Fallos Texto Segundo Bimestre (2017-2)

Elementos de Derecho Administrativo
Cátedra. Dr. Hutchinson.

Profesor Adjunto: Dr. Osvaldo Otheguy
Solá, Roberto y otros c. Poder Ejecutivo

Corte Suprema de Justicia de la Nación, 25/11/1997
Buenos Aires, noviembre 25 de 1997.
Considerando: 1º) Que los actores promovieron demanda ordinaria contra el Estado
Nacional solicitando la declaración de nulidad del decreto 260/91 por el que se dispuso
el cese de sus funciones en los cargos de fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, la reincorporación en los cargos mencionados, el
cómputo a los efectos jubilatorios del período de tramitación del juicio y una
indemnización en concepto de daño moral.
2º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar en lo principal lo decidido en la instancia anterior,
declaró la nulidad del mencionado decreto sobre la base -en lo sustancial- de la falta
de causa del acto administrativo por el que se declaró la cesantía de los actores.
Asimismo, modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño moral.
Contra tal pronunciamiento el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario que fue
concedido a fs. 329/330.
3º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente
para su tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de
normas y principios constitucionales y federales, así como también la validez de actos
de autoridad nacional y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es
contraria al derecho que el apelante funda en ellos (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
4º) Que en cuanto al agravio consistente en el apartamiento de la cámara de la
doctrina sentada por esta Corte en la causa "Molinas" (Fallos: 314:1091) referente al
requisito de juicio político para la remoción de los fiscales adjuntos (art. 2º de la ley
21.383), cabe señalar que tal argumento fue vertido por uno de los tres camaristas, sin
que recibiese adhesión de los dos restantes miembros del tribunal, por lo que no
constituyó decisión mayoritaria. Sin perjuicio de ello este Tribunal reitera las
consideraciones que se efectuaron en el fallo citado -aplicables también a los fiscales
adjuntos- en el sentido de que los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser
sometidos a juicio político son los que enumera el art. 45 de la Constitución Nacional
(actual 53) y que una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que
contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear otras inmunidades no instituidas
por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede
conferir la Ley Fundamental (considerando 6º del fallo citado).
5º) Que toda vez que -tal como se señaló en la mencionada causa "Molinas"- el
presidente de la Nación por definición constitucional, es el órgano encargado de
valorar la "buena conducta" de las personas enumeradas en el art. 2º de la ley 21.383,
la segunda cuestión relevante consiste en determinar si el acto por el que se dispuso
la separación de los actores contó con una motivación adecuada a ese marco o por el
contrario, esa exigencia no fue satisfecha, apreciación para la cual es esencial atender
a las circunstancias comprobadas en esta causa.
6º) Que este Tribunal advierte que las circunstancias del sub examine difieren
sustancialmente de aquellas que fueron ponderadas en el mencionado precedente. En
efecto, allí se tuvo especialmente en cuenta que la medida adoptada, que concluyó
con la remoción del entonces fiscal general, se fundó en diversos hechos que
comprometían la responsabilidad personal del funcionario en tanto había tomado
difusión pública la noticia de su procesamiento en una causa en la que se investigaban
irregularidades directamente relacionadas con el ejercicio de su función. También se
ponderó que aquél había impedido, sin excusarse como hubiera correspondido, la
debida investigación administrativa en torno del procesamiento del doctor Horacio
Molinas, quien se desempeñaba en el organismo siendo hijo de su titular. Cabe
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señalar que el decreto de remoción destacó la comunicación cursada por el Juzgado

Federal en lo Criminal y Correccional Nº 1 en la que se le hacía saber al Poder
Ejecutivo el procesamiento del doctor Ricardo Francisco Molinas, en orden al delito de
supresión de instrumento público e incumplimiento de promover denuncia, tipificados
por los arts. 274, 294 y 298 del Código Penal.
7º) Que ello motivó que el Tribunal considerase que el acto dictado por el Poder
Ejecutivo no revestía la arbitrariedad invocada, desde que se juzgó la conducta de
aquel funcionario como incompatible con los requerimientos del art. 2º de la ley
21.383, ya que aquélla debía ser adecuada a las graves responsabilidades que
pesaban sobre el fiscal general y en la medida de su inevitable incidencia en el
desempeño de la delicada labor de control que la ley le había confiado.
8º) Que en la presente causa, según surge de los antecedentes acompañados, ante la
decisión de los fiscales adjuntos de verificar la situación en que se hallaba el hijo del
fiscal general, quien cumplía funciones en la citada fiscalía y para ese entonces se
encontraba sometido a un proceso por exacciones ilegales, el titular del organismo
solicitó la instrucción de un sumario administrativo y la suspensión de los cuatro
fiscales por el tiempo que durase su tramitación. En dicho sumario se concluyó -sobre
la base del informe producido por la Procuración del Tesoro de la Nación- que los
hechos imputados a los actores no constituían irregularidad alguna que pudiera dar
lugar a la formulación de reproche disciplinario. Sin embargo, el mismo día en que el
ministro de Educación y Justicia eximió de responsabilidad a los denunciados
-mediante la resolución 185/91- el Poder Ejecutivo con el refrendo de aquel
funcionario, dispuso la cesantía de los fiscales adjuntos en atención a la "situación de
conflicto" producida en la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas con
fundamento en las facultades discrecionales que le confería el art. 86, incs. 1º y 10, de
la Constitución Nacional (actuales arts. 99 incs. 1º y 7º, y 2º de la ley 21.383).
9º) Que si se tiene en cuenta que el art. 2º de la ley 21.383 supedita la remoción de los
fiscales adjuntos a la comprobación de su mala conducta, no puede válidamente
sostenerse que las facultades discrecionales del presidente para decretar cesantías lo
eximan del cumplimiento de los recaudos que para todo acto administrativo exige la
ley 19.549, como así también del sello de razonabilidad que debe acompañar a toda
decisión de las autoridades públicas. Como se deduce de la recordada causa de
Fallos: 314:1091 ("Molinas"), tratándose de un acto administrativo -y no institucional
como sostiene el recurrente- dictado en ejercicio de las funciones y con las
características antes señaladas, ello no obsta a que se verifique si, dentro de las
opciones posibles abiertas a la potestad discrecional del Poder Ejecutivo, el ejercicio
de tal potestad devino en el dictado de un acto viciado de arbitrariedad (considerando
19).
10) Que este Tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de
actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión -entre los que cabe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto
(Fallos: 315:1361)- y por otro, en el examen de su razonabilidad, tal como se ha
señalado ut supra.
11) Que, admitido el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan
potestades discrecionales, tal como ocurre con aquél frente al que se persigue la
protección judicial en el caso, cabe examinar si -como señala la cámara- se ha
acreditado debidamente la existencia de los vicios denunciados por los actores.
12) Que los fiscales adjuntos, de acuerdo con el art. 2º de la ley 21.383,
permanecerían en sus funciones mientras durase su buena conducta y por lo tanto
sólo podían ser dejados cesantes por la objetiva comprobación de haber incurrido en
"mala conducta" en el de-sempeño de sus cargos. Tal conducta no sólo no se probó
sino que, por el contrario, como resultado del sumario administrativo que se les
instruyó, el ministro de Educación y Justicia se expidió en el sentido de que cabía
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eximir a los actores de toda responsabilidad de los cargos que se les imputaban; y, por
otra parte, en el sumario se ponderó que la conducta de aquéllos había importado el
cumplimiento de un deber, destacando "que el cumplimiento de una obligación legal no
podía constituir como ilícito acto alguno (arg. art. 1071 del Código Civil)".
13) Que con posterioridad a ese acto se dictó el decreto de cesantía impugnado en el
que -necesario es remarcarlo- no se invocó hecho concreto alguno para atribuir "mala
conducta" a los actores, como tampoco imputaciones diferentes de las ponderadas en
el sumario. Ello conduce a descalificarlo por vicio grave en la causa (arts. 7º, inc. b, y
14, inc. b, de la ley 19.549), ya que aquel acto sólo se fundó en una "situación de
conflicto" como presunta causa de remoción que por sí misma no habría autorizado a
adoptar tal medida, salvo que se hubiera responsabilizado de ella a los actores por
haber incurrido en conductas sancionables. La situación de conflicto a la que aludió
el acto cuestionado, a falta de otra indicación, no pudo sino referirse a los hechos que
dieron origen al sumario administrativo el cual, cabe reiterarlo, concluyó en la
inexistencia de irregularidad alguna que pudiera dar lugar a la formulación de reproche
disciplinario.
14) Que respecto del agravio fundado en la innecesariedad del sumario disciplinario
para enjuiciar administrativamente la conducta de los actores resulta irrelevante, pues
lo cierto es que aquél se llevó a cabo y culminó de la forma antes señalada. Por lo
demás, aun de aceptarse la tesis del apelante, el planteo resulta ineficaz para alterar,
en el caso, la solución que se adopta, toda vez que la decisión administrativa de
cesantía -sea que se halle precedida o no de un sumario- no puede quedar exenta de
cumplir con los recaudos de legitimidad que, en el caso, han sido vulnerados.
15) Que, en suma, la circunstancia de que la administración obrase en ejercicio de
facultades discrecionales, en manera alguna pudo constituir un justificativo de su
conducta arbitraria como tampoco de la omisión de los recaudos que para el dictado
de todo acto administrativo exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad
-constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades, el
principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los
jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de
dichas exigencias, sin que ello implique la violación del principio de división de los
poderes que consagra la Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 307:639).
16) Que el agravio relativo a la condena que por daño moral admitió la cámara, remite
a cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias de los jueces de la causa y
ajenas al recurso extraordinario, máxime cuando la sentencia se apoya en
fundamentos suficientes que descartan la tacha de arbitrariedad invocada.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia. Con

costas. Notifíquese y devuélvase.- Julio S. Nazareno - Eduardo Moliné O'Connor -
Augusto C. Belluscio (por su voto) - Enrique S. Petracchi (por su voto) -Antonio
Boggiano - Guillermo A. F. López - Gustavo A. Bossert (por su voto) - Adolfo R.
Vázquez.
Voto del doctor Belluscio.
Considerando: 1º) Que los actores dedujeron demanda contra el Estado Nacional
peticionando que se declare la nulidad del decreto 260 emitido por el Poder Ejecutivo
el día 11 de febrero de 1991, la reincorporación en sus cargos de fiscales adjuntos de
la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, el cómputo a los efectos
jubilatorios del período de tramitación del juicio y una indemnización en concepto de
daño moral. La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró
la nulidad del decreto 260/91 sobre la base de la falta de causa del acto administrativo
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por el que se dispuso la cesantía de los actores que gozaban de estabilidad en sus
cargos, y la restricción de las facultades discrecionales del presidente de la república.
Asimismo modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño moral.
Contra esta decisión el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario que fue
normas y principios constitucionales y federales como lo son las leyes 21.383 y
22.140, así como también la validez de actos de autoridad nacional dictados en su
ejercicio; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al
derecho que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 3º de la ley 48).
3º) Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento de uno de
los vocales del tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa
"Molinas" (Fallos: 314:1091), con relación a la forma en que corresponde decretar el
cese de los fiscales adjuntos. En este sentido, cabe destacar que esta cuestión no ha
sido motivo de impugnación previa, por lo que se encuentra firme y fuera de discusión
en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal que opinó en primer término con
respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes miembros de la sala
(confr. fs. 268 vta.); por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no corresponde
su tratamiento.
4º) Que el art. 2º, tercer párrafo, de la ley 21.383 somete a los fiscales adjuntos al
procedimiento de remoción establecido para los jueces nacionales, que, en tanto no
entre en funcionamiento el Consejo de la Magistratura, es el del juicio político.
5º) Que aun cuando se considerase a esa disposición como inconstitucional por
violatoria de las atribuciones del presidente de la república como jefe de la
administración, y, por tanto, suficiente para remover a los fiscales adjuntos, la decisión
administrativa no podría dejar de cumplir los requisitos que para el acto administrativo
exige la ley 19.549, en especial la causa (art. 7º, incs. b y c). Pues si dichos
funcionarios gozan de inamovilidad en tanto dure su buena conducta (art. 2º de la ley
21.383), sólo la objetiva comprobación de su mala conducta, esto es, de su mal
desempeño del cargo o de la comisión de delitos, puede justificar su cesantía.
En el ámbito administrativo, la presunción de buen desempeño de las funciones sólo
puede ser desvirtuada mediante el correspondiente sumario que respete las reglas del
debido proceso adjetivo. Esa exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los
meros agentes de la administración pública (Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779;
304:538 y 1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y 1525, entre muchos otros), y
su observancia es tanto más imperiosa frente a la investidura de los fiscales adjuntos
de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, pues no resulta razonable
que funcionarios encomendados de colaborar en la fiscalización de la actuación de la
administración puedan ser removidos sin causa, o sin la debida justificación de ella,
por el jefe de la propia administración cuya fiscalización la ley les encomienda. Ello les
quitaría toda independencia de actuación y de criterio, impidiendo el eficaz desempeño
de su labor (confr. disidencia del juez Belluscio en Fallos: 314:1091, considerando 6º).
Luego, el decreto que dispone la cesantía sin causa es ilegítimo por violar la
estabilidad de los funcionarios consagrada por ley, máxime cuando es coetáneo con la
resolución del Ministerio de Educación y Justicia 185/91 por la cual se dio fin al
sumario instruido a efectos de investigar las conductas de los actores, eximiéndolos de
responsabilidad sobre la base del informe producido por la Procuración del Tesoro que
había estimado que correspondía declarar que los hechos investigados no constituían
irregularidad alguna que pudiese dar lugar a la formulación de reproche disciplinario.
6º) Que el restante agravio del Estado Nacional se centra en la indemnización que en
concepto de daño moral es admitida por el a quo. En tal sentido cabe recordar que
este tema remite al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias
de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario, máxime cuando la
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sentencia se apoya en fundamentos suficientes que no resultan arbitrarios (Fallos:

307:1199, 1204, 1911; 308:1795, y muchos otros).
En razón de todo lo expuesto, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas.
Notifíquese y devuélvase.- Augusto C. Belluscio.
Voto del doctor Petracchi.
Considerando: 1º) Que los actores, en su condición de ex fiscales adjuntos de la

Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, promovieron demanda ordinaria
contra el Estado Nacional en la que pidieron -por un lado- la anulación del decreto 260
del Poder Ejecutivo Nacional que ordenó el cese de sus funciones y -por el otro- su
reincorporación en los cargos mencionados (fs. 1/36). Posteriormente, ampliaron la
demanda y solicitaron que la condena incluyera una suma por el daño moral sufrido
(fs. 111/116).
2º) Que la señora juez de primera instancia hizo lugar a la demanda y condenó al
Estado Nacional "a reincorporar a los accionantes a sus cargos de Fiscales Adjuntos
de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, como consecuencia de
decretar la nulidad de la Resolución 260/91" y a pagarles la suma de $ 293.800, en
concepto de daño moral (fs. 207 vta.).
3º) Que, apelado el fallo por la demandada, la Sala IV de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal lo confirmó "en cuanto declaró
la nulidad del decreto impugnado, incrementándose la indemnización establecida en
reparación del daño moral inferido en la suma de pesos cien mil ($ 100.000) a cada
uno de los actores, confirmando el pronunciamiento en lo demás que fue materia de
recurso" (fs. 268 vta.).
El a quo sostuvo, para fundar su decisión:
a) que el fallo de primera instancia había establecido que el presidente de la república
podía remover a los actores sin sujeción al procedimiento del juicio político y que tal
conclusión no había sido rebatida por aquéllos;
b) que los demandantes -que no podían ser separados ad nutum por el presidente de
la Nación- sólo podían ser removidos previa instrucción de un sumario "que concluyera
con una descalificación de la conducta del agente que autorizara su apartamiento" (fs.
265 vta.).
c) que tal sumario existió, pero concluyó con una decisión del ministro de Educación y
Justicia, según la cual "los hechos investigados no constituirían irregularidad alguna
que pueda dar lugar a la formulación de reproche disciplinario" (fs. 265);
d) que, pese a ello, el mismo día de la decisión ministerial el presidente de la Nación
suscribió el decreto 260/91 en el cual, en ejercicio de una invocada "potestad
disciplinaria", dispuso el cese de los actores en sus funciones de fiscales adjuntos (fs.
265 vta.);
e) que la única "causa" invocada en ese decreto es la "situación de conflicto que se ha
suscitado en el ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, lo
cual ha provocado el consiguiente menoscabo en el desempeño funcional de dicho
organismo"(fs. 266);
f) que nada en el decreto 260/91 siquiera sugiere que la mentada "situación de
conflicto" hubiera sido provocada por los fiscales adjuntos, a los que -por lo tanto-
ninguna responsabilidad podía caberles con relación a aquélla (fs. 266);
g) que, en consecuencia, el decreto 260/91 es ilegítimo, pues configuró una cesantía
encubierta (fs. 266 vta.);
h) que "el accionar ilegítimo del Estado ha provocado daños en los demandantes que
los han perjudicado en sus sentimientos más particulares" y que correspondía fijar
como indemnización la suma de $ 100.000 a cada uno de aquéllos (fs. 266 vta. y 267
vta.).
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4º) Que contra esa sentencia el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario, en
el que se formulan los siguientes agravios:
A) Uno de los camaristas que suscribe el fallo se aparta de la doctrina sentada por la
Corte Suprema en el caso "Molinas", Fallos: 314:1091 (fs. 289/292).
B) El decreto 260/91 no es un acto "administrativo" sino uno "institucional" (fs. 292/292
vta.).
C) El citado decreto tiene una "causa", que surge de su considerando 1º; aquélla sería
el "enfrentamiento de los actores con la máxima autoridad del organismo en el que
revestían" (fiscal general) y el "menoscabo del desempeño funcional" de la fiscalía (fs.
293/293 vta.).
D) El decreto 260/91 importó el ejercicio de facultades suficientes del presidente de la
Nación para remover discrecionalmente a los fiscales adjuntos, las que, por su
naturaleza, deben quedar al margen de la apreciación judicial (fs. 294/296).
E) La condena por daño moral es improcedente (fs. 298/299).
5º) Que el a quo concedió el recurso extraordinario con fundamento en que en el
remedio federal se halla en juego la interpretación de un acto de carácter federal
-decreto 260/91- y de la ley 21.383, también federal, y la sentencia ha sido adversa a
las pretensiones que la recurrente funda en sus disposiciones (conf. art. 14 de la ley
48).
6º) Que en cuanto al agravio reseñado en el considerando 4º sub A debe puntualizarse
que las razones que la apelante impugna fueron vertidas por uno de los tres
camaristas en un considerando de la sentencia (el 6º) que no recibió adhesión de los
dos restantes miembros del tribunal (confr. fs. 268 vta.), razón por la cual no integran
la decisión. Esa circunstancia determina la improcedencia del agravio.
7º) Que los agravios reseñados en el considerando 4º sub B, sub C y sub D,
encuentran respuesta en varias consideraciones que efectué en mi disidencia en la
causa "Molinas, Ricardo Francisco c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo" (Fallos:
314:1091, 1122), que encuentro procedente reiterar, pues, mutatis mutandis, son
aplicables a este pleito.
8º) Que, en primer lugar, resulta claro que -vigente la norma que establece la
permanencia en sus funciones de los fiscales adjuntos "mientras dure su buena
conducta" (art. 2º, párrafo tercero, de la ley 21.383)- las "causas" (de remoción) que
dicho precepto menciona a continuación, no pueden ser sino el desarrollo específico
de las modalidades que puede asumir la "mala conducta" que es el reverso lógico de
aquélla. Sería, por ello, manifiestamente absurdo sostener que la garantía de
permanencia en funciones "mientras dure la buena conducta" pueda ser compatible
con causales de cesantía que dependan del arbitrio discrecional de quien la ordena.
En consecuencia, quienes, como los fiscales adjuntos, por la naturaleza de sus
funciones sólo pueden ser removidos en tanto y en cuanto se acredite que han
incurrido en "mala conducta" -lógico corolario del principio sentado en el art. 2º de la
ley 21.383- sólo pueden cesar en su cargo a condición de que tal prueba se haya
producido, lo que excluye de raíz la posibilidad de que su separación reconozca otras
razones (confr. disidencia citada, considerando 12).
Ello asume relevancia en el caso de los fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, que intervienen, por asignación del fiscal general, en
investigaciones de conductas administrativas de las que puede resultar la comisión de
hechos ilícitos (conf. arts. 3º, inc. c, y 7º, de la ley 21.383). La delicada índole de su
competencia exige que queden a resguardo de todo cuestionamiento que no responda
al acreditado apartamiento de la buena conducta que debe presidir el ejercicio de sus
funciones (disidencia cit. y loc. cit.).
9º) Que, con especial referencia a las "facultades discrecionales" del presidente de la
Nación -que, según la recurrente, permitirían remover a los fiscales adjuntos sin
necesidad de acreditar su "mala conducta"- ellas importarían, de ser aceptadas en
este ámbito, la total desnaturalización del sistema de control que establece la ley
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21.383.
En efecto, no cabe esperar que quien depende de la voluntad de otro para permanecer
en su cargo actúe en forma independiente respecto de este último (confr. fallo de la
Suprema Corte estadounidense in re: Wiener v. United States, 357 U.S. 349, 353,
citado en la mencionada disidencia de Fallos: 314:1091, considerando 14).
La importante tarea que la ley 21.383 asigna a los fiscales adjuntos de la Fiscalía
Nacional de Investigaciones Administrativas no resulta compatible con un
emplazamiento lábil que, más que actuar como incentivo para denunciar lo ilegítimo,
se convertiría en el indeseable aliado de turbias complacencias, alterando lo medular
de la función que deben desplegar en el citado organismo (confr. disidencia cit. y loc.
cit.).
En suma, que la letra y el espíritu de la ley 21.383 supeditan la remoción de los
fiscales adjuntos a la acabada y concluyente prueba de que han incurrido en "mala
conducta" en el desempeño de sus funciones.
10) Que en el caso tal prueba de la "mala conducta" no se ha producido. En el decreto
260/91 ni siquiera se invoca -directa o indirectamente- que aquélla exista. Se limita, en
cambio, a hacer una alusión a la "situación de conflicto" que afectaría a la fiscalía y al
"menoscabo" en el "desempeño funcional de dicho organismo".
Es más, el mismo día en que el decreto 260/91 fue suscripto, el ministro de Educación
y Justicia de la Nación había dictado la resolución 185/91 por la cual se dio fin al
sumario instruido a efectos de investigar las conductas de los actores. En ella se
declaró la "exención de responsabilidad de los señores fiscales adjuntos", sobre la
base del informe producido por la Procuración del Tesoro de la Nación que estimó "que
corresponde declarar que los hechos investigados no constituirían irregularidad alguna
que pueda dar lugar a la formulación de reproche disciplinario".
De tal manera, además de que el Estado Nacional no imputó "mala conducta" a los
actores (decreto 260/91), produjo actuaciones sumariales que excluyeron la posible
existencia de aquélla (resolución 185/91).
Esto está expresamente reconocido en el recurso extraordinario, al consignar la
apelante que "en el referido decreto [el 260/91] no se formula ninguna consideración
respecto de la conducta de los señores Fiscales Adjuntos, disponiéndose simplemente
su cese..." (fs. 298 vta.), lo que más adelante reitera al sostener que en el decreto no
se efectuó "calificación de conducta" (fs. 299).
En consecuencia, al no haberse invocado ni probado el hecho al que estaba
condicionada la remoción de los fiscales adjuntos (mala conducta), el decreto 260/91
-que igualmente la ordenó- es insanablemente nulo e ilegítimo, como correctamente lo
decidió el a quo.
11) Que el agravio reseñado en el considerando 4º sub E -relativo a la condena por
daño moral- remite a cuestiones de hecho, prueba y derecho común, que son propias
de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario, salvo hipótesis
excepcionales de arbitrariedad, que -debe destacárselo- no se advierten en el caso.
Por todo ello, se confirma la sentencia apelada, con costas de esta instancia a la
apelante. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.- Enrique S. Petracchi.
Voto del doctor Bossert.
Considerando: 1º) Que los actores dedujeron demanda contra el Estado Nacional
peticionando que se declare la nulidad del decreto 260 emitido por el Poder Ejecutivo
el día 11 de febrero de 1991, la reincorporación en sus cargos de fiscales adjuntos de
la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, el cómputo a los efectos
jubilatorios del período de tramitación del juicio y una indemnización en concepto de
daño moral. La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró
la nulidad del decreto 260/91 sobre la base de la falta de causa del acto administrativo
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por el que se dispuso la cesantía de los actores que gozaban de estabilidad en sus
cargos, y la restricción de las facultades discrecionales del presidente de la república.
Asimismo modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño moral.
Contra esta decisión el Estado Nacional dedujo recurso extraordinario que fue
normas y principios constitucionales y federales como lo son las leyes 21.383 y
22.140, así como también la validez de actos de autoridad nacional dictados en su
ejercicio; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al
derecho que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 3º de la ley 48).
3º) Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento de uno de
los vocales del tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa
"Molinas" (Fallos: 314:1091), con relación a la forma en que corresponde decretar el
cese de los fiscales adjuntos. En este sentido, cabe destacar que esta cuestión no ha
sido motivo de impugnación previa, por lo que se encuentra firme y fuera de discusión
en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal que opinó en primer término con
respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes miembros de la sala
(confr. fs. 268 vta.); por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no corresponde
su tratamiento.
4º) Que el segundo agravio que plantea el recurrente consiste en impugnar la
interpretación del a quo, que consideró el decreto 260/91 como un acto administrativo
para concluir en su falta de causa, critica además el desconocimiento de las facultades
discrecionales del presidente para remover a los fiscales adjuntos, y se queja de que
se haya considerado aplicable al caso la estabilidad del empleado público.
5º) Que como punto de partida, y de acuerdo con el precedente de Fallos: 314:1091, el
decreto en cuestión debe ser considerado como un acto administrativo y no de
gobierno o institucional, dictado en ejercicio de actividades no regladas pero no por
ello ajeno a la evaluación de su causa (considerando 19 del voto de la mayoría), lo
cual permite el examen judicial de su validez.
De conformidad con lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549, inciso b, la causa que
dé origen al acto administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no implicar una
forma disimulada o encubierta de obviar la garantía de estabilidad, que, como se verá
más adelante, alcanza a estos funcionarios.
Esta causa o razón justificante del acto hace que deba determinarse la entidad de las
circunstancias de hecho y de derecho que autorizaron su otorgamiento.
6º) Que para poder establecer si existieron motivaciones suficientes en el decreto
260/91, capaces de constituir una causa eficiente, resulta indispensable atender a la
situación de conflicto suscitada en el ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas entre el fiscal general y los fiscales adjuntos en relación al hijo del
primero de los nombrados, quien se hallaba sometido a un proceso por supuestas
exacciones ilegales. El titular del organismo solicitó la formación de un sumario
administrativo, que concluyó con la decisión del ministro de Educación y Justicia, quien
consideró que los hechos imputados a los aquí actores no constituían irregularidad
alguna que pudiera dar lugar a la formulación de reproche disciplinario. El mismo día
en que el ministro del ramo eximía de responsabilidad a los denunciados-resolución
185 del 11 de febrero de 1991- el Poder Ejecutivo, fundado en los mismos hechos, sin
cumplir con el procedimiento previo (arts. 1º y 7º, inc. d, de la ley 19.549 y 18 de la
Constitución Nacional), y haciendo uso de facultades disciplinarias, dispuso la cesantía
de aquéllos con fundamento en las supuestas facultades discrecionales que le
conferiría el art. 86, incs. 1º y 10, de la Constitución Nacional (actuales 99 incs. 1º y 7º)
y el art. 2º de la ley 21.383. Para así decidir, sólo hizo referencia a que "reviste
carácter de pública notoriedad la situación de conflicto que se ha suscitado en el
ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas".
8
7º) Que de lo expuesto se infiere que esta simple manifestación no llega a cubrir lo
requerido por el art. 7º de la ley 19.549 inc. b, puesto que no configura una causa
cierta, concreta y eficiente como para calificar de reprochable la conducta de los
actores (art. 2º de la ley 21.383).
En el decreto impugnado no se les formula a los fiscales reproche alguno en cuanto a
que su conducta hubiera sido la causante de la denominada "situación de conflicto"
suscitada en la fiscalía. En consecuencia, ninguna responsabilidad podía caberle a
aquéllos como para justificar el ejercicio de facultades disciplinarias del presidente de
la república que concluyera con la cesantía de los agentes.
Por el contrario, entre las conclusiones del sumario y las del decreto 260/91 se
advierte una conducta contradictoria de la demandada, que vulnera la doctrina de los
propios actos. Ello es así puesto que nadie puede contrariar sus propios actos, ya que
importaría restar trascendencia a conductas que son jurídicamente relevantes y
plenamente eficaces (doctrina de Fallos: 300:909; 307:1602; 308:72, 191; 310:2117, y
muchos otros).
De manera que la decisión de cesantía resulta arbitraria.
8º) Que en tal sentido debe considerarse que el art. 2º de la ley 21.383 consagra el
principio de estabilidad (art. 14 bis de la Constitución Nacional), al establecer que los
fiscales adjuntos permanecerán "en sus funciones mientras dure su buena conducta..."
y sólo la objetiva comprobación de su mala conducta o mal desempeño en el cargo
puede justificar su cesantía.
Como se ve, se está ante una estabilidad que se podría denominar agravada con
relación a la del empleado público dispuesta por la ley 22.140.
Más aún, la jerarquía de los funcionarios de que se trata y su rol de controlantes
dentro del proceso moralizador de la administración pública (conf. nota de elevación al
Poder Ejecutivo acompañando el proyecto de ley 21.383), hacen que no deba
incluírselos dentro de las excepciones al principio de estabilidad previstas en el art. 2º
del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, que está destinado
exclusivamente a los funcionarios de confianza del presidente.
Sería inconcebible equiparar a un funcionario a quien la ley ha encomendado fiscalizar
el actuar de la administración, dotándolo de amplias facultades (art. 6º de la ley
21.383), con aquellos que desempeñan sus funciones de colaboración inmediata con
la gestión presidencial (art. 86, incs. 1º y 10, actual 99, incs. 1º y 7º, de la Constitución
Nacional).
Los fiscales adjuntos deben mantener su independencia del Poder Ejecutivo, pues tal
como lo sostiene el precedente "Cagliotti" ("Cagliotti Carlos s/ querella c/ Molinas
Ricardo" sentencia del 1 de noviembre de 1988) "a pesar de los cambios estructurales
que experimentó la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas desde su
nacimiento en 1962, ha permanecido incólume al propósito de su creación expresado
en los considerandos del decreto-ley 11.265 del 24 de octubre de aquel año. Dícese
allí que la investigación de los actos de los
funcionarios públicos y la calificación de su conducta forma parte de la función
permanente del Estado de velar por el cumplimiento de las leyes y por la observancia
de las normas de moralidad que posibilitan la convivencia pacífica y digna". Esa tarea,
dentro de nuestra organización republicana, debe ser confiada a un órgano
permanente que actúe con independencia del Poder Ejecutivo y dotado de facultades
que aseguren su eficacia (Fallos: 311:2195).
De lo contrario, la falta de independencia de quien debe fiscalizar el desempeño de los
funcionarios no sólo atenta contra el buen funcionamiento de las instituciones de la
república, desprestigiando así al ente de control, sino que daña, además, la fe de los
ciudadanos en cuanto a la corrección y transparencia que requiere el manejo de la
cosa pública.
9º) Que, por lo demás, las invocadas facultades discrecionales del presidente para
decretar las cesantías, no lo eximen del cumplimiento de los recaudos del citado art.
9
7º, ni del control de legalidad y arbitrariedad.

Tampoco del correspondiente sumario administrativo que respete las reglas del debido
proceso adjetivo. Esta exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los meros
agentes de la administración pública (Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779; 304:538 y
1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y 1525, entre otros) y su observancia es
tanto más imperiosa frente a la investidura de estos agentes.
Por lo tanto la separación de los cargos de los actores configura una cesantía
encubierta sin guardar las formas legales.
10) Que en razón de lo expuesto, cabe concluir que los fiscales adjuntos de la Fiscalía
Nacional de Investigaciones Administrativas, poseen estabilidad en sus cargos
mientras dure su buena conducta tal como lo dispone el art. 2º de la ley 21.383. Al no
haberse probado lo contrario, se configura una violación a esta limitación, que afecta la
validez del acto cuestionado.
Es por ello que, ante la ilegitimidad del decreto 260/91, corresponde confirmar lo
decidido por el a quo.
11) Que el restante agravio del Estado Nacional se centra en la indemnización que en
concepto de daño moral es admitida por el a quo. En tal sentido cabe recordar que
este tema remite al examen de cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias
de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario, máxime cuando la
sentencia se apoya en fundamentos suficientes que no resultan arbitrarios (Fallos:
307:1199, 1204, 1911; 308:1795, y muchos otros).
En razón de todo lo expuesto, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas.
Notifíquese y devuélvase.- Gustavo A. Bossert.
10
Schnaiderman, Ernesto Horacio c. Estado Nacional -

Secretaría de Cultura y Comunicación de la Presidencia
de la Nación
DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL

Suprema Corte:
-I-
A fs. 234/239 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes
citas), la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (Sala III), al confirmar el
pronunciamiento de primera instancia, desestimó la demanda promovida por Ernesto
Horacio Schnaiderman contra el Estado Nacional (ex Secretaría de Cultura y
Comunicación de la Presidencia de la Nación), con el objeto de obtener que se declare
la nulidad e inconstitucionalidad de la resolución 1/00 de la citada Secretaría de
Estado, en cuanto dispuso cancelar su designación en el Nivel "A" del Sistema
Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) -aprobado por el decreto 993/91 (t.o.
1995)- y subsidiariamente la nulidad e inconstitucionalidad del art. 25 del Convenio
Colectivo de Trabajo General (CCT) para la Administración Pública Nacional
-homologado por el decreto 66/99-.
Recordó que el actor ingresó en la Secretaría de Prensa y Difusión de la
Presidencia de la Nación el 8 de marzo de 1998 como asesor de gabinete del
Subsecretario Técnico Administrativo y que, posteriormente, el 1 de julio de 1999 fue
designado agente Nivel "A" -por concurso, en el marco del SINAPA- para desempeñar
el cargo de asesor técnico en cuestiones de derecho inmobiliario registral, notarial y
catastral en la estructura de la aludida Subsecretaría. Dicha designación -continuó
diciendo- fue cancelada mediante la resolución 1/00 del 3 de enero de 2000 del
Secretario de Cultura y Comunicación, la cual impugna en la causa.
Consideró que, al momento del dictado de la aludida resolución, el actor carecía de
estabilidad en el empleo, debido a que se encontraba en período de prueba y que, por
tal motivo, dicho acto había sido emitido dentro de los límites de la competencia
asignada a la autoridad administrativa por el CCT y la ley 25.164.
En ese sentido, expuso que el art. 42 inc. a) de la ley 25.164 contempla, como una
de las causales de extinción de la relación de empleo público, la posibilidad de
cancelar el nombramiento del personal sin estabilidad en los términos del art. 17, por
lo cual estimó que si se exigiera que el acto que dispusiese tal cancelación tuviera que
reunir la totalidad de los recaudos previstos en el art. 7º de la ley 19.549 (incluido el de
motivación), carecería de sentido la existencia del artículo citado en primer término (42
inc. a), pues es regla generalmente aceptada que las normas deben ser interpretadas
de modo que armonicen con el régimen jurídico en el que se hallen insertas y no en
contraposición con él.
Por otra parte, desestimó el planteo de inconstitucionalidad del art. 25 del CCT -en
cuanto establece que durante el período de prueba la designación del agente podrá
ser cancelada en cualquier momento- al considerar que no era exigible que en el acto
se invocara causa o motivo, ni que se diera cumplimiento a los requisitos de la ley
19.549, porque bastaba la simple remisión a las normas que autorizan a cancelar el
nombramiento.
Sostuvo así, que era razonable pensar que, durante el período de prueba, la
designación del agente público pudiese válidamente cancelarse sin expresar motivo
alguno, pues de otro modo no se advierte cuál sería la utilidad práctica del período de
11
prueba. Un criterio similar -dijo- rige en la Ley de Contrato de Trabajo, en cuanto

prescribe que durante dicho lapso, el empleador está facultado para extinguir la
relación sin expresión de causa y sin obligación de pagar indemnizaciones por
despido, aunque con el deber de preavisar.
De acuerdo con lo expuesto, aseveró que la resolución de cancelar el
nombramiento de un empleado de la Administración Pública Nacional durante dicho
período, implica una decisión política que -en principio- el Poder Judicial no está
autorizado a revisar, salvo cuando implicase el ejercicio de una ilegítima
discriminación, circunstancia que, en el caso, no había sido acreditada.
- II -
Contra dicho pronunciamiento, el actor interpuso el recurso extraordinario de fs.
242/283, que fue denegado por el a quo (fs. 294) y dio origen a esta presentación
directa.
En resumen, se agravia porque: (i) el acto administrativo impugnado se dictó en
transgresión a los límites impuestos por el ordenamiento jurídico vigente, tales como el
art. 1º, inc. f, ap. 1, 2 y 3, art. 7º, incs. b, c, d, e y f de la ley 19.549, art. 6º del decreto
20/99, al igual que de los derechos y garantías reconocidos por los arts. 14, 14 bis, 16,
17, 18, 19, 28, 31 y 33 de la Constitución Nacional; (ii) dicho acto carece de
razonabilidad y es arbitrario, toda vez que el Estado Nacional reconoció expresamente
su capacidad e idoneidad para desempeñar el cargo que obtuvo por concurso (fs. 117
y fs. 89 del expdte. adm. 54/2000/S.C. y C.) y (iii) los arts. 25 del CCT y 17 y 42 inc. a)
de la ley 25.164 son inválidos por inconstitucionales, en virtud de oponerse y ser
incompatibles a las exigencias de validez impuestas por normas jerárquicamente
superiores, como son el art. 7º, incs. b, c, d, e, y f de la ley 19.549 y los arts. 14, 14
bis, 16, 17, 18, 19, 28, 31 y 33 de la Constitución Nacional.
En ese mismo sentido, afirma que la sentencia es arbitraria porque convalida la
resolución cuestionada, la cual, reitera, guarda una incompatibilidad manifiesta con las
exigencias de validez que, para todo acto administrativo, imponen la ley 19.549 y la
Ley Fundamental.
- III -
Considero que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible, toda
vez que se controvierte la validez de un acto de autoridad nacional y la interpretación
de normas federales (leyes 19.549 y 25.164) y la sentencia definitiva del superior
tribunal de la causa es contraria a los derechos invocados por el apelante (art. 14,
incs. 1º y 3º, de la ley 48) (Fallos: 320:147 y 1003; 321:174 y 322:2220).
En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que, en la tarea de establecer la
inteligencia de las normas federales, la Corte no se encuentra limitada por las
posiciones de los jueces de la causa y del recurrente, sino que le incumbe realizar una
declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le
otorgue (Fallos: 311:2553; 314:529; 316:27; 321:861, entre muchos otros).
Además, corresponde efectuar el examen conjunto de las impugnaciones
planteadas, pues los agravios relativos a la alegada arbitrariedad y los atinentes a la
interpretación del derecho federal en juego son dos aspectos que, en el caso,
aparecen inescindiblemente ligados entre sí (Fallos: 313:664).
- IV -
Ante todo, cabe aclarar que no es objeto de discusión que el actor había sido
designado, por concurso, para ocupar un cargo de "Nivel A, Grado 0" en la
Administración Pública Nacional y que, al momento del dictado del acto que declaró
cancelada su designación, se encontraba en período de prueba, por lo cual el thema
decidendum queda circunscrito a establecer si este último acto debía cumplir con los
requisitos de la ley 19.549.
A tal fin es necesario recordar que la resolución 1/00 de la ex Secretaría de Cultura
12
y Comunicación, que resolvió cancelar la designación de Ernesto Horacio

