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Índice
PARTE III: EL HARDWARE: ¿QUÉ RECURSOS TENEMOS? ¿PARA QUÉ LOS USAMOS?
Conclusión. Reflexiones finales sobre los desafíos del siglo XXI: ¿volvió el futuro o
más de lo mismo?
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Introducción
Enfoque y contenido
Nuestra estrategia para facilitar la lectura de los no especialistas fue organizar un texto
autorreferenciado. Se incluye tanto la información sobre la economía argentina
requerida para discutir la cuestión del desarrollo como los conceptos de economía
relevantes para interpretar esa información. La primera parte presenta un marco
conceptual conciso y ordenado de las nociones económicas imprescindibles para
discutir las cuestiones de crecimiento y desarrollo. El concepto central, que actúa como
pívot, es el de sistema económico. En las tres partes restantes del libro se analiza la
economía argentina a la luz de esta noción, presentando información exhaustiva sobre
los recursos materiales, la estructura productiva, los mercados y organizaciones, el
sector público, la inserción internacional y las variables sociales del país.
En una primera aproximación, el lector podría pensar que la parte conceptual es algo
extensa tratándose de un libro sobre economía aplicada. Pero hemos preferido
incrementar la extensión en aras de la claridad de los argumentos. En este sentido, se
trata de un libro donde lo conceptual tiene tanto peso como la evidencia que se analiza.
Por ello hemos incluido en el título “¿Cómo pensarlo?” al referirnos al desarrollo
argentino. Creemos que el tiempo que se invierta en leer la primera parte reportará una
comprensión más profunda del funcionamiento y los desafíos que enfrenta el sistema
económico argentino. Vale subrayar que el marco conceptual sintetiza una gran cantidad
de bibliografía específica muy actualizada y de alta relevancia, desconocida con
frecuencia fuera del ámbito de los especialistas, y que sin duda será de útil consulta para
quienes deseen profundizar.
Los marcos institucionales y las políticas públicas son el resultado, en última instancia,
de la interacción política de los actores sociales involucrados, y difícilmente esas
políticas se adopten e implementen a partir de una agenda escrita en un libro o
siguiendo las indicaciones de un gabinete de investigaciones en economía. Pero estamos
convencidos de que si los problemas económicos se plantean con rigurosidad analítica y
sobre la base de información sistematizada, la discusión sobre las metas, el diseño y la
implementación de políticas públicas se facilita enormemente y aumenta la probabilidad
de que la calidad de esas políticas mejore.
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1. Sobre el enfoque
Hay cuatro dimensiones del enfoque utilizado aquí que es necesario destacar.
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mejores que la política que las crea. El sistema político debe promover los
consensos básicos –en el plano de las ideas, los valores y las políticas– con los
cuales instaurar un conjunto de reglas de juego para la economía que sean
aceptadas como legítimas por la sociedad en su conjunto, respetadas en la
práctica y funcionales para crear un clima de confianza mutua en las
interacciones de los actores económicos entre sí y con el gobierno. Cuando las
reglas de juego y las políticas públicas se deciden sólo en función de intereses
específicos o la población no tiene información y comprensión adecuadas
respecto de cómo esas reglas y políticas afectan la evolución del bienestar,
suelen resultar inestables: o bien se terminan revirtiendo o bien al implementarse
no logran sus objetivos por la resistencia de los actores afectados. Hay que
considerar, en este sentido, que si la sociedad es democrática, la transparencia y
el bien común siempre desempeñan un papel: no es consistente esperar que la
ciudadanía cuente con el poder del voto y, simultáneamente, no cuente con el
poder de informarse e influir sobre las políticas que la afectan.1 Cuando los
debates se expresan en el parlamento y la prensa y no en cenáculos de intereses
económicos o políticos específicos, se hace necesario plantear las políticas
públicas sectoriales tomando en cuenta las consecuencias para los intereses
generales de la población. Cuando la perspectiva es la del bien común, la
obligación de mirar el bosque y no sólo los árboles es una condición ineludible.
Por supuesto, si en estas primeras páginas hacemos referencia a las instituciones y las
políticas es porque consideramos que las dificultades para procesar conflictos y
transparentar las políticas públicas a través de un debate amplio han sido obstáculos de
peso en el camino de la Argentina hacia el desarrollo. Un problema habitual en el debate
económico ha consistido en extraer implicaciones incorrectas de la premisa básica
según la cual, en una sociedad democrática, la política no debe ser tributaria de los
intereses económicos. Aceptar esta premisa no implica que la política pueda operar sin
considerar las restricciones que impone la economía. Extraer esa implicación es incurrir
en el pecado de voluntarismo; pero, obviamente, tomar en cuenta esas restricciones
tampoco nos lleva a afirmar que las decisiones políticas deban dar prioridad
sistemáticamente a la eficiencia o la velocidad del crecimiento, sin observar las
consecuencias sobre la inclusión o las oportunidades de movilidad social de cada grupo.
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Por supuesto, algunas economías crecen en un contexto no democrático, como es el caso actual de la China. Y
también hay casos en que la democracia no informa confiablemente, como ocurre con el INDEC en la Argentina. Hay
muchas maneras de no ser democrático, pero sólo una compatible con el voto y las prácticas de la democracia.
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Siempre habrá, en definitiva, conflictos de objetivos –como los que plantea la clásica
dicotomía entre eficiencia y distribución–, y la forma democrática de encarar esos
dilemas es la deliberación pública y la búsqueda de consensos. Para esto último es vital
contar con información y conocimientos sobre la disponibilidad de recursos y el
funcionamiento del sistema económico. Este libro se propone realizar un aporte en
relación con esto.
Durante buena parte del siglo XX, la Argentina se había autopercibido como un país de
clase media con oportunidades para la movilidad social ascendente. Al comenzar el
siglo XXI, esta percepción dejó lugar a la de una economía de bajo crecimiento, volátil
y con alto niveles de exclusión social. En este contexto, la crisis de la convertibilidad en
2001 fue interpretada como una demostración definitiva de que la Argentina debería
posponer por un lapso prolongado sus aspiraciones a ser un país desarrollado.
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La evolución de la economía en lo que va del siglo, sin embargo, no ha convalidado
esas expectativas, al menos en lo relativo a crecimiento económico, que, en la primera
década los dos mil, contrasta muy favorablemente con lo que fue la norma para la
Argentina desde el comienzo de la Segunda Globalización. Dos hechos resultan
reveladores en relación con esto. El primero es que la economía recuperó, a partir de
2003, la capacidad de crecer a tasas elevadas. La tasa de crecimiento promedio del PBI
per cápita entre ese año y 2010 fue de 5,2%; muy por encima del promedio de 1,5%
correspondiente a 1950-2000. El segundo es que, a pesar de la aceleración de la
inflación y las distorsiones de precios relativos, las fluctuaciones económicas se
suavizaron y no ha habido grandes crisis macroeconómicas. Merece destacarse, en
particular, que la turbulencia financiera internacional de 2008 sólo tuvo efectos
recesivos pasajeros.
¿Indica esta favorable trayectoria del crecimiento que la Argentina ha retomado la senda
del desarrollo? Cuando se aborda esta pregunta con una visión sistémica como la de este
libro, surgen varios interrogantes difíciles de contestar debido a que la evolución de la
economía muestra contrastes muy marcados.
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Como se verá, el desafío de invertir en los jóvenes y crear trabajo productivo para ellos
resulta clave en la Argentina de hoy, debido a que el país está transitando por la etapa de
oro de la transición demográfica: la etapa del bono demográfico, cuando la población
empleada es aún joven. El país debe aprovechar la oportunidad que le brinda el bono
para hacerse rico antes de hacerse viejo. Fallar es condenar el bienestar de las
generaciones futuras. Las implicancias del bono demográfico estarán muy presentes
cuando analicemos los recursos humanos con que cuenta la Argentina y los desafíos en
cuanto a inversión en la gente, en capital humano.
Esta dinámica tiene un costo muy significativo a largo plazo ya que, de hecho, el país
está asignando los beneficios extraordinarios generados por el shock de términos del
intercambio a la importación de insumos de energía que podría producir internamente y
deja de importar los bienes de capital que no produce y que necesita para dinamizar la
competitividad y la innovación. El país cambia un recurso natural por otro; soja por
energía, como es el caso de economías exportadoras de productos primarios muy
rudimentarias. Es natural, entonces, que ocupe un lugar protagónico en nuestra reflexión
la cuestión de cómo utilizar el mayor ahorro para mejorar la dinámica de la
productividad y la competitividad por la vía de aumentar la inversión productiva,
reforzar la infraestructura y mejorar la capacidad de incorporar tecnología e innovar.
El último contraste que merece destacarse está dado por el hecho de que las autoridades
implementaron políticas de redistribución audaces y hubo mejoras en la distribución del
ingreso, pero, simultáneamente, las medidas de acción directa se han ido incorporando a
los reclamos sociales y sindicales como pauta permanente de comportamiento. Los
conflictos también se expresaron bajo la forma de derechos de propiedad poco estables
que afectaron a distintos estamentos de la sociedad, desde los trabajadores hasta las
empresas y el Estado.3 Es posible que los problemas en la asignación del gasto público
y el funcionamiento deficiente de los mecanismos de contralor con sus consecuencias
sobre la corrupción hayan sido relevantes. Pero, además de esto, parece importante
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Durante el período de alto crecimiento de 2003-2010, la salida de capitales privados de la Argentina alcanzó los
70.000 millones: casi el 20% de lo que el país produce en todo un año. La contrapartida de la inversión no financiada
con ese ahorro son los puestos de trabajo que no se crearon y las personas que no tuvieron oportunidades de
inclusión social.
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Los hitos en relación con los cambios en los derechos de propiedad estuvieron dados por el conflicto del campo en
2008, el cambio radical en el sistema de pensiones, la ocupación de tierras públicas y privadas en diferentes
localidades y los cambios en la normativa sobre reservas del Banco Central. Por otra parte, junto con la exacerbación
de la puja distributiva se creó un clima en que el diálogo político sobre cuestiones económicas se deterioró
significativamente. Así, por ejemplo, no fue posible consensuar un presupuesto en el Congreso para 2011.
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preguntarnos por qué, en una economía que recibió un shock sustancial de términos del
intercambio, el nivel de conflicto no se redujo. Será natural, entonces, prestar atención
tanto a lo ocurrido con las políticas sociales como al análisis del funcionamiento de las
organizaciones y el Estado en un contexto de reglas de juego inestables y amenazadas
en su credibilidad por la falta de pericia de la sociedad para manejar sus conflictos. Un
punto que enfatizaremos es que los conflictos, al afectar el funcionamiento de las
instituciones, también afectan la función de coordinación que ellas cumplen, con
consecuencias muy negativas para la eficiencia y el crecimiento. La inflación es una de
las formas más visibles en que se manifiestan las fallas de coordinación, pero también
señalaremos otros fenómenos, como la falta de crédito y la dolarización del ahorro.
El resultado último de la acción de estas fuerzas contrapuestas ha sido que, durante los
últimos años, la economía evolucionó dentro de un contexto inédito que combina alto
crecimiento y cierta mejora distributiva con lastres estructurales e incertidumbre. Pero
este hecho no debería impedirnos apreciar lo que es central: en lo que va del siglo XXI,
la economía internacional abrió una ventana de oportunidad para la Argentina asociada
con los recursos naturales y el país tiene medios apropiados para aprovecharla: a pesar
de las crisis y el estancamiento en el último cuarto del siglo pasado, la Argentina aún
cuenta con suficiente acumulación de conocimiento organizacional, capital humano y
físico. El desafío estratégico consiste, entonces, en instaurar un régimen institucional y
de políticas públicas que permita canalizar hacia el desarrollo los recursos adicionales
que trajo el nuevo siglo. Urge encarar este desafío pues, como ocurre con toda ventana
de oportunidad, la que se abrió en la primera década de los dos mil no estará abierta
para siempre. La crisis internacional de 2008 fue un recordatorio en este sentido y,
además, la evolución de la economía global plantea más interrogantes que certidumbres
(FMI, 2011). Además, el bono demográfico está ocurriendo ahora.
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naturales que no experimentan la intensidad de los conflictos que nos aquejan y que
lograron desarrollarse en un marco de equidad, como son los casos de Noruega, Canadá
o Australia.
Sobre la base de esta analogía, podemos resumir la hipótesis central que anima nuestro
análisis de la siguiente forma:
Al poner el papel del software en primer plano, hay dos cuestiones que surgen
naturalmente. La primera es la necesidad de que la elite política y la sociedad en general
tomen conciencia de los efectos del conflicto y la desconfianza en la capacidad para
utilizar el hardware de forma eficiente y para explotar las oportunidades que existen y
que se están perdiendo. La segunda es la necesidad de elaborar propuestas estratégicas
para mejorar el paquete de software y, a partir de ello, las organizaciones de la
economía, desde los mercados a las empresas y el Estado. Esto es, adaptar las reglas de
juego (instituciones) de forma tal que la acción colectiva a través de las organizaciones
coloque a la economía en la senda del desarrollo. La tarea de construcción de software
es eminentemente política y un debate público de calidad puede ser de gran utilidad para
tener mejor política. El conocimiento es un insumo crítico para la búsqueda de
consensos políticos y el diseño de estrategias de cambio. En este sentido, este libro
pretende hacer un aporte a partir de analizar el hardware, el software y las
organizaciones de nuestra economía de forma de estar en mejores condiciones de
diseñar estrategias para aprovechar las oportunidades que hoy le brinda la economía
global a la Argentina y, a la larga, contar con mayor flexibilidad para adaptarse a shocks
negativos sin que ello implique pasar por experiencias límite, como lo fue la crisis de
2002 o las que la precedieron.
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Según la RAE, hardware es el “conjunto de los componentes que integran la parte material de una computadora”, y
software, el “conjunto de programas, instrucciones y reglas informáticas para ejecutar ciertas tareas en una
computadora”.
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3. Sobre el contenido y la estructura del libro
En nuestro país existe una producción de estudios de buena calidad sobre sectores,
problemas específicos de crecimiento y temas de alta relevancia para el desarrollo. Es
una producción que, sin ser abundante, tampoco es particularmente escasa y muchos de
los trabajos disponibles serán citados a medida que sean utilizados. Son mucho más
escasos, en cambio, los trabajos que interpretan los resultados de los estudios desde una
perspectiva sistémica. Una perspectiva así es vital para evaluar los hallazgos en
términos de tres dimensiones: oportunidades y restricciones para el crecimiento; efectos
distributivos asociados; y demandas de reglas de juego y de políticas públicas para
aprovechar oportunidades, superar restricciones y manejar conflictos distributivos.
La tarea de escribir este libro es bastante riesgosa desde el punto de vista intelectual ya
que obliga a lidiar con temas sectoriales que a veces están bastante alejados del hábitat
natural en el que el autor está acostumbrado a moverse como especialista. Pero los
beneficios justificarán el riesgo si logramos mostrar la importancia de observar los
problemas específicos desde una perspectiva sistémica cuando se debate sobre
crecimiento, inclusión y mejoramiento institucional de la democracia. Por otro lado, si
tenemos éxito en contribuir a reforzar el debate, seguramente contaremos con la ventaja
de que los errores en que incurramos al intentar una visión sistémica serán rápidamente
identificados y corregidos.
Este libro contiene doce capítulos, agrupados, a su vez, en cuatro partes. La Parte I,
como ya se anticipó, presenta el marco conceptual que fundamenta el análisis y sirve de
apoyo para organizar todo el estudio. Consta de cuatro capítulos. Dada la importancia
que le atribuimos al enfoque sistémico, es natural comenzar explicando qué se entiende
por sistema económico y cómo se articulan, en su interior, el hardware, el software y
las organizaciones, de forma de satisfacer las funciones que la economía cumple en la
sociedad. Se le otorga especial importancia a la definición de indicadores de desarrollo
y a identificar en qué sentido la estructura productiva y las instituciones son importantes
para él.
