en 1865 de entre las antiguas fiestas purépechas por
algún maestro de capilla.
Las imágenes musicales y dancísticas de la nación mexicana, para lograr el resultado deseado, la
integración cultural por encima de las diferencias étnico-culturales, habrían de completar la parábola
del movimiento y procesar sucesivos desplazamientos que, a su vez, dieran a conocer la cultura rural
en el medio urbano, en un esfuerzo por acortar la distancia entre el campo y la ciudad, y viceversa.
Los espectáculos se llevaron a la capital y se mostraron, intencionalmente, en espacios consagrados
como la XEW, que transmitió cantos otomíes, o el Palacio de Bellas Artes, escenario de las pirecuas
michoacanas…
Con el público de la capital, los soldados de origen rural, reclutados de entre los indios y aquí,
compartieron la parte visible –no comprensible- de sus danzas ceremoniales en un contexto ajeno al
original. Su habilidad y dominio de la música y la danza, considerados indicios de inteligencia,
alentaron a las autoridades de la SEP para pensar que el esfuerzo que realizaban para la integración
de los indígenas podría fructificar en poco tiempo.
Las zonas de contacto cultural, propicias al mestizaje anhelado, se multiplicarían al infinito, sin que
por ello se obviara la dialéctica de la inclusión y la exclusión, exigencia para que los poblados rurales
pertenecieran a la comunidad nacional y dejaran de sentirse identificados con sus comunidades
étnicas.
De la recopilación del material, de su sistematización, canciones, danzas, corridos, sones e himnos
procedentes de los ambientes rurales –también urbanos-, se hicieron ediciones para que pudieran
48
disponer de este patrimonio –desindianizado y nacionalizado, al alcance de todos-, tanto en los
mismos poblados rurales de origen como en los centros urbanos; constituirían, además de los
materiales de estudio musical autorizados por la SEP, una fuente de inspiración para los músicos
eruditos que inscribían sus composiciones en la corriente del nacionalismo musical mexicano.
De modo que no es una casualidad que, a la vuelta de unos años, la contraportada de El Maestro
Rural incluyera la leyenda: “La música popular debe considerase como la fuente de que saldrá la
futura música mexicana”. No obstante, puede decires, que la recopilación de cantos, música y
danzas, no tendría para todos el mismo significado: para algunos, lo vernáculo representó
simplemente una actitud romántica; para otros, el conocimiento de sí mismo era vital, como
afirmación de la propia identidad nacional.
Las carreteras habían abierto la brecha a la modernidad; habían hecho posible establecer redes de
comunicación, más o menos fluidas, entre algunos de los poblados y de las ciudades y sentaban las
bases para operar la alquimia cultural que el Estado requería, depurando las músicas rurales de su
signo local, para transitar de la imagen de una nación-mosaico, a la de una nación unificada por
sobre su diversidad.
Pero el reclamo por la búsqueda de lo genuino, de lo no distorsionado, seguiría empujando a los
recopiladores de música a incursionar en los poblados que se encontraban lejos de las carreteras; tal
fue el caso del nombramiento que el Departamento de Bellas Artes le daba “a la señora Concepción
Michel para que recoja música vernácula en la República, y procure tomar las melodías en aquellos
lugares que están completamente retirados del ferrocarril y de las diligencias, pues se desea que los
sones nacionales sean legítimos y no están adulterados con los foxes y melodía que propagan los
fonógrafos y las pianolas” (Boletín de los SEP, t. lll, núm. 8, mayo 1925: 69); el resultado de este
trabajo, se entregaría a la Dirección Técnica de Solfeo y Orfeones para apoyar la enseñanza de
coros en el país.
La modernización prevista para los poblados rurales también tendría pérdidas. Poco a poco
contribuía a decantar la superficie de las culturales diversas en pos de una cultura nacional, urgente,
para todos los mexicanos. La inclusión de los indios-campesinos en gran comunidad homogénea,
mestiza, hacía que se pasara por encima de las propias diferencias identitarias, construidas en una
perspectiva de largo aliento y ahora negadas con miras a la nueva identidad colectiva que requería la
comunidad de cultura nacional.
A MODO DE CONCLUSIÓN
El problema de la educación musical nos coloca en el centro de los movimientos culturales de la
sociedad. Las expresiones musicales, como universos sonoros, nos remiten al entramado social que
les es propio, donde adquieren su sentido; de él se abstrajeron para amalgamarse como una sola
49
cultura nacional oficial. Para llevar adelante la empresa de construir una cultura nacional, común a
todos los mexicanos, se echó mano de todos los recursos, tanto los de la educación formal, como los
que procedían de los propios poblados y que ya existían desde muchos años atrás; muchos de ellos
se recrearon en la perspectiva del programa educativo y cultural revolucionario. A menudo se incurrió
en la inevitable folclorización de las expresiones musicales indígenas y populares.
En la educación musical propiamente dicha, como en otros ámbitos, se revela una vez más la
escisión entre el espacio urbano y el espacio rural; cada uno de ellos quedó, por momentos, librado a
sus propios recursos: se perciben las fracturas entre la manera en que se pensaba la enseñanza de
la música en la ciudad, donde predominaban los cánones de los maestros de música formados en el
conservatorio o en escuelas superiores de música, poseedores de una tradición erudita, y lo que
sucedía en los pequeños poblados, donde los maestro de música no necesariamente poseían ese
bagaje cultural y ensayaban otras vías para formarse como músicos.
A pesar de todo, puede decirse que la educación musical, en el sentido más amplio de la expresión,
en ambos espacios, el urbano y el rural, nunca estuvo ausente. Dependió de los ambientes familiares
y de la comunidad inmediata; de las atmósferas musicales, de las prácticas de la época y de las
circunstancias del lugar, de los grupos musicales instituidos; fue motivo de las expresiones de
convivencia y recreación cotidianas, de la religiosidad propia de cada poblado, donde la participación
de la población en fiestas sociales y cívicas así como en las ceremonias religiosas siempre fue muy
importante.
Los agentes de la educación musical, no necesariamente maestros de música, contribuyeron a crear
el sentimiento de pertenencia a la comunidad nacional, al exponer a las poblaciones rurales –y
urbanas- a los universos sonoros que apelaban a la emoción y a la conciencia de la mexicanidad.
Esto sucedió independientemente de que la enseñanza de la música en las escuelas públicas
adquiriera el rango de obligatoriedad, cosa que no sucedió, por primera vez en el siglo XX, sino hasta
1937, cuando Cárdenas expidió el decreto respectivo.

2.2 El Niño y el Jóven, Sujetos Olvidados, La Equidad y la Exclusión

2.2.1 La Calidad Educativa en los Jardines de Niños en Zonas Rurales

El discurso de la calidad educativa
Los propuestas de las reformas educativas latinoamericanas de la segunda mitad del siglo XX se han
enfocado, esencialmente, a ofrecer una mejor oferta educativa con los propósitos de insertar en la
educación formal a quienes no participan en la sistema educativo y para que, aquellos que ya se
encuentra en él, completen su educación básica. Al mismo tiempo, proponen que esta educación
permita a las personas obtener conocimientos pertinentes y significativos pues, según este esquema,
50
es a partir del capital social y cultural conquistado como la personas penden incrementar sus
posibilidades de tener trabajo, mejorar su productividad, elevar su calidad de vida y aumentar su
participación ciudadana. Sin embargo, y pese a la existencia de un discurso político que pone énfasis
en la calidad educativa, el panorama general que arrojan los estudios sobre los sistema educativos
latinoamericanos revelan que las últimas décadas registran avances en aspectos como la cobertura,
pero estancamientos o avances escasos en relación con la calidad de la educación impartida.
Las evaluaciones sobre la calidad educativa que hemos realizado se enmarcan en tres retos del
Sistema de Educación Preescolar en México, que tienen que ver, precisamente, con el mejoramiento
de la calidad con las limitaciones a la inequidad educativa.
El primero de ellos se refiere al establecimiento de un sistema de seguimiento del bienestar del niño
menor de siete años. En México no existen indicadores ni normas nacionales para saber cómo van
los niños y las niñas en su desarrollo integral. Tampoco existen indicadores nacionales que describan
ambientes como la familia, la comunidad y los centros educativos, que constituyen un apoyo
fundamental para el desarrollo y aprendizaje infantil.
La segunda tarea es propiamente la evaluación de la calidad en los programas de educación
preescolar. El difícil elevar la calidad educativa sin contar con herramientas instrumentos y
procedimientos que permitan evaluar y monitorear el trabajo realizado en los diferentes programas
que se ofrecen a los niños y niñas en preescolar. Sin una línea base, matas o indicadores que nos
permitan ver “en dónde estamos” en la educación preescolar, la toma de decisiones del sistema
educativo, ya sea por parte de los diseñadores de políticas o de los responsables de los centros, de
los educadores y especialmente de la sociedad civil seguirán siendo limitados y basados en nuestras
experiencias personales.
La tercera se refiere a mejorar la calidad de la educación preescolar, para lo que se requiere,
además de herramientas e instrumentos, un sistema de apoyo en varios niveles: desde el sector
público en sus diferentes instancias, desde el sistema educativo nacional y estatal, y desde la
sociedad y comunidad.
Tenemos la esperanza de que nuestro trabajo de evaluación de la calidad educativa contribuya a
crear un espacio de reflexión para hacer frente a los retos planteados.
Hacia una propuesta de alta calidad educativa
En este texto se encontrará la descripción y evaluación del ambiente de aprendizaje que existe en los
jardines de niños en algunos lugares de nuestro país. Nos interesa compartir los aprendizajes que
adquirimos al pretender conocer qué ocurre dentro estos centros educativos, escuchando los retos
que viven cotidianamente las directores y sus procedimientos para encararlo. Examinamos la forma
en que las educadoras realizan sus actividades, también conversamos con madres de familia y
51
preguntamos a niños y niñas sobre sus vivencias y experiencias en el jardín de niños. Las evidencias
reunidas nos permitieron presentar tres aspectos de la calidad educativa.
El primero consiste en la existencia de dos historias en los jardines de niños. Una, que no debe
sorprendernos, se refiere a los resultados desilusionados y desdichados de algunos centros
educativos. En esta historia, los supervisores y los responsables de los jardines de niños consideran
la gestión educativa como una tarea burocrática y de educadoras, que ofrecen a los niños y niñas
actividades poco interesantes y de un aprendizaje basado en repetir técnicas y seguir instrucciones.
De manera simultánea, existe otra historia que nos llana de esperanza, en la que los supervisores y
directoras trabajan con gusto y con miras de crear un futuro mejor para sus jardines de niños. Las
educadoras toman en cuenta los intereses de los niños y las niñas para ofrecer actividades que
invitan al pensamiento complejo. En estos ambientes de aprendizaje los niños tienen oportunidad de
poner en práctica sus ideas y reflexionar sobre sus resultados. Todo esto ocurre a pesar de las
dificultades, los sistemas anticuados de administración, los recursos mínimos o las distancias. Estos
resultados son congruentes con los hallazgos en la investigación y las propuestas de educación
preescolar de alta calidad.
El segundo aspecto consiste en la puesta en duda de un conjunto de creencias y acciones
tradicionales que utiliza el sistema educativo mexicano para incrementar la calidad educativa, por
ejemplo, pensar que si aumentamos los recursos y materiales en los jardines de niños se alcanza un
mayor nivel de calidad. Una segunda creencia consiste en considerar que necesitamos diseñar un
nuevo y mejor programa de educación preescolar para resolver los problemas de los niveles bajos de
calidad. Una tercera es formar y actualizar “en cascada” a los docentes, directivos y supervisoras por
medio de talleres y cursos, estrategia que casi siempre termina como el juego infantil “el teléfono
descompuesto”. El tercer aspecto es una revisión del concepto y el papel de la innovación educativa.
Las pruebas recolectadas en estas evaluaciones sobre la calidad educativa nos permiten observar
que los jardines de niños con altos niveles de calidad educativa emplean tan variados programas y
métodos como los que existen y se utilizan en México desde hace al menos 30 años; en nuestras
visitas nos percatamos de que estos jardines de niños aplican estrategias que en los años setenta y
noventa del siglo XX se consideraban como innovadoras, y que a tres décadas de investigación y
práctica han madurado y profundizado. Sin embargo, todavía no forman parte de las prácticas
habituales y comunes en la educación preescolar.
Las evidencias obtenidas en la evaluación de la calidad nos permiten reconocer que los centros de
educación preescolar pueden ofrecer a los niños y niñas de México una educación con un alto nivel
de calidad; sin embargo, hay dos aspectos contextuales que es necesario analizar para aprovechar
estos aprendizajes con el propósito de ofrecerles un mejor futuro, y especialmente, a aquellos que
52
viven en zonas rurales y en comunidades indígenas. El primer aspecto se refiere a las políticas de
desarrollo económico que se han implantado desde las primeras décadas del siglo XX y que han
trasformado las formas de vida y de trabajo de los mexicanos. El segundo tiene que ver con los
tiempos de agitación y efervescencia que se vive actualmente en la educación preescolar.
México en su persecución de la modernidad
En las décadas recientas, México ha sufrido una metamorfosis en su búsqueda por ser considerado
un país del “primer mundo”, persiguiendo su desarrollo a través de la industrialización y de una
economía de mercado, que no le ha permitido alcanzar todavía los resultados esperados.
Hasta el siglo XIX, América Latina se caracterizó por la alta concentración de poblaciones en áreas
rurales. Sin embargo, a partir de 1930 comienza a tener un considerable desarrollo urbano, periodo
que también coincide con la expansión de los sistemas escolares. A pesar de las notables diferencias
entre los países se experimenta, en especial después de la Segunda Guerra Mundial, la creación y la
masificación de un sistema de educación básica amparado por los gobiernos federales. Esta
expansión educativa se produce prioritaria e inicialmente en los sectores urbanos, y en particular en
las grandes capitales. Las ideas compartidas por estos gobiernos giran en torno a proyectos de
industrialización y de una integración social basada en una cultura moderna y urbana, a través de la
alfabetización y la escolarización tempranas.
En México, este cambio en la densidad de población muestra dos patrones históricos. Durante la
primera mitad del siglo XX el crecimiento de la población se concentró en áreas reducidas. Las
principales ciudades del país (especialmente las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey) se
convirtieron en polos de atracción del desarrollo, su población creció de manera acelerada al igual
que su actividad industrial. En consecuencia, aumentó la emigración rural. Los problemas generados
en estos iniciales polos de atracción crearon las condiciones para que en la segunda mitad del siglo
XX se alentara la multiplicación de las metrópolis regionales como lugares de atracción y comenzó a
generarse una tendencia a la dispersión de la población en ciudades medias y pequeñas.
Al iniciar el siglo XXI, los datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informatica (INEGI)
nos presentan un escenario totalmente diferente del que dio pie a la Revolución Mexicana en 1910.
Sin embargo, destaca el hecho de que los gobiernos posrevolucionarios no han encontrado una
solución para cancelar las condiciones de inequidad y pobreza en una alta proporción de mexicanos,
en especial en zonas rurales:
 La población que vive en zonas rurales en México (año 2000) es de 24 651 425 personas y
corresponde a 25.3% del total de la población.
 Los estados con mayor población rural en 2000 fueron Oaxaca (55.3%), Chiapas (54.5%) e
Hidalgo (50.4%). Estos estados se caracterizan por su alta importancia en las actividades
53
 primarias de la estructura económica, aunque, al mismo tiempo, presentan altos niveles de
pobreza y marginalidad.
 Los datos muestran que al menos 50.4% de la población mexicana vive en situación de
pobreza, y de este porcentaje 41.1% padece pobreza extrema.
 La presión demográfica en zonas rurales sigue aumentando. Entre 1980 y 2000 creció en 2.4
millones de personas y la dispersión es acelerada:
En 1970 había alrededor de 95 000 localidades de menos de 2 500 habitantes.
En 1990 había 155 000 localidades rurales.
En 1995 había 198 000 localidades, de las cuales 148 500 tienen menos de 100
habitantes.
En 2000 había 196 350 localidades en zonas rurales, de las cuales 148 579 tienen menos
de 100 habitantes.
En general, estos pequeños asentamientos son de difícil acceso y cuentan con una débil integración
funcional con las zonas urbanas. No tienen una dotación de servicios básicos y las condiciones de
gran pobreza, frecuentes en estas localidades, requieren estrategias productivas que mejoren la
calidad de vida. Como lo confirman los datos y estudios, los sectores rurales siguen concentrando la
mayor cantidad de pobreza en México y el resto de Latinoamérica, así como los niveles educativos
más bajos. El mundo rural continúa siendo un sector arrinconado en la carrera por alcanzar el
“primero mundo”.
Agitación en la educación preescolar en México
La educación preescolar, en México, atraviesa por un tiempo de acción y reflexión que abarca
cambios legales y administrativos, reorganizaciones y nuevos programas; también está acompañada
por una gran cantidad de evaluaciones.
Ha experimentado una expansión importante desde la segunda mitad del siglo XX; sin embargo, no
ha recibido la misma atención que otros niveles del sistema educativo y, a educación primaria, no se
le ha considerado como esencial. No obstante, reconocer la importancia de la educación preescolar
constituye una tendencia mundial. Durante los últimos 15 o 20 años el mundo parece hacer
descubierto, en múltiples niveles, la importancia del desarrollo y aprendizaje durante los primeros
años de la vida. Continúan acumulándose evidencias que indican que lo año de la primera infancia
son fundamentales para la formación de la inteligencia, la personalidad y la conducta social. Las
investigaciones muestran que existen, en el largo, efectos positivos asociados con los programas de
intervención temprana. Los programas de educación preescolar son los que muestran mayores
beneficios.
Cambios en la legislación sobre educación básica
54
Este nuevo papel de la educación en los primeros años de vida ha generado cambios en el sistema
educativo. Entre ellos, el más importante es la aprobación, por el Congreso de la Unión, de la ley que
establece obligatoriedad del preescolar. La motivación y las raíces de esta ley no resultan muy
claras, pero en las discusiones de los legisladores se hace referencia a estudios que muestran los
efectos provechosos de la educación preescolar en la persistencia y los logros de niños y niñas en la
escuela primaria. Por otra parte, responde al deseo permanente de las educadoras de conseguir un
reconocimiento oficial dentro del sistema educativo por sus consecuencias profesionales y políticas,
de organización y presupuesto.
Esta ley no sólo exige la provisión de servicios educativos de parte del gobierno, sino que incluye
también la responsabilidad de los padres de familia de “hacer que sus hijos concurran a las escuelas
públicas o privadas para obtener la educación preescolar”. La obligatoriedad se extiende hasta el
primer grado de educación preescolar, es decir, a partir de la edad de los tres años.
Iniciativas para transformar la educación preescolar
Los cambios políticos en el nivel federal, el reconocimiento de la educación preescolar, la nueva ley y
los, compromisos internacionales adquiridos por México han introducido un escenario de mucha
efervescencia en el área de educación preescolar, impulsando proyectos y estudios de evaluación e
investigación. Algunas de estas expresiones son:
1) Las Comisión de Reforma Preescolar. Como consecuencia directa de La Ley de
Obligatoriedad de Educación Preescolar, se estableció una Comisión de Reforma Preescolar
que integra a participantes de los equipos técnicos en todo el país. Esta Comisión solicitó a los
estados de la República que realizaran un diagnóstico sobre las condiciones actuales que
atraviesa la educación preescolar, con el objetivo de nutrir las discusiones y las propuestas de
renovación curricular.
2) El Programa Escuelas de Calidad (PEC) (SEP/PEC, 2002). El discurso del gobierno federal
sobre la calidad educativa y su relación directa con el proceso de democratización del sistema
educativo se presenta como un proyecto estratégico (SEP, 2001), denominado “Programa
Escuelas de Calidad”. La estrategia del PEC cosiste en apoyar los proyectos de desarrollo
elaborados por cada comunidad escolar, a través de cuarto líneas de acción: a) reorientación
de la gestión –federal y estatal- para ampliar los márgenes de decisión en la escuela; b)
capacitación a los agentes escolares y acompañamiento técnico especializado a las escuelas
para enriquecer su proceso de transformación; c) apertura de espacios significativos para la
participación social responsable, en especial de los padres de familia, y d) provisión de
recursos financieros adicionales administrados directamente por la escuela. En un proyecto de

55
 desarrollo en el mediano plazo, cada comunidad escolar debe expresar su visión, establecer
metas mensurables, determinar acciones pertinentes y firmar un convenio de desempeño.
El PEC inició su operación en 2001 trabajando en las escuelas primarias, pero a partir de los
cambios sufridos en el artículo 3º. de la Constitución por la Ley de Obligatoriedad de la
Educación Preescolar fue necesario extenderlo a este nivel.
Uno de los componentes fundamentales del PEC es el proceso de evaluación, entendido
como un elemento clave para: a) impulsar el mejoramiento continuo de los centros; b)
perfeccionar sus instrumentos de planeación; c) orientar las acciones, y d) rendir cuentas a la
sociedad. Este componente es la piedra angular para impulsar una cultura de la evaluación y
rendición de cuentas dentro del Sistema Nacional Educativo. La medición, la fijación de
estándares y el reporte de los logros a la sociedad contribuyen a la reflexión de ésta, al debate
colectivo y a la búsqueda de soluciones a los problemas que emergen del sistema educativo
mexicano.
3) El proyecto Intersectorial sobre Indicadores de Bienestar en la Primera Infancia en México.
Este proyecto, coordinado por la Dirección General de Planeación, Programación y
Presupuesto (DGPPP) de la SEP, dio inicio en 2001 y responde directamente al énfasis
puesto en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 sobre la calidad y la equidad, así
como al deseo expreso de mejorar el proceso de la rendición de cuentas. Su propósito es
crear indicadores del bienestar de niños y niñas menores de seis años en México. Su trabajo
se ha realizado en tres mesas: 1) desarrollo del niño y la niña; 2) contexto familiar y
comunitario; y 3) cobertura, calidad y equidad de programas de educación preescolar.
La tercera mesa presentó una propuesta de indicadores en el Foro sobre Indicadores del
Bienestar de la Primera Infancia en México (noviembre de 2001). El Foro emitió una
recomendación para realizar trabajos de investigación y evaluación de la calidad. Como
resultado de esta recomendación se realizaron dos evaluaciones de la calidad educativa en
una muestra de jardines de niños en México, utilizando un instrumento de evaluación de la
calidad (Myers, Martínez y Linares, 2002) resultado de la discusión de la mesa.
4) Evaluación de la educación preescolar por la Dirección General de Evaluación (DGE) de la
SEP. Con el propósito de evaluar el nivel preescolar del Programa para Abatir el Rezago
Educativo (PAREIB), la DGE organizó, en mayo de 2002, una evaluación de la educación
preescolar. La muestra constó de 491 preescolares generales, públicos y privados y del
Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) en las 32 entidades federales. El estudio
tuvo como objetivos:

56
  Obtener información acerca del nivel de desarrollo psicomotor y de las habilidades
para lectura y las matemáticas de los niños y niñas.
 Caracterizar el contexto de los jardines de niños para identificar los factores
asociados al logro educativo.
5) Proyectos de evaluación de la SEP en colaboración con organizaciones internacionales.
Además de las acciones y evaluaciones descritas, está la revisión de los programas de
educación inicial preescolar con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), y la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). En las dos
evaluaciones, la revisión implica un análisis de un equipo nacional y un equipo externo.
Todavía no se conocen los resultados finales de varias de las evaluaciones señaladas, pero se
pueden identificar analizando sus planteamientos, estrategias y objetivos, puntos de convergencia,
entre los que destacan:
 las dimensiones que afectan la calidad educativa,
 la importancia de escuchar a todos los participantes,
 la importancia de dar seguimiento al desarrollo y aprendizaje de los niños y las niñas.
Las dimensiones de calidad. El primer punto de convergencia consiste en la descripción y la
definición de las dimensiones que afectan la calidad educativa. Las dimensiones utilizadas en los
respectivos proyectos y evaluaciones son muy semejantes. Se puede apreciar que la definición
operacional de la calidad educativa abarca las siguientes dimensiones:
1) La gestión educativa, entendida como un proceso de planeación en colaboración y
acompañamiento, con el propósito de mejorar el futuro de los centros educativos, y no como
un proceso administrativo y de control.
2) El proceso educativo en sus aspectos organizativos, técnicos y sociales.
3) La participación de padres de familia, que no sólo se basa en el mantenimiento del centro
(faenas) y pago de cuotas, sino en tener una participación más activa en la planeación,
implementación y evaluación de la gestión y el proceso educativo.
4) Provisión de recursos o insumos adecuados.
La importancia de escuchar a todos los participantes. Un segundo punto consiste en que cada uno
de los proyectos plantea la importancia de escuchar no sólo a directivos y educadores, sino también
dar cabida a la voz de los “usuarios”, “miembros de la comunidad educativa”, “beneficiarios” o
“clientes” de lo que se ofrece en los centros educativos, con especial atención en las familias, las
niñas y los niños. Todos los estudios mencionados incorporan estrategias para conocer sus
opiniones acerca de lo gusta o disgusta, de lo que resulta valioso o es necesario cambiar.

57
La importancia de dar seguimiento al desarrollo y aprendizaje de los niños. Todos estos esfuerzos
reconocen que es difícil hablar de calidad sin tener una idea de cómo afecta la educación preescolar
el desarrollo y el aprendizaje de los niños y las niñas. En los estudios se hace un esfuerzo para poder
evaluar estos aspectos. Sin embargo, no se observa un consenso, ni dentro del sistema educativo
nacional, ni en los investigadores, acerca de cómo evaluar y dar seguimiento al desarrollo y
aprendizaje de los niños y niñas en edad preescolar en México. Este punto todavía se encuentra en
una etapa incipiente, a pesar de las innumerables propuestas que existen por parte del sistema
educativo nacional o estatal, o de las propuestas elaboradas por diversos investigadores. Éste es el
punto más débil de todas las iniciativas revisadas.
Nuevo Programa de Educación Preescolar: PEP 2004
El trabajo de la Comisión de Reforma de Preescolar produjo el Programa de Educación Preescolar
2004. Éste se encuentra en etapa de piloteo durante el ciclo educativo 2004-2005 y se pretende que
sea oficial en el ciclo 2005-2006. El documento base expresa en sus propósitos una imagen del tipo
de niña y del niño que se desea formar en la educación preescolar. El lector se podrá dar cuenta de
que los propósitos forman una lista extensa acerca de las características del tipo de niños y las niñas
menores de seis años; sin embargo, diferencia de los programas anteriores, permiten elaborar
indicadores para evaluar los alcances y avances educativos; también reflejan las potencialidades de
los niños y las niñas en edad preescolar que ha detectado la investigación en el desarrollo humano y
del aprendizaje, y que variados programas de educación preescolar han documentado.

Para alcanzar sus propósitos, el programa de educación preescolar se ha organizado en campos

formativos y competencias. Estas competencias se denominan clave o básicas y se espera que se
logren a lo largo de la estancia de los niños y niñas en el nivel preescolar. Se consideran básicas en
el sentido de que son el fundamento para todo el aprendizaje a lo largo de la vida.
Los campos formativos que propone el programa son seis: 1) desarrollo personal y social; 2)
lenguaje comunicación; 3) pensamiento matemático; 4) exploración y conocimiento del mundo; 5)
expresión y apreciación artística, y 6) desarrollo físico y cuidado de la salud.
LA EVALUACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA EN LOS JARDINES DE NIÑOS EN MÉXICO: UN
ENFOQUE POSMODERNO
Los síntomas de la calidad educativa
Definir la calidad educativa es parecido a atrapar un pez con las manos: cuando parece que lo
hemos conseguido, da una cabriola y se escurre entre los dedos. El concepto de calidad educativa
es dinámico y relativo. Cada época define aquello que es importante y necesario en la educación

58
infantil, y cada autor o investigador, educador o diseñador de política ofrece una definición y una
larga lista de características de lo que su entendimiento considera “calidad educativa”.
En su libro, Beyond Quality in Early Childhood Education and Care, Dahlberg, Moss y Pence (1999)
distinguen dos formas de describir y comprender el concepto de calidad: un enfoque moderno y una
posmoderno. Para estos investigadores el concepto típico de calidad se ha construido dentro d la
epistemología de la racionalidad moderna y técnica. En esta epistemología el concepto de calidad
consiste en el aseguramiento de un orden, estandarización y certeza a través de la objetividad y la
cuantificación en un mundo “moderno” e industrial. Este concepto de calidad es distinto del propuesto
por una epistemología posmoderna que enfatiza la incertidumbre, verdades múltiples y la
coexistencia de muchos puntos de vista para construir y describir una realidad. Este nuevo discurso,
que demanda el diálogo o una conversación reflexiva, es un proceso diferente de la noción de los
juicios expertos y de la aplicación de criterios cuantificables y objetivos. Este diálogo o conversación
requiere hacer explícitos los valores de todos los participantes (Stake, 1973; House y Howe, 2000).
Desde una epistemología posmoderna, “lo bueno” o “lo mejor” no pueden ser entendido como algo
inherente y universal, sino que en realidad es producto de prácticas discursivas, siempre
contextualizadas, abiertas al desacuerdo y a la negociación.
La postura que hemos adoptado para la evaluación de la calidad educativa se encuentra más
cercana a la epistemología posmoderna, que a la búsqueda de un estándar universal y objetivo, el
cual se atribuye a las personas y organizaciones encajadas en un mundo “moderno”. Como afirma
Robert Stake (1973), tomar como base de evaluación únicamente los resultados cuantificables –
rendimiento académico, habilidades o los recursos financieros y materiales- es limitar los resultados
del proceso educativo. Los verdaderos resultados de la educación, en realidad, pueden ser difusos y
en el largo plazo; pueden incluso estar más allá de la capacidad de los evaluadores para describirlos
cuantificarlos.
Las evidencias recolectadas en nuestras visitas a los jardines de niños nos permiten distinguir que
los síntomas más frecuentes de la alta calidad educativa ocurren en un ambiente de aprendizaje en
donde:
a) Se ofrece áreas de trabajo diversas.
b) Tienen más materiales organizados y al alcance de los niños y las niñas.
c) Las educadoras toman en cuenta los intereses de los niños para elaborar la agenda educativa.
d) Las actividades propuestas por la educadora promueven el aprendizaje activo y formas de
pensamiento complejo: reflexión, solución de problemas, indagación, creatividad, etcétera.
e) Existe un mejor balance en la iniciativa de las actividades de la jornada de trabajo.

59
 f) Las educadoras establecen una relación afectiva y respetuosa con los niños y las niñas con
quienes trabajan.
Si creamos una historia utilizando los síntomas enunciados, podría quedar de la siguiente forma:
existen materiales que pueden ser utilizados de diversas maneras, se organizan en diferentes áreas
de trabajo y se colocan al alcance de los niños y niñas. Para el diseño de la agenda educativa se
parte de las preguntas e intereses de los niños y se planea experiencia que les permitan explorar,
manipular, crear hipótesis, realizar investigaciones para encontrar respuestas a sus propias
preguntas, reflexionar sobre sus propias idas y soluciones; al mismo tiempo, se realizan ajustas de
estas actividades y se comparte la agenda educativa permitiendo a los niños tomar la iniciativa y
realizar sus planes de trabajo. Esto posibilita también la creación de una atmósfera afectiva más
cálida y profunda entre las educadoras y los niños y niñas. Esta sencilla historia, que cabe en un
párrafo, es difícil de realizar debido a que se necesita un sistema de apoyo para desarrollar prácticas
educativas de alta calidad.
Características de la evaluación de la calidad educativa y el desarrollo de los niños y las niñas
Esta sección describe y resume el trabajo de dos estudios de evaluación: “En búsqueda de la calidad
educativa en centros preescolares”, realizado en octubre de 2002, que nos permitió establecer una
línea base, y “En búsqueda de la calidad educativa, fase II”, llevado a cabo en mayo de 2003, con el
objeto de dar seguimiento a niños, niñas educadoras y directoras transcurrido el ciclo educativo. En
estas evaluaciones participaron 40 jardines de niños de cuatro entidades federales. La selección
responde a los siguientes criterios a: 1) el propósito de utilizar una serie de instrumentos para la
evaluación de la calidad en diversos programas y en ambientes con diferencias geográficas y
culturales; 2) los límites de tiempo y de fondos disponibles. La muestra no pretende ser
representativa, ni de los jardines de niños en general, ni de los varios subsistemas o formas de
educación preescolar. Los jardines de niños se ubican en Oaxaca, Estado de México, Puebla y la
ciudad de México. La muestra incluye centros que pertenecen al sistema de educación pública
(indígena rural, general rural y urbano, CONAFE rural comunitario); DIF (CADI, CAIC),
organizaciones privadas.
Los objetivos de la evaluación fueron los siguientes:
I) El diseño de instrumentos y la metodología adecuada para la evaluación de la calidad
educativa en los diferentes programas de educación preescolar.
II) Evaluar la calidad educativa de una muestra de jardines de niños en diferentes estados
federales y pertenecientes a diversos subsistemas de educación preescolar.
III) Dar seguimiento al nivel de calidad educativa de los jardines de niños comparando el inicio
y el final del ciclo escolar 2002-2003.
60
 IV) Evaluar el desarrollo de una muestra de los niños y niñas que asisten a los jardines de
niños.
V) Describir algunas particularidades del ambiente del hogar de los niños y las niñas.
Las vistitas a los centros. Se realización dos visitas de evaluación a los jardines de niños; la primera
fue en octubre de 2002, al iniciar el ciclo educativo. La segunda se llevó a cabo en mayo 2003, al
finalizar el ciclo educativo. Éstas consistieron en la observación de dos jornadas completas de
trabajo. En estos dos días se cumplió con la indagación del trabajo general del centro, entrevista con
el director, observación de las actividades en el aula, entrevista con educadores, evaluación del
desarrollo de los niños, entrevista con niños y madres de familia, conversaciones con gente de la
comunidad y observaciones de la comunidad.
La formación de equipos. Se formaron varios equipos, cada uno con tres personas. Un miembro del
equipo se encargó de la organización de las visitas y la evaluación del centro. En el segundo fue un
psicólogo quien realizó la aplicación de una prueba de desarrollo a niños y niñas, y las entrevistas
con las madres sobre el contexto familiar. Un tercer miembro evaluó el proceso educativo en el aula.
Selección de los niños y las niñas. Se seleccionaron dos niños y dos niñas (cuatro por cada jardín de
niños); dos de tercer grado y dos de segundo grado, todos de nuevo ingreso. El criterio de “nuevo
ingreso” responde a la intención de observar los efectos en su desarrollo en el primer año preescolar
que cursan. La muestra constó de un total de 160 niños y niñas.
Selección de las educadores y madres de familia. La selección de la muestra de jardines y de los
niños determinó la muestra de las educadoras, tanto como de las madres (u otro adulto).
Los instrumentos
1) La Escala de Evaluación de Calidad en Centros Preescolares. Para las evaluaciones se utilizó
un instrumento denominado Escala de Evaluación de la Calidad en Centro Preescolares
(ECCP). El marco conceptual y de reflexión que subyace en la ECCP se ha basado en cuatro
fuentes principales: a) los aspectos que la investigación ha detectado como factores clave que
intervienen en la calidad educativa; b) los criterios de calidad que ha descrito María Victoria
Peralta (2000), c) las discusiones realizadas en el seno de la mesa de trabajo sobre cobertura,
calidad y equidad de programas del Proyecto Intersectorial sobre Indicadores de Bienestar de
la Primera Infancia en México, y d) los aprendizajes obtenidos en las visitas a los centros
preescolares.
La ECCP se concibe como una herramienta para construir un lenguaje compartido entre los
diferentes actores del proceso educativo. Además de ofrecer a los investigadores y
evaluadores un proceso de medición, también permite centrar la atención en aspectos como:
crear una imagen de los jardines de niños como un sistema abierto y complejo: orientar el
61
diseño de planes específicos para la mejora continua de la calidad educativa; reflexionar y
buscar alternativas a los problemas que suceden cotidianamente en los jardines de niños.
La ECCP está conformada por dos partes y cuatro dimensiones:

Insumos

Proceso Educativo
C CENTRO
Gestión
A
L Relación Entorno
I
D
A
D
Insumos

AULA
Proceso Educativo

Gestión

FIGURA 1 Dimensiones que afectan la calidad educativa

La escala de evaluación consta de dos partes: la primera evalúa las características generales
del centro y el trabajo realizado por los responsables de la gestión educativa. La segunda
evalúa las características generales del aula y el trabajo llevado a cabo por las educadoras en
el interior del aula. Las dimensiones son las siguientes:
I) Insumos. Se refiere a los aspectos de recursos de recursos humanos y materiales
suficientes para cumplir con los objetivos del programa educativo.
II) Proceso educativo. Tiene su centro en la noción de aprendizaje activo, derechos de los
niños y las niñas, y su desarrollo integral.
III) Gestión educativa. Es un proceso de aseguramiento del bienestar de los niños y las
niñas y una acción para proyectar a los centros hacia una visión de mediano y largo
plazos.
IV) Relación con el entorno. Observa la comunicación y la promoción de asuntos
educativos de parte de la escuela con la familia y en la comunidad, y el nivel de la
participación de la familia y la comunidad dentro del proceso educativo.
Cada dimensión está compuesta por varios indicadores; cada indicador contiene un conjunto
de aseveraciones que pueden ser puntuadas en una escuela de cinco valores: 1(inadecuado),
2 (incipiente), 3 (básica), 4 (bueno), 5 (excelente).

