JUSTIFICACION DE LA IMPLEMENTACION DEL SITM

Por: LUIS DAVID AREVALO DURAN

A continuación se describen una serie de argumentos técnicos y jurídicos definidos por los Documentos
Conpes sobre política de transporte, pero además analizados y comentados por el departamento técnico de la
Subdirección de Transporte del Área Metropolitana de Bucaramanga.

Más allá de estos argumentos esta la percepción de los hechos que dieron lugar a la implementación de los
sistemas de transporte masivo, los cuales se definen a continuación, de manera mas explícita y que también
son definidos por los Documento Conpes 3260 de diciembre 15 de 2003, pero en especial en el Documento
Conpes Nº 3167 de mayo 23 de 2002, mediante la presentación de una problemática que merece una
solución y que haciendo un análisis más detallado, de este documento, se explica de la siguiente manera:

PROBLEMÁTICA DEL TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DE PASAJEROS

CAUSAS ESTRUCTURALES

Tienen origen en dos aspectos:

 La Capacidad institucional deficiente, que durante muchos años, dejo crecer el problema, no tuvo
visión, ni formuló a tiempo una política organizada del transporte que partiendo de una buena
planeación, en concordancia con buenos estudios de tránsito y transporte, proyectara a tiempo, la
regulación del transporte público colectivo de las ciudades colombianas.
 Concomitante con lo anterior, una regulación inadecuada que se mantuvo durante muchos años y no
fue acorde con el desarrollo mundial en materia de movilidad.

Causaron los siguientes problemas:

 Sobreoferta de la prestación del servicio, en donde se pudieron evidenciar índices superiores al 35%,
sillas desocupadas, especialmente en horas valle, ocupando innecesariamente un espacio público y
consumiendo combustible, que genera sobrecostos energéticos y contaminación ambiental.
 Rutas y operaciones inadecuadas, con alta generación de congestión vehicular, tal es el caso de las
antigua rutas de la carrera 15, hoy desafortunadamente trasladadas, a la carrera 33
 Infraestructura vial utilizada de manera ineficiente, vehículos circulando por vías de Urbanizaciones
y Barrios que no tienen la capacidad portante para soportar vehículos pesados, generando deterioro
y deficiente desarrollo urbano.

Impactos negativos para el usuario:

 Mayores tiempos de viaje. Tiempos de viaje superior a los presupuestos diarios de viaje. Una
persona viajando en el AMB, no debe gastar más de 20 minutos en promedio por viaje.
 Inseguridad, dado que el conductor atiende tanto al pasajero como al vehículo de manera
simultánea, en operaciones riesgosas que ponen en peligro al usuario y al peatón. El Documento
Conpes 3167, dice “Guerra del centavo: en la totalidad de ciudades del país se aplica la
estructura de remuneración a los conductores en función del número de pasajeros recogidos. Este
esquema permite que la propiedad de los equipos sea privada pero asigna los riesgos operacional y
comercial del negocio al conductor y lo motiva a realizar durante la labor cualquier tipo de maniobra
sin cuidado alguno por la suerte del resto del tráfico”
 Incomodidad, el usuario es sometido a fenómenos como molestias, fastidios, fatigas, cargas de
estrés, tedio, hastió, aburrimiento, disgustos, ruido y entre otros fenómenos
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  Desconfianza, el usuario, no confía en el sistema, ni en el conductor, ni en los compañeros de viaje,
dado que no existen estrategias de control de ninguna naturaleza.
 Tarifas inadecuadas, que se manipulan cada año, debido a que no están en función de la
optimización de los costos operacionales, dada la sobreoferta, sino que están en función del mínimo
de pasajeros movilizados.

Externalidades negativas producidas por la mala planificación del transporte:

 Accidentalidad: El transporte público se ha visto comprometido en cerca del 40% de los accidentes
por muertes en Colombia. Al respecto el Documento Conpes Nº 3167 afirma “Accidentalidad: en
1999, el porcentaje promedio de accidentes con participación de vehículos de transporte público fue
cercano al 40%, una cifra de por sí alta teniendo en cuenta que la accidentalidad en Colombia es
elevada frente a otros países y constituye la segunda causa de muerte violenta en el país. Se estima
que estos vehículos generan 2,5 veces más accidentes por vehículo kilómetro que los automóviles
particulares. La suma de factores como el exceso de vehículos en circulación, es decir, vehículos-
kilómetro recorridos, la operación caracterizada por la guerra del centavo, la inadecuada
infraestructura para el peatón y el mal estado de los vehículos tienden a hacer de éste un problema
crítico”
 Grave impacto al medio ambiente: El transporte público colectivo tradicional es responsable de la
emisión de contaminantes y de lluvia acida. Estos contaminantes están representados en material
particulado, dióxidos de carbono, óxidos de sulfuro y nitrógeno e hidrocarburos. En estudios
recientes de la evaluación de los sistemas de transporte masivo de ciudades Colombianas como
Barranquilla, Pereira y Cali, han arrojado cifras importantes de ahorro de emisiones por la
implementación de los sistemas de transporte masivo, debido al uso de combustibles menos
contaminantes como Euro 4 y Euro 5. A propósito el Documento Conpes Nº 3167 señala
“ Contaminación: para los casos de Bogotá y Pereira se estima que el cambio tecnológico en los
buses, la eliminación de la sobreoferta, la reestructuración de rutas y la optimización operativa por la
 implantación de sistemas integrados de transporte masivo modernos reduce las emisiones de
monóxido de carbono (CO) en aproximadamente un 90%, de hidrocarburos (HC) en 60%, y de
óxidos de nitrógeno (NOX) en 50%. También habrá reducciones notorias en la emisión de otros
gases como dióxido de azufre, de material particulado y de ruido. Lo anterior significa que si las
ciudades contaran con sistemas de transporte público eficientes el consumo energético sería muy
inferior y el ambiente de las ciudades recibiría cargas contaminantes mucho menores a las actuales”

 Alto consumo energético: El transporte público colectivo tradicional es responsable de los altos
costos relativos de operación de vehículos que movilizan pocas personas en tramos largos de
kilometraje. La operación ha sido ineficiente pues no se optimizan los recursos energéticos de los
vehículos, de tal manera que no se obtienen indicadores eficientes en la relación beneficio/ costo. En
estudios recientes de la evaluación de los sistemas de transporte masivo de ciudades Colombianas
como Barranquilla, Pereira y Cali, han arrojado cifras importantes de ahorro de energético por la
implementación de los sistemas de transporte masivo, debido al bajo consumo relativo de
combustibles en operación de alta movilización de pasajeros.

 Congestión: El mal uso del transporte colectivo, es causante de altos niveles de congestión, con
indicadores de niveles de servicio tipo F, que indican movilización de vehículos entre 4 y 18
kilómetros por hora, haciendo tortuoso el viaje de los usuarios de todo tipo de transporte y dando
lugar al fenómeno de la utilización de la motocicleta, como solución mediática, generando con ello,
mas congestión y altos índices de accidentalidad.

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 Deficiente desarrollo urbano: El documento Conpes 3167 señala “Desde el punto de vista
institucional, varios problemas recurrentes en países en desarrollo aquejan al sector. En primer lugar,
hay una elevada fragmentación de funciones no coordinadas. Es común encontrar en nuestras
ciudades un número alto de entidades con competencias relacionadas con el transporte que actúan
desarticuladamente unas de otras, incluso con presencia de traslapos de funciones. Muestra de ello
es que las autoridades territoriales no han empleado políticas de transporte para inducir procesos de
ordenamiento y desarrollo urbano, como la densificación o promoción de usos del suelo mixto, que
permitirían una dotación de infraestructura y operación del transporte menos costosa y una mayor
accesibilidad”.

1. DOCUMENTO CONPES Nº 3167 DE MAYO 23 DE 2002. POLÍTICA PARA MEJORAR ELE

SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DE PASAJEROS.

Este documento analiza lo siguiente:

DIAGNÓSTICO

Los procesos de urbanización que el país ha observado durante su historia reciente han exigido el
desarrollo de nuevas capacidades en la prestación de los diferentes servicios que requieren las ciudades
para su adecuado funcionamiento. A medida que éstas crecen en población y en superficie urbanizada, el
número de viajes aumenta requiriendo sistemas de transporte urbano que proporcionen la movilidad
adecuada para la interacción de las nuevas comunidades que resultaron del proceso de expansión
urbana.

Dentro del marco legal, el transporte público urbano está definido como un servicio público planificado,
regulado y controlado por el Estado. Su prestación permanece principalmente en manos de operadores
privados dentro de una economía de mercado, y la infraestructura necesaria para su operación la
suministra el Estado.

