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Introducción
2.2. La naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector
publico y la importancia de la política en dicho proceso.
∗
Profesor Asociado del CIDER - Universidad de los Andes
•
Escribieron el capítulo 5 de Análisis de caso.
1
IV Estrategias y herramientas para democratizar la gestión pública y para
recuperar el lugar de la política
4.1. Estrategias
4.2 Herramientas
V Bibliografía.
Introducción
Un rasgo del debate actual sobre la reforma al estado y el modelo de gestión pública
requerido en América Latina para enfrentar la persistencia de los problemas de
debilidad institucional, exclusión política y desigualdad social es la renovada confianza
en el papel que la política, lo público y las instituciones juegan y deben jugar en el
desarrollo. Hoy a diferencia de una década se vuelve a creer en la importancia de la
política, del estado, de lo público para lograr resultados exitosos y legítimos en el
desarrollo. Muchos son los que se distancian de los discursos que abogan por el
desmantelamiento del Estado, o por la despolitización de la administración pública y la
adopción de principios, valores y técnicas de la gestión empresarial en el sector público
sin considerar los campos y el contexto donde ello es posible. Esto no implica
necesariamente que se desee regresar a la época del elefantismo e inefectividad del
Estado, ni a los modelos burocráticos ineficientes de la administración pública, y mucho
menos que se legitime la apropiación clientelista o partidista de lo público. Implica, que
las propuestas de construir un estado mínimo con pocas funciones públicas, y de
implementar un nuevo modelo de gestión pública que traslade los métodos
empresariales de gestión al sector público han mostrado limitaciones no solo para
modernizar la administración pública, sino para conseguir buenos resultados en
términos de gobernabilidad democrática, eficiencia económica y equidad política y
social.
2
Este ensayo no pretende exponer, ni analizar los tipos de problemas que sigue
enfrentando el estado y la gestión pública en países en vías de desarrollo. Nos
centraremos en analizar los discursos y corrientes que argumentan a favor de la
centralidad de la política en la administración y gestión publica, que demandan el
fortalecimiento de la ciudadanía como actor político en las decisiones estatales, que
señalan los limites de trasladar el modelo empresarial de gestión –managment privado-
al sector público, que abogan por ampliar el peso de los intereses públicos frente a los
intereses privados y particulares en la burocracia estatal y que exigen la
democratización del aparato administrativo estatal sin que esto implique necesariamente
un proyectó que este en contravia con la eficiencia y del crecimiento económico.
3
I. El modelo de gerencia publica invocado por la llamada Nueva Gerencia Pública
(NGP).
A finales de los setenta aparece una doctrina de pensamiento conocida como la Nueva
Gestión Publica compuesta por diversas corrientes que proponen la utilización de los
principios, técnicas y métodos de la gestión empresarial en la administración pública y
exigen la separación entre la política y la administración. La emergencia y progresiva
extensión e influencia de los “enfoques gerenciales” en la administración pública se
puede explicar gracias a la existencia de un contexto favorable que se caracteriza por
dos rasgos (Guadarrama 2003:139): el primero, la crisis de los estados de bienestar y del
modelo burocrático weberiano en la democracias de los países avanzados en la década
de los setenta. Los problemas asociados con: la excesiva regulación estatal, el creciente
peso e influencia de sectores corporativos en las decisiones públicas, la progresiva
expansión de una burocracia que ejercía una creciente presión fiscal, el contraste entre
un mayor crecimiento de los gastos y un menor crecimiento de los ingresos, los efectos
inequitativos en materia de políticas redistributivas, la poca efectividad de muchas
agencias estatales, y la inflexibilidad y poca capacidad de adaptación al cambio, entre
otros; constituyen algunas de las principales evidencias de dicha crisis. En América
Latina, esta crisis se expreso, adicionalmente en el agotamiento del modelo desarrollista
de sustitución debido a los desequilibrios macroeconómicos y financieros –crisis
fiscales- que produjo y a su incapacidad para reducir las inequidades entre clases
sociales y regiones.