62
 La escuela combina estrategias de observación, revisión de documentos y entrevistas para
elaborar un perfil de calidad de cada centro visitado.
2) El Test de Desarrollo Psicomotor, 2-5 años (TEPSI). Los niños y niñas se evaluaron utilizando
el TEPSI. Esta prueba se diseñó en Chile y se ha usado en diversos estudios en
Latinoamérica. El instrumento valora a niños y niñas en tres áreas: motricidad (movimiento y
control del cuerpo), lenguaje (expresivo y comprensivo) y coordinación (motricidad fina). Se
utiliza como una herramienta de tamizaje, para detectar a niños y niñas con retraso en su
desarrollo.
3) Guion de entrevista sobre logros y problemas ocurridos a lo largo del ciclo preescolar con las
profesionales de la educación. La entrevista consta de preguntas abiertas. Este guion se
utilizó con educadoras y responsables de los centros.
4) Guion de entrevista sobre el proceso de aprendizaje a profesionales de la educación. Esta
entrevista de preguntas abiertas explora las ideas sobre la forma en que aprenden los
preescolares y las estrategias que se utilizan para el proceso de aprendizaje.
5) Guion de entrevistas con niños y niñas sobre mi jardín de niños. Este guion consistió en cinco
preguntas sobre su experiencia en el centro y un dibujo.
6) Cuestionario de contexto familiar. Este cuestionario explora el ambiente de aprendizaje que
existe en el hogar, condiciones sociodemográficas, aportaciones económicas, participación de
los miembros de la familia en actividades con los niños y las niñas, estrategias de disciplina en
el hogar.
7) El diario de campo. Cada miembro de los equipos llevó un diario de campo con observaciones
sobre el proceso de recolección, las características y funcionamiento de los centros, las
condiciones en la comunidad y otros temas de interés.
Inequidad y falta de oportunidades educativas en los jardines ubicados en zonas rurales
Analizaremos los resultados de la evaluación de los jardines de los jardines de niños ubicados en
zonas rurales, comparándolos con los que logran los jardines de niños de las zonas urbanas.
Examinaremos los factores de inequidad y la falta de oportunidades educativas que experimentan los
niños, las niñas, sus familias, educadores y directoras de las zonas rurales, en relación con sus
contrapartes que viven en las ciudades. Este análisis no percibe diferencias de problemáticas
educativas finales entre el sector rural y urbano.
Tomaremos como concepto clave la noción de oportunidad educativa. Como concepto se refiere al
grado de probabilidades que tiene una determinada persona de acceder a la educación para
prosperar y mejorar su calidad de vida, a partir del aprovechamiento del capital que ha conquistado.
63
En este sentido, la oportunidad educativa es un proceso constante, puesto que el logro de ciertas
metas educativas puede despertar la demanda por otras más complejas.
Sobre la calidad de los JN
En este apartado presentamos los resultados de la evaluación de los centros por medio de la ECCP,
realizada al finalizar el ciclo educativo 200-2003. Recordemos que la ECCP incluye una definición
amplia del medio ambiente de aprendizaje que existe en los jardines de niños. Las cuatro
dimensiones que evalúa son las siguientes: a) insumos; b) proceso educativo; c) gestión educativa y
d) relación con el entorno, en dos niveles: centro y aula.
Promedios globales de los 40 centros al finalizar el ciclo educativo 2002-2003
Comparación de jardines urbanos rurales
Al comparar los resultados entre los jardines de niños situados en áreas urbanas y los que se
encuentran en áreas rurales observamos que los ubicados en las ciudades obtienen mejores
promedios en todas las dimensiones que evalúa la ECCP, como lo podemos observar en cuadro 4.

Dimensiones Jardines rurales Jardines urbanos

Total Eccp 2.6 3.1
Total centro 2.4 3.5
Insumos 2.7 3.8
Proceso educativo 2.6 3.5
Gestión educativo 2.1 3.4
Relación con el entorno 2.3 3.2
Total aulas 2.6 3.0
Total Eccp 3º 2.6 3.0
Insumos 2.9 2.9
Proceso educativo 2.6 3.0
Gestión educativa 2.0 2.9
Total Eccp 2º 2.8 3.3
Insumos 3.2 3.1
Proceso educativo 2.9 3.0
Gestión educativa 2.4 3.8
CUADRO 4 Comparación de jardines de niños en áreas urbanas y rurales
En los jardines de niños ubicados en zonas rurales es más frecuente encontrar fuertes limitaciones
en el proceso de gestión educativa. Esta debilidad deriva de las condiciones estructurales que el
propio sistema educativo ha construido. En este sector es más común hallar educadoras que deban
realizar las actividades docentes y, al mismo tiempo, cubrir las de gestión del jardín de niños, sin que
necesariamente exista algún tipo de capacitación o formación para llevar a cabo estas actividades
64
con eficiencia. Esta situación es más habitual en centros unidocentes, bidocentes y tridocentes, que
no alcanzan el estatus de “organización completa”, y por tanto no se puede otorgar una plaza de
directora. Esta doble función y la falta de entrenamiento adecuado propicia situaciones frecuentes
que generan un servicio educativo deficiente, por ejemplo, días de suspensión causada por el cobro
de salarios, o debido a las solicitudes administrativas que el propio sistema demanda a estos centros
educativos.
Otro de los problemas detectados en esta dimensión es la falta de acompañamiento por parte del
sistema educativo. En zonas rurales es común que las educadoras comenten que no existe una
persona que las ayude a mejorar su trabajo. La lejanía de las comunidades, la falta de acceso o de
recursos para realizar visitas dificultan el seguimiento y el acompañamiento a estos jardines de niños.
Es más frecuente encontrar, en zonas rurales, que los supervisores y los jefes de sector se limiten a
realizar visitas a zonas cercanas y solicitar que sean los educadores las que se acerquen. El
problema de los supervisores con los que conversamos no es tanto la cantidad de centros a su
cargo, sino la dispersión y la dificultad de llegar a los más alejados y que no poseen medios de
comunicación, por ejemplo, el teléfono. Podemos apreciar el comportamiento de los puntajes en la
gráfica 2.

GRÁFICA 2 Comparación urbano-rural

65
La dimensión de insumos, en ambos sectores, obtiene los puntajes más altos. Este hallazgo resulta
paradójico respecto de la idea generalizada de que se requiere tener más recursos e insumos para
mejorar la calidad educativa, idas que se presenta con mucha frecuencia en los estudios de
investigación, en la voz de los expertos y diseñadores de política, de los profesionales de la
educación, en los medios masivos de comunicación, y en las voces de las familias y de la sociedad
civil. Sin embargo, esta idea no siempre tiene un fundamento profundo. Una de las conclusiones de
la evaluación refiere que la sola existencia de recursos o materiales no es suficiente para asegurar la
calidad educativa. Esta dimensión se relaciona de una forma importante con la manera en que se
utilizan los recursos que están a disposición de los jardines de niños, de las educadoras y de los
niños y las niñas. Podemos analizar esta relación observando cómo se comportan los puntajes
dentro de las aulas.
Comparación por subsistema
En esta sección compararemos los puntajes obtenidos en los diferentes subsistemas educativos al
que pertenecían los jardines de niños. El subsistema que mejores puntajes totales de ECCP alcanzó
fueron los centros de educación preescolar general ubicados en zonas urbanas (3.1), nivel de calidad
básico, y después el subsistema de educación comunitaria (2.9). Los subsistemas con puntajes un
poco más bajos son centros rurales (2.8) y educación indígena (2.3). En el nivel de aulas la
dimensión más alta en los subsistemas educación indígena, centros rurales y centros comunitarios
fue la de insumos y la más baja la de gestión educativa. En los centros preescolares generales
urbanos encontramos, en el nivel aula de tercer grado, que las dimensiones son cercanas al nivel
básico (3).

Preescolar General
Dimensiones Ed. Indígena Centros Rurales Centros Comunitarios
Urbanos
Total ECCP 2.3 2.8 2.9 3.1
Total centro 2.2 2.7 2.8 3.5
Insumos 2.6 2.8 2.9 3.8
Proceso educativo 2.3 2.8 3.0 3.5
Gestión educativa 1.7 2.5 2.7 3.4
Relación con el entorno 2.0 2.7 2.5 3.2
Total aulas 2.3 2.7 2.9 3.0
Total Eccp 3º 2.3 2.7 2.9 2.9
Insumos 2.7 3.0 3.0 2.9
Proceso educativo 2.5 2.9 2.9 3.0
Gestión educativa 1.6 2.1 2.7 3.0

66
Total Eccp 2º 2.3 2.8 2.7 3.5
Insumos 2.7 3.2 3.0 3.2
Proceso educativo 2.3 2.9 2.9 3.1
Gestión educativa 2.0 2.4 2.4 4.2
CUADRO 5 Puntajes de ECCP según subsistema
Las evidencias reunidas nos muestran que todavía existen rezagos en las zonas rurales,
especialmente, en el subsistema de educación indígena. En estos dos subsistemas en el nivel del
centro, la dimensión más crítica se encuentra en la gestión educativa, un problema de carácter
estructural que está relacionado con el tamaño del jardín de niños, la lejanía de las comunidades y la
falta de acompañamiento del sistema.
En el nivel de aulas los problemas se relacionan con las limitaciones en el proceso educativo, en
particular con el tipo de actividades que se ofrecer a los niños; los puntajes del proceso educativo
son más bajos que en la dimensión de insumos. La única diferencia entre los dos subsistemas se
encuentra en la dimensión de proceso educativo, en el nivel del centro; en los centros rurales es la
dimensión más alta (2.8); sin embargo, se encuentra todavía por debajo del nivel de calidad básico.
Características del proceso educativo según ECCP
Para comprender y describir con mayor precisión las diferencias en ambos grupos realizamos un
análisis más fino tomando algunos de los indicadores de la ECCP. Los indicadores que elegimos
son:
a) servicio sanitario del centro,
b) áreas exteriores,
c) áreas de trabajo presentes en el aula,
d) materiales presentas en el aula,
e) materiales que reflejan la diversidad cultural,
f) proporción educadora/niños en el aula,
g) la educadora toma en cuenta los intereses de los niños,
h) equilibrio en actividades iniciadas por la educadora y los niños,
i) actividades que promueven el aprendizaje activo,
j) la educadora establece una relación afectiva y respetosa con los niños.

Los resultados de este análisis (véase gráfica 4) muestran diferencias marcadas entre los dos
grupos. Los indicadores elegidos revelan áreas muy sensibles con relación a la calidad educativa; en
todos ellos se observan ventajas en los centros con mejores promedios.

67
GRÁFICA 4 Indicadores de proceso educativo
Si miramos con atención el ambiente de aprendizaje que se construye en las aulas de los centros
con mejores promedios nos percatamos de lo siguiente:
a) Ofrecen diversas áreas de trabajo. En los jardines de niños con mejores puntajes fue más
frecuente observar un ambiente de aprendizaje más rico, el aula está diseñada para ofrecer a
los preescolares, espacios diferentes de trabajo. En los jardines con puntajes más bajos se
observa un ambiente de aprendizaje más limitado, no posee variedad de espacios y, en
general, las aulas cuentan con mesas, sillas, pizarrón y algunos anaqueles.
b) Tienen más materiales organizados y al alcance de los niños. En las aulas de los centros con
mejores promedios también poseen una rica variedad de materiales, pero lo más importante
es que éstos se encuentran organizados y puestos al alcance de los niños. En las aulas de los
jardines con puntajes bajos no existe tal variedad de materiales o se encuentran
desorganizados y lejos del alcance de los preescolares.
c) Las educadoras toman en cuenta los intereses de los niños. Una diferencia muy importante es
el hecho de que en los jardines con mejores puntajes las educadoras son capaces de
responder y de aprovechar los intereses de los niños como herramienta para la planeación o
hacer ajustes a las actividades que les proponen y que se vincula con el siguiente indicador.
En los jardines de niños con promedios bajos los maestros tienden a ser menos sensibles a
los intereses de los niños, y tampoco son un insumo para la planeación y diseño de la agenda

68
 educativa. En general, se da por sentado que los niños tienen los mismos intereses y la
agenda educativa está dictada por los temas del programa o el interés de la propia educadora.
d) Las actividades propuestas por la educadora promueven el aprendizaje activo. Las actividades
que proponen las educadoras en los jardines con mayores puntajes permiten a los niños
explorar, manipular, pues se les considera como aprendices activos. Se espera resultados
diversos y únicos. Por el contrario, en los centros con niveles bajos las educadoras ofrecen a
los niños actividades dirigidas e instructivas. Se espera que hagan lo mismo y al mismo
tiempo, pero con resultados idénticos. Los niños se imaginan como aprendices pasivos, sin
grandes expectativas. Las actividades privilegiadas forman parte de la historia del preescolar a
principios del siglo XX: boleado, recortado, pegado, iluminado.
e) Existe un mejor balance en la iniciativa de las actividades de la jornada de trabajo. En los
centros con puntajes altos se observa un mayor equilibrio en las actividades propuestas por el
educador y las propuestas por los niños. Las educadoras de estos centros son capaces de
promover y adaptar sus actividades de estos centros son capaces de promover y adaptar sus
actividades pedagógicas a las necesidades, intereses y propuestas de los alumnos. En estas
aulas es más frecuente observar y escuchar que los niños pueden manifestar sus iniciativas y
que la educadora muestre respeto por sus opiniones e ideas. Se comparte la agenda
educativa. En contraste, las actividades observadas en las aulas de los jardines con
promedios bajos son propuestas, casi todo el tiempo, por las educadoras. Ellas tienden a
ignorar la iniciativa de los niños y a ser más directivas. En estas aulas es más frecuente ver a
los alumnos poco interesados en las actividades y la educadora utiliza estrategias para
mantener el control y la atención de los pequeños.
f) Las educadoras establecen una relación afectiva y respetuosa con los niños con quienes
trabajan. Finalmente, en los jardines de niños con mayores promedios fue más frecuente
percibir que la educadora construye lazos afectivos más cálidos; pueden establecer
conversaciones más auténticas y crear una atmósfera emocional más tranquila y alegre. En
los jardines de niños con puntajes bajos, por el contrario, se percibe una relación más fría e
instrumental.

Indicadores del ambiente de aprendizaje con puntajes bajos en la mayoría de los jardines de
niños
También podemos percatarnos de los indicadores que tienen sendas implicaciones en la
comprensión del proceso educativo. El primero se refiere a la existencia de materiales que reflejan la
diversidad cultural en el aula. En nuestras visitas fue común observar que los jardines de niños

69
utilizan materiales “culturalmente asépticos”. Muchas actividades se relacionan con la familia, la
ciudad, la granja, el vestido, los oficios, el lenguaje, pero resulta impactante que los materiales
utilizados habitualmente no reflejan el contexto cultural en donde están insertos los centros. Los
dibujos son esquemáticos, los animales, las personas y los objetos se representan con líneas, con la
intención de que los niños los rellenen con crayones, lápices de colores, o papel recortado. Parece
que a los ojos de los adultos y los profesionales de la educación la mente infantil es demasiado
simple y los preescolares son incapaces de asimilar las complejidades de la cultura. Los puntajes
obtenidos en este indicador son bajos, tanto para los jardines de niños con mejores promedios, como
para aquellos con bajos puntajes. Este indicador nos obliga a reexaminar nuestra propia idea de que
México es una nación multicultural y pluriétnica.
El segundo indicador es la proporción educadora/niños en el aula. Los datos obtenidos muestran que
los jardines se niños con mejores promedios están trabajando con una gran cantidad de niños,
mientras que los jardines de niños con puntajes bajos están trabajando con menos niños, y a pesar
de ello no se utiliza esta ventaja para ofrecer un mejor proceso educativo. La implicación más
importante de estos resultados se refiere al hecho de que tener menos cantidad de niños en el aula
no garantiza que se cuente con un servicio educativo de buena o excelente calidad. Tener pocos
niños no es ventaja, si al mismo tiempo no se crean oportunidades de aprendizaje activo, y no se
rescatan sus intereses sus intereses para crear una agenda emergente. Pero tener un número muy
grande de niños pone límites a la calidad educativa, debido al considerable esfuerzo que deben
realizar las educadoras.
Algunas conclusiones sobre la calidad educativa
1) Nivel básico de calidad educativa. El sistema funciona en un nivel “básico” (es decir con un
puntaje promedio de 3 en la escala de 1 a 5). Las debilidades detectadas se concentran en
tres dimensiones:
a) proceso educativo en el nivel aula,
b) gestión educativa,
c) relación con el entorno.
2) Inequidad en el nivel de calidad. Existe una gran brecha en el nivel de calidad entre los
jardines con mejores puntajes y los que tienen bajos puntajes.
a) Algunos centros alcanzan un nivel “bueno” (un puntaje de 4 en la escala) y pueden servir
como fuente de estrategias para mejorar el sistema. Aun en estos casos los centros no
alcanzan un nivel “excelente”: todavía pueden aspirar a mejorar sus propias prácticas.
b) Algunos centros funcionan con un nivel “inadecuado” y requieran una atención y
acompañamiento para mejorar su nivel de calidad.
70
 c) Esta brecha se relaciona con el eje urbano-rural y según el tipo de subsistema al cual
pertenecen; los sistemas con mayores dificultades son los rurales y de educación indígena.
3) Uniformidad en las prácticas pedagógicas del sistema educativo. Las evidencias reunidas
muestran grandes semejanzas en la práctica cotidiana de las educadoras y en las actividades
propuestas a los alumnos. Las diferencias en los programas se encuentran en el papel, pero
no en lo que se realiza en el aula. La gran mayoría de las actividades propuestas se relaciona
con el boleado, recortado, iluminado; no se aprovechan los intereses, ni conocimientos previos
de los preescolares y encontramos pocos esfuerzos de obtener resultados diversos y únicos.
Tampoco se reflejan con claridad las diferencias étnicas y culturales, ni se percibe con claridad
proyectos que rescaten los conocimientos y prácticas de las comunidades urbanas o rurales.
4) No hay garantías. El análisis nos muestra que no se garantiza un nivel alto de calidad con:
a) la presencia de materiales e insumos,
b) un número bajo de niños por educadora,
c) acceso a un currículo excelente e integral,
d) una educadora certificada,
e) utilizando estrategias tradicionales de actualización y formación docente basadas en
talleres y cursos “en cascada”.
5) Falta de acompañamiento del sistema educativo. Educadoras y directoras demandan y
requieren un acompañamiento y un seguimiento en el trabajo que se realiza en los centros
preescolares, aunque con un enfoque pedagógico y no de control burocrático.

Sobre el desarrollo de los niños y las niñas según TEPSI

La aplicación del Test de Desarrollo Psicomotor (TEPSI) en octubre de 2002, unas semanas después
de comenzar el ciclo escolar y en junio de 2003, al final del mismo, nos ofrece la oportunidad de
identificar y analizar cambios en el desarrollo durante el año escolar.

Al iniciar el ciclo se evaluaron a 155 niños, y al finalizar el ciclo fue posible encontrar y aplicar TEPSI
nuevamente a 120 de ellos. Sin embargo, el mayor porcentaje de casos “perdidos” se concentró en el
grupo de niños con los puntajes más bajos al inicio del ciclo que entre los más altos.

Nivel de desarrollo al iniciar el ciclo educativo 2002-2003

El TEPSI valora el desarrollo de los niños en tres dimensiones que se suman para dar un puntaje
global: motricidad (movimiento y control del cuerpo), lenguaje (expresivo y comprensivo) y
coordinación (motricidad fina). Según las normas chilenas bajo las que se elaboró el test, se
interpretan los puntajes identificando a los niños como normales, en riesgo y con retraso en su nivel
71
de desarrollo. Se consideran con retraso en el desarrollo si el puntaje es menor a 30; en riesgo si el
puntaje se encuentra entre 30 y 39 y en un nivel de desarrollo normal si el puntaje alcanza 40.

Al iniciar el ciclo educativo se identificaron 17 (11%) niños con un nivel de desarrollo debajo del
normal; 16 en riesgo y uno con retraso. Analizando cada una de las dimensiones se identifica que el
porcentaje de los niños con nivel en riesgo o con retraso en su motricidad fue de 12%, en lenguaje de
10% y en coordinación de 7%. Sin embargo, si analizamos la cantidad de niños que están en riesgo
o con retraso en por lo menos una de las tres áreas, observamos que el número subió a 36 y el
porcentaje a 24%. Este dato nos permite observar que para algunos niños el puntaje alcanzado en
una o dos áreas es suficientemente alto para alcanzar el nivel normal de su puntaje global, ocultando
una posible debilidad en algún área específica.

Los datos también mostraron que:

 No existen diferencias significativas entre niñas y niños.

 Existen grandes diferencias que dependen de la ubicación geográfica: ninguno de los niños
evaluados en los centros del Distrito Federal se identificó como en riesgo en cambio, 25% de
los niños en áreas rurales de Puebla pertenecen a tal categoría.
 Existen diferencias que dependen del tipo de subsistema al que pertenecen: los niños con
puntajes más bajos asisten a centros comunitarios o de educación indígena.
 Los rezagos se concentran en las áreas de coordinación y lenguaje. Los puntajes alcanzados
en la dimensión de motricidad por niños que asisten a jardines de niños en zonas rurales son
semejantes o mejores que los de áreas urbanas.

Esta evaluación inicial identifica la existencia de un factor de inequidad en el momento en que los
niños inician su educación preescolar: los que asisten a jardines de niños en áreas rurales y
comunidades indígenas poseen niveles iniciales de desarrollo más bajos comparados con los niveles
de quienes asisten a los jardines de niños ubicados en las zonas urbanas.

El nivel de desarrollo al finalizar el ciclo escolar

Como ya se dijo, en la evaluación realizada al finalizar el ciclo escolar se encontró a 120 niños. De
éstos, el TEPSI identifica a dos como en riesgo, bajando el porcentaje de 11% de la evaluación inicial
a 2% al finalizar el ciclo. También se encuentran importantes reducciones en las dimensiones
valoradas: coordinación pasa de 12% al inicio a 4% al finalizar el ciclo, motricidad pasa de 7% a 0%,
y lenguaje, de 10% a 3%.

Avances en los niños identificados en riesgo al finalizar el ciclo educativo

72
De los 17 niños identificados en riesgo, se localizó a diez de ellos al finalizar el ciclo educativo,
encontrando que ocho subieron su puntaje general para salir de la categoría de riesgo e incluirse en
la categoría normal. Los dos restantes todavía presentan debilidades en alguna de la dimensión (uno
en el área de coordinación y otro en el de lenguaje).

En este grupo se observa un avance un avance significativo en su desarrollo, que en algunos fue
muy grande; por ejemplo, un niño que obtuvo un puntaje de 24 (“con retraso”) al iniciar, logró uno de
59 al finalizar el ciclo. En los dos casos que todavía se identifican como en riesgo, cuentan con
contexto familiares que dificultan su avance. En ambos, el idioma que se habla en casa es una
combinación de una lengua indígena y español, las madres tienen el nivel de educación primaria y,
sólo en un caso, la madre vive sola y no existe ningún libro en casa.

Estancamiento en los niños con puntajes más altos al inicio del ciclo educativo

Encontramos a 20 de los 25 niños que obtuvieron puntajes más altos al iniciar el ciclo educativo; 15
de ellos bajaron sus puntajes, pero la mayoría tuvo una baja muy moderada (menos de 5 puntos) que
de todas formas los coloca por encima de la media. De este grupo, siete asisten a jardines de niños
rurales (35%) y 13 a urbanos (65%).

Todos los niños que viven en zonas rurales bajaron sus puntajes (100%), mientras que en zonas
urbanas fueron ocho quienes bajaron sus puntajes (61%). La dimensión en la cual se observa una
baja más importante es en la de lenguaje.

Algunas conclusiones sobre el desarrollo de los niños

1) No existen diferencias significativas entre los niños y las niñas.

2) Existen diferencias en los niveles de desarrollo al ingresar a la educación preescolar,
correspondiendo los más bajos a los niños que viven en zonas rurales y en comunidades
indígenas.
3) Las debilidades en el desarrollo de los niños se concentran en la dimensión del lenguaje.
4) Los niños detectados como en riesgo al iniciar el ciclo educativo mejoraron sustantivamente al
finalizar el ciclo educativo.
5) Los niños más destacados no fortalecieron sus capacidades y habilidades al máximo.

Sobre el contexto familiar

La investigación sobre el desarrollo humano ha mostrado que el hogar es uno de los ambientes más
importantes en los primeros años de la vida. Para una evaluación integral de la calidad educativa

73
resulta de suma importancia conocer las condiciones y las prácticas familiares relacionadas con el
nivel de desarrollo y el aprendizaje infantil. Indagamos varios aspectos sobre el contexto familiar:

 la edad y el nivel educativo de las madres de los niños,

 lengua materna de los niños,
 número de libros en el hogar,
 pertenencias y servicios en el hogar,
 participación en programas compensatorios,
 composición familiar (quiénes viven en el hogar),
 contribución a la economía familiar,
 ambiente de aprendizaje en el hogar,
 prácticas de crianza y disciplina.

Lengua utilizada en la casa

Al visitar jardines de niños que pertenecen al sistema de educación rural y de educación indígena,
esperábamos encontrar un porcentaje más alto de hogares monolingües o bilingües. Sin embargo, a
pesar de incluir en la muestra a preescolares del sistema indígena en Oaxaca y Puebla, encontramos
sólo seis hogares donde los entrevistados declaran que la lengua utilizada en la casa es indígena. En
nueve hogares se declara el bilingüismo. Este representa, aproximadamente, 10% de nuestra
muestra.

El juego entre nivel de calidad educativa, el desarrollo de niños y el contexto familiar

Uno de nuestros principales propósitos al diseñar una evaluación de la calidad de forma integral es
presentar o ilustrar el juego de fuerzas que se interrelacionan en el complejo proceso del aprendizaje
humano, especialmente en los niños. El modelo que seguimos se denomina ecológico o sistémico
(Bronfenbrenner, 1979; Senge, 2000); éste nos permite integrar las conclusiones preliminares de
cada contexto que analizamos y evaluamos: 1) el nivel de desarrollo de los niños; 2) el contexto
familiar con relación al aprendizaje; 3) el nivel de calidad de los centros educativos a los que éstos
asisten.

Es importante enfatizar que cada uno de estos contextos, a su vez, se encuentra integrado por
diversas dimensiones interrelacionadas, lo que hace complejo su análisis e integración. La figura 3
presenta de manera gráfica estas interrelaciones. En el desarrollo se encuentran las dimensiones de
lenguaje, coordinación y motricidad; en el contexto familiar, las dimensiones de características del
hogar, el ambiente de aprendizaje y prácticas familiares; en la calidad del jardín de niños

74
encontramos las dimensiones de insumos, gestión, proceso educativo y relación con las familias y la
comunidad.

Relación entre el desarrollo de los niños con el nivel de calidad educativo

El siguiente nivel de integración consiste en observar el nivel de calidad de los jardines a los que
asisten los que obtuvieron puntajes más bajos de TEPSI. Sabemos, por los datos, que los niños con
niveles más bajos de desarrollo asisten a jardines ubicados en zonas rurales y de educación
indígena, precisamente aquellos que tienen niveles más bajos de calidad educativa, pero:

 Las contribuciones potenciales de asistir al jardín de niños son mejor aprovechadas por los
niños con menores ventajas. Los preescolares colaboran para mejorar el nivel de desarrollo de
los alumnos, a pesar de que poseen una calidad baja y de la existencia de contextos familiares
difíciles. En este sentido, para aquello más desaventajados es mejor asistir al jardín de niños
que no hacerlo.
 El nivel actual de la mayoría de los jardines de niños no contribuye para aprovechar las
potencialidades de los alumnos. La preeminencia de actividades que no fomentan el desarrollo
intelectual complejo, ni la imaginación, ni la creatividad limita el efecto potencial de la educación
preescolar, especialmente para los más destacados. En este sentido, el contexto familiar o
comunitario puede tener un efecto más importante para el desarrollo; aquellos que aprovechen
las oportunidades que el hogar o su comunidad le ofrezcan tendrán mejores posibilidades de
contar con un mejor futuro.
 Existe un número pequeño pero consistente de jardines de niños que ofrece un buen nivel de
calidad. Estos jardines pueden contribuir a crear las condiciones para mejorar la calidad
educativa del sistema educativo preescolar y ofrecer condiciones auténticas para el desarrollo
integral y profundo de los niños. Las evidencias nos muestran que no están realizando un
trabajo de innovación educativa, entendida como punto de quiebre de las prácticas pedagógicas;
en realidad, se han apropiado de los avances y descubrimientos de la investigación de los
últimos 30 años en psicología, pedagogía y desarrollo humano. Estas prácticas y estrategias
pueden ser utilizadas por los jardines de niños del resto del sistema educativo. Es claro que
éstas implican resolver retos de formación y actualización de docentes, y buscar una nueva
forma de acompañamiento y evaluación que realiza el sistema preescolar. Sin embargo, no son
retos necesariamente insuperables.

HACIA EL SIGLO XXI DE LA EDCUCAIÓN RURAL EN EL NIVEL PREESCOLAR

Qué tipo de futuro desecamos construir para los niños

75
Si elaboramos un escenario del futuro próximo podemos inferir que: a) los avances científicos
seguirán cambiando de manera dramática la forma en que viven, trabajan y se divierten las
personas; b) continuará sostenidamente la dispersión de zonas habitables en el campo por la
migración a zonas urbanas en medianas y pequeñas ciudades; c) el discurso de la mayoría de los
países del mundo gira alrededor de fortalecer los gobiernos democráticos; d) y el discurso de estos
gobierno privilegia la educación como un derecho de las personas, especialmente de los niños y las
niñas. En este sentido, podemos estar de acuerdo con Peralta (2000) en que uno de los intereses
más importantes de los gobiernos de la Organización de Estados Americanos (OEA) se relaciona con
una formación educativa de los niños y las niñas para vivir en un mundo dinámico, con cambios
acelerado y dentro de ambientes democráticos, quienes deberían ser considerados como personas
dinámicas, con iniciativa, creadoras, descubridoras, con una postura crítica antes su realidad y con
una imaginación capaz de transformar su mundo. Este interés también se puede ver reflejado en la
noción del tipo de niño y niña que plantea el Programa de Educación Preescolar 2004.

Aceptar las premisas anteriores nos lleva a un nuevo modo de pensar la forma de vida, trabajo, ocio
y educación en las zonas rurales mexicanas, la cual, posiblemente, tendría que considerar lo
siguiente: 1) Llevar al campo mexicano los avances técnicos y los servicios de las zonas urbanas
como electricidad, comunicaciones, agua potable, servicios hospitalarios, financieros y educativos,
pero basados en estrategias de desarrollo ecológico y autosustentable, con el propósito de evitar los
graves problemas de contaminación y destrucción de las grandes capitales urbanas. 2) Instalar en el
campo mexicano las innovaciones tecnológicas y científicas relacionadas con la agricultura,
piscicultura, almacenamiento de granos, etc., y buscar la colaboración intensa con las universidades
públicas e institutos de investigación; este proceso no depende únicamente de “dar dinero al campo”,
sino que implica cambios estructurales, relacionados con las soluciones que la propia Revolución
Mexicana ofreció. Recordemos que desde un enfoque sistémico los problemas de hoy son resultado
de las soluciones exitosas del pasado. 3) Crear procesos que impulsar el establecimiento de la
democracia en todas las regiones del país, teniendo en cuenta que el concepto de democracia no
consiste simplemente en la competencia de partidos políticos y candidatos para ocupar puestos en la
burocracia gubernamental, sino que es una forma de existencia social. En zonas rurales y
comunidades indígenas implica el respeto a la multiculturalidad, a los usos y costumbres, buscando
soluciones al dilema de éstos que generan autoritarismo o inequidad hacia mujeres, niñas y niños. 4)
Ofrecer una educación de alta calidad en estas zonas. La complejidad de los problemas no permite
una solución “mágica”, única y universal; tampoco se pueden resolver en forma parcial, sino que se
necesario un enfoque integral y con la participación de todos los involucrados.

76
Cómo impulsar una educación de alta calidad en zonas rurales

El alcance de este trabajo se refiere al mejoramiento de calidad educativa. Pero, aun cuando
tuviéramos la capacidad de ofrecer la más alta calidad educativa a los niños que viven en zonas
rurales y comunidades indígenas, debemos reconocer que es una solución parcial a los complejos
problemas que vive el campo.

Sin embargo, con un espíritu quijotesco, creemos firmemente que ofrecer una alta calidad educativa
contribuye a crear un mejor futuro para estos niños y niñas. También pensamos que las acciones
para mejorar la calidad educativa no dependen de la creación de programas compensatorios, sino de
impulsar los hallazgos y aprendizajes que ya posee el propio sistema preescolar mexicano, y de
aprovechar la emergencia del nuevo programa de educación preescolar.

Las evidencias reunidas en la evaluación nos permiten poner a consideración las siguientes
estrategias de baja tecnología para impulsar una educación de alta calidad en zonas rurales:

1) Compartir las estrategias e historias de éxito de los jardines que ofrecen buena calidad
educativa para que el ambiente de aprendizaje de aquellos ubicados en zonas rurales y
comunidades indígenas presenten, con mayor frecuencia y consistencia, “los síntomas de la
alta calidad educativa”.
2) Implementar un proceso de evaluación de la calidad educativa y acompañamiento a los
jardines de niños, transformando la función de inspección y supervisión, con el propósito de
crear espacios de reflexión sobre la práctica pedagógica, discusión de los síntomas de la alta
calidad y de las estrategias e historias de éxito.
3) Implementar un proceso de autoevaluación en los jardines de niños con el objetivo de mejorar
la calidad educativa, documentando los resultados positivos y negativos de las acciones que
se realizan para este fin. Esta documentación contribuye a crear un acervo de conocimiento
para la discusión y la reflexión de la práctica docente con supervisoras y jefas de sector,
diseñadores de políticas, otras directoras y educadoras, familias y comunidad.
4) Incorporar en los procesos de evaluación, discusión de resultados y planeación del trabajo
pedagógico, a la familia y la comunidad; esta estrategia pueden permitir que las características
específicas de la cultura local se vean reflejadas en la práctica educativa del sistema
educativo preescolar.
5) Utilizar los datos generados en la evaluación externa y autoevaluación para fortalecer el
proceso de “rendición de cuentas” ante los diseñadores de políticas, la comunidad y a la
sociedad civil.