Schnaiderman para desempeñarse en aquel cargo, se limitó a dar cuenta en sus
considerandos de que el actor no se encontraba alcanzado por el derecho a la
estabilidad y que dicha medida se dictaba en uso de las facultades conferidas por el
art. 25 del CCT.
Por las consideraciones que efectuaré a continuación adelanto que, a mi juicio, no
puede sostenerse válidamente que el ejercicio de las facultades discrecionales, por
parte del órgano administrativo, para cancelar la designación de un agente durante el
período de prueba (según le autoriza el art. 25 del CCT) lo eximan de verificar los
recaudos que para todo acto administrativo exige la ley 19.549, como así también
respetar el sello de razonabilidad que debe acompañar a toda decisión de las
autoridades públicas.
Asimismo, entiendo que los argumentos del tribunal a quo al sostener que si se
exigiera que el acto que dispusiera cancelar el nombramiento tuviera que reunir la
totalidad de los recaudos previstos en el art. 7º de la ley 19.549, carecería de sentido
la existencia del art. 42 inc. a) que faculta a la Administración a dar por concluida la
relación de empleo público mediante la cancelación de la designación en los términos
del art. 17, contraría el texto mismo de este último, que limita la discrecionalidad de la
autoridad para disponer el cese en el empleo.
El Tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de
actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión -entre los que cabe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, a la forma, a la causa y a la finalidad del
acto (Fallos: 315:1361)- y por otro, en el examen de su razonabilidad, tal como se ha
señalado supra.
Admitido pues, el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan
potestades discrecionales, tal como ocurre con aquel frente al cual se persigue la
protección judicial en el caso, cabe examinar si se ha acreditado debidamente la
existencia de los vicios denunciados por el actor.
En ese sentido, cabe considerar que el art. 17 inc. a) de la ley 25.164 supedita la
adquisición de la estabilidad en el empleo a que se "acredite (n) condiciones de
idoneidad a través de las evaluaciones periódicas de desempeño, capacitación y del
cumplimiento de las metas y objetivos establecidos para la gestión durante el
transcurso de un período de prueba de doce (12) meses de prestación de servicios
efectivos, así como de la aprobación de las actividades de formación profesional que
se establezcan" (el resaltado no es del original). La correlación de tal norma con la
facultad que el art. 25 del CCT confiere a la autoridad administrativa para cancelar la
designación durante el período de prueba, conducen a pensar que el objeto de tal
potestad es la de brindar la posibilidad a la Administración para que evalúe la
idoneidad del agente.
Desde esta perspectiva, considero que asiste razón al apelante cuando afirma que,
en el caso, la eventual inexistencia de esta cualidad funcional estaría descartada, toda
vez que el Estado Nacional afirmó que "la decisión no cuestiona la idoneidad y
capacidad del agente ni se advierte como resultado de una medida disciplinaria o
descalificativa en su contra" (v. fs. 117).
Por otra parte, el demandado afirma que el acto de cese pudo estar relacionado
con el proceso de reorganización de las estructuras de todos los organismos de la
Administración Pública en virtud de lo dispuesto por el decreto 20/99, sin embargo esta
justificación, en mi parecer, es no sólo tardía, sino que, también, denota un frustrado
intento de encontrar un motivo para revocar la designación.
Así lo pienso, porque el citado decreto, además de haberse limitado a establecer la
conformación organizativa y los objetivos de las secretarías y subsecretarías que
dependerían de la Presidencia de la Nación, de la Jefatura de Gabinete de Ministros y
13
de los Ministerios, por su art. 6º, ordenó que hasta tanto se concluyera con la
reestructuración, se debían mantener las aperturas de nivel inferior a subsecretaría
con la dotación de personal vigente a la fecha de su dictado, sin que, por lo demás, se
haya invocado y menos aún demostrado la supresión del cargo que desempeñaba el
actor.
En ese orden, estimo -como lo sostiene el recurrente- si se descarta que lo que
motivó el dictado del acto fue la ausencia de idoneidad para desempeñar el cargo o la
eventual reestructuración organizativa de la dependencia -o cualquier otro motivo-
aquél aparece desprovisto de un elemento esencial para su validez, cual es su causa.
Desde otro punto de vista, es dable reparar que la resolución impugnada omite
invocar fundamento alguno que, además, torne razonable la revocación del
nombramiento efectuado. Por ello, el acto atacado carece de otro de sus requisitos
esenciales, en este caso, el de motivación.
En efecto, si se toma en cuenta que las normas, como se dijo, supeditan la
adquisición de la estabilidad en el empleo a que se acrediten condiciones de idoneidad
durante el período de prueba, ello constituye un aspecto que limita la decisión
discrecional de la Administración. Desde esa perspectiva no se podía revocar el
nombramiento de un agente, menos aún de un empleado designado por concurso, sin
expresar las razones que lo justifican. Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa
dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que -por
el contrario- imponen una observancia más estricta de la debida motivación (confr.
doctrina de Fallos: 324:1860).
Con arreglo a lo expuesto, los vicios apuntados constituyen "causa de nulidad del
acto emitido con tales defectos (argumento de los arts. 7 y 14 de la Ley 19.549)"
(Fallos: 306:1138), pues la resolución que canceló la designación del actor -aun
cuando este último se encontraba en período de prueba- no puede quedar exenta de
cumplir con los recaudos de legitimidad que, como se ha expresado, han sido
vulnerados.
En suma, la circunstancia de que la entidad administrativa obrare en ejercicio de
facultades discrecionales, en manera alguna puede constituir un justificativo de su
conducta arbitraria, como tampoco de la omisión de los recaudos que, para el dictado
de todo acto administrativo, exige la ley 19.549. Es precisamente la legitimidad
-constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades, el
principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los
jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de
dichas exigencias (doctrina de Fallos: 307:639 y 320:2509).
Las consideraciones expuestas me eximen de tratar la pretendida declaración de
inconstitucionalidad del art. 25 del CCT.
-V-
Opino, por tanto, que corresponde declarar mal denegado el recurso extraordinario,
hacer lugar a la queja y revocar la sentencia apelada en cuanto fue materia de aquél.
Buenos Aires, 13 de marzo de 2007. Laura M. Monti.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 8 de abril de 2008.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa
Schnaiderman, Ernesto Horacio c/ Estado Nacional - Secretaría de Cultura y
Comunicación de la Presidencia de la Nación", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
14
Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos expresados por la señora
Procuradora Fiscal en el dictamen de fs. 135/138, a los que corresponde remitir por
razones de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se revoca el
pronunciamiento apelado. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por
quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente. Notifíquese,
agréguese la queja al principal y, oportunamente, archívese.
RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO - CARLOS S.

FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL
ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY.
15
S.A. I. C. DUPERIAL c. Nación Argentina

Corte Suprema, 25-10-1979
Bs. As., 25 de octubre de 1979
Vistos los autos: “Duperial SAIC c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo de la

Nación) s/ nulidad de resolución, y
Considerando:
1) Que a fs. 83/88 la Sala en lo Contenciosoadministrativo Nº 1 de la Cámara Federal
confirmó la sentencia de primera instancia de fs. 58/61 que rechazó la demanda
interpuesta contra el Estado Nacional por nulidad de resoluciones.
Contra aquél fallo se dedujo el recurso extraordinario de fs. 91/102, el que fue
condedido a fs. 103.
2) Que el recurrente sostiene la nulidad absoluta e insanable de la Resolución 86/74
del Director de Higiene y Seguridad en el Trabajo por haber sido dictada por un
funcionario incompetente, toda vez que el decreto 825/73 que le otorga las facultades
que lo habilitan en el caso ha sido publicado en forma incompleta en el Boletín Oficial.
También es nulo, agrega, en la medida que se ha violado su derecho de defensa por
no habérsele permitido ofrecer prueba, y en tanto no se ha requerido el dictamen
jurídico previo exigido por el art. 7 inciso d) de la ley 19549. Señala que, adoleciendo
este acto de una nulidad absoluta e insanable, también está viciada en este sentido la
Resolución 514/74 del Ministerio de Trabajo que lo confirma, extremos estos que se
hacen extensivos a la Resolución 22/75 que desestima el recurso jerárquico
interpuesto contra la citada resolución.
3) Que el remedio es formalmente procedente en la medida que se cuestiona la
legitimidad de actos administrativos con fundamento en la interpretación de normas
federales, tales las de la ley 19549.
4) Que es de hacer notar que en relación a la competencia del órgano que dictó la
Resolución 86/74 el cuestionamiento traído a esta Corte sólo se limita a objetar la
publicidad dada al decreto 825/73 que delegó funciones en el Director de Higiene y
Seguridad en el Trabajo, y que en esta ocasión la recurrente no cuestiona la facultad
de delegar del Ministro del ramo que introdujo en la demanda a fs. 10 vta./11, por lo
que el Tribunal no está habilitado, por falta de petición expresa, para tratar la nulidad
del acto desde ese enfoque (doctrina de Fallos 190:98).
Sentado ello, y en atención a lo dispuesto en principio por el art. 20 de la ley 20.524,
queda incólumne la facultad del Ministro de Trabajo a la que se ha hecho referencia
precedentemente.
5) Que desde este punto de vista, aún en la hipótesis de ser exacto el argumento de
que la falta de publicación adecuada tornó inexistente la delegación, trayendo
aparejada por lo tanto la nulidad del acto, ésta no tendría los alcances que le atribuye
la recurrente. Se estaría en presencia de un acto nulo por incompetencia del órgano
en razón del grado y tal vicio traería consigo una nulidad relativa (art. 14 inc. b) de la
ley 19549), susceptible de saneamiento pro la vía de la ratificación (art. 19 inc. a) de la
citada ley), alcances que cabría atribuírle a la Resolución 514 del Ministerio de Trabajo
de fecha 20 de noviembre de 1974. De ahí que estos fundamentos del recurso no
sean idóneos para hacer caer el acto impugnado.
6) Que igual suerte debe correr la cuestión vinculada con la Resolución 86/74 por falta
de dictamen jurídico.
El art. 7 inc. d) de la ley 19549 considera esencial el dictamen proveniente de los
servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiera afectar
derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado. Este requisito, que hace a
16
la juridicidad de la actuación administrativa, debe ser cumplido antes que la

Administración exprese su voluntad. Aunque es cierto que la resolución cuestionada
no fue precedida del dictamen referido, la parte ahora apelante, al interponer recurso
jerárquico contra aquella resolución, reiteró ante el Ministerio de Trabajo que se
cumpliera la omisión apuntada, satisfaciéndose tal solicitud con el dictamen del Jefe
del Departamento Contenciosoadministrativo de la DIrección General de Asuntos
Jurídicos, que fuera fundamento de la Resolución 514/74 (confr. las actuaciones
administrativas que obran por cuerda).
Que en el caso, de la manera en que actuaron las partes apuntada precedentemente,
no se advierte violación a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos que
conlleven a la nulidad solicitada, en la medida que en tiempo acordado se expidió el
dictamen jurídico exigido.
7) Que los demás agravios, que hacen a la inadmisibilidad de la prueba ofrecida en
sede administrativa por inconducente para enervar la calificación de insalubridad del
trabajo realizado por la empresa actora y los alcances que debe tener el recurso
interpuesto contra la Resolución 514/74 que diera lugar a la Nº 22/75, remiten al
análisis de cuestiones de hecho y puntos meramente procesales de la norma federal,
propios de los jueces de la causa y no revisables en principio por la vía de excepción
del art. 14 de la ley 48 (doctrian de Fallos 271:31; 273:146; 274:33; 275:454 y muchos
otros), si como en el caso no hubo tacha de arbitrariedad en los términos de la doctrina
sentada por esta Corte.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado en lo pertinente por el Sr. Procurador
General, se confirma el fallo de fs. 83/88 en lo que ha sido materia de recurso.
Adolfo R. Gabrielli - Abelardo F. Rossi - Pedro J. Frías - Emilio M. Daireaux - Elías P.

Guastavino.
17
Almagro, Gabriela y otra c. Universidad Nacional de

Córdoba
Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS) 17/02/1998
2ª Instancia.- Córdoba, mayo 22 de 1996.
El doctor Aliaga Yofre dijo:
I. Las presentes actuaciones tienen lugar en virtud del recurso de apelación previsto
por el art. 32 de la ley 24.521, que articulan Gabriela Almagro y Sonia Rodríguez, en
contra de la resolución definitiva 374, del 17 de octubre de 1995, dictada por el
Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional de Córdoba, que declara la
nulidad absoluta de las resoluciones rectorales 57 y 60 del 16 de enero de 1995 (entre
otras), "por haber sido dictadas con vicios de ilegitimidad".
Relatan las recurrentes, que con fecha 24 de noviembre de ese año, iniciaron por ante
el Juzgado Federal Nº 2 a los autos caratulados "Almagro, Gabriela y otra c.
Universidad Nacional de Córdoba - Amparo", causa en la que el juzgador sin dar
trámite ordenó elevar a este tribunal en virtud de lo normado por el art. 32 de la ley
24.521. Que por razones de celeridad, economía procesal, y para evitar que la
arbitrariedad cometida subsista, plantean el recurso antes citado.
Persiguen la declaración judicial de nulidad de la citada resolución 374/95, y el

consiguiente reintegro a sus cargos categoría 707 E, que Gabriela Almagro y Sonia
Rodríguez desempeñaban en la Secretaría de Extensión Universitaria Centro de
Comunicaciones Satelital A.T.E.I., a cargo del área operativa, y Laboratorio de
Homoderivados, Administración de Biblioteca y Secretaría Privada de Gerencia
General, respectivamente, con costas a cargo de la demandada. Formulan reserva de
los daños y perjuicios que les genera la situación planteada.
Relatan que se desempeñaban en Planta Permanente de Personal No Docente en

cargos y destinos antes transcriptos, en virtud de las designaciones que con carácter
definitivo se habían producido a través de las resoluciones 57 y 60 (correspondientes a
Gabriela Almagro y Sonia Rodríguez, respectivamente), emanadas del rector de la
Universidad Nacional de Córdoba -autoridad competente-, con fecha 16 de enero de
1995, superando la inestabilidad laboral que significaban sus anteriores designaciones
interinas.
Que con fecha 17 de octubre de 1995, el Honorable Consejo Superior de la

Universidad Nac. de Córdoba, dicta la resolución definitiva 374, notificada el día 8 de
noviembre de 1995, y a partir de esa fecha han dejado de pertenecer al personal no
docente; habiéndose aplicado en los hechos una cesantía encubierta.
Que la resolución del órgano máximo de la Universidad Nacional de Córdoba, ha

incurrido en irregularidades que atentan contra su estabilidad jurídica que enumeran:
a) Violación del derecho positivo vigente: porque de manera manifiestamente ilegal se

procede a revocar actos administrativos firmes y consentidos, creadores de derechos
subjetivos y en vías de cumplimiento, notificadas en forma, en abierta violación a lo
dispuesto por el art. 17 "in fine" de la ley 19.549.
18
b) Violación de la finalidad: porque la invocada en la res. 374/95 -omisión del trámite

de concursos para la cobertura de vacantes en Planta de Personal Permanente-, a la
época del dictado de las resoluciones rectorales 57 y 60, no había sido implementada,
en tanto la Universidad Nacional de Córdoba reglamentó el sistema a través de la res.
433 publicada en el Boletín Oficial de la Universidad Nacional de Córdoba, en febrero
de 1995.
Por ello, en los hechos la res. 374 posee una finalidad encubierta que ha sido
expulsarlas de la institución. De no ser así, no se explica por qué no se respetaron sus
anteriores situaciones de revista en la universidad que databa del año 1991.
c) Violación a los requisitos esenciales del procedimiento administrativo (art. 1 ° inc. f,

apart. 1, 2. 3): a los procedimientos previos al dictado del acto (art. 17 inc. d) ley
19.549); la res. 374/95, por su objeto y consecuencias, configura una verdadera
cesantía. La metodología utilizada para su dictado resulta arbitraria e ilegal. Cualquier
sanción disciplinaria exige el respeto a elementales principios del debido proceso.
Que en sus casos el primer conocimiento que tuvieron de su situación fue la

notificación de la resolución bajo análisis que les impidió la continuidad en sus tareas.
De otro lado sostienen que sin embargo, la res. 374 pretende imputarles
responsabilidad al decir que los beneficiarios de las designaciones, conocían el vicio
de nulidad que los afectaban por ausencia de concursos, lo que niegan
categóricamente porque esa era la forma de designación en toda la universidad y de
existir actuación irregular, no han sido causantes ni coproductoras.
d) Violación del principio de la competencia funcional: porque de conformidad con el

art. 22 inc. 7° del estatuto de la Universidad Nacional de Córdoba cualquier
modificación en la situación de revista del personal debe emanar del rector y no del
Honorable Consejo Superior. Que la competencia asumida por este órgano, viola lo
dispuesto por el estatuto de la Universidad Nacional de Córdoba y arts. 3°, 7° inc. a)
de la ley 19.549 y acarrea la nulidad absoluta del acto (conf. art. 14, ley 19.549).
Solicitan a continuación la suspensión de los efectos de la resolución impugnada,

formulan reserva del caso federal y ofrecen las pruebas que avalan su petitorio.
A fs. 56, se corre traslado a la Universidad Nacional de Córdoba y se requiere la

documentación vinculada con el dictado de la res. del Honorable Consejo Superior
374/95.
A fs. 66/73, comparece la doctora Mónica G. Céliz de Lucera Funes, en nombre y

representación de la Universidad Nacional de Córdoba, conforme al poder que glosa a
fs. 64/65, oportunidad en la que de manera liminar niega todas y cada una de las
afirmaciones contenidas en la acción de amparo y en la apelación, solicitando su
rechazo con costas.
Reconoce sí que las accionantes se desempeñaron a las órdenes de su mandante en

los cargos que describen hasta el día 8 de noviembre, en planta de personal no
docente, en virtud de las resoluciones 57 y 60 emanadas del ex rector de la
Universidad Nacional de Córdoba, de fecha 16 de enero de 1995, negando que la
metodología habitual empleada para la cobertura de los vacantes, sea sin llamado a
concurso como se afirma; su conocimiento y aceptación por el resto del personal no
docente; que se hubieren dictado dichas resoluciones por existencia de cargos
19
vacantes y en suma la descripción de los hechos como el fundamento de su apelación

que reputa antojadizos y fuera de toda lógica jurídica.
Relata que la nulidad de tales designaciones tienen su origen en la impugnación

deducida por la Asociación Gremial del Personal No Docente de la Universidad en
representación de la totalidad de los trabajadores de esa casa (expte. N° 21-9512559),
por haber sido efectuadas con vicios de ilegitimidad manifiesta y en violación a la ley
aplicable.
Que al planteo se le imprimió el trámite de rigor conforme al estatuto universitario. Fue

tratado por la Comisión de Vigilancia y Reglamento, en base al dictamen que emitiera
la Dirección de Asuntos Jurídicos, que aconsejó la declaración de nulidad en sede
administrativa de los actos en cuestión, con fundamento en un dictamen de la
Procuración del Tesoro de la Nación, que transcribe y a cuyos fundamentos me remito
en honor a la brevedad. No obstante cabe señalar que sostiene en suma que del juego
armónico y la adecuada hermenéutica de los arts. 14, 17 y 18 de la ley 19.549, el acto
administrativo de designación devenía irregular, vicio que conocían las recurrentes,
razones entre otras por las que cabía la declaración de nulidad en aquella sede.
En síntesis señala que: a) conforme la doctrina de la Procuración del Tesoro de la

Nación, apoyada por la jurisprudencia que allí se cita, el acto administrativo viciado de
nulidad absoluta puede y debe ser revocado en sede administrativa; b) las
designaciones y ascensos declarados nulos fueron resueltos en violación a toda la
normativa aplicable; c) los actos administrativos cuya subsistencia se pretende en esta
apelación no estaban firmes y consentidas por no haber sido objeto de publicación
alguna y consecuentemente no pudieron llegar a conocimiento de terceros interesados
en participar de la selección para la cobertura de dichos cargos, por lo que podían y
debían ser dejados sin efecto. En otros términos, afirma, no se encuentra alcanzados
por la protección del art. 17 de la ley 19.549 en orden a la exigencia de acudir a la vía
judicial por medio de la acción de lesividad; d) que la entidad gremial (conf. arts. 72 y
78 del dec. 2213/87), es parte interesada en toda convocatoria destinada a la
cobertura definitiva de vacantes y la omisión de notificarle a la misma las resoluciones
de que se trata, impiden considerar a dichos actos administrativos firmes y
consentidos.
Acompaña prueba y formula reserva del caso federal.
Corridos traslados a ambas partes, los mismos son evacuados a fs. 82/85 y 89/92 por
las recurrentes y la Universidad Nacional de Córdoba, respectivamente, quedando la
causa en condiciones de ser resuelta.
II. Previo a todo, cabe destacar que el tratamiento del recurso se limitará al estudio de
la legalidad del acto administrativo atacado: res. 374/95 dictado el 17 de octubre de
1995, por el Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional de Córdoba, en
orden a determinar si el órgano que lo emitió tenía facultades para revocar en aquella
sede los actos administrativos que en ella se consignan.
No está controvertido que las recurrentes Gabriela Almagro y Sonia Rodríguez se

desempeñaron a las órdenes de la Universidad Nacional de Córdoba, en planta de
personal no docente, categoria 707-E, cumpliendo funciones en la Secretaría de
Extensión Universitaria, Centro de Comunicaciones Satelital A.T.E.I., a cargo del área
operativa y en el Laboratorio de Hemoderivados, Administración de Biblioteca y
Secretaría Privada de Gerencia General respectivamente, en virtud de las
20
designaciones interinas prorrogables que datan de 1993 y 1991 respectivamente (ver

legajos reservados), y nombramientos definitivos por resoluciones del ex-rector, 57 y
60, declaradas nulas por la resolución del Honorable Consejo Superior de esa Casa de
Estudios N° 374/95, notificadas el día 8 de noviembre de 1995, fecha a partir de la cual
cesaron en sus labores.
Que el cuestionamiento es traído a estudio de este tribunal por haberse articulado en

contra de esta última el recurso que prevé el art. 32 de la ley de educación superior
24.521, en cuanto dispone que "Contra las resoluciones definitivas de las instituciones
universitarias nacionales impugnadas con fundamento en la interpretación de las leyes
de la Nación, los estatutos y demás normas internas, sólo podrá interponerse recurso
de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar
donde tiene su sede principal la institución universitaria".
Declarada la procedencia formal del recurso y oídas que fueran ambas partes, se
dispone pasar los autos a resolución de esta sala, a fin de resolver la controversia
planteada.
III. Atento los términos del recurso y los fundamentos dados por las impugnantes,
adelanto opinión en sentido favorable a sus pretensiones por las consideraciones que
a continuación se desarrollan.
Se persigue la declaración de nulidad de la res. 374/95 del Honorable Consejo

Superior de la Universidad Nacional de Córdoba, del 17 de octubre de 1995, por
entender en primer lugar que se ha violado el derecho positivo vigente. Sostienen se
ha procedido a revocar actos administrativos firmes y consentidos, creadores de
derechos subjetivos y en vías de cumplimiento, notificados en forma, en abierta
violación a lo dispuesto por el art. 17 "in fine" de la ley 19.549.
La universidad por su parte, estima válida la resolución atacada, dictada por el órgano
de gobierno, a raíz de la impugnación deducida por la Asociación Gremial del Personal
No Docente de la Universidad en representación de la totalidad de los trabajadores
(Expte. adm. N° 21-95-12559 reservado). Que el procedimiento utilizado es el
establecido en los arts. 17 y 18 de la ley nacional de procedimientos administrativos,
en tanto las resoluciones rectorales 57 y 60 son actos nulos, de los que no puede
afirmarse se encontraban firmes y consentidos porque no fueron objeto de publicación
alguna y en consecuencia no pudieron llegar a conocimiento de terceros interesados.
Que la revocación del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, por aplicación
de lo dispuesto por el art. 14 inc. b de la ley 19.549, conforme la doctrina de la
Procuración del Tesoro de la Nación, importa un deber de la administración en
resguardo del principio de legalidad objetiva por conculcar garantías constitucionales.
Que a los argumentos esgrimidos por la Universidad Nacional de Córdoba, de manera

previa se impone destacar que "los actos jurídicos, sean estos de derecho privado o
público, no se emiten para ser "extinguidos", sea ello mediante revocación o anulación,
sino para ser cumplidos y respetados como criterios reguladores de las situaciones
que contemplan: se emiten para lograr un cometido. Y que cuando excepcionalmente
se produzcan situaciones que reclamen que los actos jurídicos sean privados de
vigencia el derecho proporciona los medios para ello; revocación o anulación
tratándose del acto administrativo (Marienhoff, Miguel S. "Tratado de Derecho
Administrativo", t. II, p. 581, Abeledo Perrot, Ed. Glem S. A., Buenos Aires, 1966).
21
La Universidad Nacional de Córdoba en el supuesto de autos y a través de su órgano

de gobierno, procedió a declarar la nulidad de actos administrativos, en el
entendimiento que aquéllos adolecían de vicios que los tornaban nulos y que por ello,
debían ser declarados nulos en resguardo del principio de legalidad objetiva por
conculcar derechos constitucionales.
Analizadas las actuaciones labradas a raíz de la impugnación formulada por la entidad

gremial, merece destacarse en primer término que si la administración estimó que los
actos de designación efectiva en planta permanente del personal no docente (reg. 57 y
60 del 15 de enero de 1995), adolecían de vicios que las tornaban nulas, debió
solicitar su anulación al órgano jurisdiccional a través de la acción de lesividad que
prescribe el art. 17 "in fine" de la ley de procedimientos administrativos, en la medida
que conforme las constancias de autos, aquellos actos administrativos de encontraban
firmes, consentidos y habían generado derechos subjetivos que se estaban
cumpliendo. En efecto, tratándose de actos administrativos, de contenido individual,
una vez notificados a las interesadas, se habían perfeccionado, generando derechos
subjetivos, tales como inclusión en el escalafón de personal no docente, percepción de
haberes, estabilidad, etcétera.
En otras palabras, dada la naturaleza de los actos impugnados, y en virtud de lo

preceptuado por el art. 11 de la ley de procedimientos administrativos, éstos se
encontraban firmes y ejecutorios, siendo innecesario para tales efectos que no se
hubiere dispuesto su publicación.
Ante la circunstancia apuntada, debemos precisar cuál es la solución que al respecto

nos da la ley, cuando lo que se pretende es la extinción de un ato administrativo,
acusado de ilegítimo por la administración. Todo está en determinar cuándo por esta
causal está facultada la administración, en cuyo caso procedería a su revocación por
ilegitimidad y cuándo le corresponde al órgano judicial.
La ley 19.549, legisla al respecto en su art. 17, que para mayor claridad transcribo.
Establece la norma que: "El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aún en
sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su
subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de
nulidad".
No escapa al suscripto que la parte 1ra. del art. 17 de la ley nacional de

procedimientos administrativos, no presenta mayores dificultades, porque es
coincidente con la opinión mayoritaria en la doctrina, el criterio de la Procuración del
Tesoro y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. De acuerdo
con el precepto, el acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado
por la administración, de oficio o a petición de parte (Hutchinson Tomás, "Régimen de
procedimientos administrativos...", p. 138, 3ª ed. actualizada y ampliada, Ed. Astrea,
Buenos Aires, 1995).
El problema se plantea con la parte 2ª del artículo que establece cuándo, a pesar de
ser nula, no puede ser revocado, constituyendo la situación en él prevista una
excepción a la regla, establecida en la primera parte, cual es cuando el acto nulo
generó derechos subjetivos que se están cumpliendo, supuesto en el cual la
administración "debe" pedir su anulación en sede judicial.
22
Que es esta la inteligencia que debe darse a la norma, en tanto siguiendo al autor
citado "la administración realiza en algunos casos declaraciones jurídicas que
adquieren el valor de un derecho subjetivo, al que corresponde un contenido protegido
por el derecho administrativo. Si éste pudiera ser revocado, sin más, el acto
revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada por el acto revocado. Ello
produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas que se estén
cumpliendo" (autor y obra cits., p. 141).
IV. En este sentido, adviértase que la propia asesoría jurídica, no obstante defender la
postura que posibilitó el dictado de la res. 374/75 del Honorable Consejo Superior,
luego de transcribir los arts. 17 y 18 de la ley 19.549, advirtió que en principio, "... aun
cuando nos enfrentemos con un acto viciado de nulidad absoluta, en la medida en que
se encuentre firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, no puede ser revocado en sede administrativa, sino que debe recurrirse a
la justicia para obtener la declaración de nulidad (art. 17 pretranscripto)" (dictamen
18702, del 12 de setiembre de 1995, expte. 21-95-12816, reservado).
Además el mismo dictamen no obstante seguir el criterio de la Procuración del Tesoro

de la Nación, de seguimiento obligatorio para esa asesoría (conf. art. 6º, ley 12.954
-Cuerpo de Abogados del Estado-), que alude a una interpretación de los arts. 14 inc.
b) 17 y 18 de la ley 19.549, tratando de darle pleno efecto a la intención del legislador
y concluir que los beneficiarios de las designaciones y promociones conocían el vicio
del acto administrativo en cuestión y "por ende resultaría procedente su declaración de
nulidad en sede administrativa", en párrafo aparte consigna que "De no considerarse
así, podría optarse por promover la acción de lesividad ante la justicia federal".
Como puede observarse, la propia asesoría jurídica de la universidad al emitir su

dictamen sobre la nulidad y procedimiento para declararla, a instancia de la Comisión
de Reglamento y Vigilancia. (ver. resolución de la citada comisión del 29 de agosto de
1995, fs. 17 expte. 21-95-12816 acumulado al expte. adm. 21-95-13600, reservado),
se expidió en el sentido antes señalado, esto es detallando los impedimentos para la
revocación en aquella sede, dejando abierta la posibilidad de acudir a la justicia para
lograr en definitiva la anulación de aquellas resoluciones que se estimaban adolecían
de vicios que las tornaban nulas.
Pese a ello, la citada comisión aconseja al Honorable Consejo Superior. "Declarar la

nulidad absoluta de las resoluciones Nº ...57 ... 60... del 16 de enero de 1995, ... por
haber sido dictadas con vicios de ilegitimidad, al no haberse respetado la normativa
que obliga a realizar concursos para la cobertura de vacantes de planta no docente y
para las promociones definitivas de agentes de planta no-docente (dec. 2213/87 y ord.
433/94 Honorable Consejo Superior), todo de conformidad a lo dictaminado por la
Dirección de Asuntos Jurídicos bajo el Nº 18.702.
Que el dictamen que en lo pertinente transcribo y la res. 374 que lo da por

reproducido, adolecen de una errónea interpretación de la ley. En efecto, comparto
que es criterio de interpretación de las leyes el computar la totalidad de su preceptos
de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico vigente, pero también debe
tenerse en cuenta que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, no
siendo admisible una inteligencia que equivalga a prescindir del texto legal" ("CS,
Banco Shaw S. A. c. BCRA s/ nulidad de acto administrativo", sentencia del 16 de junio
de 1993).
23
Recapitulando, si conforme la letra del art. 17 de la ley nacional de procedimientos

administrativos, el acto administrativo que es irregular, está firme y consentido y ha
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, la administración que no debe
en su caso dejar subsistente el acto -a causa de su irregularidad-, debe pedir su
anulación judicialmente.
Analizando la norma de referencia, enseña Hutchinson "Atendiendo a que la

estabilidad es un carácter contingente que favorece a la seguridad jurídica, pues
brinda certeza a los particulares, la ley -como una excepción a esta estabilidad-
permite la revocación de oficio en el caso del acto nulo; pero esta excepción no tiene
aplicación -se vuelve al principio general- en el caso de que, con ciertos requisitos
hayan nacido derechos subjetivos del particular que se estén cumpliendo. Y es que
desde el mismo instante en que a consecuencia de un acto administrativo se produce
un derecho subjetivo, éste se encuentra bajo la protección de las oportunas
jurisdicciones y, si han de mantenerse las garantías que de ellas derivan, es claro que
no puede suplantarlas la propia actividad administrativa" (autor citado, "Ley nacional
de procedimientos administrativos. Comentada...", t. 1, p. 380, 1ª reimpresión
corregida, Ed. Astrea, 1987).
Continúa el autor señalando que esta "Es una solución coherentar si el acto anulable
no puede revocarse, es nulo, en esas condiciones, tampoco, pues sería cómodo a la
administración -si no hubiera ese límite respecto del acto de nulidad absoluta- declarar
que un acto es nulo (aunque en realidad sea anulable) y revocarlo. El perjuicio del
particular es patente y no se resuelve con la posibilidad de ir a la justicia para que
controle ese proceder de la administración. Ello, porque aunque obtenga finalmente la
satisfacción, ocasiona gastos, pérdida de tiempo, inseguridad" (autor y obra citados, p.
381).
Recordemos a tales efectos, y para concluir, que en virtud de las designaciones

efectuadas por resoluciones 57 y 60 de enero de 1995, actos administrativos firmes,
consentidos y como tales generadores de derechos subjetivos, más allá de la alegada
nulidad que hoy no se puede evaluar, las agentes Almagro y Rodríguez, gozaban de la
denominada estabilidad propia, que obligaba a la universidad al respeto de la
permanencia en aquella relación, y que si a partir de la impugnación de las
resoluciones rectorales entre ellas las que atañen a las recurrentes, la administración
advirtió los vicios que las tornaban nulas, debió así plantearlo a la justicia, en virtud de
lo normado por el art. 17 inc. b) de la ley 19.549.
V. En relación a los demás fundamentos recursivos reseñados al comienzo de este

voto, y la oposición que a ellos efectúa la Universidad Nacional de Córdoba,
importando el estudio de los mismos la revisión de los actos administrativos
declarados nulos, que no constituye materia de este recurso, corresponde no abordar
los temas propuestos, por expresa disposición legal. Por último y en cuanto a la
alegada incompetencia del órgano que dictó el acto que por la presente se anula, la
cuestión deviene abstracta en tanto y en cuanto no era la Administración a quien cabía
revocarlos, sino en su caso al órgano jurisdiccional.
En otras palabras, limitado el marco de conocimiento al estudio de la legalidad de la

res. 374/95 y teniendo en cuenta lo señalado en los considerandos III y IV de la
presente, no corresponde establecer a esta altura, si las resoluciones rectorales 57 y
60 declaradas nulas, adolecían del vicio que da cuenta la resolución impugnada, toda
vez que con los elementos de juicio acompañados y por no constituir objeto de
pronunciamiento, es imposible determinar si las designaciones efectuadas en aquéllas,
24
lo fueron en violación a la legislación vigente, que se señalan res. 433/94, publicada en