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política y administración. En los ochentas, varias corrientes impulsaran, entonces un
nuevo discurso orientado a desplazar el rol central del estado en la economía, y el rol de
la política en la administración pública; ganaron influencia las voces a favor de
despolitizar al Estado y a las instituciones, y a favor de ampliar y extender el rol del
mercado no solo en la asignación de recursos en la economía, sino en el proceso de
decisión y ejecución de recursos públicos que se hace a través del Estado.
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En este contexto, el terreno para impulsar el movimiento de reforma y modernización de
la gestión pública estaba abonado en tanto se consideraba que era una condición
necesaria para responder a las nuevas necesidades de las sociedades modernas. Los
nuevos modelos de gerencia pública serán alimentados por escuelas de management,
escuelas de comercio, y escuelas de políticas públicas que ganan madurez y notoriedad
en los EEUU a principios de los años setenta. Estas escuelas logran: a) suscitar
confianza en torno a los principios y valores de racionalidad económica y gerencial
asociados a la actividad empresarial; b) ganar consenso en torno a las propuestas de
aproximar la administración pública a los valores y a los modos y técnicas de ejecución
de la empresa privada; y c) ganar apoyo para las nuevas propuestas de construir un
cuerpo administrativo neutro y profesionalizado separado de política, pero sometido al
control de la misma.
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administración pública tantos en los países desarrollados como en los países en vías de
desarrollo en los últimos 20 años 1 .
1
Para una caracterización de los rasgos que caracterizan la NGP resulta de gran utilidad el libro <¿De
burócratas a gerentes?. Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado> editado por
Carlos Losada i Marrodan, y publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 1999.
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oferta de servicios, programas y políticas públicas. En este esquema varias actividades
públicas tienden a ser sacadas del gobierno por razones de costo y eficiencia (y en
algunos casos por razones de calidad) y ser gestionadas mediante esquemas de mercado
o mediante esquemas mixtos: la privatización, la descentralización y la contratación
privada o outsourcing. La implantación de este modelo además de reducir costos,
busca aumentar la flexibilización organizacional (y hacer más ágil a los gobiernos), y
reducir el clientelismo y la corrupción que ha caracterizado a la función gubernamental
(Garnier 2004:127).
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rendición de cuentas. Desde la perspectiva de la NGP, esto se ve como un requisito de
carácter gerencial y técnico, mas que un requisito de carácter público.
Finalmente, un último rasgo del NGP es que trata al ciudadano como cualquier empresa
trata a su cliente. Las actividades de la organización deben estar centradas en la
satisfacción de las expectativas del cliente. El gobierno debe ver a las personas como
clientes, la medida fundamental del éxito y de la calidad del servicio es el grado en que
se logra satisfacer al cliente.
A pesar de la legitimidad y de los éxitos que se le asignan a las reformas
modernizadoras del Estado implementadas bajo las premisas este modelo, el mismo
viene en la última década enfrentando fuertes críticas y rechazos desde múltiples
corrientes académicas y fuerzas políticas debido a la persistencia de muchos de
problemas tradicionales no resueltos en la administración pública, a su orientación
exclusivamente eficientista, y a los efectos perversos que en el largo plazo han causado
sobre el Estado, las políticas públicas y los programas sociales desconociendo muchas
de sus necesidades. En las siguientes líneas más que hacer una evaluación de los
resultados del modelo, tema que desborda este ensayo y que requiere una investigación
de larga duración; nos centraremos en exponer algunas corrientes críticas frente al
mismo y en destacar tanto las limitaciones que se señalan como las propuestas que se
plantean. Se trata de una presentación muy general.