77
Sin embargo, vale la pena aprovechar estrategias de alta tecnología en los jardines de niños
ubicados en zonas rurales para:

1) Mejorar la comunicación, especialmente, especialmente, redes inalámbricas de banda ancha

para conectar a los jardines de niños a internet, jefaturas de sector, supervisión, otras
instancias educativas y otros jardines de niños. El acceso al correo electrónico e internet abre
mayores posibilidades de comunicación e intercambio de información más allá de oficios,
formatos o visitas ocasiones.
2) Aprovechar la oportunidad de formación y discusión virtual. La banda ancha abre la posibilidad
de que las educadoras y directoras puedan tener acceso a conferencias, charlas con expertos,
foros de discusión, talleres, sin tener que desplazarse de sus centros educativos.
3) Documentar sus procesos pedagógicos. Tener acceso al cámaras digitales, documentos
electrónicos, páginas WEB, video digital, etc., permitiría a las comunidades educativas crear
un acervo de textos, videos, fotografías, grabaciones de narraciones orales, etc., que
contribuyan a presentar a múltiples interesados las formas, avances o estancamientos,
características específicas de lo que ocurre en un jardín de niños. Este aspecto cobra especial
relevancia en comunidades donde la tradición oral pierde poco a poco a sus promotores, o las
costumbres tradicionales están en declive ante las propuestas que presentan los medios
electrónicos de comunicación. Esta documentación no dependería sólo de los investigadores,
sino que estaría en manos de la propia comunidad educativa.

2.2.2 La Sociedad Docente Frente a la Exclusión Educativa: el caso de la niñez jornalera

migrante
Este tipo de análisis que sustentan las políticas focalizadas corren el riesgo de encapsular a estos
grupos al tipificarlos y encajarlos en determinadas representaciones, proponer soluciones y
estándares de vida “en la diferencia”, combatir y analizar los efectos y no sus causas, así como fijar
su lugar social como objetos de intervención asistencial, lo que mediatiza la justicia social y evade la
construcción de ciudadanía. Por ello, la intención de este trabajo es abordar el tema de la educación
y el desarrollo de competencias de los niños jornaleros agrícolas desde la perspectiva de los
derechos humanos y proponer múltiples miradas desde distintos lugares sociales, para que pasen de
ser objetos a ser sujetos de su historia.
Tomar la perspectiva de derechos implica desnaturalizar las condiciones de vida impuestas por la
pobreza, con toda su carga de violencia real y simbólica, así como trabajar en las condiciones que
mantienen a amplias capas de nuestra población en la invisibilidad y la exclusión, destacando no sólo
las carencias sino las competencias, las vulnerabilidades, pero también los factores resilientes, para
78
romper con estereotipos que estigmatizan y reproducen la exclusión social. Es necesario destacar
que hay pobreza extrema porque existe la riqueza extrema, reconocer que niños y adultos son parte
de un mismo continuum, que las diversas infancias no son categorías excluyentes y es preciso
mantener la inclusión como horizonte posible.
LOS DATOS DUROS: CRECIMIENTO VÍA EXCLUSIÓN SOCIAL
A pesar de que el país se coloca como la 11a. potencia mundial, el coeficiente GINI, indicador de
desigualdad social, sigue aumentando: en 2002 el coeficiente era de 51.9. Para el informe del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2004, el coeficiente llega ya a 54.6, y uno
de cada tres niños vive en pobreza. Aunque se ha logrado bajar el índice de indigencia, hay todavía
al menos 4.8 millones de personas que viven con un dólar al día en nuestro país (véase Los
Objetivos del Desarrollo…, 2005).
Una tercera parte de quienes sufren pobreza extrema en el campo son jornaleros agrícolas, cuya
situación no ha cambiado a lo largo de diez años. Ellos representan la segunda categoría (después
del llamado “autoempleo”) de quienes conforman el grupo de pobreza extrema. El Programa
Oportunidades no ha podido cubrir las necesidades de las áreas rurales de alta marginación; quienes
recibieron el apoyo alimentario apenas pudieron cubrir los requisitos nutricionales mínimos y sólo 4%
logró salir de la pobreza (Auditoría Superior de la Federación, 2003).
De acuerdo con datos de 1999, por cada 100 jornaleros agrícolas de 15 años o más, había 24 niños
de seis a 14 años que laboraban con las mismas cargas que los adultos, y en el caso de las niñas
jornaleras agrícolas mayores a 12 años, las participaciones económicas pueden llegar a más de 80%
(en Puebla o Veracruz, por ejemplo). En la Encuesta Nacional de Jornaleros Migrantes, la tasa de
participación económica de las niñas y los niñas de seis a 11 años fue de 41% entre 1998: 43% en el
caso de los niños y 38% en el de las niñas. Es decir, tres de cada siete niños y tres de cada ocho
niñas de seis a 11 años de edad de familias jornaleras agrícolas migrantes se incorporan al trabajo
asalariado fuera de su comunidad, con un ingreso promedio diario de 44 pesos.
En contraste con la tasa nacional neta de matriculación de 99.4% (seis a 11 años de edad) y la
eficiencia terminal en educación primaria de 89.3% del año 2003 (véase Los Objetivos del
Desarrollo…, 2005: 10), “uno de cada cuatro niños jornaleros migrantes –de entre seis y 14 años de
edad- nunca ha asistido a la escuela y la misma cantidad abandona sus estudios para incorporarse al
trabajo” (Programa de Atención a Jornaleros Agrícola, 2004). Alrededor de 20.0% del rezago
educativo en el nivel primaria se concentra en este sector de la población (Fideicomiso Fondo Mixto
de…, 2002: 16).
LA POLÍTICA SOCIAL A CONTRAPELO DE LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO HUMANO

79
Si definimos el desarrollo humano como la expansión de libertades y el desarrollo de competencias y
capacidades para propiciar el florecimiento humano y poder transformar los recursos de manera
productiva como consecuencia de la libertad, tenemos que cuestionarnos si la política social elegida
es coherente con las responsabilidades fundamentales del Estado en cuanto a respetar, proteger y
satisfacer, en el marco del derecho, las necesidades humanas de toda la población, garantizando las
condiciones e insumos para el ejercicio de la libertad en el sentido antes definido.
En el caso de la población migrante, se reflejan las condiciones de precariedad, temporalidad,
irregularidad, que van de la mano con la inaccesibilidad de servicios básicos, falta de controles
adecuados, indocumentación, pobreza de recursos asignados e improvisación, en las instituciones
sociales encargadas de satisfacer y procurar el derecho a la vida digna y a tener acceso a bienes y
recursos que permitan a las personas participar en la cuestión pública, tomar decisiones que les
competan, construir relaciones interpersonales y mantenerlas e impulsar sus propios proyectos
autonómicos. Aun cuando los lugares de atracción son fijos y crean una demanda predecible y
planeada de acuerdo con la lógica de la producción y el mercado, la oferta de servicios reproduce las
características que se atribuyen a la demanda.
Es importante señalar que es difícil evaluar el ejercicio presupuestal que va a la niñez jornalera, y
sólo hemos podido rescatar algunos datos del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas.
Aunque se ha mantenido durante este sexenio la meta de atención a alrededor de los 700 000
jornaleros, la cifra atendida puede bajar a 483 092 personas como sucedió en 2004. De éstos, 36.9%
corresponde a los menores de 14 años. En el caso de CONAFE, se puede constatar los datos en el
cuadro 1. En la última evaluación externa de PRONIM se señala que: “se presenta una disminución
del 64.8% de centros escolares atendidos, entre el ciclo escolar 2001-2002 y 2004-2005, de 459 se
redujo a 293 la cobertura de centros escolares/campamentos”.
Este descenso se ha cubierto oficialmente mediante la presentación acumulativa de varios años: “…
De 2001 a 2003, el Programa dio apoyos a 1.9 millones de personas que, sumados al total estimado
de 2004, significarán un total de alrededor de 2.3 millones de personas apoyadas…” (SEDESOL,
2004). Esta manera de “informar”, en la que muy probablemente se esté considerando varias veces a
las mismas personas, es frecuente en el conteo de la población atendida en los diversos niveles y
formas posibles. De acuerdo con la evaluación externa del PRONIM en 2004, se requiere un sistema
de información confiable y actualizado, debido a que se manejan cerca de 30 ciclos agrícolas-
escolares en el programa de atención de la Secretaría de Educación Pública (SEP) a la modalidad
multigrado en muchos de los casos, a la participación económica estatal-federal-productores, y a
entidades donde el servicio se da dentro de una escuela regular entre otros factores. Cito sólo un
ejemplo:
80
Otra estrategia para mostrar un incremento aparente es presentar la cifra de atención parcial en un
año, comparada con el año del Informe en donde se dan los datos totales. Véanse, como ejemplo,
los datos provenientes del II Informe de Gobierno para el ciclo escolar 2000-2001 y 2001-2002
(cuadro 1). Para el III Informe se reportan las metas propuestas en las Reglas de Operación del
PRNI, no la cobertura real. Finalmente, el informe de la SEP como parte del Programa Nacional de
Población, atribuye al PRONIM-SEP lo que en el IV Informe de Gobierno se reporta para el
CONAFE. No hay tampoco manera de encontrar a los 7 165 niños más que, según el IV Informe de
Gobierno, fueron atendidos por PRONIM-SEP en el ciclo 2003-2004 (12 589) en comparación con el
periodo anterior (que serían los 16 000 correspondientes a la meta programada, no a la cobertura
real).
Los sujetos son unidades complejas indivisibles, pero desde la óptica de las políticas focalizadas es
imposible pensar que un mismo sujeto pueda ser “niña indígena mexicana migrante con alguna
discapacidad” y ser atendida integralmente para cubrir todas sus necesidades de desarrollo humano,
sin tener que partirla en objeto de atención de cuatro programas compensatorios, o bien optar por
ignorar tres de ellos para inscribirla en el que la haya elegido. Esta focalización se presenta también
al interior de una misma institución, como focalización se presenta también al interior de una misma
institución, como es el caso del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
Paradójicamente a nuestro planteamiento de protección integral contra la focalización asistencial un
reciente informe de evaluación de las políticas sociales asistenciales hacia la población vulnerable
del Colegio Mexiquense presenta diversos argumentos para aumentar la focalización de la políticas e
incrementar, por ejemplo, el control en la información para la reincidencia en caso de “menores” que
cruzan la frontera, o en la dotación de becas mediante un análisis de “manejo integral de los riesgos”
para poder “elegir” al “menor” con mayor riesgo, aumentando de esta manera la relación costo-
beneficio de las becas.
Por ello, hay que celebrar la lógica de concertación y trabajo interinstitucional que sustentan los
programas intersectoriales y programas como FOMEIM (Fomentar y Mejorar la Educación
Interculturales de los Migrantes), diseñados para romper con estos paradigmas de disociación
esquizofrénica y proponerse asumir la responsabilidad social de manera conjunta y participativa.
Igualmente, hay que reconocer el valor de las evaluaciones externas a profundidad para emitir
recomendaciones que lleven a descentrar el análisis de la población, para sentarse a pensar que una
parte olvidada de la “problemática” está en analizar los problemas de la oferta y de las limitaciones
de los servicios derivados de las políticas sociales imperantes.
CUANDO LO PRIVADO SE HACE PÚBLICO Y LO PÚBLICO PRIVADO

81
 Estos prerrequisitos de acceso distan todavía mucho de plantear una escuela de calidad para todos,
que prácticamente se resumen en dos: la promoción del desarrollo cognitivo para efectuar opciones
con conocimientos de causa y la construcción de ciudadanía (UNESCO, 2005).
En una sociedad decente no puede haber ciudadanos de primera y de última categoría. Tenemos
todavía un buen trecho para disminuir las desigualdades sociales que la educación produce: entre la
educación pública y privada, la educación urbana y la rural, la educación mestiza y la indígena, la
infancia con derecho a existir y la infancia robada. Como en tiempo de los romanos, a los ciudadanos
de segunda no sólo se les priva de compartir la autoridad, sino de poder participar en la “comunidad
de adultos”.

2.2.3 Los Retos de la Educación de los Adolescentes en México

LA ADOLESCENCIA RURAL
Los adolescentes rurales de principios del siglo XXI viven en una paradoja. Por una parte, en el
mundo que les tocó vivir, la centralidad del conocimiento se establece como uno de los rasgos
característicos del sistema-mundo pero, por otra, los adolescentes son excluidos de las posibilidades
de acceder a una educación de calidad, debido a diversos factores, entre los que deben mencionarse
la pobreza y la falta de calidad de la educación que se les otorga.

Distribución según condición de asistencia escolar

Entidad federativa Asista No asiste
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Aguascalientes 80.05 40.65 39.40 19.83 9.70 10.13
Baja California 83.70 42.44 41.25 16.03 7.99 8.04
Baja california Sur 86.70 44.02 42.68 13.15 7.00 6.15
Campeche 82.00 42.39 39.61 17.86 8.06 9.80
Coahuila de Zaragoza 83.99 42.44 41.55 15.79 8.00 7.80
Colima 81.96 40.71 41.25 17.88 9.73 8.14
Chiapas 71.27 37.95 33.32 28.40 12.14 16.26
Chihuahua 79.07 39.90 39.16 20.74 10.66 10.08
Distrito Federal 90.80 45.44 45.37 9.04 4.47 4.57
Durango 78.02 39.44 38.58 21.82 10.95 10.87
Estado de México 84.66 42.90 41.76 15.20 7.23 7.98
Guerrero 79.13 40.42 38.71 20.69 9.72 10.97
Hidalgo 83.27 42.37 40.90 16.61 7.97 8.64
Jalisco 76.80 38.79 38.01 23.04 11.54 11.50
Guanajuato 71.75 36.83 34.92 28.06 13.08 14.98
Michoacán 71.69 36.17 35.52 28.09 13.78 14.30
82
Morelos 82.03 41.26 40.77 17.83 9.28 8.55
Nayarit 82.89 41.59 41.30 16.98 9.32 7.66
Nuevo León 85.90 43.92 41.98 13.91 6.59 7.33
Oaxaca 78.58 41.03 37.55 21.20 9.20 12.00
Puebla 75.01 38.79 36.21 24.80 11.28 13.53
Querétaro de Arteaga 78.99 40.53 38.46 20.82 9.64 11.18
Quintana Roo 84.74 43.51 41.23 15.11 6.92 8.19
San Luis Potosí 82.86 42.37 40.49 16.98 8.02 8.96
Sinaloa 81.68 41.00 40.68 18.15 9.81 8.35
Sonora 86.34 43.36 42.98 13.50 7.14 6.36
Tabasco 92.91 47.73 45.19 6.96 3.13 3.82
Tamaulipas 84.13 42.85 41.28 15.73 7.64 8.09
Tlaxcala 82.13 41.85 40.28 17.72 8.45 9.26
Veracruz 90.20 46.40 43.80 9.69 4.65 5.04
Yucatán 83.72 43.72 40.00 16.16 6.69 9.47
Zacatecas 74.15 37.68 36.48 25.68 12.77 12.91
CUADRO 1 Población de 12 a 15 años y más por entidad federativa, y su distribución según
condición de asistencia escolar y sexo.
La adolescencia se establece como el tiempo de adquisición de conocimientos, habilidades y
destrezas que les permitirán transitar al mundo adulto, caracterizado por la entrada al mercado de
trabajo. El conocimiento (vinculado a habilidades y capacidades) adquirido en esta etapa permitirá a
los jóvenes estar en aptitud de competir por un puesto de trabajo y transitar por otros a lo largo de su
vida laboral. De ahí que para la sociedad contemporánea la adolescencia-juventud es un espacio de
incremento de conocimientos en el que, por lo tanto, se postergan los roles reproductivos y laborales,
en aras de priorizar el educativo. Estos presupuestos se refieren a las formas como se espera que
transcurra la adolescencia urbana, sin embargo, no se toma en cuenta que la adolescencia rural
transita por rutas diferentes.
El primero de los aspectos, la postergación de la vida reproductiva, es más una aspiración que una
realidad. Las adolescentes rurales son impelidas a entrar a la vida reproductiva a muy temprana
edad, como parte del tránsito de la niñez a la edad adulta socialmente aceptado en las comunidades
rurales. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID),
se evidencia la nupcialidad más temprana entre las mujeres residentes en localidades de menor
tamaño: el 18% de las jóvenes se había casado o unido antes o a los 15 años en localidades
inferiores a 2 500 habitantes, mientras que el porcentaje era de 116% en las de 2 500 a 14 999
habitantes y de 6.7% en las de 15 mil habitantes y más (ENADID, 1997). El caso de las adolescentes

83
indígenas es aún más elevado; por ejemplo, en el estado de Jalisco, en el Occidente del país, el
porcentaje de mujeres indígenas de 15 a 19 años unidas o en matrimonio alcanza el 46.2%
En cuanto al trabajo, la necesidad de contribuir a la autorreproduccion propia y de la familia
campesina ocasiona el ingreso de los adolescentes a las actividades agrícolas y rurales a temprana
edad. Este hecho es ignorado por el sistema educativo, para quien el trabajo se convierte en un
distractor y en una causa de abandono de la escuela. De los datos de la Encuesta Nacional de
Juventud (IMJ, 2000) se deriva que el 42.3% de los jóvenes rurales encuestados obtuvo su primer
trabajo entre los 11 y los 14 años, justamente en la edad de la adolescencia; se trató de un trabajo
sin pago vinculado a la agricultura (Pacheco, 2002).
Como se observa, las condiciones en las que transcurre la adolescencia rural son distintas de las
ocurridas en el ámbito urbano, y se convierten en desventaja para los adolescentes rurales. Además
de lo anterior, resaltan las siguientes condiciones en que transcurre la adolescencia rural
actualmente: 1) la pobreza de las familias rurales y el deterioro de la vida comunitaria; 2) la
necesidad de incorporarse de manera temprana al trabajo y a la migración; 3) la violencia
característica del ámbito rural.
1) La pobreza de las familias rurales. En México, la geografía de la pobreza se asienta en las
localidades rurales. El Centro del 2000 registra 196 350 localidades inferiores a 2 500
habitantes (98. 5% de todas las localidades). A su vez, los datos de marginación arrojan un
total de 1 292 municipios (la mitad de los existentes en el país) con un grado de marginación
alto y muy alto (CONAPO, 2000). En la construcción del índice de marginación municipal, la
variable educación adquiere un peso importante, ya que es medida como porcentaje de
población analfabeta de 15 años y más, porcentaje de población sin primaria completa de 15
años y más. La ruralidad interviene como porcentaje de población en localidades de menos de
5 000 habitantes y la pobreza es medida como porcentaje de población ocupada con ingresos
de hasta dos salarios mínimos. De acuerdo con los mismos datos, la severidad de la pobreza
se aproxima a los de la marginación y ésta recae en las áreas de los municipios de todo el
país.
La pobreza ha propiciado un deterioro de la vida comunitaria. La imposibilidad de las
comunidades rurales para garantizar la autorreproducción, propicia que la organización
tradicional pierda vigencia y los lazos de cohesión, que permitieron la reproducción durante
largo tiempo, se conviertan en rasgos de folclore. Ese deterioro de la vida comunitaria significa
pérdida de identidad social para los adolescentes.
2) La necesidad de incorporarse tempranamente al trabajo y a la migración. Las condiciones de
pobreza de las familias rurales requiere que prácticamente todos sus integrantes participen
84
 aportando trabajo y/o ingresos. De ahí que los adolescentes rurales son socializados en
actividades vinculadas a la reproducción de la vida rural, pero las habilidades desarrolladas a
partir de ello no son tomadas en cuenta por el sistema educativo, ni les permite integrarse al
mercado laboral urbano. A su vez, la crisis del sistema agropecuarios, acentuada en la década
de los noventa, ha incorporado crecientes zonas a la migración dirigida a la frontera norte del
país y a Estados Unidos. Los adolescentes varones son impelidos a más temprana edad a
formar parte de esa migración, mientras que la vinculación de las adolescentes mujeres ocurre
a través de la migración a las áreas urbanas cercanas para empleares en el trabajo doméstico
y en la maquila (González Cornejo. 2005).
3) La violencia de lo rural. Parece haber, cada vez más, una simbiosis entre adolescencia-
juventud rural y violencia. Ello se produce por los cambios en la sociedad tradicional, cuyas
normativas son incapaces de conducir lo nuevo, así como por la introducción de nuevas
lógicas de solución de conflictos basados en criterios individuales y no en la lógica de la
sobrevivencia comunitaria. Sobre todo, el surgimiento de actividades transgresoras como
posibles opciones de escapar de la pobreza, hace que esas actividades se vuelvan atractivas
para los adolescentes; todo ello, aunado a la falta de futuro de la ruta establecida por la edad
adulta. Para la adolescencia urbana, la ruta propuesta es el tránsito de la familia de origen a la
familia de destino. Los sucesos que ocurrirían en ese tránsito serían el egreso de la escuela
(lugar de preparación para el trabajo) y el ingreso al mundo laboral. Después de esto los
adolescentes estarían en condiciones de formar una familia de destino.
Sin embargo, en el ámbito rural, estos sucesos no ocurren en el tránsito de la adolescencia
pues, con frecuencia, los adolescentes se incorporan al trabajo rural al mismo tiempo que
cursan la escuela. Asimismo, la formación de la familia de destino ocurre a edades más
tempranas que en el ámbito urbano. Lo anterior favorecer una creciente exposición de los
adolescentes rurales a riesgos sociales y, por lo mismo, los convierte en una de las
poblaciones de alta vulnerabilidad social. Una pregunta pertinente en este sentido es: ¿qué
soluciones se implementan desde la escuela y qué posibilidades tiene la escuela de proponer
alternativas a la adolescencia rural?
LA ESCUELAS SECUNDARIA DE LA JUVENTUD RURAL
En la década de los sesenta, debido al rezago de la cobertura de la educación secundaria en el
ámbito rural, se inició el Servicio Nacional de Educación por Televisión, a partir de un esquema
pedagógico original para esa época, que consistía en otorgar el servicio educativo con el apoyo de
medios electrónicos de comunicación y auxiliado con materiales impresos. De esta manera nació el
modelo de Telesecundaria.
85
La justificación de la Telesecundaria estribaba en la poca viabilidad de instalar una secundaria
general o técnica en determinados lugares, debido al escaso número de egresados de primaria en
localidades caracterizadas como de alta dispersión de población. De ahí que las escuelas
Telesecundarias tuvieran como destino localidades de menos de 2 500 habitantes, ubicadas
generalmente en zonas marginados o de difícil acceso.
Los programas de Telesecundaria son emitidos a través de la red Educación por Satélite (Edusat),
servicio de transmisión de señales de comunicación electrónica vía satélite. La recepción de
programas de se realiza en cada aula mediante un aparato de televisión, un decodificador y una
antena parabólica. El equipo es proporcionado a cada escuela y requiere actualización y
mantenimiento. La mínima infraestructura consiste en la capacidad de captar señal televisiva, por lo
que se necesita luz eléctrica, puesto que careciendo de ésta las condiciones para instalar una
Telesecundaria se complican.
Las Telesecundarias en las comunidades rurales abren a los estudiantes una ventana a la ciencia, a
otras formas de ver la sociedad y a culturas diversas. Muestran aspectos que de otra manera sería
muy difícil que los alumnos conocieran: acerca regiones y muestra químicos microscópicos
incapaces de realizar en el aula. Permite tener acceso a imágenes espaciales, a sociedades que ya
no existen, a procedimientos de difícil seguimiento. Posibilita conocer opiniones autorizadas y
polémicas sobre diversos temas, entre otras cosas. Incluso, permite tener acercamiento a la
sociedad urbana mexicana desde enfoques diferentes de los que transmiten los medios de
comunicación.
LA EVOLUCIÓN DE LA TELESECUNDARIA
Se distinguen los siguientes modelos de Telesecundaria: 1) modelo experimental (1967), 2) primer
modelo (1968-1975), 3) modelo de adecuación (1975-1979), 4) modelo antecedente (1982) y 5)
modelo actual (1989).
El modelo experimental inició en 1966; consistía en un circuito cerrado de televisión a través del cual
se transmitían las clases en vivo. En un principio se transmitió una serie de 82 programas de 27
minutos cada uno titulados Yo puedo hacerlo. Posteriormente, en 1967, la emisión abarcó todas las
materias de primeros años. Las aulas fueron llamadas tele aulas y los maestros, telemaestros. El
sentido era informativo. Una vez evaluados los resultados, la Telesecundaria fue inscrita en el
Sistema Educativo Nacional a través del acuerdo del 2 de enero de 1968, durante la gestión del
secretario de Educación Pública, Agustín Yánez. El acuerdo otorgó validez oficial a los estudios
realizados mediante este servicio. Los alumnos podían obtener el certificado mediante la aprobación
de los exámenes a título de suficiencia, correspondientes a la secundaria general.

86
El primer modelo (1968-1965) inició como televisión escolar por medio del canal 5 de Tele sistema
mexicano. Las instalaciones de la televisora comercial proporcionaban el estudio, el equipo y el
personal para la mitad de las tele aulas. El resto del material se producía en la Dirección General de
Educación Audiovisual, de la propia Secretaría.
El cuanto a los profesores, se iniciaron contrataciones específicas para este subsistema.
Cada clase era de 60 minutos y su distribución era la siguiente:
 10 minutos de repaso televisado de la lección anterior e introducción a la nueva,
 20 minutos de la nueva lección televisada,
 20 minutos de ejercicios y actividades de la guía de estudios,
 8 minutos de descaso,
 2 minutos de acomodo de los alumnos.
El modelo antecedente al actual (1982-1989) introdujo diversos cambios. Por ejemplo, las clases se
agruparon en áreas, correspondientes a ciencias naturales (física, química, biología) y ciencias
sociales (civismo, historia). Junto a ellas se impartían las materias de español, matemáticas, inglés,
educación física, educación tecnológica y educación artística. Se tenía un solo libro para el alumno y
la clase de 60 minutos se distribuía de la siguiente manera:
 15 minutos de lección televisada,
 45 minutos de explicación del tema y ejercicios.
En los 45 minutos, los alumnos realizaban los ejercicios señalados en la guía y se autoevaluaban. El
maestro tenía la función de retroalimentar los contenidos.
El modelo actual (1989) continúa con la estructura organizativa del anterior, pero cuenta con
materiales de apoyo tanto para el docente como para el alumno; este último utiliza dos libros: uno
referido a conceptos básicos y el otro constituye una guía de aprendizaje; por su parte, el maestro
utiliza guías de enseñanza.
La Telesecundaria enfatiza la necesidad de abatir el rezago en el nivel de educación secundaria en
zonas rurales, por lo que su cobertura se ha extendido en aquellas localidades cuyos egresados de
primaria se ubiquen entre 15 y 29 alumnos. Aunque uno sus objetivos es promover el desarrollo de
los individuos dentro de su comunidad y vincular la escuela a la comunidad para el mejoramiento del
nivel de vida, en la práctica ha funcionado como una escuela con escasa vinculación hacia la
comunidad.
DIFERENCIAS Y SIMILITUDES CON OTRAS MODALIDADES
Aunque todos los servicios educativos del nivel trabajan con los mismos planes y programas de
estudio, existen diferencias importantes en el modelo educativo de cada uno.

87
Mientras que las secundarias generales y técnicas tienen un maestro especializado por cada
asignatura, en las Telesecundarias el docente no necesita tener especialidad en ninguna asignatura,
de ahí que se trate de profesores generales capaces de conducir el aprendizaje. Ello es así ya que el
modelo su pone al maestro como conductor del aprendizaje. El conocimiento deriva de los
contenidos transmitidos a través de la señal de Educación por Satélite, es ejercitado y autoevaluado
por el alumno; el maestro de Telesecundaria actúa como monitor. Aunque se prioriza la educación
pedagógica en las contrataciones de los docentes, pueden ser contratado profesionistas de diversos
campos disciplinarios.
Los textos de las secundarias generales y técnicas son aprobados por las dependencias
correspondientes de la Subsecretaría de Educación Básica, pero pueden ser elaborados por
profesores siempre y cuando se ajusten a los planes y programas oficiales. Los autores deben contar
con la aprobación de la Secretaría si desean que sus textos se consideren utilizables en algún grado.
En cambio, los textos de las Telesecundarias son elaborados por la SEP y proporcionados
directamente a los maestros de las Telesecundarias. Su diseño es responsabilidad de la Dirección
General de Televisión Educativa (DGTVE), quien administra la señal Edusat. En cuanto a materiales
impresos, los alumnos de las Telesecundarias cuentan con el libro Conceptos básicos y la Guía de
aprendizaje; los maestros cuentan con Guía didáctica para el maestro.
El libro Conceptos básicos incluye contenidos programáticos con los elementos informativos
esenciales de los núcleos básicos; se organiza por temas y utiliza lenguaje claro y conciso. Hay un
libro para cada asignatura. La Guía de aprendizaje es el organizador del proceso enseñanza-
aprendizaje; incluye actividades y ejercicios específicos que los alumnos pueden realizar en forma
individual o en equipo. Por su parte, las Guías didácticas para el maestro ofrecen alternativas
metodológicas para la conducción del proceso enseñanza-aprendizaje y establece indicaciones
generales acerca del trabajo en Telesecundaria. Además, desarrolla nociones de integración y
evaluación del aprendizaje, con las que se trabaja diariamente. La intención didáctica determina el
uso de los programas televisivos que contienen información complementaria a la que contienen los
libros de conceptos básicos. Tanto en los programas televisivos como en los libros se encuentra
información indispensable para el desarrollo de los procesos de aprendizaje.
A pesar de que el modelo educativo establece una necesaria vinculación con la comunidad a fin de
que los estudiantes puedan partir de problemas locales para su aprendizaje, en la práctica esto no
siempre se implementa. Las razones son complejas; aun así, se pueden afirmar que no siempre los
maestros construyen el compromiso necesario para poder realizar tal vinculación.
LOGROS Y RETOS DE LA EDUCACIÓN DE TELESECUNARIA

88
El alto número de escuelas del sistema de educación secundaria se debe a las condiciones de
dispersión de las localidades. De acuerdo con los datos de la Reforma Integral de la Educación
Secundaria (RIES), el 34.78% de los alumnos accede caminando al centro escolar desde localidades
cercanas. Los alumnos invierten caminando al centro desde localidades cercanas. Los alumnos
invierten entre una y cuatro horas para trasladarse de ida y de regreso a sus comunidades de origen;
casi el 50% que accede a pie a la escuela hace media hora para llegar y otro tanto para regresar; el
28% de los alumnos invierte una hora; 14%, dos horas y 10% (unos 40 mil alumnos) invierte tres
horas en el trayecto de ida y vuelta (RIES, 2005). Ello da idea del desgaste físico de los alumnos.
Si además se toma en cuenta que se trata de estudiantes provenientes de regiones de pobreza con
escasos niveles de nutrición, se entenderá que el aprovechamiento tendrá que verse reflejado en los
indicadores educativos.
Según datos de la Cédula Técnica Informativa, aplicada por la Dirección General de Planeación,
Programación y Presupuesto (DGPP y P) de la SEP, al inicio del ciclo escolar 2002-2003, el
subsistema de Telesecundaria tenía 15 916 centros educativos en las 32 entidades federales del
país; en ellos se inscribieron 1 194 220 estudiantes y laboraban 55 413 docentes. La matrícula por
grupos y escuela fue la siguiente:
LA EDUCACIÓN RURAL Y LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS
El principal programa compensatorio que impacta la educación de los adolescentes rurales ha sido el
Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGESA), renombrado Programa Oportunidades
durante el sexenio 2000-2006. El Programa Oportunidades promueve la inscripción y la asistencia
regular a través de becas educativas mensuales para los niños y jóvenes que cursen la educación
básica, y provee paquetes de útiles escolares o de apoyo monetario para adquirirlos.
LA VINCULACIÓN DE LA TELESECUNDARIA CON LAS COMUNIDADES RURALES
Una de las premisas del Subsistema de Telesecundaria es la vinculación que debe ocurrir entre la
escuela y la comunidad rural en que se asienta. Ese compromiso lo realizan los profesores, ya que
son los mediadores entre el sistema educativo y la comunidad.
Para ser parte del personal docente de Telesecundaria es establecieron cursos de preparación.
Durante el verano se implantó el curso inductorio al sistema, denominado “Telesecundaria de
verano”; éste proporciona a los aspirantes una familiarización con la metodología de Telesecundaria.
En un curso propedéutico de seis semanas de duración, en el cual se cual se reafirman los
conocimientos de primaria para que los maestros estén en posibilidad de asimilar los conocimientos
correspondientes a la secundaria. Durante el curso, se trabaja con la metodología de Telesecundaria,
pues la intención es que el maestro aprenda a trabajar con el televisor y dé un uso adecuado a los

89
materiales de apoyo diseñados para esta modalidad. Por ello, permite familiarizarse con la
infraestructura antes de iniciar la labor docente del subsistema.
Sin embargo, el curso no incluye información sobre las condiciones de las comunidades rurales o las
condiciones particulares en que transcurre la adolescencia rural. Los maestros no reciben
capacitación específica sobre los sujetos de aprendizaje y sus condiciones, sino tan sólo de las
disciplinas y de las actividades que pueden realizar en la comunidad. La adecuación de los
contenidos al ámbito rural se concreta a ejemplificar las materias con referentes del ámbito rural.
Además, se impulsa a los maestros a realizar campañas de limpieza, de higiene, de orientación:
Con referencia a las áreas académicas, en un principio estaban desligadas del contexto en el que se
desenvolvía el alumno, pero más tarde ya se relacionaron más con la vida cotidiana en el alumno (González
Arcadia, 2004).
La Telesecundaria contrató a maestros y los clasificó en dos categorías: a la categoría “A”
pertenecían los que tenían estudios de Normal Superior o licenciatura universitaria, y la categoría “B”
pertenecían aquellos que sólo tenían estudios de Normal Urbana en educación primaria.
Llegar a trabajar a comunidades rurales no ha sido fácil puesto que a los maestros no se les prepara
la adversidad que genera la pobreza. En esas condiciones, la educación adquiere un significado
diferente del que pueden tener en comunidades urbanas.
La introducción de la educación a través de un aparato de televisión era parte de la desconfianza que
generaba el servicio, pues se confundía la educación de Telesecundaria, con clases de televisión. Se
pensaba que la televisión sólo era entretenimiento y que la educación derivada de ella no tendría
calidad; aunado a ello, se creía que verla causaba daños a la vista.
Actualmente, los maestros ya no se quedan en la comunidad. A pesar de que el contrato de trabajo
especifica el compromiso de radicar en la comunidad, la mayor accesibilidad a éstas propicia que
algunos maestros se trasladen todos los días de trabajar y, posteriormente, regresen a la cuidad
donde radican. Los que se quedan durante la semana, frecuentemente llegan a la comunidad en la
mañana del lunes, y el vienes en la mañana regresan a la ciudad donde viven. Estos hurtos de
horario dan por resultado menor tiempo dedicado a la enseñanza y, desde luego, menor tiempo
dedicado al trabajo de la comunidad.
LOS ALUMNOS RURALES DE LA TELESECUNDARIA
Las condiciones de los alumnos de la Telesecundaria rural son diferentes de las de la secundaria
general. Los padres no tienen escolaridad o tienen algún grado de primaria, y las actividades
económicas prioritarias se refieren a labores agropecuarias, por lo que los adolescentes rurales
parten de otro lugar social para acceder a la educación. A su vez, debido a la insuficiente cobertura