La Parte III se ocupa del hardware. La pregunta clave, aquí, es: “¿Qué recursos tenemos
y como los usamos?”. Los capítulos 7 y 8 se dedican a estudiar los recursos de que
dispone la Argentina y que actúan como los inputs que se utilizan para construir la
estructura productiva de la economía. El capítulo 7 analiza la dotación de recursos
naturales, la geografía y la población, con particular énfasis en el bono demográfico. En
cuanto a recursos naturales, se evalúa la dotación de la Argentina en relación con el
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resto del mundo en lo que hace a tierras, energía y demás recursos. El capítulo 8 se
ocupa de tres factores que la economía resalta como determinantes clave del potencial
de crecimiento: el capital físico, el capital humano y el progreso técnico. Al abordar el
capital físico se examina la dotación con que cuenta el país respecto de su fuerza de
trabajo y su producto, las fuentes de su acumulación y su composición, incluyendo la
infraestructura. Los aspectos tecnológicos se estudian sobre la base de la noción de
productividad total de los factores (PTF). Los capítulos 9 y 10 describen la estructura
productiva, que es el componente fundamental del hardware. Se le presta particular
atención al sector transable (que exporta o compite con importaciones) ya que, en un
mundo global, buena parte de la dinámica de la incorporación de tecnología y de la
innovación está determinada por el tipo de inserción internacional de la economía. Esto
hace que la cuestión de la competitividad ocupe naturalmente un lugar destacado.
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Parte I
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En esta parte presentamos y discutimos la noción de sistema económico, que, desde el
punto de vista conceptual, constituye la columna vertebral del análisis de la economía
argentina que se realiza en este libro. Si bien nuestro análisis del sistema económico
incluye los aspectos que habitualmente son de interés para la economía (disponibilidad
de recursos, tecnología, mercados), su característica distintiva es la importancia que le
asigna al marco institucional y las organizaciones de la economía. En el enfoque que
utilizamos, el rol del software del sistema es tan importante como el del hardware para
explicar el desempeño económico.
Una visión sistémica e institucional obliga a considerar que es difícil redistribuir sin
afectar el clima de inversión o la eficiencia y que también lo es liberar mercados o
introducir cambios en los derechos de propiedad sin afectar el empleo, la distribución
del ingreso y la estabilidad macroeconómica. Una visión sistémica e institucional no
implica renunciar a incluir en el análisis la equidad distributiva o el papel de la
intervención estatal, pero implica sí tomar en cuenta que la funcionalidad sistémica
importa. Y que importa, antes que nada, para evitar que los “efectos colaterales” no
deseados en el plano institucional impidan que las políticas alcancen los resultados
económicos buscados; como ocurre cuando políticas distributivas o de liberalización
agresivas terminan en crisis macroeconómicas y destrucción del crecimiento y la
inversión o cuando se introducen regulaciones sin mecanismos de monitoreo efectivo de
la corrupción.
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El propósito del capítulo 1 es explicar por qué son importantes las instituciones y las
organizaciones en la economía. Se muestra por qué la actividad económica, al basarse
en la cooperación a través de la división del trabajo y la especialización, necesita de
reglas de juego (organizaciones e instituciones) que resuelvan problemas de
coordinación, motivación y ejecución.
Los dos últimos capítulos de esta parte se dedican a estudiar con mayor detenimiento el
software y el hardware del sistema. El capítulo 3 se ocupa del software: cómo es que las
reglas de juego del marco institucional contribuyen a dar forma a las organizaciones de
la economía. Se discuten las fallas de cooperación que aparecen cuando las
organizaciones funcionan mal. Hasta hace muy poco era común que la economía se
centrara en las fallas de funcionamiento de un solo tipo de organización: el mercado.
Sin embargo, los avances teóricos de las tres últimas décadas han dejado en claro que la
falla de mercado no es la única forma en que se expresan las disfuncionalidades
organizacionales que llevan a fallas de cooperación. En línea con esto, se analizan,
además de las fallas de mercado, las fallas de gobierno, de la organización de las
empresas, e incluso las disfuncionalidades que pueden presentar las familias en el
cumplimiento de sus actividades económicas. En el caso del hardware, el capítulo 4
pone el énfasis en mostrar cómo los factores de producción tangibles (geografía, capital,
recursos naturales y humanos) se vinculan con los intangibles (conocimiento) para
formar una estructura productiva específica. Se discuten diferentes formas de clasificar
una estructura productiva y se argumenta que es clave tomar en cuenta que, en el caso
de países con el nivel de desarrollo de la Argentina, las estructuras son heterogéneas o
“duales”: los sectores con tecnología de punta conviven con sectores de “subsistencia”
de muy baja productividad. Se dedica cierto espacio a estudiar cómo se relaciona el
crecimiento con la distribución del ingreso y con la asignación de recursos a los sectores
de la economía con diferentes niveles de productividad. Cuando existen fallas de
cooperación es difícil separar la distribución del ingreso de la asignación de los recursos
–como era la práctica habitual en economía hasta los avances teóricos más recientes– y,
por ende, crecimiento y distribución quedan íntimamente vinculados. Esto, a su vez,
crea un vínculo inseparable entre instituciones y crecimiento, ya que una función central
de las instituciones es mediar en los conflictos distributivos. Finalmente, se argumenta
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que estos hechos crean interacciones intensas entre el plano de la economía y el de la
política: hay que resolver simultáneamente cómo crecer y qué reglas utilizar para
distribuir –y este último es un problema que se dirime, en buena medida, en el ámbito
de las instituciones y la política.
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1. Cooperación, conflicto y organizaciones
Ya hemos anticipado que nuestro enfoque de los problemas económicos tiene dos
características básicas: es sistémico y es institucional. Es posible justificar la relevancia
de ese enfoque partiendo de la observación de una serie de fenómenos organizacionales
que están presentes en todas las economías contemporáneas. La primera sección del
capítulo describe esos fenómenos.
En la segunda sección se caracteriza a la economía como una actividad que es, antes que
nada, cooperativa y que, por ende, no está libre de conflictos. Las organizaciones
económicas surgen, justamente, para ordenar las interacciones entre agentes que, si
desean cooperar, deben encontrar la forma de manejar los conflictos de manera
eficiente. Con un diagrama se describe el proceso que lleva a la aparición de las tres
formas de organización más importantes del capitalismo actual: el mercado, las
jerarquías y las familias.
La actividad económica tiene por propósito central lidiar con dos limitaciones básicas
que enfrentan las personas a la hora de satisfacer los objetivos que se proponen: la
escasez de recursos y la ignorancia. Esto es así en cualquier sociedad. Las seis
características de las economías contemporáneas que discutimos a continuación tienen
que ver con la forma específica en que nuestras sociedades enfrentan esas dos
limitaciones.
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a. La abrumadora mayoría de las actividades que llamamos económicas son
actividades de cooperación.
5
Véase Heath (2006), que discute en detalle las razones para cooperar . Este autor agrega una quinta
razón: la necesidad de ayuda para el autocontrol, como cuando existen problemas de alcoholismo o
ansiedad, que representan una reversión temporal de la escala de preferencias del individuo. Para evitar
dañarse debido a esa reversión, el individuo necesita de otros que lo ayuden a controlarse.
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La productividad del trabajo se define como la cantidad de producto o valor agregado que genera cada
hombre ocupado. El valor agregado mide la “producción neta”: a la producción total se le restan los
insumos que se utilizaron y que ya estaban producidos, de forma de saber exactamente cuánto valor
generó el trabajo en la actividad de que se trate. Véase el capítulo 4. Sobre definición de productividad,
OECD (2001).
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sándwich, puede utilizarse más de una vez sin que se gaste. Esto facilita, en
principio, la cooperación para producir la información. Como veremos más
adelante, este hecho es de crítica importancia para el crecimiento económico.
Por ahora basta con decir que buena parte de la revolución en la productividad
actual tiene que ver con el enorme crecimiento de la industria de las TIC
(tecnologías de la información y la comunicación). Sin Internet ni
computadoras, nuestro nivel de vida sería muy diferente, debido a la
imposibilidad de procesar y transmitir información.7
7
Sobre economía del conocimiento véase OECD (1996) y Stiglitz (2012) para quien vivimos en la
“sociedad del aprendizaje”.
8
Sobre estos problemas globales, Naciones Unidas (2009).
9
El ejemplo más conocido es el que la teoría de juegos llamado “dilema del prisionero”. Pero hay otros
juegos que también presentan el mismo problema: el de la caza del ciervo (stag hunt) o la “tragedia de los
comunes”; véase Dixit et al. (2009). Sobre el uso de recursos comunes véase Ostrom (1990 y 2005).
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recursos para seleccionar el personal y monitorear las tareas asignadas.
Asimismo, se invierten recursos muy valiosos para controlar que las personas no
actúen en contra de los intereses del conjunto, desde el control de la corrupción
hasta el del medio ambiente.
• Manejo de riesgos: azar moral y selección adversa. En el caso de los seguros, el
conflicto de intereses aparece por dos razones. Primero, las personas pueden
mentir sobre su condición: tomar un seguro de salud cuando ya están enfermos.
Segundo, no tomar las precauciones debidas para evitar el siniestro asegurado:
dejar de recargar el matafuego luego de tomar un seguro contra incendios. Estos
dos problemas se conocen técnicamente como “azar moral” y “selección
adversa”. En ambos casos se perjudican los intereses colectivos debido a que los
participantes colocarán su dinero en el fondo mutuo pensando que la
probabilidad del evento asegurado es menor a lo que realmente es debido a la
mala condición de algunos participantes o a conductas negligentes.10 Si todos
supieran cuál es la realidad, el costo del seguro sería más alto. Cualquiera que
haya contratado un seguro sabe que las empresas invierten mucho dinero en
averiguar la verdadera condición del asegurado y, además, obligan a cumplir con
ciertas normas de seguridad.
• Beneficios mutuos del comercio: fraude y robo. Las fuentes de conflicto aquí se
relacionan con el fraude, la violación de las promesas de pago y el robo. Los
mercados, tal como los conocemos, simplemente no podrían funcionar si no
invirtiéramos en hacer respetar los derechos de propiedad castigando el robo,
combatiendo el fraude a través de la defensa del consumidor o manteniendo
regulaciones financieras que protegen al ahorrista y establecen derechos y
obligaciones de deudores y acreedores.
• Compartir conocimientos: mentira. Para que la información pueda transmitirse y
compartirse, los agentes económicos deben decir la verdad. Toda una red de
comunicación o de producción puede simplemente colapsar si en uno de sus
nodos la información transmitida es incorrecta o si, para favorecerse, un agente
miente. De ahí que existan normas y procedimientos respecto de cómo debe
transmitirse la información, y la sociedad trata de que los individuos internalicen
códigos de ética que ponderan la veracidad. A todos nos contaron el cuento del
pastorcillo y el lobo. Hacer respetar esas normas no es simple, como bien lo sabe
quien trata de averiguar cuál es exactamente la inflación en la Argentina.
Los conflictos pueden ser muy gravosos económicamente: negociar insume tiempo y
esfuerzos y los agentes pueden recurrir a métodos de acción directa costosos para saldar
sus diferencias. Las huelgas, el lockout y las manifestaciones en defensa de intereses
específicos son habituales en nuestra experiencia económica.
Para comprobar este hecho basta con que el lector piense con cuántas organizaciones se
relaciona sólo para alimentarse y educarse.
10
Sobre selección adversa y azar moral, véase Dixit et al. (2009).
11
Sobre organizaciones, véanse Milgrom y Roberts (1993) y Gibbons (2009). Sobre derechos de
propiedad y normas culturales para evitar el fraude, Widick (2008).
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En el caso de una economía capitalista hay tres formas organizacionales que se
destacan: los mercados, las empresas y el Estado; pero están lejos de reflejar la riqueza
y sofisticación organizacional que se observa en la economía actual y que surgen en
respuesta a los requerimientos de ordenar las interacciones de los agentes en el proceso
de cooperación y resolución de conflictos: existen fundaciones, entes de gobierno con
niveles variables de autonomía, sindicatos, asociaciones de profesionales, cámaras
empresarias, organismos internacionales y, por supuesto, la familia, una organización
que ha exhibido históricamente continuas mutaciones en cuanto unidad económica.
Asimismo, los mercados pueden mostrar muy distintos grados de organización formal –
desde la Bolsa hasta la venta ilegal de drogas– y las empresas pueden ser de estructura y
tamaño muy variables –desde microempresas hasta multinacionales.
En gran medida, el sistema está organizado como una red que no puede prescindir de
una de sus partes sin perder una gran cantidad de eficiencia. Las redes son muy
ventajosas porque tienen la particularidad de generar rendimientos crecientes por la vía
de la complementación entre sus parte, pero también aumentan la vulnerabilidad en la
medida que la falla en una parte se ramifica en todo el sistema. Es algo similar a lo que
ocurre cuando el sistema eléctrico colapsa y se recurre a generadores individuales, de
costos unitarios mucho más altos.
e. Tanto las organizaciones como las vinculaciones entre ellas están regidas por un
conjunto de instituciones económicas o reglas de juego básicas.
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general a todas las organizaciones e individuos y que definen lo que se permite, se
prohíbe o se requiere en las actividades económicas en lo relativo a la cooperación y al
conflicto de intereses.
No existen economías en el mundo que funcionen sin definir derechos de propiedad (sea
esta privada, cooperativa o pública), normas sobre relaciones del trabajo, contratos y
procedimientos de resolución de controversias (como la Ley de quiebras). Asimismo, se
observa que, cuanto mayor es el nivel de desarrollo alcanzado por la economía, mayor
es la sofisticación de las instituciones económicas que la rigen. Se definen nuevos
formatos o modelos organizacionales para sociedades anónimas, sociedades sin fines de
lucro y entes del gobierno, así como reglas muy especializadas para la organización de
mercados específicos (Bolsas, mercados concentradores). Los modelos de organización
básicos, además, se suelen complementar con regulaciones particulares que buscan
adaptar los formatos a los requerimientos de actividades muy especializadas; por
ejemplo: Ley de entidades financieras y Carta Orgánica del Banco Central. Por otra
parte, en la práctica, las normas formales se complementan con normas informales que
también influyen sobre el funcionamiento de la organización. Son reglas de
comportamiento económico que los agentes se autoimponen, como las convenciones,
los usos y costumbres y las buenas conductas que tienen por propósito cimentar una
reputación; por ejemplo: los códigos de ética, la noción del buen hombre de negocios,
etc.
Una aclaración: las instituciones son las reglas de juego y no los jugadores (North,
(1995); Aoki (2001), . Esto resulta motivo de confusión, porque en el lenguaje común
usamos las palabras “institución” u “organización” para referirnos tanto al régimen de
reglas de juego como a los jugadores que utilizan esas reglas para organizar sus
actividades; pero en economía se los distingue. Así, el formato organizacional (reglas
de juego que ordenan la interacción) es una cosa y la organización (conjunto de
individuos que aportan los recursos y conocimientos técnicos necesarios en la tarea de
cooperar para alcanzar los objetivos buscados), otra. Por ejemplo: la “sociedad
anónima” como forma organizacional es una institución, pero una sociedad anónima
como YPF es una organización: además de estar estructurada en base a reglas jurídicas
argentinas, esa empresa tiene recursos, conocimientos expertos, una reputación, etc.12
Fuera del caso particular de las normas informales, aquellas que conforman el marco
institucional de la economía actual requieren de autoridades externas que las diseñen,
12
En la práctica, en economía se utilizan como sinónimos “forma organizacional” y “organización” o
“institución” –al igual que en el lenguaje común–, de forma que hay que estar atento al contexto para
comprender el significado. Sobre instituciones en economía, véanse Wydick (2008) y Dixit et al. (2009).