Una primer grupo de corrientes criticas esta compuesta por enfoques gerenciales que se
centran en señalar la especificidad de la administración pública y sus diferencias frente
a la gerencia privada y en mostrar la necesidad de construir modelos de gestión que
reconozcan la particularidad de los valores, de las actividades y de las instituciones del
sector público (Moore 1998). Estas corrientes consideran que es un error asimilar la
gestión del sector público con la gestión empresarial y querer convertir las propuestas
realizadas por la NGP (y su énfasis en resultados) en una panacea y en una receta para
resolver por sí sola los múltiples y complejos problemas de la definición y ejecución de
las políticas públicas y las estrategias de Gobierno. Afirman que no se debe olvidar que
si bien la gestión pública demanda una alta calificación técnica y un conjunto adecuado
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de herramientas de gestión, es una función con un contenido eminentemente político
(Garnier 2004:134).
Dentro del panorama de estas corrientes que exigen que se reconozca la especificidad de
la gestión en la administración pública es posible encontrar un abanico amplio de
posiciones. Aquí solo pretendemos exponer la posición de dos corrientes de autores que
destacan la particularidad del sector público, identifican limitaciones del modelo de la
NGP y se oponen a la propuesta de trasladar en forma mecánica las técnicas
empresariales al sector público: Una primera corriente que deseamos analizar son
aquellos autores provenientes de escuelas de gerencia pública que afirman que la NGP
y sus técnicas no tienen un carácter universal. Estos autores consideran que es un error
concebir la eficiencia como el valor supremo de la modernización administrativa en la
medida que esta visión olvida que uno de los grandes retos de dicha modernización esta
en gestionar los cambios y los problemas estructurales del estado planteados por el
sistema político y las dinámicas de globalización. Una segunda posición que deseamos
exponer es el enfoque de valor público de Moore quien afirma que la creación de valor
público tiene una naturaleza especifica y diferente a la creación de valor en el sector
privado; y que para movilizar e implementar dicho valor se requieren exigencias de
legitimidad política y de reinversión organizativa que no están presentes en el sector
privado.
Varios autores de las escuelas de gerencia pública afirman que es un error concebir el
management como un conjunto de técnicas universales que son validas para todas las
organizaciones y en todos los contextos, sostienen que dichas técnicas solo se aplican en
algunos ámbitos del sector público y sugieren que se asuman enfoques más sensibles a
los contextos y a la especificidad del sector público (Metcalfe 1999; Echebarria y
Mendoza 1999).
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han estado presentes en los diversos procesos de modernización administrativa, y son,
entre otras, las siguientes:
a) Insuficiencias del modelo en tanto intenta aplicar una lógica de racionalidad
económica individual (concebida para ordenar el comportamiento de una organización
independiente) al sector público, desconociendo, con ello, las exigencias en materia de
cooperación interinstitucional imprescindibles en la gestión publica e ignorando la
pluralidad de valores colectivos presentes en la misma (Metcalfe 1999).
b) Interpretación parcial, simplista de los valores de eficiencia y eficacia por parte de los
reformadores con el propósito fundamental de justificar la reducción de personal y
recortes al gasto público; olvidando con ello que existen otras interpretaciones de los
conceptos de eficiencia y eficacia (Echebarria y Mendoza 1999). Además, es un error
considerar que la modernización de la administración pública consiste tan solo en la
búsqueda apolítica de eficiencia técnica dentro de las instituciones.
c) Aplicación miope e irracional de las técnicas de gerencia empresarial a todas las
organizaciones del Estado y a todos los problemas públicos (Echebarria 1999:30-34).
La especificidad de los problemas públicos hace que sea imposible aplicar técnicas de la
gestión empresarial a todos los ámbitos del sector público. Las herramientas de
planeación estratégica, de dirección de objetivos, de gestión del cambio organizacional
resultan insuficientes a la hora de enfrentar los retos y problemas que se plantean en los
siguientes campos: a) la definición de objetivos de las políticas públicas e instituciones
estatales; b) los procesos de coordinación interorganizacional; y c) la definición de las
reglas de juego institucional. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen
problemas de gestión mucho más difíciles de los que pueda tratar de superar cualquier
empresa, y por ende, muchas de las técnicas que provienen del sector privado resultan
poco útiles a la hora de enfrentar los retos de la gestión pública entendida como un
proceso de nivel macro (Mendoza 1999:30) 2 .