febrero de 1995, dec. 2213/87, entre otras. Menos aún determinar el alegado
conocimiento del vicio por parte de las beneficiarias.
VI. Por todo lo expuesto soy de opinión que corresponde: hacer lugar al recurso
articulado y declarar la nulidad de la res. 374/95, del 17 de octubre de 1995, dictada
por el Honorable Consejo Superior de la Universidad Nacional de Córdoba
retrotrayendo los efectos de la nulidad declarada, y las cosas, al estado en que se
hallaban al momento de su dictado (conf. art. 1050, Cód. Civil). En consecuencia
corresponde condenar a la Universidad Nacional de Córdoba, para que en el término
de 15 días de quedar firme el presente pronunciamiento proceda al reintegro de los
cargos, que desempeñaban Gabriela M. Almagro y Sonia Rodríguez, en las categorías
y destinos que dan cuenta las resoluciones de designación 57 y 60 del 16 de enero de
1995. Con costas a la recurrida (confr. art. 68, parte 1ª, Cód. Procesal). Así voto.
Los doctores Becerra Ferrer y León Feit dijeron:
Que por análogas razones a las expresadas por el doctor Aliaga Yofre, votaban en
idéntico sentido.
Por el resultado del acuerdo que antecede: se resuelve: I. Hacer lugar al recurso de
apelación articulado y en consecuencia, declarar la nulidad de la res. 374/95 del 17 de
octubre de 1995, dictada por el Honorable Consejo Superior de la Universidad
Nacional de Córdoba, retrotrayendo los efectos de la nulidad declarada, y las cosas, al
estado en que se hallaban al momento de su dictado. II. Condenar a la entidad
demandada para que en el término de 15 días de quedar firme el presente
pronunciamiento proceda al reintegro de los cargos que desempeñaban Gabriela
Almagro y Sonia Rodríguez en las categorías y destinos que dan cuenta las
resoluciones de designación 57 y 60 del 16 de enero de 1995. II. Imponer las costas
del presente proceso a la parte demandada (conf. art. 68, parte 1ª, Cód. Procesal).-
Humberto J. Aliaga Yofré.- Gustavo Becerra Ferrer.- Pedro León Feit.
Fallo de la Corte Suprema
Buenos Aires, febrero 17 de 1998.
Considerando: 1. Que la sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba hizo

lugar al recurso directo -previsto en el art. 32 de la ley 24.521- deducido por dos
agentes de la planta de personal no docente de la Universidad Nacional de esa
ciudad, y declaró la nulidad de la resolución 374/95 por la que el consejo superior
había dejado sin efecto la designación de aquéllas; en consecuencia, condenó a la
universidad a reintegrarlas a los cargos y destinos que ocupaban. Contra esta
sentencia la universidad demandada interpuso el recurso extraordinario cuya
denegación origina la presente queja.
2. Que para así resolver, la cámara sostuvo que el consejo superior no se hallaba
habilitado para revocar los actos de designación porque éstos estaban firmes,
consentidos y habían generado derechos subjetivos -que se estaban cumpliendo- en
favor de las recurrentes, razón por la cual, si la administración entendió que los actos
tenían vicios que los tornaban nulos, debió acudir al auxilio judicial promoviendo el
proceso de lesividad contemplado en el art. 17 de la ley 19.549. Dijo también que la
instancia había sido abierta con el único alcance de examinar la "legalidad" de la
resolución 374/95; debido a ello y con los elementos de juicio existentes en autos,
concluyó que no era posible determinar si los actos de designación eran nulos y
25
menos aún expedirse sobre el alegado conocimiento del vicio por parte de las
beneficiarias.
3. Que las objeciones de la recurrente suscitan cuestión federal pues se halla en tela
de juicio la interpretación de normas de esa índole como las contenidas en la ley
19.549, y la decisión de la alzada ha sido contraria al derecho que en ella fundó la
apelante (art. 14, inc. 3, ley 48). A esto cabe agregar que tal circunstancia no
encuentra óbice en el hecho de haberse invocado la doctrina de esta Corte sobre
arbitrariedad de sentencia, pues de los agravios de la recurrente surge, entre otras
argumentaciones, su discrepancia interpretativa en torno a las normas invocadas.
4. Que el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente la obligación de la
administración pública de revocar en sede administrativa sus actos irregulares, salvo
que el acto se encontrara "firme y consentido y hubiera generado derechos subjetivos
que se estén cumpliendo", supuesto en el cual "sólo se podrá impedir su subsistencia
y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad". Por su
parte, el art. 18 de esa misma ley dispone que el acto regular del que hubieren nacido
derechos a favor de los administrados no podrá ser revocado en sede administrativa
una vez notificado, salvo -entre otras circunstancias- cuando el interesado hubiera
conocido el vicio.
5. Que una interpretación armónica de los preceptos citados conduce a sostener que
las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular
previstas en el art. 18 -entre ellas, el conocimiento del vicio por el interesado- son
igualmente aplicables al supuesto contemplado en el art. 17, primera parte. De lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular,
lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa. Una inteligencia meramente
literal y aislada de las normas antes indicadas llevaría a la conclusión de que habría
más rigor para revocar un acto nulo que uno regular cuya situación es considerada por
la ley como menos grave.
6. Que en las condiciones expuestas, la Cámara limitó su jurisdicción para entender en
autos de un modo incompatible con los términos del régimen legal que consideró
aplicable. En efecto, si de acuerdo con dicho régimen es válido el ejercicio de la
potestad revocatoria cuando el interesado hubiera conocido el vicio del acto, resulta
entonces inadmisible sostener que el tribunal no se encontraba habilitado para
examinar si las agentes tenían o no ese conocimiento, pues ello comporta una
interpretación parcial de las normas que rigen el caso o, dicho de otro modo, un
estudio incompleto sobre la legalidad del acto impugnado.
Por ello, se hace lugar la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se

revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por
quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con el alcance indicado. Reintégrese el
depósito de fs. 1. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Augusto C.
Belluscio. - Guillermo A. F. López. - Adolfo R. Vázquez.
26
Furlotti Setien Hnos. S. A. c. Instituto Nac. de

Vitivinicultura
CSJN, 23 de abril de 1991
Buenos Aires, abril 23 de 1991.
Considerando: 1°) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Mendoza de fs.

469/471 que --al confirmar al fallo de primera instancia de fs. 413/421-- dejó sin efecto
la sanción administrativa impuesta a la actora, interpuso la demandada el recurso
extraordinario de fs. 474/480, que fue concedido a fs. 490.
2°) Que para así decidir, el a quo sostuvo, entre otros argumentos, que el
procedimiento que derivó en la citada sanción debía reputarse inválido toda vez que al
dejar el Instituto Nacional de Vitivinicultura sin efecto, mediante la disp. núm. 169.959
del 28/9/83, la núm. 169.917 de fecha 6/8/83, violó lo dispuesto en el art. 17 "in fine"
de la ley 19.549 en contraposición al principio de estabilidad de los actos
administrativos.
3°) Que contra esa decisión se agravia la recurrente. Destaca, entre otras
consideraciones, que la sentencia dictada por el a quo --a la que tacha de arbitraria--
omitió considerar la incidencia que en la resolución de la causa tendrían las disp. de la
ley 14.878. Defiende, por su parte, la validez del acto impugnado destacando que al
contestar la acción instaurada dejó planteado en subsidio --y para el supuesto de que
se considerase necesaria la anulación judicial de la disp. núm. 169.917-- el pedido a
fin de que se declarara judicialmente la nulidad de su propio acto.
4°) Que el recurso extraordinario interpuesto resulta formalmente procedente, toda vez
que se encuentra en discusión el alcance de normas de naturaleza federal como las
contenidas en las leyes 14.878 y 19.549 y el fallo definitivo del superior tribunal de la
causa es contrario a las pretensiones que la recurrente sustenta en ellas.
5°) Que en lo que al caso interesa, la cuestión central debatida en el "sub examine"
gira alrededor de las facultades con que cuentan los órganos estatales --en el caso
específico el Instituto Nacional de Vitivinicultura-- para dejar sin efecto sus actos
irregulares y los alcances que cabe otorgar a la pretensión deducida subsiariamente
por éste al responder la acción entablada.
6°) Que, a este respecto, el art. 17 de la ley 19.549 establece expresamente

--siguiendo a los ordenamientos más modernos en el derecho extranjero-- la
obligación de la administración pública de revocar en sede administrativa sus actos
irregulares, salvo que el acto se encontrara "firme y consentido y hubiere generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo", supuesto en el cual "sólo se podrá
impedir su subsistencia y la de sus efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad".
7°) Que, por tanto, supuesta la irregularidad del acto por conllevar un vicio que
determina su nulidad absoluta, resulta en principio legítima la actividad revocatoria de
la propia administración, salvo que concurra la excepción señalada en el considerando
anterior. Esa facultad encuentra suficiente justificación en la necesidad de restablecer
sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto
afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, carece de la estabilidad propia de
27
los actos regulares y no puede generar válidamente derechos subjetivos de los

particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad (doctrina
de Fallos: 250: 491, consid. 6° y sus citas; 302: 545 --Rep. La Ley, XL, A-I, p. 89, sum.
51--).
8°) Que, desde esa óptica, el Instituto Nacional de Vitivinicultura no se encontraba

habilitado para revocar en sede administrativa la disp. núm. 169.917, como lo hizo
mediante la resolución núm. 169.959, en tanto de aquélla se habían derivado derechos
subjetivos en favor de la actora. Debió, a tal efecto, requerir el auxilio judicial, mediante
el proceso de lesividad a que se refieren los arts. 17 "in fine" y 26 de la ley 19.549.
9°) Que no obsta a ello la mención que efectúa el recurrente de la ley 14.878, toda vez
que no surge de ésta ni indica válidamente el apelante en qué disposiciones del citado
cuerpo legal funda las razones por las cuales se impondría una solución diferente a la
hasta aquí esbozada, aplicable supletoriamente al Instituto Nacional de Vitivinicultura
en virtud de lo dispuesto por el decreto 9101/72 (Fallos: 306: 136, entre otros).
10) Que, sin embargo, la limitación impuesta por el art. 17 "in fine" de la ley 19.549, en
cuanto constituye una excepción a la potestad revocatoria de la administración,
establecida como principio general en la primera parte de su texto, debe ser
interpretada con carácter estricto toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia en
el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta tanto se produzca la
declaración judicial pertinente (Fallos: 304: 898 --La Ley, 1983-B, 1--, consid. 7°; 305:
2170).
11) Que, desde esta perspectiva, la sentencia recurrida incurrió en igual error que el
cometido por el juez de primera instancia al omitir considerar la petición de nulidad
interpuesta en forma subsidiaria por el ente demandado. En este aspecto, debe
destacarse que si bien la acción de lesividad presupone la existencia necesaria de un
juicio pleno con amplio debate y prueba --difícilmente admisible en un proceso de
revisión limitada como son los existentes, en general, contra la imposición de
sanciones administrativas-- la tramitación otorgada en el "sub examine" se diferencia
notoriamente de otros supuestos. En efecto, tal como surge de la providencia de fs.
61, el trámite impuesto a la presente causa fue el del proceso ordinario, apto para
tratar --como defensa o reconvención-- la pretensión anulatoria de la administración,
con independencia de la calificación dada a ésta por las partes.
12) Que, en esas condiciones, la adecuada valoración de los hechos, principios y

normas jurídicas en juego en el caso, imponía la consideración de la petición del
Estado, apta para ser tratada en este proceso, sin perjuicio de adoptar los tribunales
de la causa las medidas que pudieran haber juzgado pertinentes hasta tanto se
resolviera sobre la procedencia o improcedencia de la petición de la administración.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto y se deja sin

efecto la sentencia apelada. Con costas. -- Ricardo Levene (h.). -- Rodolfo C. Barra. --
Carlos S. Fayt (en disidencia). -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi. -- Julio
S. Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor.
Disidencia del doctor Fayt:
Considerando: 1°) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Mendoza, que

confirmó la de primera instancia que dejó sin efecto la sanción administrativa impuesta
28
en los autos, interpuso la demandada el recurso extraordinario concedido a fs. 490/490

vta.
2°) Que el a quo señala que tal sanción pudo nacer tras la declaración de nulidad, por
parte de la administración, de un anterior pronunciamiento absolutorio de ella. Dicha
nulidad, se dictó con fundamento en las conclusiones de una causa penal posterior,
pero ello no autoriza la declaración de nulidad por la propia parte, obviando la vía del
art. 17 de la ley 19.549.
3°) Que en lo esencial y en lo que a la solución del caso resulta de interés, la

recurrente aduce que el acto absolutorio era nulo de nulidad absoluta pues adolecía
del error esencial referido en el art. 14, inc. a) de la ley citada.
4°) Que la norma de referencia en que se funda el a quo es clara en cuanto a que,
generados como en el caso derechos subjetivos de una decisión de la propia
administración, no puede ella, ante actos afectados de nulidad absoluta sino requerir
de la justicia la declaración de nulidad, camino no seguido en la causa. Por otra parte,
la mención que efectúa el recurrente de la aplicabilidad al caso de la ley 14.878, en
virtud del decreto 9101/72, no basta para obviar la clara conclusión antes sentada,
enderezada a la preservación de las garantías constitucionales comprometida en la
preservación de la seguridad jurídica, de la que no cabe afirmar un posible
apartamiento válido extraído de aquella ley. Esto es así, máxime que el recurrente no
indica cuál es la solución diferente que surgiría de la consideración de la citada norma
(Fallos: 278: 62 --LA LEY, 141-221--; 306: 136).
5°) Que en relación a la carga de las costas, cabe que ella sea distribuida en el orden
causado, atento a que la vencida pudo considerarse con derecho a recurrir en
atención a las peculiares circunstancias de la causa, pues la adulteración imputada fue
admitida por decisión judicial.
Por ello, se confirma la sentencia apelada.
29
Espacio S.A. c. Ferrocarriles Argentinos

Dictamen de la Procuradora Fiscal
I. A fs. 119/126, "Espacio S.A." demandó a Ferrocarriles Argentinos el pago de

$35.582.027.889 -con más actualización e intereses- en concepto de los daños y
perjuicios que dijo le ocasionaron los impuestos nacionales que debió pagar, hasta el
15 de octubre de 1982, pese a lo dispuesto en las cláusulas del contrato celebrado
entre ambas, relativo a la construcción de la actual estación "Aristóbulo del Valle", del
Ferrocarril General Belgrano y de los locales comerciales anexos, cuya explotación se
le concedió por el término de 19 años.
Destacó que, en el art. 34 del pliego de bases y condiciones para la contratación y
ejecución de las obras, se previó que gozaría de las mismas franquicias sobre
gravámenes fiscales a que tuviera derecho el Ferrocarril, para las obras que realice
por contrato, excepto el sellado de este último.
Sostuvo que, sobre tal base, hizo todos sus cálculos de costos. No obstante, cuando
solicitó a la empresa estatal que le reconociese la exención de impuestos nacionales
de que gozaba, ésta se negó al pedido, aduciendo que para ello era menester que la
obra fuera declarada de interés nacional por el Poder Ejecutivo, de acuerdo con lo
dispuesto por el art. 11 de la ley 15.273.
Efectuada la solicitud en tal sentido, su tramitación administrativa dio lugar a una
resolución negativa del presidente de la empresa, fundada en que la obra carecía de
los elementos necesarios para calificarla de interés nacional y culminó, recurso
jerárquico mediante, con el dictado de un decreto del Poder Ejecutivo que exhibió los
mismos fundamentos.
Afirmó, por tanto, que Ferrocarriles Argentinos estimuló la denegatoria de la exención
impositiva y que, si era necesario el decreto que declarase la obra de interés nacional,
era esa empresa quien estaba obligada a gestionarlo o, en su defecto, cargar con el
costo que mantuviese el equilibrio del contrato, estado de cosas que no cambia por el
hecho de tratarse de una obra pública, ya que resulta aplicable el art. 1198 del Cód.
Civil como principio general del derecho.
Subsidiariamente alegó que, si el requisito de la declaración de "interés nacional" de
las obras no se cumplen, las cláusulas del pliego no revisten carácter de exención,
"funcionan según su texto literal y mantienen a Ferrocarriles Argentinos como deudor
del impuesto".
II. La empresa demandada contestó el pertinente traslado a fs. 150/157.
En lo que actualmente interesa, dijo que el art. 34 de las Bases y Condiciones para la
Contratación y Ejecución de Obras, forma parte de un Reglamento que establecía las
normas genéricas a las que debían ajustarse las licitaciones, contrataciones, ejecución
de obras o trabajos que se llevaren a cabo para y por cuenta de Ferrocarriles
Argentinos.
Se trató, por ende, de una franquicia de carácter general -no establecida para el caso
particular de la sociedad reclamante- y, como tal, su interpretación auténtica debe
efectuarse a la luz de otras normas de mayor jerarquía que legislan sobre el particular.
Señaló que, al tiempo de la apertura de la licitación de autos, estaba vigente el ya
mencionado art. 11 de la ley 15.273 y la actora no pudo verosímilmente creer que la
construcción del edificio de una estación ferroviaria y de una galería comercial anexa
para una obra de interés nacional. Por otra parte si, como pretende la accionante, la
empresa comitente fuera deudora directa de los impuestos en cuestión, resultaría
incongruente la actitud de "Espacios S.A.", que prosiguió la vía administrativa para que
se declarara la existencia de tal interés nacional de
30
las obras.
También resulta inverosímil, sostuvo, que haya dejado transcurrir doce años hasta la
promoción de la demanda, lapso durante el cual pagó silenciosa y pacíficamente y
soportando el consiguiente quebranto, sin cuestionar la "írrita" situación que luego
denunció.
Afirmó que la intención de las partes en el esquema contractual elegido (sistema de
anticresis)), fue que la renovación de parte de la infraestructura ferroviaria se efectuara
sin desembolso alguno de la empresa estatal, concediendo al adjudicatario de las
obras el uso y goce de las construcciones rentables durante el plazo pactado. Por lo
tanto, si a esa concesión de uso se agregara el reembolso pretendido -que equivale a
un tercio del precio de la obrase subvertiría la ecuación contractual, en su perjuicio, y
se configuraría un abuso de derecho de su contraria en los términos del art. 1071 del
Cód. Civil, con violación de la buena fe que debe presidir los contratos, pues resulta
aplicable a su tesis la primera parte del art. 1198 del mismo ordenamiento, citado por
la actora.
III. El juez federal de primera instancia hizo lugar a la demanda a fs. 552/563.
Consideró a tal efecto, en lo sustancial, que de los términos del contrato surge
claramente que Ferrocarriles prometió la exención y esto constituyó una obligación de
resultado y no de medios. Por ello, la tramitación llevada a cabo en torno a lo
dispuesto por el art. 11 de la ley 15.273 fue innecesaria, pues lo cierto es que, de tal
modo, la obligada transformaba su obligación de resultado en una nueva, "de medio";
y, para peor, aconsejando y decidiendo, a través de las instancias administrativas
cumplidas, en contra de lo expresamente pactado. Lo cierto es que Ferrocarriles no
cumplió y ello ocurrió por su culpa; la prestación a cargo de la demandada la obligaba
a que no se agravara la contraprestación de la actora en este juicio, ya que lo había
garantizado expresamente en el contrato.
Asimismo, entendió que la actora no invocó ni demostró interés en que la obra fuese
calificada de interés nacional, pues tal circunstancia era absolutamente extraña al
compromiso contraído por el Ferrocarril; de ahí que la demanda se base en el
incumplimiento del contrato, que provocó directamente el daño que aquí se pretende
reparar por medio de indemnización.
Expresó que no puede hablarse de la posibilidad de que se apliquen otras normas que
las contractuales -para la solución del caso- y que el Ferrocarril debe hacerse cargo de
las ventajas que no pudo efectivizar la actora, y que fueron la razón de lo convenido y
formaban, evidentemente, parte del precio en el contrato de anticresis celebrado.
También concluyó que la pretensión subsidiaria de la demandada, en tomo a que la
aplicación del art. 34 se circunscribiera al tiempo de la ejecución de la obra, es
contraria a la esencia del contrato de anticresis pues, en tanto se estén realizando las
obras, no habría explotación posible del usufructo concedido, que recién podría
hacerse efectivo una vez finalizadas las obras.
En cuanto a la petición de que se tome en cuenta la hipotética rentabilidad de la
inversión, dijo que modificaría esencialmente el contrato, en contra del principio
contenido en el art. 1197 del Cód. Civil.
Finalmente, estimó que debía desecharse la postura relativa a que, desde el 1° de
enero de 1980, la ley 22.016 derogó la franquicia a favor de la demandada, pues su
aplicación tergiversaría la ecuación económico financiera que formaba parte del precio
al contratar y que, por vía de hipótesis, podría haber ocurrido en el mismo momento
del comienzo de la obra, alterándose evidentemente el precio pactado.
IV. Dicha sentencia fue confirmada por la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones
en lo Contencioso administrativo Federal (fs. 633/636).
Meritaron los jueces de ese tribunal que, efectivamente, del art. 34 del Pliego General
respectivo surge con claridad suficiente la obligación del Ferrocarril de exceptuar, a la
actora, de la carga de los gravámenes fiscales materia de debate y con respecto a los
cuales aquél gozaba de franquicia.
31
Dicho artículo muestra -agregaron- una palmaria orientación tendiente a conferir

seguridad al régimen económico del contrato, mediante precisar por cuenta de qué
parte concretamente habrían de correr los costos de origen fiscal.
A tal efecto, distinguieron entre aquellas contribuciones de las que estuviere exento el
Ferrocarril, ya creadas al tiempo de la licitación, o a crearse con posterioridad; y
aquellas otras de las que aquél no estuviere exento, ya existentes al tiempo de la
licitación o que pudieren imponer con posterioridad las autoridades respectivas.
Entendieron que el alcance que corresponde asignar al precepto convencional en
juego, unido al hecho reconocido en la causa de que, al tiempo de la licitación y firma
del contrato, la demandada estaba exenta de los impuestos nacionales que, en su
momento, pagó el accionante y que tuvieron como fuente el usufructo de autos, lleva
-de modo razonable- a tener por configurado el derecho contractual de la actora a no
asumir, de su cuenta, dicho pago, como así también, al consiguiente reintegro, de
parte de la accionada, en concepto de indemnización.
Dicho resarcimiento -añadieron- debe ser asumido por el Ferrocarril, al importar, tal
estado de cosas, un implícito pero inequívoco incumplimiento contractual y, en
sustancia, una falta de percepción de frutos por culpa exclusiva de la demandada que
pone, en cabeza de esta parte, satisfacer la indemnización pertinente de acuerdo con
lo reglado por el art. 6°, "in fine", del Pliego de Condiciones Particulares.
En cuanto a la pretensión de la accionada, en el sentido de limitar la aplicación del art.
34 sólo al tiempo de ejecución de la obra, entendieron que debe ser desestimada, toda
vez que el apelante de fs. 598 no controvirtió, mediante una crítica concreta y
pormenorizada, el argumento en que el juez de primera instancia sustentó su posición.
Por lo demás, resaltaron que surge como razonable el fundamento con que el
magistrado desechó tal planteo, mediante aducir que resulta contrario a la esencia del
contrato de anticresis, pues en tanto se estén realizando las obras, no habría
explotación posible del usufructo convenido.
Por similares razones formales vieron inviable el argumento relacionado con la sanción
de la ley 22.016, que derogó las exenciones tributarias de que gozaba Ferrocarriles;
sin perjuicio de lo cual expresaron que resulta convincente la fundamentación otorgada
al tema por el sentenciante; en particular, si se la vincula con la proyección acordada al
art. 34 del Pliego general y, de modo específico, al significativo sentido del último
párrafo de su texto original.
V. Disconforme, la accionada interpuso el recurso ordinario de apelación a fs. 639 y,
una vez concedido por el a quo a fs. 641, presentó el memorial que corre glosado a fs.
646/652.
Sostiene allí que lo decidido es equivocado, sobre la base de fundamentos ya
expuestos en las instancias precedentes y que pueden sintetizarse en los siguientes
argumentos:
1°) las cláusulas contractuales deben interpretarse en concordancia con las
disposiciones de la ley 15.273, cuya ignorancia a la época de cotizar no puede
válidamente invocar la actora;
2°) el Ferrocarril sólo prometió dar una obra en anticresis para, al cabo de cierto
tiempo, obtener bienes inmuebles sin erogar suma alguna y transmitiendo una serie de
ventajas impositivas de carácter general que ya tenía al tiempo de la contratación;
3°) el mencionado art. 34 establece franquicias impositivas "para las obras" y, durante
ellas, la contratista nada erogó, conforme surge de las pruebas de la causa, mientras
que, a partir de la explotación comercial propiamente dicha, pagó impuestos a las
ganancias y al patrimonio;
4°) no se pactó ningún "seguro" a favor de la actora, y la conducta de ésta durante la
ejecución del contrato demuestra que no lo consideró así, pues pagó sus impuestos
pacíficamente por más de una década;
5°) a fs. 518/532 vta., la actora reconoció que, para obtener la exención impositiva, era
necesaria la declaración de interés nacional de la obra y, por ello, realizó las
32
tramitaciones respectivas;
6°) dicha parte no pudo verosímilmente creer que la construcción del edificio de una
estación ferroviaria y de una galería comercial anexa implicara "por sí" interés nacional
y, menos aún, que así se declarase, como se desprende, a su juicio, de la absolución
de posiciones; existiendo -respecto de la actora- dudas al tiempo de ofertar en la
licitación sobre el interés nacional de las obras a realizar, debió pedir las pertinentes
aclaraciones antes de la presentación de su propuesta;
7°) después de haber pagado pacíficamente y, por lo tanto, haber convalidado la
interpretación contractual antes expuesta, la actora no puede venir "contra sus propios
actos", conforme se desprende de los arts. 953, 1071 y 1198 del Cód. Civil;
8°) toda vez que el perito contador expresó que los impuestos en cuestión insumieron
el 27,16 % del usufructo, si bien la ganancia pudo no ser la esperada por la actora,
tampoco puede decirse que haya ruptura de la ecuación económica del contrato ni
quebranto, pues del mismo peritaje se desprende que el beneficio obtenido, durante
casi veinte años de usufructo, alcanza a varios millones de dólares estadounidenses;
9°) no es exacta la aseveración del a quo respecto a que determinados puntos de la
expresión de agravios no reunirían los requisitos del art. 265 del Cód. Procesal, pues
se cuestionó el decisorio de primera instancia siguiéndose su línea argumental;
10) subsidiariamente, dice que se hizo lugar íntegramente a la pretensión de su
contraria cuando, si debe entenderse que la franquicia se extiende a impuestos
relacionados con las obras que el Ferrocarril realice por contrato y a cuya exención
tenga derecho, no correspondía que se extendiera a los impuestos a la transmisión
gratuita de bienes y a los capitales, que gravan directamente el patrimonio de la actora
y nada tienen que ver con la actividad de la Empresa estatal;
11) la sentencia descarta la incidencia que, sobre la operatividad de la cláusula que
establece la franquicia, tiene la entrada en vigencia de la ley 22.016, que derogó
-respecto de Ferrocarriles Argentinos- la exención de los impuestos de que trata este
juicio; y ello con fundamento en que la quiebra de la ecuación económico financiera
sería igual antes o después de esa fecha; sin embargo, el peritaje no probó la
existencia de tal ruptura, ni la actora la invocó en momento alguno de la ejecución del
contrato.
Destacó, por último, que los agravios se extienden a la totalidad de la pretensión
viabilizada, razón por la cual el monto discutido excede en demasía el mínimo legal
establecido para la procedencia del recurso ordinario de apelación, conforme demostró
a fs. 639.
VI. Toda vez que el Estado Nacional es parte en autos a través de la empresa
Ferrocarriles Argentinos y que, tal como ésta sostiene a fs. 639, el monto discutido en
último término excede el mínimo de A 36.224.516,40 exigido por el art. 24, inc. 6,
apart. a), del dec.-ley 1285/58 (según res. C.S. 552/89), considero que el recurso
ordinario de apelación es procedente en su aspecto formal.
En efecto, el monto discutido -como surge del fallo de primera instancia y su
confirmación por la Cámara- es el de $ 35.582.027,889 consignado en la demanda a
valores de marzo de 1983 (v. fs. 125, cuarto párrafo) que, actualizado por los índices
de precios al consumidor, nivel general, correspondientes a esa fecha (0,05316) y al
mes de agosto de 1989 (5288,8), pues el recurso fue interpuesto el 8 de setiembre de
ese año, se obtiene un monto de A 53.999.670 (coeficiente 999.488,38), varias veces
superior al mínimo citado en el párrafo precedente, cuando todavía falta adicionar la
suma correspondiente a intereses.
VII. En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que el principal agravio de la
recurrente consiste en sostener que el art. 34 del "Pliego de Bases y Condiciones para
la Contratación y Ejecución de las Obras" debe ser interpretado a la luz del art. 11 de
la ley 15.273.
Dispone este último, cuya vigencia (ver B.O. del 9/II/60) es anterior a la firma, en 1968,
del contrato de autos, que "Las estipulaciones en vigor por las cuales el Estado
33
Nacional y sus dependencias, organismos descentralizados y empresas han tomado a

su cargo los impuestos nacionales que pudieren recaer sobre la otra parte contratante
(...) o han convenido en pagar tales impuestos por cuenta de ellos; o han asumido la
obligación expresa de abonarles un suplemento de precio para cubrir su importe; o
han contratado otros compromisos de alcance análogo, se considerarán como
exenciones a favor de los contribuyentes".
Y, en su último párrafo expresa que "En las contrataciones futuras tales cláusulas sólo
tendrán efecto eximente en el caso de adquisiciones, obras o inversiones que a los
fines de esta franquicia sean declaradas de interés nacional por el Poder Ejecutivo".
Por su parte, el art. 34 del citado pliego, establece que "El contratista gozará de las
mismas franquicias sobre gravámenes fiscales a que tenga derecho el Ferrocarril para
las obras que realice por contrato, excepto el sellado de este último, pero será por
cuenta de aquel el pago de los impuestos, derechos y tasas nacionales, provinciales y
municipales vigentes a la fecha de licitación de obras, de las cuales no esté exento el
Ferrocarril, salvo disposición en contrario".
Ello así, me parece oportuno destacar, ante todo, que el art. 11 "in fine" de la ley
15.273 preceptúa, de modo genérico e imperativo, qué cláusulas como la analizada en
el "sub lite" deberán considerarse "eximentes" de tributos, siempre y cuando las obras
sean declaradas de "interés nacional" por el Poder Ejecutivo, condición que no se
cumplió en el caso.
En tal sentido, comparto lo afirmado por la apelante en torno a que "Espacio S.A." no
puede válidamente aducir la ignorancia de dicha ley, al tiempo de la contratación.
Lo hasta aquí expuesto lleva a concluir, en mi concepto, que contrariamente a lo
declarado por el a quo, el art. 34 del pliego que rigió la presente licitación, en manera
alguna consagra el derecho contractual de la actora a no asumir, de su cuenta, el pago
de los impuestos en cuestión, como así también al consiguiente reintegro.
En efecto, aún en la hipótesis de que ese artículo, en lugar de conceder una eventual
exención para "Espacio S.A.", hubiere previsto expresamente, inclusive, que la
empresa estatal se hiciera cargo de aquellos tributos, de todos modos, tal cláusula, de
acuerdo con el art. 11 de la ley 15.273, debería considerarse como una exención a
favor de la contratista, únicamente, si se cumplía la condición de que la obra fuera
declarada de interés nacional por el Poder Ejecutivo.
Por lo demás, corresponde tener en cuenta, a mi criterio, que el art. 34 del Pliego de
Condiciones se refiere, como "supra" destaqué, a franquicias impositivas "para las
obras" y, ello no obstante, la actora pretende repetir de Ferrocarriles impuestos a las
ganancias, sustitutivos del gravamen a la transmisión gratuita de bienes, a la
regularización impositiva y a los capitales, que pagó, no ya con motivo de la
construcción, sino de la explotación comercial de los locales incluida en el contrato,
extremo que refuerza la procedencia de una resolución denegatoria de tal pretensión.
Resulta oportuno agregar, a mi juicio, que -tal como sostiene la recurrente- la
interpretación propuesta resulta corroborada por la actitud de la propia actora, quien
pagó durante un extenso número de años los gravámenes cuyo monto ahora pretende
cobrar a Ferrocarriles Argentinos. Máxime, cuando también llevó a cabo tramitaciones
administrativas tendientes a obtener la declaración de interés nacional que, por su
parte, Ferrocarriles no podía emitir, porque el órgano con competencia legal para
hacerlo era el Poder Ejecutivo.
Los fundamentos anteriores bastan, según mi parecer, para revocar la sentencia
apelada y, por lo tanto, torna innecesario examinar los restantes agravios expuestos
en el memorial de fs. 646/652 que, por otro lado, resultan ajenos a mi dictamen, por
remitir a cuestiones de hecho y prueba y de derecho común y procesal.
Opino, por tanto, que corresponde revocar la sentencia obrante a fs. 633/636 y, por no
ser necesaria mayor sustanciación, rechazar la demanda del "sub lite". -
Junio 14 de 1990. - María G. Reiriz.
34
Fallo de la Corte Suprema:
Buenos Aires, diciembre 22 de 1993.
Considerando: 1°. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento recaído en la
instancia precedente (fs. 552/563 vta. y 633/636), hizo lugar a la demanda promovida
por la firma actora a fin de obtener el resarcimiento de los daños y perjuicios derivados
del incumplimiento contractual atribuido a la empresa estatal demandada y, en
consecuencia, condenó a esta última a pagar la cantidad de australes 3.558,2 -a
valores del mes de marzo de 1983- precisada en el reclamo, más la actualización
monetaria e intereses, como así también la suma correspondiente a cierta proporción
de lo abonado por la actora en concepto de impuesto de sellos en virtud de los
contratos de alquiler celebrados con terceros.
2°. Que contra esa decisión la demandada interpuso recurso ordinario de apelación,
que le fue concedido a fs. 641 y resulta formalmente procedente, toda vez que se
dirige contra una sentencia que puso fin al pleito, dictada en una causa en que la
Nación es parte, y en la cual el monto cuestionado, actualizado al momento en que fue
deducida la impugnación, excede el límite mínimo establecido por el art. 24, inc. 6, ap.
a, del dec.-ley 1285/58, revalorizado de conformidad con lo dispuesto por la res.
552/89, de fecha 27 de junio de 1989.
3°. Que en orden a explicitar el sentido de las diversas cuestiones traídas a
consideración en esta instancia, cabe reseñar los antecedentes fundamentales del
caso: Como consecuencia del llamado a licitación pública tramitado en el expediente
21191/60 del registro de la demandada, la firma actora resultó adjudicataria del
contrato que tuvo por objeto la construcción de la nueva estación ferroviaria
"Aristóbulo
del Valle", celebrado el día 11 de marzo del año 1964. En dicho convenio, y en sus
adicionales suscriptos los días 29 de mayo de 1968 y el 10 de junio de 1970
respectivamente, se previó asimismo la construcción de una galería y de una serie de
locales contiguos, destinados a la instalación de comercios, cuyo usufructo fue
concedido sin cargo a la contratista por el término de 19 años contados partir del
momento de la habilitación de las obras, en calidad de contraprestación por la
realización de los trabajos. El art. 34 del pliego de bases y condiciones para la
contratación y ejecución de obras, a tenor del cual -según la actora- se formalizó el
llamado, dispuso en la parte pertinente que "el contratista gozará de las mismas
franquicias sobre gravámenes fiscales a que tenga derecho el Ferrocarril para las
obras que realice por contrato, excepto el sellado de este último, pero será por cuenta
de aquél el pago de los impuestos, derechos y tasas nacionales, provinciales y
municipales vigentes a la fecha de la licitación de las obras, de las cuales no esté
exento el Ferrocarril, salvo disposición en contrario.
Los aumentos de los gravámenes existentes, o los creados por actos del gobierno
nacional, provincial o municipal con posterioridad a la fecha de la licitación, serán de
cuenta del Ferrocarril". En virtud de la remisión expresa formulada por la cláusula 1 del
respectivo instrumento a las disposiciones del referido pliego de condiciones
generales, uno de cuyos ejemplares fue agregado a la documentación contractual,
aquella disposición quedó incorporada al contrato. Iniciado el plazo del -así
denominado- usufructo de los locales dados en concesión a la firma adjudicataria, ésta
solicitó a la empresa estatal el reconocimiento de las franquicias impositivas en
cuestión, para lo cual requirió que las obras sobre las que versó el contrato fuesen
declaradas de "interés nacional". La demandada respondió negativamente a ese
pedido señalando en síntesis que, si bien el art. 34 del pliego de condiciones
establecía que la contratista habría de gozar de las mismas franquicias sobre
35
gravámenes fiscales que las reconocidas a la empresa estatal -exenta del pago del
impuesto a los réditos de acuerdo con lo establecido por el art. 19, ap. a), de la ley
11.682-, el art. 11 de la ley 15.273 -publicada en el Boletín Oficial en el mes de febrero
de 1960- condicionaba el derecho a gozar de tales franquicias a la declaración de
interés nacional de las obras por parte del Poder Ejecutivo Nacional, calificación que,
por lo demás, la demandada consideró que en la especie no correspondía propiciar. La
interesada impugnó esa decisión por medio del recurso jerárquico que el Poder
Ejecutivo Nacional desestimó mediante el dec. 3010 del 17 de abril de 1973, cuya
copia luce en el expediente agregado a estos autos. En dicho decreto expresó que, no
obstante su utilidad, las obras en cuestión carecían de los requisitos necesarios para
calificarlas del modo solicitado, según se desprendía de las constancias
administrativas acompañadas al recurso jerárquico. Por lo demás añadió que, con
relación al otorgamiento de las franquicias previstas en el art. 34 del pliego de
condiciones generales, la declaración de interés nacional debió haber sido previa a la
iniciación de los trabajos.
4°. Que, en tales circunstancias, la firma interesada dedujo la demanda que dio origen
a estas actuaciones, sosteniendo en esencia que la empresa estatal asumió de modo
incondicionado el compromiso de relevar a quien resultase adjudicatario del contrato
de las cargas impositivas de las cuales la propia comitente se hallaba exenta en aquel
momento, lo cual indujo a su parte a considerar dichas franquicias a los fines del
cálculo de costos y la estimación de beneficios que determinaron el precio en que
fundó su oferta, la cual, además, resultó aceptada con arreglo a dicha cláusula.
Destacó que, al introducir con posterioridad la exigencia relativa a la necesidad de
contar con la declaración del Poder Ejecutivo Nacional que calificase a las obras como
de "interés nacional" para acordar las franquicias, y por otra parte, expedirse en
sentido negativo respecto de la petición formulada por su parte en ese sentido, la
demandada procedió de forma contraria a los deberes emergentes del principio de la
buena fe contractual, e incurrió en incumplimiento de los términos en que fue
celebrado el contrato. Por ello, concluyó en que correspondía que le fuesen resarcidos
los daños y perjuicios derivados de tales circunstancias, consistentes en la suma de
los diversos importes que, a raíz del desconocimiento de la cláusula contractual que le
acordó las mentadas franquicias, abonó hasta el año 1982 en concepto de impuestos
relacionados con la explotación de los locales cuyo usufructo le fue concedido, de
conformidad con la liquidación y los comprobantes de pago que adjuntó a la demanda.
Las expresiones vertidas por la actora más adelante (fs. 518/532) precisan el sentido
de su pretensión, en tanto explicitan que la acción promovida no tuvo por objeto
revisar lo decidido por el dec. 3010 de fecha 17 de abril de 1973, por estimar que lo
resuelto en éste respecto de la calificación de interés nacional de las obras comportó
el ejercicio de una facultad propia del Poder Ejecutivo, sino obtener que la empresa de
Ferrocarriles reparase los daños resultantes del hecho de haber prometido a su parte
determinadas exenciones impositivas para, después, faltar al debido cumplimiento de
lo convenido bajo la invocación de que el art. 11 de la ley 15.273 le impedía contraer
válidamente tales compromisos.
5°. Que el tribunal de alzada confirmó la decisión del juez de grado favorable a la
demanda planteada en los términos antedichos, por considerar que la celebración del
contrato al amparo de la cláusula contenida en el citado art. 34 del pliego de
condiciones generales, significó para la comitente la asunción de la obligación de
exceptuar a la contratista de la carga de los gravámenes de los cuales la primera se
hallaba exenta al tiempo de la licitación. En el mismo sentido, añadió que el alcance de
dicha previsión no pudo verse alterado a raíz del agregado introducido por el art. 15
del pliego de condiciones particulares, en cuanto dispuso que habrían de ser de
cuenta del adjudicatario los gastos por servicio de alumbrado, suministro de agua, así
como "cualquier impuesto, tasa, contribución o retribución de los servicios... que las
autoridades respectivas pudieran imponer con motivo de la construcción, existencia,
36
uso o modificación del edificio, o por los negocios o por la fracción de espacio que se
le permita ocupar", por entender que dicha previsión constituyó un añadido destinado
a establecer el régimen contractual aplicable a imposiciones futuras. De otro lado, la
Cámara consideró infundados los agravios articulados en subsidio por la demandada,
de conformidad con los cuales las franquicias en disputa debían estimarse como
otorgadas en forma exclusiva para regir durante el período de ejecución de las obras,
sin perjuicio de la plena exigibilidad de las obligaciones fiscales durante el plazo
correspondiente al usufructo. Sobre el particular, agregó que la interesada no había
controvertido eficazmente los fundamentos expuestos en la sentencia de grado, de
acuerdo con los cuales la singularidad de los términos del convenio y el hecho de que
durante el lapso de ejecución de las obras no resultase posible la obtención de
ganancias por el goce del usufructo, hacían manifiesto que, en tanto la realización de
los trabajos no pudo constituir por si misma una fuente de ingresos para la contratista,
los réditos correspondientes al período posterior a la finalización de las obras se
hallaban comprendidos en la franquicia.
6°. Que, por razones que escapan al conocimiento del Tribunal, en las instancias
precedentes no se han solicitado ni acompañado a estas actuaciones los expedientes
administrativos relacionados con el trámite de la indicada licitación pública, excepto
aquel que contiene el ejemplar original del contrato y sus adicionales. No obstante,
según se desprende del tenor de los planteos respectivamente formulados por las
partes, y en tanto ninguna de ellas adujo que en el caso mediase una modificación
unilateral de las condiciones de la convocatoria durante el transcurso del
procedimiento, cabe tener por cierto que, en la especie, el llamado a licitación fue
realizado ab initio en términos idénticos a los fijados en el pliego de condiciones
generales sobre el que se centra la disputa. En el mismo sentido y por iguales
razones, cabe tener por cierto que al tiempo de darse publicidad al llamado al amparo
del pliego referido ya había entrado en vigencia la ley 15.273, cuyo art. 11 dispuso -en
cuanto interesa- que, en las contrataciones futuras, las cláusulas por las cuales el
Estado Nacional, sus organismos descentralizados y empresas hubieran tomado a su
cargo los impuestos nacionales que pudiesen recaer sobre la otra parte contratante o
sus proveedores; o hubiesen convenido en pagar tales impuestos por cuenta de ellos;
o asumido la obligación expresa de abonarles un suplemento de precio para cubrir su
importe; o contraído otros compromisos análogos, "sólo tendrán efecto eximente en el
caso de adquisiciones, obras o inversiones que a los fines de esta franquicia sean
declaradas de interés nacional por el Poder Ejecutivo". Por otro lado es menester dejar
sentado que, del tenor literal del texto del citado art. 34 del pliego de bases y
condiciones para la contratación y ejecución de obras adjunto al contrato, no surge
que el otorgamiento de las franquicias en cuestión se hallase sometido a modalidad o
condición alguna.
7°. Que, no obstante esta última circunstancia, cabe destacar que, en materia de
contratos públicos, así como en los demás ámbitos en que desarrolla su actividad, la
administración y las entidades y empresas estatales se hallan sujetas al principio de
legalidad, cuya virtualidad propia es la de desplazar la plena vigencia de la regla de la
autonomía de la voluntad de las partes, en la medida en que somete la celebración del
contrato a las formalidades preestablecidas para cada caso, y el objeto del acuerdo de
partes a contenidos impuestos normativamente, de los cuales las personas públicas
no se hallan habilitadas para disponer sin expresa autorización legal. En virtud de ese
mismo principio no
corresponde admitir que, por su condición de reglamentos, las previsiones de los
pliegos de condiciones generales prevalezcan sobre lo dispuesto en normas de rango
legal y, en cambio, debe en todo caso entenderse que el sentido, la validez e incluso la
eficacia de las primeras queda subordinada a lo establecido en la legislación general
aplicable al contrato, que los pliegos tienen por finalidad reglamentar. En
consecuencia, cabe concluir en que la previsión contenida en el art. 34 de las bases
37
del llamado, en cuanto importó reconocer de modo puro y simple el derecho de la