90
de servicios eléctricos, la información de la que disponen es menor a la que tienen los adolescentes
urbanos.
El resultado de lo anterior es una necesidad de aprovechar la escuela lo máximo posible. Los
maestros refieren una mayor disponibilidad de los adolescentes rurales por involucrarse con la
escuela.
LAS CONDICIONES CULTURALES DE LAS COMUNIDADES RURALES
La cultura imperante en las comunidades rurales provoca que las adolescentes tengan mayores
dificultades que los varones para continuar su educación. Éstos tienen como destino el trabajo, de
ahí que la escuela pueda verse como un espacio para ellos, ya que la educación puede preparar
para el trabajo, considerarse como una vía por la cual los varones pueden acceder a una mejor
ocupación. Sin embargo, no en todos los casos es así. Aun los adolescentes varones rurales se
encuentran atrapados en una cultura donde la educación es poco valorada.
Actualmente, los maestros ya no se quedan en la comunidad. A pesar de que el contrato especifica
el compromiso de radicar en la comunidad, la mayor accesibilidad a estas propicia que algunos
maestros se trasladen todos los días a trabajar y, posteriormente a la ciudad donde radican. Los que
se quedan la semana, frecuentemente llegan a la comunidad en la mañana del lunes, y el viernes en
la mañana regresan a la cuidad donde viven. Estos hurtos de horarios de horario dan por resultado
menor tiempo dedicado a la enseñanza y, desde luego, menor tiempo dedicado al trabajo de la
comunidad.
LOS ALUMNOS RURALES DE LA TELESECUNDARIA
Las condiciones de los alumnos de la Telesecundaria rural son diferentes de las de la secundaria
general. Los padres no tienen escolaridad o tienen algún grado de primaria, y las actividades
económicas prioritarias se refieren a labores agropecuarias, por lo que los adolescentes rurales
parten de otro lugar social para acceder a la educación. A su vez, debido a la insuficiente cobertura
de servicios eléctricos, la información de la que disponen es menor a la que tienen los adolescentes
urbanos.
El resultado de lo anterior es una necesidad de aprovechar la escuela lo máximo posible. Los
maestros refieren una mayor disponibilidad de los adolescentes rurales por involucrarse con la
escuela.
La Telesecundaria les acercaba un mundo que no estaba ahí. Les permitía abrir la puerta a
conocimientos a los que, de otra manera, sería muy difícil acceder. Además, podía representar la
posibilidad de construir otros futuros. Por ello, los maestros se comprometían con los alumnos y su
sed de aprendizaje; también sabían que los adolescentes rurales se estaban jugando su futuro al
transitar por esas aulas.
91
LAS CONDICIONES CULITURALES DE LAS COMUNIDADES RURALES
La cultura imperante en las comunidades rurales provoca que las adolescentes tengan mayores
dificultades que los varones para continuar su educación. Éstos tienen como destino el trabajo, de
ahí que la escuela pueda verse como un espacio para ellos, ya que la educación puede preparar
para el trabajo, considerarse como una vía por la cual los varones pueden acceder a una mejor
ocupación. Sin embargo, no en todos los casos es así. Aun los adolescentes varones rurales se
encuentran atrapados en una cultura donde la educación es poco valorada.
Las condiciones de vida de la ruralidad, en particular la pobreza, con su imperiosa necesidad de
sobrevivencia, provoca que los adolescentes sean considerados mano de obra desde edades muy
tempranas y las adolescentes, a su vez, sean consideradas madres potenciales, aportadoras de
trabajo en sus hogares. Si los adolescentes rurales tienen esos únicos destinos, la educación será
algo extra, una actividad superflua, mientras que lo realmente importante es aportar trabajo al hogar
rural. Los maestros de la Telesecundaria lo testimonian de la siguiente manera:
Consecuentemente con lo anterior, la manera de organizar las actividades a partir del género induce
El destino de las adolescentes rurales, vinculado a la reproducción biológica, aunado a las
condiciones de pobreza, da como resultado menores oportunidades de estudio para las adolescentes
rurales mujeres. Los maestros de la secundaria rural se convierten en testigos de esas condiciones
culturales.
CONCLUSIONES: RETOS DE LA EDUCACIÓN DE LOS ADOLESCENTES RURALES
Los retos principales a los que se enfrenta la educación de los adolescentes rurales en el país son:
1) El reto de la paradoja del conocimiento y la pertinencia de la educación. La educación
destinada a los adolescentes rurales, si bien debe partir de la creación y la aplicación del
conocimiento para la resolución de problemas, como el motor que dinamiza hoy a la sociedad
mundial, también debe partir del conocimiento socialmente pertinente para las realidades de
los adolescentes rurales.
2) El reto de alumnos adolescentes incorporados al trabajo rural. La escuela debe tomar en
cuenta las condiciones reales de los adolescentes rurales, toda vez que la sobrevivencia del
hogar campesino no es sólo una responsabilidad de los adultos del grupo familiar, sino que los
adolescentes son incorporados desde edades muy tempranas a labores de sostenimiento
grupal. Esto se convierte en un reto para la escuela tradicional, que asume la existencia de
alumnos de tiempo completo, cuyos intereses se centran en la escuela.
3) El reto de las condiciones específicas que establece la pobreza rural. La primera condición es
sobrevivir, de ahí que la escuela no tenga mucho que ver con la generación de nuevos
destinos para la adolescencia rural. La escuela puede convertirse en un medio para vencer la
92
 pobreza, si es que aquélla logra ser pertinente respecto de las localidades donde se asienta.
Sin embargo, las expectativas de los adolescentes rurales son dirigidas por los ritos de paso a
edad adulta, y establecidas por las comunidades rurales, entre ellas, la cultura de la migración,
el abandono rural, la falta de construcción de ciudadanía rural, etcétera.
4) El reto de la incorporación de la tecnología de la televisión en la formación de los maestros. Es
preciso que las escuelas formadoras de docentes introduzcan, en las estrategias de
enseñanza, el uso de infraestructura de comunicación, así como la utilización de los
materiales de apoyo. Aunque este requerimiento es más necesario para la Telesecundaria, sin
duda alguna tiende a incorporares en todos los niveles educativos.
5) El reto de la formación integral de los docentes. Los maestros de Telesecundaria deben ser
formados como maestros con una educación integrada, ya que deben ser formados como
maestros con una educación integrada, ya que deberán responsabilizarse de la conducción de
las diversas áreas y materias del programa escolar. Conocimientos específicos, como inglés o
actividades artísticas, tienden a quedar relegados debido a la falta de dominio de ellas, de
parte, de los profesores. En la educación de Telesecundarias adquiere especial relevancia la
formación integral de los profesores.
6) El reto de la cultura de géneros rígidos o destinos asignados. La Telesecundaria debe discutir
las propias premisas en que descansa la cultura rural o, al menos, tomarles en cuenta si lo
que se desea es convertir a la escuela en un factor de formación de personas y no sólo en el
medio de acreditación de escolaridad.
Los retos anteriores son una parte de los que pueden identificares cuando se enfatiza en la
educación de los adolescentes rurales. Un estudio más completo, sin duda alguna visualizará retos
relacionados con la formación de ciudadanía, la construcción de subjetividades, la posibilidad de
elaborar proyectos de vida propios, que partan de las condiciones de los adolescentes rurales, pero
que sea capaz de aportar elementos para transformar sus propias condiciones que vida. En este
sentido, el reto principal de la educación de los adolescentes rurales es construir oportunidades
similares a las que tiene el resto de los adolescentes, para cursar los últimos tres grados del ciclo
básico obligatorio. Ello habla de igualdad en la sociedad y no sólo en la introducción de cambios en
la escuela, ya que la desigualdad de los adolescentes está vinculada al origen social, la pertenencia
étnica y a la discriminación de género.
Los saberes campesinos en debate con los modelos curriculares de la escuela rural mexicana
de nivel medio y medio superior ¿Un conflicto de saberes?
En el documento de la investigación se incorporó la idea de que, entre las muchas funciones de la
familia campesina, una básica consiste en asegurar a las nuevas generaciones la transmisión de
93
conocimientos, aptitudes y valores necesarios para seguir operando las diferentes modalidades que
adquiere en cada localidad, la estrategia campesina de producción.
A quienes trabajan en el desarrollo de tecnología agrícola moderna quizá podría parecerles un
exceso hablar de un sistema campesino de conocimientos, toda vez que se tiende a considerar a la
agricultura de autosubsistencia como una rémora de formas atrasadas de producción, entre cuya
característica destacaría la ignorancia de los conocimientos que les puede aportar la moderna
ingeniería agrícola.
Por tal razón, se trató de mostrar el complicado y particular manejo de recursos al que se deben
enfrentar los campesinos en cada una de las localidades del estudio, así como poner de manifiesto
de qué manera cada combinación concreta de estrategias de supervivencia requiere formas
particulares de transmitir conocimientos, valores y aptitudes. También se insinuó el carácter
conflictivo que ciertas formas de transmisión de transmisión de conocimientos presentaban a la hora
de ser contrastadas con los programas educativos desarrollados en las localidades de este estudio.
No pretendo mostrar los hallazgos completos de la investigación, sino tomarles como referencia para
reflexionar en la tensión que existe entre el saber campesino y el saber escolar, y mostrar que la
causa última de esa tensión se encuentra en las concepciones sobre el trabajo campesino de las
instituciones educativas que operan en las comunidades, así como en el papel que se asigna a la
escuela como agenten del desarrollo local y regional.
LAS TENDENCIAS DE LA SOCIOLOGÍA RURAL Y SU IMPACTO EN LAS DEFINICIONES
CURRICULARES
A finales de la década de los años setenta y la primera mitad de los ochenta, se desarrolló en México
y en otras partes del mundo un fuerte debate en torno a las características del sistema campesino de
producción y del papel que el campesinado juega en las perspectivas de desarrollo de los países en
donde habitan y producen los campesinos. Aunque a ese debate se sumaron las más diversas
posiciones, las dos posturas fueron, por un lado, aquellas que presagiaban la inminente desaparición
del campesinado y su consecuente sustitución por empresa agropecuaria privadas de tipo capitalista
o por empresas o por estatales y colectivas de tipo socialista. En el otro extremo del debate se
colocaban algunos investigadores que, sensibles a la extraordinaria capacidad de adaptación y
supervivencia de los campesinos en las diversas partes del mundo, trataban de demostrar la
falsedad de las predicciones acerca de la desaparición del campesinado y de explicar el carácter
particular y funcional del trabajo campesino para los diferentes sistemas o modos de producción.
Ambas posiciones han servido para sustentar, teóricamente, diversos programas de educación y
desarrollo rural en el nivel local y regional, tales como los diseñados para las escuelas asentadas en
las localidades analizadas. En este apartado sólo se discutirán las consecuencias que tienen esos
94
modelos para la forma en que se tensan o complementan los saberse generados en la escuela, con
aquellos que se producen desde el ámbito productivo familiar y en las condiciones productivas de las
comunidades.
Pese a que no queda explícito en ninguna parte del modelo educativo de los Centros de Bachillerato
Tecnológico Agropecuarios (CBTA), su coincidencia con las líneas teóricas que presagian y, en
consecuencia, alientan la manera como se identifican, en ese modelo, los valores de la modernidad y
el progreso con las formas productivas desarrolladas en los países con agricultura moderna de tipo
capitalista, permite afirmar que su modelo tiene como sustento la sustitución de las estrategias
campesinas de subsistencia por formas productivas de mercado. Sin embargo, en la realidad escolar
no así pues la diversidad de actividades prácticas en los planteles, nos muestra que existen más bien
“acoplamientos de saberes” prácticos que conforman un saber técnico propiamente escolar. Estas
observaciones se comprueban en los testimonios sobre la práctica escolar que hemos documentado
en otros trabajos de investigación, y en los capítulos correspondientes a la versión original de este
estudio.
Al ajustares a las condiciones de la realidad escolar, el modelo curricular se “recontextualiza” y
adquiere las especificidades de la práctica escolar concreta, aquella que se construye a partir de las
condiciones materiales de la escuela y de los sujetos que la realizan. Sin embargo, la práctica
escolar concreta siempre tiene, como punto de referencia, el modelo curricular que la define.
El modelo de la agricultura moderna de mercado, que sirve como fundamento del modelo curricular
de la mayoría de escuelas agropecuarias de este país, como bien lo señala Palerm, depende de que
existan recursos abundantes de capital, fuerza de trabajo relativamente escasa y abundancia de
suelo cultivable: “Bajo estas condiciones, el capital tiende crecientemente a sustituir a la fuerza de
trabajo, a pesar de que se establezca un ciclo de rendimientos físicos decrecientes del suelo”. El
capital sustituye al trabajo mediante la mecanización de la mayor parte de los procesos, la cual sólo
es posible mientras se cuenta con energía barata y fácilmente disponible, que será utilizada como
fuerza motriz, lo mismo que con productos agroquímicos (fungicidas, fertilizantes, herbicidas,
insecticidas). Este modelo productivo es el que se ha trasplantado a las escuelas agropecuarias en
sus diferentes niveles, sin reflexionar mucho sobre las condiciones que permitieron el surgimiento de
esa forma de producción. Sin embargo, lo más grave fue se implantó el modelo de producción sin
realizar un análisis profundo de las condiciones productivas diversas de las localidades o regiones
donde se prevé que opere. En un contexto como éste el conjunto de conocimientos, valores y
saberes locales tenderá a ser minimizado, cuando no caricaturizado y denigrado, de la misma
manera que las formas de producción campesina.

95
El modelo productivo que se promueve en “programas educativos alternativos” se identifica, por el
contrario, en gran medida, con las corrientes teóricas que rechazan la inminencia de la desaparición
de las formas campesinas de producción y que incluso sostienen la superioridad de éstas sobre las
de tipo moderno capitalista. Estas propuestas se vieron reforzadas, a finales de la década de los
ochenta, con la aparición y la consolidación de líneas de investigación sobre agroecosistemas,
principalmente, con la difusión –en México- de la obra de Víctor Toledo. La valoración positiva que
hacen del trabajo campesino está relacionada con el hecho, objetivamente demostrable, de que el
campesino, dada la baja cantidad de energía fósil que utiliza, así como su tendencia a la optimización
de los pocos recursos con que cuenta (trabajo, tierra, herramientas simples), produce una
degradación menor del ambiente. Además, ese tipo de investigaciones ha demostrado, ampliamente,
la mayor productividad del trabajo campesino respecto de diversas ramas de la agricultura capitalista
puesto que, aunque el campesino por lo general obtiene un rendimiento menor en sus tierras que el
conseguido por los agricultores capitalistas, la restar el monto invertido (semilla mejorada,
agroquímicos, mano de obra, energéticos) en uno y otro sistemas, la ganancia obtenida por hectárea
es bastante similar. La ventaja del campesino consiste en que, usar bajos niveles de agroquímicos,
combustible fósil y energía basada en la tracción humana, su contribución a la degradación del
ambiente es mínima comparada con la que genera el agricultor de tipo capitalista.
La consecuencia de esta forma de concebir el sistema campesino de producción es que existe una
amplia revalorización de los conocimientos, valores y saberes que representa el campesino, y un
rechazo frontal a la mecanización de la agricultura y al uso de productos agroquímicos.
La necesidad de revalorizar estos saberes y conocimientos ha conducido a los promotores de
programas de educación alternativos –como es el caso de las Escuelas Secundarias de Formación
para el Trabajo que han operado coordinadas por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural
(CESDER) en la Sierra Norte Oriental del estado de Puebla- a desarrollar exitosamente, en la
escuela, un tipo de trabajo productivo muy similar al que se desarrolla de manera cotidiana en las
familias, pero que tiende sólo a resolver problemas de supervivencia y no problemas productivos
concretos en la unidad familiar de producción.
Así, ambos, modelos productivos de las escuelas, basados en las perspectivas teóricas antes
indicadas, son descripciones de las formas ideales en que debe operar un determinado sistema de
producción; no obstante, al momento de concretar el modelo hace falta realizar, de forma más
rigurosa, un reconocimiento de las condiciones en las que operar y hacer los reajustes necesarios.
Cuando en el discurso docente y en los objetivos generales del trabajo educativo de los CBTA se
pretende transmitir a los alumnos los mayores adelantos tecnológicos agropecuarios, con el
propósito de generar profesionales con la calificación suficiente para operar la tecnología agrícola
96
moderna, lo único que en la realidad se lograría son candidatos al desempleo (Ibarrola, 1994). Esto
no se contradice con el hecho de que en las localidades existan empresas agrícolas moderas
candidatas ideales a recibir a los técnicos agropecuarios egresados del CBTA. Pero lo relevante en
ese tipo de empresa es que ninguna manera son semejantes a las de los países desarrollados que,
como ya se ha señalado, cuentan con abundancia de capitas y tierra, mientras que carecen de mano
de obra. Por el contrario, en la mayor parte de los poblados donde se han creado CBTA, las
empresas agropecuarias tienen un acceso restringido al financiamiento, disponen de cantidades
moderadas de tierra y se ubican en un contexto de abundancia de mano de obra; su ventaja
consiste, precisamente, en usar el recurso más abundante.
Es decir, en el modelo CBTA se idealiza el punto de llegada (la agricultura moderna mecanizada),
por lo cual se hace todo lo posible por incorporar en la enseñanza escolar todos los conocimientos
teóricos y prácticos de la tecnología moderna, con base en los supuestos requerimientos de la
modernización. En el modelo alternativo de las escuelas secundarias, por el contrario, se idealiza el
punto de partida, por lo que se hace hincapié en volver, prácticamente, a las condiciones productivas
previas a las plagas, al abandono del trabajo colectivo y a la tecnificación incipiente de las labores
agrícolas.
Las condiciones objetivas descritas en el conjunto de las localidades indican que ninguno de los
modelos puede ser muy eficaz. El modelo de los CBTA no es pertinente tanto por las condiciones
particulares de la institución escolar, que no cuenta con los recursos suficientes para llevarlo a
efecto, como por las condiciones extraescolares (locales) de disposición de capital, tierra y trabajo.
Como hemos visto, las condiciones productivas de nuestros pueblos campesinos son diferentes de
las existentes en los países desarrollados con agricultura moderna. Por lo tanto, aun cuando la
institución escolar lograra transmitir, más o menos, de forma fiel el modelo agronómico ideal,
caeríamos en un error, pues éste significa la subutilización del recurso más abundante: la fuerza de
trabajo; es decir, favorecer el desempleo de los técnicos agrícolas.
En estas circunstancias, la mejor (si no es que la única) opción con que cuentan las comunidades
campesinas con agricultura de subsistencia es hacer un uso todavía más racional e intenso del
principal recurso: la fuerza de trabajo humana.
No es cualquier cantidad de trabajo aplicado a la agricultura lo que permite el éxito del campesino –
en la producción para la supervivencia- sino fundamentalmente la calidad de ese trabajo. Es decir, la
capacidad de manejar de manera adecuada el medio natural y el extenso conocimiento de las
plantas y animales, capacidad y conocimientos que el desarrollo de la agricultura moderna destruye
día a día al imponer el monocultivo y el uso indiscriminado de agroquímicos, pero sobre todo al
convertir a los campesinos en peones asalariados.
97
Es decir, la única salida que tienen los campesinos para invertir la tendencia a los rendimientos
decrecientes de la tierra es aumentar la calidad de su trabajo, lo cual significa su conocimiento y su
capacidad para manejar el medio ambiente. Pero como el nivel de desarrollo de la agricultura
campesina no permite prescindir, en el corto plazo, de ciertos componentes de la agricultura
moderna (fertilizantes, plaguicidas, semillas mejoradas, transporte motorizado, herramientas,
maquinarias) la labor de la escuela debería enfocarse en reconocer, en primer lugar, las condiciones
objetivas que conducen al campesino a incorporar o dejar de hacerlo ciertos componentes de la
agricultura moderan. En segundo lugar, debería dirigirse a experimentar la incorporación de estos
componentes articulados con los componentes productivos tradicionales, así como a reconocer y
enseñar la sistematicidad que adquiere la nueva relación entre componentes nuevos y viejos. En
tercer lugar, a aprender y enseñar como la incorporación de la nueva tecnología es reordenada en el
sistema de conocimientos y habilidades propios del campesino (lo que a su vez supone el
conocimiento más o menos sistemático de cómo opera ese saber). De esto depende que la
incorporación de los nuevos componentes no signifique el desmantelamiento del saber campesino,
tal como lo pronostica Ángel Palerm y que se previene en los fundamentos del modelo educativo
alternativo por el CESDER en las Escuelas Rurales de Formación para el Trabajo.
LOS SABRES Y NO SABRES CAMPESINOS. EL PAPEL DE LA ESCUELA EN LA ESTRATEGIA
PRODUCTIVA
En la investigación realización se ha mencionado y descrito la existencia de diferentes saberes
campesinos en forma más o menos asilada, y se ilustra cómo ellos racionalizan la lógica de sus
tareas productivas. Esos ejemplos son suficientes para sostener la existencia de un saber
campesino, así como la necesidad de una correcta estrategia de articulación de saberes promovida
desde el ámbito escolar. Por tal razón, en las siguientes páginas se proporcionarán algunos campos
críticos en los que se considera urgente promover esa estrategia de articulación, como condición
necesaria para detener e invertir los procesos de rendimiento decreciente del trabajo campesino
observado en las cuatro localidades en estudio.
Tomando en cuenta la fisiografía de la zona, así como el hecho de que “se cambia de semilla cada
dos años”, podemos estar ante un saber cultural que parece seguir los patrones naturales de
selección de especies agrícolas, lo cual significa un constante trabajo campesino de adaptación de
las semillas a las cambiantes condiciones naturales de la zona. Para demostrar tal cosa sería
necesario realizar un seguimiento de las rutas de intercambio de semillas y observar la respuesta
que éstas presentan según las distintas alturas y microclimas regionales en los que van siendo
sembradas. Puede demostrase que, mediante este tipo de intercambios, se van dando procesos de
mejoramiento de semilla que permiten que el maíz de la localidad resista mejor las condiciones
98
climáticas y biológicas adversas. Nótese cómo mientras poco a poco todo el patrón de colígenos de
esas localidades va siendo presa de las plagas, el maíz aún no ha sido diezmado por ellas, aunque
el frutal se siembre “asociado” a la milpa.
Por tal razón, habría que evaluar si la carencia de intercambio de semillas, en el caso de los frutales,
y el ataque por las plagas que caracteriza a este cultivo no podría ser una muestra de las
consecuencias nefastas de la reproducción durante grandes periodos de un mismo material genético
de una especie que, además, no es nativa del lugar (como es el caso de la mayoría de los frutales en
la comunidad de Huixcolotla de la sierra norte poblana), por lo que puede estar insuficientemente
adaptada a las condiciones locales. El caso del intercambio de semilla de maíz podría dictar la pauta
para establecer formas correctas de adaptación para los frutales y cualquier otro cultivo que se desee
incorporar en la región.
Otro campo en el que urge realizar propuestas coherentes de articulación de saberes es el
relacionado con la fertilización del suelo. Ya se ha señalado la tensión existente, por un lado, de la
valoración negativa que tienen los fertilizantes artificiales tanto entre los campesinos como en las
propuestas productivas del modelo educativo alternativo, como por otro, la dependencia hacia los
mismos en el panorama productivo inmediato debido a la carencia de una producción suficiente de
fertilizantes naturales y a que “las tierras ya se acostumbraron” al agroquímico.
Es decir, que mientras que en las Escuelas Rurales de Formación para el Trabajo se esfuerzan, casi
como por una cuestión de principios, por mostrar los efectos perniciosos del uso de agroquímicos, el
campesino se esmera en la integración de los conocimientos requeridos para su manejo en su
tradicional sistema de representaciones y saberes. El asunto es que la correcta incorporación del
fertilizante a su sistema productivo es para él una valoración de tipo práctico, no teórico; pues han
podido comparar en los hechos los resultados del uso de uno y otro tipo de fertilizante. Asimismo, los
testimonios recabados indican que el campesino considera mejores a los de tipo natural. El problema
es que en términos objetivos no pueden dejas de usar los químicos, ya que no existe un abasto
suficiente ni accesible de abonos naturales.
Otro campo por estudiar para realizar la articulación de saberes es el que tiene que ver con el
conocimiento detallado de los campesinos acerca de su entorno, en especial sus conocimientos
relacionados con las características de los diferentes pisos ecológicos que componen su hábitat. De
entre estos últimos, el conocimiento de los efectos de la altura sobre las especies cultivables resulta
crucial en el momento de incorporar nuevas variedades o especies.
En la investigación notamos cómo un campesino de Atlautla ilustraba sobre los productos que se
pueden o no obtener en su municipio, en comparación con los que se dan en el pueblo vecino de
Tepetlixpa.
99
Podríamos seguir extendiendo la lista de saberes detectados en las localidades, lo que requiere una
reflexión por parte de las instituciones escolares y no escolares interesadas en promover el
desarrollo de las diferentes localidades; por ejemplo: el caso del manejo y la conservación de los
recursos forestales, la articulación de conocimientos para el mejoramiento de la actividad artesanal y
otras semejantes. Por el momento basta con hablar de “saberes campesinos” y subrayar la
necesidad de desarrollar estrategias que permitan su correcta articulación con los conocimientos
técnicos programados para la enseñanza y con los que se desarrollan en el ámbito escolar.
Un caso ejemplar es el asunto del control de las plagas que diezman la producción en las
comunidades serranas de Puebla, especialmente de frutales. Aquí el esfuerzo de la escuela debe ser
mayor y más dinámico, puesto que desde el lado campesino nos enfrentamos a un problema que
aquí denominaremos de “no saberes”.
En este sentido, la educación que imparte la escuela agropecuaria debería ser capaz de explicar eso
que los campesinos no saben o no pueden explicar, pero no en términos de la agricultura moderna,
puesto que ésta se ha caracterizado por un explicar y suplantar la lógica de la producción campesina,
motivo por el cual los campesinos se resisten a aceptar los métodos modernos de producción.