2
Situación diferente es la de los retos relacionados con el funcionamiento interno de las organizaciones
donde se pueden aplicar en algunos casos las técnicas de gestión empresarial.
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reformas como: a) la elaboración de nuevos conceptos y modelos de gobierno que
modifiquen los procesos de formulación de políticas públicas; b) la renovación de los
criterios utilizados para juzgar la eficacia de las políticas; c) la transformación de los
patrones y procesos de responsabilidad pública; d) el despliegue de técnicas exitosas
provenientes del sector público; y e) el impulso de innovaciones creativas en la teoría y
en la practica de la gestión que respondan a las necesidades propias del estado (Metcalfe
1999:48).
Para terminar podemos utilizar las palabras de Metcalfe “los gerentes públicos deben no
sólo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones; deben también participar
en un proceso mas estratégico y político de gestión de las transformaciones estructurales
en gran escala ocurridas en las redes de organizaciones e instituciones a través de las
cuales se elaboran y aplican las políticas públicas”. El reto de la gerencia pública es,
entonces, el de gestionar el cambio (tanto a nivel macro y micro) y por tanto el proceso
de cooperación entre las redes de instituciones, organizaciones y asociaciones que
participan en este proceso. La gestión encierra no solo una gestión pública, sino política
de cambios estratégicos que buscan solucionar problemas estructurales y demandas que
se presentan en el sistema político. La gestión pública enfrenta problemas de acción
colectiva, y de elección social difíciles de resolver con las técnicas de gestión
empresarial; problemas que obligan a una redefinición de las relaciones entre lo público
y lo privado tanto a nivel de macrogestion como de microgestión (Metcalfe 1999).
2.2. La naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector
publico y la importancia de la política en dicho proceso.
Uno de los enfoques de gerencia pública mas novedosos es el sugerido por Mark H
Moore en su libro “Gestión estratégica y creación de valor en el sector publico” en tanto
delinea un enfoque alternativo para la administración pública que se distancia de las
visiones empresariales de la NGP 3 . Moore se encuentra entre los autores que afirman la
especificidad y particularidad del sector público y por ende la imposibilidad de aplicar
3
Aquí no pretendemos exponer todo el modelo de Moore, tan solo queremos presentar algunas de sus
tesis centrales
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en forma mecánica las mismas premisas y técnicas de la gestión empresarial en dicho
sector.
Moore establece dos campos en los que la gerencia pública se diferencia de la gerencia
privada: un primer campo, es el relacionado con el proceso de creación y definición de
valor. Mientras que en el sector privado el valor se define en términos financieros, bien
sea por la rentabilidad entregada a los accionistas o por el precio pagado por los clientes
dado la utilidad esperada por el uso del bien comprado, y se determina por las
transacciones del mercado; en el sector público el valor se define en términos
substantivos y esta determinado por el proceso político, por el valor que le dan los
ciudadanos. El principal valor entregado por el sector del gobierno es el cumplimiento
de la misión políticamente otorgada o encomendada a la organización como resultado
de los mandatos electorales, y de los mandatos legislativos y constitucionales definidos
por los representantes de la ciudadanía (Moore, 2006; Saavedra 2006).