contratista a gozar de las franquicias, resulta inválida, en la medida en que el art. 11 de
la ley 15.273 supeditaba el efecto eximente de las estipulaciones de esa naturaleza a
la condición de que las obras o adquisiciones fuesen declaradas de interés nacional
por el Poder Ejecutivo, órgano que constituía la única autoridad provista de
competencia suficiente para acordar, por esa vía, exenciones impositivas de orden
contractual. En tales condiciones al no ser válida la cláusula de ese modo concebida,
no cabe hacer lugar a la pretensión de reintegro de las cantidades abonadas por la
actora en concepto de impuestos nacionales, reclamadas a título de resarcimiento de
los daños y perjuicios derivados de la falta de cumplimiento de lo convenido en la
estipulación señalada.
8°. Que por otra parte es menester añadir que, correlato necesario del principio de
legalidad, es la potestad de que disponen los órganos administrativos para enmendar
sus actos anteriores emitidos de manera irregular, vale decir, aquellos que carecen de
las condiciones esenciales de validez por hallarse afectados de vicios graves y
ostensibles en su forma, competencia, o contenido (Fallos: 84:280; 175:368; 250:491;
258:299); a lo que cabe agregar que el ejercicio legítimo de esa potestad no puede
comportar un proceder contrario al deber de buena fe exigible a la administración, sus
entidades, y empresas, en la interpretación y ejecución de los contratos, en tanto se
funda en la obligación de preservar la legalidad de dichos actos. En tales condiciones,
no es de por sí objetable la actitud adoptada por la demandada en cuanto señaló con
posterioridad a la firma del contrato que, de conformidad con lo dispuesto por el citado
art. 11 de la ley 15.273, el otorgamiento de las franquicias dependía de la declaración
de interés nacional por parte del Poder Ejecutivo. Por otra parte, y dado que en el caso
no han sido cuestionadas las razones por las cuales este último órgano, al rechazar el
recurso jerárquico, desestimó la solicitud formulada por la actora relativa a que las
obras fuesen calificadas de ese modo, no corresponde examinar en la causa el
alcance de las opiniones negativas a la procedencia de esa declaración, previamente
vertidas en el trámite administrativo por la empresa estatal demandada.
9°. Que, en otro orden de ideas, es del caso advertir que la actora sostuvo que su
parte consideró la entidad teórica de las franquicias en cuestión en el presupuesto que
constituyó la base del precio estimado en su oferta, que resultó aceptada. Sin
embargo, no puntualizó concretamente cuáles fueron los valores allí considerados,
vale decir, el importe presupuestado en concepto de costos de la realización de las
obras; el margen de ganancias incorporado; el valor teórico de los beneficios
impositivos previstos en el pliego ni, finalmente, el importe de la cotización ofrecida
con fundamento en dichos rubros. Expresó en cambio que, al haber sido desconocido
su derecho al otorgamiento de las franquicias, el total de las ganancias obtenidas
como consecuencia de la explotación de las obras resultó considerablemente
disminuido. Por su parte, el informe del perito contador agregado a la causa sólo
aporta precisiones en este último sentido, vale decir, respecto del valor porcentual que
significó el pago de los distintos importes abonados por la contratista en concepto de
impuestos nacionales, sobre la totalidad de las ganancias obtenidas por esa parte a
raíz del usufructo (fs. 363/413). En defecto de prueba respecto de tales extremos no
es posible establecer ni estimar -siquiera de manera aproximada- el valor proporcional
de la contraprestación correlativamente recibida por la empresa demandada como
contrapartida del compromiso relativo al otorgamiento de las referidas franquicias, es
decir, la parte del valor total de las obras correspondiente al valor asignado a las
exenciones previstas en el pliego y, a resultas de ello, deviene improcedente disponer
la restitución de suma alguna en favor de la actora como consecuencia de la
invalidación de la cláusula indicada.
Por ello, oída la Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar procedente el recurso

ordinario, dejar sin efecto la sentencia apelada, y rechazar la demanda. Costas por su
38
orden, en atención al modo en que se resuelve. - Julio S. Nazareno. - Carlos S. Fayt

(por su voto). - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Ricardo Levene (h.). -
Antonio Boggiano (por su voto).
Voto de los doctores Fayt y Boggiano
Considerando: 1°. Que el recurso ordinario de apelación de la demandada fue bien

concedido en tanto es parte el Estado Nacional y la suma en disputa en los estrados
del Tribunal, debidamente ajustada, supera el mínimo legal exigido.
2°. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que había admitido
la demanda que perseguía el pago de supuestos daños y perjuicios producidos por el
pago de impuestos nacionales, fundada en que de las contrataciones celebradas entre
las partes surgía que la actora disfrutaría de las mismas franquicias fiscales de que
disfrutaba su cocontratante, Ferrocarriles Argentinos.
3°. Que el a quo sostuvo que del art. 34 del pliego general surgía la razón de tal
aseveración y que no cabía según sus términos, limitar los efectos consecuentes en
los lapsos en que la obra estuvo en construcción.
4°. Que la recurrente aduce que el Ferrocarril sólo prometió dar una obra en anticresis
para obtener inmuebles sin erogación alguna. El art. 34 establece la franquicia fiscal
aludida "para las obras", lapso durante el que el contratista no tuvo gastos por tal
sentido; no se pactó seguro alguno de mayor extensión y los actos de la actora dan
razón a tal inteligencia en los pagos pacíficamente efectuados por más de una década.
Señala que el usufructo de la obra se redujo por los tributos en un 27,16% por lo que
la ganancia esperada si bien se redujo, no lo fue en términos que afectaran la
ecuación económica del contrato, ni menos quebranto alguno.
5°. Que debe tenerse presente el art. 11 de la ley 15.273 que establece que cláusulas
de exención como la señalada "sólo tendrán efecto eximente en el caso de
adquisiciones, obras o inversiones que a los fines de esta franquicia sean declaradas
de interés nacional por el Poder Ejecutivo". Tal norma, vigente al momento de la
contratación y respecto de la cual Ferrocarriles Argentinos no extendió seguro alguno
frente a la posterior conducta del Poder Ejecutivo, impide el progreso de la acción en
tanto no medió tal declaración de "interés nacional", álea contractual que se hallaba
clara para las partes, por lo que su consideración resulta decisiva para resolver la
causa.
Por ello, oída la Procuradora Fiscal, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la
demanda. Con costas. - Carlos S. Fayt. - Antonio Boggiano.
39
Ingeniería Omega Sociedad Anónima c. Municipalidad

de la Ciudad de Buenos Aires
Considerando: 1. Que contra el pronunciamiento de la sala K de la Cámara Nacional

de Apelaciones en lo Civil que, al confirmar la sentencia de primera instancia, condenó
a la demandada -actual Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires- a pagar una suma de
dinero por los trabajos, reparaciones y suministros efectuados por la actora en el
Hospital Cosme Argerich, la vencida interpuso el recurso extraordinario cuya
denegación dio origen a la presente queja.
2. Que la recurrente aduce que resulta contradictorio afirmar -como lo hizo el a quo-
que la contratación en la que la actora sustentó su pretensión adolecía de vicios y, al
mismo tiempo, no declarar su nulidad y hacer lugar al pago de lo reclamado con
sustento en el principio del enriquecimiento sin causa, cuando la actora no demostró el
empobrecimiento sufrido. Se agravia asimismo por la omisión de pronunciamiento
sobre la consolidación -en los términos de la ley 23.982- de tres de las facturas
presentadas por la empresa.
3. Que la demandada, al desarrollar el agravio referente a los vicios del procedimiento
de contratación, señaló que la selección del contratista debió efectuarse mediante
licitación pública. Agregó que los funcionarios intervinientes no tenían competencia
para disponer una contratación directa, que sus actos carecían de causa y motivación
suficiente, y que -aun en la hipótesis de que se admitiera la posibilidad de acudir a ese
tipo de contrataciones- no se requirieron ofertas a tres casas del ramo de acuerdo con
lo prescripto por el dec. 5720/72, ni existieron informes técnicos que avalaran el
proceder adoptado.
Sostuvo que la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa supone la
acreditación del empobrecimiento de quien reclama y la medida del enriquecimiento de
quien ha recibido la prestación, y que la actora no probó tales extremos.
4. Que si bien los agravios del apelante remiten al examen de cuestiones de hecho,
prueba y derecho público local, ajenas -como regla y por su naturaleza- a la instancia
del art. 14 de la ley 48, tal circunstancia no constituye óbice decisivo para habilitar la
vía elegida cuando median razones de entidad suficiente para invalidar el
pronunciamiento, como sucede en el caso.
En efecto, la Cámara ha prescindido de considerar planteos conducentes de la
apelante, dirigidos a privar de sustento la pretensión de la actora, omitiendo además la
aplicación de las normas de derecho administrativo referentes a la supuesta
contratación invocada por aquélla, en claro apartamiento de la normativa aplicable al
caso, todo ello con grave afectación del derecho de defensa en juicio (art. 14, ley 48).
5. Que las quejas referentes a la omisión de formas esenciales para la celebración del
contrato conducen a dilucidar la existencia de éste. En tal sentido, es menester
recordar que este tribunal ha sostenido reiteradamente que la validez y eficacia de los
contratos administrativos se supedita al cumplimiento de las formalidades exigidas por
las disposiciones legales pertinentes en cuanto a la forma y procedimientos de
contratación (Fallos: 308:618; 316:382; causa M.265.XXXIII, "Más Consultores
Empresas Sociedad Anónima c. Santiago del Estero, Provincia de, Ministerio de
Economía s/ cobro de pesos", sentencia del 1 de junio de 2000).
6. Que, en razón del carácter administrativo del contrato que se dice celebrado, el
caso debe ser juzgado con arreglo a los principios y reglas propios del derecho
público, para lo cual debe acudirse a las normas sobre contrataciones que regían en la
ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, contenidas en las leyes nacionales de
40
obra pública 13.064, de contabilidad (dec.-ley 23.354/56 y su dec. regl. 5720/72),

aplicables en razón de lo dispuesto por la ord. municipal 31.655.
Los arts. 9° de la ley 13.064 y 55 del dec.-ley 23.354/56 exigían que las contrataciones
de la comuna se hicieran por licitación pública; y admitían, sólo en forma excepcional,
la licitación privada y la contratación directa en determinados supuestos, entre los
cuales no resulta de las actuaciones que se encuentren los que motivan este proceso
(confr. en el mismo sentido causa M.265.XXXIII cit.).
7. Que la actora no ha invocado ni probado la observancia de estas disposiciones, y la
existencia de normas en el orden municipal que permitían la contratación directa en
determinados supuestos (vgr. dec. 725/90) no sirve, en el caso, para justificar la
excepción a la regla de la selección por medio de la licitación pública. En efecto, si
bien aquéllas posibilitaron que, en situaciones de emergencia, se pudiera contratar
bajo modalidades distintas, para que tal proceder fuera válido, ello debía justificarse
mediante los informes pertinentes y con una adecuada motivación de los actos
administrativos que determinaran la aplicación del régimen excepcional, acreditando la
real existencia de las circunstancias de emergencia.
8. Que la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla íntimamente
vinculada con la forma en que dicho contrato queda legalmente perfeccionado.
Cuando la legislación aplicable exige una forma específica para su conclusión, dicha
forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia.
Esta condición, que se impone ante las modalidades propias del derecho
administrativo, concuerda con el principio general también vigente en derecho privado
en cuanto establece que los contratos que tengan una forma determinada por las leyes
no se juzgarán probados si no estuvieren en la forma prescripta (conf. arts. 975 y
1191, Cód. Civil y causa M.265.XXXIII, cit.).
9. Que, en consecuencia, los agravios de la apelante deben ser acogidos pues no es
posible admitir la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto
contrato que, de haber sido celebrado, no lo habría sido con las formalidades
establecidas por el derecho administrativo local para su formación (causa
M.265.XXXIII, cit.).
10. Que tampoco corresponde fundar la decisión condenatoria, como lo hizo el a quo,
en los principios del enriquecimiento sin causa, toda vez que ello importa una grave
violación del principio de congruencia, puesto que la actora fundó su demanda de
"cobro de pesos" en el supuesto incumplimiento contractual, y no en la institución
citada.
En este sentido, cabe recordar que esta Corte ha resuelto que los presupuestos de
procedibilidad de la acción de enriquecimiento sin causa deben ser previstos al
incoarse la demanda, así como también que la carga de su prueba corresponde a la
actora (arts. 163, inc. 6, 330 y 337, segunda parte, Cód. Procesal Civil y Comercial de
la Nación, Fallos: 292:97).
11. Que, por otra parte, la aplicación de los principios del enriquecimiento sin causa no
es procedente en el "sub examine", ya que no ha existido la indispensable invocación
y prueba del empobrecimiento como condición de existencia del derecho a repetir, de
manera que la aplicación que la Cámara ha hecho de esa institución, con todas sus
consecuencias -ya que condenó por el monto de las facturas presentadas por la
actora- comporta violación del art. 18 de la Constitución Nacional.
12. Que las consideraciones expuestas tornan innecesario el tratamiento de las
restantes argumentaciones de la recurrente y llevan a la conclusión de que el
pronunciamiento apelado no constituye una derivación razonada del derecho vigente
con arreglo a las circunstancias comprobadas de la causa, por lo que se impone su
descalificación como acto judicial válido.
Por ello, oído el Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente
el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al
41
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo

pronunciamiento. Exímese a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el art.
286 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido
de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Con costas. - Julio S.
Nazareno. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Gustavo A.
Bossert. - Adolfo R. Vázquez (según su voto).
Voto del doctor Vázquez
Considerando: Que el infrascripto coincide con los consids. 1 a 12 inclusive del voto de
la mayoría, que da por reproducidos.
13. Que los contratos administrativos integran la categoría jurídica de los contratos en
general y, como especie de tal género, tienen sus mismas características esenciales,
toda vez que no existe diferencia ontológica entre un contratista del Estado y uno
particular. Dentro de esas características merecen ser destacados, entre los aspectos
importantes, las ideas de libertad e igualdad -como punto de partida del
consentimiento-, el principio de equivalencia subjetiva que da lugar al acuerdo y la
obligatoriedad, dispuesta por imperativo legal, de los términos de dicho acuerdo (art.
1197, Cód. Civil).
Con particular alusión al principio de la equivalencia, es claro que ella reside en el
mantenimiento del equilibrio entre los intereses contrapuestos y que su base universal
es la justicia conmutativa -aquella que los particulares se deben entre sí-. Por
consiguiente, no puede sostenerse, en sentido opuesto, que los contratos, y en cuanto
aquí interesa los llamados contratos administrativos, son regidos por el principio de la
justicia distributiva -aquella que es debida por la comunidad a sus miembros-, pues
ello implicaría aceptar que el contratista es un particular administrado que colabora
obligatoria y desinteresadamente con la Administración pública y consecuentemente
debe ser socorrido en caso de pérdida por todos los miembros de la comunidad, con lo
cual el contratista no sólo no correría ningún riesgo empresario sino que podría incluso
variar su ganancia en desmedro del patrimonio público, conclusión que, francamente,
resulta insostenible (causa M.265.XXXIII, "Más Consultores Empresas Sociedad
Anónima c. Santiago del Estero, provincia de, Ministerio de Economía s/ cobro de
pesos", sentencia del 1 de junio de 2000, voto del juez Vázquez).
14. Que, asimismo, cada especie de contrato tiene singularidades que la caracterizan
y la distinguen -aspectos diferenciales de otras especies o figuras convencionales-.
Desde esa perspectiva, para juzgar el contrato en examen debe acudirse a la prueba
de su existencia. Ella se encuentra íntimamente vinculada con la forma en que dicho
contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la legislación aplicable exige una
forma específica para la conclusión de un determinado contrato, dicha forma debe ser
respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia.
Esta condición, que se impone ante las modalidades propias del derecho
administrativo, concuerda con el principio general también vigente en derecho privado
en cuanto establece que los contratos que tengan una forma determinada por las leyes
no se juzgarán probados si no estuvieren en la forma prescripta (arts. 975 y 1191, Cód.
Civil) (causa M.265.XXXIII. cit., voto del juez Vázquez).
15. Que, en consecuencia, las defensas de la demandada deben ser acogidas ya que
no es posible admitir la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto
contrato que, de haber sido celebrado, no lo habría sido con las formalidades
establecidas por el derecho administrativo local para su formación.
Por ello, oído el Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente
el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al
tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo
pronunciamiento. Exímese a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el art.
42
286 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido
de conformidad con lo prescripto en la acordada 47/91. Con costas. - Adolfo R.
Vázquez.
43
Castro Veneroso, Oscar J.

Dictamen del Procurador General
Suprema Corte:
- I - A fs. 71/90 de los autos principales (a los que se referirán las siguientes citas,
salvo aclaración), Oscar Juan Castro Veneroso interpuso el recurso previsto en los
arts. 40, 41 y 42 de la ley 22.140 (modificada por ley 24.150), a fin de que se anule,
revoque o deje sin efecto la resolución 351/97, mediante la cual la interventora en la
Administración Nacional de Aduanas dispuso su despido con causa -por entenderlo
correlato de la cesantía- en el sumario administrativo SA62/83-1 (reconstruido EAAA
490204/86) y que se lo reincorpore al cargo.
En septiembre de 1981 fue intervenida la Aduana de Santa Fe y, entre las diversas

actuaciones que entonces se instruyeron, se inició la NA62/81-906 -que dio origen al
sumario administrativo 1/83 ASF-, destinada a investigar el desorden contable así
como distintos importes percibidos por tesorería, cuyos depósitos habían sido
realizados fuera de los plazos establecidos por la Ley de Contabilidad (art. 21).
El 10 de junio de 1997, recayó en ese sumario la resolución individualizada supra (fs.

588/592 del SAAA 490204/86), por considerarse la conducta del causante
-responsable de la sección contaduría- como "negligente y violatoria de los deberes
impuestos en el art. 27 inc. a de la ley 22.140".
Entendió el nombrado que se ha conculcado su derecho de defensa, al recibírsele

declaración bajo juramento en lugar de indagarlo, así como por no habérsele hecho
saber que podía negarse a declarar y ser asistido por un abogado. Igualmente,
habrían existido algunas nulidades de orden procedimental como, por ejemplo, que en
el sumario se investigaron hechos sin la resolución que así lo habilitara o que se
excedieron diversos términos sin la correspondiente autorización de prórroga.
- II - La Sala B Civil de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, cuando

examinó, a fs. 221/227 vta., el recurso directo deducido contra la resolución 315/97,
decidió -por mayoría- su rechazo.
Para así resolver afirmó, en primer término, que Castro Veneroso tuvo oportunidad de
ejercitar su derecho de defensa, toda vez que realizó presentaciones, descargos y
recursos (citó, como ejemplos, los de fs. 205/206, 410/411, 462, 517/522 y 571/574).
En segundo lugar, aseveró que de las propias declaraciones del actor, surge que
realizó depósitos fuera de término, si bien no le debían ser atribuidos en forma
exclusiva, atento que eran tareas que compartía y que debían ser previamente
autorizadas por la superioridad.
Refirió además, que el nombrado reconoció también su designación a cargo de la

sección contaduría.
44
Recordó asimismo, que el accionante admitió que ciertas cifras en los totales de
algunos libros, se encontraban en lápiz.
Para finalizar sostuvo que, toda vez que Castro Veneroso pudo ejercitar
adecuadamente su derecho de defensa en el sumario administrativo y que reconoció
la comisión de algunas irregularidades, la resolución cuestionada -aseveró- "no
adolece de falta de fundamentación o motivación en grado tal que la tornen nula".
- III - Disconforme con este pronunciamiento, el actor -basado en la doctrina de la

arbitrariedad de sentencias- interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 249/264,
que fue rechazado a fs. 276/277 de esas actuaciones y da origen a esta presentación
directa, que trae el asunto a conocimiento de V.E.
Manifiesta -en primer lugar- que en el inusitado lapso transcurrido desde que se
dispuso la apertura del sumario hasta que se dictó la resolución condenatoria, se
violaron las garantías del debido proceso en diversos aspectos, cualquiera de los
cuales resulta fundamento suficiente para invalidar el trámite y nulificar la resolución
recaída.
Se agravia así, de la demora incurrida, que califica de injustificada y constitutiva de

denegación de justicia, pues sólo consigna una esquemática cronología de los quince
años de desarrollo sumarial desde que se inició la investigación en 1983.
Afirma que se le aplicó la sanción de cesantía en un sumario en el que no fue

formalmente imputado, pues la resolución 3661/83, que ordenara la instrucción, no
comprendía el hecho denunciado por nota NA62 906/81, que es la única que podía
vincularlo a la investigación.
También observa que, según dispone el art. 40 del decreto 1798/80, cuando haya
motivo bastante para considerar responsable a un agente del hecho que se investiga,
se procederá a recibirle declaración indagatoria, sin exigirle juramento ni promesa de
decir verdad. En cambio -dice- no le fue requerida dicha declaración en ninguna
instancia sumarial y las dos veces que declaró, lo hizo como testigo, bajo juramento,
situación que constituye una nulidad absoluta, que afecta la inviolabilidad de defensa
en juicio y que compromete principios de orden público.
También resultan violados la garantía del debido proceso y el derecho de defensa en

juicio porque el sustento de las imputaciones que se le formularon surge justamente de
sus propias declaraciones, prestadas testimonialmente. En tal carácter, no pudo
ejercer el derecho de negarse a declarar ni servirse de asistencia letrada.
Tampoco consideraron los instructores sus planteos de caducidad y prescripción, ni

atendieron ninguna de las cuestiones propuestas, ni produjeron siquiera una prueba
tan sencilla -sostiene- como la de cotejar el estado de los libros de contaduría con las
fotocopias obrantes en el sumario -que falsamente habían sido certificadas como copia
fiel de sus originales-, ni señalaron fundamento alguno para no realizar esas
diligencias.
Además, asevera que el a quo "NO ha efectuado el control de los vicios incurridos en
el sumario instruido ni ha ponderado la violación de expresas normas aplicables...", por
lo cual no satisface la garantía contemplada en el recurso directo previsto por el
Régimen Jurídico Básico para la Función Pública.
45
Por otra parte, el pronunciamiento es incongruente -agrega- al convalidar la resolución

ANA 0351/97 -que aplica el art. 242 de la L.C.T. y "despide" con causa al recurrente-,
toda vez que el mismo tribunal, al resolver anteriormente una revocatoria planteada en
esta misma causa por la Aduana, sostuvo que "...el sumario administrativo tramitó
siempre y se resolvió por la ANA bajo la norma de la ley 22.140. En consecuencia, a la
luz de esas disposiciones debe resolverse la presente causa...conforme el principio
denominado de los actos propios...".
- IV - Desde mi punto de vista, el recurso es formalmente admisible toda vez que, la

sustancia del planteo allí efectuado conduce en definitiva a determinar el alcance de la
garantía constitucional que establece que nadie puede ser obligado a declarar contra
sí mismo (confr. Fallos: 310:1847).
En efecto, tal como surge de la sentencia apelada, la resolución ANA 0351/97, que
pone fin al sumario administrativo 1/83 con el "despido con causa" del actor, se fundó
exclusivamente en las declaraciones testimoniales que éste prestó, previo juramento
de decir verdad, ante las preguntas que se le formularon. Sin perjuicio de que, tal vez,
hubieran podido ser acreditadas por otros medios las circunstancias de las cuales
derivaría su responsabilidad, lo cierto es que, tanto la Administración Nacional de
Aduanas cuanto la cámara, basaron sus pronunciamientos en las respuestas del
recurrente.
En mi opinión, el sumario administrativo incoado se presenta falto de legalidad, toda

vez que no se respetaron garantías constitucionales. Así, se debió hacer saber al
señor Castro Veneroso -tal como claramente lo prescriben los arts. 29, 40, 41 y 43 del
Reglamento de Investigaciones entonces vigente-, las causas que determinaron su
instrucción, la responsabilidad que se le atribuía en los hechos, la posibilidad de ser
asistido por un letrado o de negarse a declarar sin que esto haga presunción en su
contra y ello, sin exigirle juramento o promesa de decir verdad. Estos derechos no son
sino el correlato de aquellos principios que enuncia la Constitución Nacional en su art.
18.
Es dable afirmar que la sentencia de la cámara -que debía controlar la legalidad del
proceso-, al convalidar lo resuelto por la Aduana, resulta pasible de idénticas
observaciones.
Ha dicho la Corte "Que debe tomarse particularmente en cuenta... (que) el previo

juramento de decir verdad a que fuera sometido el señor..., sin darle antes a conocer
el motivo de su citación..., afectó la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional en
cuanto establece que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo. Que, en un
antiguo precedente de esta Corte,...el Tribunal tuvo oportunidad de sentar el principio
según el cual las posiciones tomadas al procesado, bajo juramento, son contrarias a la
cláusula constitucional aludida, criterio éste de clara aplicación en el sub lite y que se
basa en que tal juramento entraña, en verdad, una coacción moral que invalida los
dichos expuestos en esa forma. Pues no hay duda que exigir juramento al imputado a
quien se va a interrogar, constituye una manera de obligarle, eventualmente, a
declarar en su contra. Y la Constitución rechaza categóricamente cualquier intento en
ese sentido. La declaración de 'quien es juzgado por delitos, faltas o contravenciones,
debe emanar de la libre voluntad del encausado, el que no debe siquiera verse
enfrentado con un problema de conciencia, cual sería colocarlo en la disyuntiva de
faltar a su juramento de decir verdad'" (Fallos: 281:177).
46
El Tribunal ha hecho extensiva esta doctrina a las actuaciones administrativas, al

señalar que las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en juicio
son de inexcusable observancia en todo tipo de actuaciones, inclusive en los
procedimientos administrativos de naturaleza disciplinaria, para lo cual resulta
indispensable que la persona en cuestión haya sido notificada de la existencia del
procedimiento que se le sigue o ha seguido, y que además se le dé la oportunidad de
ser oída y de probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su
descargo (conf. Fallos: 308:191 y 316:2043).
- V -A mi modo de ver, dada la solución a que se arriba, no cabe pronunciamiento

alguno sobre los demás agravios que expresa el recurrente, puesto que lo dicho basta
para revocar la sentencia en cuestión.
- VI -Por lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar a la queja, declarar

procedente el recurso extraordinario interpuesto, dejar sin efecto el pronunciamiento
apelado y devolver los autos al tribunal de origen a fin de que -por quien corresponda-
se dicte un nuevo fallo.
Buenos Aires, 30 de marzo de 2001. Nicolás Eduardo Becerra.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 23 de octubre de 2001.
Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por Oscar Juan Castro Veneroso en la
causa Castro Veneroso, Oscar Juan s/ recurso arts. 40, 41 y 42 ley 22.140", para
decidir sobre su procedencia.
Considerando:
Que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor
Procurador General de la Nación, al que se remite en razón de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario interpuestos y se deja sin
efecto la sentencia. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que,
por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo expresado. Notifíquese,
agréguese la queja al principal y, oportunamente, remítase.
Julio S. Nazareno - Eduardo Moliné O'Connor - Carlos S. Fayt - Enrique Santiago

Petracchi - Antonio Boggiano - Guillermo A. F. López.
47
Serra, Fernando Horacio y otro c. Municipalidad de la

Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires, octubre 26 de 1993.
Considerando: 1°. Que, contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en

lo Civil, que revocó la decisión de primera instancia -que había declarado la caducidad
respecto de la demanda de cobro de honorarios por dirección e inspección de una
obra contratada por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y no ejecutada-, la
demandada interpuso recurso extraordinario por arbitrariedad de sentencia que le fue
denegado y que motivó la queja en examen.
2°. Que el a quo consideró, con fundamento en la doctrina de Fallos: 307:2216, que
por encuadrar la relación suscitada entre las partes en el marco contractual, las
normas de la ley de procedimientos administrativos 19.549 -que rige el procedimiento
de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en virtud de lo dispuesto por el art.
1° de la ley 20.261- no eran aplicables al caso, en cuanto se vinculaba con los plazos
de caducidad y agotamiento de la vía administrativa.
3°. Que, conforme lo tiene dicho esta Corte, el remedio federal es improcedente
cuando se trata del rechazo de la excepción de prescripción, toda vez que las
decisiones que se recurren por tal vía deben, como principio, revestir el carácter de
finales, calidad que no poseen las que están sometidas a una resolución ulterior que
puede disipar el agravio que de ellas deriva (Fallos: 296:76 y 303:740, entre muchos
otros). Igualmente ha sostenido el Tribunal en forma reiterada que las cuestiones de
derecho público local -como es la ocurrente- carecen, por principio, de entidad
bastante para habilitar la intervención de esta instancia federal (Fallos: 284:195;
295:658; 308:73, entre otros).
4°. Que, sin embargo, existe mérito suficiente para habilitar esta instancia a la luz de la
interpretación dada en su oportunidad a los alcances de la reforma introducida al art.
280 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación: "La finalidad más significativa del
nuevo texto es la de destacar el emplazamiento que esta Corte posee en el orden de
las instituciones que gobiernan a la Nación, posibilitando que -de una manera realista-
su labor pueda concentrarse en aquellas cuestiones vinculadas con la custodia y
salvaguarda de la supremacía de la Constitución Nacional. Cometido éste que, desde
temprana hora, el Tribunal ha reconocido como el más propio de su elevado ministerio
(Fallos: 1:340, del 17 de octubre de 1864). La reforma tiende, pues, a reforzar el
criterio de especialidad que orienta a las funciones de este Tribunal, al hacerle posible
ahondar en los graves problemas constitucionales y federales que se encuentran
entrañablemente ligados a su naturaleza institucional" (disidencia de los ministros
doctores Enrique Santiago Petracchi y Eduardo Moliné O'Connor en la causa
E.64.XXIII. "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Sofovich, Gerardo y otros", sentencia del 7 de
julio de 1992).
5°. Que si bien podría sostenerse que la doctrina referente a los efectos de la
sentencia que rechaza la excepción de prescripción en punto al acceso al remedio
federal es extensible -por la similitud en algunos aspectos de su régimen jurídico- a la
caducidad de la acción contenciosoadministrativa, este instituto guarda, empero,
particularidades que lo diferencian de la prescripción y que conducen a la necesidad
de establecer si aquella doctrina es aplicable a situaciones como la que aquí se trata.
6°. Que, en efecto, en el "sub lite" es preciso determinar, por un lado, si la sentencia
que deniega la excepción de caducidad de la acción procesal administrativa asume la
cualidad de definitiva en orden a la intervención de esta instancia extraordinaria -con lo
48
que, en su caso, se cumpliría uno de los requisitos exigidos-, y luego, establecido ello,
si, a la luz del principio de la división de poderes -tal como ha sido interpretada por el
legislador en las leyes 19.549 y 19.987- están reunidas las condiciones bajo las cuales
el Estado puede ser llevado a juicio, recaudo éste que se hace jugar aquí, sobre la
base del criterio señalado en el consid. 4°.
7°. Que los plazos de caducidad previstos para la habilitación de la instancia
contenciosoadministrativa en los arts. 25 de la ley nacional de procedimientos
administrativos y 100 de la ley orgánica municipal 19.987, constituyen una prerrogativa
propia de la Administración pública, para que, en virtud de los postulados del Estado
de Derecho -entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la división de
poderes- ella pueda estar en juicio. Esto significa, en otros términos, la posibilidad de
"habilitar" la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los
actos emanados del Poder Ejecutivo y de los que -con la propiedad de "causar
estado", por cerrar la discusión en sede administrativa- emanan de los órganos y entes
que se le subordinan, salvo los casos de excepción también establecidos por el
legislador.
8°. Que, por obvia derivación del segundo de los postulados precedentemente citados
-la división de poderes- y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los
poderes públicos en el texto constitucional, la demandabilidad del Estado exige que
sea en condiciones tales que, por un lado, el ejercicio de sus funciones no sea
afectado por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las garantías de los
habitantes no sean, tampoco, menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la
luz del texto constitucional.
9°. Que ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración
pública, consecuencia, a su vez, del denominado "régimen exorbitante del derecho
privado" (Fallos: 308:731) que impera en la relación iusadministrativa, da sustento
jurídico a la institución de los plazos de caducidad, cuya brevedad -acorde, claro está,
con la razonabilidad- se justifica por la necesidad de dar seguridad y estabilidad a los
actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos precedentemente
señalados -prerrogativa estatal y garantías del particular- encuentren su armónico
equilibrio constitucional.
10. Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración
pública, "lato sensu", la habilitación de la instancia judicial aparece como el atributo
que la propia Constitución Nacional, en su art. 100, confiere al órgano judicial para
juzgar -en su calidad de componente de la trilogía del Poder estatal- a los otros
poderes. Pero, al mismo tiempo, el art. 100 señala al Poder Judicial que su
intervención queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato o por
una razonable opción legislativa, han sido reservadas a los otros máximos órganos del
Poder estatal.
11. Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como consecuencia del vallado
directo que ha impuesto -o que posibilita- la propia Constitución Nacional, que cuando
se opera la caducidad de la instancia procesal administrativa, la cuestión queda
incluida dentro de la zona de reserva de los otros poderes y sustraída al conocimiento
del órgano jurisdiccional.
12. Que esta interpretación es coherente con el sistema establecido por el legislador -y
por el Poder Ejecutivo en su ámbito de competencia- cuyos elementos principales y las
relaciones determinantes que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente,
que el acto administrativo agote en primer término la vía impugnatoria en aquella sede,
a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera que -de no ser consentido
antes por el administrado- su justiciabilidad esté dada una vez que sea emitido por el
órgano final según la distribución de competencias establecida por el ordenamiento
jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también expresión de la voluntad
estatal que se integra en dicho ordenamiento -por ello su presunción de legalidad y
fuerza ejecutoria (art. 12 ley 19.549)- la posibilidad de revisión judicial del mismo se
49
complementa con un plazo breve de caducidad que queda así integrado al sistema de
impugnación judicial de los actos administrativos.
13. Que de ello se sigue que la actuación del Poder Judicial en situaciones donde se
produjo la caducidad de la acción procesal administrativa, violaría el principio de la
división de poderes y, por lógica consecuencia, se encontraría en colisión con el
sistema que el legislador, interpretando la Constitución Nacional, estructuró para el
funcionamiento de las instituciones en ella forjadas. Es, la señalada, precisamente,
una de las características fundamentales que diferencian la caducidad de la acción
contenciosoadministrativa de la prescripción: el especial mandato de no intervención
dirigido al juez cuando ella se ha operado.
14. Que más allá del grado de acierto o error que pueda predicarse del sistema
descripto, no puede olvidarse que el mismo es el establecido por el legislador en una
opción interpretativa de la Constitución Nacional, cuya constitucionalidad no ha sido
cuestionada en estas actuaciones, y que, como tal, merece una actitud deferente por
parte del Poder Judicial (Fallos: 33:162; ver también: Bernard Schwartz,
"Administrative Law", 2ª ed., Ed. Little, Brown and Company, Boston, 1984, parág. 8.3.,
ps. 439 y siguientes). De todas formas, cabe señalar, nuestro sistema se asienta sobre
la base de una amplia revisión por parte del Poder Judicial de los actos emanados de
la Administración pública, aunque sometida a ciertas condiciones de procedencia de la
acción -habilitación de la competencia judicial por el agotamiento de la instancia
administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la acción o recurso de que se
trate- que pretenden asegurar que sea la misma administración -también
positivamente sometida al ordenamiento jurídico, como consecuencia del principio de
legalidad administrativa- quien resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un
aspecto necesario de su competencia constitucional de administrar conforme con el
mismo ordenamiento, y que el cuestionamiento judicial de los actos administrativos no
lleve -por la natural extensión de los plazos de prescripción- a la inseguridad de la
efectiva ejecución de los cometidos administrativos.
15. Que esta finalidad lógica del sistema -asentado sobre la idea rectora del principio
de la división de poderes- no se ve empañada por la circunstancia de la eventual
duración de la posterior tramitación judicial. Por el contrario, iniciada la acción
impugnatoria dentro del plazo legalmente previsto, la administración -conocedora de la
intervención judicial sobre el acto en cuestión- decidirá responsablemente si ejecuta o
no el acto, para lo cual cuenta, además, con el instrumento suspensivo que le acuerda
el art. 12 de la ley 19.549, sin perjuicio de la suspensión judicial cautelar, en los casos
extremos en que ello resulte procedente. Desde esta perspectiva, la solución no difiere
de la establecida para la acción de amparo de la ley 16.986, aun frente a supuestos de
nulidad manifiesta del acto cuestionado. Si, en cambio, la caducidad se ha operado, la
administración conocerá en breve plazo de la firmeza del acto en cuestión, quedando
a su decisión discrecional la posibilidad de revocarlo (arts. 17 y 18 ley 19.549) o de
consentir la habilitación de su revisión judicial, aún en aquellas condiciones de relativa
firmeza.
16. Que debe admitirse, en este sentido, que lo dicho -aunque de interpretación
restrictiva- constituye una aplicación -en principio y hasta que su constitucionalidad no
sea desafiada- razonable de la idea directriz de la división de poderes, que opera
sincrónicamente con otra idea directriz de nuestro sistema constitucional -que emerge
de la garantía del debido proceso- cual es el principio "pro actione" a que conduce el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se deriva, necesariamente, del
art. 18 de la Constitución Nacional, cuya regulación se integra, además, con las
disposiciones del Pacto de San José de Costa Rica, que al ser aprobado por la ley
23.054 y ratificado el 5 de setiembre de 1984, tiene el carácter de ley suprema de la
Nación de acuerdo con lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional (confr.
causa E.64.XXIII, "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Sofovich, Gerardo y otros", consid. 15).
17. Que, en consecuencia, por el juego de dichas ideas directrices, esta prerrogativa
50
de la Administración pública puede, de una parte, ser renunciada por ella -expresa o
tácitamente (ver, en este sentido, la doctrina de Fallos: 313:228 y causa C.160.XXIII
"Construcciones Taddia S.A. c. Estado Nacional (Ministerio de Educación y Justicia)
s/cobro", sentencia del 6 de octubre de 1992)- y, de otra, aplicarse sólo y
estrictamente a aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o recurso
intentado se dirija principalmente a hacer cesar la nueva situación jurídica que emane
del acto administrativo o bien, que precise de la declaración de invalidez del acto -esto
es, hacer caer su presunción de legitimidad- para posibilitar, así, la procedencia de la
acción que dicha presunción obstaculiza.
18. Que, sobre la base de lo dicho, resulta claro que el rechazo de la excepción de
caducidad asume, para la Administración pública -en el caso, la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires-, el carácter de una resolución definitiva puesto que aparece
gravamen suficiente, a la luz de la Constitución Nacional, para tornar procedente el
recurso extraordinario, ya que se encuentra en juego la aplicación de una prerrogativa
administrativa que, de resultar vigente para el caso, obstaculiza la habilitación de la
competencia judicial revisora de los actos administrativos.
19. Que en la presente cuestión es necesario establecer, para juzgar sobre la
virtualidad del rechazo de la excepción, si la habilitación de la acción procesal
administrativa estaba sujeta a un plazo de caducidad o sólo de prescripción -esto es, si
era preciso seguir la vía impugnatoria o la vía resarcitoria-, o, de otra forma, si -para el
reconocimiento del derecho pretendido por el administrado- era preciso juzgar primero
sobre la validez del acto administrativo.
20. Que, acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta
que el derecho invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su
existencia, por la decisión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
21. Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan
base estructural a la existencia y ejecución del contrato administrativo donde es
preciso buscar el origen del derecho invocado. En otros términos, es en esa
interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es consecuencia del
precedente -sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica en y
para el contrato administrativo- donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la
actora, y no en el acto impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial
de actos ligados al contrato, y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.
22. Que, como resultado de lo expuesto, desde el punto de vista procesal el derecho a
accionar judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora
nació de la relación instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que
celebraron, y no del acto administrativo que rechazó su petición, en la medida en que
éste en nada afecta a los términos de la relación jurídica originalmente establecida
entre los contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la municipalidad
en el acto obrante a fojas 143 del expediente agregado por cuerda, sólo posee aquella
virtualidad -fijar la posición de la administración frente al requerimiento de pago
efectuado- sin que en sí misma goce de aptitud para modificar la relación jurídica
sustancial fijada por el acuerdo de voluntades -contrato- y la serie de actos
administrativos que le otorgan a aquél su naturaleza iusadministrativa. Esto es así en
la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco interpreta el contrato sino
sólo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relación entre las partes,
en el caso, si el crédito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario,
para dilucidar tal cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo
que deberá ser la guía principal para la decisión que, en su momento, tome el juez de
la causa.
23. Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deducción de la acción dentro
del plazo de caducidad, sino del correspondiente a la prescripción de la acción
ordinaria (Fallos: 307:2216, consid. 4°, cuarto párrafo; causa O.86.XX "OKS Hermanos
y Cía. Soc. Anón., Com., Ind. y Financiera c. Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
51
s/ordinario", sentencia del 21 de octubre de 1986, y en la causa S.164.XXIII.

"Schneider de Guelperín, Lina c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", del 24
de setiembre de 1991).
24. Que, si bien la decisión del a quo conduce en definitiva al reconocimiento de la
posibilidad de juzgar a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en lo que se
vincula a la existencia del derecho invocado por los actores, los fundamentos que han
de observarse para el debido encuadre de la cuestión son los aquí mencionados.
Por ello, se declara procedente la queja, se hace lugar al recurso extraordinario y, por
los fundamentos aquí desarrollados, se confirma la sentencia apelada. Costas por su
orden en atención a la naturaleza de la cuestión planteada. Agréguese la queja al
principal. Déjase sin efecto la exigencia del depósito. - Antonio Boggiano. - Rodolfo C.
Barra. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio (en disidencia). - Enrique S. Petracchi
(en disidencia). - Ricardo Levene (h.). - Mariano A. Cavagna Martínez. - Julio S.
Nazareno.
Disidencia de los doctores Belluscio y Petracchi
Considerando: Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina esta

presentación directa, no se dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal
(art. 14 ley 48).
Por ello, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito correspondiente, cuyo
pago difiérese de acuerdo con lo prescripto por la acordada 47/91 (fs. 42). - Augusto C.
Belluscio. - Enrique S. Petracchi.
52
Petracca e Hijos, S. A. y otros c. Gobierno nacional

-Ente Autárquico Mundial 78
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo
Federal, en pleno, 24/04/1986
1ª cuestión. - "Si la impugnación de los actos administrativos prevista en los incisos a y

b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la
administración, está sujeto al plazo instituido por su art. 25".
Votaron por la afirmativa los doctores: Estéves (según sus fundamentos), González
Arzac, Hutchinson, Mordeglia, Muñoz, Pico (según sus fundamentos) y Pinzón (según
sus fundamentos).
Por la negativa lo hicieron los doctores Galli y Miguens.
De conformidad con lo dispuesto por el art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría
fundamentó su voto del siguiente modo:
I. El título IV de la ley 19.549 (arts. 23 a 32, con las reformas introducidas por la ley
21.686) debe ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador
al sancionarlo; dar pleno efecto a su intención, es la primera regla de hermenéutica
(Corte Suprema, "Fallos", t. 281, p. 146; t. 297, p. 142; t. 299, p. 93; t. 301, p. 460; t.
302, ps. 973 y 1600; t. 303, ps. 248, 578, 600 y 957 -Rev. LA LEY, t. 146, p. 687; t.
1977-C, p. 455; t. 1978-B, p. 67; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1901, sum. 63; Rev. LA
LEY, t. 1980-D, p. 367; t. 1981-D, p. 591, fallo 35.985-S; t. 1981-C, p. 310; t. 1982-C, p.
501, fallo 36.167-S; p 500, fallo 36.164-S-).
Ese fin ha sido "cubrir el vacío legislativo resultante de la ausencia de un código
nacional que contemple aquella materia específica": la contencioso administrativa
(exposición de motivos, apart. II, "in fine").
En cuanto a los plazos para deducir -por acción o recurso- la impugnación judicial de
actos administrativos, ese "vacío legislativo", que la ley procuró llenar, consistió en la
ausencia de plazos generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes
especiales. Para los casos no comprendidos en éstas, "el único límite temporal para el
progreso de la acción contra el Estado era el fijado para la prescripción", "estado de
cosas que se intentó subsanar en el anteproyecto de Código Contencioso
Administrativo para la nación del 16 de enero de 1968, cuyo art. 47 fijaba un término
perentorio para promover la acción contra el Estado" (Marienhoff, "Demandas contra el
Estado Nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1024/31, cap. II; Muñoz, "Naturaleza de
los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación judicial de actos
administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46, caps. IV y V; Estrada, "Juicios contra el
Estado Nacional", JA, 1977-III, ps. 689/98, caps. III y V).
Ese anteproyecto inspiró las normas pertinentes de la ley 19.549 (exposición de
motivos, apart. II, párr. 3º; Cozzi, "El proyecto de la ley nacional de procedimientos
administrativos", Jus., núm. 19, ps. 163/74, cap. VII; Young, "Antecedentes y bases
históricas de la ley de procedimientos administrativos", Reg. Adm. Pub., núm. 46, p.
13), y sometía al plazo de caducidad la impugnación de los actos dictados durante la
ejecución de contratos (arts. 1º, 2º y 47), en armonía con la doctrina, que los incluye
sin excepción en el concepto de materia contenciosoadministrativa (Bielsa, "Derecho
administrativo", 6ª ed., t. II, núm. 273, t. V, núm. 1085/86; Argañarás, "Tratado de lo
contencioso administrativo", núm. 46/55; Marienhoff, "Tratado de derecho
administrativo", t. III-A, núm. 614 y 825; Linares, "Lo Contenciosoadministrativo en la
justicia nacional federal", Rev. LA LEY, t. 94, p. 921, núm. 4), y con el derecho de las
53
provincias argentinas, que precedió al federal en la regulación de esta materia (Códs.

en lo Contenciosoadministrativo de: Buenos Aires, art. 3º; Catamarca, art. 10, inc. c;
Córdoba, art. 1º, inc. c; Corrientes, art. 1º; Chaco, arts. 1º y 2º; Formosa, arts. 1º y 2º
b; Jujuy, art. 1º; La Pampa, art. 2º, incs. b y g; La Rioja, art. 1º y 12; Mendoza, arts. 1º
y 2º, inc. b; Misiones, art. 12, inc. b; Neuquén, art. 2º; Salta, art. 3º; San Juan, art. 759;
Santa Cruz, art. 6º; Santa Fe, art. 10, inc. b; Santiago del Estero, art. 1º).
En consecuencia, cualquier interpretación que conduzca a excluir la impugnación
judicial de estos actos administrativos por particulares, de la sujeción a los plazos
fijados por el art. 25 de la ley 19.549, resulta en principio contraria a una pauta
interpretativa capital.
II. El último párrafo del art. 7º de la ley 19.549, en cuanto dispone la aplicación tan solo
analógica de las reglas del título III a los contratos que celebre el Estado, se funda en
haberse asignado a éstos una individualidad propia, desligada de la noción general de
acto administrativo (Escola, "Tratado integral de los contratos administrativos", t. I,
núm. 22; Berçaitz, "Teoría general del contrato administrativo", 2ª ed., núm. 124;
Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", t. 3, cap. IV, ps. 27/29; Diez, "Derecho
administrativo", t. III, ps. 17/22), pero nada autoriza a que la misma pauta -aplicación
meramente analógica, y no directa- se extienda a las previsiones del título IV de la ley
respecto de la impugnación de las decisiones que la administración dicte durante la
ejecución del contrato.
En ejercicio de la potestad de autotutela que el ordenamiento jurídico le confiere
(Grecco, "Auto-tutela administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps.
906/917), durante el curso de una relación contractual la administración adopta
decisiones que gozan de presunción de legitimidad y son ejecutorias (art. 12, ley
19.549). Paralelamente, el contratista está vinculado por esas decisiones y tiene la
carga de impugnarlas cuando las considera ilegítimas (Cám. Civ. y Com. Fed., sala I,
29/12/83, "Cavallín c. Hipasam", ED, t. 108, p. 434 -Rev. LA LEY, t. 1984-B, p. 28-).
Las necesidades de interés general en virtud de las cuales se confieren a las
autoridades administrativas sus potestades y competencias, no admiten las
interferencias que generaría una solución inversa: que la administración tuviera que
demandar previamente, y en cada caso, la modificación judicial de las situaciones de
hecho producidas durante el curso de ejecución de un contrato como ocurre, en
determinadas situaciones, con los acuerdos celebrados entre particulares. Estas
razones justifican las potestades conferidas a los órganos administrativos para
rescindir los contratos calificando unilateralmente las situaciones de incumplimiento,
imponer en forma directa sanciones contractuales, etc. (Cassagne, "Derecho
administrativo", t. II, ps. 18/23; Linares, "Derecho administrativo", núm. 117; Barra,
"Contrato de obra pública", t. I, p. 36).
Tales decisiones, unilaterales, ejecutorias, y previas a cualquier intervención judicial,
exteriorizan la declaración de un órgano administrativo que genera en forma directa e
inmediata efectos jurídicos individuales. Su carácter de actos administrativos no es,
pues, discutible (Cám. Nac. Civ. y Com. Federal, sala I, 8/10/82, "Mengolini c. ENTel",
consid. 3º, JA del 20/11/85, y ED del 26/2/86, sint. jur. núm. 509; Escola, ob. cit., t. I,
ps. 390/91 y 409/11; Berçaitz, ob. cit. núm. 111; Gordillo, ob. cit., t. 4, vol. 2, cap. XVI,
p. 30; Diez, ob. cit., t. II, p. 582).
Esta diferencia se explica porque, a los efectos de la impugnación judicial y de una
eventual decisión anulatoria, una cosa es el contrato como acuerdo integrado por dos
declaraciones de voluntad, y otra los actos dictados por la administración durante su
ejecución. Cada uno de estos actos responde a reglas propias de validez, tiene sus
propias causas o funcionalidad específicas y, fundamentalmente, pueden ser anulados
independientemente del contrato, sin afectar la validez de éste.
La impugnación de dichos actos por medio de los recursos y acciones previstos por la
ley 19.549 y el dec. 1759/72, está expresamente reglada para el caso de no existir en
las leyes especiales una vía de impugnación diversa (dec. 9101/72, art. 1º, inc. 6º;
54
Pearson, "Manual de procedimiento administrativo", núm. 7, p. 43, 2ª ed.; Fiorini,

"Derecho administrativo", t. II, ps. 480/86, esp. p. 484, 2ª ed.
No corresponde, entonces, que existiendo normas que regulan la impugnación judicial
de los actos administrativos, y que no excluyen, sino que incluyen en su imperio a los
dictados durante la ejecución del contrato, se les asigne por vía pretoriana un
tratamiento propio de las acciones regidas por el derecho privado, sujetándolas así a
un régimen que no fue instituido para las pretensiones nacidas del derecho
administrativo y que la ley 19.549 procuró precisamente sustituir.
Así lo ha entendido la doctrina (Bezzi, "El Contrato de obras públicas", ps. 456 y sigts.,
2ª ed.; Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, ps. 602, 706/7 y 730/31, 2ª ed.; Dromi,
"Los actos separables en la contratación administrativa", J.A. Doctrina 1975, p. 221;
ídem, "Licitación pública", núm. 64, p. 71 y núm. 500, p. 535; Grecco, "Autotutela
administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, p. 916; Berçaitz, "Teoría
general del contrato administrativo", núms. 260, 293 y 295, 2ª ed.; Casella y otros,
"Régimen de compras del Estado", ps. 309/311).
III. Lo decidido por la Corte Suprema de la Nación el 26/11/85, "in re": "Mevopal, S. A.
c. Banco Hipotecario Nacional", en su consid. 4º, no es razón que enerve las
conclusiones precedentes, ya que en tal caso el alto tribunal, para resolver si los
únicos actos administrativos impugnados habían sido atacados en término, aplicó
expresamente el art. 25 de la ley 19.549 (dos últimos párrafos del consid. 4º). En
cambio, las manifestaciones vertidas "obiter dicta" en torno a la exclusión -en principio-
de dicho plazo respecto de los actos referidos a relaciones contractuales, no han
tomado en consideración -sin duda por no haber sido planteados por las partes- los
fundamentos que en los puntos anteriores se exponen, los que deben necesariamente
ser examinados de modo explícito, y que, de ser desatendidos, dan lugar a soluciones
que se apartan de la letra y el espíritu de la ley y su reglamentación y que
contravienen el interés público que, sin desmedro del interés particular que también se
garantiza, dichas normas han procurado resguardar.
Por otra parte el alcance de la doctrina del plenario en este punto, al referirse a la
necesidad de que el acto sea definitivo y que agote la instancia, evita "que durante la
relación contractual y frente a la emisión de cualquier acto de la administración, el
administrado tenga que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante"
(antepenúltimo párrafo del consid. 4º de dicho fallo). Con el alcance dado a este punto,
ello no puede ocurrir.
El doctor Pico dijo:
Toda vez que la primera de las cuestiones sometidas a conocimiento de esta Cámara
ha quedado zanjada por la decisión de la Corte Suprema dictada "in re": "Mevopal",
con fecha 26 de noviembre de 1985, conviene precisar los alcances del voto afirmativo
recaído en ese interrogante, ya que resulta menester por obvias razones de economía
procesal, coincidir con esa jurisprudencia, pues siempre se ha reconocido la ventaja
que representa mantener unidad en la interpretación de la ley con la doctrina del más
alto tribunal del país, a pesar de que no existe norma alguna que obligue a acatarla
(confr. plenarios de la entonces Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y
Contencioso Administrativo "in re": "Arsoda Trading. Co. S. R. L." y "Ford Motor
Argentina", del 29 de diciembre de 1972 y del 7 de setiembre de 1976,
respectivamente).
En efecto, en el fallo de marras se puntualiza que los "actos administrativos aun
unilaterales, referentes a la celebración, ejecución o modificación de un contrato
administrativo, en principio, no pueden considerarse en forma aislada, con abstracción
del contrato del cual acceden en cuanto determinan los derechos y obligaciones
emergentes de aquél, por lo que se rigen por idénticas pautas a las del contrato,
ajenas, por ende, al marco contemplado en los artículos 23 y 24 de la ley 19.549 y al
55
sistema de impugnación de su art. 25".

Añadió, en ese mismo sentido el alto tribunal, que la "interpretación contraria llevaría a
que durante la relación contractual frente a la emisión por la administración de
cualquier acto unilateral, el administrado tuviera que iniciar en cada caso, un juicio
contra su contratante. Ello significaría un dispendio jurisdiccional inusitado y
provocaría un resentimiento en el espíritu de colaboración que debe existir entre la
administración y quien ejecuta el contrato" (consid. 4º).
En rigor de verdad, pues, a despecho de la ubicación conferida en el art. 7º, in fine de
la ley 19.549 dentro del título III, que se relaciona con los requisitos esenciales del acto
administrativo, lo cierto es que la claridad de sus términos impiden, tal cual lo postula
la Corte Suprema en el recordado caso "Mevopal", una interpretación extensiva de sus
alcances que sirva para englobar cualquier decisión adoptada durante el transcurso
del vínculo contractual, debiéndose limitar la exigencia del plazo de impugnación sólo
para aquellos actos que, tomando las palabras de la ley, revisten el carácter de
definitivos.
Por consiguiente, cuando el art. 23 de la ley 19.549 habla de la impugnación judicial de
los actos administrativos se refiere, como se ha visto, al supuesto en que ostente
calidad de definitivo y se hubiesen agotado a su respecto las instancias
administrativas, motivo por el cual han de descartarse de plano todos aquellos que se
dicten en el curso de una relación contractual y no reúnan tales caracteres.
El doctor Estéves adhirió a los fundamentos del doctor Pico.
El doctor Pinzón dijo:
1) No existen, en nuestra legislación, normas que desarrollen una teoría general de

contratos administrativos. Por ende, las disposiciones genéricas de la ley 19.549 les
son aplicables con la limitación fijada en su art. 7º, último párrafo. También deben
considerarse, a tal efecto, los principios que fluyen de leyes especiales, como la
13.064, en particular por ser reglamentaria de un típico contrato administrativo cual es
el de obra pública.
2) Con base en tales fuentes, puede afirmarse, por vía de principio, que los contratos
administrativos se caracterizan, entre otras cualidades, por la ejecutoriedad de los
actos y decisiones de la Administración Pública contratante y las facultades de
dirección y control de esta última sobre la realización de las prestaciones a cargo de la
empresa contratista. Así también, la improrrogabilidad de los plazos convenidos
(aunque esta cualidad hace más a la sustancia que a la esencia de estos contratos).
3) Las precedentes apreciaciones autorizan a determinar un particular régimen de
cumplimiento contractual con el que no se concilia, cuanto menos en principio, la
posibilidad de sustraer en cualquier momento, del ámbito de competencia
administrativa, la resolución de conflictos o controversias suscitadas entre las partes.
Esto último, de modo particular, cuando es pretendido ante el Poder Judicial en forma
aislada y con anterioridad al cumplimiento pleno y final de las prestaciones
convenidas, es decir, a la extinción del contrato o situaciones asimilables; hipótesis en
las que, además, las mencionadas decisiones administrativas no revestirían, en la
generalidad de los supuestos, la cualidad de definitivas (o asimilables a tales), de
indispensable verificación al referido efecto.
4) Tal hermenéutica importa una interpretación integrativa entre la doctrina sentada por
este pronunciamiento plenario y la que fluye del dictado por la Corte Suprema "in re":
M. 56. XX. "Mevopal S. A. y otra" del 26 de noviembre de 1985 y se sustenta en el
principio antigua data (Confr. Corte Suprema; Fallos: t. 249, p. 654; t. 261, p. 336 -Rep.
LA LEY, XXII, p. 958, sum. 19; Rev. LA LEY, t. 119, p. 141- y muchos otros) según el
cual, la necesaria tutela judicial de los derechos no supone la exigencia constitucional
de la preservación en especie de las situaciones existentes.
56
5) A lo expuesto corresponde agregar, como decisivo, que el alcance e interpretación

asignado a las normas en juego no pueden alterar claro está, el pleno ejercicio, por
parte de los contratistas, sus derechos de defensa e inviolabilidad de la propiedad
garantidos por la Constitución Nacional. Esta evaluación habrá de ser necesaria y
fundamental, por parte del intérprete, para adecuar a cada caso las reglas y principios
reseñados.
Fundo, pues, en las razones expuestas y las concordantes vertidas por el juez
preopinante doctor Pico, el voto mayoritario emitido, en particular, en lo atinente a la
interpretación integrativa y proyección asignada al precitado fallo del más alto tribunal
recaído en "Mevopal S. A. y otra", que comparto con el alcance expuesto supra.
El doctor Miguens, por la minoría, funda su posición de la siguiente manera:
El primer tema del plenario se refiere a si la impugnación de los actos administrativos

previstas en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución
de un contrato de la administración, está sujeto al plazo instituido por su art. 25.
Comparto la postura que sostiene que los contratos administrativos son actos
administrativos en la medida que le son aplicables los principios de su teoría general
(Bielsa, Rafael, t. II, ps. 171 y sigts.; Marienhoff, Miguel S., "Tratado de derecho
administrativo", t. II, ps. 226 y sigts.; Fiorini, Bartolomé A., "Teoría jurídica del acto
administrativo", ps. 32 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho administrativo, t. II,
ps. 56 y sigts.; entre otros). En la etapa de ejecución de un contrato, a su vez, podrán
dictarse distintos actos administrativos, los que no tendrán independencia del
originario contractual, habida cuenta que deberán ajustarse a sus cláusulas por ser en
ellas donde se ha expresado la voluntad de las partes contratantes, y a las cuales
habrá que recurrir en el caso de tener que interpretar aquéllos. Existen entre estos
actos -el contractual y los de su ejecución- estricta y necesaria relación, careciendo los
segundos de autonomía en el aspecto apuntado.
La ley 19.549, en su título tercero, especifica que los contratos que celebre el Estado
se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica
de las normas del referido título (art. 7º in fine). Las normas serán en cada caso, por
ejemplo, la de obras públicas y la reglamentación de la ley de contabilidad en lo que se
refiere a las contrataciones del Estado. Fácil es deducir que ello es así, en atención a
las particularidades de estos actos administrativos cuya complejidad es muestra de lo
dicho precedentemente, que en su formación son bilaterales, en donde se ha volcado
la intención común de las partes de la que nacen los derechos y obligaciones de los
contratantes, y a cuyas estipulaciones deberán referirse necesariamente en el
esquema de una ilación lógica, los posteriores actos administrativos de ejecución.
El título IV de la ley 19.549, en lo que aquí interesa, trata la impugnación judical de los
actos administrativos referidos en el título III que son los que legisla esta ley de
procedimientos administrativos, excluyéndose, como se dijo, los contratos
administrativos. Esto surge también palmariamente de su art. 25 al no contemplar este
negocio jurídico en ninguno de sus incisos (sentencia de la sala IV de esta Cámara del
7 de marzo de 1983, "in re": "Grasso, Reineri, Nobati, S. R. L. c. Banco Hipotecario
Nacional"). De ahí que no se aplique el art. 25 cuando se discuta la interpretación de
un contrato, situación que se da tanto cuando se impugnan directamente sus
cláusulas, como cuando se cuestiona su cumplimiento por medio de la impugnación de
los actos administrativos de ejecución.
Esta postura es también la sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
según la doctrina sentada con fecha 26 de noviembre de 1985 en los autos "Mevopal,
S. A. y otra c. Banco Hipotecario Nacional s/ ordinario".
Ampliar su aplicación a los casos no previstos expresamente comporta una
interpretación extensiva de una norma restrictiva de derechos, en colisión con
57
fundamentales principios jurídicos.
El doctor Galli adhirió a los fundamentos del doctor Miguens.
En virtud de la votación efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se

establece, con relación a la primera cuestión, la siguiente doctrina legal: "La
impugnación de los actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley
19.549, dictados durante la ejecución de un contrato de la Administración, está sujeta
al plazo instituido por su art. 25".
2ª cuestión. - "Si es admisible la acción por cobro de pesos o indemnización de daños

sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto
administrativo que ha desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el
pago de lo reclamado", votaron por la negativa los doctores Estéves, González Arzac,
Hutchinson, Mordeglia, Muñoz, Pico y Pinzón (según sus fundamentos), mientras que
por la afirmativa lo hicieron los doctores Galli y Miguens.
En los términos del art. 298 del Cód. Procesal, la mayoría fundamentó su voto del
siguiente modo:
I. El acto administrativo, que, con las características previstas por el art., 24 inc. a de la
ley 19.549, desestima una pretensión de cobro de pesos -inclusive a título de
indemnización de daños- formulada por un particular, queda consentido si no es
impugnado dentro del plazo establecido por el art. 25. Igual efecto produce la falta de
impugnación oportuna del acto administrativo cuyo contenido decisorio excluye el pago
de lo reclamado (v. gr.: las consecuencias previstas por el art. 54 de la ley 13.064
frente a una rescisión dispuesta conforme a su art. 50; o las contempladas por el art.
42 de la ley 22.140 frente a una separación ordenada por aplicación de sus arts. 32 ó
33).
El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser
impugnado judicialmente por ellos (Argañarás, "Tratado de lo contencioso
administrativo", núms. 94/96; Diez-Hutchinson, "Derecho procesal administrativo", p.
40; Dromi, "Proceso administrativo provincial", núm. 93), y no cabe reconocer
excepciones a esta regla en materia de derechos patrimoniales que por esencia sean
renunciables de modo expreso o tácito (arts. 19, 872 y 873, Cód. Civil; Corte Suprema,
"Fallos", t. 249, p. 51; t. 275, ps. 235 y 256; t. 293, p. 221 -Rev. LA LEY, t. 106, p. 786;
t. 136, p. 808; t. 139, p. 774, fallo 24.134-S; t. 1976-B, p. 426, fallo 33.443-S-).
Por ser ello así, no resulta admisible una acción contencioso administrativa posterior
que procure obtener el reconocimiento de créditos incompatibles con lo dispuesto por
un acto administrativo cuya validez no puede ser revisada (doctr. Marienhoff,
"Demandas contra el Estado nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1027/28;
Hutchinson, "Ley nacional de procedimientos administrativos", t. I, ps. 481/82; Muñoz,
"Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la impugnación judicial
de los actos administrativos", RADA, núm. 5, ps. 35/46; González Arzac, "Los plazos
de impugnación judicial de actos administrativos nacionales", E. D., t. 51, p. 951, núm.
19; Spisso, "Procedimiento de la municipalidad de Buenos Aires", DF XXVI-B, p. 1156).
II. No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que
admiten en ciertos supuestos y a opción del interesado, que sea demandada la
reparación del daño sufrido como consecuencia de un acto jurídico inválido, sin
requerirse al mismo tiempo la anulación de éste (Llambías, "Parte general", t. II, núm.
2048; Cifuentes, "Negocio jurídico", núms. 369 y 370; en contra: Lloveras de Resk,
"Tratado teórico-práctico de las nulidades", ps. 324 y 328/31).
Las reglas fijadas en esta materia por el Código Civil, sólo concernientes a las
58
relaciones privadas, no rigen en derecho administrativo de modo directo ni supletorio