2.3 La Enseñanza como Acto Colectivo y de Reciprocidad

2.3.1 La Utopía de la Educación para Todos

Frente a los numerosos desafíos del porvenir, la educación constituye un instrumento indispensable
para que la humanidad pueda progresar hacia los ideales de paz, libertad y justicia social. Al concluir
sus labores, la Comisión desea por tanto afirmar su convicción respecto a la función esencial de la
educación en el desarrollo continuo de la persona y las sociedades, no como un remedio milagroso
—el «Ábrete Sésamo» de un mundo que ha llegado a la realización de todos estos ideales— sino
como una vía, ciertamente entre otras pero más que otras, al servicio de un desarrollo humano más
armonioso, más genuino, para hacer retroceder la pobreza, la exclusión, las incomprensiones, las
opresiones, las guerras, etcétera.
La Comisión desea compartir con el gran público esta convicción mediante sus análisis, sus
reflexiones y sus propuestas, en un momento en que las políticas de educación son objeto de vivas
críticas o son relegadas, por razones económicas y financieras, a la última categoría de prioridades.
Quizá no sea necesario recalcarlo, pero la Comisión ha pensado ante todo en los niños y los
adolescentes, en aquellos que el día de mañana tomarán el relevo de las generaciones adultas,
demasiado inclinadas a concentrarse en sus propios problemas. La educación es también un clamor
de amor por la infancia, por la juventud que tenemos que integrar en nuestras sociedades en el lugar
que les corresponde, en el sistema educativo indudablemente, pero también en la familia, en la
100
comunidad de base, en la nación. Hay que recordar constantemente este deber elemental para que
inclusive las decisiones políticas, económicas y financieras lo tengan más en cuenta. Parafraseando
las palabras del poeta, el niño es el futuro del hombre.
Al final de un siglo caracterizado por el ruido y la furia tanto como por los progresos económicos y
científicos —por lo demás repartidos desigualmente—, en los albores de un nuevo siglo ante cuya
perspectiva la angustia se enfrenta con la esperanza, es imperativo que todos los que estén
investidos de alguna responsabilidad presten atención a los objetivos y a los medios de la educación.
La Comisión considera las políticas educativas como un proceso permanente de enriquecimiento de
los conocimientos, de la capacidad técnica, pero también, y quizás, sobre todo, como una
estructuración privilegiada de la persona y de las relaciones entre individuos, entre grupos y entre
naciones.
El marco prospectivo
Este último cuarto de siglo ha estado marcado por notables descubrimientos y progresos científicos,
muchos países han salido del subdesarrollo y el nivel de vida ha continuado su progresión con ritmos
muy diferentes según los países. Y, sin embargo, un sentimiento de desencanto parece dominar y
contrasta con las esperanzas nacidas inmediatamente después de la última guerra mundial.
Podemos entonces hablar de las desilusiones del progreso, en el plano económico y social. El
aumento del desempleo y de los fenómenos de exclusión en los países ricos son prueba de ello y el
mantenimiento de las desigualdades de desarrollo en el mundo lo confirma. Desde luego, la
humanidad es más consciente de las amenazas que pesan sobre su medio ambiente natural, pero
todavía no se ha dotado de los medios para remediar esa situación, a pesar de muchas reuniones
internacionales, como la de Río, a pesar de graves advertencias consecutivas a fenómenos naturales
o a accidentes tecnológicos. De todas formas, el «crecimiento económico a ultranza» no se puede
considerar ya el camino más fácil hacia la conciliación del progreso material y la equidad, el respeto
de la condición humana y del capital natural que debemos transmitir en buenas condiciones a las
generaciones futuras.
Esta constatación no debe llevar a los países en desarrollo a descuidar los motores clásicos del
crecimiento, y concretamente el indispensable ingreso en el mundo de la ciencia y la tecnología con
todo lo que ello implica de adaptación de las culturas y modernización de las mentalidades.
Otro desencanto, otra desilusión para quienes vieron en el final de la guerra fría la perspectiva de un
mundo mejor y pacificado. No basta repetir, para consolarse o encontrar justificaciones.
Las tensiones que han de superarse
A este fin conviene afrontar, para superarlas mejor, las principales tensiones que, sin ser nuevas,
están en el centro de la problemática del siglo XXI.
101
La tensión entre lo mundial y lo local: convertirse poco a poco en ciudadano del mundo sin perder
sus raíces y participando activamente en la vida de la nación y las comunidades de base.
La tensión entre lo universal y lo singular: la mundialización de la cultura se realiza progresivamente
pero todavía parcialmente. De hecho, es inevitable, con sus promesas y sus riesgos, entre los cuales
no es el menor el de olvidar el carácter único de cada persona, su vocación de escoger su destino y
realizar todo su potencial, en la riqueza mantenida de sus tradiciones y de su propia cultura,
amenazada, si no se presta atención, por las evoluciones que se están produciendo.
La tensión entre tradición y modernidad pertenece a la misma problemática: adaptarse sin negarse a
sí mismo, edificar su autonomía en dialéctica con la libertad y la evolución de los demás, dominar el
progreso científico. Con este ánimo conviene enfrentarse al desafío de las nuevas tecnologías de la
información.
La tensión entre el largo plazo y el corto plazo, tensión eterna pero alimentada actualmente por un
predominio de lo efímero y de la instantaneidad, en un contexto en que la plétora de informaciones y
emociones fugaces conduce incesantemente a una concentración en los problemas inmediatos. Las
opiniones piden respuestas y soluciones rápidas, mientras que muchos de los problemas
encontrados necesitan una estrategia paciente, concertada y negociada de reforma. Tal es
precisamente el caso de las políticas educativas.
La tensión entre la indispensable competencia y la preocupación por la igualdad de oportunidades.
Cuestión clásica, planteada desde comienzo de siglo a las políticas económicas y sociales y a las
políticas educativas; cuestión resuelta a veces, pero nunca en forma duradera. Hoy, la Comisión
corre el riesgo de afirmar que la presión de la competencia hace olvidar a muchos directivos la misión
de dar a cada ser humano los medios de aprovechar todas sus oportunidades. Esta constatación nos
ha conducido, en el campo que abarca este informe, a retomar y actualizar el concepto de educación
durante toda la vida, para conciliar la competencia que estimula, la cooperación que fortalece y la
solidaridad que une.
La tensión entre el extraordinario desarrollo de los conocimientos y las capacidades de asimilación
del ser humano. La Comisión no resistió a la tentación de añadir nuevas disciplinas como el
conocimiento de sí mismo y los medios de mantener la salud física y psicológica, o el aprendizaje
para conocer mejor el medio ambiente natural y preservarlo. Y sin embargo los programas escolares
cada vez están más recargados. Por tanto, será necesario escoger, en una clara estrategia de
reforma, pero a condición de preservar los elementos esenciales de una educación básica que
enseñe a vivir mejor mediante el conocimiento, la experimentación y la formación de una cultura
personal.
Pensar y edificar nuestro futuro común
102
Nuestros contemporáneos experimentan una sensación de vértigo al verse ante el dilema de la
mundialización, cuyas manifestaciones ven y a veces sufren, y su búsqueda de raíces, referencias y
pertenencias.
La educación debe afrontar este problema porque se sitúa más que nunca en la perspectiva del
nacimiento doloroso de una sociedad mundial, en el núcleo del desarrollo de la persona y las
comunidades. La educación tiene la misión de permitir a todos sin excepción hacer fructificar todos
sus talentos y todas sus capacidades de creación, lo que implica que cada uno pueda
responsabilizarse de sí mismo y realizar su proyecto personal.
Esta finalidad va más allá de todas las demás. Su realización, larga y difícil, será una contribución
esencial a la búsqueda de un mundo más vivible y más justo. La Comisión desea recalcarlo
enfáticamente en un momento en que ciertas mentes se ven embargadas por la duda respecto a las
posibilidades que ofrece la educación.
Por supuesto, hay otros muchos problemas que resolver. De ello hablaremos más adelante. Pero
este informe se redacta en un momento en que la humanidad duda entre acompañar una evolución
que no se puede controlar o resignarse, ante tanta infelicidad causada por la guerra, la criminalidad y
el subdesarrollo. Ofrezcámosle otro camino.
Todo convida entonces a revalorizar los aspectos éticos y culturales de la educación, y para ello dar
a cada uno los medios de comprender al otro en su particularidad y comprender el mundo en su
curso caótico hacia una cierta unidad. Pero hace falta además empezar por comprenderse a sí
mismo en esta suerte de viaje interior jalonado por el conocimiento, la meditación y el ejercicio de la
autocrítica.
Este mensaje debe guiar toda la reflexión sobre la educación, juntamente con la ampliación y la
profundización de la cooperación internacional con que terminarán estas conclusiones.
En esta perspectiva todo se ordena, ya se trate de las exigencias de la ciencia y la técnica, del
conocimiento de sí mismo y de su medio ambiente, o de la creación de capacidades que permitan a
cada uno actuar como miembro de una familia, como ciudadano o como productor.
Esto significa que la Comisión no subestima de ninguna manera la función central de la materia gris y
de la innovación, el paso a una sociedad cognoscitiva, los procesos endógenos que permiten
acumular los conocimientos, añadir nuevos descubrimientos, ponerlos en aplicación en los diferentes
campos de actividad humana, tanto la salud y el medio ambiente como la producción de bienes y
servicios. También conoce los límites, cuando no los fracasos, de los esfuerzos por transferir las
tecnologías a los países más desprovistos, precisamente a causa del carácter endógeno de los
mecanismos de acumulación y de aplicación de los conocimientos. De ahí la necesidad, entre otras,
de una iniciación temprana a la ciencia, a sus formas de aplicación, al difícil esfuerzo por dominar el
103
progreso dentro del respeto de la persona humana y su integridad. Aquí también debe estar presente
la preocupación ética.
Esto también significa recordar que la Comisión es consciente de las misiones que debe cumplir la
educación al servicio del desarrollo económico y social. Demasiado frecuentemente se
responsabiliza del desempleo al sistema de formación. La constatación es sólo parcialmente justa y,
sobre todo, no debe ocultar las demás exigencias políticas, económicas y sociales que hay que
satisfacer para realizar el pleno empleo o permitir el despegue de las economías subdesarrolladas.
Ahora bien, la Comisión piensa, volviendo al tema de la educación, que un sistema más flexible que
permita la diversidad de estudios, pasarelas entre diversos campos de enseñanza o entre una
experiencia profesional y un regreso a la formación constituye una respuesta válida a las cuestiones
planteadas por la inadecuación entre la oferta y la demanda de trabajo. Un sistema así permitiría
también reducir el fracaso escolar, causante de un tremendo despilfarro de recursos humanos que
todo el mundo debe medir.
Pero estas mejoras deseables y posibles no dispensarán de la necesidad de innovación intelectual y
de la aplicación de un modelo de desarrollo sostenible de acuerdo con las características propias de
cada país. Todos debemos convencernos de que con los progresos actuales y esperados de la
ciencia y la técnica y la creciente importancia de lo cognoscitivo y lo inmaterial en la producción de
bienes y servicios, conviene reconsiderar el lugar del trabajo y sus diferentes estatutos en la
sociedad de mañana. La imaginación humana, precisamente para crear esta sociedad, debe
adelantarse a los progresos tecnológicos si queremos evitar que se agraven el desempleo y la
exclusión social o las desigualdades en el desarrollo.
Por todas estas razones, nos parece que debe imponerse el concepto de educación durante toda la
vida con sus ventajas de flexibilidad, diversidad y accesibilidad en el tiempo y el espacio. Es la idea
de educación permanente lo que ha de ser al mismo tiempo reconsiderado y ampliado, porque
además de las necesarias adaptaciones relacionadas con las mutaciones de la vida profesional,
debe ser una estructuración continua de la persona humana, de su conocimiento y sus aptitudes,
pero también de su facultad de juicio y acción. Debe permitirle tomar conciencia de sí misma y de su
medio ambiente e invitarla a desempeñar su función social en el trabajo y la ciudad.
Se ha podido evocar a este respecto la necesidad de dirigirse hacia «una sociedad educativa». Es
verdad que toda la vida personal y social puede ser objeto de aprendizaje y de acción. Grande es
entonces la tentación de privilegiar este aspecto de las cosas para recalcar el potencial educativo de
los medios modernos de comunicación o de la vida profesional, o de las actividades culturales y de
esparcimiento, hasta el punto de olvidar por eso algunas verdades esenciales. Porque, si bien hay
que aprovechar todas estas posibilidades de aprender y perfeccionarse, no es menos cierto que para
104
poder utilizar bien ese potencial la persona debe poseer todos los elementos de una educación
básica de calidad. Más aún, es deseable que la escuela le inculque más el gusto y el placer de
aprender, la capacidad de aprender a aprender, la curiosidad del intelecto. Imaginémonos incluso
una sociedad en que cada uno sería alternativamente educador y educando.
Implantar la educación durante toda la vida en el seno de la sociedad
La educación durante toda la vida se presenta como una de las llaves de acceso al siglo XXI. Esta
noción va más allá de la distinción tradicional entre educación básica y educación permanente, y
responde al reto de un mundo que cambia rápidamente. Pero esta afirmación no es nueva, puesto
que en anteriores informes sobre educación ya se destacaba la necesidad de volver a la escuela
para poder afrontar las novedades que surgen en la vida privada y en la vida profesional. Esta
necesidad persiste, incluso se ha acentuado, y la única forma de satisfacerla es que todos
aprendamos a aprender.
Pero además surge otra obligación que, tras el profundo cambio de los marcos tradicionales de la
existencia, nos exige comprender mejor al otro, comprender mejor el mundo. Exigencias de
entendimiento mutuo, de diálogo pacífico y, por qué no, de armonía, aquello de lo cual,
precisamente, más carece nuestra sociedad.
Esta posición lleva a la Comisión a insistir especialmente en uno de los cuatro pilares presentados e
ilustrados como las bases de la educación. Se trata de aprender a vivir juntos conociendo mejor a los
demás, su historia, sus tradiciones y su espiritualidad y, a partir de ahí, crear un espíritu nuevo que
impulse la realización de proyectos comunes o la solución inteligente y pacífica de los inevitables
conflictos, gracias justamente a esta comprensión de que las relaciones de interdependencia son
cada vez mayores y a un análisis compartido de los riesgos y retos del futuro. Una utopía, pensarán,
pero una utopía necesaria, una utopía esencial para salir del peligroso ciclo alimentado por el cinismo
o la resignación.
En efecto, la Comisión piensa en una educación que genere y sea la base de este espíritu nuevo, lo
que no quiere decir que haya descuidado los otros tres pilares de la educación que, de alguna forma,
proporcionan los elementos básicos para aprender a vivir juntos.
Lo primero, aprender a conocer. Pero, teniendo en cuenta los rápidos cambios derivados de los
avances de la ciencia y las nuevas formas de la actividad económica y social, conviene compaginar
una cultura general suficientemente amplia con la posibilidad de estudiar a fondo un número reducido
de materias. Esta cultura general sirve de pasaporte para una educación permanente, en la medida
en que supone un aliciente y sienta además las bases para aprender durante toda la vida.
También, aprender a hacer. Conviene no limitarse a conseguir el aprendizaje de un oficio y, en un
sentido más amplio, adquirir una competencia que permita hacer frente a numerosas situaciones,
105
algunas imprevisibles, y que facilite el trabajo en equipo, dimensión demasiado olvidada en los
métodos de enseñanza actuales. En numerosos casos esta competencia y estas calificaciones se
hacen más accesibles si alumnos y estudiantes cuentan con la posibilidad de evaluarse y de
enriquecerse participando en actividades profesionales o sociales de forma paralela a sus estudios,
lo que justifica el lugar más relevante que deberían ocupar las distintas posibilidades de alternancia
entre la escuela y el trabajo.
La Comisión se ha hecho eco de otra utopía: la sociedad educativa basada en la adquisición, la
actualización y el uso de los conocimientos. Estas son las tres funciones que conviene poner de
relieve en el proceso educativo. Mientras la sociedad de la información se desarrolla y multiplica las
posibilidades de acceso a los datos y a los hechos, la educación debe permitir que todos puedan
aprovechar esta información, recabarla, seleccionarla, ordenarla, manejarla y utilizarla.
Por consiguiente, la educación tiene que adaptarse en todo momento a los cambios de la sociedad,
sin dejar de transmitir por ello el saber adquirido, los principios y los frutos de la experiencia.
Por último, ¿qué hacer para que, ante esta demanda cada vez mayor y más exigente, las políticas
educativas alcancen el objetivo de una enseñanza a la vez de calidad y equitativa? La Comisión se
ha planteado estas cuestiones con respecto a los estudios universitarios, los métodos y los
contenidos de la enseñanza como condiciones necesarias para su eficacia.
Reconsiderar y unir las distintas etapas de la educación
Al centrar sus propuestas en torno al concepto de educación durante toda la vida, la Comisión no ha
querido decir con ello que este salto cualitativo dispensara de una reflexión sobre las distintas etapas
de la enseñanza. Al contrario, se proponía confirmar ciertas grandes orientaciones definidas por la
UNESCO, por ejemplo la importancia vital de la educación básica y, al mismo tiempo, dar pie a una
revisión de las funciones desempeñadas por la enseñanza secundaria, o incluso responder a los
interrogantes que inevitablemente plantea la evolución de la enseñanza superior y, sobre todo, el
fenómeno de la masificación.
La educación durante toda la vida permite, sencillamente, ordenar las distintas etapas, preparar las
transiciones, diversificar y valorizar las trayectorias. De esta forma, saldríamos del terrible dilema que
se plantea entre seleccionar, y con ello multiplicar el fracaso escolar y los riesgos de exclusión, o
igualar, pero en detrimento de la promoción de personas con talento. Estas reflexiones no restan
nada a lo que se definió tan bien durante la Conferencia de Jomtien en 1990 sobre la educación
básica y sobre las necesidades básicas de aprendizaje:
«Estas necesidades abarcan tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y
la escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas) como los contenidos básicos del
aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres
106
humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad,
participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones
fundamentadas y continuar aprendiendo».
Esta enumeración puede parecer impresionante y, de hecho, lo es. Pero de eso no se ha de inferir
que lleve a una acumulación excesiva de programas. La relación entre profesor y alumno, el
conocimiento del medio en el que viven los niños, un buen uso de los modernos medios de
comunicación allá donde existen, todo ello puede contribuir al desarrollo personal e intelectual del
alumno. Aquí, los conocimientos básicos, lectura, escritura y cálculo, tendrán su pleno significado. La
combinación de la enseñanza tradicional con enfoques extraescolares tiene que permitir al niño
acceder a las tres dimensiones de la educación, es decir, la ética y cultural, la científica y tecnológica,
y la económica y social.
Dicho de otro modo, la educación es también una experiencia social, en la que el niño va
conociéndose, enriqueciendo sus relaciones con los demás, adquiriendo las bases de los
conocimientos teóricos y prácticos. Esta experiencia debe iniciarse antes de la edad escolar
obligatoria según diferentes formas en función de la situación, pero las familias y las comunidades
locales deben involucrarse.
Entre los factores que perturban se pueden citar las necesidades en aumento y cada vez más
diversificadas de formación, que desembocan en un rápido crecimiento del número de alumnos y en
un atascamiento de los programas. Aquí está el origen de los clásicos problemas de masificación,
que los países poco desarrollados tienen gran dificultad en resolver tanto en el plano financiero como
de organización. También se puede citar la angustia del egreso o de las salidas, angustia que
aumenta la obsesión de acceder a la enseñanza superior, como si se estuviese jugando a todo o
nada. El desempleo generalizado que existe en muchos países no hace más que agravar este
malestar. La Comisión destacó lo preocupante de una evolución que lleva, en medios rurales y
urbanos, en países en vías de desarrollo e industrializados, no sólo al desempleo sino también al
subempleo de los recursos humanos.
En opinión de la Comisión, sólo se puede salvar esta dificultad mediante una diversificación muy
amplia en la oferta de trayectorias. Esta orientación se corresponde con una de las principales
preocupaciones de la Comisión, que consiste en valorar los talentos de todo tipo, de forma que se
limite el fracaso escolar y se evite el sentimiento de exclusión y de falta de futuro a un grupo de
adolescentes demasiado numeroso.
Entre las distintas vías que se ofrecen deberían figurar las ya tradicionales, más orientadas hacia la
abstracción y la conceptualización, pero también las que, enriquecidas por una alternancia entre la
escuela y la vida profesional o social, permiten sacar a la luz otro tipo de talentos y gustos. En
107
cualquier caso, habría que tender puentes entre esas vías, de manera que se pudieran corregir los
errores de orientación que con harta frecuencia se cometen.
Por lo demás, y en opinión de la Comisión, la perspectiva de poder regresar a un ciclo educativo o de
formación modificaría el clima general, al garantizar al adolescente que su suerte no está echada
definitivamente entre los 14 y los 20 años.
Desde este mismo punto de vista habrá que ver asimismo la enseñanza superior.
Lo primero que hay que señalar es que, junto a la universidad, existen en muchos países otro tipo de
centros de enseñanza superior. Unos se dedican a seleccionar a los mejores, otros se han creado
para impartir una formación profesional muy concreta y de calidad durante ciclos de dos a cuatro
años. Sin duda esta diversificación responde a las necesidades de la sociedad y la economía,
expresadas a nivel nacional y regional.
Respecto a la masificación que se observa en los países más ricos, no puede haber una solución
política y socialmente aceptable en una selección cada vez más severa. Uno de los principales
defectos de esta orientación es que son muchos los jóvenes de ambos sexos que se ven excluidos
de la enseñanza antes de haber conseguido una titulación reconocida y, por lo tanto, en una
situación desesperante, puesto que no cuentan ni con la ventaja de una titulación ni con la
compensación de una formación adaptada a las necesidades del mercado de trabajo.
Hace falta, por consiguiente, una gestión del desarrollo de los recursos humanos, aunque tenga un
alcance limitado, mediante una reforma de la enseñanza secundaria que adopte las grandes líneas
propuestas por la Comisión.
La universidad podría contribuir a esta reforma diversificando su oferta:
• como lugar de ciencia y fuente de conocimiento que llevan a la investigación teórica o aplicada, o
a la formación de profesores;
• como medio de adquirir calificaciones profesionales conforme a unos estudios universitarios y
unos contenidos adaptados constantemente a las necesidades de la economía, en los que se
aúnen los conocimientos teóricos y prácticos a un alto nivel;
• como plataforma privilegiada de la educación durante toda la vida, al abrir sus puertas a los
adultos que quieran reanudar los estudios, adaptar y enriquecer sus conocimientos o satisfacer
sus ansias de aprender en todos los ámbitos de la vida cultural;
• como interlocutor privilegiado en una cooperación internacional que permita el intercambio de
profesores y estudiantes, y facilite la difusión de la mejor enseñanza mediante cátedras
internacionales.
De esta forma la universidad superaría la oposición que enfrenta erróneamente la lógica de la
administración pública y la del mercado de trabajo. Además, encontraría de nuevo el sentido de su
108
misión intelectual y social en la sociedad, siendo en cierto modo una de las instituciones garantes de
los valores universales y del patrimonio cultural. La Comisión cree que éstas son razones pertinentes
para abogar en favor de una mayor autonomía de las universidades.
La Comisión, al formular estas propuestas, destaca que esta problemática reviste una dimensión
especial en las naciones pobres, donde las universidades deben desempeñar un papel determinante.
Para examinar las dificultades que se les presentan en la actualidad, aprendiendo de su propio
pasado, las universidades de los países en desarrollo tienen la obligación de realizar una
investigación que pueda contribuir a resolver sus problemas más graves. Les corresponde, además,
proponer nuevos enfoques para el desarrollo que permitan a sus países construir un futuro mejor de
forma efectiva. También es de su incumbencia formar, tanto en el ámbito profesional como en el
técnico, a las futuras élites y los titulados de grado superior y medio que sus países necesitan para
lograr salir de los ciclos de pobreza y subdesarrollo en los que se encuentran atrapados actualmente.
Conviene, sobre todo, diseñar nuevos modelos de desarrollo en función de cada caso particular, para
regiones como el África subsahariana, como ya se hizo para los países del Asia Oriental.
Aplicar con éxito las estrategias de la reforma Sin subestimar la gestión de las obligaciones a corto
plazo ni descuidar la necesidad de adaptarse a los sistemas existentes, la Comisión desea hacer
hincapié en la importancia de adoptar un enfoque a más largo plazo para llevar a cabo con éxito las
indispensables reformas. Por esa misma razón, previene sobre el hecho de que demasiadas
reformas en serie anulan el objetivo perseguido, ya que no dan al sistema el tiempo necesario para
impregnarse del nuevo espíritu y lograr que todos los agentes de la reforma estén en condiciones de
participar en ella. Además, como demuestran los fracasos anteriores, muchos reformadores adoptan
un enfoque demasiado radical o excesivamente teórico y no capitalizan las útiles enseñanzas que
deja la experiencia o rechazan el acervo positivo heredado del pasado. Ello perturba a los docentes,
los padres y los alumnos y, por consiguiente, condiciona su disposición a aceptar y, ulteriormente,
llevar a la práctica la reforma.
La participación de la comunidad local en la evaluación de las necesidades, mediante un diálogo con
las autoridades públicas y los grupos interesados dentro de la sociedad, es una primera etapa
fundamental para ampliar el acceso a la educación y para mejorarla. La continuación de este diálogo
a través de los medios de comunicación, en debates dentro de la comunidad y mediante la educación
y la formación de los padres, así como la capacitación de los docentes en el empleo, suele contribuir
a una mayor toma de conciencia e incrementa el discernimiento y el desarrollo de las capacidades
endógenas en el nivel comunitario. Cuando las comunidades asumen más responsabilidades en su
propio desarrollo aprenden a valorar la función de la educación, concebida a la vez como un medio
para alcanzar determinados objetivos sociales y como una mejora deseable de la calidad de la vida.
109
En ese sentido, la Comisión destaca la conveniencia de una descentralización inteligente, que
permita incrementar la responsabilidad y la capacidad de innovación de cada establecimiento
escolar.
En todo caso, ninguna reforma dará resultados positivos sin la participación activa del cuerpo
docente. Por esa razón, la Comisión recomienda que se preste una atención prioritaria a la situación
social, cultural y material de los educadores.
Se exige mucho al docente, incluso demasiado, cuando se espera que colme las carencias de otras
instituciones también responsables de la enseñanza y la formación de los jóvenes. Mucho se le pide,
mientras que el mundo exterior entra cada vez más en la escuela, en particular a través de los
nuevos medios de información y comunicación. Así pues, el maestro se encuentra ante jóvenes
menos apoyados por las familias o los movimientos religiosos, pero más informados. Por
consiguiente, debe tener en cuenta ese nuevo contexto para hacerse escuchar y comprender por los
jóvenes, para despertar en ellos el deseo de aprender y para hacerles ver que la información no es
conocimiento, que éste exige esfuerzo, atención, rigor y voluntad.
Con o sin razón, el maestro tiene la impresión de estar solo, no únicamente porque ejerce una
actividad individual, sino debido a las expectativas que suscita la enseñanza y a las críticas, muchas
veces injustas, de que es objeto. Ante todo, desea que se respete su dignidad. Por otra parte, la
mayoría de los docentes pertenecen a organizaciones sindicales a menudo poderosas y en las que
existe —por qué negarlo— un espíritu corporativo de defensa de sus intereses. Sin embargo, es
necesario intensificar y dar una nueva perspectiva al diálogo entre la sociedad y los docentes, así
como entre los poderes públicos y sus organizaciones sindicales.
Debemos reconocer que no es fácil renovar la naturaleza de dicho diálogo, pero es indispensable
para disipar el sentimiento de aislamiento y de frustración del docente, lograr la aceptación de los
cuestionamientos actuales y hacer que todos contribuyan al éxito de las indispensables reformas.
En ese contexto, convendría añadir algunas recomendaciones relativas al contenido de la formación
de los docentes, a su pleno acceso a la formación permanente, a la revalorización de la condición de
los maestros responsables de la educación básica y a una presencia más activa de los docentes en
los medios sociales desasistidos y marginados, donde podrían contribuir a una mejor inserción de los
adolescentes y los jóvenes en la sociedad.
Es éste también un alegato en favor de que se dote al sistema de enseñanza no sólo de maestros y
profesores adecuadamente formados, sino también de los elementos necesarios para impartir una
enseñanza de calidad: libros, medios de comunicación modernos, entorno cultural y económico de la
escuela, etcétera.

110
La Comisión ha hecho tanto más hincapié en la permanencia de los valores, las exigencias del futuro
y los deberes del docente y la sociedad cuanto que cree en la importancia del responsable político.
Unicamente él, tomando en consideración todos los elementos, puede plantear los debates de
interés general que son vitales para la educación. Es que este asunto nos interesa a todos, ya que en
él se juega nuestro futuro y que, justamente, la educación puede contribuir a mejorar la suerte de
todos y cada uno de nosotros.
Y ello, inevitablemente, nos lleva a poner de relieve la función de las autoridades públicas,
encargadas de plantear claramente las opciones y, tras una amplia concertación con todos los
interesados, definir una política pública que, sean cuales fueren las estructuras del sistema (públicas,
privadas o mixtas), trace las orientaciones, siente las bases y los ejes de aquél y establezca su
regulación introduciendo las adaptaciones necesarias.
Por supuesto, todas las decisiones adoptadas en ese contexto tienen repercusiones financieras. La
Comisión no subestima este factor. Pero, sin adentrarse en la compleja diversidad de los sistemas,
considera que la educación es un bien colectivo al que todos deben poder acceder. Una vez admitido
ese principio, es posible combinar fondos públicos y privados, según diversas fórmulas que tomen en
consideración las tradiciones de cada país, su nivel de desarrollo, estilos de vida y distribución de
ingresos.
De todas maneras, en todas las decisiones que se adopten debe predominar el principio de la
igualdad de oportunidades.
Pero en resumidas cuentas, si tras la etapa fundamental que constituyó la Conferencia de Jomtien
sobre Educación para Todos fuera necesario definir una urgencia, deberíamos concentrarnos sin
duda en la enseñanza secundaria. En efecto, entre el egreso del ciclo primario y la incorporación a la
vida activa o el ingreso en la enseñanza superior, se decide el destino de millones de jóvenes,
varones y niñas. Y es ése el punto flaco de nuestros sistemas educativos, por un exceso de elitismo,
porque no logran canalizar fenómenos de masificación o porque pecan de inercia y son refractarios a
cualquier adaptación. Justamente cuando los jóvenes se enfrentan con los problemas de la
adolescencia, cuando en cierto sentido se consideran maduros pero en realidad sufren de una falta
de madurez y el futuro suscita en ellos más ansiedad que despreocupación, lo importante es
ofrecerles lugares de aprendizaje y de descubrimiento, darles los instrumentos necesarios para
pensar y preparar su porvenir, diversificar las trayectorias en función de sus capacidades, pero
también asegurar que las perspectivas de futuro no se cierren y que siempre sea posible reparar los
errores o corregir el rumbo.
Extender la cooperación internacional en la aldea planetaria

111
En los ámbitos políticos y económicos la Comisión observó que, cada vez más frecuentemente, se
adoptan medidas en el plano internacional para intentar hallar soluciones satisfactorias a problemas
que tienen una dimensión mundial, aunque sólo sea debido a ese fenómeno de interdependencia
creciente, tantas veces destacado. La Comisión lamentó también que hasta el momento se hayan
obtenido muy pocos resultados y consideró necesario reformar las instituciones internacionales con
objeto de incrementar la eficacia de sus intervenciones. Este análisis es válido, mutatis mutandis,
para los ámbitos que abarcan la dimensión social y la educación. De allí que se destacara la
importancia de la Reunión Cumbre de Copenhague de marzo de 1995, dedicada a las cuestiones
sociales. La educación ocupa un lugar privilegiado entre las orientaciones adoptadas. En ese
contexto, la Comisión formuló las siguientes recomendaciones:
• desarrollar una política extremadamente dinámica en favor de la educación de las niñas y las
mujeres, conforme a la Conferencia de Beijing (septiembre de 1995);
• utilizar un porcentaje mínimo de la ayuda para el desarrollo (una cuarta parte del total) para
financiar la educación; este cambio en favor de la educación debería también producirse en el
nivel de las instituciones financieras internacionales y, en primer lugar, en el Banco Mundial, que
desempeña ya una función importante;
• desarrollar mecanismos de «trueque de deuda por educación» con objeto de compensar los
efectos negativos que tienen las políticas de ajuste y la reducción de los déficit internos y externos
sobre los gastos públicos de educación;
• difundir las nuevas tecnologías llamadas de la sociedad de la información en favor de todos los
países, a fin de evitar una agudización aún mayor de las diferencias entre países ricos y pobres;
• movilizar el enorme potencial que ofrecen las organizaciones no gubernamentales y, por
consiguiente, las iniciativas de base, que podrían prestar un valioso apoyo a las actividades de
cooperación internacional.
Estas propuestas deberían desarrollarse en un marco asociativo y no de asistencia. Es la experiencia
la que, después de tantos fracasos y derroches, nos induce a ello. La mundialización nos lo impone.
Podemos citar algunos ejemplos alentadores, como el éxito de las actividades de cooperación e
intercambio realizadas en el plano regional. Es el caso, en particular, de la Unión Europea.
El principio de asociación encuentra también su justificación en el hecho de que puede llevar a una
interacción positiva para todos. En efecto, si los países industrializados pueden ayudar a las
naciones en desarrollo compartiendo con ellas sus experiencias positivas, sus tecnologías y sus
medios financieros y materiales, a su vez pueden aprender de esos países modos de transmisión del
patrimonio cultural, itinerarios de socialización de los niños y, más esencialmente, formas culturales e
idiosincrasias diferentes.
112
 2.3.2 Las Brechas Sociales de la Educación Indígena, Rural y Urbana
Educación Indígena
La educación indígena es la modalidad que integra a las poblaciones dentro de los niveles de la
educación, haciendo de ello personas competentes y capacitadas, en el desarrollo de sus tareas.
Es importante reconocer la formación inicial que posee el niño indígena, que ha recibido de su familia
y comunidad. A la llegada del conquistador español, las comunidades indígenas ubicadas en lo que
luego sería el territorio de Venezuela presentaban un desarrollo desigual, es decir, comunidades que
iban desde la más simple y primitiva, a otras con algún nivel de especialización.
El desarrollo de las comunidades indígenas americanas al contacto con los colonizadores españoles
era variado, se observan comunidades con grandes desarrollos como las Mayas o las Incas, pero en
el caso del territorio que luego será Venezuela no sucedió así. El desarrollo de nuestros indígenas
era muy reducido, al punto de no haber indicios paleontológicos en todo el territorio de un
sentamiento relativamente permanente que infiera la creación de algún tipo de civilización. Lo único
que está claro, es que la misma condición de nomadismo creo tempranamente un mestizaje entre los
distintos grupos existentes, haciéndose, en muchos casos, difícil de identificar las características
culturales definitorias de cada étnica.
La educación en las comunidades indígenas nace por las necesidades asimilación y reelaboración de
la cultura. La práctica educativa difiere de una comunidad a otra, atendiendo al grado de cohesión,
del modo de organización económica social alcanzada, de sus tradiciones y de sus costumbres
consolidadas.
En algunos casos se llegaba a una educación integral que tenía por finalidad la sociabilización,
culturización y personalización, en perfecto equilibrio con las aspiraciones individuales y colectivas.
La educación básica de las comunidades indígenas, como proceso específicamente educativo, era
proporcionado a toda la comunidad, ya que no se concebía el que uno solo de sus integrantes
careciera dela formación necesaria en el dominio de las normas que servían de fundamento a las
creencias y al comportamiento del grupo.
Educación Rural
La educación rural es de forma cualitativa, es decir, requiere de la educación primaria y básica, con
el fin de optimizar el desarrollo del individuo en el medioambiente, el cual aporta la formación integral,
mediante habilidades, destrezas y su capacidad científica, técnica y humanística.
Durante los últimos años, la escuela rural y sus principales actores se han visto irremediablemente
involucrados en una serie de críticas pedagógicas, sociales, políticas, culturales y administrativas,
que para beneficio de todos, buscan reorientar el que hacer educativo" dejando a un lado el

113
transmisionismo, el autoritarismo, el centralismo, para dar paso a la comprensión y a la aplicación o
uso activo del conocimiento.
La Institución Educativa Rural Vanguardia, pretende generar un dialogo que permita analizar las
implicaciones educativas más impactantes de la educación contemporánea, particularmente en
cuanto a sus aplicaciones inmediatas en el aula en la solución de problemas, desarrollo del
pensamiento creativo, procesos de meta cognición, diseño de instrucciones, y finalmente el
planteamiento de la escuela inteligente.
Proyecto de Educación Rural es una alternativa que brinda la oportunidad para que niños, niñas,
jóvenes y adultos, se beneficien del sistema educativo en los niveles de Educación Preescolar y
Educación Básica (ciclo de primaria y secundaria); a partir de subproyectos y/o necesidades
municipales. Consecuentemente el Proyecto de Educación Rural, aporta a la solución de la
problemática educativa en la medida que cada municipio demande.
Desde las políticas de la Calidad de la Educación se contempla la necesidad de impulsar
metodologías novedosas, acciones de compensación educativa que se hacen especialmente
necesarias en el mundo rural, con el fin de evitar las dificultades de desplazamiento y el aislamiento
de los estudiantes.
A educación rural y la escuela de la Venezuela de hoy, se fundamentan primordialmente en la
formación integral y humanista de un individuo que vive en función de un entorno social desprovisto
de valores culturales y espirituales que lo alejan de lo que podría ser la construcción de un país sobre
su identidad, historia y tradiciones.
La educación rural y la escuela de la Venezuela de hoy, se fundamentan primordialmente en la
formación integral y humanista de un individuo que vive en función de un entorno social desprovisto
de valores culturales y espirituales que lo alejan de lo que podría ser la construcción de un país sobre
su identidad, historia y tradiciones.
Posteriormente se hará necesaria la jerarquización de cada uno de los puntos fuertes junto con las
necesidades del llamado Gobierno Escolar, en este caso, para la educación rural, para poder diseñar
las mesas de trabajo de las que saldrá el proyecto que permitirá la ejecución ordenada y sistemática
de cada una de sus partes acorde con el entorno.
Educación Urbana.
La educación urbana se define como las actividades educativas desarrolladas en el marco de la
administración local.
Orígenes y definición de la educación urbana. Las características que definen la educación no formal
es la ubicación de procesos educativos fuera de la escuela. Desde esta perspectiva bien podemos
decir de espacios diferentes al que son los espacios escolares. Lo que nos interesa es evidenciar los
114
procesos educativos que no se desarrollan en el ámbito escolar, lo hacen en el espacio
indiscriminado, externo a aquel, que podemos denominar territorio.
Desde una perspectiva podemos distinguir el territorio rural y el territorio urbano, por lo que,
trasladando tal cuestión al mundo educativo, nos da pie a hablar de una educación territorialmente
urbana y distinguirla, por tanto, de la que se da en el espacio estrictamente escolar. Así, podemos
decir que una aproximación al estudio de los fenómenos educativos concurrentes en un territorio
urbano y no escolar, podría ser objeto de lo que denominaremos educación urbana o pedagogía
urbana.
En un principio el interés pedagógico de la educación urbana se centraba en la naturaleza idealizada,
al verse la sociedad como corruptora de las costumbres. En una segunda etapa, y fundamentalmente
a partir de Dewey y ya en el contexto de la escuela Nueva, se plantea la necesidad de una educación
para la vida, y más en concreto para la vida social y democrática; en estos momentos, la realidad que
interesa a la escuela urbana, de tal manera que se pretenderá superar el antiguo esquema de educar
para la vida por el cual, tratará de inculcar la vida en la educación. En cambio hoy, la vida social es
tan compleja que ya no se puede simular dentro del aula ninguna realidad social de la vida cotidiana;
de ahí que ahora la escuela tenga que abrirse a la vida, a la ciudad, para que el niño descubra los
fenómenos sociales en los cuales se tendrá que implicar el día de mañana.
La educación urbana entendida en un plano genérico seria cualquier manifestación educativa
desarrollada en el seno del espacio o territorio urbano; sin embargo, a nivel más concreto y
específico, se plantearía como cualquier manifestación educativa originada y gestionada por las
instancias municipales.
En este sentido se concibe a la ciudad en sí misma como un añadido curricular, ya que, si en nuestro
tiempo el hombre vive cada vez más en la ciudad, es lógico que deba aprender a conocer su habitad,
así como las problemáticas que encierra. Se trata entonces, de que el ciudadano se acerque a su
territorio, lo entienda, pero también que sea capaz de tomar conciencia de la situación en la que se
encuentra así como no solo quedar en la toma de conciencia, si no, el establecer situaciones y
propuestas para el mejoramiento común de su entorno y de la ciudad misma.

2.3.3 La Reforma Educativa y su Alejamiento con Respecto a la Democracia

De modo tal que las RE son resultado de disputas o intercambios entre actores con limitaciones e
intereses reales; por tanto, no son neutrales en relación con ninguno de sus aspectos y menos aún
con los docentes. Es por esta razón que la política educativa atiende dinámicas particularmente
complejas que exigen la participación de diversos actores para conciliar sus intereses o para superar
los vetos que cada cual puede imponer a las iniciativas ajenas, dado que esta diversidad se expresa

115
en intereses divergentes que, sin embargo, solo en determinados puntos y momentos pueden
resultar contradictorios. En este sentido, los beneficios y costos esperables de cada reforma pueden
ser:
a) dispersos; o,
b) concentrados.
A partir de esta distinción podemos hablar de que se han desarrollado en estos países, durante el
periodo referido, dos tipos de RE:

2.3.4 Centralización y Gobernabilidad V.S Gobernanza de la Educación

La cuestión de la gobernabilidad no se caracteriza sólo por su referencia a la probabilidad de la crisis
gubernativa, sino porque también hace suya la premisa de que el agente central o único de la
conducción social es el Estado, concretamente los poderes públicos y, en particular, el gobierno
ejecutivo mediante sus políticas públicas y su provisión de servicios públicos. Este supuesto es
enteramente congruente con el vigoroso supuesto estado céntrico (en conexión, gubernamentalista,
presidencialista), que es característico de la cultura política de la mayor parte de nuestros países
latinoamericanos y que va de la mano con el supuesto de la baja capacidad de nuestras sociedades
para resolver sus problemas de supervivencia y convivencia.
El doble supuesto se ha mantenido en el tiempo, no obstante que muchas de las dudas sobre las
posibilidades de éxito del gobierno democrático de nuestros paisa se deban al hecho de que, a la
vuelta del siglo, crece el número y la importancia de actores políticos, económicos y sociales,
internos o externos a la comunidad nacional y local, que son poderosos, productivos y autónomos,
que muestran tener la capacidad de inconformarse con las políticos gubernamentales o de evadirlas
y que critican puntualmente sus debilidades informativas y analíticas y sus ineficacias operativas.
También, en paralelo, crece el número y la importancia de sectores sociales marginados y pobres,
que con mayor independencia política y auto organización (permanente o periódica) demandan
servicios y oportunidades para compensar o superar la precariedad de sus vidas y que se agolparon
en las urnas porque atribuían esperanzadamente a la democracia una superior capacidad de
respuesta a sus problemas.
En su planteamiento estándar, la cuestión de la gobernabilidad consiste en preguntarse sobre las
capacidades de gobernar del gobierno, considerando a la sociedad como algo que por definición ha
de ser gobernado y administrado, dado que se la considera atrasada, incompetente, ignorante,
dividida e incapaz de autorregulación, autodesarrollo y autogobierno: “subdesarrollada”, se solía
decir. La sociedad es entendida como el problema más que como parte de la solución de los
problemas. El supuesto del gobierno como el agente central o único de la gobernación de la

116
sociedad, dotado de un gran espacio de autonomía y soberanía respecto de la sociedad, y de ésta
como una realidad ingobernable por sí misma, no ha sido sólo singular de América Latina. Ha sido el
enfoque político y administrativo de la mayoría de los Estados sociales y socialistas del siglo XX que,
a pesar de su decidido compromiso social, se distinguieron paradójicamente por su estatismo, que
condujo a la total burocratización de la política social y por su escepticismo respecto de las
capacidades de sus sociedades.
Por consiguiente, tanto teórica como prácticamente, la cuestión consiste en cómo crear y consolidar
la capacidad de gobernar del gobierno o, por lo menos, en cómo evitar que pierda significativamente
capacidad en dimensiones cruciales de la vida asociada. Y se da por supuesto o por seguro que en
el momento en que se disponga de un gobierno dotado con las capacidades necesarios
(institucionales, fiscales, administrativas, policiales), no se requerirá más para la gobernación exitosa
de una comunidad política. Se supone también que los gobiernos pondrán en práctica sólo las
acciones que aprovechen cabalmente las capacidades que les fueron otorgadas. El principio es: un
gobierno capaz es suficiente para la gobernación de la sociedad. La cuestión consiste entones en
identificar las capacidades y poderes de los que carece el gobierno e idear el proceso político para
otorgárselos y la tarea culmina cuando se dota al gobierno de las capacidades o poderes
institucionales, fiscales y administrativos básicos o suficientes.
Sin embargo, la creencia del gobierno como el actor central suficiente para hacer funcionar sus
sociedades comenzó a debilitarse en las sociedades industrializadas a partir de los años setenta
debido a los problemas de crecimiento que enfrentaban y en nuestros países a fines de los años
sesenta ante el estancamiento crónico del desarrollo ISI, que provocó levantamientos políticos de
variado tipo y desafío. La tesis terminó por desmoronarse con el colapso de los sistemas económicos
y políticos de los Estados centralmente planificadores, económicamente intervencionistas y
políticamente controladores, mediante mando directo o mediante negociación impuesta a sus
ciudadanos, artes de gobierno que proliferaron no sólo en América Latina. Si a las debilidades de
conducción económica del gobierno sumamos las represiones arbitrarias que padecieron grupos
sociales numerosos en los años sesenta y setenta por vindicar proyectos alternativos (socialistas) de
organización y desarrollo social, se completa el negro cuadro de un gobierno que exhibió crudamente
su incapacidad y hasta su perversión directiva.
La situación inesperada de debilidad de los gobiernos fuertes, embotadas sus armas directivas de la
intervención económica y del control político, dio pie a que surgiera la pregunta de si más allá del
territorio del gobierno existían capacidades de solución de problemas y realización de futuros
deseados y, en el caso, recurrir a ellas, detonarlas, para escapar de la ruina. Al volver la mirada al
mundo social se descubrió de gana o por fuerza que en su ámbito existen agentes privados y
117
sociales productivos, capaces de autorregularse y de resolver sus problemas, dotados además de
recursos relevantes para resolver (o contribuir a resolver) muchos de los onerosos problemas
sociales que en el pasado se habían querido atender mediante programas gubernamentales, con el
efecto de que los gobiernos habían remplazado con sus burocracias a estos actores o habían
limitado su actividad económica y civil independiente. Dicho de otro modo, se descubrió que no todas
las capacidades requeridas para la gobernación del país –particularmente en el campo del
crecimiento económico y el desarrollo social- se encuentran en el ámbito del gobierno y las que
posee el gobierno, aun si extraordinarias (legislación, coacción, imposición fiscal, servicios sociales
universales…), son insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos problemas de la
sociedad. Se reconoció además que el gobierno ya no puede disponer de esos recursos que
necesita para su tarea directiva y que están en manos privadas y sociales, dictando como antes
órdenes a sus poseedores, plantificando y soberregulando sus comportamientos, intimidándolos con
expropiaciones o juicios penales o atrapándolos suavemente con mecanismos oscuros de
complicidad, acciones todas que provocarían resistencias, conflictos y désordenes: desgobierno.
Este descubrimiento, que representa la fecha de nacimiento del enfoque y concepto de la
gobernación en sentido propio, no podía suceder sino hasta que y concepto de la gobernación en
sentido propio, no podía suceder sino hasta que se hicieron evidentes las situaciones críticas de las
democracias sociales y de los autoritarismos socialistas o socializantes. Para los gobiernos y sus
sociedades fue dramático descubrir en ocasión de la crisis que los abundantes poderes de
intervención social que el gobierno poseía para dirigir a la sociedad habrían sido precarios, con lo
que el esquema establecido de las relaciones entre gobierno y sociedad en modo jerárquico o
autoritario perdió de golpe sentido, suscitando dudas e interrogantes sobre su pertinencia. Este
descubrimiento llevó a dos conclusiones.
A raíz de ese descubrimiento, inquietante para la gran mayoría de los ciudadanos socializados en la
idea del Estado poderoso y providencial, los gobiernos tuvieron que tomar por convicción o por
fuerza medidas correctivas que han tenido como efecto hacerlos perder adicionalmente gran parte de
los poderes, las facultades, los activos e instrumentos que sustentaban su anterior patrón directivo.
Por ejemplo, con el propósito de salir de la crisis fiscal, evitar su reedición y relanzar el crecimiento,
los gobiernos procedieron a desprenderse de sus dispositivos ineficaces de dirección (legales,
políticos, de políticas, administrativos) y trataron de reconstruir su capacidad de gobierno con otros
instrumentos y prácticas. Fue así que se cancelaron organismos y programas públicos inútiles y
onerosos, se liberación los mercados, se fomentó la organización social gubernamentalmente
independiente y se privatizaron importantes activos estatales.