Aplicaciones muy interesantes a los problemas del desarrollo económico mediante un enfoque de juegos
pueden encontrarse en Wydick (2008).
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las promulguen, las hagan cumplir y provean medios judiciales para la solución de
controversias específicas. Las instituciones, en este sentido, son tributarias de la política
y, por supuesto, es también fácil comprobar que esto es una fuente de nuevas
dificultades y conflictos per se: las instituciones políticas no pueden hacer cumplir las
reglas sin autoridad, pero la delegación de autoridad genera la posibilidad de que el
gobierno abuse del poder que se le delegó, para sacar ventajas económicas o políticas,
haciendo peligrar las actividades que debe proteger. Así, en las economías que
conocemos es frecuente que el Estado utilice la capacidad de coerción que le asigna la
sociedad para recaudar impuestos con fines no deseados por la sociedad. Esto
típicamente desincentiva el esfuerzo, la inversión y la confianza. La cuestión de los
procedimientos de control de la autoridad pertenece al plano de la política pero no por
eso deja de ser un factor determinante del desempeño de la economía.13
El diagrama de la figura 1.1 permitirá establecer con mayor precisión cómo son los
caminos que van de la cooperación y el conflicto a las organizaciones y las
instituciones. El diagrama muestra que todo proceso de cooperación entre las partes
comienza con una negociación. El propósito de esa negociación es elegir un modelo de
organización para las tareas colectivas.14 El modelo deberá adaptarse a los objetivos de
la cooperación, especificar cómo se coordinarán las tareas para conseguir esos
objetivos, y establecer pautas respecto de cómo se remunerará el esfuerzo de cada uno
de forma de motivar la participación (ya que los intereses de cada una de las partes no
necesariamente estarán alineados).
13
Sobre jerarquía institucional, véase Aoki (2001); Ostrom (2007) y sobre la relación entre economía y
política Drazen (2000).
14
Las referencias básicas sobre las cuestiones de esta sección son Milgrom y Roberts (1993) y
Williamson (1989).
23
acuerdo sobre qué modelo de organización utilizar para coordinarse, pero algunos
agentes tienen pocos incentivos para seguir las reglas de la organización o la
información no fluye correctamente, el resultado será una falla de cooperación: las
tareas colectivas no llegarán a buen puerto debido a que los agentes harán su parte
deficientemente.
Cooperación Conflicto
Negociación
Marco
Institucional Modelo de
Organización Recursos
• Jerarquías Económicos
• Mercados
• Familias
Coordinación Motivación
Incertidumbre
Ejecución
Resultados
24
Como la negociación sobre cómo organizarse abarca varias dimensiones de las
interacciones que se producen en el proceso de cooperar, los costos en pérdida de
tiempo y recursos serían enormes si hubiese que comenzar a negociar desde cero cada
vez que se hace necesario realizar actividades conjuntas. Por fortuna, hay una razón
esencial por la que esto normalmente no ocurre: las actividades económicas son
repetitivas y/o se parecen unas a otras y, en consecuencia, se prestan al desarrollo de
reglas que pueden utilizarse como modelo y aplicarse como guía del comportamiento en
situaciones que son similares, evitando nuevas negociaciones. Las reglas para
organizarse se pueden desarrollar tanto a partir de la práctica –de manera informal–
como a partir de estructuras diseñadas especialmente y que se corporizan en las rutinas
de la organización (Kreps, 1990; Gibbons, 2000). Los modelos de organización
resultantes tienen un enorme valor económico y pasan a formar parte del stock de
conocimientos de la sociedad. Buena parte de la riqueza de conocimientos de la
“sociedad del aprendizaje” de la que habla Stiglitz (2012) esta constituido por los
modelos de cómo organizarse. Es importante considerar, por otra parte, que no todos los
modelos de organización están codificados; existen conocimientos tácitos, que se
expresan y aprenden sólo a partir de participar en la organización (véase Polanyi, 1966,
sobre conocimiento tácito).
No existe un solo modelo organizacional que tenga validez universal. Esto es así porque
los problemas organizacionales no son independientes del contexto específico en el que
ocurren y muchos cambios evolutivos son irreversibles.15 Como consecuencia, el
proceso de conformación de un modelo de organización suele mostrar lo que se conoce
como “path-dependence” (Arthur, 1996; David, 1985) o dependencia de la trayectoria:
el resultado final del proceso está en función del sendero recorrido para llegar a él. Así,
cuando dentro de una organización se decide encarar un problema de coordinación o
motivación de una forma y no de otra, esa decisión determina en buena medida, a su
vez, qué opciones estarán disponibles en el futuro y cuáles no. Esto limita los grados de
libertad para elegir el modelo de organización.
15
Véanse, sobre este punto, Gibbons (2000) y Greif y Kinston (2001).
16
Técnicamente, estos intercambios se pueden representar, por ejemplo, como interacciones habituales
(juegos repetidos) entre los agentes. Para que las reglas cumplan su función, los compromisos, las
promesas y las amenazas asociados a las reglas deben ser creíbles. Sólo si lo son podrán influir en la
conducta de los agentes en el sentido esperado. Las reglas pueden ser creíbles por tres razones diferentes:
a los agentes puede convenirles atenerse a ellas porque están naturalmente en línea con sus intereses;
puede ocurrir que lo hagan por una convicción ética (el deber ser) o siguiendo una costumbre aun cuando
deban actuar en contra de sus preferencias; o puede ser el caso que exista una autoridad con capacidad de
castigar de manera efectiva a quienes se apartan de las normas. Por supuesto, lograr la credibilidad de las
normas tiene costo cero o muy bajo en el caso en que los autores se autoimponen la norma por
conveniencia o convicción y es muy caro cuando se requieren tribunales y un poder de policía. Estos
25
ocurre, los actores establecen sus estrategias tomando en cuenta las del resto de los
actores y, de esta forma, las reglas de juego actúan al mismo tiempo como restricciones,
mecanismos de coordinación e información y fuentes de incentivo.
Más allá de la clasificación anterior, hay que considerar que hay también grandes
diferencias entre los equilibrios cooperativos creados por cada tipo específico de
mercado, jerarquía y estructura familiar. Cada uno de estos modelos de organización
cambia para adaptarse al contexto y la función que cumple. Pero aun así, ni las
jerarquías, ni los mercados, ni las familias solucionan los problemas de coordinación,
motivación y ejecución de manera ideal, a pesar de que es razonable suponer que los
agentes económicos tratarán de elegir una forma de organizarse que minimice los costos
de resolver esos problemas. Ya hemos mencionado, no obstante, que los equilibrios
cooperativos no están garantizados y que pueden aparecer fallas de cooperación;
situaciones de desequilibrio organizacional. Como la cooperación se organiza a través
de diferentes modelos, es lógico que haya diferentes tipos de falla organizacional: si
bien la economía siempre enfatizó las “fallas de mercado”, en las economías modernas
temas están planteados de forma muy clara en el excelente libro de Dixit et al. (2009). Para una visión
más avanzada sobre el origen de las reglas de juego, ver Kreps (1990).
26
es posible detectar también “fallas de gobierno”, “fallas de la empresa” y “fallas de la
familia”.
En muchos casos, las fallas se pueden enmendar mediante la intervención del Estado
por la vía de políticas públicas y regulaciones. Desde este punto de vista, las políticas
públicas son instrumentos para mejorar la acción colectiva en casos especiales en que
no pueden utilizarse los esquemas de negociación, coordinación o motivación que
proveen los mercados, las jerarquías privadas y las familias. Sin embargo, el sector
público mismo es una organización jerárquica, que muestra sus propios problemas,
como la corrupción o el oportunismo político. Únicamente una visión en extremo
ingenua de la naturaleza humana o la ignorancia respecto del rol de los problemas de
conflicto, coordinación y motivación pueden llevar a pensar que un solo tipo de
organización, sea el mercado, sea el Estado, podría resultar óptima para solucionar
todos esos problemas.
Como muestra la figura 1.1, una vez solucionados los problemas de coordinación y
motivación, las decisiones deben ejecutarse. La ejecución, sin embargo, puede no llevar
a los resultados buscados. La dificultad mayor en relación con esto es la existencia de
incertidumbre. Como ya dijimos, además de la escasez, la acción humana está limitada
por la ignorancia. En un mundo incierto siempre pueden ocurrir eventos que no estaban
en los planes de nadie. Al diseñar mecanismos de coordinación y motivación es muy
difícil prever todas las contingencias que podrían ocurrir. Y aun si ello fuera posible,
podría ser muy caro escribir un contrato que tomara en cuenta qué deberían hacer las
partes ante cada contingencia.
Por supuesto, puede haber múltiples razones por las que alguien se comporte de forma
inesperada: equivocaciones, desinformación, mala fe, etc. La incertidumbre natural es
inherente al entorno físico dentro del cual el hombre actúa; la incertidumbre estratégica
es inherente a la condición social del hombre: Robinson Crusoe, solo en su isla, debía
enfrentar únicamente la incertidumbre asociada con la Madre Naturaleza. No contaba
con las ventajas de la cooperación, pero al menos no debía lidiar con los conflictos e
incertidumbres asociados con ella.
27
La distancia entre decisión y ejecución, en cambio, suele ser menor en el caso del
mercado: una vez que se llegó a un acuerdo, está en el interés de las partes realizar la
transacción lo más rápido posible y normalmente hay muy pocos pasos que cumplir.
Aunque, por supuesto, esto no es así en las transacciones de mercado que se expanden
en el tiempo o establecen un seguro, como en el caso de un crédito, un contrato de
provisión a largo plazo o un seguro de salud. De hecho, por este motivo resulta mucho
más difícil desarrollar los mercados de ese tipo de productos. Hay mercados de verdura
en todos lados, pero en muy pocos países hay mercados de crédito y seguros plenamente
desarrollados.
Como la economía puso mucho énfasis en un principio en estudiar los mercados más
que las jerarquías, y los mercados de transacciones instantáneas más que los de
transacciones a lo largo del tiempo y los financieros, se creó la tradición en la disciplina
de identificar decisión con acción. Sólo recientemente se ha puesto el énfasis en los
problemas de ejecución de las decisiones y las relaciones agente-principal. Por ello, aún
es fuerte el hábito de identificar decisión con acción, dejando de lado las complejidades
de la ejecución o implementación. Esto se aplica particularmente a las discusiones sobre
política económica, en las que el Estado actúa como el agente en representación de la
sociedad, que es el principal (veáse Drazen, 2000; Ostrom, 2007).
Los argumentos que estamos presentando sugieren que una buena parte del esfuerzo
creativo del emprendedor y del cuerpo de dirección se concentrará en buscar el mejor
modelo de organización y adaptarlo a las demandas de coordinación, motivación y
ejecución del emprendimiento específico de que se trate y que las decisiones de esos
agentes estarán siempre bajo la amenaza de resultar equivocadas debido a la
incertidumbre, tanto natural como estratégica.
De aquí se desprende que, cuanto más alta sea la calidad del “stock” de reglas de juego
–de modelos organizacionales– que la sociedad ponga a disposición de sus agentes
económicos, mayor será la probabilidad de que sus organizaciones sean de calidad, de
tal forma que los problemas de cooperación y conflicto se manejen con eficiencia,
poniendo a los agentes en mejor posición para explotar cooperativamente los recursos
materiales que tengan a su disposición. Como veremos más adelante, esto es
particularmente así cuando se trata de acotar la incertidumbre estratégica. El stock de
reglas al que estamos haciendo referencia es, justamente, lo que la ciencia económica
actual define como el marco institucional de la economía y que nosotros hemos
representado en la figura 1.1 mediante el rectángulo punteado sobre la izquierda. Está
claro que no podríamos realizar ninguna evaluación precisa respecto de la capacidad de
una sociedad para generar riqueza si conociéramos sus recursos materiales pero no
supiéramos qué calidad tiene su marco institucional y organizacional. En el capítulo que
sigue estudiaremos la anatomía del sistema económico con la intención de aclarar cómo
se dan las interacciones entre el software institucional, las organizaciones y el uso de los
recursos materiales del hardware.
28
2. Anatomía del sistema económico y desarrollo
Una vez identificados los vínculos que van de la cooperación y el conflicto a las
organizaciones y las instituciones, analizaremos ahora más detenidamente la forma que
adquieren esos vínculos en los sistemas económicos de la actualidad. Utilizaremos
como guía un esquema que representa la anatomía del sistema económico. El esquema
retoma los conceptos de software y hardware presentados en la introducción y muestra
cómo el software contribuye a estructurar las organizaciones económicas de forma que
la sociedad pueda extraer un mayor excedente utilizando cooperativamente los recursos
del hardware.
El capítulo está dividido en cinco secciones. La primera presenta el esquema del sistema
económico y las dos siguientes analizan sus principales componentes. La cuarta sección
explica cómo interactúan el software, el hardware y las organizaciones en el proceso
económico. La última sección está dedicada a discutir los criterios para evaluar el
desempeño de una economía, con especial énfasis en la noción de desarrollo humano
utilizada por las Naciones Unidas.
El diagrama de la figura 2.1 brinda una visión estilizada de la anatomía del sistema
económico. El rectángulo de línea llena que enmarca a todo el diagrama simboliza el
sistema económico. Dentro de ese rectángulo aparecen, a su vez, dos rectángulos de
línea punteada que representan el hardware y el software. Estos actúan como soporte de
las tareas especializadas y complementarias que forman parte de las actividades
económicas que se realizan en el seno de organizaciones. El conjunto de las
organizaciones del sistema económico está representado por la forma geométrica de
contorno irregular que se encuentra en el centro de la figura 2.1. El propósito
fundamental del esquema es mostrar cómo se articulan el software y las organizaciones
de la economía para permitir que los recursos contenidos en el hardware puedan ser
utilizados en la consecución del desarrollo humano.
29
Figura 2.1Anatomía del Sistema Económico
Hardware Geografía
Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias
30
porque si existiera gran desigualdad o altos niveles de pobreza, el crecimiento no sería
inclusivo y, por ende, no sería funcional para promover el desarrollo humano.17
2. Hardware
17
Los organismos internacionales suelen utilizar la noción de “crecimiento inclusivo”, cuyo objetivo es
complementar las mediciones tradicionales con indicadores de la igualdad de oportunidades en el acceso
a mercados, regulaciones y recursos. Véase Banco Mundial (2009); Ianchovichina y Lundstrom (2009);
International Policy Center for Inclusive Growth (2011).
31
tierra utilizada en la agricultura) y otros, no (como los combustibles fósiles o los
minerales).
El capital físico está conformado por bienes que se utilizan en la producción. En las
estadísticas se consideran los rubros “maquinaria y equipo”, “construcciones” (civiles e
infraestructura)” y “acumulación de stocks”. Para contar con capital es necesario,
obviamente, no consumir todo lo que se produce: se necesita ahorrar para estar en
condiciones de invertir en bienes de capital. De ahí que Smith afirmara que el ahorro es
la base de la riqueza de las naciones. La intensidad de la inversión se suele medir en
base al coeficiente de inversión (proporción invertida del PBI). ¿Qué ocurre si un país
desea invertir en bienes de capital y no cuenta con ahorro suficiente? En ese caso, debe
endeudarse en el exterior y ello se reflejará como un déficit de cuenta corriente
financiado con ahorro del resto del mundo. Por supuesto, esto supone que el resto del
mundo está dispuesto a prestar y no necesariamente ello es así: a veces los extranjeros
no tienen confianza o encuentran demasiado bajo el rendimiento y no prestan. Por otra
parte, si un país invierte menos de lo que ahorra, tendrá un superávit de cuenta corriente
y ello implica que le estará prestando al resto del mundo. Esto es de crítica importancia
para comprender los desafíos que enfrenta la Argentina. Nuestro país, como veremos,
pasó de generar déficit de cuenta corriente en los noventa a generar superávit en la
década de los dos mil y ello contribuyó a estabilizar la economía. Lamentablemente, ese
superávit en la actualidad se está evaporando, de la mano del creciente gasto en energía
importada (véase Parte III).