(Corte Suprema, "Fallos", t. 243, p. 98, esp. p. 106 -Rev LA LEY, t. 94, p. 731-), sino
que pueden llegar a ser aplicadas tan solo por razón de analogía, es decir: con las
discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de esta última disciplina (doctr.
Corte Suprema, "Fallos", t. 190, p. 142; t. 293, p. 133; t. 301, p. 292, consid. 8º -Rev.
LA LEY, t. 23, p. 251; t. 1976-A, p. 41; t. 1979-C, p. 84-; Gordillo, "Tratado de derecho
administrativo", t. I, cap. VI, p. 3; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 189/190;
Grau "El contrato de obra pública y el Código Civil", RADA, núm. 14, ps. 107/115;
Escola, "Comp. de derecho administrativo", t. I, ps. 130/31).
No hay tal analogía si, por haberse consentido el acto, éste no es ya susceptible de
ser revisado judicialmente. Los tribunales no podrían expedirse en contradicción con él
sin menoscabar las prerrogativas de la administración y el principio de separación de
poderes. La regla que impide revisar de oficio la validez de los actos administrativos
(arg. art. 12, ley 19.549; Corte Suprema, "Fallos", t. 190, p. 142; t. 205, p. 165; t. 242,
p. 112; t. 291, p. 499; t. 294, p. 72, consid. 13 -Rep. LA LEY, t. VIII, p. 219, sum. 11;
Rev. LA LEY, t. 94, p. 645; t. 1975-C, p. 416; t. 1976-C, p. 431, fallo 33.671-S-),
prohíbe también resolver los conflictos haciendo abstracción de lo que dichos actos
disponen, ya que no cabe prescindir de su aplicación y privarlos de efectos sin antes
declarar su invalidez (doctr. Corte Suprema, "Fallos", t. 289, p. 177, consids. 11 y 13; t.
300, p. 1012, consid. 6º -Rev. LA LEY, t. 156, p. 499; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1905,
sum. 98-).
Antes bien, resulta extensible a los actos administrativos el principio conforme al cual
la responsabilidad del Estado por los daños derivados de leyes, reglamentos y actos
judiciales ilegítimos, requiere la invalidación de éstos por las vías procesales previstas
a tal fin (v.: Corte Suprema, "Fallos" t. 209, p. 610, Diez, "Derecho administrativo", t. V,
ps. 155 y 162/63; esp. ps. 623/4 -Rev. LA LEY, t. 49, p. 756-; Marienhoff, "Tratado de
derecho administrativo", t. IV, ps. 746 y 768; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I,
ps. 303 y 319; Fiorini, "Derecho administrativo", t. II, ps. 743 y 747, 2ª ed.; Dromi,
"Derecho administrativo económico", t. II, núms. 579, 586 y 591). Ello sin perjuicio de
la responsabilidad por los daños ocasionados por la actividad legítima de los órganos
estatales, cuestión ajena a este plenario.
Ampliación de fundamentos de los doctores Estéves y Pico:
Sobre el tema resulta necesario formular algunas precisiones, toda vez que no reviste
carácter absoluto el principio según el cual no cabe reconocer autonomía a la acción
indemnizatoria respecto de la impugnatoria, ya que es oportuno recordar, en este
aspecto, que a diferencia del derecho común la responsabilidad del Estado puede
suscitarse en virtud de daños y perjuicios producidos a raíz de actos administrativos
inatacables de nulidad, es decir, emitidos en ejercicio de facultades legales, razón por
la cual en la esfera del derecho público la ilicitud del acto y su consecuente anulación
judicial, no son requisitos ineludibles para la viabilidad de la acción resarcitoria.
Otra salvedad indispensable consiste en advertir que si bien es cierto que el art. 23 de
la ley 19.549 no distingue explícitamente en cuanto al contenido del acto, requiere sin
embargo, para la procedencia formal de la acción de impugnación, el previo
agotamiento de las instancias administrativas, circunstancia ésta que obliga a
descartar aquellos actos que no presuponen el itinerario recursivo, como son los que
se provocan mediante el reclamo administrativo previo, como recaudo para demandar
a la Nación (art. 30, ley 19.549, modificado por la 21.686).
Por lo tanto, cuadra agregar, que según el sistema de la ley de Procedimientos
Administrativos, la habilitación de la instancia judicial está condicionada, tratándose de
la acción de impugnación de un acto administrativo, al agotamiento de la vía recursiva
y no al reclamo previo (art. 30, primer párrafo, de la ley citada, según el texto dado por
la ley 21.686). Correlativamente, el reclamo administrativo previo procede en los
59
demás supuestos -excluida la acción de impugnación- en que se haya de entablar

demanda contra el Estado nacional.
En efecto, la evolución histórica de las formalidades a cumplir para demandar a la
Nación, marca una tendencia hacia la liberación, que va desde la primitiva exigencia
de autorización del Congreso Nacional hasta el reclamo administrativo instituido por la
ley 3952, como único requisito previo.
Aun cuando la ley 19.549 lo mantiene y reglamenta, no cabe inferir de ello que por el
hecho de regular específicamente otro tipo de demanda, como es la acción de
impugnación, que esa normativa deba cumplimentarse en toda clase de demanda.
En este sentido viene al caso apuntar que en diversos pronunciamientos la sala I ha
distinguido aquellos actos administrativos propiamente dichos, susceptibles de
impugnación judicial, investidos de aptitud para modificar el status jurídico del
administrado, de aquellos otros actos administrativos -en sentido lato- carentes de tal
aptitud provocados por el interesado mediante reclamo administrativo previo, los que
no constituyen una expresión de la potestad del Estado, sino que definen tan solo la
actitud de la administración requerida por el pretensor de un derecho subjetivo,
originado en una relación obligacional preexistente. La demanda, en tal caso,
actualizada una acción creditoria y no impugnatoria, y el derecho que a través de ella
se intenta hacer valer, permanece inmune al desconocimiento de que hubiera sido
objeto en sede administrativa (confr. "Cosentino", "Affani", "Necochea Neuquén" y
"Polledo", fallos de la sala I del 18/9/80, 17/10/80, 8/3/83 y 5/7/84 -Rep. LA LEY, t.
XLIV, A-I, p. 429, sum. 5-, respectivamente, entre muchos otros).
El doctor Pinzón dijo:
I. El tema a fundamentar está referido, según su expreso texto, a "la acción por cobro
de pesos o indemnización de daños y perjuicios", lo que importaría asignarle un
sentido comprensivo de todas las hipótesis resarcitorias.
II. Empero, la circunstancia de revestir el tema bajo análisis, carácter complementario
y ser derivación del anterior dilucidado en este fallo plenario, lleva a tenerlo como sólo
comprensivo de los supuestos de daños derivados de ilicitudes contractuales.
III. De no entenderse así, corresponde interpretar que la doctrina básica sentada
encuentra excepción en aquellos supuestos en que la pretensión sustancial del
demandante tenga por causa un hecho o situación de aquellas contempladas por los
artículos 30 y siguientes de la ley 19.549; hipótesis en la que la acción judicial
encuadra dentro de su específico régimen, excluyente del de caducidad del art. 25 del
mismo ordenamiento legal.
IV. También es oportuno precisar, a igual efecto que cuando se ha producido un hecho
que, sin ser acto administrativo, es directa e inmediata causa de un derecho por el que
su titular puede accionar judicialmente demandando su declaración y cumplimiento
con la sola limitación de la prescripción (y sin perjuicio de lo que correspondiere en
cuanto a reclamo previo a fin de tener curso procesal), la promoción de una gestión o
reclamo administrativo tendiente a su logro y su eventual decisión negatoria no
pueden, por principio, alterar su encuadre dentro del régimen de los arts. 30 y sigts. de
la ley 19.549 y sustituirlo por el de caducidad del art. 25.
Con tal limitación y alcance interpretativo de la doctrina fijada y adhiriendo a las
razones concordantes del doctor Pico, fundo el voto mayoritario emitido sobre este
segundo tema sometido a consideración de este tribunal plenario.
El doctor Miguens por la minoría, dijo:
El segundo punto traído a estudio hace referencia a si es admisible la acción por cobro
de pesos o indemnización de daños y perjuicios sin impugnar, dentro del plazo del art.
60
25 de la ley 19.549, la legitimación del acto administrativo que ha desestimado la

misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado.
De acuerdo a las posturas doctrinarias expuestas por los integrantes de esta Cámara
en los debates que precedieron a la votación, podría sintetizarse el tema en el sentido
de si se puede iniciar una demanda por los daños y perjuicios causados por un acto de
la Administración sin haber impugnado la legitimidad del mismo dentro del plazo
previsto en el art. 25 de la ley 19.549.
En el derecho común y más precisamente en el ámbito del derecho patrimonial, ante la
presencia, de un acto inválido (no válido, no legítimo) el interesado jurídico en las
consecuencias del acto podrá solicitar su nulidad en los términos del art. 1037 y sigts.
del Cód. Civil, acción que tendrá por fin evitar que aquél siga produciendo efectos; así
como también borrar los ya producidos. La nulidad pronunciada por los jueces vuelve
las cosas al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto anulado (art.
1050, Cód. Civil). A esta acción podrá acumularse la de reparación de los daños y
perjuicios producidos por el acto anulado con fundamento en la responsabilidad que
nace por los efectos de los actos ilícitos, o de los hechos en general, cuyas
consecuencias deben ser reparadas (art. 1056, Cód. Civil). Pero además, sin que sea
necesario la declaración de nulidad que tiene consecuencias autónomas, tales las que
hacen a la vigencia de los efectos, se podrá cuestionar el acto inválido para obtener
solamente la reparación de los, daños y perjuicios producidos por esos efectos. Esto
último con fundamento en la responsabilidad que nace de los actos ilícitos en los
supuestos contendios en los arts. 1066 y sigts. del citado Código. En esta acción el
juez no valorará la legitimidad del acto para impedir que siga produciendo efectos
-nulidad-, sino para que se indemnicen los perjuicios producidos por esos efectos. Es
que la anulación del acto no es, en principio, un presupuesto de la indemnización de
los daños y perjuicios. La noción de nulidad "no es autónoma sino subsidiaria, no es
sustantiva sino calificativa". La nulidad "no es negación de la existencia sino negación
de la eficacia" (José María López Olaciregui, "De la nulidad de los actos jurídicos",
Revista Lecciones y Ensayos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, núm. 17,
p. 1960).
Queda para mí clara la diversidad de estas acciones, explicadas con singular claridad
por Llambías en su tratado de derecho civil, t. II, p. 649. Al sintetizar, el eximio jurista
enseña: "En suma, aunque eventualmente el mismo hecho (acto inválido) pueda dar
lugar a ambas sanciones, la de nulidad y la resarcitoria de daños y perjuicios, ninguna
vinculación existen entre éstas, ni entre las respectivas acciones". En igual sentido
opina calificada doctrina privatista (G. A. Borda, "Tratado de derecho civil y argentino",
t. II, p. 375, ed. 1959); Belluscio ("Código Civil anotado", t. IV, p. 1057).
Traslademos el problema al derecho administrativo. La ley 19.549 en su título IV trata
de impugnación judicial de los actos administrativos, su art. 25 establece un plazo
perentorio de 90 días hábiles judiciales para demandar al Estado nacional o sus entes
autárquicos, exigiéndose como requisito de su procedencia formal una etapa recursiva
administrativa previa perseguidora de la revocación del acto, o la existencia de
un comportamiento material de la Administración que importen vías de hecho lesivas
de un derecho o garantía constitucionales. Es la regulación nacional de la acción
contenciosa administrativa, que da la oportunidad al Poder Judicial de juzgar la
actividad de la Administración desde el enfoque de la legitimidad de sus actos. Aquí lo
que se pretende es la protección jurisdiccional para obtener de aquélla un cierto
comportamiento. La decisión judicial confirmará o anulará el acto; y en este último
caso podrá simplemente dejarlo sin efecto, ordenar el dictado de uno nuevo dando las
pautas para ello, y en algunas hipótesis hasta sustituir a la Administración ordenando
una determinada conducta. Ejemplo de esto último lo tenemos cuando se anula un
acto administrativo que decretó una cesantía y el juez ordena la reincorporación del
agente. El plazo perentorio de 90 días judiciales establecido en el art. 25 de la ley
19.549 aparece así como razonable en la medida que en esta acción siempre va a
61
estar cuestionado el funcionamiento de la Administración por medio de la estabilidad

de sus actos. A esta acción contenciosa-administrativa podrá acumulársele la de
daños y perjuicios siguiendo el mismo principio desarrollado anteriormente para el
derecho privado (nulidad + daños y perjuicios) por no oponerse a este procedimiento
norma o principio alguno.
En cambio, vencido el plazo de 90 días del artículo de marras, perdida por lo tanto la
oportunidad de pedir la nulidad del acto inválido, siempre queda la posibilidad de
cuestionar su legitimidad judicialmente para perseguir la reparación de los perjuicios
que produjo. Aquí las dos acciones son independientes; encuentro también aplicable al
derecho administrativo los principios que aludiera al citar la doctrina privatista. Una
cosa es la acción contenciosa-administrativa y otra la de daños y perjuicios en la que
el Estado puede ser demandado dentro de los mismos plazos que cualquier otra
persona jurídica. Esta interpretación hace adquirir sentido a lo dispuesto en los arts. 31
y 32 inc. d) de la ley 19.549, en orden a la posibilidad de demandar al Estado por
daños y perjuicios en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en
materia de prescripción. Un sector de la doctrina argentina postula la misma solución
al considerar separables las dos acciones y no condicionante la una de la otra
(Pearson, Marcelo M., "Esquema del régimen nacional de impugnación judicial de los
actos administrativos", Revista de la Administración Pública, núm. 53, ps. 7 y sigts.;
Cassagne, Juan Carlos, "Derecho administrativo", t. I, p. 309, ed. 1983, Héctor A.
Mairal "Control judicial de la administración pública, t. I, p. 400, Ed. 1984). En igual
sentido se ha pronunciado en sus dictámenes el Procurador Fiscal de esta Cámara
(Conf. dictamen de fecha 22 de abril de 1985 en autos "Console de Ulla, Angela M. c.
Universidad Nac. de Buenos Aires, s/ daños y perjuicios"). La misma solución está
prevista en el art. 27 del proyecto del Código Procesal Contencioso Administrativo de
los doctores Miguel Santiago Marienhoff, Juan Francisco Linares y Juan Carlos
Cassagne. También la doctrina extranjera, cuando no existe una norma de contenido
contrario expreso (ej. art. 42, ley reguladora de la jurisdicción contenciosa-
administrativa española del 27/12/56, según la interpretación dada por Jesús González
Pérez en su "Comentarios" de la citada ley, Ed. Civitas, Madrid 1978), está de acuerdo
con este procedimiento lógico jurídico (Georges Vedel, "Derecho administrativo", p.
307, traducción de la 6ª ed. francesa, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid 1980).
No se me escapa la opinión de mis colegas sosteniendo que cualquier acción de
daños y perjuicios resulta complementaria y accesoria de la sanción de nulidad,
fundada en la presunción de legitimidad que gozan los actos administrativos según lo
dispuesto en el art. 12 de la ley 19.549. Con todo respeto voy a disentir con la misma.
Si se está conteste que, por lo menos la presunción deja de ser tal cuando el juez
interviniente declara que el acto es ilegítimo y como consecuencia de ello decreta su
nulidad por acción pedida dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, no encuentro
ningún impedimento para afirmar que la presunción de legitimidad también va a cesar
si el juez de la causa declara que el acto es ilegítimo como fundamento solamente de
la procedencia de una indemnización por daños y perjuicios. Que el acto siga
produciendo efectos o mantenga los ya producidos pese a la declaración de
ilegitimidad judicial, no es una consecuencia de su presunción de legitimidad, que ya
no la tiene, sino de la imposibilidad judicial de hacer cesar aquéllos por no tratarse de
una acción contenciosoadministrativa pura. Por lo demás, de existir en ese caso una
situación que choque con la moral y ética administrativas, la situación será achacable
a la administración, quien, dentro de las facultades que le son propias en lo que hace a
la oportunidad del dictado de sus actos y la legitimidad de su accionar, tendrá la
posibilidad de revocarlos de acuerdo a lo que dispone el art. 17 de la ley 19.549.
Todo lo dicho es sin perjuicio, por supuesto, de la responsabilidad que hace de los
actos legítimos del Estado que tiene sus propias reglas, las que no han sido tratadas
por no haber formado parte del tema del presente plenario.
Por ello he votado en forma afirmativa el segundo tema tratado.
62
El doctor Galli adhirió a los fundamentos del doctor Miguens.
En virtud de la votación efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se

establece, con respecto de la 2ª cuestión, la siguiente doctrina legal: "No es admisible
la acción de cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar, dentro del plazo
del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado
la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".
A mérito de los fundamentos expresados en cada caso y conforme con la votación

efectuada a fs. 159, se establece respecto de los puntos sometidos a consideración
del plenario la siguiente doctrina legal: "La impugnación de los actos administrativos
prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecución de
un contrato de la administración, está sujeta al plazo instituido por su art. 25". "No es
admisible la acción de cobro de pesos o indemnización de daños sin impugnar, dentro
del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha
desestimado la misma pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".
Los doctores Barletta, Damarco y Marí Arriaga no suscriben la presente, por no haber
participado en la resolución de fs. 159.- Teobaldo Estéves (según sus fundamentos).-
Rafael M. González Arzac. - Tomás Hutchinson. - Roberto M. Mordeglia. - Guillermo A.
Muñoz. - Valerio R. Pico (según sus fundamentos).- Jorge N. Pinzón (según sus
fundamentos).- Guillermo P. Galli. - Pedro A. Miguens. (Sec.: Francisco A. de las
Carreras).
63
Gypobras S. A. c. Estado nacional --Ministerio de

Educación y Justicia--.
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala IV de la Cámara Nacional de

Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que revocó el fallo de primera
instancia y declaró operada la caducidad del plazo para demandar, la actora interpuso
el recurso extraordinario de fs. 138/160, que fue parcialmente concedido a fs. 169 y
denegado en lo relativo a la tacha de arbitrariedad.
2. Que los agravios planteados por el recurrente, consistentes en la inaplicabilidad del
plazo para demandar previsto en la ley de procedimientos administrativos en virtud de
lo dispuesto en el art. 7°, última parte, de dicho cuerpo legal, y la inconstitucionalidad
de aquél por ser irrazonable y lesivo de la garantía constitucional del debido proceso,
suscitan cuestión federal que permita la apertura de esta vía extraordinaria.
3. Que en la tarea de establecer la inteligencia de las normas federales que le asigna
el inc. 3° del art. 14 de la ley 48, no se encuentra limitada la Corte por las posiciones
del tribunal apelado y del recurrente; sino que le incumbe realizar "una declaratoria
sobre el punto disputado" (art. 16, ley citada) según la interpretación que ella
rectamente le otorga (Fallos: 307:1457--La Ley, 1985-E, 70--).
4. Que el art. 7, "in fine", de la ley 19.549 establece: "Los contratos que celebre el
Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas
leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente
título, si ello fuere procedente".
5. Que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, sin que sea admisible
una inteligencia que equivalga a prescindir del texto legal (Fallos: 299:167; 307:928
--La Ley, 1978-B, 306; 1986-E, 702-37.453-S--, consid. 5° y sus citas; 312:2075). En
tal sentido el precepto antes transcripto, en cuanto determina que los contratos
administrativos se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicación analógica de las disposiciones del título III del mencionado cuerpo
normativo, no permite sostener que la misma pauta --aplicación analógica y no
directa-- se extienda al título IV, en el que se regula la impugnación judicial de los
actos administrativos.
6. Que, por lo demás, el citado art. 7 "in fine", en cuanto expresa que los contratos
celebrados por la administración se regirán por sus respectivas leyes especiales,
indica que el legislador no descartó la aplicación de un ordenamiento general, que en
materia de procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser otro que la ley
19.549. En tal sentido, el art. 1° inc. 6 del dec. 9101/72 establece la aplicación
supletoria del citado cuerpo normativo a los procedimientos atinentes al régimen de
contrataciones del Estado.
En consecuencia, es indudable la aplicación del artículo 25 de la ley nacional de
procedimientos administrativos a los pleitos relativos a relaciones jurídicas originadas
en contratos celebrados por la administración.
7. Que, con respecto al segundo agravio planteado corresponde señalar que esta
Corte tiene dicho que los plazos de caducidad previstos en el art. 25 de la ley 19.549
constituyen una prerrogativa procesal propia de la Administración pública
--consecuencia, a su vez, del denominado "régimen exorbitante del derecho privado"
(Fallos: 306:731) que impera en la relación iusadministrativa-- (causa S. 182.XXIV
"Serra, Fernando y otro c. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires", sentencia del
26 de octubre de 1993).
8. Que la existencia de términos para demandar a la administración se justifica por la
necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos (causa S.
64
182.XXIV "Serra", antes citada). Se trata de evitar una incertidumbre continua en el

desenvolvimiento de la actividad de la administración, pues de lo contrario se afectaría
el principio constitucional de la seguridad jurídica (Fallos: 252:134 --La Ley, 109-666--),
que constituye una de las bases principales de sustentación de nuestro ordenamiento,
cuya tutela innegable compete a los jueces (Fallos: 242:501 --La Ley, 96-280--).
9. Que en diversos precedentes este tribunal declaró la validez constitucional de
normas provinciales que establecen un término para la iniciación de demandas
contenciosoadministrativas, en cuanto se limiten a la reglamentación del ejercicio de
las acciones acordadas en los ordenamientos locales y no restrinjan derechos
acordados por leyes de la Nación (Fallos: 209:451 y 526; 211:1602).
10. Que, en suma, la limitación temporal al ejercicio de la acción procesal
administrativa prevista en el art. 25 de la ley 19.549 no es susceptible de impugnación
constitucional, toda vez que constituye una reglamentación razonable del derecho de
defensa en juicio, en tanto, no lo suprime, desnaturaliza o allana (doctrina de Fallos:
235:171; 297:201 --La Ley, 83-671; 1977-C, 86--).
Por lo expuesto, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la
sentencia apelada. Con costas. -- Julio S. Nazareno. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C.
Belluscio. -- Ricardo Levene (h.). -- Antonio Boggiano. -- Gustavo A. Bossert.
65
Gorordo Allaria de Kralj, Haydée M. c. Ministerio de

Cultura y Educación.
Buenos Aires, febrero 4 de 1999.
Considerando: 1. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contenciosoadministrativo Federal confirmó el pronunciamiento del juez de 1ª
instancia por el cual se declaró, con fundamento en lo dictaminado por el fiscal federal,
no habilitada la instancia por haber vencido el plazo previsto en el art. 25 de la ley
19.549.
2. Que, para así decidir, sostuvo el a quo que "el rechazo en sede administrativa de
una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una
acción contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad
discrecional (...) y no puede importar el restablecimiento de plazos perentorios
fenecidos (art. 1°, inc. e, punto 6, ley 19.549...". Seguidamente expresó que "un
recurso extemporáneo no produce el efecto interruptivo previsto en el art. 1°, inc. "e",
p. 7, de la ley 19.549, ni su tramitación suspende el término para deducir la acción
judicial, que es perentorio...".
Concluyó la cámara que, al haber vencido los plazos legales para recurrir en sede
administrativa la resolución impugnada, la demanda resulta extemporánea, en tanto se
encuentra excedido el plazo establecido en el citado art. 25 de la ley 19.549.
3. Que contra el pronunciamiento de la alzada la demandante interpuso el recurso

extraordinario de fs. 85/89, cuya denegación dio origen a la presente queja. Entre otras
consideraciones, destaca la recurrente que la sentencia dictada por el a quo lesiona
sus garantías constitucionales de defensa en juicio, igualdad ante la ley y propiedad.
Ello toda vez que, el juez de 1ª instancia rechazó de oficio la demanda contraviniendo
la doctrina de este tribunal sentada en los precedentes registrados en Fallos: 313:228
y 315:2217 y porque no existe norma legal que determine que los actos
administrativos que rechazan una denuncia de ilegitimidad son irrecurribles
judicialmente.
4. Que por razones de orden lógico corresponde examinar en primer término el agravio
consistente en la imposibilidad de que el juez de 1ª instancia deniegue de oficio la
habilitación de la instancia judicial, pues de arribar a la solución propiciada por la
recurrente devendría inoficioso pronunciarse sobre el restante agravio de naturaleza
federal.
5. Que el planteo formulado por la impugnante relativo a la imposibilidad de que el juez

de 1ª instancia deniegue de oficio la habilitación de la instancia judicial por no ser ello
compatible con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional suscita cuestión
federal suficiente para su examen en la instancia del art. 14 de la ley 48 (Fallos:
313.228).
6. Que si bien este tribunal en los casos "Cohen" (Fallos: 313:228) y "Construcciones
Taddia S.A." (Fallos: 315:2217) se pronunció contra la posibilidad de revisar de oficio o
66
a instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la

acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, un nuevo examen
de esta delicada y trascendente cuestión conduce a esta Corte a modificar dicho
criterio y a concluir en sentido opuesto al antes referido. Tal cambio de parecer se
sustenta en las razones que seguidamente se exponen:
7. Que para que el órgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la

pretensión que ante él se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias
establecidas por el derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos
procesales. El examen de estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la
pretensión, puede ser efectuado no sólo a requerimiento de la demandada, sino
también, dada su naturaleza, en una etapa preliminar en la cual el juez puede
desestimar oficiosamente la demanda (art. 337, Cód. Procesal Civil y Comercial de la
Nación), sin que por ello se convierta en el intérprete de la voluntad implícita de una de
las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte
contraria.
8. Que en lo que respecta al proceso contenciosoadministrativo al actor, además de

las condiciones de admisibilidad establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso
previstos en el título IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el
juez está facultado a verificar.
9. Que, por lo demás, la revisión de oficio "in limine litis" de los requisitos de
admisibilidad antes de correr traslado de la demanda también está establecida en
diversas leyes federales que regulan procesos contenciosoadministrativos especiales
(art. 3°, ley 16.986, de amparo; arts. 84 y 85, ley 11.683, de procedimiento para la
aplicación, percepción y fiscalización de impuestos; arts. 1175 y 1176, ley 22.425,
Código Aduanero, y arts. 1° y 2° del dec.-ley 14.715, régimen de contestación de
demandas del Banco Central) y en la mayoría de los códigos procesales
administrativos provinciales (Buenos Aires, art. 36, ley 2961; Catamarca, art. 22, ley
2403; Córdoba, arts. 11 y 20 de la ley 7182; Corrientes, arts. 58 y 59 de la ley 4106;
Chaco, art. 32 de la ley 848 modificada por la ley 4051; Entre Ríos, art. 45 de la ley
7061; Formosa, art. 45 de la ley 584; Jujuy, art. 34 de la ley 1883, modificada por la ley
4141; La Pampa, art. 29 de la ley 952; La Rioja, art. 43 de la ley 4243; Mendoza, art.
38 de la ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuquén, art. 39 de la ley 1305; Salta,
art. 34 de la ley 793; Santiago del Estero, art. 33 de la ley 2297; Tierra del Fuego, art.
30 de la ley 133 y Tucumán, art. 30 de la ley 6205).
10. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condición de
presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549
el juez de 1ª instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y
rechazar en caso contrario "in limine" la pretensión (art. 337, Cód. Procesal Civil y
Comercial de la Nación), pues su falta no requería la expresa denuncia por parte del
demandado.
11. Que, habida cuenta de lo expuesto cabe entrar a examinar el segundo agravio
desarrollado en el remedio extraordinario vinculado a la revisión judicial de la
resolución del Ministerio de Cultura y Educación 3416/94 por la cual se desestimó la
denuncia de ilegitimidad presentada por la actora. Tal planteo suscita cuestión federal,
pues se halla en tela de juicio la interpretación y aplicación de una norma de
naturaleza federal --como es el art. 1°, inc. "e", apart. 6° de la ley 19.549-- y la decisión
67
de la alzada ha sido resuelta en forma contraria al derecho que en ella fundó el

apelante (art. 14, inc. 3°, ley 48).
12. Que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso

extemporáneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible
de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el
término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la vía
recursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito
insoslayable para la habilitación de la instancia judicial (art. 23 inc. "a", ley 19.549).
Esta conclusión encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart.
6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual determina: "Una vez vencidos los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para
articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art. 1°, inc. "e", apart. 6°) y
obligatorio (art. 1°, inc. "e", apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para
recurrir.
13. Que, asimismo, la no revisabilidad judicial del acto que rechaza en cuanto al fondo
una denuncia de ilegitimidad se deriva de su condición de remedio extraordinario
previsto por el ordenamiento jurídico con el propósito de asegurar el control de
legalidad y eficacia de la actividad administrativa, y a través de él, el respeto de los
derechos e intereses de los administrados.
14. Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art.
18, Constitución Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para
ejercerlo adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término
perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo
pertinente. La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha
tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es
imputable (Fallos: 287:145; 290:99 --La Ley, 1975-B, 922--; 306:195, entre otros).
15. Que, por lo demás, sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la
denuncia de ilegitimidad --que no es más que una impugnación tardíamente
interpuesta-- que a un recurso deducido en término. Ello implicaría colocar en pie de
igualdad al particular que se comporta en forma negligente respecto de aquel que
actúa con diligencia para proteger sus derechos.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente al recurso interpuesto y se

confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención al cambio de criterio
del tribunal. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Moliné O'Connor. -- Carlos S. Fayt. (Por
su voto) -- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia).
-- Guillermo A. F. López. -- Gustavo A. Bossert. -- Adolfo R. Vázquez.
Voto del doctor Fayt
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala II de la Cámara Nacional de

Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal que, al confirmar la de primera
instancia, declaró no habilitada la instancia judicial, la actora interpuso el recurso
extraordinario federal, cuya denegación dio lugar a esta queja.
2. Que para así decidir la alzada sostuvo que "el rechazo en sede administrativa de
una denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una
acción contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad
discrecional" que "no puede importar el restablecimiento de plazos perentorios
68
fenecidos". Añadió que "un recurso extemporáneo no produce el efecto interruptivo

previsto en el art. 1°, inc. "e", p. 7°, de la ley 19.549, ni su tramitación suspende el
término para deducir la acción judicial, que es perentorio". "Siendo ello así --afirmó
finalmente-- y habiendo vencido los plazos legales para recurrir administrativamente la
resolución S.F.P. 152/92, cabe concluir que la demanda de autos resulta
extemporánea, en tanto se encuentra excedido el plazo previsto por el art. 25 de la ley
19.549".
3. Que por razones de orden lógico corresponde examinar en primer término el agravio
relativo a la facultad judicial para denegar de oficio la habilitación de la instancia, pues
de arribar a la solución propiciada por la recurrente devendría inoficioso pronunciarse
sobre el restante agravio de naturaleza federal.
4. Que esta cuestión encuentra adecuada respuesta en lo resuelto en Fallos:

315:2217, disidencia del juez Fayt, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por
razones de brevedad.
5. Que el planteo relativo a la revisión judicial de la res. del Ministerio de Cultura y

Educación 3416/94 suscita cuestión federal bastante, pues se encuentra en tela de
juicio la interpretación y aplicación de una norma de naturaleza federal --art. 1°, inc.
"e", apart. 6°, de la ley 19.549-- y la decisión recurrida fue contraria al derecho que en
ella fundó la apelante (art. 14, inc. 3°, ley 48).
6. Que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso

extemporáneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible
de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el
término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada, la vía
recursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito
insoslayable para la habilitación de la instancia judicial (art. 23, inc. "a", ley 19.549).
Esta conclusión encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart.
6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual determina: "Una vez vencidos los plazos
articularlos..."; y, además, en el carácter perentorio (art. 1°, inc. "e", apart. 6°) y
obligatorio (art. 1°, inc. "e", apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para
recurrir.
7. Que el criterio expresado no causa lesión al derecho de defensa de la actora (art.

18, Constitución Nacional) pues ésta, no obstante haber tenido la oportunidad para
ejercerlo adecuadamente, no lo hizo, en tanto omitió articular dentro del término
perentorio fijado en el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo
pertinente. La garantía de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha
tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es
imputable (Fallos: 287:145; 290:99; 306:195, entre otros).
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso interpuesto y se

confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención al cambio de criterio
del tribunal. -- Carlos S. Fayt.
Disidencia del doctor Moline O'Connor y de los doctores Belluscio, Petracchi y López
69
Considerando: Que la cuestión debatida en el sub examine encuentra adecuada

respuesta en lo resuelto en Fallos: 313:228 y 315:2217, a cuyos fundamentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se

revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por
quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo allí expresado.
-- Eduardo Moliné O'Connor. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi. --
Guillermo A. F. López.
70
Fravega S.A. c. Ciudad de Buenos Aires

Cámara de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo y Tributario de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sala II, 28/12/2006
2ª Instancia. — Buenos Aires, diciembre 28 de 2006.

Vistos: El recurso interpuesto por el demandado a fs. 60 — fundado a fs. 90/104—
contra la sentencia que concedió una medida cautelar de fs. 53/55; y la apelación
deducida por la actora a fs. 70 — fundada a fs. 72/86— , contra la resolución de fs.
67/vta. que declaró no habilitada la instancia; y,
Considerando: 1. Que la señora jueza de grado declaró no habilitada la instancia

judicial en el presente caso. Para así decidir se remitió a las conclusiones del dictamen
del Sr. Fiscal y citó el precedente "Osmifa S.A." de la Sala I de esta Cámara de
Apelaciones. Asimismo agregó que fue la propia actora quien dejó transcurrir el tiempo
previsto para recurrir el acto en sede administrativa, provocando de tal modo la firmeza
de la decisión que pretende impugnar en sede judicial.
Por último, sostuvo que el planteo de inconstitucionalidad del artículo 94 de la Ley
de Procedimientos Administrativos "no tiene mayor desarrollo que los tres últimos
párrafos del pto. VI de su escrito" y no demuestra que tal norma sea contraria a la
Constitución Nacional o de la Ciudad (fs. 67/vta.).
2. Que al fundar su recurso de apelación — fs. 72/86— la actora sostiene, en
síntesis, que:
a) La cita del fallo "Osmifa S.A." de la Sala I es, cuanto menos, parcial en virtud de
que omite el voto en disidencia del Dr. Balbín por el que declara la inconstitucionalidad
del artículo 94 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
b) El agotamiento de la vía administrativa no es un recaudo necesario cuando —
como en el caso— media una clara conducta de la autoridad administrativa que haga
presumir la ineficacia cierta de acudir a dicha instancia (cfme. artículo 5 del CCAyT).
Afirma que esta ineficacia resulta acreditada por la sanción de la ley 1543 que —
según el recurrente— se dictó "para establecer pautas temporales razonables para la
configuración de la infracción, lo que fue necesario ante la constante actitud de la
autoridad administrativa que prescindió siempre de toda consideración sobre la
proporcionalidad de la sanción con la gravedad de la omisión, resultándole indiferente
que la demora en el ingreso del tributo fuera, como en el caso, de sólo un día hábil".
c) Mediante una "mera apariencia de razonamiento" el fallo eludió el tratamiento del
planteo de inconstitucionalidad de la norma, que involucraba el derecho al debido
proceso y a la tutela judicial efectiva.
d) Las sanciones tributarias, como la multa del sub lite, poseen naturaleza penal,
por lo que se les aplican los principios básicos del Código Penal, entre ellos el de
aplicación de la ley penal más benigna. Afirma que la sentencia apelada omitió la
aplicación al caso de una norma legal posterior más benigna (ley 1543 que modificó el
tipo legal del artículo 100 del Código Fiscal vigente) que desincriminó la conducta
infraccional que se le imputa.
e) La a quo reveló "un temperamento ambivalente y autocontradictorio" al haber
valorado como un elemento constitutivo de la verosimilitud en el derecho la sanción de
la ley 1543 al conceder la medida cautelar solicitada, y no haberla aplicado al resolver
sobre la habilitación de la instancia. Expresa asimismo que tal circunstancia convierte
en arbitraria la sentencia apelada.
f) El "problema neurálgico" de la apelación se relaciona íntimamente con la idea de
la viabilidad de la "impugnación de una resolución firme". Afirma, con citas de doctrina
y jurisprudencia, que la cosa juzgada no es absoluta y que debe estar condicionada a
71
la inexistencia de vicios de la voluntad tanto de las partes como del juzgador y que la
seguridad jurídica debe ceder a la razón justicia.
g) En el caso, la posibilidad de revisión de la cosa juzgada írrita cobra aún mayor
relevancia en función de que el acto administrativo que se considera firme aplicó una
sanción de multa de naturaleza penal, respecto de la cual rigen principios y garantías
en nuestra Constitución nacional y tratados de derechos humanos con jerarquía
constitucional. Postula una aplicación extensiva y analógica de las disposiciones
procesales relacionadas con el recurso de revisión previsto en el artículo 479, inc. 5°
del Código Procesal Penal a fin de desterrar la resolución administrativa que afectó la
verdad material y la justicia del caso.
h) La sentencia apelada resulta arbitraria por haber omitido la aplicación al sub lite
de una ley posterior desincriminante de la conducta sancionada.
3. Que la Sra. Fiscal de Cámara expresó que el recurso de reconsideración
interpuesto por la actora el 26 de enero de 2004 resulta extemporáneo por cuanto fue
debidamente notificado el día 16 de diciembre de 2003, razón por la cual no se
encontraría habilitada la instancia judicial y la medida cautelar oportunamente dictada
sería improcedente (fs. 117/19 vta.).
Para así dictaminar sostuvo que la declaración de inconstitucionalidad constituye la
ultima ratio del orden jurídico y que la parte actora no había desarrollado una sólida
fundamentación para desvirtuar la norma atacada — el artículo 94 de la Ley de
Procedimientos Administrativos— , ni tampoco demostró la contradicción con la
Constitución Nacional o de la Ciudad.
4. Que en este estado y previo a considerar los agravios de la actora, resulta
indispensable efectuar un repaso de los hechos relevantes para la solución del caso,
que surgen de estos actuados y del expediente administrativo acompañado al
presente (expte. n° 21.607/2004 — EA— ).
a) Atento que de la inspección efectuada por la Dirección General de Rentas en el
domicilio de la actora "se pudo establecer que la responsable depositó fuera de
término las retenciones correspondientes a los períodos mensuales 2° y 8° de 2002"
se dispuso instruir sumario respecto de FRÁVEGA S.A., mediante resolución 3590-
DGR-2003 del 20 de octubre de 2003, y consecuentemente se le confirió vista de las
actuaciones para que dentro de quince días efectuara su descargo y ofreciera y
produjese la prueba que considerase pertinente (fs. 229 — EA— ).
b) El 10 de diciembre de 2003, mediante Res. 4103-DGR-03 se dio por concluido el
sumario instruido a la actora y se la consideró incursa en la infracción prevista y
sancionada por el art. 99, primer párrafo del Código Fiscal t.o. 2003 y disposiciones
concordantes de años anteriores, respecto de las retenciones correspondientes al
período mensual 8° del año 2002. Asimismo se le aplicó una multa de $104.868,90
(pesos ciento cuatro mil ochocientos sesenta y ocho con 90/100), equivalente al 200%
del importe de las retenciones correspondientes al período depositadas fuera de
término (fs. 243/44 — EA— ).
Así, tales obligaciones relativas al período mensual 8° del 2002, vencían el día
jueves 12 de septiembre de dicho año, y fueron ingresadas el lunes 16 de septiembre
de 2002 (ver fs. 217 y 225 — EA— ).
c) El día 16 de diciembre de 2003 a las 13 horas se notificó mediante cédula a
FRÁVEGA S.A. de los términos de la resolución 4103-DGR-03 (fs. 258 — EA— ).
d) El día 26 de enero de 2004 la contribuyente dedujo recurso de reconsideración
contra la resolución 4103-DGR-03 (fs. 270/72 — EA— ), respecto del cual se dejó
constancia "que se recibe fuera de término" (fs. 272 — EA— ).
e) Mediante la resolución 239-DGR-04, del 12 de febrero de 2004, la Dirección
General de Rentas rechazó in limine el recurso de reconsideración interpuesto por
Fravega S.A. contra la resolución 4103-DGR-03 (fs. 286/vta. — EA— ). Allí se decidió
72
"no otorgarle al recurso interpuesto, tratamiento como denuncia de ilegitimidad" en