118
Todos estos procesos de liberalización política, financiera y administrativa del Estado, que han
ocurrido vertiginosamente en estas últimas décadas, tuvieron como efecto despojar al gobierno de
sus capacidades directivas directas, limitar los alcances de su intervención y privarlos de los
instrumentos que hacían posible su estilo de mando imperativo directo sobre el grueso de los actores
económicos y sociales, forzándolos a alinearse a las decisiones gubernamentales. Simplemente se
redujeron o desaparecieron numerosos poderes y posibilidades gubernamentales de hacer ciertas
cosas, que además habían perdido utilidad social y no gozaban de la confianza ciudadana. Si la
superación duradera de la crisis fiscal obligó al gobierno a perder capacidades y activos a favor de
actores económicos y sociales externos, la democratización hizo perder capacidades y activos al
ejecutivo, que hasta entonces en la mayor parte de nuestros países latinoamericanos había sido el
centro de la conducción social mediante plan, gasto y control. El resultado neto de estos cambios fue
poner punto final a un modo de gobernar que se había extendido por décadas a lo largo del siglo XX.
Si a esto se añade la modificación del perfil de la sociedad nacional y de la economía mundial, que
ha traído a la escena a actores con perfiles más independientes, autorreferidos, autónomos,
vinculados con actores más allá de las fronteras nacionales y que son además poseedores de
recursos clave para el crecimiento se completa el cuadro de un gobierno que ha visto limitada su
capacidad de conducción social en modo imperativos y directo y que, para reconstruirla, deberá ser
en orto nivel y modo, lo que implicará en la práctica relacionarse con sus ciudadanos nacionales y los
globales de una manera más subsidiaria y asociativa.
En el enfoque de la gobernanza no faltan las radicales que insisten en la incapacidad del gobierno
para gobernar y en la necesidad de circunscribir su desempeño a lo mínimo indispensable, por lo que
en su lugar se ponen en juego y ensalzan los recursos del mercado y de la solidaridad intrasocial
como instancias alternativas e instrumentos más eficaces para dar respuesta a todas o a la mayor
parte de las carencias y aspiraciones de la vida, asociada, que antes se querían resolver mediante
los programas de gobierno y las acciones de sus burocracias. Se afirma asimismo que las relaciones
de mercado y de sociedad civil organizada resuelven problemas sociales y generan formas de
coordinación social que antes, con magros resultados, se querían lograr a golpe de leyes, políticas y
gasto público. En suma, la dirección de la sociedad hacia su logro de metas puede ejecutares
mediante otras relaciones sociales que no tienen por qué reducirse a las relaciones políticas de
mando y obediencia, además de que contiene más vertientes de acción que la gubernamental-
burocrática.
El aporte del enfoque de la gobernanza es importante en nuestras sociedades, puesto que (re)
establece la valía y capacidad de los actores sociales, en tanto que nos lleva a (re) descubrir o
reivindicar que en la sociedad latinoamericana contemporánea están presentes agentes con
119
capacidad relativa de autogobierno y autorreproducción (familias, ONG, empresas, organizaciones
sociales, iglesias, comunidades locales…), cuyos aportes contribuyen significativamente a la
coordinación intrasocietal y cuyas capacidades subutilizadas son superiores en ciertos campos de
interés público a las que posee el gobierno, razón por la cual la capacidad de dar rumbo a la
sociedad y de realizarlo va a depender de las formas de sinergia analítica, valorativa, normativa,
tecnológica, operativa que el gobierno logre suscitar, facilitar y establecer con los sectores de la
sociedad para identificar los problemas públicos, establecer las prioridades de las políticas públicas y
del gasto público y, en concreto, va a depender de la habilidad gubernamental para articular y
compatibilizar los intereses e iniciativas de los múltiples actores sociales en proyectos de relevancia
social y convocarlos a la puesta en común de recursos. En este sentido, el enfoque de la gobernanza
representa un cambio en la idea del gobierno y del gobernar: el paso de un centro a un sistema de
gobierno y el paso de un modo jerárquico de gobierno a uno más asociativo y coordinador.
Por último, el enfoque de la gobernanza es una propuesta sobre el modo de gobernar aun para
aquellas sociedades en las que no está generalizada ni consolidada la capacidad productiva de sus
mercados ni de sus organizaciones sociales y menos aún sus capacidades de autogobierno o
autonomía social. Pobreza, limitaciones educativas de investigación, improductividad., baja
competitividad, así como conflicto, delincuencia y violencia son rasgos concretos de muchas de
nuestras sociedades, limitada en capital, capital humano y capital social. En estas condiciones el
peso gubernamental es absolutamente necesario para que la sociedad no naufrague y, por
consiguiente, el concepto de gobernanza no es un concepto descriptivo de los procesos sociales que
realmente ocurren y pareces tener un tono exótico o el tono de una prescripción importada,
desvinculada de la realidad social. Sin embargo, habría que recordar que las posibilidades de
detonar y sostener el desarrollo, de acuerdo con las teorías actorales y experiencias exitosas,
dependen de dar a luz formas de organización social de tipo asociativo entre varios agentes sociales
y entre éstos y el gobierno, que se caracterizan por crear, enlazar y complementar capacidades y
recursos de diversos tipos (legales, tecnológicos, financieros, intelectuales...) y porque la
autorregulación de los participantes es indispensable para que la empresa de desarrollo sea
sustentable, exigencia que incluye a las agencias estatales que participan de lleno o en apoyo al
proyecto. Si algo ha quedado suficientemente claro a lo largo del siglo XX, para decirlo
generosamente, es la insuficiencia del gobierno (o del Estado, en mayúscula) en la cuestión del
desarrollo.
El concepto de gobernanza
El concepto de gobernación/gobernanza es distintivamente un concepto poscrisis, en tanto que la
crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre la acción del gobernó y la gobernación de la
120
sociedad o dirección efectiva de la sociedad. La distinción fue posible de ser pensada y aceptada
sólo a raíz de la crisis vivida, en la que había sido evidente que el gobierno no bastaba para dirigir y
que había sido factor de desgobierno en dimensiones importantes de la vida social, pero era algo
impensable en el momento de auge del Estado social, cuando la gobernación de la sociedad estaba
en manos de poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonomía decisoria, y se trataba además
de una gobernación exitosa, por cuanto que expandía ininterrumpidamente el bienestar social en los
países desarrollados e industrializaba y modernizaba a sociedades a sociedades rezagadas e
inconexas, como las nuestras. Sobraban evidencias para fundamentar la creencia de que el gobierno
era el director social, competente y eficaz, así como era razonable subordinarse a sus decisiones
ilustradas.
La aparición del concepto de gobernanza quiere ser una respuesta positiva a la pregunta de cómo
evitar que una sociedad vaya a la deriva en las nuevas circunstancias internas e internacionales que
ponen a los gobiernos en situaciones de real dificultad, pues muchas de sus capacidades y poderes
están siendo rebasados o acotados por otras organizaciones poderosas que actúan dentro y fuera de
las comunidades que dirigen, por lo que ya no pueden marcar la dirección a su sociedad ni llevar a
buen término el esfuerzo colectivo con su sola guía y empeño.
En los años ochenta y noventa comenzó a desarrollarse en la teoría política y en la opinión pública
ilustrada la distinción entre gobierno y gobernación/gobernanza, la distinción entre el actuar del
gobierno y la dirección de la sociedad, que tenía el propósito de describir, explicar y superar la
situación crítica que las sociedades experimentaban debido a que la acción directiva del gobierno
había arrojado resultados menores a los esperados o terminado en notorios fracasos. Ante estos
resultados surgía lógicamente la cuestión de si para la gobernación de una sociedad bastaba con la
sola acción del gobierno y si tenía aún eficacia directiva su estilo tradicional de intervención directa
en la solución de los problemas económicos y sociales. Éstas es la cuestión central que dio pie a la
construcción del concepto del gobernanza.
La simple duda metódica sobre la capacidad gubernativa del gobierno representaba un sacudimiento
de la percepción social y de la teoría política establecida, que habían considerado axiomática la
equivalencia entre la acción del gobierno y la gobernación o dirección de la sociedad. En la
perspectiva de la ciencia y la cultura política tradicional los casos de fracaso directivos eran
imputables a los gobernantes empíricos, a sus defectos de gestión, ineptitudes y vicios personales,
pero no a la institución gobierno, que era la única institución creada para hacerse cargo del interés y
beneficio general de la sociedad, para asegurar su cohesión, seguridad y prosperidad y que, para
estar en condiciones de hacerlo y de poder disciplinar a agencias que con su operar particularista
provocaban conflictos e inequidades, se le había dotado con facultades y recursos de alcance y
121
efectividad universal. En esta perspectiva, el gobierno era el sujeto de la gobernación de la sociedad,
el único legítimo y equipado institucionalmente para ser el agente del interés general de la sociedad,
mientras que los demás actores sociales eran instancias particularistas, entregados a sus intereses
privativos, que carecían de genuina intencionalidad social y provocaban desgobierno, por lo que
estaban destinados a ser controlados, dirigidos y administrados por el gobierno.
La fecha de nacimiento del término y de su denotación conceptual parecer ser el reporte del Banco
Mundial de noviembre de 1989: El África subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable. Una
perspectiva de largo plazo, en la que se señaló que la incapacidad de gobernar y administrar del
gobierno constituía el origen del fracasado desarrollo de la África negra, por lo que se requería
menos y mejor gobierno y que “un mejor gobierno/mejor gobernación (a better governance) requiere
una reforma política” que debe incluir la afirmación del imperio de la ley, la lucha contra la corrupción,
la rendición de cuentas, la transparencia en las transacciones y construir o asegurar la capacidad de
los gobiernos para gestionar los recursos económicos y sociales mediante un diseño correcto y una
implementación efectiva de las políticas económicas y de desarrollo social.
Conviene advertir empero que su primera utilización y primer intento de decisión no fue en el sector
público sino en el sector privado desde los años ochenta, con la expresión corporate governance. La
idea corporativa de que el éxito de una empresa no depende sólo de las decisiones de los altos
ejecutivos –particularmente si carecen de controles adecuados y compromisos precisos, sino que los
miembros y dueños de la empresa y los interesados en su desempeño (proveedores, clientes…) se
involucren en las decisiones y operaciones directivas que marcan el futuro de la empresa-, es similar
a la idas que se ha abierto paso en la gobernación de la comunidades políticas.
En su denotación primera el concepto de gobernanza es un concepto descriptivo que muestra el
cambio que al final del siglo XX han experimentado las relaciones entre gobierno y sociedad en
muchos Estados para poder reconstruir el sentido y la capacidad de dirección de la sociedad. Lo
distintivo del concepto desde su origen ha sido mostrar el hecho de que la dirección de la sociedad
trasciende la acción gubernamental, puesto que los gobiernos, para reconstruir la posibilidad de que
sus sociedades no entraran en decadencia y alcanzaran sus metas en el campo económico y social,
tuvieron que integrar a su deliberación y acción a agentes económicos y sociales independientes
cuyas acciones además no se apegan a lógicas políticas. Describe, en consecuencia, el hecho de
que varias políticas sociales y servicios públicos han comenzado a llevarse a cabo mediante formas
que ya no son exclusivamente gubernamentales, burocráticas, sino que incorporan mecanismos de
mercado y de participación de la sociedad y reseña que se introducen formas de asociación y
cooperación del sector público con el sector privado y social para atacar problemas sociales
endémicos y producir los futuros deseados.
122
El concepto describe particularmente que el poder gubernamental en las áreas del crecimiento
económico y del desarrollo social ha perdido su habitual preponderancia y que opera en unción con
poderse privados y sociales, que acreditan razonable capacidad de autogobierno y solución de
problemas de interés social, en tanto que sus recursos, actividades y productos responden a las
expectativas vitales de personas y sectores y les resuelven problemas acuciantes (tales como
empleo, ingresos, bienes y servicios, oportunidades de desarrollo). En este sentido, la denotación del
concepto de gobernación indica tanto la disminución de la confianza social en la capacidad directiva
de los gobiernos por lo menos en el terreno socioeconómico de la prosperidad y bienestar, así como
él (re) nacimiento de la confianza de la sociedad en sus propias capacidades, la toma de conciencia
de su corresponsabilidad en el destino social y la valía de su aporte a la solución de los problemas de
la convivencia o supervivencia que antes se quisieron resolver mediante programas
gubernamentales y burocracias.
En continuidad, el concepto de gobernanza comenzó también a significar el concepto empleado para
denotar el (re) surgimiento, la (re) valorización o la consolidación de formas sociales independientes
de autorregulación, autogobierno y coordinación social –de la autonomía social- que según
teorizaciones, posiciones valorativas o simplemente opiniones razonadas tienen lugar: a) en el
mercado, mediante las transacciones recíprocas de utilidades entre personas y grupos y mediante
los equilibrios que tienen lugar entre oferta y demanda, producción y consumo, precio y valor de los
productos para el consumidor; b) en los comportamientos de cooperación, solidaridad, mutual ayuda
y compasión que se manifiestan en las multiformes organizaciones de la sociedad civil (desde los
grupos naturales, como la familia, hasta las agrupaciones voluntarias o sociedades intermedias para
mutuo beneficio o de beneficio para terceros o de utilidad pública): “capital social”; y, recientemente,
c) en la libre “conectividad”, facilitada por las tecnologías de la información y la comunicación (ICT),
que se ha vuelto una forma de comunicación de valor vital entre personas y entre organizaciones y el
recurso indispensable para el trabajo, la administración, las ganancias, la investigación o la
satisfacción de las inclinaciones de personas y grupos. Este redescubrimiento tuvo su expresión en
las tesis contemporáneas de que en la sociedad existen varios “mecanismos de coordinación”, que
contribuyen a su equilibrio y progreso, además de la conocida coordinación política que realiza el
gobierno, y que son los mecanismos de coordinación económica y los vínculos éticos de las redes
sociales naturales o voluntarias. La coordinación política, gubernativamente protagonizada, sigue
siendo relevante e imprescindible en numerosas materias, pero el resultado de la acción
gubernamental sola no es la coordinación sin más de la sociedad. El actuar del gobierno no está en
condiciones de dirigir a la sociedad a menos que conjunte y coordine sus recursos directivos y

123
mecanismos de coordinación con los recursos y mecanismos directivos de otras instancias sociales,
el mercado y la sociedad civil organizada.
La mayor parte de los hacedores y usuarios del concepto destacan como su nota esencial que la
conjunción del actuar del gobierno con los agentes del mercado y de la sociedad civil es el hecho
observable de cómo se practica hoy la dirección de la sociedad. Otros, los menos, pero beligerantes
y agudos, han pensado polémicamente el concepto de gobernanza como algo no sólo distinto del
actuar del gobierno, sino de él distante y hasta contrario. El concepto asume un tono polémico y sirve
de vehículo para formular su programa de govemance without government, que reproduce en el
terreno de una comunidad política particular la situación de descentramiento del poder que
caracteriza a las relaciones internacionales y a las relaciones de mercado.
Asimismo, como resultado de la mengua de capacidades directivas directos que ha sufrido el
gobierno y de la incorporación de actores extragubernamentales a la tarea directiva de la sociedad el
concepto comenzó a incluir congruentemente la denotación de “gobierno indirecto” o “gobierno
mediante terceros” (indirect governance, government by proxy) y, en algunos casos, fue empleado
para decir la forma de gobierno que se derivaba de lo que ha sido llamado con tono retórico y
dramático el “vaciamiento del Estado” (the hollowing out of the state). El concepto de la gobernación
registra estas situaciones nuevas y de ellas nace, pero su denotación de fondo no deja de destacar el
papel que juega el gobierno en la conducción de la sociedad, aun si ha perdido protagonismo directo
y su actividad directiva es insuficiente.
En resumen, el enfoque o concepto de gobernación/gobernanza, particularmente cuando se habla de
“nueva gobernanza” (new governance), comenzó a significar el proceso que la sociedad
contemporánea sigue para definir sus valores y objetivos de convivencia y coordinase para hacerlos
reales, con la característica resaltada de que se incluye y valoran las formas de autoorganización y
autogobierno de la sociedad en razón de su real o supuesta productividad y utilidad (particular o
hasta general) y que éstas se eslabona con las actividades de la dirección gubernamental, la cual
adquiere naturalmente perfiles más horizontales, interactivos y asociativos.
En medio de polémicas antiestatales y de registros más ecuánimes del cambio político y
administrativo que sucedía en las relaciones entre gobierno y sociedad, la resultante fue que el
concepto de gobernanza comenzó a denotar que la sociedad en su conjunto es tanto el sujeto como
el objeto destinatario de la gobernación y que de ese proceso directos social forma parte el gobierno
como una instancia relevante pero no la única ni la dominante ni la decisiva en buena parte de los
temas y circunstancias sociales (a descubrir empíreamente según las condiciones peculiares de cada
sociedad). El mundo gubernamental pierden en muchas materias de interés público su tradicional
independencia y soberanía frente a la independencia y competencia que sectores de punta de la
124
sociedad económica y civil habían alcanzado al cierre del siglo XX, con el doble efecto de que se
transforma la dirección de la sociedad en una actividad del conjunto social, en una coproducción
gubernamental-social, y de que la actividad directiva del gobierno se ve obligada a redefinir sus
instrumentos, prácticas y alcances.
Unos festejaban el giro conceptual y práctico porque lo entendían como la reabsorción del Estado por
parte de la sociedad, con el efecto de que se incrementaba la capacidad social neta de un país o de
una región para realizar sus objetivos.
La pérdida de autoridad de los gobiernos sin que los mercados y las redes sociales muestren
suficiente capacidad de autorregulación y de solución de problemas sociales conduce a una mayor
gobernación, desgobierno, no a la gobernanza esperada.
La sustancia del concepto: una propuesta teórica
La gobernanza contiene entonces una dimensión valorativa (teleológica) y una dimensión factual
(casual, técnica). Por un lado, es el proceso mediante el cual se define el futuro social deseado, que
es deseable en tanto que representa los valores de la convivencia humana que se aprecian y en los
que se cree y, por ende, es considerado algo digno de ser fin u objetivo de la acción de la sociedad:
agenda social. El futuro valorado implica siempre en algún grado una desvaloración del presenten
social que se vive, el cual es juzgado negativamente porque se considera que contradice o se
contrapone a la situación que se valora y desea o porque dista significativamente de ella, razón por la
cual la situación presente que se vive suele calificarse como un problema por resolver o como una
carencia por superar. En este sentido, la agenda social de futuro es un gran medida una agenda de
solución de los problemas y las necesidades sociales actuales.
Por muchos motivos, particularmente de racionalidad operativa y orden práctico, la gobernanza gente
una instancia de gobierno, cuya función especializada consiste en contribuir mediante sus
actividades (normas, políticas, presupuestos, servicios, coacciones) a construir la orientación de la
sociedad y a mantener la coordinación del diferenciado conjunto social mediante nomas legales,
normas técnicas y actividades de gerencia. Para el logro de ese fin se dota a la instancia de gobierno
con poderes y capacidades normativas, monetarias, técnicas, físicas, informativas, comunicativas. El
gobierno es un agente imprescindible y juega un papel de la más alta importancia en el proceso a
través del cual la sociedad construye su proyecto de convivencia y define las acciones conducentes
para realizarlo, papel que llegar a ser predominante en aquellas condiciones sociales sacudidas por
el conflicto, el desorden y la precariedad. Sin embargo, lo específico del concepto de gobernanza es
que denota y resalta el proceso de gobernar de gobernar más que al gobernante, la acción de
conducir y dirigir más que al dirigente, aun si es una autoridad pública legítima y respetada, ya que
señala y destaca que el proceso de dirección o rectoría de la sociedad es un proceso de
125
construcciones social que engloba la acción del gobierno y la delimita (atribuciones, facultades,
poderes, modos de conducirse y conducir…), en tanto que la ideación y realizaciones de la sociedad
implica más actores que el gubernamental, más interacciones intrasociales que únicamente las
interacciones con el actor gubernamental y más recursos que solamente los recursos a disposición
del gobierno. La gobernanza es entones un proceso que incluye el actuar del gobierno pero que es
distinto del mero actuar del gobierno y superior al mero actuar del gobierno. En el concepto se resalta
el proceso directivo más que el (los) sujeto(s) directivo (s), la dirección más que el (los) director (es),
en el entendido de que el gobierno es un sujeto con otros y cuyo rango e influencia sobre los demás
actores dependerá de la historia social.
Sociedad del conocimiento y gobernanza: nuevos desafíos, nueva competencia
El fenómeno de la globalización, intensificado exponencialmente, o quizá gestado como
consecuencia del mismo desarrollo de las tecnologías de la información, ha traído consigo
transformaciones estructurales en todos los ámbitos. En realidad, ha sido tal la velocidad de los
cambios, que la única certeza con que se cuenta es que esta transición significa cambio permanente:
de paradigma, de hábitos, de formas de pensar, de organizarnos, de gobernar, de enseñar, de
aprender, de actuar. No sólo eso, la globalización ha propiciado el surgimiento de diversos
movimientos de capitales, productos y personas que circulan a través de distintas redes mundiales
por las que circulan enormes flujos financieros, información, conocimiento, migraciones, tráfico ilegal,
contaminación, pandemias, etc., que por su dimensión han vuelto cada vez más difusas las fronteras
nacionales, creando una fuerte interdependencia entre todos los países del mundo.
Por ello, en la actualidad, ningún Estado Nación tiene la capacidad de enfrentar uno solo de los
problemas mencionados mediante una acción unilateral. Éste es uno de los cambios más notables
respecto de los modelos tradicionales de gobernar como una función unidireccional, es decir, de los
gobernantes hacia los gobernados y de un solo gobierno como potencia única en el sistema
internacional; actualmente se transita hacia un modelo bidireccional, “de ida y vuelta”, que incluye al
gobierno y a la sociedad en el plano nacional y a otras naciones u organismos internacionales en la
esfera mundial.
Esta situación ha puesto a los Estados Nación en la disyuntiva de buscar mecanismos
supranacionales de coordinación que permitan la solución conjunta de los nuevos desafíos y
problemas que se enfrentan a nivel global. Para lograr esta meta, se habla de la necesidad de
construir redes de gobernanza global que faciliten la coordinación, negociación, consenso y, sobre
todo, la acción colectiva de los Estados Nación, en la búsqueda de soluciones e intervenciones
conjuntas y ágiles que den pronta respuesta a los problemas globales.

126
En esta era de globalización, la capacidad de procesamiento eficaz de la información, y con ello la
generación de conocimiento, se han convertido en las nuevas fuentes de productividad y
competitividad. En este contexto, la educación se ha convertido en una fuerza productiva directa de
la cual depende la calidad de los recursos humanos. Por otra parte, aunque es una afirmación un
tanto descarnada de Castells, la globalización tiene el efecto de que “en su encarnación actual de
capitalismo informacional desregulado y competitivo, supera a los Estados, pero articula a los
segmentos dinámicos de las sociedades en todo el planeta, al tiempo que desconecta y margina a
aquellos que no tienen otro valor que el de su vida”.
Esta realidad se constata en la brecha cada vez mayor que se abre entre quienes se han integrado a
la globalización, sean naciones, regiones o individuos, y quienes han sido marginados a una
situación de extrema pobreza
Por lo tanto, no existe duda de que en esta nueva era del conocimiento, la educación de calidad con
equidad es la principal inversión de un Estado Nación para impulsar su desarrollo. No existe otra de
mayor impacto y relevancia.
Este proceso de reforma mundial, que si bien había comenzado a plantearse desde finales de la
década de los setenta, tuvo su impulso definitivo tras la crisis fiscal y económica mundial de finales
de la década de los ochenta que llevó, tanto a México como a otros países latinoamericanos, a
adoptar el modelo universal de la NGP que proponía la reforma del Estado a partir de la
descentralización administrativa y la modernización de la administración pública, con base en el
modelo de gestión gerencial. Éste había sido impulsado principalmente por los organismos
financieros internacionales encabezados por el Banco Mundial y la OCDE, desde finales de los años
ochenta, aunque muy pronto, a finales de los noventa, mostró sus limitaciones técnicas, pero, sobre
todo, políticas.
Ello se debió a que los diseños de políticas públicas, particularmente las sociales, mostraron
rápidamente dificultades a la hora de su ejecución. En el ámbito educativo, eran políticas diseñadas
en el contexto de la reforma mundial de la educación, cuyo fin central era mejorar la calidad de los
recursos humanos en un contexto neoliberal basado en la racionalidad económica del libre mercado,
regido sólo por la competitividad y las reglas de la oferta y la demanda, las cuales sustituían las
responsabilidades del Estado, reducido a su mínima expresión política y al ciudadano transformado
en un cliente.
Bajo esta aséptica racionalidad técnica, las desigualdades económicas y sociales de los países
latinoamericanos fueron obviadas, quizá bajo la justificación que daban los programas
compensatorios como el PAREIB, presuponiendo que éstos, gracias al financiamiento que recibían,
habrían de encontrar su lugar en esta reforma mundial de la educación.
127
Con base en las experiencias regionales registradas durante la década de los noventa, se entendió
que, si bien es importante estar atentos a las nuevas tendencias mundiales, la importación de
modelos, o peor aún, la imposición de éstos, por muy atractivos y exitosos que hayan sido en otras
latitudes, no pueden simplemente trasladarse sin considerar los contextos sociales locales donde se
intentan adaptar.
Otra de las propuestas más relevantes de la NGP fue la descentralización de la gestión pública para
devolver la operación de los servicios públicos a los gobiernos estatales, manteniendo el diseño de
las políticas públicas como responsabilidad del gobierno federal. Esta decisión, sugerida también
desde el Banco Mundial y avalada después para la región latinoamericana a través del llamado
Consenso CLAD, planteaba la separación tácita entre el diseño de la política y su implementación
como una medida basada en las bondades de la racionalidad técnica, no contaminada por intereses
políticos. De tal forma que el gobierno central diseñaba las políticas públicas para que los gobiernos
locales las pusieran en práctica. En este proceso de racionalidad técnica, otra vez sin tomar en
cuenta el aspecto político, es decir, a los actores encargados de llevar a cabo la instrumentación de
las políticas, así como el aspecto relacional que unía o separaba los intereses colectivos, la
implementación tomaba cauces inciertos o inesperados.
Hoy se sabe que la descentralización administrativa debe dar paso a la descentralización política, en
la que se conjunte el proceso integral de la formulación de las políticas públicas en el plano local y
con los actores directamente involucrados en los asuntos públicos de interés colectivo y con poder de
decisión. Este proceso no puede desvincularse, pues se corre el riesgo de que, al no apropiarse
desde el diseño de la política pública, su implementación no podrá ejecutarse eficiente y eficazmente,
y en cuanto a su evaluación, no habrá dejado ningún tipo de aprendizaje para el mejoramiento futuro.
De manera simultánea, como efecto del avance exponencial de las tecnologías de la información y el
acceso de un mayor número de ciudadanos a éstas, se ha atestiguado una creciente participación
ciudadana a través de las redes sociales en la vida política nacional y local. Si bien esta participación
se mantiene aún más como información y opinión que como acción política, se están dando las
bases para el desarrollo de una ciudadanía con una cultura de participación política cada vez más
activa. En este sentido, el progreso democrático de México —el cual forma parte de una tendencia
mundial—, plantea ya la necesidad de transitar de una democracia representativa —el voto para
elegir legítimamente a nuestros representantes en el gobierno— a una democracia participativa que
permita intervenir en el diseño e implementación de las políticas públicas que atañen o interesan a la
sociedad.
En este sentido, el examen de la implementación de las políticas ha llevado a percatarse de la
importancia de lo político en relación con los actores encargados de poner enmarca las políticas
128
diseñadas por técnicos expertos que, la mayoría de las veces, poco tienen que ver con las
necesidades, lenguajes, relaciones e intereses de los que se pretende beneficiar. Este hecho ha
obligado a concentrarse en el aspecto político de las políticas públicas y a replantear incluso la
definición de “formulación de las políticas públicas”, que amplía su espectro al análisis, diseño,
implementación y evaluación de las políticas, como un ciclo inseparable para su exitosa consecución.
La dura experiencia de estos años de crisis constante ha mostrado también que ningún Estado,
gobierno o municipio puede resolver todos los problemas que aquejan a una nación. Se requiere la
participación de todos los actores públicos y privados, para que la formulación de las políticas
públicas tenga éxito.
Cabe señalar que la gobernanza, que algunos definen como la fragmentación del poder y, por ende,
de la existencia garantizada de conflictos, no es un objetivo que a todos interese, mucho menos a
quienes han detentado el poder hasta ahora casi de manera absoluta. Tampoco es un proceso de
gobierno que surja como generación espontánea, sin el apoyo y coordinación de vías institucionales
que garanticen la gobernabilidad del proceso. Por el contrario, su factibilidad se incrementa ante la
consideración de factores que acoten la acción colectiva en una clara delimitación de un territorio
específico donde habrá de llevarse a cabo la acción, de los actores que participarán, de los recursos
de los que se dispone, del buen uso de éstos, de los mecanismos de coordinación, de la
responsabilidad de los actores y de la precisión de la meta colectiva por lograr; es decir, una
gobernanza local.
Desde este enfoque, cobra gran relevancia la construcción de consensos políticos y sociales para el
diseño y ejecución de políticas de innovación administrativa que procedan de acuerdos básicos para
facilitar su implementación, con fundamento en la aceptación social y teniendo como punto de partida
la profesionalización de los servidores públicos, la cual les permita conducir esta renovación hacia la
gobernanza. Como se prevé, dicho cambio será gradual y por su naturaleza y dimensión enfrentará
dificultades e integrará componentes permanentes como el conflicto, la negociación, la coordinación,
el consenso, la flexibilidad, la ética, el compromiso y el cambio mismo.
Por lo tanto, este capítulo contiene los siguientes apartados: en el primero, se construye el marco
teórico-conceptual que guía el presente análisis a través de dos objetivos principales, la redefinición
del proceso de la formulación de las políticas públicas como instrumento estratégico para la práctica
de la gobernanza y las definiciones de gobernanza y gobernabilidad, tanto como categorías de
análisis como prácticas de gobierno y, en el segundo apartado, se describe a la gobernanza local
como el espacio político idóneo para la construcción de experiencias de participación social a través
de la escuela y la comunidad como el territorio que impulse una nueva forma colectiva de educar y
gobernar.
129
A lo largo de este capítulo, se describe y analiza la transformación experimentada por la reforma
educativa de los años noventa, desde la adopción de los principios técnicos-administrativos de la
NGP y de la GBE, hasta los años recientes, cuando comenzó a dibujarse un nuevo panorama que
presenta nuevos retos a todos los actores del sistema educativo mexicano. El interés particular se
dirige a la supervisión y al supervisor escolar y a los retos particulares que éstos enfrentan en esta
novedosa era de la gobernanza. El análisis se concentra en el proceso de gestión de las políticas
públicas de la educación, con atención especial en la supervisión escolar en el Distrito Federal,
particularmente en la delegación Iztapalapa durante la gestión administrativa de los años 2001-2006,
durante los cuales, debido a condiciones coyunturales favorables, se vislumbraban experiencias
incipientes de gobernanza que se estudiarán con detalle en los capítulos subsecuentes.
El proceso de gobernanza con gobernabilidad: en busca de un marco teórico conceptual
Hoy más que nunca, el desarrollo teórico conceptual ha ido a la zaga de la realidad. Han sido tan
vertiginosos los cambios que la incertidumbre es cada vez más un aspecto relevante en el análisis de
las categorías intelectuales que buscan explicar una realidad, que no la realidad. En este contexto, la
variable dependiente del análisis es el cambio lo que transforma también la ortodoxia y rigidez de las
ciencias políticas y sociales donde los “cajones” intelectuales ya no admiten dimensiones precisas y
acotadas. La flexibilidad y amplitud conceptual ha de ser lo suficientemente funcional para explicar la
diversidad, heterogeneidad e incesante evolución de los actuales procesos políticos y sociales.
Como ejemplo, baste mencionar el dinamismo conceptual que ha registrado el campo de la ciencia
política y de la administración pública en las últimas dos décadas.
La consecuencia ha sido la enorme proliferación de definiciones y usos arbitrarios de conceptos
como formulación de políticas públicas, gobernanza, gobernabilidad, democracia y, particularmente,
el de participación social.
Para no abonar a esta confusión, en el siguiente apartado se definen los conceptos y categorías
analíticas utilizadas en este trabajo para examinar las transformaciones registradas en la gestión de
las políticas públicas de la educación, a través de la figura del supervisor escolar.
Redefinición del proceso de la formulación de las políticas públicas
En Del Castillo y Azuma, se afirma que el enfoque de la política pública adquirió una perspectiva
predominantemente pre decisional, que otorgó un exacerbado énfasis a la importancia de la
información y el análisis que asegurara y mejorara la calidad del diseño de la política, dejando a los
administradores la tarea operativa de instrumentarla. El corolario fue la desvinculación entre el
análisis y la gestión, o la exclusión de la administración pública de la decisión pública, asignándole
además la enorme responsabilidad de su implementación.