La preponderancia del uso del transporte público urbano de pasajeros (entre el 65 y 85% de los viajes
motorizados) no ha sido suficiente para cambiar la fuerte tendencia al deterioro de la calidad del servicio
prestado en las últimas décadas, el cual da origen al plan presentado en este documento. Si bien el
comportamiento del transporte público tiene una estrecha relación con los demás modos de transporte y
el uso del suelo en las ciudades, se puede afirmar que las principales manifestaciones de las fallas del
sector, relacionadas con la oferta de servicios e infraestructura, se reflejan fundamentalmente en los
impactos negativos sobre los usuarios y las externalidades generadas por su funcionamiento. Y estas
fallas a su vez se desprenden de fallas estructurales.

Problemática del transporte público urbano de pasajeros

Fuente: DNP.

Los usuarios son afectados en forma directa al tener mayores tiempos de viaje, menor confiabilidad,
comodidad, seguridad y tarifas ineficientes. Esta tendencia puede generalizarse a las principales
ciudades. Por ejemplo en Bogotá, previo a la construcción de la troncal, la Avenida Caracas presentaba
velocidades del orden de 8 km/h en sus tramos críticos. Con la entrada en operación de la Troncal
Caracas a comienzos de los años 90 se incrementó la velocidad a 13 km/h y posteriormente con
TransMilenio mejoró en forma notoria hasta alcanzar los 26 km/h. En otras ciudades de tamaño
importante como Cali, Bucaramanga y Pereira la congestión se acentúa en las horas pico, pero existen
indicios que permiten predecir que de no hacerse nada la magnitud del problema seguirá agravándose.

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 Los principales corredores de transporte alcanzarán en el mediano plazo los niveles observados en
Bogotá y los obstáculos para implantar medidas correctivas tenderán a amplificarse con el tiempo. Las
ciudades sufren también externalidades negativas resultantes de sistemas de transporte urbano
inadecuados y no existen cargos a los usuarios que permitan cobrar el costo marginal inducido. En lugar
de contribuir al desarrollo urbano planificado de las ciudades, la evolución del transporte urbano ha
contribuido a patrones de crecimiento desordenados, y ha incrementado los niveles de accidentalidad y
contaminación, atentando contra el bienestar de la totalidad de la población.

Problemas de la oferta en los servicios

 Sobreoferta
 Rutas y operación inadecuadas
 Equipos obsoletos

Impactos negativos sobre el usuario en

 Tiempo de viaje
 Seguridad
 Comodidad

Históricamente, los mayores esfuerzos para corregir las deficiencias de los sistemas de transporte han
contribuido marginalmente a su mejoramiento y al de la movilidad urbana. Es el caso de la repotenciación
de los vehículos para ampliar su vida útil, los permisos de ruta otorgados sin procesos competitivos, o la
expansión desarticulada de la capacidad de la infraestructura. También se emprendieron programas de
construcción de nuevas vías, de intersecciones a desnivel y en el caso de Medellín, el Metro, con la
convicción de solucionar a través de grandes proyectos de infraestructura los problemas de transporte
urbano. Estas acciones debilitaron la capacidad financiera de las ciudades, y en algunos casos,
impactaron de manera negativa las finanzas de la Nación.

2. DOCUMENTO CONPES Nº 3260 DE DICIEMBRE 15 DE 2003. POLÍTICA NACIONAL DE

TRANSPORTE URBANO Y MASIVO

El crecimiento de las ciudades, la motorización y la expansión del área urbana le generan crecientes desafíos
al sistema de transporte, al punto que las soluciones que adopten las ciudades al respecto pueden
condicionar su competitividad futura en un sistema económico crecientemente globalizado.

La experiencia internacional evidencia una muy alta correlación entre el PIB per cápita y la cantidad de
vehículos por habitante. Esta tendencia representa un desafío para las ciudades en el mediano plazo, ya que
la motorización mal gestionada puede tener efectos muy negativos sobre la pobreza y sobre la eficiencia de la
economía urbana. Este es el caso, por ejemplo, de la inversión para ampliar la capacidad vial, la cual genera
convergencia en tiempo, ruta y modo de viaje en aquellas vías donde se mejoran las condiciones de viaje y
constituye una destinación de recursos inequitativa. En efecto, Colombia presenta un nivel de motorización
por ingreso per cápita relativamente alto y que se encuentren en un punto donde sus decisiones de política
pueden inducir un crecimiento más sostenible.