Moore sostiene que, en la medida en que estas dos diferencias en la creación de valor (o
propósitos de cada sector) y en las fuentes de ingresos son tan importantes, resulta
difícil aplicar la estrategia organizacional desarrollada en el mundo de los negocios al
sector público; por ello, considera que el gran reto de la gerencia pública es el de
adoptar un modelo completamente diferente para el sector gubernamental. Para Moore,
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si bien, existen estas diferencias entre los dos sectores, ello no implica que no se pueda
contar con un concepto de estrategia corporativa y organizativa adaptada al sector
público que sea de utilidad para los funcionarios y gerentes públicos y les ayude a
“sentirse cómodos” en escenarios cambiantes y complejos y con mandatos ambiguos y
vulnerables al cambio. Moore concentra sus esfuerzos, entonces, en desarrollar y
proponer un <modelo alternativo de estrategia> para la administración pública; dicho
modelo concentra la atención en tres temas principales: el valor público a ser creado, las
fuentes de legitimación y soporte, y la capacidad operativa para implementar y entregar
el valor público. En palabras de Moore:
Este esquema propone, como señala Moore, un triangulo estratégico donde el primer
componente de la estrategia es la creación de valor público. Se parte de la premisa de
que el objeto de trabajo del directivo en el sector público es crear valor público, a
diferencia del trabajo directivo del sector privado que es crear valor privado (Moore
1998:60). Es evidente, desde este punto de vista que el gobierno crea valor público
para la sociedad con sus políticas y servicios públicos, y por ende estas deben responder
a las expectativas y deseos de los ciudadanos. Los bienes y servicios del gobierno no
producen valor público si descuidan la valoración que hacen los ciudadanos tanto de los
fines como de los resultados alcanzados. En este sentido las actividades públicas no se
pueden concebir independientemente de la participación y las expectativas de los
ciudadanos. Los bienes y servicios que producen las organizaciones públicas son una
expresión imperfecta de los deseos de los ciudadanos expresados a través de las
elecciones y demás instituciones del sistema representativo.
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aquellas visiones de la administración pública que establecen la preeminencia de los
procesos políticos en la determinación de lo que es valioso que el sector público
produzca. En la medida que Moore sostiene que los directivos y gerentes públicos no
deben olvidar los mandatos establecidos en el proceso electoral y legislativo, a la hora
de formular sus propósitos; comparte la filosofía de aquellas visiones que consideran
que la política es una vía central para crear la voluntad colectiva y que ven en el sistema
democrático y el conjunto de prácticas e instituciones del mismo (proceso electoral,
mecanismo legislativo, mecanismos de participación, prácticas de deliberación, entre
otras) la mejor respuesta al problema de la reconciliación entre intereses individuales y
colectivos. Pero, por otro lado, su posición se distancia de aquellas que desconfían de la
política. Estas visiones consideran que la política y las instituciones democráticas son
restricciones al mercado; desconfían por ende de la importancia de los procesos
políticos, y no creen en la idea de que el valor público se debe definir políticamente.
El reconocimiento que hace Moore del papel que juega el proceso político en la
identificación del valor público no lo lleva a desconocer las otras formas institucionales
y tecnicas que se han propuesto para determinar si las actividades públicas son o no
valiosas; lo que Moore nos recuerda es que ninguna de estas puede eliminar o desplazar
el papel que juega la política. Las modalidades alternativas al proceso político para
determinar lo que es valioso para el ciudadano y el público en general son, entre otras,
las siguientes:
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lo público y están insertos en los debates ideológicos y programáticos que se dan en el
sistema político, no son seres neutrales; e) que los mandatos cambian de forma abrupta
o arbitraria e impredecible; f) que los equilibrios políticos cambian y el orden de
prioridades de las organizaciones públicas también; y g) que los directivos enfrentan
dilemas éticos difíciles de evadir que en ocasiones los llevan a transformar el sentido de
los mandatos.
b) “las técnicas analíticas para medir el valor público”, que se refieren a aquellas
técnicas precedentes de la economía, de la estadística y de la investigación operativa y
se utilizan para hacer análisis ex ante y ex post de las políticas públicas y para
determinar si estas son valiosas o no; si son viables y si el costo se justifica en función
de los beneficios. Si bien, estas técnicas son útiles para aportar información a la
deliberación sobre políticas públicas enfrentan varias limitaciones: a) dificultad para
lograr consensos en torno a los costos y beneficios; b) desconocimiento de información
relevante al asumir como base para definir lo valioso el concepto de bienestar y utilidad
medido en forma indirecta; c) enfatizar en programas y acciones especificas y
desconocer los esfuerzos conjuntos de las organización (Hernandez 1998:142-149;
Moore 1998:66). Reconocer estas limitaciones no debe llevar a desconocer la utilidad
de las mismas como herramientas para producir información.