130
En el caso específico de los países de América Latina, se adoptó la NGP de manera oficial a través
del documento “Una nueva gestión pública para América Latina” del CLAD, un organismo público
internacional, de carácter intergubernamental, cuyo eje de actividad es la modernización de las
administraciones públicas como factor estratégico en el proceso de desarrollo económico y social de
sus países miembros. Realiza también las funciones de secretaría técnica permanente de las
conferencias iberoamericanas de ministros de administración pública y de reforma del Estado, por lo
que su importancia es fundamental como instancia rectora en la conducción de las transformaciones
de la gestión pública iberoamericana. En dicho documento, el CLAD proponía una adecuación de la
propuesta de la NGP a las condiciones particulares de los países latinoamericanos.
En esta propuesta se resumía, a grandes rasgos, la característica central de este enfoque de gestión
pública. La racionalidad económica aconsejaba separar el diseño de las políticas públicas de su
instrumentación, con el fin de que la racionalidad técnica no entrara en conflicto con lo político de las
políticas públicas. El resultado fue precisamente el que se había planteado: una sana separación
entre el diseño y la implementación de las políticas públicas, entre los gerentes y los políticos, entre
lo técnico y lo político, con el efecto, ahora claro, del fracaso del proceso en el desarrollo nacional y
local.
Esta costosa experiencia regional ahondó los problemas económicos y sociales, los cuales
ensancharon aún más la brecha de desigualdad social en los países latinoamericanos. Se volvió más
patente la incapacidad del Estado de conducir, unilateralmente, los asuntos públicos; se generó, a
partir del aumento del malestar de la sociedad, una mayor participación social, la mayoría de las
veces encabezada por organizaciones civiles que representaban los intereses de grupos
descontentos con el actuar de sus representantes.
El CLAD modificó su posición al respecto y presentó un documento en el que ofrece un diagnóstico
muy preciso de las profundas transformaciones que han tenido lugar en las administraciones públicas
de Iberoamérica. Destacan los siete legados negativos en la historia de la administración pública
latinoamericana: el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el proceso incompleto de
modernización originado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de la gestión pública en el área
social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas extranjeras y el déficit democrático. El
patrimonialismo y clientelismo se manifestaban en el dominio de las oligarquías políticas sobre los
puestos públicos y en “la captura del poder público” que ejercían las empresas privadas. Debido a
esto, las decisiones públicas se tomaban sin escrutinio público alguno, propiciando la opacidad del
Estado. Además, a causa de que el sistema no era en lo absoluto meritocrático, la profesionalización
de los administradores públicos no se consideraba un asunto relevante.

131
El formalismo burocrático se manifestaba en un burocratismo extremo que descansaba en un
conjunto enorme de normas y procedimientos, los cuales habían provocado la pérdida de eficiencia y
efectividad de la gestión pública, la baja calidad de los servicios públicos y la generación de una
administración pública autor referida.
Tal como se destaca en Del Castillo y Azuma, en referencia a la forma en que se omitió la
participación del supervisor escolar en los programas de innovación educativa de autonomía escolar,
a través de los equipos técnicos, evitando así un posible escollo político con el SNTE.
El proceso incompleto de modernización surgido del aislamiento burocrático originado “en la creencia
de que se podría apartar la administración de la política”, es un aspecto medular que se desarrolla
posteriormente. Asimismo, otro legado negativo fue que no se priorizó la gestión pública en el área
social, ocasionando una desigualdad social cada vez mayor.
Otro legado negativo es la centralización excesiva que se halla instalada en tres ámbitos: 1) a nivel
interno de los gobiernos, bajo un modelo jerarquizado y vertical, con poca autonomía para los
órganos gestores; 2) en el plano intergubernamental que ampliaba el poder del gobierno central, en
menoscabo de los gobiernos locales; y 3) en la poca participación de la sociedad en el proceso de
formulación de las políticas públicas.
La imitación de fórmulas extranjeras provenientes de otros países o de organismos internacionales,
sin adaptarlas a las realidades locales “Eran soluciones en busca de problemas, desconocedoras del
contexto específico y heterogéneo que caracteriza la región y, por ello, tuvieron un efecto sólo
superficial sobre un legado administrativo más profundo”.
Y como último legado negativo se menciona el déficit democrático latinoamericano, que debido al
peso de la visión tecnocrática de la administración pública no visualiza las posibilidades de la
participación ciudadana en las políticas públicas.
En la búsqueda de este “eslabón perdido” (the missing link) del análisis al que hacía referencia
Hargrove, Wildavsky y Majone se abocaron a la tarea de elaborar una teoría de la implementación,
no como una mera secuencia del ciclo de las políticas, sino como un proceso evolutivo y de
aprendizaje, intentando crear un puente entre los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia
arriba (bottom-up). Sin embargo, el estudio presentó una visión dominada por el modelo jerárquico de
la implementación, al concluir que su efectividad residía en una buena cadena de órdenes y en la
capacidad de coordinar y controlar a los encargados de aplicar las políticas.
Sus aportaciones a la teoría y a la práctica de las políticas públicas abarcaron distintas perspectivas
de la implementación; no obstante, si hubiera que resumir en una sola característica común que los
haya identificado, sería su aproximación a ésta como una etapa del ciclo de las políticas públicas con
poca, acotada o condicionada relación con las otras partes del proceso, así como entre los actores
132
encargados de cada una de ellas. En este sentido, “los marcos que han dominado este campo,
desde la década de 1960 en adelante, derivan de la combinación del enfoque de ‘etapas’ propuesto
por el modelo de ‘sistema político’ de Lasswell, Simon e Easton”, por el que el análisis y la puesta en
marcha de las políticas públicas se han desglosado en diversas partes que en conjunto completarían
un ciclo.
En 1977, Spector y Kituse analizaron qué sucede después de que los diseñadores de las políticas
públicas han identificado el problema y cuál había sido el impacto de la implementación de
determinada política en su solución.
Sabatier opinaba que el enfoque por etapas, al dividirse en una serie de partes artificiales, lejanas a
la realidad, no aportaba al análisis del proceso de formulación de las políticas públicas
En los años posteriores, el modelo por etapas, también conocido como “de libro de texto”, fue
criticado por otros autores (Nakamura, 1987; Stone, 1989; Lindblom y Woodhouse, 1993), quienes
argumentaban que la complejidad de la realidad no podía ser dividida en etapas y, por lo tanto, dividir
el proceso de la formulación de las políticas era exagerar su naturaleza racional.
Sabatier y Jenkins-Smith (1993) plantean cinco críticas precisas al modelo por etapas: 1) no explica
de manera causal el paso de las políticas públicas de una etapa a otra; 2) no puede someterse a
pruebas empíricas; 3) caracteriza la formulación de las políticas como un proceso “de arriba a abajo”,
sin considerar a otros actores; 4) la noción de ciclo de las políticas públicas no toma en cuenta los
múltiples niveles de gobierno y su interacción en el mundo real; y 5) no ofrece una visión integral del
análisis del proceso de las políticas públicas (citado en Parsons, 2007: 113).
Sin embargo, a pesar de la importancia de estas contribuciones, y debido a la excesiva atención que
se le ha dado en los últimos años a la etapa de la evaluación y los resultados en el marco de la NGP,
el enfoque por etapas continúa siendo el paradigma dominante tanto en la formulación de las
políticas públicas y el análisis social como en la parte operativa que corresponde a la implementación
de las políticas.
En este sentido, Sabatier, uno de los estudiosos que más se concentró en la búsqueda de un marco
analítico integral de las políticas públicas, no dividido en etapas, insistía en la elaboración de una
teoría del proceso de las políticas públicas que fuera exhaustivo, que pudiera someterse a pruebas
en la realidad y que pudiera predecir los cambios en las políticas. En esta búsqueda, propuso
conceptualizar el proceso de las políticas públicas con base en subsistemas de políticas, integrados
por todos aquellos que cumplían un papel en la generación, difusión y evaluación de las mismas. Por
lo tanto, todo subsistema incluía una serie de actores y no sólo a los tomadores oficiales de las
decisiones, aún cuando el establecimiento de la agenda continuara en manos de las élites (Sabatier,
1991).
133
Para subsanar esta limitación, Hill y Hupe plantean establecer dos series de cuestionamientos
básicos que den luz al proceso de las políticas públicas: en la primera, al identificar ¿quién es el
formulador de la política?, ¿quién es el tomador de decisiones? y ¿quién se encarga de
implementarla? Si no existe un actor único como respuesta a estas preguntas es determinante dejar
muy claro quiénes son los actores que se encargan de cada actividad, con el fin de establecer
claramente responsabilidades; en la segunda serie se cuestiona acerca de si ¿tiene más poder el
formulador y el tomador de decisiones que el que aplica la política?, ¿tienen más legitimidad los
primeros que el segundo? Estas preguntas adquieren relevancia en la identificación de los actores
que participan en el proceso, así como para conocer el grado de empoderamiento de cada uno de
ellos (Hill y Hupe, 2002).
Por nuestra parte, y como guía eje de esta investigación, partimos del supuesto de que el proceso de
formulación de las políticas públicas lo conforma una cuarteta indisoluble: la definición del problema
público, el diseño, la implementación y la evaluación. Separar o parcelar, particularmente en su
implementación al repartir partes o etapas de este proceso entre distintos actores, ha mostrado ya su
falta de funcionalidad y, sobre todo, de legitimidad democrática, al omitir la participación de algunos
actores en el proceso integral de las políticas. Por lo tanto, debe existir una clara diferenciación entre
el enfoque de las políticas públicas como instrumento de análisis y como práctica política y social en
el nuevo entorno de la gobernanza.
Definiendo la gobernanza y la gobernabilidad
Como se mencionó al principio, a la inversa de como la realidad se ha ido transformado, el desarrollo
de marcos teóricos y analíticos ha ido a la zaga, intentando explicar los cambiantes fenómenos
económicos, políticos, sociales y culturales que ha conllevado la globalización, así como el desarrollo
tecnológico y de la información
En este sentido, se ha abusado del uso de los conceptos, justificándose en la confusión teórica-
conceptual que ha campeado en la explicación abstracta de la realidad. Los términos de participación
social, gobernanza y gobernabilidad son conceptos en boga, sobre todo en el plano discursivo entre
los políticos que comienzan a advertir que hay cambios, que deben participar en su conducción, pero
que aún no saben cómo hacerlo y qué beneficio les redituará.
Cabe admitir que en el ámbito académico también priva esta confusión conceptual, reflejada
cuantitativamente en el número significativo de definiciones de un mismo concepto. En este caso
particular, el término gobernanza se ha utilizado indistintamente como sinónimo de gobierno, de
gobernabilidad, de buen gobierno y de gobierno eficaz.
En referencia a estas definiciones, una anterior a la otra, es que autores como Aguilar distinguen
entre “vieja gobernanza” y “nueva gobernanza”. La primera define el gobierno jerárquico que existe
134
debido a la incapacidad de la sociedad por asegurar su supervivencia y su convivencia; mientras que
la segunda alude al proceso de dirección compartido entre el gobierno y las organizaciones privadas
y sociales, que deben unir recursos y capacidades interdependientes para el logro de un objetivo
público.
En el ámbito académico, si bien el concepto de gobernanza aparece formalmente en Kooiman quien
la define como un “nuevo proceso de dirección de la sociedad”, la ambigüedad del término se ha
prestado a que pueda ser utilizado como estructura organizacional, procesos administrativos,
elementos de dirección, sistemas de incentivos y reglas, filosofías administrativas o combinaciones
de estos elementos, así como en los sectores público y privado, para caracterizar acuerdos tanto
globales como locales y para hacer referencia a normas y acuerdos tanto formales como informales
(Kooiman, 1993). Para esta investigación, podría afirmarse que el término gobernanza hace
referencia a “los medios para lograr dirección, control y coordinación completa o parcial de individuos
autónomos u organizaciones en nombre de intereses los cuales se unen para contribuir de manera
conjunta a un logro.
La gobernanza ha sido impulsada como una opción alternativa ante la creciente percepción
ciudadana de la incapacidad del gobierno para solucionar los problemas actuales reflejados en
procesos como crisis de legitimidad de los gobiernos, crisis en la conducción de los asuntos públicos
e ingobernabilidad. A su vez, la complejidad del mundo actual no podría entenderse sin la noción de
las redes, vivimos en un mundo de redes complejas que se entrelazan con otras redes que
interactúan con base en diversas interdependencias dinámicas que se transforman dependiendo del
nuevo interés colectivo que deba conseguirse, vivimos en lo que Pierre y Peters denominaron
“sociedades complejas”.
Obviamente, la idea de red no es nueva, pero ha ido transformándose conforme lo han hecho los
procesos humanos. Si bien desde finales de la década de los setenta ya podría identificarse su uso
(Heclo, 1978), no es sino hasta la década de los noventa que se desarrollan diversas corrientes
teóricas que intentan definir el término y los contextos de su uso. En este sentido, es conveniente
señalar que la dinámica de transformación del concepto se ha debido, a su vez, a la dinámica rápida
e incesante del cambio social que estamos viviendo.
En años recientes, el concepto de red de políticas se ha potencializado al contextualizarse en el
marco de la gobernanza, “lo que abre nuevas posibilidades de participación y devolución en la
democracia”.
Devolución en el sentido de responsabilizar de muchas de las funciones que antes realizaba el
estado, ahora a la sociedad; en palabras de Paul Hirst, “la pluralización ad hoc de la autoridad
política” (Hirst, 2000). Lo que es un hecho es que cada vez más, tanto desde el punto de vista de los
135
académicos como de los tomadores de decisiones, aunque estos últimos quizá con mayores
resistencias, las redes de políticas son consideradas mecanismos efectivos y legítimos de
gobernanza.
Desde esta perspectiva, las redes de políticas en la gobernanza adquieren dos sentidos, uno teórico
y uno práctico: el primero como instrumento de análisis a través de la consideración de las relaciones
que se tejen entre los actores; y, el segundo, como mecanismos para facilitar la gobernanza, ya sean
instancias formarles o informales de información, opinión y participación activa como son las páginas
electrónicas de los gobiernos, los referendos, los consejos de participación social, los observatorios
ciudadanos, los movimientos sociales, entre otros.
Se podría resumir que las redes de políticas se caracterizan por tres condiciones básicas:
a) la interdependencia, ya que todos los participantes de la red son mutuamente dependientes
de los recursos de los demás para lograr sus objetivos; es decir, “los actores en una red creen
ser dependientes de los recursos de uno y otro —cualquiera que éstos sean—, con el fin de
realizar sus objetivos” (Bevir, 2009: 114), En este sentido, la interdependencia es la primera
condición que genera la necesidad de construir una red de relaciones;
b) la coordinación, pues los participantes de la red deben actuar conjuntamente para el logro de
sus objetivos en un proceso no exento de conflictos. No obstante, a diferencia de la primera
condición, la coordinación no es un hecho dado pues debe construirse en un delicado
equilibrio de intereses, por lo que para funcionar se requiere un lubricante que permita la
interacción: la confianza. En esta parte es importante destacar que para lograrse un nivel de
coordinación mínima en una red, debe primero construirse un equilibrio funcional entre el
conflicto y el consenso; es decir, si existe “un excesivo consenso” esto llevará a la supresión o
exclusión sistemática de los problemas pero también de las innovaciones, mientras que, por
otro lado, el conflicto excesivo puede llevar a la desintegración de la red (Koppenjan y Joop,
2007).
c) el pluralismo, en razón de que las redes son relativamente autónomas con respecto a otras
redes y al estado (Enroth, 2011). Sobre ello, existe todavía una gran discusión sobre el papel
que debe jugar el Estado en las redes de políticas ya que algunos opinan que la participación
de éste trae consigo de manera inevitable “sombras de jerarquía” al ser el Estado el que
establece las reglas del juego a través de marcos legales y organizacionales (Scharpf, 1994);
mientras que para otros la participación de actores estatales es necesaria “bajo reglas
horizontales inherentes a redes de gobernanza” y con base en su aportación de recursos y no
de su autoridad jerárquica (Sörensen y Torfing, 2007); otros afirman que, para ser efectivas,
las redes deben estar conectadas a organizaciones gubernamentales responsables de hacer
136
 políticas ya que sin ellas no se puede ejercer una influencia real sobre las mismas (Pierre y
Peters, 2005). En el mismo sentido, Börzel y Panke confirman la importancia de la
participación de los gobiernos que, a través de las redes de gobernanza pueden movilizar
recursos que en otras circunstancias estarían dispersos entre actores públicos y privados y en
diferentes niveles de gobierno, ya sea internacional, nacional o local (Börzel y Panke, 2007).
Atendiendo a estas tres condiciones fundamentales, podría afirmarse que la gobernanza es una
nueva forma de gobernar los asuntos públicos a través de redes de políticas públicas que buscan
coordinar, a través del equilibrio entre el conflicto y el consenso, la interdependencia de diversos
actores en el logro de un beneficio común.
El mayor desafío actual para las redes de gobernanza es, precisamente, alcanzar ese delicado
equilibrio en cuanto a la participación del gobierno, para quien también es una nueva forma de
actuar, por lo que tendrá primero que aprender a través de la práctica lo que en palabras de Kooiman
se refiere a “formas más aptas de gobernar” que transformen su participación en un apoyo
complementario a los otros actores, o como lo identifica Enroth, convertirse en “la red de redes”. De
no ser así: las instituciones convencionales de gobierno no serán por mucho tiempo capaces de
proveer una conducción efectiva y deberán ser complementarias o suplantadas por actores de la
sociedad.
En este sentido, se acuña para el caso de la gobernanza el término desinstitucionalización para
hacer referencia a los cambios y ajustes que debe realizar el sector público con el fin de adecuarse a
esta nueva forma de gobernar los asuntos públicos, desarrollando capacidades de innovación que
permitan identificar nuevos problemas y encontrar nuevas soluciones a los mismos.
Desde esta idea de la innovación, lo más conveniente en estos momentos sería que los cambios en
la conducción de los procesos de gobernanza fueran anticipados por las instancias de gobierno ya
que, de no ser éstas las que tomen la iniciativa y se incorporen a estos nuevos procesos de
gobernanza a través de su propia transformación, surgirán otros actores que tomarán su lugar como
líderes informales.
En este contexto, la teoría institucional destaca las virtudes de las instituciones al dar a la política el
sentido de uniformidad y de procesos rutinarios que favorecen la estabilidad sobre el cambio, por lo
que desde esta corriente de análisis se propone “la institucionalización de la gobernanza” con el fin
de hacer que estos nuevos procesos de gobernar puedan ser más predecibles. La primera
consideración para ello sería institucionalizar las redes de políticas, es decir ligarlas o conectarlas
con actores formales del sector público. Esto trae consigo un primer reto para la red que es
desarrollar su propia cultura interna con el fin de crear un sentido de pertenencia a la misma y, un

137
segundo desafío que es legitimar el papel de las redes en la gobernanza, asegurándoles un lugar
legítimo en el proceso de gobierno.
En el mismo sentido, la teoría de elección racional, advierte del peligro que enfrentan las redes de
gobernanza si no cuenta con estructuras institucionales que minimicen las posibilidades de caos e
inestabilidad, abriendo el camino a regreso de una nueva recentralización del poder bajo formas
autoritarias quizá más costosas. No obstante, es importante subrayar que un mayor peligro que la no
institucionalización de los procesos de gobernanza es la sobre-institucionalización de los mismos, en
el sentido de heredar de manera automática los males que aquejan a las instituciones: su rigidez y
sus pesadas estructuras jerárquicas, rasgos que inhibirían la innovación y la participación de los
otros actores en estos procesos.
Desde esta perspectiva, queremos subrayar que en este trabajo partimos de la idea de la necesaria
participación de instancias de gobierno para el eficaz funcionamiento de las redes de políticas
públicas; sobre todo, si se toma en consideración el caso específico de México, su desarrollo
democrático e institucional y, en particular, el enorme peso de los aspectos políticos que han
determinado, negativamente, el curso de las políticas públicas educativas hasta el momento. Por ello,
hemos agregado la noción de lo político a las redes de políticas públicas que aquí se analizan con el
fin de destacar su influencia, tanto para el análisis de esta investigación como para el estado de la
educación en nuestro país.
Por lo tanto, el análisis que se hace de la supervisión y del supervisor escolar se desarrolla a través
del análisis de lo que denominamos la red política de las políticas públicas que explican de manera
precisa los alcances que ha tenido la reforma educativa de 1992 en México tras la descentralización
de los servicios educativos a los estados, con la excepción del Distrito Federal. En este contexto, y
atendiendo de manera específica a los aspectos políticos que definieron la exclusión del D.F., es que
centramos nuestra atención en el caso de Iztapalapa como el único territorio delegacional en el que
los servicios educativos fueron desconcentrados gracias a negociaciones y acuerdos políticos entre
autoridades políticas, sindicales y del sector educativo, que finalmente impulsaron el desarrollo de
una serie de políticas de gestión particulares que analizamos aquí como “procesos incipientes de
gobernanza”, y en los que el supervisor escolar jugó un papel central.
Por otra parte, queremos destacar que una de las razones más importantes de institucionalizar los
procesos de gobernanza tiene que ver con la creación y el mantenimiento de la capacidad de
gobernar: “En particular, si las rutinas establecidas para la toma de decisiones y para gobernar no
pueden ser mantenidas, estos procesos no pueden ser exitosos por un periodo prolongado de
tiempo, ni extenderse más allá de un pequeño grupo”.

138
Precisamente, como lo veremos en los capítulos siguientes, la ausencia de tales canales formales de
institucionalización de la experiencia de gobernanza que comenzó a desarrollarse en Iztapalapa,
llevaron a que esta interesante innovación técnica y política no pudiera trascender a esa gestión
gubernamental en específico, ni al encuentro coyuntural de liderazgos que en ese momento funcionó
tan eficazmente. Este hecho, por supuesto, no es exclusivo de este caso, sino que es una regla que
caracteriza al régimen político mexicano, regido por gestiones sexenales de la administración
pública.
Otra de las razones para impulsar la institucionalización de los procesos de gobernanza es garantizar
que los actores responsables, sean éstos públicos, privados o la mezcla de ambos, sean capaces de
tomar decisiones. Por lo tanto, es necesario identificar qué arreglos institucionales facilitan la toma de
decisiones y cuáles la obstaculizan o la inhiben, como son los jugadores con poder de veto que, en
términos generales, buscan mantener el statu quo, como sería el caso del SNTE en el ámbito
educativo. Asimismo, es importante considerar que la importancia de la toma de decisiones no se
agota con el hecho de tomarlas, sino que tiene que ver con la calidad de las decisiones que se
tomen; es decir, deberán ser decisiones que de manera objetiva resuelvan el problema que, desde el
inicio del proceso de la formulación de la política pública, se planteó resolver.
Como enfoque, algunos consideran que la gobernanza es “un estadio superior” —si se permite esta
alusión— del proceso de la NGP, que como en un continuum natural llevará a algunos, más tarde
que temprano, a este estadio.
De estos factores cabe destacar el proceso de desarrollo democrático de las naciones
latinoamericanas. En particular, en el caso de México, es indudable que ha habido un importante
avance en la materia, pues, salvo grupos con intereses en juego, entre la mayoría de los ciudadanos
no existen dudas sobre la legitimidad de los gobiernos electos y, por lo tanto, de la validez del voto y
de las instituciones encargadas de los procesos electorales en este país. Esta condición, que hasta
hace unos años no era un hecho consumado, es una conquista ciudadana determinante que ha
sentado las bases de gobernabilidad requeridas para el avance democrático.
Este aspecto de la legitimidad democrática es una condición sine qua non para poder hablar de
gobernanza y, particularmente, de gobernabilidad del proceso
Así pues, en México, el desarrollo de la participación ciudadana habrá de enfrentarse aún a graves
disfunciones del sistema político, resguardado incluso a través de candados constitucionales que han
privilegiado la estructura autoritaria del régimen político, tras la fachada de “garantizar la
gobernabilidad de la nación”.
Por ello, para este análisis es muy importante definir claramente el concepto de gobernabilidad, que,
si bien para algunos es sinónimo de gobernanza, guardan importantes diferencias
139
En este sentido, la gobernabilidad continúa siendo todavía un asunto del gobierno, no de la sociedad.
No obstante, hay quienes opinan que algunas de las funciones de la gobernabilidad podrían
ejercerlas otros actores.
Si la globalización de la economía ha traído como consecuencia la fragmentación del poder del
Estado, tanto a nivel mundial como al interior de cada nación, cabe destacar que los gobiernos
federales, estatales y municipales continúan siendo los responsables de la gobernabilidad política
territorial. De igual modo, el concepto y la acción de la gobernabilidad se han transformado: por una
parte, a raíz del proceso de descentralización que devolvió a los estados y municipios la
responsabilidad de su gestión (aun cuando todavía sean en algunos casos procesos inacabados,
sobre todo en el ámbito del manejo de los recursos financieros) y, por el otro, debido a la
participación cada vez más activa de la sociedad en los asuntos públicos.
Sin embargo, se cree que lo que sí existe es el riesgo de una multiplicación de procesos de
gobernanza sin gobernabilidad, es decir, que sean ineficaces por no poder ser gobernables. Al incluir
a un número diverso de actores con intereses particulares, la coordinación es determinante para la
gobernación de la gobernanza. De no contar con un líder legítimo ante todos que sea el conductor
del ciclo de la formulación de las políticas públicas, éste no tendrá muchas posibilidades de éxito. No
obstante, es importante no descalificar estos primeros intentos de gobierno en gobernanza, sino que
ha de rescatarse el proceso de evaluación, no con el fin de sancionar o descalificar, sino como medio
hacia el aprendizaje incremental.
Por ello, igual de importante es contar con un marco regulador que contribuya a la gobernabilidad del
proceso que acote las acciones de todos los participantes, sin que ello signifique retornar al Estado
sobrerregulador. Se trata de crear reglas de convivencia, de definición clara, de responsabilidades y
de los detalles que habrán de definirse experimental y cambiantemente, en condiciones de
transparencia por las unidades administrativas locales, por los ciudadanos y sus representantes, así
como por los grupos de interés afectados por la política pública en cuestión.
En suma, la gobernanza no funciona exclusivamente con buenos deseos e intenciones. El logro de
políticas públicas eficaces, eficientes y de calidad que beneficien a la sociedad sólo será posible con
la conjunción de diversos factores que, si bien en algunos casos serán de carácter informal, ya sea
por el grado de avance democrático o el extremo, por razones de situaciones límite en los que hay
que intervenir con los pocos recursos financieros y humanos al alcance, la tendencia general en los
países de América Latina apunta hacia la promoción formal de la gobernanza. Para ello queda un
largo camino por recorrer, que habrá de ser más corto y provechoso si se instrumenta a través de
canales institucionales.

140
Lo anterior requerirá no sólo de la profesionalización de las instituciones y los recursos humanos del
Poder Ejecutivo, en todos sus niveles, sino también del Legislativo y del Judicial. El avance de
nuestra democracia ha impulsado ya cambios visibles en estos órdenes de gobierno, sin embargo,
sólo el paso de una democracia representativa a una participativa que fuerce los cambios y acelere
su velocidad dará paso a una verdadera gobernanza. En consecuencia, cada vez es más claro qué
queremos; sólo falta determinar cómo llegar ahí. En este sentido, la propuesta hasta ahora más
factible y que ya ha probado ser eficaz en otras latitudes es el desarrollo local en un territorio lo más
acotado posible, con actores “con nombre y apellido”, con un interés común que beneficie a todos y
que los una en comunidad para reunir recursos y capacidades para el logro de un bien público.

2.3.4.1 La Escuela y la Comunidad como Territorio Idóneo para la Construcción de la

Gobernanza Local
Si la gobernanza es considerada como una opción viable para gobernar los asuntos públicos, la
gobernanza local es vista como el escenario ideal para el logro de objetivos específicos que sean
alcanzados con eficiencia, eficacia y calidad, que no de manera automática, debido a las ventajas
que ofrece la proximidad con el ciudadano en un espacio acotado, hecho que potencia la legitimidad
y la transparencia de las acciones colectivas al ser más cercanas a las necesidades reales de la
localidad y a su supervisión.
En este apartado se definirán y analizarán los elementos que acompañarían esta nueva forma de
gobernanza local en la educación, que reúna aspectos de tipo técnico y político y acompañe el
proceso de la formulación de las políticas públicas educativas, bajo esta óptica teórica, se parte de la
propuesta de la gobernanza local acotada el espacio territorial de la escuela y su comunidad. La
importancia de considerar a la escuela y a su comunidad remite a la integración de los aspectos
políticos olvidados en el modelo de autonomía escolar, el cual estaba referido exclusivamente a la
gestión escolar. En este sentido, se reconoce la importancia que tiene la comunidad para la escuela
en el logro de su objetivo principal: la calidad y la equidad de la educación para todos los alumnos,
pero también de la escuela para la comunidad como formador de ciudadanía, en un proceso
generador de beneficios de ida y de vuelta, es decir, de la escuela como creador de capital social
para la comunidad.
De forma particular, este libro parte de la tesis de que el enfoque de gobernanza local que explica la
experiencia en Iztapalapa, comprende por lo menos cinco componentes básicos, a saber: a) la
delimitación de un territorio; b) la participación de diversos actores dentro de los cuales uno de ellos
ejerce un liderazgo de dirección y coordinación de la política pública (policy entrepreneur); c) la
convergencia de distintos actores en la implementación de servicios educativos; d) el sistema de

141
relaciones entre los actores participantes; y e) los vínculos entre la gestión educativa y la comunidad
local.
Antecedentes para el aprendizaje
La NGP, establecida en los años noventa como una nueva forma de administrar los bienes y
servicios públicos a través del redimensionamiento del Estado, privilegió la descentralización de la
administración pública federal hacia los gobiernos estatales y municipales, con el fin de reducir su
carga fiscal y operativa. En América Latina, el punto de partida de esta reforma se concentró en la
educación y la salud, los sectores con mayor impacto social.
No sólo eso, se buscó —según lo indicaban las recomendaciones de los organismos financieros
internacionales, principalmente el Banco Mundial— descentralizar la gestión educativa a su instancia
más acotada: la escuela, con el fin de “otorgarle” autonomía. Este modelo de innovación educativa se
caracteriza por la gestión basada en la escuela (GBE), cuyo propósito central era mejorar la calidad
de la educación a través del impulso de una escuela autónoma, que se presuponía sería más
democrática, porque tanto profesores como padres de familia participarían en la toma de decisiones;
más pertinente porque se conocerían de cerca los problemas y, por lo tanto, se diseñarían soluciones
más apropiadas a cada contexto; menos burocrática ya que las decisiones se tomarían
inmediatamente; más fiable porque al tomarse las decisiones se adoptarían responsabilidades para
la rendición de cuentas y más susceptible de generar recursos complementarios, gracias a la
participación de los padres de familia y la comunidad en general, que ayudarían en la aportación de
fondos adicionales.
Esta innovación educativa, que técnicamente se reconocía como un modelo de diseño impecable, se
topó con serias dificultades cuando fue puesta en práctica, pues no se consideraron los aspectos
políticos y contextuales de los países y localidades donde intentaron aplicarse
Sin embargo, este organismo reconoce, con base en la experiencia acumulada en distintos países,
donde se trató de poner en práctica este modelo educativo, que “la delegación de responsabilidades
en las comunidades, padres y prestadores privados no es sustituto del saneamiento del sistema
educativo público”.
En el caso de la experiencia de México, el Programa Escuelas de Calidad (PEC), basado en el
modelo de innovación educativa referido, si bien tuvo algunos casos de éxito, según el reporte de la
Unesco (2009), contribuyó a ahondar la desigualdad entre las escuelas al beneficiar a las que, al
tener las capacidades de presentar su proyecto escolar llamado Plan Estratégico de Transformación
Escolar (pete), tenían mayores posibilidades de ser elegidos para el programa y recibir
financiamiento. En este sentido, las escuelas más necesitadas eran precisamente las que no