18
Estas rentas suelen llamarse ricardianas, por haber sido descubiertas por David Ricardo. En sentido
estricto, en el caso de los recursos naturales hay que distinguir entre estas rentas y las de Hotelling. En
nuestro estudio dejaremos esto de lado ya que no hilaremos tan fino. Sobre recursos naturales, véase
Banco Mundial (2011b) y Lederman y Maloney (2007).
32
y las características de la fuerza de trabajo o población económicamente activa (PEA)19.
El segundo elemento es el nivel de calificación de las personas que componen la PEA.
Dos países pueden tener idéntica cantidad de trabajadores y una capacidad productiva
muy diferente si la mano de obra tiene niveles dispares de capacitación. Para reflejar
este punto, la economía utiliza el concepto de capital humano (véase Psacharopoulos y
Patrinos, 2004).
Las variables esenciales que influyen sobre el capital humano son la educación, la salud
y la experiencia: la mano de obra es más productiva cuanto más educada y saludable y
cuanto más aprende a través de su experiencia en el proceso productivo. En parte, la
acumulación de este tipo de capital obedece a motivaciones pecuniarias, pero las
políticas públicas (salud, educación), las iniciativas de instituciones sin fines de lucro y
el comportamiento de las familias también son muy importantes. Un punto a destacar es
que el nivel de capital humano determina la inversión mínima necesaria no sólo para
mantener ese nivel sino, incluso, para que las nuevas generaciones puedan utilizar las
tecnologías existentes. Un niño que no lee encontraría muy difícil desenvolverse en la
sociedad moderna así como utilizar las tecnologías heredadas de sus padres. Lo mismo
le pasaría a un país que no mantuviera el paso con el resto del mundo y se atrasara en su
educación. Las formas más habituales de medir el capital humano de una sociedad son
la esperanza de vida y el promedio de años de escolarización alcanzados por la
población. También se utilizan indicadores como la incidencia de las enfermedades
típicas del subdesarrollo, la tasa de analfabetismo, y los niveles de cobertura del nivel
primario, secundario y universitario. Los indicadores de capital humano en la Argentina
serán revisados en la tercera parte del libro.
33
dependencia es alta y es difícil ahorrar e invertir en educación. Esta etapa, no obstante,
es seguida por otra en que la tasa de natalidad se reduce marcadamente, lo que da lugar
a lo que se llama “dividendo o bonus demográfico” (Naciones Unidas, 2004). La caída
en la tasa de natalidad se traduce en un aumento en la relación entre la población que
está en condiciones de trabajar y la que no, en un contexto en que aún es baja la
proporción de ancianos. Esto favorece el crecimiento no sólo porque aumenta la oferta
laboral, sino también porque al caer la tasa de dependencia dentro de los hogares se
facilita el aumento del ahorro y de la inversión en el capital humano de los niños. Si el
ahorro se invierte correctamente, la productividad y la riqueza aumentan. A medida que
pasa el tiempo, no obstante, al ser más alta la expectativa de vida, la población envejece
y la tasa de dependencia, después de tocar un mínimo, comienza a crecer debido ahora a
la creciente cantidad de ancianos dependientes. Esto es lo que da lugar al fin del período
del dividendo. La ventana de oportunidad para el crecimiento, caracterizada por la alta
participación en la fuerza de trabajo y el alto ahorro, se cierra para dar paso al período
de envejecimiento. Habrá cada vez más ancianos inactivos pesando sobre la PEA y los
mecanismos de seguridad social21.
1. Se pueden ignorar cosas: ¿dónde están los recursos? ¿Es eficiente este
postulante? ¿Ocurrió este hecho efectivamente? ¿Y cómo ocurrió? Llamaremos
a este el problema de la información. Si se dispone de mayor información, la
productividad de los factores aumenta.
21
Sobre la influencia de la demografía en la historia del capitalismo ver Galor (2005).
34
2. Se puede ignorar cómo funcionan las cosas, cómo se usan o para qué sirven; es
la dimensión del conocimiento técnico. Si las tecnologías disponibles mejoran,
la capacidad del trabajador para crear valor agregado aumenta.
3. Los seres humanos no saben con certeza qué eventos ocurrirán en el futuro; es el
problema de la incertidumbre. ¿Cuál es la probabilidad de que llueva y salga
bien la cosecha? ¿Cuál es la probabilidad de que un nuevo empleado sea
eficiente y responsable?
¿Por qué son importantes estas dos características para la economía? Porque debido a
ellas es muy difícil diseñar esquemas de motivación apropiados para la producción de
conocimientos y, como vimos, la motivación es vital para cualquier formato
organizacional. La razón de esto es simple. Cuando es difícil excluir a otros del uso y lo
producido puede ser consumido por muchos sin que se “gaste”, se resienten los
incentivos para producir conocimiento: la firma que invierta sus recursos en investigar
las propiedades de una cierta combinación de drogas para curar una enfermedad, no
podrá apropiarse de los beneficios si tiene éxito ya que otros laboratorios podrían
“copiarse” y vender el medicamento sin haber invertido en investigar. Bajo estas
circunstancias, es muy probable que los laboratorios piensen que es más conveniente
esperar a que otro invierta esfuerzo en producir conocimiento para luego copiarlo. Si
todos piensan así, nadie tendrá incentivos para producir conocimiento. Esto se conoce
35
en economía como el problema del “free rider”,22 que mencionamos más arriba. Para
manejarlo, se suelen imponer reglas ad hoc como el copyright y las patentes, que le dan
al productor el poder de excluir del uso del conocimiento a otros. Claro que esto
también tiene riesgos: firmas oportunistas podrían corromper a los reguladores y definir
patentes sobre conocimientos ya existentes creando una restricción artificial para
incrementar sus beneficios. También hay involucrados problemas de equidad e, incluso,
éticos: por el afan de proteger los incentivos se podría privar de un medicamento a
sectores con menores ingresos.
22
Un ejemplo clásico de este problema son los llamados “bienes públicos”, como la defensa nacional.
Cuando el Estado financia al ejército para defender el territorio, sería difícil excluir del beneficio a un
ciudadano que se negara a poner su parte y, además, si ese ciudadano “consume” el servicio de ser
protegido no impide que otros también estén protegidos por el ejército. Conclusión: todos esperarían que
el otro pague por el servicio de defensa. Es por esto que el pago de impuestos no es optativo sino
obligatorio. Nótese, de paso, cómo aparece naturalmente el rol del software para solucionar un problema
de incentivos: el régimen de política tributaria impone reglas que todos deben cumplir.
36
• Según el tipo de actividad: sector primario (minería, agricultura,
ganadería, pesca), secundarios (industrial) y de servicios.
• Según la especialización en el comercio internacional. La división básica
será entre economías especializadas en la exportación de productos
primarios o en la de productos manufacturados. Para la clasificación se
utiliza como criterio básico la participación de productos primarios o de
productos industrializados en las exportaciones totales.
• Según el grado de exposición a la competencia internacional: se divide
la economía en ramas transables y no transables. Las primeras están
expuestas a la competencia internacional –como ocurre con los sectores
que exportan o que sustituyen importaciones– mientras que las segundas
no lo están –como ocurre con servicios como el estacionamiento o las
peluquerías.
• Según la propiedad del capital de la organización. Distinguiremos entre
sector público y sector privado y, en ocasiones, dentro del campo privado
distinguiremos entre capital nacional y multinacional.
• Según la región. En este caso, la clasificación se hace en función de la
localización y los fenómenos que se enfatizan son los subrayados por la
geografía económica, como la aglomeración, las economías de escala y
los acuerdos regionales (véase Venables, 2008a y 2008b).
Es importante subrayar que las interacciones entre los elementos del hardware es
central para explicar el crecimiento. En particular, los desarrollos teóricos más recientes
le dan gran importancia a la interacción entre la transición demográfica, el progreso
técnico y la acumulación de capital fisico y humano. Según Galor (2005), la evolución
de la humanidad estuvo en su mayor parte caracterizada por un estancamiento
malthusiano: el avance tecnológico y los recursos no eran suficientes para seguir el paso
del crecimiento de la población.23 El aumento del ingreso per cápita era minúsculo o
negativo en muchas regiones. Esto cambió radicalmente en las últimas dos centurias.
Hacia principios del siglo XIX, en ciertas regiones del mundo, los avances tecnológicos
y la industrialización generaron incrementos de la productividad que fueron suficientes
no sólo para sustentar una población creciente en un contexto de caída de la tasa de
mortalidad sino, también, para aumentar el ingreso promedio de esa población y
acumular capital físico por la vía del ahorro. A medida que el proceso de
industrialización se profundizó, en la segunda etapa del mismo, el capital humano
comenzó a ser cada vez más importante en el proceso productivo al tiempo que se
redujo la tasa de natalidad. Esto último, como ya vimos, dió lugar al proceso de
transición demográfica: al crecer menos la población y haber menos niños por hogar, se
hizo posible que cada uno de ellos acumulara más capital humano y los incentivos para
hacerlo se reforzaron porque la segunda etapa de la industrialización generó una mayor
demanda de mano de obra calificada. Se instaló, así, un círculo virtuoso de efectos de
retroalimentación que instauró un proceso de crecimiento sostenido. Este proceso, no
obstante, sólo involucró a una parte del planeta, dando lugar a lo que se llamó la “gran
divergencia”. El ratio del PBI per cápita entre la región más rica y la más pobre era de
sólo 1,1:1 en el año 1000 y de 2:1 en el año 1500. En el año 1820 había pasado a 3:1.
De ahí en más, en el curso de la gran divergencia, el ratio entre las ramificaciones más
23
Thomas Malthus (1846) sostenía que el crecimiento estaba limitado por una tendencia de la humanidad
a generar escasez debido a que la población crecía más rápido que los recursos para alimentarla. Afirmó
que la población crecía en progresión geométrica y los recursos, en progresión aritmética.
37
ricas de Occidente (Western offshoots: Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva
Zelanda) y la región más pobre del África creció de 3:1 en 1820 a 5:1 en 1870, 9:1 en
1913; 15:1 en 1950 y 18:1 en 2001. En el siglo actual, no obstante, se está dando una
incipiente reversión de la gran divergencia en la medida que China, India y el mundo
emergente están creciendo más que el grupo de países desarrollados.
Pasaremos, ahora, a describir los otros dos grandes componentes de la anatomía del
sistema económico que aparecen en la figura 2.1: el software y las organizaciones.
3. Software y organizaciones
38
componentes en el capítulo que sigue, donde estudiamos las causas de las fallas en las
organizaciones y su relación con las deficiencias en el marco institucional.
Para el individuo que toma decisiones en un marco económico dado, sin embargo, el
hecho de que las instituciones que regulan las organizaciones sean creaciones sociales
es poco relevante. Esto es así porque, para el agente microeconómico que se
desenvuelve en el ámbito de las organizaciones, las reglas del marco institucional
existente actúan como restricciones que están dadas de antemano y a las cuales debe
atenerse al decidir. Así, por ejemplo, una persona en busca de empleo debe llevar
adelante una negociación muy acotada con una organización que ya existe y
básicamente todo lo que podrá elegir voluntariamente es si acepta o no los esquemas de
coordinación y motivación que ya están en funcionamiento. Lo mismo ocurre con un
ahorrista que compra acciones de una firma: si no tiene una participación mayoritaria,
su capacidad para influir sobre los objetivos y la forma de hacer las cosas de la empresa
será prácticamente nula; su voluntad sólo podrá expresarse en la decisión de comprar o
vender esas acciones. Así, la enorme ventaja de no tener que negociar desde cero
gracias a que ya existen organizaciones en funcionamiento tiene un costo: acota los
márgenes de acción de cada individuo.
39
las tensiones entre cooperación y conflicto. Como ya se señaló en el capítulo anterior, la
necesidad de resolver esas tensiones es la que da nacimiento a las organizaciones y son
también esas tensiones las que hacen que la vida dentro de las organizaciones así como
las relaciones entre ellas sean muy dinámicas. No sorprende, por lo tanto, que las
organizaciones de la economía estén permanentemente bajo la influencia de factores
que las empujan tanto al cambio como al equilibrio.24
Las organizaciones privadas y públicas mitigan los costos de coordinar las decisiones
colectivas y ejecutarlas porque reducen la cantidad de personas que toman decisiones
por la vía de asignar el poder de decisión en función de una jerarquía de autoridades.
Para motivar el esfuerzo de las personas que ocupan los puestos más elevados en la
jerarquía, la remuneración se fija de manera acorde con la responsabilidad en la toma de
decisiones. Este método lo utilizan organizaciones de todo tipo. Por ello, desde el punto
de vista jurídico, las formas organizacionales jerárquicas son variadas e incluyen tanto
entidades privadas (empresas, ONG) como públicas; en este último caso, dan lugar a la
formación de burocracias.
40
del empresario. Los emprendedores en los campos social, de la educación y cultural
suelen elegir, típicamente, formatos organizacionales como las sociedades sin fines de
lucro y las fundaciones.
Dicho esto, también está claro que sería difícil diseñar y gerenciar una organización –
cualquiera que sea su objetivo– sin tomar en cuenta que la intensidad del esfuerzo
puesto en la tarea por cada miembro estará muy influido por el premio esperado. La
necesidad de motivar genera una relación directa entre eficiencia y distribución: cuanto
mayor el premio, mayor el esfuerzo, pero también mayor la porción de la torta que se le
asigna al más eficiente. Esta relación entre eficiencia y distribución es una fuente de
dificultades y dilemas de política que aparecerán bajo distintas formas y ropajes en
nuestro análisis de la economía argentina.
25
Según Akerlof y Kranton (2000), la identidad es relevante para la economía pues es un determinante de
las decisiones económicas: modela los gustos individuales y las expectativas respecto de cómo serán las
conductas de los otros y, por ende, reduce la incertidumbre estratégica. En las organizaciones que
funcionan bien, los empleados se identifican con su trabajo y su organización; sentir que se pertenece
influye sobre el desempeño. La identificación de padres, alumnos y profesores con la escuela, por
ejemplo, es central para el desempeño, ya que motiva para trabajar con un propósito.
26
A esto se lo llama “interacción estratégica”, siguiendo la terminología utilizada en teoría de juegos. Se
supone que los individuos persiguen metas en función de sus visiones e intereses y toman en cuenta la
conducta esperada de los otros individuos al decidir qué hacer. Véase Dixit et al. (2009).
41
calificación suficiente, es probable que una persona ni siquiera se presente para
competir por una vacante si sabe que la empresa que ofrece el trabajo la discriminará.
Este tipo de situación genera “trampas” de marginación ya que muchas veces las
personas consideran que no vale la pena capacitarse porque anticipan que serán
discriminadas y quienes las discriminan no hacen más que reafirmar sus prejuicios al
constatar que el grupo discriminado no muestra voluntad por capacitarse. El punto
esencial está en notar que el problema radica en la interacción social y en las
expectativas que sostienen un “mal” equilibrio; es un problema que se origina en la
interacción entre las personas y no en los recursos de que disponen (véase Wydick,
2008)27.