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prestadoras de servicios que buscan beneficiar a sus clientes, hay muchas
organizaciones e instituciones que cumplen políticas del Estado y exigen obligaciones a
los ciudadanos sin considerarlos como usuarios, tales como las oficina de policía, los
jueces, entre otras. En estos casos no se puede hablar de un cliente final de la politica
(Moore 1998:70).
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La reforma a la administración pública ha tenido y sigue teniendo otras fuentes de
referencia diferentes a la propuesta del modelo burocrático weberiano y a la propuesta
de la nueva gerencia pública. El modelo burocrático weberiano aspiro a alcanzar una
administración pública que estuviera libre de intereses políticos partidarios y
particulares, que se rigiera por reglas universales. Su ideal fue el de constituir un
cuerpo de funcionarios neutro y altamente profesionalizado que sirviera con eficiencia a
los intereses generales y que estuviese controlado por el congreso y los partidos en
esquemas parlamentarios de gobierno y oposición. Un siglo después la nueva Gerencia
pública reedita la separación entre la administración y la política.
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e) Extensión de los procesos de privatización y de las nuevas modalidades de
contratación con el sector privado gremial lo que ha redundado en menor control y poca
transparencia y publicidad de los procesos de gestión privada de lo público
En este contexto, han surgido nuevas propuestas para resolver estos deficits y repensar
las bases de las reformas administrativas.
a) Una primera corriente que enfatizan en la importancia de los “diseños
institucionales” para favorecer buenas gestiones y gobiernos representativos (Goodin
2003). Se dice que una buena gestión y un buen gobierno democrático dependen de los
arreglos y acuerdos institucionales. En este contexto se pueden identificar los
defensores del nuevo institucionalismo que señalan la centralidad de las instituciones y
organizaciones, reglas formales e informales, de los derechos de propiedad y los
contratos para reducir incertidumbres, generar incentivos, resolver conflictos y dilemas
colectivos, y controlar comportamientos oportunistas. Por ejemplo, Elionor Ostrom
destaca la importancia de las instituciones para castigar los free riders y enfrentar los
dilemas de la acción colectiva. Desde esta perspectiva para reducir la influencia de los
sectores privados y corporativos en las decisiones públicas es preciso modificar las
reglas institucionales y fortalecer instituciones de contrapeso.
b) Una segunda corriente son los autores que enfatizan en la importancia de los factores
socio-económicos. Se trata de autores que vuelven a argumentar que la democracia y la
buena gestión dependen del desarrollo social y el bienestar económico. Se toman de
nuevo variables de la modernización para explicar el fracaso o éxito de los desempeños
institucionales. Se dice que la riqueza bien distribuida y la educación constituyen una
condición necesaria para un gobierno y una administración estable y efectivo. Sin
avanzar en los indicadores de la modernización difícilmente se alcanzara una burocracia
autónoma y profesional. La modernización de la administración depende de los avances
en educación profesionalización, y bienestar. Sin una ciudadanía con altos niveles de
educación difícilmente se avanzara en sistemas de control social sobre la
administración.
c) Una tercera corriente, esta compuesta por autores que rescatan el papel central y la
importancia del capital social, la cultura, la sociedad civil y la ciudadanía en el buen
desempeño de las políticas públicas, y en la consolidación de gobiernos democráticos.