142
contaban con las capacidades suficientes para presentarse voluntariamente como candidatos al
PEC.
Por otra parte, la participación de los padres se concebía como la de clientes del servicio educativo
visto como un “cuasimercado” que eficientaba el uso de los recursos gracias a la supervisión de los
padres de familia. No obstante, la GBE descuidó el acompañamiento institucional que debía
proporcionarse a las escuelas que se integraban a este programa, por lo menos hasta que estuvieran
dadas las condiciones de autonomía a la que alguna vez pretendía llegar. Como ya se dijo, un
engranaje institucional tan importante como el supervisor escolar fue omitido del modelo, o integrado
parcial y tardíamente.
En el informe de 2009, la Unesco incorporó la GBE como una de las tres principales corrientes de
reforma de la gobernanza en materia educativa; la segunda fue la elección y la competencia entre
escuelas, ya que si los padres tienen más opciones para elegir la escuela de sus hijos, eso
contribuye a mejorar la calidad de la educación; y la tercera, que se ubica fuera del sistema público
de educación, se refiere a la multiplicación de escuelas privadas “poco onerosas”, reconocidas como
un medio para mejorar la calidad educativa “y ampliar el acceso a la educación de los hogares más
pobres”.Creemos que esta noción de la gobernanza sólo suma confusión al enfoque y al concepto.
Cabe destacar que el modelo de la GBE contiene aspectos que podrían convertirlo en una opción
factible si se tomaran en cuenta aspectos de gobernanza que le dieran vida en cada escuela con su
comunidad y con las instituciones gubernamentales de educación. La idea de aproximar la toma de
decisiones a la estructura y a los actores más cercanos, en este caso la escuela, para mejorar la
calidad de la educación ahí impartida es una idea compartida por cada vez más personas.
En diversos países de América Latina existen serios obstáculos que dificultan la construcción de
condiciones de gobernanza, como la falta de rendición de cuentas, la corrupción, la centralización de
las decisiones, tanto desde las autoridades educativas, como de parte de los líderes sindicales, entre
otros. Por ello es que las reformas de la gobernanza en las escuelas se vuelven importantes, pues
tienen como objetivo que se escuche mejor la voz de los desfavorecidos, además de incrementar sus
posibilidades de elección mediante la transferencia de responsabilidades a las comunidades, los
padres de los alumnos y los proveedores no estatales de servicios educativos. Esto no significa que
la participación de otros actores de la sociedad reemplace la responsabilidad de los gobiernos de
garantizar la buena calidad de los sistemas públicos de educación; en este sentido, ninguna corriente
que favorezca a uno u otro, sin tomar en cuenta la necesidad de integrar la acción de ambas partes
en el logro de servicios educativos de calidad, será viable.
Por otro lado, muchos de los países que deciden adoptar esta estrategia de descentralización lo
hacen para fomentar en las escuelas la rendición de cuentas mediante la transparencia y la
143
responsabilidad en el manejo de los recursos, con el fin de evitar actos de corrupción y generar
condiciones para el desarrollo de la gobernanza en la educación. De nuevo, la idea es que el
otorgamiento de poder a las personas más cercanas a la escuela y, por tanto, a las que mejor la
conocen, incrementará la eficiencia y la calidad del servicio.
Así, la institución educativa se convierte en un espacio donde se refuerzan los principios
democráticos de expresión de la voz y del voto; asimismo, donde se dan relaciones de comunicación
entre los actores escolares, que van desde la relación puramente informativa hasta la participación
activa en la que el individuo es escuchado, pero también interviene en las decisiones. Cabe subrayar
que, en todo momento, el objetivo central de la participación escolar debe ser el de incidir
positivamente en el mejoramiento de la prestación del servicio educativo, es decir, garantizar que la
escuela logre lo que se espera de ésta: por un lado, el aprendizaje de niños y jóvenes, asegurando la
calidad de la enseñanza y, por el otro, su formación como ciudadanos.
Otro de los aciertos del modelo de la GBE (o SBM) que destaca la Unesco incluye un punto
fundamental consistente en la búsqueda del mejoramiento de la educación, transfiriendo la toma de
decisión a los colegios —a rectores, docentes, estudiantes y padres—, en temas de presupuesto,
personal y currículo. Esto implica volver competentes a los actores escolares para tomar decisiones
que mejoren la administración, ello con el objetivo de incidir en el aprendizaje de los estudiantes.
Conduce, además, a ejercicios presupuestarios más realistas, puesto que padres y maestros se
vuelven más conscientes del estado financiero del colegio, de las limitaciones en el gasto y del costo
de los programas.
En este modelo, los consejos escolares han asumido en ocasiones funciones de asesoría al director
cuando él es quien decide; en otras, son directamente los tomadores de decisiones. Se observa que
la puesta en marcha del modelo requiere contar, durante los primeros años de implementación, con
una capacitación para los consejos en temas como la toma de decisión, la solución de problemas y
dinámicas de grupo para todo el personal, así como miembros de la comunidad.
Se diría, con pocas palabras, que las reformas educativas hasta ahora impulsadas se han
concentrado en las transformaciones a nivel macro del sistema educativo como son la
descentralización educativa, la normatividad, el financiamiento y la infraestructura, cambios
necesarios pero que deben ir acompañados de otros a nivel micro que se ubican en el espacio local
de actuación y que visualizan con mayor claridad el objetivo que las transformaciones macro van
olvidando en el camino: la calidad del aprendizaje de los alumnos.
Asimismo, el modelo de innovación educativa de la autonomía escolar no puede llegar a buen
término sin gobernabilidad en el nuevo sentido de la palabra. Las experiencias de gobernanza en las
escuelas, sin el acompañamiento de la autoridad educativa, a través de instancias institucionales
144
como la supervisión escolar, encontrarán dificultades serias para su ejecución. Pero, en el mismo
sentido, el supervisor escolar, de no adecuarse pronto a las nuevas condiciones de gobernanza,
podría ser sustituido por líderes sociales que cumplan las funciones de supervisión.
Por lo tanto, la nueva propuesta que acompaña al modelo de autonomía escolar refuerza la
integración de la escuela en un esquema de interdependencia con el resto de los actores de la
comunidad que ofrecen sus capacidades y conocimientos en pro de la institución escolar, para que
todos estén en condiciones de asistir a la escuela, así como para el mejoramiento del desempeño
escolar de cada uno de sus alumnos, otra vez bajo el binomio inseparable de equidad y calidad.
En México, han transcurrido ya dos décadas desde la firma del Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en mayo de 1992, con el que el gobierno federal
transfirió a los estados la operación de los servicios de educación básica y los de formación inicial y
en servicio de los docentes, como parte del proceso de descentralización. Durante esos años, el
sistema educativo nacional experimentó diversos cambios en sus estructuras técnico-administrativas,
impulsados en el marco de la Reforma del Estado Mexicano, por la propuesta de gestión institucional
de la NGP para la administración pública en general, y de gestión escolar, bajo el modelo de
innovación educativa de la gestión basada en la escuela (GBE, o School-Based Management, SBM),
que perseguía el fomento de la autonomía de las escuelas de educación básica del país.
Durante estos años de NGP, hay que reconocer que el aparato administrativo sí presentó avances en
sus estructuras orgánicas y en sus procesos, los cuales se simplificaron y agilizaron gracias, entre
otros, al e-gobierno o gobierno electrónico. El modelo de gestión adoptado se abocó a las cuestiones
de tipo técnico que pudieron implementarse en la medida en que no afectaba intereses específicos.
No obstante, al no haber sido tomado en cuenta el aspecto político de las reformas, su impacto fue
menor, ya que las decisiones se impusieron verticalmente y se toparon con la resistencia de quienes
debían ejecutarlas.
En el ámbito de la educación ocurrió lo mismo, si bien se adoptó el modelo de la GBE, al ser
diseñado por técnicos especialistas, se omitió la participación de los actores implicados en el modelo,
en este caso el director, los docentes y los padres de familia, a quienes se les dio una plática para
informarles del mismo y de sus funciones respectivas. El supervisor escolar, con su fuerte carga
política-sindical, al ser visto como extensión natural del SNTE, fue simplemente omitido. Por ello, un
modelo de innovación educativa que había mostrado sus bondades en investigaciones de
especialistas de la academia y que se probó exitosamente en otras latitudes, con otras condiciones
de desarrollo económico y social, en la mayoría de los casos no logró los resultados esperados en
los países latinoamericanos.
Gobernanza local: la autonomía escolar en comunidad
145
Hoy en día, la escuela como institución sufre los embates del cambio de era que se viven. Se ha
convertido en la depositaria principal de todas nuestras expectativas de desarrollo personal, familiar y
nacional, por lo que se le exige calidad, estar a la vanguardia, ser receptora de todos, producir capital
humano competitivo a nivel mundial y, por si esto fuera poco, por decreto se le encarga la educación
de ciudadanos con valores cívicos y morales, que obtengan resultados competitivos en evaluaciones
nacionales e internacionales; y que todo eso lo realice con equidad.
En la práctica, diversas han sido las experiencias en el mundo y, de manera particular en los países
de América Latina, que han buscado dar respuesta a esas enormes expectativas que se tienen en la
educación. Actualmente, la gobernanza representa una opción novedosa y pareciera que factible
para mejorar la calidad y la equidad de la educación. En este sentido, la gobernanza encuentra un
espacio idóneo en el desarrollo local ya que reúne en un territorio acotado, valores como el de
cercanía, sentido de pertenencia y conocimiento de los problemas. Desde la consideración de estos
valores: “El localismo, entendido como el reforzamiento de los vínculos comunitarios, genera un
nuevo posicionamiento de la identidad personal y comunitaria en la búsqueda de las propias
soluciones, haciendo también más sencillas las actuaciones y su adaptación a la realidad”.
Cabe señalar la importancia adquirida por la educación en la sociedad del conocimiento, en la cual
se plantea la necesidad de educarnos “a lo largo de toda la vida” ante el avance constante de la
llamada sociedad del conocimiento. Ello plantea una interdependencia mayor entre los espacios
educativos y sociales que conducen al desarrollo educativo y al desarrollo comunitario a través de la
educación. En este sentido, se define el desarrollo comunitario como “el proceso que lleva a cabo la
comunidad, con la finalidad de mejorar sus condiciones de vida”.
De tal forma que, visualizada la escuela dentro de una comunidad de actores interrelacionados
(director de la escuela, docentes, alumnos, padres de familia, autoridades educativas, autoridades
locales, empresarios, etc.), faltaría la construcción de canales que los relacionara en torno a las
necesidades de la escuela. Estos canales o redes de relaciones se construyen a través de la llamada
participación social, entendida como “el ejercicio del derecho de la ciudadanía para influir de modo
real en las decisiones públicas relevantes y en las cuestiones que le afectan favoreciendo una cultura
política participativa, en la ciudadanía, en los políticos y en los técnicos”.
No obstante, se ha de tener en cuenta que la participación social conlleva, inevitablemente,
desacuerdo y conflicto, por lo que habrá que partir de esa incorporación básica, con el fin de
aprender a manejarlo como un elemento estructural, pero no infranqueable, como sucedía en el
modelo racional donde éste era considerado como un aspecto disfuncional. Por ello, para el logro de
acuerdos políticos será necesaria la asistencia técnica en la enseñanza de métodos de comunicación
y negociación que promuevan el consenso para llegar a acuerdos colectivos que resulten
146
obstaculizados, o incluso abandonados desde su inicio, debido al peso excesivo que se le dé al
conflicto.
Tomando en cuenta lo anterior, se plantea la importancia medular que adquiere el supervisor escolar
como el nodo institucional de la red de gobernanza educativa local que apoye a la comunidad
política, social y escolar en la construcción de estos espacios de encuentro para el diálogo y la
negociación, en la asistencia en cuanto a enseñanza de técnicas para la participación social, así
como en la conducción y fomento de liderazgos, pero también para ubicar esta red en un marco de
gobernabilidad y normatividad básica y flexible, que dé orden y un espacio formal a la red de
gobernanza.
Por último, conviene recordar que poner en práctica los principios de la gobernanza implica
transformaciones de gran envergadura en los planos del régimen político, institucional y cultural que,
atendiendo a las condiciones actuales, habrán de ser cambios graduales pero impulsados por todos
los actores. Esperar a que ocurran los cambios de manera vertical, desde arriba, como ha sucedido
hasta ahora, significa condenarse al atraso exponencial y a mantenernos como sociedad pasiva y
atrasada a la espera de mejores tiempos que nunca llegarán. Sólo el ejercicio activo y constructivo
de la participación social permitirá el aprendizaje acumulativo que irá impactando su progresiva
calidad, hasta lograr un aprendizaje colectivo, llámese cultura ciudadana, que promueva el desarrollo
sustentable de la comunidad y de todos sus miembros.

3 UNA NUEVA FORMA DE HACER ESCUELA

3.1 Escuelas de Excelencia y Escuelas de “Segunda”

3.1.1 Entre lo Común y lo Diferente

La entrada a la escuela está signada por mecanismo de exclusión/inclusión, no solo en relación con
el acceso y la permanencia, sino también con la elección de la institución donde se efectuará el
proceso de formación. Dentro del sistema educativo, existe un universo de escuelas las señaladas
como aquellos a las que concurren los “repetidores” o los chicos que supuestamente tienen
dificultades en su aprendizaje, en contraste con otras que se destacan por su exigencia y aparente
nivel de excelencia académica. Tal como sostiene Perrenoud sobre la evaluación escolar, la
“excelencia” es una fabricación, producto de la organización del sistema que se encarga de evaluar y
construir una representación que sentida y vivida como realidad. Trasladado este proceso a las
instituciones educativas, estas son juzgadas sobre la base de ideales y parámetros de eficacia que
deben alcanzar. Tal vez por esta razón, la pregunta sobre la calidad de las escuelas de reingreso se
147
erige en una preocupación de los estudiantes a la hora de describirlas y compararlas con las “otras
secundarias”, enhebrando tradiciones con las variaciones de esta nueva propuesta.
Como mayor acierto de este régimen académico, la mayoría destaca la flexibilidad: una cantidad
menor de instancias curriculares y la posibilidad de cursar por materias y no por año completo de
estudio. En sus apreciaciones se vuelve recurrente la ventaja de sentirse acompañados; el poder
conocer y comprender las diferentes normas y regulaciones que estructuran el proyecto formador, y
ser invitados a participar de la construcción de acuerdos para armar un plan formativo acorde con la
historia educativa de cada uno al entrar a la escuela.
El tiempo se vuelve un componente decisivo, puesto que se ajusta al ritmo de cada estudiante e
interacciona con las lógicas de las disciplinas. Además, se asiste a los chicos en asuntos de difícil
resolución, como mantener la continuidad y la presencia en la escuela, motivo que en muchas
ocasiones los condujo a quedar libres o a suspender sus estudios. Por ello, valoran las
intervenciones docentes que apuntan a la personalización del trabajo escolar cotidiano. En ese
sentido, la mediación de los asesores pedagógicos se torna imprescindible.
Sin embargo, paradójicamente, el mismo móvil por el cual eligen y destacan a estas escuelas
provoca desconfianza o desaliento cuando piensan en el provenir, en un proyecto laboral o de
estudio a largo plazo. El temor a ser discriminados o descalificados por egresar de estas
instituciones, tan sostenidos y acompañados, ocasiona sentimientos que llevan a algunos chicos a
querer regresar a las “otras secundarias”.
Estas representaciones a menudo interfieren y hacen que no resulten satisfactorias las explicaciones
sobre una propuesta que privilegia la autonomía y la profundización en ciertos temas y contenidos,
por sobre la multiplicidad superficial de materias que ofrecen las escuelas tradicionales. La mayor
cantidad de años y disciplinas curriculares sigue acarreando una idea de excelencia o prestigio
social, aunque los propios alumnos reconozcan que no es suficiente para aprender y tener una
buena formación. Por ello, si bien la cantidad no asegura mayor consistencia disciplinar, continuidad
y profundidad en el dictado –ni, menos aún, mejores posibilidades de apropiación cognitiva-, no deja
de constituirse en un imaginario social que los alcanza y provoca una actitud ambivalente, que
pivotea entre permanecer en una experiencia que los habilita o volver, en forma desafiante para
algunos chicos, a aquellas instituciones de las que fueron excluidos.
La idea, persistente en algunos comentarios, de que esta es una escuela “de paso” abre discusiones
y despliega imágenes sobre lo común entre estas instituciones y las otras de las que fueron
expulsados. Se subraya el resquemor a que la singularidad de las escuelas de reingreso se sostenga
con relación a la capacidad o incapacidad de aprender de estudiantes que pertenecen a los sectores
más desfavorecidos. Estos jóvenes sospechan el futuro descrédito a la hora de tener que conseguir
148
un trabajo o intentar seguir estudiando una carrera universitaria, al decir que son egresados de una
escuela de reingreso.
La pregunta, entonces, es si esta alternativa educativa quiebra el imaginario que sostenía una
escolarización destinada a jóvenes que están atravesados por situaciones difíciles e inscriptas en sus
cuerpos, o agudiza y profundiza aún más la fragmentación. Quizá la categoría de “escuela de
segunda”, como expresan los directores que a veces se las llama, no se deba a su propuesta
institucional o curricular, sino al estigma y a la discriminación social hacia los jóvenes que concurren
a ella, quienes incorporan esos prejuicios como verdades sin poder revertirlos, a pesar de reconocer
las variaciones y características de este proyecto educativo que fue motor y responsable del deseo
de regresar a escolarizarse.
Sospechan que quedarán “marcados” por concurrir a una institución menos exigente y, por eso,
menos importante. En tal sentido, la ecuación “a mayor excelencia educativa” deja transparentar la
continuidad con las tradiciones heredadas del nivel secundario:
E: Alguien comentó que de todas formas algunos de ustedes volverían a las otras escuelas en las
cuales repitieron o abandonaron. ¿Cuáles son los motivos por los cuales no volverían y cuáles sí?
A6: A mí me aceptan en esa otra escuela que fui antes. Pero no tengo que llevarme ninguna materia
en esta escuela. Tampoco quiero hacerme una ilusión de que voy a volver a esa escuela, porque
tiene que hacer una verificación para ver si es la misma enseñanza y si hay compatibilización con lo
que hice acá.
El uso de categorías aplicadas a las características de una población se halla tan profundamente
instalado en la vida cotidiana que resulta dificultoso evitar esas categorías, como la de
normalidad/anormalidad o la sospecha de educabilidad de los sujetos, que entra dentro del sistema
de reconocimiento, división y distinción con que los sujetos se ven, se piensan y se evalúan.
Las formas históricas de nombrar tienen un fuerte peso dentro del ámbito educativo. Así, la palabra
común soporta inevitablemente a su par especial, que conlleva connotaciones históricas y
representaciones que no necesariamente se refieren a lo escolar y sí están asociadas a otros
binomios, como normal/anormal o capaz/incapaz, atribuidos directamente a los sujetos.
Sin duda, las denominaciones que forman parte del sistema educativo, con común y especial, arrojan
comparaciones y prácticas de segregación. Dado que a la denominación especial se le atribuye la
cualidad de incapacidad de aprender, prevalecen en estos jóvenes el temor de ser señalados,
etiquetados nuevamente, lo cual los desacreditaría a la hora de tener que conseguir un trabajo o
intentar seguir estudiando. En particular, porque con la denominación especial hoy se comprende
una serie de condiciones no solo médicas, sino también económicas, jurídicas, culturales, que
ocultan mayormente la situación de desigualdad social.
149
Lo especial o alternativo podría resultar de valía, pero en este caso está asociado a la generación de
una propuesta destinada a aquellos que en la primera oportunidad no pudieron. En este sentido, las
representaciones sobre lo especial quedan ligadas no a aquello que implica un ensayo, un cambio,
una transformación o variación positiva, sino a aquello que se sale o se salió de la norma: a lo
anormal y, por tanto, a lo desechado socialmente.
La preocupación por ponerle un nombre a la escuela porta un signo igualador frente a las otras
escuelas secundarías. Nombrar tiene por definición hacer propio eso que se nombra. En este caso,
para los estudiantes es hacer referencia, pertenecer y quedar registrados dentro de una red social,
institucional, que impregna la imagen de sí mismo y la de “los otros”. Porque estar en un lugar que
afirme su condición de e reingresantes, como se conoce a los chicos que asisten a estas escuelas,
los deja aún más estigmatizados y vulnerabilizados.
A su manera, estos jóvenes estudiantes son portavoces de la misma inquietud que existe en el
interior del sistema educativo, en particular con respecto a experiencias educativas como estas,
construidas a partir de una problemática como el abandono y la discontinuidad en las trayectorias
escolares. En efecto, la misma preocupación expresan los directivos y docentes a través de
interrogantes que giran en torno a las maneras de lograr que todos cumplan con la obligatoriedad
escolar sin anular la forma particular de hacerlo, sobre todo reconociendo que entre lo común y lo
singular existen medicaciones. En este caso, las intervenciones docentes crean o ponen en
funcionamiento un plan académico que pivotea entre el reconocimiento de una población estudiantil
con avatares y alteraciones en su trayectoria, y la responsabilidad ética de construir un modo de
trabajo escolar que no deje fuera la exigencia y la calidad de la enseñanza.
Los jóvenes se acercan a las escuelas de reingreso, en un principio, por las condiciones de supuesta
facilidad que les ofrecieron pero, en sus propias reflexiones, descubren otro sentido, la consistencia
de la propuesta pedagógica, que, por consecuencia, desenmascara la ilusión, frecuente, de que las
otras escuelas son de “mayor calidad” o más eficaces.
La discusión expresada por los estudiantes entra en diálogo con los desarrollos de varios
especialistas, en particular con lo señalado por Terigi, quien sostiene que en el debate interviene un
argumento contra la fragmentación y a favor de la unidad del sistema educativo, que termina
revirtiendo de manera conservadora toda probabilidad de avanzar sobre otros formatos para la
escolarización. La autora se refiere a la consideración que -aun aceptando la arbitrariedad de la
homogeneidad del sistema educativo- denuncia toda diferenciación como fragmentación y, por
consiguiente, como desigualdad, omitiendo en primer lugar la premisa de que la homogeneidad ha
sido históricamente productora de injusticia.

150
Cabe destacar que la modificación o los intentos de variar el formato escolar tradicional de la escuela
secundaria –como plantean las escuelas de reingreso- no siempre consigue alterar la percepción de
los sujetos:
En algunos estudiantes subyace, como sosteníamos en el primer capítulo, la hipótesis de que las
razones del fracaso escolar obedecen a las condiciones de educabilidad que se les atribuyen a los
sujetos. En los intercambios ente los estudiantes se hace comprensible esta visión en torno a la
identidad de la escuelas de reingreso, debido a la gradualidad de la implementación y a la matrícula,
explicitada desde el inicio para adolescentes y jóvenes con situación de expulsión y con trayectorias
escolares discontinuas. La priorización, en la política pública, del objetivo de dar respuesta a un
problema crucial del nivel secundario oculta o deja debilitado el propósito de producir un ensayo
alternativo para todos frente al tradicional formato escolar, que, de hecho, ha resultado excluyente.
Pensar la escuela desde una perspectiva histórico-cultural significa reconocerla como ámbito que
potencia el desarrollo humano, porque es allí donde las relaciones sociales son interiorizadas o
apropiadas en el curso del proceso de enseñanza/aprendizaje, aunque, claro está, ese proceso
siempre estará mediado por la propia historia de los sujetos.
Algo de la conmoción o de un exceso de emoción aparece cuando estos chicos cuentan sus cambios
a partir de la vuelta al colegio: eso que conmueve también remueve, y transforma tanto la mirada que
uno tiene de sí mismo como las relaciones que se construyen con los otros. Recuerden entre sí
quiénes eran antes, cómo se vinculaban con sus pares y con los adulos, y describen cómo se ubican
hoy frente a las pautas que los llevan a asumirse como estudiantes. Para cada uno de ellos, lo
singular de esta nueva vivencia escolar irremediablemente implica una serie de intervenciones de
transmisión, enseñanza, cuidados o sostén, donde surgen otros: los compañeros, los docentes, los
tutores, el conocimiento. Cada uno rescata la posibilidad de probarse una vez más frente al
aprendizaje, saberse nuevamente alumno.
Las instituciones educativas inscriben al sujeto en una red o tejido social, y estos jóvenes que
salieron de esa trama vuelven ahora a afiliares a partir de nuevas condiciones, lo que los lleva a
asumirse nuevamente en posición de alumnos. Armar su propio itinerario formativo los ubica en un
lugar activo, como sujetos productivos que promueven un saber sobre su propia formación, sobre las
maneras en que definirán y concluirán sus estudios.
Por tanto, si hay una nueva manera de configurarse estudiante, se debe a la existencia de otras
formas de disponerse como docentes o enseñantes. En otras palabras: si estamos en presencia de
nuevos alumnos, existen diferentes o nuevos adultos que enseñan.
En tal sentido, creemos imposible establecer una política auténtica del conocimiento en ausencia de
una política de reconocimiento, ya que nadie puede aprender si el otro –en especial, el que enseña-
151
piensa que el que está en posición de alumno no es inteligente. Nos referimos claramente a la idea
de igualdad como premisa que orienta el reconocimiento de los sujetos en la situación educativa: se
los considera iguales es inteligencia. Se parte, pues, de la convicción de que el otro es inteligente y
capaz de emanciparse, y la emancipación se logra cuando existe provocación, interpelación. En este
caso, se interpela fuertemente desde la enseñanza.
Asimismo, considere a los jóvenes más allá de su posición de alumnos supone para un adulto estar
presente, atento a los cambios que ellos muestran, escucharlos y, en especial, igualarlos en su
capacidad de cognición; es decir, provocar una situación pedagógica para que el aprendizaje pueda
ocurrir, teniendo presente que en ocasiones muchos jóvenes encuentran en la escuela un lugar de
reparación de vínculos primarios vulnerados. En efecto, en el campo social aparecen aquellos otros
adultos docentes/tutores/asesores, que en cada vinculación sociopedagógica logran resignificar el
proceso de subjetivación.
La relación con el otro se construye articuladamente en las interacciones, por el deseo de una
comunicación horizontal; de ahí que, tal vez, los jóvenes reclamen ser atendidos y que se les
consideren sus tiempos para aprender. Que los adultos adviertan este pedido, propiciando una
distancia que genere encuentros, parece una condición para que los chicos ocupen de forma
diferente el lugar de estudiantes.
Asumirse como sujeto-persona-estudiante implica un movimiento recíproco, un juego relacional en
que tanto el alumno como el profesor reconocen quién es un para el otro y los motivos por los cuales
se está en la situación pedagógica, esto es, una manera conjunta de reconocer y conocerse. No se
trata de conocer en detalle los pormenores del sufrimiento del otro, sino de entender que se está en
una situación de aprendizaje “por algo y para algo”.
Partimos de la premisa de un aprendizaje que se entiende como una práctica social situada, donde
se es parte y se saben los motivos por los que se está ahí. La apropiación de esta orientación está
en la base del reclamo por relaciones horizontales, que presume un trato que no se opone a la
asimetría necesaria para logara una buena transmisión de conocimientos. Cuando estos estudiantes
solicitan un “buentrato”, se refieren, por un lado, a ser considerados en sus derechos y capacidades,
ya que sienten que esto ha sido largamente puesto en duda; y, a la vez, a establecer un acuerdo que
exprese una buena relación pedagógica: de naturaleza igualitaria, con una dosis creciente de
respeto, en especial, por los efectos que esto conlleva en paralelo a la construcción de autoridad,
que se convierte en un asunto de reciprocidad relacional.

152
 3.1.2 Políticas de Reconocimiento
Entrar, salir, volver son expresiones que circularon en varios de los diálogos con los estudiantes; en
algunos casos cargados de una vehemencia y crudeza que nos advierte que muchos de ellos
reclaman adultos que los cuiden, orientan, pero sin por ello cercenarles sus acciones.
Las interrupciones escolares son frecuentes y pueden entenderse como la vivencia de los
adolescentes y jóvenes del tiempo inestable que los circunda; en ocasiones, se perciben sin
proyectos o con poca probabilidad de imaginarles o concretarlos.
Un paisaje social que los enfrenta a escenarios en los cuales se fortalecen algunas disociaciones
históricas, como la relación entre el saber práctico y el intelectual o académico. De esta forma, las
nuevas oportunidades los confrontan con una realidad que descree del intelecto para las actividades
manuales, que se les presentan mayoritariamente como opción en el futuro laboral. Así, se los
descarta de las expectativas académicas, considerando a priori que lo práctico será lo que puedan y
deban asumir.
Una nueva escuela que apueste a la inclusión y democratización de las prácticas educativas tendrá
que superar esa dicotomía y poner el acento en la integridad del saber, al entender el proceso de
aprendizaje como una experiencia multidimensional, que involucra tanto el pensamiento y el afecto
como la acción multirreferencial, ya que existen otros territorios donde los adolescentes y jóvenes
desarrollan sus vidas, acceden a conocimientos, aprenden, disfrutan y tratan de integrarse al mundo.
En efecto, tal consideración sobre el aprendizaje produce que los estudiantes se autoricen a
desarrollar su potencial cognitivo y el concedan al pensamiento un lugar central. Estos jóvenes
aseguran que en la escuela de reingreso volvieron a “pensar”; es decir, se puede dar sentido a lo que
se es y a lo que se piensa y se sienta para y con alguien. Se resitúan ante sí mismo y ante los otro
desde una posición y disposición subjetiva que pondera sus capacidades intelectuales, y por lo tanto
debilita aquella disociación entre práctico y el intelectual.
Esto será posible gracias a la potencialidad de una situación pedagógica que priorice el
reconocimiento de los sujetos y combata la proyección de una imagen inferior, es decir, que no los
considere carentes e incompletos frente a otros “superiores” o mejor formados. La fuerza de la
proyección social de esa imagen somete a los sujetos hasta el grado en que se internaliza y les
imposibilita percibirse y asumirse como actores constructores y con derechos.
En un contexto de fragmentación social creciente, las acciones de reconocimiento remiten de
cuidado, en función de una política educativa atenta al problema de la exclusión. También se
expresan en la forma contundente de rechazo e interpelación al modelo de las escuelas recolectoras
tradicionales, a las que son “derivados” o concurren en general los adolescentes y jóvenes
repetidores o con historias vulneradas.
153
Una política de reconocimiento influye en la constitución subjetiva de los estudiantes y ellos la
experimenten en le sentires iguales, amparados y hospedados por los adultos. Y un modo de llevarla
a la práctica es hacer habitable el lugar de la formación para esos jóvenes que, después de mucho
andar, llegan por segunda vez a efectivizar el derecho a educarse. Recibirlos y asistirlos, sí, pero ello
no excluye enseñar; por el contrario, que sientan albergados es una condición imprescindible, que los
compromete a organizar y participar en una situación de aprendizaje. Se disuelve, así, la falsa
dicotomía entre prácticas de contención/asistencia y prácticas de enseñanza. Es tan necesario der
escuchado como lograr aprender gracias a una enseñanza que diversifica, que recurre a varias
metodologías de aprendizaje que amplíen los márgenes de acción para que todos puedan acceder al
conocimiento.
Estas acciones de reconocimiento son posibles cuando logran la inscripción, por un lado, del sujeto
en un tejido social y, por el otro, en un insistente trabajo institucional, porque el reconocimiento alude
a pensar al sujeto siempre en relación con un otro, que trae aparejado un modo de ser y estar en la
sociedad para volverse sujeto de derecho.
Asimismo, una política de reconocimiento también tendría que apostar a las prácticas de
horizontalidad en la comunicación. La estimulación del intercambio intra e intergeneracional se
convierte en una actividad central que hace a los estudiantes parte de la experiencia educativa y los
dispone a ser reflexivos y críticos, como queda de manifiesto en las discusiones sobre las tutorías o
en la propuesta de que se “supervise” a los profesores para que no se olviden de que la acción
primordial es que enseñen.
En la medida en que logran apropiares del proyecto educativo, lo interpretan, forman parte de esa
vida institucional; además, no solo pueden proyectarse, sino también intentar cambios y
modificaciones al propio proyecto. Parafraseando a Baquero, las innovaciones educativas
encuentran un obstáculo en su implementación cuando no logran el consenso y apropiación por parte
de los actores implicados, ya que no solo necesitan del domino práctico de las innovaciones
propuestas.
En otras palabras, se pone en movimiento el reconocimiento de la capacidad de acción y decisión de
los sujetos/estudiantes en la producción de sentido de esa actividad educativa. La formación, el
aprendizaje, se convierte en un sistema de implicaciones y acuerdo en el que los estudiantes se
vuelven participantes más responsables y comprometidos, y van transformándose en la medida en
que participan de la situación, porque perciben que allí su voz tiene un lugar y sus acciones producen
efectivos movimientos. El regreso de los estudiantes a la escuela y su continuidad en ella están
enmarcados en el nuevo sentido que le atribuyen a la experiencia de formación, lo cual nuevamente
crea un lazo pedagógico, una subjetividad, allí donde no lo había. Este nuevo lazo con la escolaridad
154
conduce a pensar en las formas de subjetividad que produce y hace posible una inversión afectiva,
que se sostiene por el compromiso y la intensidad de las relaciones pedagógicas que permiten que
estos estudiantes se inserten en el mundo escolar y el mundo social.
Al cruzar la fortaleza de esta experiencia con la historia previa de estos jóvenes, una historia de
sobresaltos y discontinuidades, hay condiciones que han modificado y acontecimientos que
irrumpieron, con lo cual es posible que un tiempo sean contados como otros modos de formación y
construyan una narrativa con otros sentidos acerca de lo que es una escuela.

3.1.3 La Gobernabilidad de las Instituciones Educativas

El lugar de los equipos directivos y del colectivo docente se convierte en un pilar esencial a la hora
de llevar adelante una nueva institucionalidad. Los tiempos de diálogo con equipos de supervisión y
otros actores educativos abonan la definición de acuerdos organizacionales en pos de impulsar una
propuesta académica de una manera más democrática y participativa.
Llegar al cargo de director no solo por listados de puntaje que organiza la carrera docente, sino
asumirlo a través de un mecanismo de entrevistas o por impulso de la comunidad, permite una
adhesión y apropiación del proyecto que se va a dirigir se va a dirigir, En los concursos para los
cargos de conducción, sería licita que se contemplase, además de la presentación de un proyecto,
un perfil de docente que no perdiese de vista la singularidad de los sujetos y se replantaran en forma
constante las manera de enseñar y aprender, en particular de los que hayan atravesado situaciones
de alta vulnerabilidad social y educativa.
El análisis riguroso de esta nueva experiencia también señala un tema conflictivo y aún no resuelto
dentro del campo educativo, como lo son la evaluación y el seguimiento de la tares docente. Los
diálogos con los estudiantes arrojan el interrogante por el lugar del adulto profesional en su elección
por esta profesión y, en consecuencia, por su trabajo autónomo, aunque advierten que se trata de
una profesión que se encara dentro de un asunto que es público, como la educación, y que, por
tanto, deben existir controles adecuados para su desempeño. Es central sostener que una acción de
reconocimiento sobre los sujetos en posición de aprendices requiere hacer visibles las situaciones
educativas y, por ende, crear dispositivos de supervisión y reflexión con la participación de los
profesores, que permitan pensar la escuela como un espacio de aprendizaje no solo para los
alumnos, sino también para los adultos que allí trabajan.

3.1.4 El Replanteamiento de la Cultura Común

La educación pública ha cumplido siempre una importante función social, cívica y política,
emparentada con la identidad nacional, la creación de un sentimiento de comunidad de destino y la
155
formación de la ciudadanía. El concepto de ciudadanía alude a la pertenencia de un individuo a una
comunidad política definida dentro de un estado-nación. La ciudadanía como tal puede ser un
concepto discutido y susceptible de diversas interpretaciones, sobre todo en sociedades divididas.
Los derechos fundamentales derivados de la ciudadanía pueden serles rehusados a grupos
minoritarios, como los migrantes y los refugiados. En la actualidad, la definición de ciudadanía sigue
centrada en el estado-nación, pero el concepto y su práctica se están transformando por la influencia
de la mundialización.109 Las comunidades sociales y políticas transnacionales, la sociedad civil y el
activismo son manifestaciones de formas emergentes ‘post-nacionales’ de ciudadanía. Al crear
nuevos espacios económicos, sociales y culturales más allá de los estados-nación, la mundialización
contribuye al advenimiento de nuevos modos de identificación y movilización fuera de los límites del
estado nacional.
Así pues, cada vez resulta más difícil la función que incumbe al estado en la definición y constitución
de la ciudadanía, a causa de la aparición de formas transnacionales de esta. Esta es la realidad,
pese a que el estado siga siendo el espacio más importante de la ciudadanía, a la vez ‘como
condición jurídica formal y proyecto normativo o aspiración.

Las nuevas tecnologías de la comunicación y los medios sociales son un catalizador esencial de
esta transformación, especialmente entre los jóvenes. Ciertamente estos representan en la
actualidad una oportunidad formidable, porque son la generación más educada, informada y
conectada de la historia de la humanidad. Su participación es cada vez mayor en formas alternativas
de activismo civil, social y político, espoleados por los medios y las tecnologías de comunicación
social que les abren nuevas vías de movilización, colaboración e innovación.

La función que cumple la educación formal en la socialización cívica y política está siendo puesta en
tela de juicio por la influencia de los espacios, relaciones y dinámicas nuevos que ofrecen los medios
digitales. Además, el nuevo universo digital, caracterizado por los blogs, Facebook, Twitter y otros
medios de comunicación social, obligan a replantear las nociones clave y las diferencias entre el
sector público y el sector privado.

BIBLIOGRAFÍA
Lesvia. O. (2007). La educación rural en México en el siglo XXI. México: CEE-CREFAL, Ayuda en
Acción.
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FUENTES ELECTRÓNICAS
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