27
Estas trampas son muchas veces superadas por la acción de líderes que cuestionan con suficiente fuerza
las expectativas que sostienen el statu quo y logran demostrar que otro equilibrio es posible promoviendo
al mismo tiempo la capacitación e ideas antidiscriminatorias. Un liderazgo así puede surgir tanto de la
rebeldía de los discriminados como de la vergüenza del que discrimina. Lamentablemente, también es
cierto que ese tipo de trampa es utilizado por oportunistas que lucran con la desgracia ajena por la vía de
sacar ventaja del statu quo: le arrancan al discriminador algunas concesiones que favorecen al
discriminado y utilizan a estos últimos con objetivos políticos, con el argumento de que son ellos (los
oportunistas) los únicos capaces de mejorar en algo la situación de los discriminados. El clientelismo
político y el populismo encuentran campo fértil en las trampas de este tipo. Sobre todo cuando de entre
los discriminados no surgen buenos liderazgos y los que están en una mejor posición por su educación y
posición social sufren de un cierto adormecimiento político y espiritual que los lleva a aceptar el
clientelismo y el populismo como males necesarios. Es el paraíso de los oportunistas.
42
El canal que va desde el hardware hacia las organizaciones opera, usualmente, cuando
se descubren nuevos recursos naturales o se incorporan nuevas tecnologías que
demandan modificaciones adaptativas en las organizaciones públicas y privadas, los
mercados o las familias. Por ejemplo, Arthur (1996) remarca que el modelo de
organización basado en jerarquías rígidas se adapta bien a los procesos de la primera
fase de la industrialización, pero no se adapta a la moderna empresa productora de
conocimientos, donde tienden a primar relaciones jerárquicas más horizontales y donde
lo que es crítico es la calidad del aporte de cada uno al todo debido a que, cuando la
tecnología es muy compleja, una mínima falla puede tener consecuencias enormes sobre
la eficiencia. Kremer (1993) enfatiza este punto y lo llama la economía del “O ring”, en
alusión a la falla mínima en la calidad de un componente que hizo fracasar toda la
misión del transbordador espacial Challenger. Pero la causalidad puede operar también
en sentido inverso: cambios organizacionales pueden inducir modificaciones en
componentes del hardware: por ejemplo, si hay avances en la eficiencia de la firma
(mejor selección de recursos humanos, optimización en el manejo de la liquidez) o
regresión organizacional (por un aumento de los conflictos entre accionistas o de la
firma con los trabajadores) u organizaciones nuevas con poder de presión creciente
(ONG defensoras del medio ambiente), ello influirá sobre la velocidad de acumulación
de recursos materiales y sobre la capacidad para incorporar tecnología.
Este análisis de las dobles flechas busca destacar que el hardware y el software no
interactúan directamente entre sí sino con la mediación de las organizaciones y la
conducta de los individuos: una ley no puede acelerar o retardar la acumulación de
capital o la explotación de un recurso natural si no logra influir sobre la conducta de los
individuos y las organizaciones. Un recurso natural no se explotará si no se toman
decisiones para organizar su explotación.28 De aquí que el arte de introducir reformas
prodesarrollo consiste en gran medida en inducir interacciones virtuosas entre estas tres
dimensiones del sistema económico. Por ejemplo, cuando se afirma que Corea del Sur
tiene un sistema económico más exitoso que el de Corea del Norte, en gran medida se
28
Probablemente sea este un punto importante para comprender tres cosas: por qué la economía es una
ciencia social; por qué el voluntarismo político no funciona en economía y por qué la economía es distinta
de la ingeniería: los recursos económicos no significan nada, su significación económica es tributaria del
sentido que le asignan quienes los usan en un contexto social dado.
43
está diciendo que, partiendo de situaciones similares, los sistemas económicos de cada
país resolvieron los problemas de cooperar en las actividades económicas estableciendo
vinculaciones entre el hardware y el software que, en el primer caso, crearon círculos
virtuosos de interacción entre las partes del sistema y se tradujeron en crecimiento y
mayores oportunidades de movilidad social, mientras que en el segundo caso llevaron al
estancamiento (véase Banco Mundial, 1993). Las interacciones de doble vía que
involucran al software, el hardware y las organizaciones aparecerán de manera
sistemática en los argumentos que sostendremos respecto de la economía argentina.
La capacidad de los actores para manejar eficientemente las tensiones entre la necesidad
de mantener el equilibrio funcional del sistema y la de adaptarse a los cambios tiene un
papel que sería difícil de exagerar en el proceso de desarrollo económico. En el nivel
microeconómico, muchas veces ocurre que una organización que hizo aportes
fundamentales en un momento para utilizar de mejor manera el hardware deviene en un
obstáculo debido a su falta de adaptación a los cambios en el entorno. Por ejemplo, en la
Argentina, muchas organizaciones productivas que se habían adaptado con éxito a las
reglas de juego del modelo de sustitución de importaciones fracasaron una vez que se
abrió la economía de la mano de la globalización y el Mercosur. En el nivel
macroeconómico, las autoridades suelen enfrentar serios problemas para adaptar las
reglas de juego a circunstancias nuevas. Por ejemplo, la Argentina fue muy exitosa en
lograr una rápida cobertura en educación primaria, pero no tuvo el mismo éxito con el
siguiente paso: la educación secundaria. (Como veremos luego, las organizaciones y el
marco institucional de la enseñanza pública no se adaptaron bien al desafío de satisfacer
las demandas laborales del mundo de las TIC y ello se tradujo en deficiencias en un
componente clave del hardware: el capital humano.)
Es fácil conjeturar, entonces, que bajo ciertas circunstancias las reglas heredadas pueden
ser una fuente de inercia que dificulte la adaptación de los comportamientos sociales.
Ocurre particularmente así cuando se producen cambios significativos en la tecnología,
las ideas o los recursos.
Como las instituciones están dadas para cada individuo en particular, para cambiar las
reglas de juego –formatos organizacionales, regulaciones, etc.– los individuos necesitan
44
organizarse para actuar de forma colectiva. Esto se puede hacer de muchas maneras
pero todas involucran la acción política y, por lo tanto, pueden tener efectos que van
más allá de la economía. De aquí que la acción colectiva misma esté regulada por las
instituciones políticas de mayor nivel. En las sociedades democráticas el ámbito natural
para introducir reformas es el Congreso. Por ejemplo, un cambio en la ley de sociedades
anónimas o en las regulaciones financieras requiere típicamente de la sanción de una ley
(véase sobre este punto Greif y Kingston, 2011; Ostrom, 2007 y Sabatier, 2007).
Cuando hay que cambiar las instituciones, la sociedad enfrenta un desafío complejo:
reformar lo obsoleto sin destruir el acervo de conocimientos incorporados
evolutivamente en todo marco institucional. Las reformas mal diseñadas típicamente
violan esta condición: destruyen reglas esenciales para la coordinación y el manejo de
conflictos sin reemplazarlas con otras de similar eficiencia; como resultado, aparecen
fallas de coordinación en las acciones colectivas. Estas fallas se pueden manifestar de
muchas formas, las más dramáticas son las crisis (véase CEPAL, 2008b). No menos
dañinos, aunque menos espectaculares, son fenómenos como la fuga de capitales, que
suelen observarse en economías con instituciones económicas poco creíbles; o la
proliferación de conflictos laborales y sociales virulentos que fagocitan los beneficios
de la cooperación (véase Fanelli, 2008). La Argentina de posguerra tiene una larga lista
de fracasos en sus intentos de reformar las instituciones económicas para impulsar el
desarrollo, desde las reformas asociadas con el modelo de sustitución de importaciones
hasta el Consenso de Washington, pasando por varios intentos de reformas cuyo
objetivo prioritario era el de facilitar el ejercicio de la discrecionalidad económica por
las autoridades de turno con objetivos extraeconómicos como el autoritarismo, el
clientelismo y el populismo (ver Fanelli 2007).
Según Naciones Unidas (2011), el desarrollo humano es el proceso que lleva a ampliar
la capacidad de las personas para ejercer libertades sustantivas y, de esa forma, estar en
condiciones de optar entre diferentes alternativas de vida. El PBI, que es el indicador de
bienestar más utilizado, es excesivamente estrecho para reflejar qué ocurre con la
capacidad de ejercer libertades sustantivas. La medición de la expansión de las
capacidades, sin embargo, enfrenta una dificultad importante: las libertades sustantivas
pueden ser muy numerosas y no es posible elaborar un índice que las refleje
plenamente. La solución de Naciones Unidas fue elaborar un Índice de Desarrollo
Humano (IDH) que, sin ser complejo, toma en cuenta tres dimensiones clave para la
expansión de las capacidades:
• Salud, que trata de reflejar la capacidad para gozar de una vida larga y
saludable.
45
• Educación, que mide la capacidad de acceder al conocimiento necesario
para un buen desempeño laboral.
• Ingreso per cápita, que mide la capacidad para sostener un nivel de vida
digno.
Al tomar en cuenta estos tres aspectos, las Naciones Unidas buscaron reflejar la
influencia de los determinantes de largo plazo del desarrollo, más allá de factores
coyunturales. Para reflejar mejor la influencia de la distribución, las Naciones Unidas
han implementado recientemente un IDH corregido por desigualdad. En el caso de la
Argentina, en función de la regresión distributiva ocurrida en los últimos cuarenta años,
realizar esta última corrección es ciertamente necesario. El capítulo 6 está dedicado a
evaluar el nivel de desarrollo humano que ha alcanzado nuestro país sobre la base de
estos indicadores.
El IDH está inspirado en el enfoque de Amartya Sen, quien dedicó buena parte de sus
esfuerzos a criticar las valuaciones del bienestar exclusivamente basadas en criterios de
eficiencia.29 Como los resultados que arroja el sistema económico no necesariamente
están en línea con las metas de educación, salud e ingresos, las organizaciones del
Estado encargadas de esas áreas tienen asignado un papel protagónico en la consecución
del desarrollo humano. Según Sen (1999, 2000), la intervención del gobierno para
ayudar a quienes tienen menos capacidades no está reñida con el espíritu capitalista. El
ethos capitalista, lejos de basarse exclusivamente en el egoísmo y el espíritu de lucro,
depende críticamente de la cooperación, la confianza en el otro y el sentido de
responsabilidad en las tareas colectivas. Este punto debería estar claro luego de nuestra
discusión, en el capítulo anterior, sobre conflicto y cooperación.
De acuerdo con Sen (2000), los regímenes para las intervenciones del Estado deberían
regirse por tres principios:
29
Para evaluar la eficiencia de un sistema económico en su conjunto, la economía se basa en el llamado
“criterio de Pareto”: una reasignación de recursos es eficiente sólo si es posible mejorar la situación de
algún agente sin empeorar la de ningún otro. Se trata de un criterio muy problemático desde el punto de
vista de la equidad, ya que si una persona posee casi todos los recursos y otras no poseen casi nada, una
medida que hiciera una mínima redistribución progresiva no sería eficiente ya que perjudicaría a los que
más tienen para favorecer a los excluidos. Bajo ciertas condiciones muy abstractas que tienen poca
relevancia práctica (por ejemplo, el modelo teórico no especifica cuál es el software) se puede demostrar
en la teoría que una economía de mercado es Pareto-eficiente. Si bien se lo utiliza muchas veces como un
arma ideológica, este resultado no pasa de ser un ejercicio intelectual brillante pero poco útil para las
economías actuales en las que la cooperación y el conflicto son la esencia y no el accidente y, por lo
tanto, deben lidiar con organizaciones complejas y con sus fallas. Sobre eficiencia véase Milgrom y
Roberts (1993). La economía política ha hecho aportes importantes recientemente para aclarar este punto,
véase por ejemplo: Drazen (2001).
46
no debilitar la capacidad de autoayudarse y, por lo tanto, hay que
considerar que todo mecanismo de ayuda tiene efectos colaterales sobre
la voluntad de esforzarse. Esta visión obliga a mejorar el diseño de las
políticas. Por ejemplo, este autor señala que el seguro de desempleo está
plenamente justificado, pero no es menos cierto que ese seguro puede
desalentar y quitar motivación para la búsqueda futura de empleo. Por
ello, propone destinar recursos a subsidiar el empleo, la capacitación y la
creación de oportunidades para quienes deseen seguir trabajando aun
pudiendo retirarse.
3. La sociedad debe llegar a decisiones colectivas basándose en el debate
previo (véase Sabatier, 2007). El debate es central para que las políticas
se orienten al desarrollo humano sin que el gobierno sea cooptado por
intereses de grupo o por el oportunismo político. En este sentido, Sen
argumenta que jamás un país con libertad política y libertad de prensa ha
sufrido hambrunas; ningún gobierno se atrevería a llegar a tal situación
por temor a no ser votado.
Estos argumentos sobre desarrollo humano no tienen por intención sugerir que las
sociedades pueden fijar de manera más o menos sencilla y directa qué metas seguir. Las
metas de desarrollo humano sólo pueden alcanzarse si se traducen en políticas y reglas
de juego capaces de inducir comportamientos de los agentes compatibles con esas
metas. Esto entraña dos dificultades críticas: por un lado, como acabamos de ver, los
canales de interacción entre el hardware, el software y las organizaciones son
complejos y la teoría económica no ha llegado aún a comprenderlos cabalmente. Por
otro, el proceso de formación de políticas públicas y fijación de reglas es esencialmente
político y depende no sólo de la voluntad de los actores, sino también de su capacidad
para la acción colectiva y de las características de las reglas de juego contenidas en el
software (Ostrom, 2007; Fanelli y Tommasi, 2012).
47
3. Software, fallas de organización y fallas de cooperación
Este capítulo analiza con mayor detalle la función del software en una economía
capitalista moderna. El propósito central es comprender más profundamente la relación
entre las debilidades en el marco institucional y las fallas en el funcionamiento de las
organizaciones y del sistema económico en su conjunto las cuales, en última instancia,
se traducen en trabas para cooperar en las actividades económicas. Las fallas pueden
manifestarse en diferentes niveles del sistema económico. En línea con lo que es
habitual en economía, aquí distinguiremos entre dos niveles básicos: el microeconómico
y el sistémico. En el nivel microeconómico, las fallas para cooperar suelen tomar la
forma de ineficiencia en el uso de los recursos dentro de organizaciones individuales;
por ejemplo: relaciones laborales conflictivas; uso de tecnologías o pautas
organizacionales obsoletas. Pero también pueden expresare como deficiencias en las
relaciones entre organizaciones; por ejemplo: falta de incentivos para coordinar
inversiones que son complementarias o para desarrollar cadenas de valor; escasa
colaboración entre empresas y universidades; ausencia del Estado en el desarrollo de
infraestructura. En el nivel sistémico las fallas de cooperación pueden exetriorozarse
como fluctuaciones cíclicas (rcesiones y expansiones); inestabilidad macroeconómica
(inflación, desequilibrios fiscales recurrentes) o crisis (colapsos financieros, corridas
cambiarias ). Cabe tener presente adicionalmente que, en algunos casos, los factores que
juegan a favor de la eficiencia en el nivel de la organización individual pueden ser
perjudiciales en el nivel del sistema. Por ejemplo, un banco en tanto organización podría
ser muy eficiente en aprovechar fallas en la regulación financiera con el objetivo de
ganar dinero, como ocurrió con la crisis sub-prime cuando los bancos les prestaron
dinero a agentes sin capacidad suficiente de repago. Este tipo de eficiencia es dañina
para el sistema en su conjunto: cuanto más eficiente el banco en colocar créditos, mayor
la crisis financiera subsiguiente. Por otra parte, los desequilibrios sistémicos (como la
inflación) también pueden dañar la eficiencia de la organización individual. Es muy
fácil encontrar ejemplos en países con larga tradición inflacionaria como el nuestro: por
ejemplo, en la Argentina la oferta de crédito para la inversión en bienes de capitla a
largo plazo es muy escasa porque nadie desea prestar, digamos, a diez años, si no puede
anticipar con cierta precisión cuál será la inflación. Esto deteriora la eficiencia porque
las firmas terminan invirtiendo menos de lo que desearían.