DANE.

Según el DANE, la población en las 8 principales ciudades Colombianas crecerá un 4.32% entre el 2003 y el
2005, mientras que el crecimiento demográfico nacional está proyectado en un 3.6% durante el mismo
periodo.

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Esta circunstancia es conocida como la ley de Downs. Downs, Anthony (1962) The Law of peak-hour express
way congestion. Traffic Quaterly, vol.16.

Esto sucede en la medida en que el usuario del automóvil por lo general no cubre los costos marginales que
causa por mantenimiento de la infraestructura vial, congestión o contaminación, entre otros, y éstos tienden a
ser mayores en el transporte particular frente al transporte público, medido tanto por usuario como de forma
global.

MOTORIZACIÓN E INGRESOS

Fuente: Banco Mundial (2002), Ciudades en Movimiento.

Lo anterior implica que a medida que los centros urbanos se desarrollen y aumenten los ingresos familiares,
los usuarios de transporte público procurarán adquirir y utilizar vehículos privados en mayor proporción. Esta
tendencia es evidente en Colombia – en menos de una década y media (1989-2002) el parque automotor en
Colombia ha crecido más de un 125%, mientras que el PIB per capita ha aumentado solo un 10% durante
este mismo periodo.11 Esta tendencia inducirá a un aumento de la congestión de las ciudades, debido a que
la provisión de nueva infraestructura para albergar los nuevos vehículos estará limitada por: i) reducidos
espacios físicos disponibles; ii) costos de inversión muy superiores a la capacidad fiscal de los municipios; y
iii) velocidad de construcción de las obras de la malla vial inferiores al crecimiento del número de vehículos
que ingresan al sistema. De otra parte, las ciudades colombianas han utilizado tradicionalmente la
infraestructura existente en forma ineficiente privilegiando su uso a los vehículos de transporte privado, los
cuales movilizan en promedio únicamente el 25% de las personas que viajan en las ciudades.
Fuente: Estudio de eficiencia energética del sector transporte carretero Colombiano. UPME – AENE
Consultoría 1999.

3. DOCUMENTO CONPES Nº 3298 DE JULIO 26 DE 2004. SISTEMA INTEGRADO DE

TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS DEL AMB

Este documento somete a consideración del CONPES los términos para la participación de la Nación en el
proyecto del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para Bucaramanga y su
Área Metropolitana, en cumplimiento de los requerimientos de la Ley 310 de 1996. El proyecto se encuentra
incluido dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario” y es considerado
un proyecto de importancia estratégica para la Nación y los Municipios del Área Metropolitana de
Bucaramanga (AMB). El análisis presentado se basa en los estudios de factibilidad, rentabilidad y diseño
adelantados por la Nación y el Municipio.

ANTECEDENTES

El Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB), conformada por los Municipios de Bucaramanga,

Floridablanca, Piedecuesta y Girón, es la quinta zona urbana del país. De la misma forma que en otras áreas
urbanas colombianas, el transporte público en el AMB es el principal modo de movilización de la población. El
esquema de operación existente muestra un alto nivel de ineficiencia y precarias condiciones de seguridad y
confiabilidad. El mantenimiento de dicho esquema, basado en la competencia entre las unidades de
transporte, genera un detrimento progresivo de los tiempos de viaje y aumento de los costos de operación y
de los niveles de accidentalidad y contaminación. Esto tiene graves consecuencias en la competitividad de la
ciudad y la calidad de vida de los habitantes.

4. DOCUMENTO CONPES Nº 3370 DE AGOSTO 1 DE 2005. SISTEMA INTEGRADO DE

TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS DEL AMB-SEGUIMIENTO

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El proyecto del SITM para el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB-, tal como fue inicialmente previsto
en el Documento CONPES 3298, contemplaba la participación de los Municipios de Bucaramanga,
Floridablanca, Piedecuesta, así como el Departamento de Santander y el Área Metropolitana de
Bucaramanga en el desarrollo del mismo. Desde julio de 2004 el proyecto ha avanzado, pero no de la forma
esperada. A pesar del interés mostrado en principio por todos los integrantes del AMB, el municipio de
Floridablanca ha encontrado obstáculos para participar en el proyecto al no poder cumplir con los
compromisos establecidos en el CONPES 3298 y el municipio de Piedecuesta presentó condicionamientos
para su participación, esta situación ha significado retrasos en los cronogramas previstos en dicho
documento. Adicionalmente a esta situación, el municipio de San Juan de Girón, quien inicialmente no había
hecho parte del documento CONPES 3298, recientemente ha manifestado su deseo y compromiso de
vincularse inmediatamente al proyecto SITM del Área Metropolitana de Bucaramanga.