virtud de que "el procedimiento se ajustó a derecho, tanto en sus aspectos formales
como sustanciales" (fs. 286 vta. — EA— ).
f) El 15 de marzo se notificó por cédula a la actora la resolución 239-DGR-04 (fs.
299 — EA— ), y el 18 de marzo de 2004 se dedujo recurso jerárquico contra la
resolución 4103-DGR-03 (fs. 305/07 — EA— ).
g) El 24 de marzo de 2004 se produce una nueva presentación de la contribuyente,
esta vez, un recurso jerárquico contra la resolución 239-DGR-03 (fs. 316/327 — EA
— ).
h) El 21 de julio de 2004 la Secretaría de Hacienda y Finanzas desestimó, por
medio de la resolución 2264-SHyF-04, el recurso jerárquico interpuesto contra la
resolución 239-DGR-04, confirmándola y declarando "firme y consentida la Resolución
N° 4103-DGR-2003" (fs. 341/vta.).
i) El 13 de agosto de 2004 se notificó por cédula a la actora la resolución
2264/SHF/2004 (fs. 344 — EA— ).
j) El 28 de octubre de 2004 la actora dedujo la demanda que da origen a estas
actuaciones (fs. 1/10).
k) El 6 de diciembre de 2004 se aprobó la ley 1543, que fue publicada en el Boletín
Oficial el 4 de enero de 2005 y que, entre otros, modificó los artículos 92 y 100 del
Código Fiscal, por lo que estableció diversos plazos y recargos para los contribuyentes
que hubiesen incumplido los vencimientos originales (art. 92). Asimismo dispuso que,
cumplidos tales términos, los contribuyentes incurren en defraudación y son pasibles
de una multa graduable entre el doscientos por ciento (200%) hasta el mil por ciento
(1.000%) del gravamen retenido o percibido (art. 100).
5. Que sentado ello, corresponde puntualizar que, tal como surge del apretado
repaso efectuado, la accionante impugnó el 26 de enero de 2004 en sede
administrativa la resolución que le aplicó una multa — resolución 4103-DGR-03— , y le
había sido notificada el 16 de diciembre de 2003 a las 13 hs.. Esto es, lo hizo luego de
ocho (8) días hábiles de vencido el plazo de 15 días previsto en el Código Fiscal para
la interposición del recurso de reconsideración, tal como surge de las constancias
obrantes a fs. 258 y 270/72 — EA— .
A su vez, la resolución impugnada le había impuesto una multa de $104.868,90
(pesos ciento cuatro mil ochocientos sesenta y ocho con 90/100) por haber ingresado
voluntariamente el tributo en cuestión con un retardo consistente en un (1) día hábil,
conducta que luego habría resultado desprovista de reproche por la ley 1543.
En tal contexto, la disposición contenida en el último precepto del artículo 94
impediría el control judicial sobre el acto que resolvió la denuncia de ilegitimidad,
adentrándose en la cuestión de fondo al afirmar que "el procedimiento se ajustó a
derecho, tanto en sus aspectos formales como sustanciales" (fs. 286 vta. — EA— ).
Así, se vedaría en forma arbitraria el acceso a la justicia del particular en el sub lite,
transformando un procedimiento administrativo previo que pretende dar a la
Administración la oportunidad de revisar sus decisiones o corregir errores en un modo
inconstitucional de consagrar la irrevisibilidad judicial de un acto administrativo.
Adviértase que, conforme surge de los hechos alegados por las partes en este
estado preliminar del proceso, en el presente caso los ocho días hábiles de demora en
que habría incurrido el contribuyente para cuestionar el acto en sede administrativa, en
virtud de la pretendida falta de control judicial del acto que resolvió el fondo de la
denuncia de ilegitimidad, operarían en la práctica como un verdadero y brevísimo
plazo de prescripción que le haría perder el derecho de cuestionar ante el Poder
Judicial una multa de más de cien mil pesos motivada en el ingreso voluntario con un
día hábil de retraso del tributo en cuestión.
6. Que en su recurso de apelación la actora sostuvo que mediante una "mera
73
apariencia de razonamiento" el fallo de primera instancia eludió el tratamiento del

planteo de inconstitucionalidad del artículo 94, norma que involucraba el derecho al
debido proceso y a la tutela judicial efectiva (fs. 72/86). Corresponde, de tal modo,
abocarse al tratamiento de dicho agravio.
En primer término, ha de destacarse que el tribunal no desconoce la doctrina de la
Corte Suprema de Justicia que, respecto del procedimiento administrativo y las vías
contenciosas del ámbito federal, sostiene que "la decisión administrativa que
desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado en el caso como
denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque,
al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos
administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva y, por ende, la posibilidad de
agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instancia
judicial (art. 23 inc. a, de la ley 19.549). Esta conclusión encuentra sustento, en primer
lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6° del artículo 1° de la ley 19.549, el cual
determina ´una vez vencidos los plazos para interponer recursos administrativos se
perderá el derecho para articularlos...`; y, además, el carácter perentorio (art. 1°, inc. e,
apart. 6°) y obligatorio (art. 1°, inc. e apart. 1°) que dicho cuerpo legal confiere a los
plazos para recurrir" (CSJN, "Gorordo Allaría de Krajl, Haydée María c/Estado
Nacional — Ministerio de Cultura y Educación— ", sentencia del 4 de febrero de 1999).
Ahora bien, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha señalado que a las
materias de derecho local no cabe aplicar sin más los precedentes de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, que sólo en materia federal establecen doctrina a la
que deben conformar sus decisiones los jueces de las instancias anteriores (voto de la
Dra. Conde, al que adhirieron los Dres. Ruiz y Muñoz, al resolver en autos "GCBA
s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 'Sociedad Italiana de
Beneficencia de Buenos Aires c/DGR s/recurso de apelación judicial c/decisiones de
DGR'", resueltos el 26 de marzo de 2002).
De allí que, tratándose en el caso de la impugnación constitucional de normas de
procedimiento administrativo e impugnación judicial del ejercicio de la función
administrativa, ambas de materia netamente local, no resultan aplicables en forma
mecánica los precedentes de la Corte Federal. Máxime cuando la Constitución de la
Ciudad consagra con particular énfasis la garantía del acceso a la justicia (artículo 12,
inciso 6; 13, inciso 3; 14, todos ellos en conjunto con lo dispuesto en el artículo 10 in
fine).
No se trata, en modo alguno, de desconocer la autoridad de los fallos del Máximo
Tribunal, sino de otorgarles el preciso valor que les corresponde respecto de las
figuras del derecho público local, en el marco de un sistema republicano federal como
el adoptado por nuestro país. Esto es, verificar que no vulneren el "piso" establecido
por la Constitución nacional y la obligación respecto de los gobiernos provinciales (y
de la Ciudad, por supuesto) que impone su artículo 5°.
Sentado lo expuesto, cabe recordar que el Máximo Tribunal de la Ciudad ha
afirmado que no puede hablarse con propiedad de supremacía de la Constitución, si
quien está encargado de controlar la legitimidad constitucional de los actos es el
propio poder que los emite. La división de poderes significa, en la filosofía política de
El Federalista, que ha inspirado nuestro modelo republicano, separación de funciones
y control mutuo de su ejercicio (causa SAO 50/99 "Partido Justicialista y otros c.
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", resuelta el 14 de julio de 1999, Constitución
y Justicia - Fallos del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, I -
1999, Buenos Aires, Ad Hoc, 2001, p. 162).
Por su parte, esta Sala ha sostenido que la doctrina de la división de los poderes,
con su respectivo sistema de frenos y contrapesos, ha sido plasmada por nuestros
constituyentes de 1853 principalmente en los artículos 29, 75, 76, 99, 108 y 109 de la
Ley Fundamental, y que la propia experiencia histórica de la que emergía la Nación en
74
esos momentos, indujo al legislador a reforzar tal modelo republicano con

disposiciones más enfáticas aún que las de su precedente norteamericano. En la
misma línea de tradición institucional se expidieron los convencionales porteños de
1996 al sancionar la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en cuanto reiteran la
prohibición al Ejecutivo de ejercer funciones judiciales y legislativas (arts. 103 y 108).
De allí que, la armónica interpretación de las normas mencionadas impide en modo
claro y terminante aceptar la existencia de una suerte de "zona franca" en cabeza de
la Administración, en la cual pudiese dictar normas de carácter general y resolver
controversias sin intervención de los poderes legislativo y judicial (esta Sala, en autos
"Gamboa, Carlos Alfredo c/Secretaría de Educación — GCBA— sobre Amparo [art. 14
CCABA]", resueltos el 12 de octubre de 2001, LL 2002-C, 2).
En sentido coincidente, la Sala I de esta Cámara ha afirmado que "como en un
orden jurídico democrático ninguna actividad del Estado puede quedar por fuera del
Derecho, resulta palmario que todos los actos de aquél son susceptibles de ser
confrontados con el derecho vigente — en cuya cúspide se encuentra la Constitución
Nacional— para evaluar su grado de concordancia con él. En otras palabras, el Poder
Judicial no puede arrogarse funciones reservadas por la Constitución a los otros
Poderes del Estado, pero lo que sí debe hacer es ejercer la función judicial, esto es, la
potestad de juzgar, entre otras cuestiones, la constitucionalidad de las leyes y de los
actos administrativos emanados de aquéllos" (autos, "Spisso, Roque c/G.C.B.A.
s/amparo", resueltos el 8 de mayo de 2001, LA LEY, 2002-A, 96).
Calificada doctrina, por su parte, ha expresado que en la Constitución no existe
excepción alguna que se aparte del principio general de la defensa en juicio de la
persona y de los derechos, y que, por eso mismo, "vanos son todos los esfuerzos de
autoridad que quieran forzar un texto constitucional" hacia el significado que contenga
en algún caso una excepción clara a dicho principio general (Gordillo, Agustín, Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, FDA, 2006, 8ª ed., p. VIII-14).
Tal resulta, pues, el marco constitucional y conceptual en que debe analizarse la
impugnación efectuada respecto del último precepto del artículo 94 de la Ley de
Procedimientos Administrativos, por el cual "[l]a decisión que resuelva la denuncia de
ilegitimidad será irrecurrible y no habilitará la instancia judicial".
Adviértase que la norma refiere a una "decisión" de la Administración, esto es una
declaración unilateral de la voluntad que produce efectos jurídicos directos e
inmediatos, y por ende un acto administrativo, al cual, independientemente del
transcurso de plazo alguno, se excluye de plano e ipso iure de la posibilidad de
revisión judicial.
De allí que, conforme la doctrina de los precedentes señalados, corresponde
adelantar que la tacha de inconstitucionalidad formulada por la actora tendrá favorable
acogida en esta instancia en orden a las particulares circunstancias del caso. Ello así,
por cuanto la limitación que consagra la norma implica asignar una suerte de "blindaje"
a cierta categoría específica de actos administrativos del eventual conocimiento y
control judicial, en abierta contradicción con lo dispuesto por el artículo 106 de la
Constitución de la Ciudad que asigna al Poder Judicial "el conocimiento y decisión de
todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución, por los
convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las leyes y normas
nacionales y locales" (...).
Se trata asimismo de preservar la integridad del derecho de defensa en juicio
previsto en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, 18 de la Constitución
Nacional, y en los artículos 12, inc. 6, y 13, inc. 3, de la Constitución de la Ciudad, que
se extiende a toda la actividad administrativa y garantiza el acceso, al menos, a una
instancia en la cual acudir ante un órgano imparcial e independiente designado
conforme los mecanismos constitucionales. Lo contrario, implicaría consagrar de
hecho en estos casos, la facultad de la Administración de resolver una controversia
75
con fuerza de verdad legal, lo cual — como ya quedara expuesto— le está vedado
tanto al Ejecutivo local (art. 108 CCABA) como al nacional (art. 109 de la CN).
En este sentido, se ha pronunciado desde hace tiempo la Corte Suprema al
consagrar en el leading case, "Fernández Arias c. Poggio" la obligatoriedad de la
posibilidad de control judicial suficiente de toda la actividad de los órganos
administrativos (Fallos, 247:646).
De esta manera, la prohibición de la revisión judicial del acto administrativo que
resuelve como denuncia de ilegitimidad el recurso interpuesto fuera de término, a la
luz de la consagración de un plazo brevísimo de quince días para impugnar un acto en
sede administrativa — donde el particular puede actuar sin patrocinio letrado— , cuyo
vencimiento puede acarrear la pérdida de todo derecho, atento la imposibilidad de
agotar la vía administrativa (Muñoz, Guillermo A. "Los Plazos", en Procedimiento
Administrativo, Buenos Aires, Ed. Cs. de la Administración, 1998, p. 41; y Gordillo,
Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Buenos Aires, FDA, 2002, 5ª ed.,
p. VIII-8), constituye — en el caso— una reglamentación de los derechos de acceso a
la justicia y defensa en juicio que no supera las pautas de razonabilidad que exigen el
artículo 28 de la CN y el artículo 10 de la CCABA, por lo que corresponde declarar su
inconstitucionalidad.
Ello por cuanto, no resulta posible efectuar una interpretación integradora que
preserve — respecto del caso— la vigencia de la norma que se cuestiona y, a su vez,
contemple la plena vigencia de la garantía de defensa en juicio y de acceso a la
jurisdicción previstas en el artículo 18 CN y 12 inc. 6 y 13 inc. 3 de la CCABA, y a la
vez preserve la vigencia del principio pro actione, reconocido por la Corte Suprema
como un criterio a seguir en materia contencioso administrativa (Fallos, 312:1306).
Por último, resta señalar que en sentido análogo al aquí propiciado se pronunció en
disidencia el Dr. CARLOS F. BALBÍN, el 10 de septiembre de 2001, en los autos
"Osmifa S.A. contra DGR (Res. N° 5300/DGR/2000) sobre Recurso de Apelación
Judicial c/ decisiones de DGR", expte. RDC-50, de la Sala I de esta Cámara de
Apelaciones.
7. Que previo a resolver sobre la habilitación de la instancia, la Sra. Jueza de grado
hizo lugar a la medida cautelar solicitada y ordenó al GCBA que se abstenga de iniciar
la ejecución fiscal por la sanción decretada por los actos administrativos 4103-DGR-
03, 239-DGR-04 y 2264-SHYF-04 que impusieron y confirmaron respectivamente una
multa de $104.868,90, todo ello previo depósito de la suma de diez mil ($10.000)
pesos en concepto de caución real (fs. 53/55).
8. Que contra lo así resuelto dedujo y fundó recurso de apelación la demandada (fs.
60 y 90/104). Al expresar sus agravios la apelante sostuvo que la medida se dictó con
ausencia de fundamento normativo, al no reunirse los presupuestos legales esenciales
para su procedencia. Indicó que no se efectuó ninguna referencia al daño grave que
sufriría la actora si la medida solicitada fuese denegada.
Señaló que el peligro en la demora sólo fue analizado desde el punto de vista de la
actora y no desde el de la demandada que se vio impedida de accionar en la justicia.
Luego, destacó que el acto suspendido se encontraba firme y consentido por la
actora y que la contracautela fijada en primera instancia resulta insuficiente.
Por último efectuó reserva del caso constitucional y federal para el caso que se
adopte una resolución contraria a sus intereses.
La actora contestó el traslado conferido a fs. 107/111.
9. Que gran parte de los agravios de la demandada enderezados a cuestionar los
fundamentos de la decisión apelada y la falta de verosimilitud en el derecho de la
actora radican en el hecho que "el acto que se intenta impugnar se encontraba firme y
consentido y era irrecurrible judicialmente" (fs. 95 vta.).
Ahora bien, habida cuenta de lo expuesto en los precedentes considerandos quinto
76
y sexto cabe poner de resalto que tales asertos no se ajustan a lo resuelto en la

presente.
Así, al momento de resolver respecto de la medida cautelar planteada frente a la
posible ejecución de un acto administrativo que impuso una multa tributaria que no se
encuentra firme, resulta de aplicación la doctrina oportunamente fijada por esta Sala al
resolver en autos "Deheza" el 6 de julio de 2004 (entre otros casos, vg. "Buenos Aires
Container Services S.A. contra GCBA sobre otros procesos incidentales", Expte: EXP
4657, resueltos el 18 junio de 2002), y la coincidente del Tribunal Superior de Justicia
de la Ciudad al resolver en los mismos actuados el 16 de marzo de 2005, en cuanto a
que no procede la ejecución fiscal de multas no ejecutoriadas.
Es que, el alcance que debe otorgársele a la expresión "ejecutoriadas" contenida
en el artículo 450 del CCAyT, no puede diferir del que el propio legislador le ha
otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (con remisión a los arts. 61, 93,
286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por
no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente
impugnación (esta Sala, GCBA contra Scania Plan S.A. de Ahorro para fines
determinados sobre Ej. Fisc. - Ingresos Brutos", Expte: EJF 302173, 29/4/03 y en
GCBA c/ Giuseppino S.R.L., EJF 321212/0, del 23/10/2003.).
Esta Sala afirmó que los actos constitutivos de infracción que den lugar a la
imposición de sanción no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean
cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme; siendo
por ende automática la suspensión con motivo de la interposición de acciones
judiciales.
En síntesis, cabe concluir que en materia de sanciones en el ámbito de la Ciudad,
la impugnación judicial tiene efectos suspensivos automáticos, en función de lo
regulado en el artículo 450 del CCAyT.
No es preciso entonces prestar garantía alguna para lograr la suspensión, ni
tampoco se requiere la concurrencia de los recaudos de las medidas cautelares, ya
que, de acuerdo al criterio expuesto no hay ejecución de sanción susceptible de
suspensión en caso en que estuviera judicialmente cuestionada, como en el sub lite. Si
la multa no está "ejecutoriada" nada hay que suspender.
No se trata de un problema de suspensión de la eventual ejecución fiscal mediante
el dictado de una medida cautelar, sino de la inhabilidad que afecta al título ejecutivo
que pudiera emitirse respecto de una sanción de multa, que hubiese sido impugnada
en sede judicial.
En estos casos no cabría hablar de "suspensión" de los efectos de un acto — por lo
que no es necesario solicitar una medida cautelar— , sino que su eficacia queda
demorada hasta que, eventualmente, adquiera firmeza.
Por todo lo expuesto, corresponde revocar la medida cautelar dictada a fs. 53/55.
10. Que atento las particularidades del caso y la dificultad que presenta su
interpretación que pudo haber inducido razonablemente a las partes a considerarse
con derecho, corresponde imponer las costas de la incidencia cautelar en el orden
causado.
Disidencia del Dr. Esteban Centanaro
1. Que toda vez que los considerandos 1 a 4 del voto que antecede resumen
adecuadamente las constancias de la causa, cabe tenerlos por reproducidos a efectos
de evitar reiteraciones innecesarias.
2. Que respecto del agravio relacionado con la inconstitucionalidad del artículo 94
77
de la Ley de Procedimientos Administrativos, he tenido oportunidad de pronunciarme

al integrar el voto mayoritario en los autos "Osmifa", resueltos el 10 de septiembre de
2001, de la Sala I de esta Cámara.
Así, el art. 94 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (decreto 1510/97) reza textualmente: "Una vez vencidos los plazos
articularlos, quedando firme el acto Ello no obstará a que se considere la petición
como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso,
salvo que éste dispusiera lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por
estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono
voluntario del derecho. La decisión que resuelva la denuncia de ilegitimidad será
irrecurrible y no habilitará la instancia judicial."
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido "[q]ue la decisión
administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado
en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en
sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los
recursos administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva, y, por ende, la
posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de
la instancia judicial (art. 23, inc. a, ley 19.549). Esta conclusión encuentra sustento, en
primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e), apart. 6° del art. 1° de la ley 19.549, el cual
determina: `Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perderá el derecho para articularlos...´; y, además, en el carácter
perentorio (art. 1°, inc. e), apart. 6) y obligatorio (art. 1°, inc. e), apart. 1°), que dicho
cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir" (CS, febrero 4-1999.- "Gorordo Allaria
de Kralj, Haydée María c. Estado Nacional — Ministerio de Cultura y Educación—
[6.1530.XXXII.R.H.]"). Los artículos mencionados precedentemente encuentran su
correlato en el art. 3, inc. 1, del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y arts. 94 y 22 inc. e) apart. 1°) de la Ley de
Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (decreto N°
1510/97) respectivamente.
El citado art. 94 es muy claro al señalar que el vencimiento de los plazos para
interponer recursos administrativos causa la pérdida del derecho para hacerlo. De esta
manera queda firme el acto, imposibilitando el agotamiento de la vía administrativa,
requisito incuestionable para habilitar la instancia judicial.
La denuncia de ilegitimidad es un remedio extraordinario previsto por el
ordenamiento legal cuya resolución es irrecurrible y no habilita la instancia judicial.
Esta busca asegurar no sólo el control de la legalidad sino también que la actividad
administrativa sea eficaz, consolidando el respeto de los derechos e intereses de los
administrados (conforme Julio Rodolfo Comadira, "El caso 'Gorordo´: nueva
jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de habilitación de la instancia y revisión
judicial de la denuncia de ilegitimidad", ED 181-960).
Adviértase que la mayoría de los agravios de la actora giran en torno a la cuestión
de fondo, dada por la pretendida aplicación retroactiva de una reforma del Código
Fiscal, y a lo que el contribuyente denomina "revisión de la cosa juzgada írrita" y
"revisión de la cosa juzgada en materia penal" (fs. 72/86). De este modo, la actora ha
admitido la extemporaneidad de su planteo, que impide tener por habilitada la
instancia judicial.
Es que, el ordenamiento legal prevé la posibilidad de interponer recursos
administrativos, posibilitando luego la habilitación de la instancia judicial. En el caso de
autos, dado que la parte apelante ha dejado vencer los plazos perentorios para la
interposición del recurso administrativo, se torna inviable el control judicial, no
lesionando en consecuencia su derecho de defensa; pues esta situación ha sido
ocasionada por su actuar negligente. En consecuencia el acto administrativo ha
78
quedado firme y cabe confirmar lo resuelto en primera instancia respecto a que no se

encuentra habilitada en autos la instancia judicial, sin que resulte procedente indagar
en las razones de fondo con las que la apelante pretende poder, de alguna manera,
hacer renacer los plazos que fenecieron por su propia impericia en la defensa de sus
intereses.
3. Que en virtud del modo en que se resuelve en relación a la habilitación de la
instancia la medida cautelar dictada en autos pierde virtualidad, por lo que nada cabe
señalar respecto de la apelación deducida al respecto por la demandada.
Por las consideraciones que anteceden, habiendo dictaminado la Sra. Fiscal de
Cámara, por mayoría, el tribunal resuelve: 1. Hacer lugar al recurso de apelación
interpuesto por la actora y tener por habilitada la instancia judicial, declarando para ello
la inconstitucionalidad del artículo 94 de la Ley de Procedimientos Administrativos en
cuanto prescribe que "[l]a decisión que resuelva la denuncia de ilegitimidad será
irrecurrible y no habilitará la instancia judicial". 2. Revocar la medida cautelar dispuesta
a fs. 53/55 con el alcance expuesto en el considerando noveno. 3. Costas por su orden
(art. 62 CCAyT).
Regístrese, notifíquese — a la mencionada funcionaria en su despacho— y,
oportunamente, devuélvase. —
Esteban Centanaro (en disidencia). — N. Mabel Daniele. — Eduardo A. Russo.
79
Vadell, Jorge F. c. Provincia de Buenos Aires

Resulta: I - A fs. 40/45 la parte actora demanda a la Provincia de Buenos Aires para
que se la condene a pagar las sumas que se vea obligada a resarcir en favor de
Miguel García Gómez en un juicio que éste le sigue, originado en los hechos que pasa
a relatar.
Dice que por escritura del 22 de junio de 1949 vendió al mencionado García Gómez el
inmueble constituido por la mitad N.O. de la manzana F, ubicado en la Ciudad de
Necochea, chacra N° 164, y que había adquirido a Elías Stly. Esas compraventas
-sostiene- fueron efectuadas sobre la base de antecedentes de dominio nulos que
comprometen la responsabilidad de la provincia.
Tales antecedentes dominiales demuestran que mediante escritura del 27 de
diciembre de 1906 Gervasio Abásolo compró la totalidad de la chacra 164 de la que
comprendía numerosas manzanas, entre ellas, las identificadas con las letras "E" y
"F". Posteriormente, Abásolo vendió la mitad S.O. de la manzana "F" a J. N. Méndez y
Cía., la mitad restante N.E. a Juan Ayrolo y la mitad S. E. de la manzana "E" a José
Koblitz. De tal suerte, sólo quedó en su patrimonio la mitad N.O. de esta última.
El 17 de junio de 1914, Abásolo transfirió a su hermano Emiliano el remanente de la
totalidad de la chacra 164. Al confeccionar la escritura pertinente, el escribano José
Exertier excluyó de la operación la mitad S.O. de la manzana "E" que atribuyó a
Méndez sin advertir que lo adquirido por éste correspondía a la manzana "F" y no
consideró las ventas a Koblitz y Ayrolo, las que quedaron comprendidas en la
transmisión.
Fallecido Emiliano Abásolo se enajenó por sus sucesores y en subasta, lo que se
denomina la mitad N.O. de la manzana "F" produciéndose nuevas irregularidades. En
efecto, aquél no era propietario de esa fracción, totalmente vendida por su antecesor
Gervasio, pese a lo cual el Registro de la Propiedad informó adjudicándole la plena
titularidad del dominio.
No obstante estas circunstancias, el registro inmobiliario anotó el título de Emiliano
Abásolo pese a mediar las defectuosas menciones consignadas por el escribano
Exertier y expidió luego un certificado de dominio en el que informó que no tenía
restricciones ni exclusiones para anotar luego su venta a Bilbao y Jaca. A partir de
estos errores se produjeron transmisiones paralelas superpuestas sobre una misma
fracción lo que determinó una serie de litigios entre los que menciona el seguido en su
contra.
Por estos hechos responsabiliza a la demandada, ya sea por los errores registrales
como por la conducta de los escribanos intervinientes, a los
que califica de funcionarios públicos dependientes del estado provincial.
II - A fs. 54/60 contesta la Provincia de Buenos Aires. Opone la excepción de falta de
legitimación para obrar y pide subsidiariamente el rechazo de la demanda.
Tras reseñar los antecedentes registrales descarta su responsabilidad, la que, en todo
caso, sostiene que se originaría en las menciones de las escrituras que crearon la
superposición de inscripciones denunciadas. Tampoco la reconoce en lo atinente a la
actuación de los escribanos, a quienes niega el carácter de funcionarios públicos
recordando las diferentes doctrinas elaboradas acerca de la naturaleza de sus
funciones. Pide, por ultimo, la citación de los escribanos Exertier y Landó.
III - A fs. 69 se desestima la excepción planteada y a fs. 96 se rechaza la citación de
terceros.
80
IV - A fs. 135/36 la actora hace saber que la sentencia dictada en el litigio seguido por
García Gómez ha sido favorable al actor lo que deja expedita esta acción aun cuando
no exista monto líquido del resarcimiento a que se lo condenó.
Considerando: 1° - Que el presente juicio es de la competencia originaria de esta
Corte Suprema (arts. 100 y 101, Constitución).
2° - Que a los efectos de precisar los antecedentes dominiales que dan origen al
pleito, es conveniente su relación circunstanciada, la que, por lo demás, resulta
suficientemente esclarecida en el dictamen pericial del escribano Rubio. En el año
1906, Gervasio Abásolo adquirió la totalidad de la chacra 164, compuesta entre otras
de las manzanas "E" y "F" sobre las que se suscitarán las sucesivas controversias, y
años después, entre 1910 y 1911, vendió las fracciones S. O. y N. E. en que se dividía
la "F" a Méndez y Cía. y Ayrolo, y la S.E. -de las dos que conformaban la "E"- a José
Koblitz. Sólo quedó en su patrimonio, entonces, la individualizada como N.O. de la
manzana "E".
En 1914 Abásolo vendió a su hermano Emiliano lo que se indica como remanente de
la chacra 164. Para realizar esta operación el escribano José Exertier requirió del
registro inmobiliario de la provincia el certificado 3869 que, según lo afirma el perito,
informó que la totalidad de la chacra pertenecía al vendedor lo que obviamente no
correspondía a la realidad dominial toda vez que se habían producido las ventas ya
reseñadas, todas ellas inscriptas en el registro (ver posiciones de fs. 153/55,
respuestas 1ª a 3ª; fs. 236/37, escritura a fs. 43/46 de los autos: "Verga de Cherbet c.
García Gómez", agregados por cuerda). Por su parte el escribano Exertier, cuyo
conocimiento de esas transacciones se desprende de la escritura, excluyó de la venta
la fracción S. O. de la manzana "E" -inexistente, por lo demás- confundiéndola con la
así denominada de la "F" que había comprado Méndez. De tal manera mediante
inscripción N° 94.545, serie B, del 28 de diciembre de 1914, Emiliano Abásolo se
convirtió en "dueño" de la paste S.O. de la manzana "F" ya vendida, sin observaciones
de parte del registro.
3° - Que en 1924, la sucesión de Emiliano Abásolo enajenó, en subasta, a la firma
Bilbao y Jaca lo que en la escritura se identifica como sector N.O. de la manzana "F",
lo que constituía una denominación incierta. Este nuevo error notarial, esta vez del
escribano Landó, originó la superposición de dominio sobre el ángulo oeste de esa
manzana (dividida como se sabe en fracciones S.O. y N.E.). Tal estructuración fue
precedida de sucesivos pedidos de certificación de dominio que gravitaron
decisivamente en la suerte de los bienes. En efecto, el 12 de julio de 1923 y mediante
oficio que figura a fs. 207 de los autos sucesorios de Emiliano Abásolo, se indica que
"en cuanto a lo deslindado por la inscripción 94.545 B 14" (corresponde a la venta
entre los Abásolo) "consta con deducción de la quinta 6 chacra 136 por haber sido
enajenado".
4° - Que esa respuesta evidencia que el registro, pese a contar con medios para
informar sobre anteriores transferencias -así lo prueban la mención antedicha del
estado de la chacra 136 y las constancias que reconoce en la absolución de
posiciones-, ponían en cabeza de Emiliano Abásolo la titularidad de un bien que nunca
le había pertenecido totalmente. Este se reitera, según el perito, en otras piezas
provenientes de esa repartición que obran en el protocolo respectivo (certificado
39.676, del 31 de julio de 1924, y su ampliación bajo N° 48.632 del 22 de septiembre
de ese año). Allí se comunica, por el primero, que la chacra 164 consta en su
integridad a nombre de Emiliano y por el segundo, emitido meses después, que ese
dominio no se había modificado en sus condiciones. De lo expuesto, surge la
evidencia de que el registro ignoró la primitiva venta de Gervasio Abásolo a Méndez
que involucró el terreno que suscita el litigio y las posteriores de Emiliano
atribuyéndole a éste la plenitud de un dominio del que no fue titular. Cabe señalar
también que la venta de Bilbao y Jaca se anotó sin reservas pese a las incongruencias
ya expuestas.
81
5° - Que las consideraciones precedentes demuestran la responsabilidad de la

provincia toda vez que el Registro de la Propiedad, al incurrir en las omisiones
señaladas, cumplió de manera defectuosa las funciones que le son propias y que
atienden, sustancialmente, a otorgar un conocimiento cabal de las condiciones de
dominio de los inmuebles. En este sentido cabe recordar lo expresado en Fallos, t.
182; p. 5 (Rev. La Ley, t. 12, p. 123, con nota de Alberto G. Spota), donde el tribunal
sostuvo que "quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en
condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo
responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución".
Esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicación por vía
subsidiaria del art. 1112 del Cód. Civil que establece un régimen de responsabilidad
"por los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus
funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les
están impuestas".
6° - Que ello pone en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito
del derecho público que no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al
art. 1113 del Cód. Civil al que han remitido desde antiguo, exclusive o
concurrentemente, sentencias anteriores de esta Corte en doctrina que sus actuales
integrantes no comparten (ver Fallos, t. 259, p. 261; t. 270, p. 404; t. 278,p. 224; t. 288,
p. 362; t. 290, p. 71; t. 300, p. 867 -Rev. La Ley, t. 117, p. 842, fallo 11.664-S, t. 131, p.
518; t. 143, p. 576, fallo 26.678-S; Rep. La Ley, t. XXXV, p. 237, sum. 141; t. XLI, A-I,
p. 926, sum. 306-). En efecto no se trata de una responsabilidad indirecta la que en el
caso se compromete, toda vez que la actividad de los órganos o funcionarios del
Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que
dependen, ha de ser considerada propia de éstas, que deben responder de modo
principal y directo por sus consecuencias dañosas.
7° - Que no obstante, y a mérito de lo expuesto acerca de las actuaciones de los
escribanos Exertier y Landó debe establecerse si ambas fueron causa eficiente de los
daños por las fallas en que incurrieron en la confección de las respectivas escrituras al
denominar equivocadamente las fracciones vendidas. Así parece respecto de Exertier
quien, conocedor de las ventas anteriores -ignoradas, como se dijo en los informes del
registro- y del plano de subdivisión tal como se desprende de fs. 686/90 de los autos
sucesorios de Emiliano Abásolo, debió excluir del denominado "remanente" la fracción
S.O. de la manzana "F" que a raíz de su intervención fue vendida dos veces
originándose la superposición del dominio, pero no en lo que atañe a Landó. En
efecto, éste, que se guió por los antecedentes del registro y en particular por la
situación registral respecto de aquella fracción, cometió el error de autorizar el acto
referente a la paste S.O. (inexistente) de la manzana "F", error que, en la práctica y en
lo que interesa, significó reducir la superposición ya existente aunque afectando la
propiedad de un tercero, lo que, aunque eventualmente podría comprometer su
responsabilidad, no tiene repercusión para la suerte de este litigio.
8° - Que la cuestión suscitada conduce a la necesidad de indagar si la actividad del
escribano de registro constituye una modalidad dentro de la categoría de los
funcionarios públicos, con las consecuencias legales que de ello derivan y que son las
que cabe considerar o, por el contrario, el ejercicio de una profesión, bien que dotada
del atributo de la fe pública y sometida a una particular relación con el Estado que se
manifiesta a través del acto de la investidura, el control y las facultades disciplinarias,
pero que no participa "stricto sensu" de aquel carácter.
9º - Que dificultan la solución del tema algunas disposiciones del Código Civil, como
los arts. 979 incs. 1° y 2°, 997 y 1004 que contienen menciones no suficientemente
explícitas acerca de quienes denomina escribanos o funcionarios públicos, y también
la referencia que hace el codificador en su nota al art. 1112, en la cual ubica a aquéllos
en esa última clasificación. No debe perderse de vista, por otra parte, que el art. 10 de
la ley 12.990 ha reconocido formalmente ere carácter siguiendo sus antecedentes, las
82
leyes 1144 y 1893.