En lo que sigue, en primer lugar discutimos las relaciones de jerarquía entre los
diferentes conjuntos de reglas que conforman el marco institucional de la economía y la
forma en que influyen sobre las organizaciones. Este es un paso necesario ya que las
instituciones que son relevantes para explicar las disfuncionalidades que ocurren en el
nivel micro y macroeconómico suelen ubicarse en niveles distintos de la jerarquía.
Tomando como base ese análisis, en la segunda parte estudiamos diferentes fallas en el
funcionamiento de las organizaciones, como las fallas de mercado y de gobierno, que
atrajeron tradicionalmente la atención de los economistas. Por último, se discuten las
restricciones que condicionan los procesos de reforma orientados a mejorar las
instituciones económicas.
48
1. Las relaciones de jerarquía institucional
Figura 3.1
El orden jerárquico entre los elementos del software se simboliza en la figura 3.1 con el
sentido de las distintas flechas que unen el marco institucional con los rectángulos más
pequeños. Si la punta de la flecha apunta al marco institucional, se trata de un input; si
la flecha va desde este último marco a un rectángulo menor, es un output. Vale aclarar,
no obstante, que las flechas son un recurso de exposición y no debe interpretarse que, en
la práctica, existe una jerarquía entre las instituciones que induzca un orden completo:
hay potenciales contradicciones entre diferentes cuerpos de reglas que pueden o no
materializarse en los hechos. Cuando las inconsistencias se materializan, pueden dar
lugar a conflictos que deben ser resueltos por el poder político con jurisdicción sobre el
caso. Naturalmente, cuanto mayor la jerarquía de las normas en conflicto, mayor la
potencial inestabilidad del marco institucional.
La figura 3.1 indica que los inputs del marco institucional son la base jurídica y las
pautas culturales, que representan respectivamente los componentes formal e informal
en que se asienta el marco institucional de la economía. La base jurídica es aportada por
las instituciones políticas y sus componentes fundamentales son la Constitución y las
leyes que estructuran el funcionamiento del Estado: el Congreso y los poderes Judicial y
Ejecutivo. Con el concepto de “Estado” nos referimos aquí al conjunto de reglas
jurídicas que le dan forma y que son el resultado de los equilibrios políticos dentro de la
sociedad. No nos referimos al Gobierno como ente (o “jugador”) que participa de la
economía siguiendo sus propias estrategias, que pueden o no reflejar los objetivos de la
comunidad (véase Aoki, 2001).
Dentro del output que genera el marco institucional conviene distinguir las siguientes
categorías
49
• Normas de aplicación general: son los derechos de propiedad y las que rigen
para la celebración de contratos formales. Estas normas tienen influencia directa
sobre las organizaciones y la economía porque afectan los incentivos. La
acumulación de capital necesita derechos de propiedad bien especificados y
protegidos. Difícilmente los agentes sacrificarán su consumo en el presente para
acumular bienes de capital o pondrán en riesgo ese capital con fines de lucro si
existe una alta probabilidad de que sean estafados por otro agente o si el Estado
puede expropiar o imponer tributos exagerados de manera discrecional. Los
contratos, por su parte, influyen en los incentivos porque cada una de las partes
en una transacción debe tener confianza en que la otra cumpla con lo
especificado en el contrato. Esto no es sencillo, por ejemplo, cuando las partes
están geográficamente alejadas, cuando una parte está más informada que la otra
o cuando se realiza una transacción de crédito en que una de las partes promete
devolver algo a la otra en el futuro. Muchas veces, si los compromisos no son
creíbles, las transacciones no se realizan porque una de las partes renuncia a
participar. O porque demanda un precio exagerado para hacerlo, como en el caso
en que se pide una tasa de interés excesivamente alta para cubrirse del riesgo de
no pago. Cuando una transacción potencialmente beneficiosa no se realiza
debido a este tipo de obstáculos –que tiene que ver con la incertidumbre
estratégica–, se frustra la cooperación. Como vimos en el capítulo 1, uno de los
motivos para cooperar es el propósito de explotar las ventajas mutuas del
comercio.
• Normas informales. En la figura, estas normas están representadas por los
contratos relacionales, basados en instituciones informales, en pautas culturales
y costumbres que surgen frecuentemente en el marco de organizaciones
formales. Cuando las partes siguen pautas informales, actúan autoimponiéndose
reglas que encuentran conveniente seguir cuando mantienen vínculos a largo
plazo. Ejemplos: normas tácitas de corrección de precios entre las firmas y sus
proveedores o ciertas pautas para el avance en las carreras dentro de la empresa.
Muchas veces, las fallas de mercado pueden atenuarse significativamente
utilizando este tipo de contratos para tratar de aprovechar las relaciones de
confianza o reputación que aparecen de la mano de las interacciones repetidas
entre las partes.
• Formatos organizacionales que determinan qué modelos de organización están
permitidos y regulaciones atinentes a actividades específicas. Existen variados
formatos que se adaptan a los diferentes tipos de organización que discutimos en
el capítulo anterior y, además, el gobierno interviene en la economía a través de
regulaciones que complementan esos formatos organizacionales. Los formatos y
regulaciones están usualmente contenidos en códigos, como el de comercio, el
naval o el aeronáutico y en leyes con objetivos específicos (Carta Orgánica del
Banco Central, Ley de entidades financieras, de sociedades anónimas, etc.).
• Régimen de políticas públicas. El gobierno usualmente implementa políticas
destinadas a corregir fallas de mercado y de organización, solucionar desajustes
en el nivel sistémico –como la inflación– o corregir sesgos en la distribución del
ingreso y la riqueza (véase Drazen, 2000). El propósito del régimen de políticas
públicas es acotar la discrecionalidad del gobierno y dar al resto de la sociedad
certidumbre sobre qué esperar respecto de la intervención del gobierno, lo cual
es vital para cimentar la confianza en las reglas de juego. El régimen debe
también estar en condiciones de limitar enfermedades sociales como la
corrupción, el clientelismo y la captura del Estado por intereses particulares.
50
Asimismo, debe pasar el examen de la consistencia: las distintas políticas
cubiertas por el régimen deben ser coherentes entre sí, evitando conflictos de
objetivos y luchas intestinas por el control de recursos e instrumentos.30
Para hacer operativas las reglas de juego del software y evitar las fallas de cooperación,
es necesario utilizar recursos del hardware, lo cual tiene costos para la sociedad. Son,
de alguna manera, los costos de hacer funcionar el sistema. Los economistas suelen
llamarlos costos de transacción, por analogía con los costos de realizar transacciones en
los mercados (Milgrom y Roberts, 1993).31 Desde el punto de vista de la eficiencia, el
problema es cómo minimizar los costos de transacción, lo que implica diseñar las
mejores reglas posibles para hacer funcionar el sistema, lograr que esas reglas se
apliquen y confiar en que la actividad de los emprendedores en las diferentes arenas
organizacionales –con y sin fines de lucro; públicas o privadas– se traduzca en la
elección del mejor modelo organizacional para solucionar los problemas de
coordinación, motivación y ejecución. Dada la complejidad de la tarea, no sorprende
que las fallas de cooperación en la economía moderna sean extremadamente comunes.
30
Estos conflictos y contradicciones en el marco de un régimen de políticas dado se traduce en un
fenómeno que se conoce técnicamente con el nombre de “dominancia de política”. La dominancia se
puede estudiar sobre la base del concepto de “espacio de política”: cuanto mayor este espacio, menor la
posibilidad de que se produzca la dominancia de una política sobre otra. En la Argentina, por ejemplo, es
frecuente que la política fiscal domine a la monetaria –como ocurre cuando el gobierno emite dinero para
financiar el déficit fiscal– o que la política financiera domine a la fiscal –como ocurre cuando los bancos
entran en crisis y el gobierno debe realizar costosos salvatajes–. Véase Fanelli (2010).
31
Probablemente sería mejor llamar a estos “costos de cooperación”, pues la palabra “transacción” parece
sugerir que la única forma de cooperar es por la vía del comercio. Además, algunos costos de transacción
se originan en la necesidad de prohibir algunas acciones, como cuando se desea que los agentes eviten
sobreexplotar los recursos compartidos.
51
las decisiones, es central que los agentes puedan anticipar correctamente las acciones
del gobierno ya que, si esas expectativas son equivocadas, los errores de coordinación
se multiplicarán en la medida que las políticas públicas afectan a muchos agentes al
mismo tiempo. De aquí que la calidad del régimen de políticas públicas tenga una
influencia tan determinante sobre la aparición o ausencia de fallas en el nivel sistémico.
Como subrayamos en el capítulo 1, las normas deben ser creíbles para ser efectivas en
resolver los problemas de coordinación y motivación. Por ejemplo, la confianza se
deteriora si las políticas macroeconómicas aceleran la inflación y de esa manera violan
los derechos de propiedad al hacer perder valor al dinero y cambiar el valor real de los
contratos que fijan el salario o los alquileres, lo cual suele afectar sobre todo a los
segmentos de menores recursos que tienen menos acceso a instrumentos financieros
para cubrirse del flagelo inflacionario. En las sociedades inflacionarias, las personas
dejan de usar el dinero del país y mantienen una buena parte de sus ahorros en otras
divisas. La dolarización de los portafolios que se observa en la Argentina no es
independiente de la falta de credibilidad del peso. También promueven la dolarización
medidas discrecionales como el “corralito”, que cambió los contratos existentes entre
los particulares y los bancos, quitándoles credibilidad a estos últimos. A veces la falta
de credibilidad toma la forma de falta de inversión. La manipulación de precios de la
energía en los últimos años, por ejemplo, se tradujo en una caída en las reservas de gas
y petróleo con relación a la producción, lo que representa una descapitalización de las
firmas, como estudiaremos en la tercera parte. Sobre la base de lo anterior se puede
concluir que el software de la economía tiene la función esencial de generar rutinas para
acordar, coordinar y motivar de forma de reducir la incidencia de la incertidumbre
estratégica sobre los resultados de la acción colectiva. Esto implica que saber cómo
organizarse es de una importancia similar a la de saber cómo hacer antibióticos. Las
instituciones son conocimiento. Aoki (2001) ha enfatizado el contenido de
conocimiento que tienen las instituciones.
Los gobiernos cuentan con armas muy poderosas para cambiar las reglas pero, cuando
las usan, deben tener en cuenta que ello puede afectar la credibilidad. Por supuesto, esto
no quiere decir que las reglas sean sacrosantas y que la sociedad deba renunciar a
ciertos objetivos para mantener las instituciones en un freezer. La implicancia central,
desde el punto de vista económico, es que todo cambio de reglas tiene un costo por
afectar la credibilidad y, por ende, es vital minimizar tal costo. Por eso, las sociedades
democráticas se atienen a las pautas establecidas por las instituciones políticas de
jerarquía superior para el cambio de políticas públicas. Es justamente la necesidad de
manejar la tensión entre confianza y cambio lo que llevó a las sociedades a establecer
jerarquías entre las normas, de forma que unas sean más difíciles que otras de cambiar.
Cuando se observan las instituciones con esta perspectiva es fácil entender por qué son
tan traumáticas las experiencias de crisis, algo muy frecuente en la Argentina: las crisis,
al ser sistémicas, destruyen gran cantidad de reglas de juego, desde contratos financieros
hasta sistemas jubilatorios y, en ese sentido, actúan como verdaderas usinas de
incertidumbre estratégica que se esparcen por el sistema y deterioran el funcionamiento
de las organizaciones en el nivel microeconómico. Un “corralito” no sólo representa una
expropiación, sino que al quebrar las reglas de juego tiene el costo adicional de dejar a
la sociedad sin una organización que es esencial en la economía moderna para coordinar
las actividades: los bancos. Cuando se destruyen instituciones, se destruye
conocimiento; es literalmente similar a quemar libros. Por ello no sorprende que las
crisis sean extremadamente costosas y disfuncionales económica, social y
52
políticamente: son eventos extremos de falla de cooperación que, al destruir reglas de
juego, erosionan el stock de conocimiento social que actúa como soporte de las
organizaciones.
Las crisis, no obstante, son circunstancias límite. Hay situaciones bastante habituales y
localizadas en las que las deficiencias en las reglas de juego llevan a la formación de
organizaciones disfuncionales que frustran la cooperación o deterioran su eficiencia.
Las fallas de organización pueden tomar diferentes formas. Esto es lógico si
consideramos que existen diferentes tipos de organización y, además, las organizaciones
deben adaptarse a diferentes contextos. A continuación, analizaremos un conjunto de
fallas de organización, que, como veremos en la tercera y la cuarta partes, son clave
para explicar los problemas económicos de la Argentina.
Definimos como falla de organización a una situación en que las soluciones de los
problemas de negociación, coordinación, motivación y ejecución que brinda una
organización dada, bajo un determinado marco institucional, no son las adecuadas y
llevan a fallas en la cooperación. Hay tres situaciones diferentes que conviene distinguir
en relación con el tipo de fallas de cooperación (vease Dixit et al., 2009):
53
las reglas existentes no brindan incentivos para mejorar la situación. El
cuidado del medio ambiente plantea típicamente esta cuestión: si se
invirtiera para mejorar el medio ambiente (el Riachuelo), todo el mundo
saldría favorecido, pero el inversor no recuperaría la inversión a menos
que pudiera excluir a quien no pagase una tarifa por el disfrute del
beneficio (pescar en el Riachuelo). Ya hemos comentado que situaciones
similares se observan en el caso de la producción de conocimientos e
información. En este caso, para mejorar la solución es necesario cambiar
las reglas de juego, muy probablemente por la vía de la intervención
pública: limpiar el Riachuelo, prohibir que se arrojen desechos y
financiar todo con impuestos. El equilibrio sería mejor, pero hay que
cambiar el marco institucional.
3. Puede ser simplemente muy difícil arribar a cualquier solución
cooperativa, sea buena o mala. Los agentes no se ponen de acuerdo
respecto de ninguna rutina que los lleve a algún equilibrio cooperativo,
no encuentran cómo coordinarse y motivarse para cooperar. Este tipo de
situación es típico que se observe en el nivel sistémico cuando un evento
o shock destruye los equilibrios cooperativos que se habían logrado, sea
porque cambian sustancialmente los recursos contenidos en el hardware,
sea porque las reglas de juego establecidas dejan de respetarse (como en
el ejemplo de las crisis ya comentado). Al no llegarse a ningún
equilibrio, se trata de una situación de desequilibrio.
En ese caso, es imperativo reformar las reglas de juego de manera que la
sociedad pueda alcanzar algún equilibrio. Es “imperativo” porque las
fallas de cooperación pueden ser excesivamente costosas. Por ejemplo,
las grandes recesiones que acompañan las crisis conllevan altos niveles
de desempleo de recursos, tanto de capital como de trabajo, lo cual puede
tener consecuencias sociales insoportables. Entonces, surgen consignas
como “Que se vayan todos” o grandes segmentos de la población (sobre
todo, los jóvenes golpeados por el desempleo) se declaran “indignados” y
cuestionan la legitimidad del “sistema”. En términos de nuestra
discusión, esto simplemente quiere decir que aparecen demandas de que
la política se encargue de cambiar aquellas partes del marco institucional
de la economía que no están llevando a la sociedad a situaciones de
equilibrio cooperativo de buena calidad. Por ejemplo, hoy en Europa se
discute cómo cambiar las regulaciones de los bancos, cómo debe ser la
política fiscal (¿cuánto deben ajustar Grecia o España?), si el euro es
viable, si la unión monetaria debe ser también una unión fiscal, etc. Si el
lector repasa el cuadro del software, verá que el desafío político en
Europa es enorme simplemente porque es necesario realizar trabajos de
reingeniería institucional a una escala pocas veces vista.