En esta línea hay una diversidad de posiciones: las que enfatizan en el papel de la
cultura política y de la ciudadanía activa; las que enfatizan en la centralidad de la
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sociedad civil, el capital social y los movimientos sociales para mejorar el desempeño
del aparato estatal, de la administración pública y para enfrentar los deficits arriba
mencionados (Putnam 1994; Cunill 1997). Estas corrientes se distancian de las
premisas tanto del modelo de burocracia weberiano, como del NGP.
d) Finalmente, están las corrientes que enfatizan en la democratización del aparato
estatal y de la administración pública. En este campo, se pueden identificar, de un lado,
aquellas visiones que plantean como principal reto la configuración política de la
ciudadanía, el fortalecimiento de la democracia directa y de su capacidad para desafiar
el enorme poder de los representantes elegidos, de los políticos profesionales, de la
burocracia, del corporativismo, de la tecnocracia y del clientelismo; y el de integrar los
objetivos de la democracia directa y deliberativa con las exigencias de eficiencia
redefiniendo el sentido de este concepto. Estas corrientes están a favor de modelos
participativos de democracia y gestión pública que mejoren las fallas del modelo elitista
y pluralista (Cunill 2004; Barber 2004; Fung y Wright 2003; Rodríguez 2005) de otro
lado, aquellas corrientes que abogan por el giro deliberativo de la democracia y sugieren
nuevas modalidades de discusión y debate público como un proceso para transformar
las instituciones y las relaciones de poder del actual modelo de gestión pública.
4.1. Estrategias:
Las experiencias de democratización y las reformas en la administración pública
impulsadas en las dos ultimas décadas en diferentes países de América Latina y los
nuevos desarrollos teóricos que se han generado intentando explicar y comprender estas
experiencias y reformas, permiten identificar múltiples modelos y estrategias de cambio
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institucional y organizacional orientados a democratizar la gestión pública; así como
diferentes modelos de democracia participativa, deliberativa y representativa que
afectan las políticas públicas.
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partidistas.
Valor público es lo que colectivamente se identifica como valioso,
lo que es percibido como deseable por la ciudadanía; y por ende lo
que le da legitimidad a la gestión gubernamental y a la gerencia
pública.
El Valor público esta definido por el mandato legislativo, y por
tanto es el resultado del proceso político, se expresa en los bienes y
servicios producidos por los programas y las políticas públicas que
buscan implementar los mandatos ciudadanos.
2. El tipo de gestión:
Toda gestión en el sector público debe incluir las dimensiones
política, programática y organizacional. Una gestión que ignore
alguno de los tres componentes arriba mencionados fracasara.
a) Si los directivos cuentan con un objetivo valioso y legitimo ante
el entorno político y ante los ciudadanos pero carecen de capacidad
operativa para implementarlo la estrategia fracasara.
b) Si los directivos disponen de un objetivo valioso y cuentan con la
capacidad organizacional para llevarlo a cabo pero no logran
obtener el respaldo político y por el contrario cuenta con fuertes
resistencias en este ámbito entonces la política pública y el
programa fracasara;
c) Si los directivos conciben actividades y proyectos que suscitan un
amplio respaldo político y son administrativamente viables pero
carecen de valor y reconocimiento público entonces en el largo
plazo la estrategia fracasara (Moore 1998:116).
3. El tipo de liderazgo:
Este modelo señala que no basta con la autoridad formal, se requiere
autoridad informal; y no basta con un liderazgo técnico sino que se
requiere un liderazgo adaptativo. Las organizaciones no pueden
quedar atrapadas en un liderazgo que asume solo la lógica del costo-
beneficio y del análisis racional; requieren para subsistir
22
organizaciones flexibles con capacidad de cambiar mapas y modelos
mentales mediante procesos de aprendizaje (Conferencia de Jose
Jorge Saavedra en la Universidad de los Andes).
23
poder en la administración publica. Busca reestructurar la confianza
perdida en el sistema político y en el aparato administrativo.
24
la calidad de la misma.
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nacional ni los ámbitos económicos o organizacionales.
Muchos consideran que hay que establecer los limites a la
participación de los ciudadanos y su acceso a los procesos de
toma de decisiones; lo cierto es que la fijación de estos
limites esta sometido a las dinámicas políticas y los
contextos.
f) El mito de que la participación afecta negativamente la
eficiencia. Democracia y eficiencia serian entonces
incompatibles.