10 - Que, no obstante, la sujeción literal a la norma no basta para explicar la condición
en examen, por lo que resulta necesaria una exégesis sistemática del estatuto jurídico
del notariado. En ere sentido, si bien no caben dudas de que como fedatario cumple
una función pública por
la investidura con la que el Estado lo somete a su superintendencia (arts. 17, 35 y
sigtes., ley 12.990), es evidente que no se presentan las notas características de la
relación de empleo público que permitan responsabilizarlo por las consecuencias de
su desempeño. En efecto, no existe dependencia orgánica respecto de los poderes
estatales cuyas plantas funcionales no integra, no está sometido al régimen de
jerarquía que le es propio ni se dan a su respecto otras características de un vínculo
permanente con la administración como puede serlo, en su medida, la remuneración.
11 - Que en tales condiciones, se lo puede definir como un profesional del derecho
afectado a una actividad privada, pero con atributos que en parte lo equiparan a la
gestión pública, cuyos actos, vinculados al comercio jurídico privado, dan fe de esas
relaciones privadas y no expresan la voluntad del Estado como éste normalmente la
exterioriza a través de sus órganos.
12 - Que la referencia contenida en la nota al art. 1112 del Cód. Civil que incorpora
entre los agentes públicos a "los escribanos, procuradores y todos los empleados en la
administración del Estado" no altera lo expuesto toda vez que no cabe afirmar que
contenga una inequívoca mención de los escribanos de registro. Contribuye a esta
convicción la circunstancia de que al sancionarse el Código Civil, no existía la
separación entre la fe pública notarial y la judicial, que sólo se opera con la vigencia de
las leyes 1144 y 1893, que siguen la orientación innovadora de la ley orgánica del
notariado español de 1862. De tal manera, la expresión -ubicada en su preciso
contexto temporal- no es suficientemente indicativa si se toma en cuenta que, aun en
aquellas normas, los escribanos de registro tenían su regulación junto a los escribanos
secretarios -éstos sí incuestionablemente funcionarios estatales- en el marco de las
leyes destinadas a ordenar la organización de los tribunales bajo la genérica definición
de escribanos públicos (ley 1893, título XII, caps. I, II y III).
13 - Que por otra parte y aún de admitir que la función fedataria sea la más
trascendente de las que realiza el notario, no puede ignorarse que concurre con otras
que no ostentan ese carácter y que son propias de su condición de profesional
independiente. Parece absurdo, entonces, que semejante dualidad se presente en
quien se pretende definir como funcionario público, como igualmente inaceptable que,
necesariamente sometido como tal a una típica subordinación disciplinaria, esta
facultad del Estado pueda coexistir con el ejercicio de una superintendencia a cargo de
organismos corporativos como los que contempla la ley 12.990 (arts. 43 y siguientes).
14 - Que, por último, cabe recordar que la Corte definió el particular status del
escribano de registro señalando que "la reglamentación a que puede someterse el
ejercicio de las profesiones liberales, ofrece aspecto esencial tratándose de los
escribanos, porque la facultad que se les atribuye de dar fe a los actos y contratos que
celebren conforme a las leyes constituye una concesión del Estado acordada por la
calidad de 'funcionario' o de 'oficial público' que corresponde a los escribanos de
Registro" (Fallos, t. 235, p. 445, Rev. La Ley, t. 85, p. 605). De estas conclusiones
surge, reafirmada, la naturaleza atribuida a la actividad notarial sin que obste a ello la
caracterización de su vínculo con el Estado dentro de un régimen de concesión toda
vez que éste no importa adjudicar a sus beneficiarios el rango de funcionarios públicos
que tampoco aparece nítidamente perfilado en el párrafo transcripto a través, tan sólo,
de las expresiones encomilladas que contiene.
15 - Que de acuerdo a lo expuesto corresponde ahora decidir sobre la participación
que cupo a la provincia demandada en la producción de los daños, que esta Corte
estima en un 70 % ya que la trascendencia de la conducta irregular del registro
inmobiliario como causa de aquellos debe entenderse superior a la del escribano
83
Exertier. El reclamo del actor, que consiste en el reintegro de lo que se le condene a

pagar en el juicio que le siguió García Gómez, no se traduce aún en suma líquida toda
vez que no se ha cumplido con la etapa de ejecución de aquella sentencia y no media
liquidación practicada. Deberá, entonces, diferirse la estimación económica del
perjuicio para su oportunidad.
Por ello, y lo dispuesto en los arts. 1112 y concs. del Cód. Civil, se decide: Hacer lugar
parcialmente a la demanda seguida por Jorge F. Vadell contra la Provincia de Buenos
Aires. Estése a lo establecido en el consid. 15 sobre la fijación del resarcimiento. Las
costas se imponen en un 70% a cargo del estado provincial y un 30% a la parte actora
en atención al resultado del pleito (art. 71, Cód. Procesal). - Genaro R. Carrió. - José
S. Caballero. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.
84
Motor Once, S.A. c. Municipalidad de Buenos Aires

Corte Suprema de Justicia, 9/5/1989
Opinión de la Procuradora Fiscal de la Nación
I. La sentencia de V. E., de fecha 14 de mayo de 1987, agregada a fs. 916/920 de los

autos principales (foliatura a la que me referiré en lo sucesivo), reseñó los
antecedentes que dieron origen a la presente causa. Se destacó que el propietario del
inmueble sito en esta Capital, calle Tucumán 3001/21, esquina Jean Jaures, solicitó
autorización del municipio para construir un edificio en torre, de propiedad horizontal, y
una estación de servicio en el predio, siéndole concedida mediante dec. 1231/60 de la
intendencia metropolitana. En virtud de ello, el interesado constituyó la sociedad, aquí
actora, a la que transmitió el dominio del bien, comenzando a realizar ventas de
combustibles a partir del año 1961, mediante los surtidores de nafta allí instalados.
El 5 de febrero de 1971 le fue otorgado el certificado de inspección final de servicios

contra incendio y el 11 de mayo del mismo año, el certificado final de obra.
Por otra parte, se puso de manifiesto que la ordenanza 27.455, dictada el 15 de

febrero de 1973, con vigencia a partir del 27 de agosto del mismo año, modificó el
"Cuadro de las prevenciones contra incendio", correspondiente al art. 4.12.1.2 del
Código de Edificación, entonces vigente, incorporando a las prescripciones contra
incendio, destinadas al rubro "Estaciones de servicio", la condición C-9, que resolvió
"no se permite destinar a vivienda, locales situados en los pisos altos y solamente
puede haber ambientes para oficinas o trabajo como dependencia del piso inferior
constituyendo una misma unidad de uso".
Sostuvo el tribunal, que dicha prevención se hizo efectiva a partir de la aparición del
Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 1979, lo que determinó que
por resolución de la Subsecretaría de Inspección General de la Municipalidad, de
fecha 22 de octubre de 1979, se intimara a la actora para que, en el plazo de 3 días,
procediera al vaciado de los tanques de combustible y a su posterior llenado con
sustancias neutralizantes, que anulen la acción de los gases, y el retiro de los
surtidores para expendio de nafta de la estación de servicio de su propiedad, por
contravenir la norma ya citada del Código de Edificación.
Una vez firme la intimación practicada, se dictó la resolución 5264/80, del mencionado
órgano municipal, disponiendo la clausura de la actividad de expendio de combustible
e intimando nuevamente el vaciado de tanques. Verificado el retiro de los surtidores,
se levantó la clausura del local, mediante resolución 3375-SSIG-81.
Como consecuencia de esta situación, Motor Once S. A. inició demanda contra la

Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por nulidad del acto que había dispuesto
el cese del expendio de combustible en el negocio que explotaba, impugnando la
legitimidad de la norma que le dio sustento a la decisión, vale decir, la ya transcripta
prevención C-9. La sentencia de primera instancia rechazó la demanda y, apelada, fue
confirmado el pronunciamiento por la sala D de la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Civil. Contra esta última decisión, la actora planteó recurso extraordinario y,
denegado por el "a quo", acudió en queja ante esta instancia excepcional.
85
V. E., en la sentencia que ya he recordado, en lo sustancial desestimó los agravios

que, fundados en la arbitrariedad del fallo, pretendían la declaración de nulidad del
acto, considerando que resultaba razonable la exigencia del cumplimiento de la
prevención C-9, en actividades como la explotación de estaciones de servicio, debido
al riesgo de deflagración permanente que genera la existencia de grandes cantidades
de productos Inflamables, además de la consiguiente molestia que causa, la
emanación de los gases del carburante, a los habitantes de la vivienda que existe en
la parte superior del local destinado a esa explotación comercial. Rechazó, asimismo,
la tacha de inconstitucionalidad ensayada contra la norma de policía, entendiendo que,
en la especie, no se encontraban vulnerados los derechos a ejercer toda industria lícita
y a la igualdad, contenidos en la Constitución Nacional.
Como conclusión, en este aspecto, declaró la legitimidad del acto que aplicó la
mentada norma del Código de Edificación, toda vez que había sido atacado por las
mismas razones que sostenían la Inconstitucionalidad de la prevención C-9,
desestimada por el tribunal. No obstante, agregó "frente a las pretensiones del
recurrente, cabe examinar si media en el caso un supuesto de responsabilidad por
acto lícito del Estado del cual derive la obligación de reparar".
A renglón seguido, pasó a delinear la situación jurídica en que se encontró la

demandante después de habérsele concedido la autorización para construir la
estación de servicio y la habilitación para explotarla. Entendió que se trata de una
autorización "Strictu sensu", vale decir, una decisión administrativa que acredita el
cumplimiento de determinadas exigencias reglamentarias y posibilita, una vez
expedida, el ejercicio del derecho cuyo goce preexiste. De allí dedujo que, a partir de
ese momento, el autorizado se convierte en titular de un derecho subjetivo público que
se incorpora a su patrimonio y que no puede ser suprimido por una norma posterior,
sin agravio al derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución
Nacional, lo que descarta toda idea de precariedad o inestabilidad del título en que se
funda la pretensión resarcitoria. Concluyó, por tanto, que habiéndose declarado la
legitimidad del obrar administrativo, la lesión inferida a la actora en el ejercicio de su
derecho de propiedad encuentra su tutela en la indemnización reclamada, en la cual
se resuelve la garantía superior del art. 17 de nuestra Ley Fundamental, tal como ha
quedado consagrado en el art. 18 de la ley 19.549, de aplicación en el ámbito
municipal.
En definitiva, confirmó parcialmente la sentencia apelada, en cuanto no hizo lugar al

pedido de nulidad, y devolvió las actuaciones para que se dictara nuevo
pronunciamiento en torno a la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos
en el reclamo de daños y perjuicios, como consecuencia del accionar legítimo de la
municipalidad, en el caso.
II. Vueltos los autos a la segunda instancia, se pronunció a fs. 927/930 la sala B de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil. En la sentencia se comenzó por analizar
los reclamos de la actora referidos al valor del terreno -respecto del cual se solicitó la
aplicación de las pautas establecidas para el caso de expropiación-, a la
indemnización por el valor del edificio en la parte correspondiente a la estación de
servicio y la reparación por el valor de las instalaciones y maquinarias, de acuerdo a
los inventarios. Con relación a estos rubros, se desestimó la petición, coincidiendo con
la solución del juez de primera instancia, por no haber cesado la propiedad de la
actora sobre ellos, a pesar del cese de la venta de combustibles dispuesto por la
autoridad municipal. La Cámara tampoco consideró la pretensión orientada a que se
86
admita la disminución del valor de esos objetos, por ser un rubro que no fue
oportunamente propuesto a la decisión del tribunal inferior.
Además, el a quo desechó el reclamo de daños y perjuicios relativos al "valor llave" del
negocio y al "valor de empresa en marcha", fundado en que la actora no quedaría
privada de ambos, toda vez que la medida de policía no la desapoderó de la propiedad
del fondo de comercio. Otros rubros integrantes del reclamo indemnizatorio, como son
los costos de despido y suspensión de personal, gastos de traslado, mudanza y nueva
instalación, no utilización de la playa de estacionamiento, sueldos de personal no
despedido y diferencias en fletes y costos de productos, tampoco recibieron acogida
por la Cámara. para ello, se tuvo en cuenta que el juez degrado había establecido que
no guardaban relación de causalidad adecuada con el hecho generador del perjuicio y,
por tanto, no se trataba de consecuencias directas e inmediatas; sin que tal conclusión
hubiera merecido, a juicio de la alzada, una crítica concreta y razonada del apelante
-requerida por las normas rituales para su consideración en segunda instancia-, todo lo
cual llevó a concluir que debía tenerse por firme la sentencia de primera instancia en
esos aspectos.
Por último, se abordó el agravio relativo a la indemnización del lucro cesante,

generado por la prohibición de continuar con la comercialización de combustibles. Al
respecto, el camarista que votó en primer término estableció que "el lucro cesante
cuya indemnización impone el Cód. Civ. en los distintos tipos de responsabilidad (art.
s. 519 y 1069), entendido como la ganancia o utilidad de la que se vio privado el
damnificado, se presenta en estos actuados acaso como el perjuicio característico de
un acto como el realizado por el Municipio". Concluyó, en consecuencia, decidiendo su
admisibilidad, aun cuando no se había acreditado su monto, ya que el daño se
encontraba legalmente comprobado y nada obstaba a que su cuantía fuera
determinada en un proceso sumarísimo de ejecución; señalando que "deberá
calcularse durante el lapso transcurrido entre la efectivización del Impedimento para
comercialización de combustibles y hasta el momento del pronunciamiento definitivo al
afecto, sin que quepa analizar la posibilidad de extenderlo por un período más extenso
en tanto ese aspecto no formó parte de la "litis".
III. Contra el pronunciamiento así reseñado, entabló la Municipalidad de la Ciudad de

Buenos Aires recurso extraordinario, que denegado por el a quo, provocó la queja en
examen. En la apelación federal, la demandada dirigió la mayor parte de sus agravios
contra el reconocimiento de la indemnización por lucro cesante. Sostuvo que este
perjuicio, dado que el tribunal de alzada admitió que no estaba acreditado en su
monto, debe entenderse que no fue probado. Por otro lado, adujo que el acto
administrativo legítimo no produce daño jurídico alguno, por lo que no hay que
indemnizar; insistiendo también en la precariedad que llevaba ínsita la habilitación que
la comuna otorgó a la parte actora para la venta de combustibles.
Entre los argumentos de la recurrente, aparece reiterada la afirmación, según la cual la

actividad lícita del Estado excluye del resarcimiento el rubro lucro cesante. Dijo que es
un principio que puede establecerse cuando nace, pero no cuando finaliza, toda vez
que la prohibición de comerciar que le da pie sigue aun vigente. Recordó, por otra
parte, las razones de interés público en que se fundó la medida del municipio,
advirtiendo que el patrimonio de la Administración no se vio incrementado con su
aplicación, por lo que no procede indemnizar por un "enriquecimiento sin causa" que
no se dio, en el caso.
87
Finalmente, la demandada cuestionó el encuadramiento legal por reputarlo totalmente

erróneo, al haberse basado la sentencia en las normas civiles de responsabilidad (arts.
519 y 1069). La apelante sostuvo la arbitrariedad del pronunciamiento, toda vez que el
tema debatido en autos se vincula con la extinción de un derecho de origen y
naturaleza administrativos, operada por medio de una revocación. Por tanto, ante la
ausencia de normas específicas, consideró que el pleito, debe ser resuelto mediante la
aplicación de disposiciones análogas contenidas en la legislación expropiatoria.
Por último, se agravió de la forma en que fueron distribuidas las costas, sosteniendo
que la Comuna no debía soportarlas íntegramente, pues el resultado final del juicio le
fue mucho más beneficioso que a su contraria. Ello así, pues la pretensión de la actora
de que se declarara la nulidad del acto que estableció la interdicción de venta del
combustible fue rechazada, como así también fueron desestimados la mayoría de los
daños alegados, haciéndose lugar sólo al lucro cesante.
IV. De los antecedentes reseñados se desprende que la cuestión debatida en autos se

relaciona directamente con el alcance del resarcimiento que corresponde otorgar, en
virtud de la responsabilidad de la administración municipal, derivada de la aplicación
de una norma general de policía -a través de actos individuales de ejecución-, que
estableció la prohibición de seguir ejerciendo, determinada actividad, en el
establecimiento comercial que explotaba la parte actora.
A partir de esta comprensión del tema a decidir, creo conveniente destacar, en primer
término, las diferencias que median entre la situación de autos y la resuelta por V. E.
en Fallos, t. 306, p. 1409, de modo que lo allí establecido no resulta aplicable a este
pleito. En la causa "Eduardo Sánchez Granel" se fijó la indemnización que un ente
estatal debía abonar, con motivo de la extinción por este legítimamente dispuesta, en
forma unilateral, de un contrato de obra pública, por lo que la cuestión jurídica a
resolver tenía un marco legal definido -ley de obras públicas y previsiones conexas-,
dentro del cual debía ser construida la solución.
En ese caso, se trató de un sacrificio patrimonial que la Administración decidió, en el

curso de una relación especial de origen convencional, autorizada por el plexo
normativo del contrato, según relaciones jurídicas singulares anteriormente
constituidas y que se liquidan en el seno de las mismas. En cambio, el que aquí
examino consiste en un acto imperativo, que se produce en el ámbito de una relación
de supremacía general, justificado por el poder de policía de seguridad que la
autoridad comunal tiene reservado respecto de las actividades que se desarrollan
dentro del ejido urbano.
Esta distinción la juzgo relevante, toda vez que, en el "sub discussio", la ausencia de
normas expresas que establezcan los rubros a indemnizar conduce a seguir el
proceso hermenéutico que propondré a renglón seguido. En efecto, el art. 18 de la ley
19.549, vigente en el orden municipal por imperio de la ley 20.261 y que V. E. reputó
aplicable al "sub lite" en el considerando 14 de la sentencia de fs. 916/920, se limita a
establecer que la revocación de un acto administrativo regular -como lo era la
habilitación para el expendio de combustibles- resulta legítima "indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados", sin precisar los alcances del resarcimiento
debido.
En consecuencia, ante la ausencia de una solución normativa singularizada para este

tipo de responsabilidad estatal, resulta menester -a mi juicio- recurrir a los principios de
leyes análogas, toda vez que la regla de interpretación prevista en el art. 16 del Cód.
88
Civil excede los límites del ámbito del derecho privado, puesto que los trasciende y se
proyecta como un principio general, vigente en todo el orden jurídico interno.
El examen de las normas que fijan pautas indemnizatorias y que guardan mayor
analogía con la situación discutida en autos, conduce irremediablemente a encontrar la
solución en la ley nacional de expropiaciones 21.499, es decir, en la norma legal típica
que autoriza intromisiones del Estado en la propiedad de los administrados, cada vez
que el interés público las exija; pues sin esas intromisiones, el Estado no es capaz de
cumplir sus funciones. Ello así, por cuanto la responsabilidad extracontractual del
Estado por actividad lícita no puede disciplinarse por normas de derecho privado,
porque ante el Estado actuando conforme a derecho, fallan todos los preceptos sobre
actos ilícitos. La solución sólo puede deducirse de los principios del derecho público
(cf. Fritz Fleiner, "Instituciones de derecho administrativo", p. 233 y sigtes., traduc. 8
ed. alemana, Ed. Labor, 1933).
En principio "ius publicista" es aquel que encuentra su fundamento en los arts. 14 y 17

de la Ley Fundamental. Precisamente la segunda de dichas cláusulas, luego de
afirmar el principio de la inviolabilidad de la propiedad, establece las limitaciones que,
en aras al interés público, pueden efectuarse mediante el instituto expropiatorio, razón
por la cual parece prudente que, ante la analogía de las situaciones contempladas, se
recurra a las reglas previstas por la reglamentación legal del mencionado instituto.
La solución propiciada se justifica, a mi entender, porque tanto la expropiación, como

el régimen de la responsabilidad estatal por actividad legítima, se desenvuelven dentro
del mismo ámbito mencionado de las "intromisiones estatales autorizadas"; tienden a
proteger la misma garantía constitucional y, sobre todo, persiguen una finalidad típica
de interés público, que se encuentra ausente en las normas regulatorias de la
responsabilidad de derecho común, que persiguen la composición equitativa de
conflictos en los que se involucran intereses privados (conf. Fallos, t. 301, p. 403).
Por otra parte, el arbitrio propuesto para salvar la ausencia de una normativa legal
específica que regule la responsabilidad estatal por conducta lícita, encuentra
antecedentes en el derecho comparado. Así, la ley de expropiación forzosa de
España, de 1954, incluye en el art. 121 una cláusula general, según la cual
corresponde indemnizar toda lesión que los particulares sufran en los bienes y
derecho a que se refiere la ley (la reglamentación aclaró que son los susceptibles de
ser evaluados económicamente -art. 133-), siempre que sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, o de la adopción de
medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa (García de
Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás R. "Curso de derecho administrativo", t. II, p.
318, Madrid; 1977). De este modo, la cláusula general de responsabilidad patrimonial,
introducida por la ley dentro de la regulación del instituto expropiatorio, abarca tanto
los daños ilegítimos, como los producidos por una actividad perfectamente lícita (íd.
cit., p. 320).
Y, para robustecer la pertinencia del antecedente, corresponde agregar que la

reglamentación del texto citado (art. 134-3) señala que, para el cálculo de la
indemnización, se deberán tener en cuenta, en lo posible, los criterios de valoración
previstos en materia de expropiación forzosa (Leguina Villa, Jesús, "La
responsabilidad del Estado y de las entidades públicas regionales o locales por los
daños causados por sus agentes o por sus servicios administrativos" en Revista de
Administración Pública, núm. 92, p. 34).
89
En resumen, por aplicación de los criterios ya expuestos, cabe concluir que la

indemnización en materia de responsabilidad por actividad lícita de la Administración,
debe ceñirse al modo de responder establecido en las disposiciones que contiene la
ley de expropiaciones 21.499; las que, en lo que al caso interesa, vedan el
reconocimiento del rubro bajo examen. En efecto, prescribe el art. 10 que "no se
pagará lucro cesante", reiterando igual disposición contenida en la norma
anteriormente vigente (ley 13.264, art. 11). V. E. reiteradamente se manifestó, durante
la vigencia de la ley 13.264, en el sentido de que la voluntad del legislador ha sido la
de limitar la indemnización proveniente de la expropiación, circunscribiéndola al valor
objetivo de la cosa y al daño emergente, agregando que "una cosa son los valores de
que se apropia el Estado por la expropiación, y que debe indemnizar, y otra distinta la
ganancia que, sin expropiación por el Estado, simplemente se frustra para el
propietario o para terceros como consecuencia de la expropiación" (Fallos, t. 241, p.
267 -Rev. La Ley, t. 93, p. 435-).
Abona aún más, la solución que propicio, la circunstancia de que, en la expropiación,

hay una transferencia de valores patrimoniales del sujeto expropiado al expropiante: el
bien expropiado, por principio, se incorpora al patrimonio del Estado, razón por la cual
éste debe indemnizar esos valores.
En cambio, en el supuesto de autos -daños causados por la actividad lícita del Estado-
no se ha producido un acrecimiento patrimonial para el municipio accionado, no ha
habido una transferencia de un bien de un patrimonio a otro, el "pasaje de valores" del
enriquecimiento sin causa, sino una legítima afectación de los derechos de un
particular, sacrificados por razones de interés público. Ese sacrificio especial debe ser
compensado, a través de la indemnización propia del instituto análogo de la
expropiación, para que se produzca la "generalización" del sacrificio especial que ha
pasado en pugna con la equidad. Esa compensación, sin embargo, del interés privado
que ha debido subordinarse a las razones de seguridad colectiva que impusieron su
gravamen, no puede exceder -a mi modo de ver- de aquella que corresponde al
desapoderamiento de un bien expropiado por razones de utilidad pública.
V. De acuerdo con las conclusiones a que he llegado, estimo que el recurso en

examen resulta procedente, habida cuenta que el pronunciamiento impugnado, no
obstante resolver cuestiones de derecho público local, prescinde de normas aplicables
al caso y adecuadas para la solución del litigio (conf. doctrina de causas "Sibedinsky,
Jorge, S. A. y C. c. Municipalidad de Buenos Aires" y "Compañía Financiera Munro, S.
A.", resueltas el 12 de marzo de 1987 y el 15 de octubre de 1987, respectivamente).
En efecto, el tribunal a quo sostuvo que, el lucro cesante, entendido como la ganancia
o utilidad de la que se vio privado el damnificado, se presenta como el perjuicio
característico provocado por el acto municipal, fundando la procedencia de su
indemnización en las disposiciones del Código Civil, relacionadas con los distintos
tipos de responsabilidad (arts. 519 y 1069). De este modo, se apartó totalmente de la
aplicación de las normas de derecho público, a que hice mención, con olvido de la
naturaleza de la responsabilidad estatal que debía ser juzgada en el "sub discussio";
máxime cuando las prescripciones de la ley 21.499, a las que se debe acudir para
determinar el daño resarcible, son de aplicación en el ámbito municipal, como surge
del art. 2º.
Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar al recurso
extraordinario, anular la sentencia en lo que ha sido materia de agravio y disponer que
90
se dicte nuevo pronunciamiento, por quien corresponda, con arreglo a lo establecido. -

Octubre 4 de 1988. - María G. Reiriz.
Fallo de la Corte Suprema:
Buenos Aires, mayo 9 de 1989.
Considerando: Que esta Corte comparte lo dictaminado precedentemente por la

Procuradora Fiscal a cuyos términos, por razones de brevedad, se remite. A ello cabe
agregar que si bien los temas resueltos conducen al examen de cuestiones ajenas, en
principio, a la vía del art. 14 de la ley 48, en el caso cabe hacer excepción a dicha
regla general pues lo decidido adolece de insuficiente fundamentación. En efecto, el "a
quo" no ha aportado los argumentos necesarios para apoyar la extensión del
resarcimiento que admite, toda vez que el supuesto de responsabilidad del Estado por
acto lícito emitido en ejercicio de facultades de policía de seguridad, no se encuentra
previsto en el Código Civil. Ello toma descalificable lo decidido con arreglo a la doctrina
de esta Corte sobre arbitrariedad.
Por ello, y lo dictaminado en sentido concordante por la Procuradora Fiscal, se hace

lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto a fs. 939 y
se deja sin efecto el reconocimiento del lucro cesante dispuesto en el pronunciamiento
impugnado. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda,
se dicte uno nuevo (art. 16, 1ª par., ley 48). - Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. -
Enrique S. Petracchi (según su voto). - Jorge A. Bacqué.
Voto del doctor Petracchi.
1) Que la sala C de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil confirmó

parcialmente la sentencia de primer grado en cuanto declaró improcedente el
resarcimiento de diversos daños reclamados por la actora, generados por la
prohibición de continuar con el expendio de combustible dispuesta por la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, e hizo lugar al lucro cesante, aunque al considero que
su monto no estaba acreditado, ordenó la sustanciación de un proceso sumarísimo
con fundamento en el art. 165 del Cód. Procesal.
Para arribar a esa conclusión, tuvo en cuenta que a fs. 916/920 de los autos
principales, esta Corte se expidió acerca de la legitimidad del obrar administrativo y de
la procedencia de la reparación de la lesión inferida a la actora por la actividad lícita
del Estado, pero difirió la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos en la
demanda, al pronunciamiento a dictarse por el a quo (considerandos 14 y 15 del fallo
mencionado).
2) Que, en cuanto a los reclamos por el terreno, edificio, instalaciones y maquinarias,

el "a quo" entendió que dada la forma en que habían sido pedidos en el escrito inicial,
esto es, a valores actuales, "mal podrían reconocerse" "pues no se controvierte la
propiedad sobre ellos de la actora" y aun cuando en su memorial ésta pretendió que, a
todo evento, se admitiera la disminución del valor, la alternativa no podía ser
considerada en atención a lo dispuesto por el art. 277 del Cód. Procesal.
En lo relacionado a los rubros "valor llave" y "valor empresa en marcha" tuvo en

cuenta idénticas razones, a las que agregó que aquéllos resultaban incompatibles con
91
el tipo de reparación perseguida aunque pudieran ser pertinentes en la indemnización

expropiatoria. Acerca de los ítems "despidos y suspensiones" y "sueldo de personal";
"gastos de traslado y/o mudanza"; 'no utilización de la playa de estacionamiento y
diferencias en fletes y costos de productos', entendió que obstaba a su procedencia la
circunstancia de no ser consecuencia directa e inmediata de la prohibición dispuesta
por la municipalidad.
Al entender por lucro cesante la ganancia o utilidad de la que se vio privado el

damnificado, lo consideró como el perjuicio característico de un acto como el realizado
por el municipio, aunque su determinación se supeditara a una etapa posterior a la
sentencia.
3) Que contra dicho pronunciamiento ambas partes interpusieron sendos recursos

extraordinarios que, al ser denegados, dieron origen a las quejas en examen. Por
rayones de economía procesal y mejor comprensión de las cuestiones debatidas, los
agravios serán tratados sucesivamente en una sentencia única, debiendo acumularse
los expedientes respectivos.
4) Que la actora considera que la sentencia es arbitraria en cuanto no acogió las

indemnizaciones correspondientes a: 1) terreno, edificio, instalaciones y maquinarias;
2) valor llave y valor empresa en marcha y 3) despidos y suspensiones de personal y
no utilización de la playa de estacionamiento.
5) Que este tribunal juzga que asiste razón a la apelante en relación al reclamo de los
valores comprendidos en el punto 1, toda vez que los motivos alegados por la Cámara
para desestimar este rubro indemnizatorio trasuntan un excesivo rigor formal que no
se concilia con un adecuado servicio de justicia. En efecto, si bien en la demanda se
reclamó el valor íntegro de esos bienes, al ser desechada la pretensión en primera
instancia, nada obstaba a que la actora limitara su reclamo a la disminución de esos
valores en el momento de expresar agravios, pues ello no importa violentar el principio
de congruencia habida cuenta de que se había especificado el acto generador del
perjuicio, las consecuencias patrimoniales que ocasionó e identificado los rubros de la
explotación sobre los que recayeron las consecuencias dañosas. Consecuentemente,
aunque no corresponde indemnizar totalmente el valor de esos bienes pues la actora
no se ha visto desposeída de ellos, resulta innegable que sí debe serlo la disminución
del valor del establecimiento comercial (confr. fs. 484, 485, 525) considerado como un
todo y no mediante sus elementos constituyentes, los que individualmente no han
salido del patrimonio de la demandante.
6) Que, en cambio, no resultan atendibles los restantes agravios de Motor Once S. A.

Ello es así, pues las afirmaciones dogmáticas vertidas a fs. 937/938 no alcanzan a
conmover los fundamentos de la sentencia en recurso, especialmente si se tiene en
cuenta que -como quedara dicho en el considerando anterior- la actora no ha sido
despojada de la propiedad de la empresa ni totalmente cercenada su actividad ya que
puede continuar con la explotación comercial; ni, contrariamente a lo que sostiene, ha
acreditado la relación de causalidad entre el daño que alega y el hecho generador.
7) Que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires dirige sus agravios contra el

reconocimiento de la indemnización por lucro cesante y contra la condena en costas
dispuestos por el "a quo".
Los argumentos atinentes a la exclusión del mencionado resarcimiento en los

supuestos de actividad lícita del Estado, encuentran adecuada respuesta en el caso de
92
Fallos, t. 306, p. 1409, doctrina ratificada recientemente "in re" "Cadesa, S. A. c.

Estado Nacional (A. N. A.) s/daños y perjuicios", C.44.XXII., sentencia del 21 de marzo
de 1989, en especial consid. 6º.
En efecto, este tribunal ha admitido el principio de la responsabilidad del Estado por

sus actos lícitos que originen perjuicios a particulares (Fallos, t. 286, p. 333 y t. 297, p.
252), el que se traduce en el derecho a una indemnización plena que no se refiere a la
mera posibilidad de ganancias no obtenidas ni constituye enriquecimiento sin causa
para el acreedor o una sanción para el responsable, aunque pudiera encontrar
obstáculo en razones de fuerza mayor, en un contrato o en una ley específica que
dispusiera lo contrario para algún caso singular; excepciones éstas que no están
presentes en el "sub examine". En efecto, ha quedado claro en el precedente de
Fallos, t. 306, p. 1409, que el art. 18 de la ley 19.549 (aplicable en la especie según lo
decidido a fs. 919 vta., consid. 14, sentencia de esta Corte) aunque no aclara cuáles
son los alcances de la "indemnización de perjuicios", funda la concesión del lucro
cesante antes que su prohibición, porque el principio jurídico que rige toda
indemnización es el de la integridad. Tampoco cabe, admitir las argumentaciones
relativas a la extensión analógica de la ley de expropiaciones, fundamentalmente
porque la expropiación supone una restricción constitucional del derecho de propiedad
mediante una ley del Congreso valorativa de la utilidad pública del bien sujeto a
desapropio, supuesto ajeno a la especie (confr. consid. 7º, "in fine" y 8º, causa
"Sánchez Granel").
8) Que si bien estos precedentes señalan la orientación de la jurisprudencia del

tribunal en lo atinente a los principios generales que rigen el tema bajo examen, de ello
no se sigue sin más que la demandada deba hacerse cargo del reclamo por lucro
cesante. En efecto, el a quo ha admitido que no se ha acreditado su monto, aunque lo
tiene por existente al atribuirlo a la "propia naturaleza del daño", en expresión
dogmática que no se compadece con las constancias de la causa ni con las pautas
reseñadas precedentemente. Ello es así, pues a fin de admitir la procedencia del rubro
en discusión, debió examinar previamente si concurrían en la especie sus requisitos
ineludibles, esto es, que se tratara de la imposibilidad de explotar económicamente el
bien y de tal modo se privara al acreedor de ventajas económicas esperadas de
acuerdo a probabilidades objetivas, debida y estrictamente comprobadas, (confr.
Fallos, t. 297, p. 280; t. 307, p. 933; t. 306, p. 1409 y T.149. XXI. Tecniyes, S. A. c.
Balcon, S. A.", sentencia del 14 de marzo de 1989) máxime cuando en la materia, los
jueces deben actuar con suma prudencia verificando si efectivamente se han
producido los daños alegados, a fin de evitar que la solución a la que arriben no
resulte manifiestamente irrazonable (confr. Fallos, t. 308, p. 1049 y 2612 -Rev. La Ley,
t. 1986-E, p. 1335; t. 1987-13, p. 149-, conceptos aplicables en la especie). A lo dicho
cabe acotar que la escasa actividad probatoria de la actora ni aun autoriza la
aplicación de lo dispuesto por el art. 165 del Cód. Procesal (conf. fs. 564/569, 576).
9) Que, en atención al resultado a que se arriba, deviene insustancial el tratamiento de

los agravios de la demandada relacionados a la imposición de costas.
Por ello, habiendo dictaminado la Procuradora Fiscal, se resuelve: 1) acumular los

recursos de hecho deducidos por las partes; 2) hacer lugar a la queja y al recurso
extraordinario interpuestos por la actora y por la demandada, con arreglo a lo
establecido en los considerandos 5) y 8), respectivamente; 3) dejar sin efecto la
sentencia con el alcance indicado precedentemente. Vuelvan los autos al tribunal de
origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. - Enrique S. Petracchi.
93

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Elementos de Derecho Administrativo

Cátedra. Dr. Hutchinson.

Solá, Roberto y otros c. Poder Ejecutivo

Buenos Aires, noviembre 25 de 1997.

señalar que el decreto de remoción destacó la comunicación cursada por el Juzgado

Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia. Con

Voto del doctor Belluscio.

sentencia se apoya en fundamentos suficientes que no resultan arbitrarios (Fallos:

Voto del doctor Petracchi.

Considerando: 1º) Que los actores, en su condición de ex fiscales adjuntos de la

Voto del doctor Bossert.

7º, ni del control de legalidad y arbitrariedad.

Schnaiderman, Ernesto Horacio c. Estado Nacional -

DICTAMEN DE LA PROCURACIÓN GENERAL

prueba. Un criterio similar -dijo- rige en la Ley de Contrato de Trabajo, en cuanto

y Comunicación, que resolvió cancelar la designación de Ernesto Horacio

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 8 de abril de 2008.

RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO - CARLOS S.

S.A. I. C. DUPERIAL c. Nación Argentina

Bs. As., 25 de octubre de 1979

Vistos los autos: “Duperial SAIC c. Estado Nacional (Ministerio de Trabajo de la

la juridicidad de la actuación administrativa, debe ser cumplido antes que la

Adolfo R. Gabrielli - Abelardo F. Rossi - Pedro J. Frías - Emilio M. Daireaux - Elías P.

Almagro, Gabriela y otra c. Universidad Nacional de

2ª Instancia.- Córdoba, mayo 22 de 1996.

El doctor Aliaga Yofre dijo:

Persiguen la declaración judicial de nulidad de la citada resolución 374/95, y el

Relatan que se desempeñaban en Planta Permanente de Personal No Docente en

Que con fecha 17 de octubre de 1995, el Honorable Consejo Superior de la

Que la resolución del órgano máximo de la Universidad Nacional de Córdoba, ha

a) Violación del derecho positivo vigente: porque de manera manifiestamente ilegal se

b) Violación de la finalidad: porque la invocada en la res. 374/95 -omisión del trámite

c) Violación a los requisitos esenciales del procedimiento administrativo (art. 1 ° inc. f,

Que en sus casos el primer conocimiento que tuvieron de su situación fue la

d) Violación del principio de la competencia funcional: porque de conformidad con el

Solicitan a continuación la suspensión de los efectos de la resolución impugnada,

A fs. 56, se corre traslado a la Universidad Nacional de Córdoba y se requiere la

A fs. 66/73, comparece la doctora Mónica G. Céliz de Lucera Funes, en nombre y

Reconoce sí que las accionantes se desempeñaron a las órdenes de su mandante en

vacantes y en suma la descripción de los hechos como el fundamento de su apelación

Relata que la nulidad de tales designaciones tienen su origen en la impugnación

Que al planteo se le imprimió el trámite de rigor conforme al estatuto universitario. Fue

En síntesis señala que: a) conforme la doctrina de la Procuración del Tesoro de la

Acompaña prueba y formula reserva del caso federal.

No está controvertido que las recurrentes Gabriela Almagro y Sonia Rodríguez se

designaciones interinas prorrogables que datan de 1993 y 1991 respectivamente (ver

Que el cuestionamiento es traído a estudio de este tribunal por haberse articulado en

Se persigue la declaración de nulidad de la res. 374/95 del Honorable Consejo

Que a los argumentos esgrimidos por la Universidad Nacional de Córdoba, de manera

La Universidad Nacional de Córdoba en el supuesto de autos y a través de su órgano

Analizadas las actuaciones labradas a raíz de la impugnación formulada por la entidad

En otras palabras, dada la naturaleza de los actos impugnados, y en virtud de lo

Ante la circunstancia apuntada, debemos precisar cuál es la solución que al respecto

No escapa al suscripto que la parte 1ra. del art. 17 de la ley nacional de

Además el mismo dictamen no obstante seguir el criterio de la Procuración del Tesoro

Como puede observarse, la propia asesoría jurídica de la universidad al emitir su

Pese a ello, la citada comisión aconseja al Honorable Consejo Superior. "Declarar la

Que el dictamen que en lo pertinente transcribo y la res. 374 que lo da por

Recapitulando, si conforme la letra del art. 17 de la ley nacional de procedimientos

Analizando la norma de referencia, enseña Hutchinson "Atendiendo a que la

Recordemos a tales efectos, y para concluir, que en virtud de las designaciones

V. En relación a los demás fundamentos recursivos reseñados al comienzo de este