Para que esta clasificación general de las fallas de cooperación tenga relevancia práctica
es necesario vincularla con las organizaciones concretas de una economía capitalista
Afortunadamente, los economistas han invertido gran cantidad de esfuerzo en analizar
las fallas de organización que se observan usualmente. En lo que sigue estudiamos,
primero, las fallas de cooperación en las organizaciones individuales (utilizamos la
categorización de la figura 2.1, que distingue entre mercados, organizaciones públicas y
privadas y familias) y luego identificamos las fallas que pueden aparecer en el nivel
sistémico.
54
Fallas de mercado32
32
Sobre fallas de mercado véase Milgrom y Roberts, 1993 o Dixit et al., 2009.
33
Al organizar las transacciones que involucran este tipo de bienes, servicios y factores, los demandantes
suelen tener problemas importantes para informarse y cubrirse de los riesgos correctamente: ¿cómo
entender a qué me compromete la letra chica del contrato?; ¿cómo confiar en que el personal que contraté
en la firma no revelará secretos comerciales o tecnológicos? ¿Cómo saber si este trabajador es
conflictivo? Los oferentes, por su lado, enfrentan dificultades para proteger los derechos de propiedad
sobre lo que producen: ¿cómo evitar que me copien el programa que desarrollé?; ¿cómo asegurar, siendo
una PyME proveedora de una firma con poder de mercado, que se me respete el contrato?
34
Las empresas suelen tener diferentes grados de poder de mercado: monopolio (una sola empresa tiene
todo el mercado), oligopolio (pocas empresas) y competencia monopolística (número grande de
empresas, pero que venden productos con cierta diferenciación que les da una autonomía limitada para
fijar el precio).
55
pueden originar en concesiones del gobierno, acceso privilegiado a
conocimientos tecnológicos y patentes, colusión entre los oferentes o
monopolios naturales. Estos últimos se forman cuando una empresa tiene
costos decrecientes a medida que produce más, como ocurre con muchos
de los servicios públicos.
• Externalidades. Este fenómeno ocurre cuando las acciones de un agente
favorecen o perjudican a otros sin tener que pagar o recibir un pago por
ello. El ejemplo típico es el daño al medio ambiente: no pagamos todos
los costos en que incurre la sociedad cuando utilizamos nuestro
automóvil particular. Otro ejemplo, en este caso positivo, se da cuando
alguien inventa un nuevo procedimiento para bajar costos y favorece a
otros que lo imitan. En este caso, los mercados fallan en la tarea de
motivación porque no están definidos los derechos de propiedad: si las
firmas se esfuerzan para bajar sus costos invirtiendo en investigación y
desarrollo y luego otros la imitan sin pagar, la empresa dejará de invertir
o invertirá poco por falta de incentivos. Cuando existen externalidades, el
problema del “colado” o free rider impide que el mercado haga bien el
trabajo de motivar. Para evitarlo, y proteger las innovaciones, se recurre
a regulaciones. Un ejemplo son las patentes, que excluyen forzosamente
del uso a quienes no invirtieron en generar la innovación.
• Bienes públicos. Estos bienes tienen dos características especiales,
similares a las del conocimiento (véase capitulo 2). No son rivales en el
consumo (que una persona consuma estos bienes no impide que también
otra persona los consuma) y es difícil excluir a otros del consumo35. El
mercado como organización también falla aquí en solucionar la cuestión
de la motivación, por el problema del free rider: los particulares evitarán
pagar por los bienes públicos (un parque, la defensa nacional, etc.) si
pueden disfrutar de ellos sin pagar. Esta falla de mercado se soluciona
mediante una institución: los impuestos. Los ciudadanos no deciden si
pagar impuestos, están obligados a hacerlo.
35
Los bienes que tienen estas características técnicas se clasifican como bienes públicos, pero no todos
los bienes que las presentan son producidos necesariamente por el sector público. Como vimos más
arriba, en el caso de las externalidades asociadas con la innovación también se presentan las
características de no rivalidad y no exclusión.
56
Fallas en las jerarquías privadas36
Cuando los costos de realizar las transacciones por la vía del mercado son excesivos, los
agentes recurren a otros mecanismos para reducir esos costos. Una forma de hacerlo es
internalizar la transacción dentro de la empresa. Esto ocurre, por ejemplo, cuando una
firma se integra verticalmente a los efectos de asegurarse la provisión de insumos. Pero
esto trae nuevos problemas, pues recarga las tareas de la jerarquía. Las causas de fallas
en las jerarquías se relacionan con:
• Los costos de comunicación entre las partes: tanto para transmitir las órdenes
como para informar a la cúpula de los problemas en las jerarquías menores. La
información está siempre descentralizada y localizada en diferentes segmentos
de la organización y ello crea asimetrías de información y costos de transmisión.
• El problema de las influencias. Una parte del esfuerzo de los participantes se
perderá en tareas orientadas a influir sobre sus jefes para conseguir ciertas
ventajas, que no tienen que ver con maximizar los logros del conjunto.
Asimismo, como vimos, los agentes pueden manipular la información (ocultarla,
destruirla) con el objetivo de mejorar su posición.
Las jerarquías nunca funcionan de manera perfecta: no alcanza con diseñar bien el
organigrama y asegurar que funcionen los canales de transmisión de información. En las
organizaciones reales se invierte gran cantidad de esfuerzos en diseñar incentivos para
que las personas sigan las reglas. Si esas reglas no están en línea con las estrategias de
los individuos, las acciones y decisiones de la organización no ocurrirán según el diseño
plasmado en su organigrama: las reglas deben ser efectivas en motivar los
comportamientos deseados. Tomar en cuenta la visión, intereses y preferencias de los
individuos es crucial a la hora de evaluar si el esquema de reglas de juego diseñado para
coordinar y motivar un cierto comportamiento funcionará o no en un contexto
específico: formatos organizacionales que son eficientes para coordinar y motivar en un
contexto podrían producir resultados opuestos en otro.
Disfuncionalidad familiar37
La familia también puede mostrar fallas en las funciones económicas que cumple. La
familia, como organización, toma decisiones cruciales con relación al ahorro, el gasto
36
Sobre fallas en las jerarquías véase Gibbons (2000).
37
Sobre este tema véase: World Bank (2007) y Lundberg y Pollak (2007).
57
de inversión física (vivienda, bienes durables) y en capital humano, cobertura de
riesgos, participación en el mercado de trabajo y tasa de natalidad. Para llegar a
decisiones correctas en relación con estas variables, las familias deben resolver
problemas de coordinación, motivación y ejecución, como ocurre en cualquier
estructura jerárquica. En la economía de las familias se utilizan modelos de toma de
decisiones que permiten diferentes grados de negociación pero en todos los casos un
problema central tiene que ver con lo motivados que estén los jefes de hogar para tomar
en cuenta los intereses de quienes dependen de ellos: los niños y, también, los ancianos.
Entre las fallas que son relevantes para nuestro estudio cabe mencionar las siguientes:
Fallas de gobierno38
El gobierno está compuesto por organizaciones que, como tales, actúan como agentes
económicos. El formato organizacional que utilizan los entes públicos se basa en
jerarquías. La burocracia pública es la organización jerárquica por excelencia. Algunos
de estos entes actúan como si fueran organizaciones privadas (bancos públicos,
empresas del Estado) y otros están especializados en la regulación de las actividades y
la implementación de políticas públicas, como es el caso por ejemplo del Banco Central,
los entes de regulación o la Secretaría de Hacienda. Las fallas de gobierno, por ende, se
asocian en gran medida con los problemas de las jerarquías ya descritos con
anterioridad.
Desarrollar entes públicos que estén libres de fallas es un desafío complicado. Por un
lado, el Estado debe contar con tecnología, recursos y una burocracia pública idónea en
un contexto en que el sector privado y el resto del mundo compiten por captar esos
mismos recursos. Por ejemplo, para el gobierno es difícil reclutar personal calificado en
un país que sufre de “fuga de cerebros” atraídos por mejores oportunidades en el
38
Sobre fallas de gobierno ver Drazen (2000) y Tabellini (2007).
58
exterior. Por otro, aun en los casos en que el Estado logra estructurar entes de
regulación y organizaciones con poder de policía, muchas veces es difícil delegar
autoridad y hacer cumplir las normas debido a la corrupción y la búsqueda de renta fácil
por la vía de conseguir privilegios del Estado. Una falla de gobierno muy grave se
produce cuando las agencias de regulación son capturadas por los intereses específicos
de aquellos que debe controlar. Cuando estos problemas son generalizados pueden dar
lugar a un sistema llamado “capitalismo de amigos”.
Las organizaciones del gobierno desempeñan un papel protagónico, pues, para que el
marco institucional esté en condiciones de inducir orden en las interacciones entre los
agentes se requiere un gobierno capaz de hacer cumplir las reglas de juego –jueces,
poder de policía, una burocracia pública–. Estos servicios sólo pueden ser provistos por
organizaciones del Estado. Ello es así porque, de otro modo, las reglas no serían creíbles
y, por ende, serían inefectivas para ordenar las negociaciones, coordinar y motivar.
Todos los agentes deben creer que se cumplirán los compromisos, las amenazas de
castigo si la conducta se desvía y los premios por actuar en línea con lo esperado. La
autoridad del Estado es central en este punto pues en ella descansa, en última instancia,
la tarea de hacer cumplir las leyes, incluyendo la tarea del Poder Judicial de proveer
justicia ante conflictos entre agentes económicos.
Disfuncionalidad sistémica39
La disfuncionalidad en el nivel del sistema puede tomar las tres formas básicas
siguientes:
59
por debajo (recesión) de su capacidad de crecimiento potencial o de pleno empleo. El
nivel de crecimiento potencial del PBI es el que la economía puede mantener a largo
plazo. La tasa más alta de crecimiento durante la expansión no puede mantenerse
porque implicaría sobreutilizar los recursos del hardware de forma permanente y no
transitoria, mientras que una recesión permanente implicaría no utilizar nunca la
capacidad disponible en el hardware. Los gobiernos han desarrollado instrumentos de
política de cierta eficiencia para evitar las consecuencias de los desequilibrios de este
tipo, que toman usualmente la forma de desempleo en la parte recesiva del ciclo y de
presiones inflacionarias en la parte expansiva. Entre esos instrumentos sobresalen:
60
políticas públicas, derechos de propiedad) que permitan devolverles la solvencia a los
bancos y el sector público. Por ejemplo, el Estado puede declarar un default o negociar
una quita voluntaria de la deuda pública; ambas alternativas representan un cambio no
anticipado en los derechos de propiedad y típicamente requieren cambios en las
regulaciones financieras. A los procesos de reforma institucional de este tipo se los
conoce vulgarmente como “ajustes”. La palabra “ajuste” es impopular justamente
porque se refiere a un paquete de medidas cuyo objetivo explícito es inducir una
reasignación en la riqueza que favorezca a los bancos o al gobierno de forma que
vuelvan a ser solventes. Dicho de otra manera, los ajustes buscan establecer nuevos
equilibrios cooperativos que garanticen la funcionalidad futura del sistema (que
organizaciones clave como los bancos y el gobierno sigan operando) sin dañar la
credibilidad institucional. Los ajustes son intensivos en acción política porque un
ingrediente vital de todo ajuste exitoso es la percepción de legitimidad.
3. Bajo crecimiento. Un último tipo de desajuste sistémico tiene que ver con las trampas
de bajo crecimiento. En este caso, el problema es que existe una inconsistencia entre la
dotación de recursos contenida en el hardware y el desempeño de la economía en
términos de crecimiento. Si dos economías con dotaciones similares de recursos
muestran tasas de crecimiento muy diferentes, es razonable formular la hipótesis de que
las disfuncionalidades que explican ese hecho se ubican en el plano de las
organizaciones y el software. Hay una gran variedad de fallas de cooperación que
pueden llevar a este resultado. La literatura actual enfatiza las siguientes (véase
Acemoglu. 2008), :
En términos más generales, hay que considerar que la mala “elección” del modelo de
organización típicamente lleva a que la organización no persiga los objetivos primarios
que llevaron a su creación. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se elige una solución de
mercado para un problema que deben solucionar el Estado o una ONG, o se usa el
Estado para dar solución a un problema de mercado. También ocurre si la familia se
ocupa de problemas que puede manejar mejor la sociedad, como los seguros para la
vejez. El uso de las comillas en la palabra “elección” llama la atención sobre un hecho:
el carácter evolutivo de las organizaciones, los problemas de acción colectiva y las
restricciones sistémicas hacen que los grados de libertad para elegir sean muy reducidos
o, incluso, nulos.
61
5. Reformas40
¿Es la reforma del marco institucional sólo un problema de diseño? Claramente no, por
una razón muy sólida: la mayor parte de las veces, las reformas en las reglas de juego
suelen tener efectos distributivos de relevancia y, por lo tanto, de ellas resultan
ganadores y perdedores. A nadie lo deja tranquilo que le expliquen que está perdiendo
posiciones en favor del logro de un mejor equilibrio cooperativo. Podría pensarse“la
gente es buena y comprenderá”. Pero aun concordando con el objetivo, las personas se
harán dos preguntas fundamentales primero, ¿cómo saber si la reforma que se propone
es la correcta para lograr el objetivo?; segundo, ¿cómo confiar en quienes implementen
las nuevas reglas? (véase Rodrik, 2003).
40
Sobre reformas ver Fanelli (2007) y Drazen (2000).
62
institucional y reforzar la credibilidad construyendo consensos y estableciendo
mecanismos de control. En una sociedad democrática, el Congreso es el ámbito del
debate, la búsqueda de consensos y el diseño institucional, mientras que al Poder
Judicial le cabe el rol de velar por la correcta aplicación de las reglas de juego y
fiscalizar la implementación, a cargo del Ejecutivo.
De lo anterior se sigue que las reformas serán en principio más fáciles de implementar
cuanto menores sean los efectos distributivos adversos que provoquen, menor poder
político tengan los grupos afectados y mejor funcionen las instituciones republicanas.
Por ejemplo, en el caso de las trampas de bajo crecimiento debería ser el más sencillo:
todos ganan si la sociedad se coordina para salir del equilibrio “malo” e ir al “bueno”.
Además, en principio puede hacerse sin cambios significativos de reglas. Esto explica
que sea muy difícil encontrar un país en que el Estado no invierta en educación
primaria: si la gente no supiera sumar y restar, la productividad sería realmente muy
baja. Son situaciones en que todos ganan. Probablemente, si una sociedad no soluciona
este tipo de problemas, es porque cuenta con una “elite de poder” extremadamente
mala.
Los casos del free rider y de los desequilibrios son más difíciles porque de ellos resultan
perdedores y ganadores y, por ende, más resistencia política al cambio de reglas de
juego. Basta comprobar el rol del Tea Party Movement en los Estados Unidos: una de
sus banderas es la resistencia al aumento de la presión tributaria sobre los ricos para
“pagar” los programas anticrisis de ayuda a los bancos y los desempleados.
Probablemente los desempleados pobres piensan algo distinto, y a los bancos les da lo
mismo, siempre que alguien financie el salvataje financiero… Por supuesto, los Estados
Unidos podrían hacerle pagar una parte de la crisis al resto de los países por la vía de
incrementar la inflación y licuar el valor de los dólares que están por todo el mundo y,
particularmente, en las reservas de China y otros emergentes. De aquí que las reuniones
del G20 están lejos de ser tea parties. Cuando los cambios en las reglas de juego tienen
impacto fuerte sobre la distribución, rápidamente el problema deja de ser sólo
económico para devenir político. La fuente principal de legitimación de las reglas de
juego está en el ámbito de la política, no en el de la economía.