4.2 Herramientas:
Las herramientas para impulsar una gestión estratégica orientada a crear valor público y
democratizar la administración pública son:
Estrategia Herramientas
Construir un 1. Herramientas del modelo de gerencia estratégica para el sector
nuevo modelo público orientado a crear valor público.
de gerencia Un modelo que defina los fines y valores públicos de las
orientada a crear organizaciones en términos de impacto y no sólo de resultados; y
valor público. que le de importancia a los procesos y no solo a los impactos; se
caracteriza por proponer un nuevo tipo de gerencia estrategia para el
sector público.
Este modelo incorpora tres tipos de gestión que encierra nuevas
herramientas y técnicas de acción (Saavedra Jose Jorge 2006b):
a) gestión programática: busca cumplir con la misión organizacional
y crear valor público a través de un conjunto de políticas, programas
y proyectos pertinentes;
b) gestión política: se busca contar con autorización, recursos, apoyo
y legitimidad para implementar la misión organizacional;
c) gestión organizacional: busca contar con una organización
comprometida con la misión que cuente con la capacidad
organizacional, y con destrezas y capacidades para llevar adelante
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una gestión efectiva, eficiente, y ética como condición necesaria
para crear valor público.
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Moore establece una tipologia de actores que habitan el entorno
autorizador y coproductor de la política publica y los programas
públicos que incluye los siguientes: los superiores políticos, las
comisiones parlamentarias, las agencias supervisoras, los medios de
comunicación, los grupos de interes, los tribunales, la opinión
pública, y los ciudadanos, entre otros (Moore 1998:172-187).
Los funcionarios públicos deben ser conscientes que el entorno
autorizador se caracteriza por tener una dinámica cambiante: “los
mandatos para la acción dependen de los flujos y reflujos de la
controversia y del reequilibrio de las fuerzas políticas (Moore
1998:192)”. El entorno siempre encierra conflictos latentes, los
mandatos cambian: “las coaliciones políticas que previamente
sostuvieron una política o una estrategia organizativa a menudo se
debilitan con los flujos y reflujos políticos, y con los intereses
cambiantes de los actores políticos. Grupos cuyos intereses eran
inicialmente ignorados pueden adquirir fuerza. Pueden emerger
nuevos grupos interesados en las operaciones del gobierno. Ambos
pueden alterar el equilibrio político en el entorno autorizador y con
el mandato para la acción directiva (Moore:1998:192-193)”
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con mayor opción de ser aceptado;
c) el poder de los participantes, cuanto mayor es el rango de las
personas implicadas en la decisión el proceso cuenta con la
posibilidad de ser sostenido y apoyado (Moore 1998:188).
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e) aprendizaje y liderazgo social.
Para cumplir la función de gestión política se requiere construir
nuevos liderazgos. La gerencia estratégica orientada a crear valor
público no sólo requiere liderazgos con autoridad formal, sino
liderazgos con autoridad informal, es decir liderazgos que otorgan
un poder de influir en las actitudes públicas sin necesidad de recurrir
a reglas, que cuenten con dicho poder gracias a la credibilidad,
confianza y respeto que se gana el líder en las personas y el entorno.
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que en el capital social o entramado asociativo existente. Muchos de
estos instrumentos otorgan una importancia central a la deliberación,
y defienden la idea de orientar el sistema institucional hacia la
promoción de la discusión pública (Font 2001:64-66).
Las principales herramientas de este mecanismo son:
Asambleas ciudadanas – vecinales
Jurados ciudadanos y concejos ciudadanos
Círculos de estudio, forums temáticos, conferencias de consenso
Encuestas deliberativas.
Consultas ciudadanas (consultas urbanas) dentro de programas de
gestión urbana.
“Charrette”.
Focus group.
Referendums.
31
V Bibliografía.
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CLAD, Una Nueva Gestión Pública para América Latina, Documento del CLAD,
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32
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