En vista de las dificultades que ha significado involucrar varias entidades territoriales, el presente documento
presenta un nuevo esquema de desarrollo del proyecto mediante módulos de inversión que se activan en la
medida que los Municipios obtengan las aprobaciones correspondientes y aseguren sus aportes para el
desarrollo del proyecto. El esquema aquí presentado es producto de una optimización operativa que permite
mantener la viabilidad técnica y financiera del mismo con una ágil implantación.

El Escenario Base de inversión para efectos de este documento se establece con el Municipio de
Bucaramanga y el Área Metropolitana de Bucaramanga, dado que cuentan con las debidas autorizaciones
para comprometer los recursos que aportarán al proyecto. Inversiones subsiguientes en infraestructura
estarán contenidas en módulos de implementación particulares para cada uno de los Municipios que se
vinculen al proyecto.

5. DOCUMENTO CONPES Nº 3552. SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE MASIVO PARA EL

AMB-SEGUMIENTO Y MODIFICACIÓN

El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES – el seguimiento y modificación de los Documentos Conpes 3298: “Sistema Integrado del Servicio
Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros del Área Metropolitana de Bucaramanga” del 26 de julio
de 2004, y Conpes 3370: “Sistema Integrado del Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros
del Área Metropolitana de Bucaramanga - Seguimiento”, del 1 de agosto de 2005, en cumplimiento con los
requerimientos de la ley 310 de 1996. En el presente documento se exponen los principales avances del
proyecto, y se incluyen algunas modificaciones. El proyecto se encuentra incluido dentro del Plan Nacional de
Desarrollo 2006 – 2010: “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos” y es considerado como un proyecto de
importancia estratégica para la Nación y para los Municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB).

ANTECEDENTES

A continuación se presentan los antecedentes y justificación que dieron origen al proyecto que se presenta en
este documento.

A. Jurídicos

Como fue inicialmente previsto y plasmado en el Documento Conpes 3298 del 26 de julio de 2004, el proyecto
de Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) del Área Metropolitana de Bucaramanga (Metrolínea),
contemplaba la participación de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta, así como del
Departamento de Santander y del Área Metropolitana de Bucaramanga para su desarrollo. Posteriormente, a
través del Documento Conpes 3370 del 1 de agosto de 2005, se vinculó el municipio de San Juan de Girón al
proyecto.

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El 17 de agosto de 2005 se suscribió el Convenio de Cofinanciación entre la Nación, Bucaramanga y el Área
Metropolitana, que establecía la financiación del SITM, las vigencias futuras en las cuales se debían realizar
dichos aportes y las condiciones bajo las cuales se realizarían los correspondientes desembolsos.
Posteriormente, el 28 de diciembre de 2005 se suscribió el otrosí No. 1 al Convenio de Cofinanciación,
teniendo por objeto reemplazar el certificado de disponibilidad presupuestal de la Nación por el mismo valor
inicialmente fijado. Luego, el 27 de enero de 2006 se suscribió el otro sí No. 2 con el fin de comprometer los
recursos para el proyecto por parte del municipio de San Juan de Girón. Finalmente, el día 28 de diciembre de
2006 se suscribió el otro sí No. 3 al Convenio con el fin de comprometer los recursos para el proyecto por
parte del municipio de Piedecuesta.

Adicionalmente, se encuentra en trámite la suscripción del otro sí No. 4 al Convenio de Cofinanciación que
vincula al municipio de Floridablanca al SITM, teniendo en cuenta que el 14 de mayo de 2008 mediante
acuerdo No. 007, el Concejo Municipal autorizó a su Alcalde para comprometer vigencias futuras para el
proyecto.

B. Justificación

En cumplimiento de lo establecido en el numeral III – Aspectos Institucionales literal b) Mecanismos de

seguimiento de los SITM y el numeral vi) del Documento Conpes 3368 de 2005, el Ministerio de Transporte
mediante oficio MT- 46961 del 15 de agosto de 2008, recomendó al Departamento Nacional de Planeación, la
elaboración de un Documento Conpes de Seguimiento y Modificación al proyecto de SITM de Bucaramanga y
su Área Metropolitana.