63
caminos para negociar sobre sus diferencias, deliberar sobre sí misma con criterio y
crear estructuras de poder con capacidad de comprometerse, ello puede considerarse una
bendición para la economía.
64
4. Hardware, estructura económica y crecimiento
La figura 4.1 será útil para organizar los temas que trataremos en el capítulo. La figura
repite el segmento correspondiente al hardware de la figura 2.1, pero agregándole
algunas dimensiones que necesitamos incorporar al análisis.
65
Figura 4.1
Hardware, estructura económica y crecimiento sostenido
Hardware
Cambio estructural
Crecimiento Sostenido
La idea central que pretende transmitir la figura es que los recursos representados por
los cinco rectángulos superiores son los insumos que contribuyen tanto a edificar la
estructura productiva como a generar la oferta global de productos. A esa oferta global
se la identifica con el PBI. En una economía capitalista, los agentes que participan de la
generación de la oferta reciben un ingreso por la tarea de agregar valor a los recursos.
Por ello el PBI, el valor agregado y la suma de todas las remuneraciones pagadas
coinciden y, en general, se utilizan los conceptos de valor agregado, ingreso y PBI como
sinónimos.41 Los productos que conforman el PBI, por otra parte, se destinan a
satisfacer la demanda global de bienes y servicios que la sociedad utiliza para satisfacer
sus necesidades de consumo y para invertir a los efectos de ampliar el tamaño del
hardware. De esta forma se produce una suerte de flujo circular: quienes participan en
generar la oferta contenida en el PBI reciben un ingreso por ello, que luego gastan en
los mismos bienes que contribuyeron a crear. Obviamente, sólo en economías muy
primitivas los productores consumen e invierten lo que ellos mismos crean. En las
economías modernas, los mercados y las organizaciones que examinamos en los
capítulos 2 y 3 son las encargadas de reasignar la oferta según los deseos y necesidades
particulares de los demandantes. Actúan como canales que redistribuyen la oferta hacia
distintos usos. De aquí que los servicios de distribución creen valor: ayudan a mejorar la
asignación de los recursos y, por ende, a usarlos mejor.
66
sentido, hay dos preguntas clave respecto de la relación entre estructura productiva y
crecimiento. La primera es si la estructura productiva es capaz de hacer a la población
cada vez más rica, aumentando el PBI por habitante. Para esto, la generación de valor
agregado debe crecer más rápido que la población, y es difícil que eso ocurra sin
acumulación de recursos y sin progreso técnico. Las sociedades, de cualquier forma, no
se hacen ricas de un día para el otro; se trata de procesos de muy largo plazo. Por
ejemplo, la tasa de crecimiento del ingreso por habitante en Estados Unidos fue de 2%
por año en los últimos cien años. Por ello, una segunda pregunta relevante es si la
estructura productiva está en condiciones de generar crecimiento sostenido. Para
cumplir con este requisito, la estructura productiva debe ser flexible y acomodarse tanto
a los cambios externos como a los generados por su propia evolución: los agentes y las
organizaciones deben desarrollar capacidades para adaptarse, innovar e incorporar
tecnologías.
Una aclaración: a diferencia del PBI, que mide el bienestar y, por lo tanto, se refiere a
algo que tiene valor per se, los cinco criterios de desempeño productivo que hemos
mencionado no son objetivos en sí mismos, sino indicadores de la calidad del proceso
de crecimiento y de su sostenibilidad. Asimismo, estos criterios no son todos los que se
necesitan para evaluar la calidad: ya vimos en el capítulo anterior que el software tiene
funciones indelegables y que muy difícilmente la estructura productiva se adaptaría a
los cambios que demanda un proceso de crecimiento sostenido si la sociedad no
estuviera en condiciones de adaptar las reglas de juego en consonancia. No debemos
confundir, en este sentido, estructura productiva –que es un componente central del
hardware– con estructura económica, que incluye adicionalmente a las organizaciones
(empresas, familias, etc.).
a. Productividad42
42
Un tratamiento más detallado sobre productividad puede encontrarse en OECD (2001).
67
(output) con un volumen dado de recursos (inputs). Cuanto menos inputs se utilizan por
unidad de output producido, más eficiente es la economía: a la sociedad le cuesta menos
esfuerzo conseguir un nivel dado de bienestar. Por lo tanto, para medir la productividad
necesitamos medir la relación entre el valor agregado o PBI que el país genera, por un
lado, y el conjunto de recursos que tiene en el hardware, por otro.
• Tomar uno de los inputs como representativo del resto y medir la productividad
en relación con ese input. En el caso del crecimiento, el input privilegiado es el
trabajo. Por lo tanto, se toma la productividad del trabajo como representativa de
la productividad de la economía en su conjunto. La productividad laboral tiene
la virtud de ser fácilmente calculable, ya que surge de dividir el valor agregado o
producto generado por la economía por la cantidad de personas ocupadas.44
Cuanto más valor agregado genere cada trabajador, más eficiente será la
economía. Una ventaja adicional de este indicador es que, además de brindar una
idea de lo que ocurre con la eficiencia, también nos da indicaciones sobre el
bienestar: si el trabajador promedio produce más, tiene más bienes a su
disposición. De aquí en adelante, entonces, cuando decimos “productividad” nos
referimos a la productividad por hombre ocupado si no aclaramos lo contrario.
• Tomar en consideración la influencia del resto de los inputs. Para ello se
desarrollaron teorías acerca de cómo afectan los otros inputs a la productividad
laboral. Los argumentos esgrimidos por esas teorías irán quedando en claro a
medida que avancemos.
43
Para medir la contribución del conjunto de inputs se necesita encontrar una forma de agregar todos
esos inputs en uno solo y, una vez hecho eso, calcular cuánto output producen. La dificultad es que no se
puede sumar una máquina más un hombre más una hectárea de tierra porque ello equivaldría a sumar
peras con manzanas. El método más intuitivo para agregar sería el de calcular cuánto valen la tierra, el
capital, etc., sumar todo, y llamar “input total” a ese valor. Pero no todas las cosas que usamos tienen
precio; hay inputs clave que no se comercian en el mercado porque son bienes públicos, como el servicio
de defensa. Además, algunos precios están distorsionados, como ocurre cuando hay monopolios privados
o cuando el Estado subsidia un producto. Estaríamos generando distorsiones en la medición si al calcular
el valor de las cosas usáramos esos precios. Por otro lado, lo que llamamos “capital” o “tierra” tiene
diferentes calidades y características técnicas y, por ende, enfrentamos el problema de tener que sumar
“peras” de distinta calidad. Necesitamos precios para cada calidad distinta de input y esos precios
tampoco están disponibles en su totalidad. Véase OECD (2001).
44
En las discusiones sobre crecimiento, lo correcto es tomar el “PBI potencial” o de “equilibrio de largo
plazo” para calcular la productividad. A corto plazo, la economía puede no estar en equilibrio debido a
fluctuaciones cíclicas. Por ejemplo, si la economía estuviera “recalentada”, se observaría un crecimiento
del PBI –y, por lo tanto, de la productividad– superior al sostenible en el largo plazo, y lo contrario
ocurriría en un período recesivo. Cuando la economía está en equilibrio, se dice que está generando su
“PBI potencial” o de “pleno empleo”. La dificultad, aquí, es desarrollar técnicas para medir el PBI
potencial, ya que lo que miden las estadísticas es el PBI efectivo. Véase Canova (1998).
68
quedará constante. La economía será más grande (PBI total más grande) porque habrá
más personas trabajando, pero el aporte promedio de cada una quedará igual (PBI per
cápita constante). China es una economía grande porque tiene muchos trabajadores,
pero no es rica como Estados Unidos porque la productividad promedio del trabajo es
más baja allí que en este último país. Conclusión: para que una economía haga cada vez
más rica a su gente es necesario que aumente la productividad del trabajo, de forma que
el PBI suba a una tasa superior a la tasa de crecimiento de la cantidad de trabajadores.
Está claro que si la cantidad de trabajadores y la población crecen a la misma tasa, la
productividad laboral y el PBI per cápita deberían moverse al unísono. Pero hay ciertas
circunstanciasen las que esto no ocurre, y al hacer los cálculos hay que tomarlo en
cuenta. El ingreso per cápita podría subir sin que aumentase la productividad de cada
trabajador si se incrementara la proporción de gente que trabaja en relación con la
población total, y lo contrario ocurriría si esa proporción bajara. Esto es simple de
comprender: si un trabajador potencial está inactivo, el valor agregado que produce es
cero, pero se lo contabilizará igualmente como habitante al calcular el ingreso per
cápita. Si ahora ese mismo trabajador pasa a generar valor, el PBI crecerá sin que crezca
la población, por lo que el ingreso por habitante se elevará.
Recordemos que al total de las personas que desean participar en el mercado de trabajo
se lo llama PEA (población económicamente activa). Ahora bien: ¿por qué podría
cambiar la relación entre la PEA y la población total? La participación de la mujer y la
proporción de niños y ancianos en la población son determinantes clave. También
influye en el deseo de participar en la fuerza de trabajo la expectativa de encontrar o no
un empleo. Como fruto de la transición demográfica, uno de los factores importantes
que está operando actualmente en el mundo desarrollado es el envejecimiento de la
población, a causa de lo cual aumentará el número de retirados. Ante este fenómeno,
una economía podría ver caer su nivel de bienestar aun cuando sus tecnologías, capital
acumulado, etc., no variaran: le jugaría en contra la reducción de la PEA. Como
consecuencia de este hecho, ha aumentado el interés en la demografía en tanto
determinante del crecimiento. De cualquier forma, como los cambios en la participación
suelen ser graduales, es una buena aproximación a la realidad decir que la riqueza de un
país depende de su productividad laboral. Para simplificar, supondremos en nuestra
discusión que la tasa de participación laboral no varía y lo haremos notar cuando no sea
este el caso. Con este supuesto, productividad laboral y PBI per cápita se mueven
juntos.
69
b. Acumulación de recursos45
Una estrategia que parece razonable para hacer crecer el valor agregado a mayor
velocidad que la oferta de trabajo es la de aumentar la cantidad de recursos que cada
trabajador tiene a su disposición. Además, como en el hardware hay varios recursos
para elegir, lo lógico sería concentrar el esfuerzo en acumular aquel o aquellos que
hagan aumentar el valor agregado más rápidamente. Esta estrategia podría tomar dos
formas básicas. Una es aumentar un input por vez y dejar constante el resto; la otra es
aumentar todos los inputs de manera simultánea.
Empecemos con un input por vez. Si en una organización productiva se aumenta el uso
de un recurso que no sea el trabajo (capital, recursos naturales, etc.) y se dejan los
demás recursos constantes, y si como consecuencia, el valor agregado aumenta aun
estando fija la cantidad de trabajadores, la productividad de esos trabajadores en
promedio habrá aumentado. Esto se observa en la práctica: la productividad media del
trabajo es más alta en las ramas que tienen más capital por hombre ocupado. Ejemplos
típicos de ramas intensivas en capital son la refinación de petróleo o los
emprendimientos mineros. Un hecho que complica el panorama, no obstante, es que la
adición de recursos no tiene siempre igual impacto sobre el valor agregado: en muchas
actividades, cuando se incrementa la intensidad en el uso de, digamos, el capital, lo que
aporta cada unidad adicional de ese recurso al valor agregado –y, por ende, a la
productividad del trabajo– va decreciendo. Debido a esto, se llega normalmente a un
punto en que deja de ser conveniente seguir concentrando el esfuerzo de acumulación
en el recurso en cuestión. De esto se sigue que sería difícil lograr el crecimiento
sostenido de la productividad laboral sólo sobre la base de la acumulación de factores
cuyo aporte a la productividad decrece en el tiempo.46
En vez de ir aumentando la intensidad de un recurso por vez, cuando una planta ya está
trabajando a pleno, los productores podrían tomar la decisión de construir una nueva
planta. Esto requiere aumentar el uso de todos los recursos al mismo tiempo: una nueva
planta requiere un lote de tierra, maquinaria y nuevos trabajadores. Si, como
consecuencia de incrementar el uso de todos los recursos en igual proporción, el valor
agregado sube en idéntica proporción, se dice que la unidad productiva muestra
“rendimientos constantes a escala”: cada nueva planta construida produce lo mismo que
las anteriores. Si el valor agregado crece más que proporcionalmente, los rendimientos a
escala son crecientes y, por supuesto, son decrecientes si ocurre lo contrario.47
45
Los modelos de crecimiento basados en la acumulación de recursos se estudian en detalle en Sala-i-
Martin (2000).
46
Por otra parte, si el recurso que se incrementa es la cantidad de trabajo y el resto de los recursos
permanece sin cambios, la prueba es más exigente en lo que hace a productividad laboral: para que esta
aumente en promedio al agregar un trabajador más, ese trabajador adicional debería realizar un aporte
mayor que el que venían realizando en promedio los trabajadores que ya estaban ocupados. Esto puede
ocurrir, por ejemplo, cuando los trabajadores aprenden a trabajar mejor a medida que pasa el tiempo y le
enseñan al recién llegado cómo ser más productivo.
47
Nótese, sin embargo, que no haría falta volver a “inventar” la tecnología utilizada en la planta debido a
que el conocimiento, como vimos, es especial: se puede “consumir” sin que desaparezca. Por supuesto, si
se invirtiera en desarrollar nuevas tecnologías, la planta nueva no sería un clon de la antigua, como
estamos suponiendo en el texto y podría ser más productiva. Cuando se da esta circunstancia, los cambios
tecnológicos se convierten en una fuente adicional de rendimientos crecientes (véase Carlaw y Lipsey,
2001).
70
Si es la estructura productiva como un todo la que exhibe rendimientos constantes a
escala, la productividad del trabajo de esa economía será siempre la misma y su
producto por habitante se estancará. En efecto, en esa economía, a medida que crezca
naturalmente la población, se necesitará que suban en igual proporción el resto de los
recursos del hardware para que los nuevos trabajadores encuentren plantas productivas
adicionales en las cuales trabajar y, si ello ocurre, el PBI subirá en proporción a los
recursos adicionados para construir las plantas, dado que hay rendimientos constantes a
escala. Así, la productividad quedará constante porque la cantidad de trabajadores y el
valor agregado estarán subiendo a la misma tasa. Todos los habitantes serán igual de
ricos que antes, pero no más. Obviamente, la situación sería mucho peor si la economía
mostrara rendimientos decrecientes a escala: entraría en decadencia porque el nuevo
valor agregado generado al adicionar recursos a medida que la población crece no sería
suficiente para satisfacer los requerimientos del aumento poblacional. Esto quiere decir
que para ser cada vez más rico se necesitaría encontrar la forma de obtener rendimientos
crecientes al aumentar la escala en que se usan los recursos.
Hay que tener en cuenta, por otra parte, que no todos los recursos se pueden incrementar
de manera conjunta, de forma de ganar escala. Los recursos naturales no se reproducen
y algunos se agotan. El factor trabajo, a su vez, se reproduce en función de decisiones
que pertenecen más al campo de la demografía que al de la economía. Asimismo, la
acumulación de conocimiento depende en cierta medida de la creatividad y de la
disponibilidad de capital humano y estos factores pueden no estar presentes48.
La conclusión general que se sigue de estos argumentos es que sería muy difícil basar la
estrategia de crecimiento sólo en acumular factores a medida que la población crece, de
a uno por vez o aumentando la escala en el uso de todos al mismo tiempo. Para que cada
habitante sea cada vez más rico hay que encontrar la forma de que los rendimientos no
se estanquen o decaigan. La respuesta a esto está en gran medida asociada con un
componente del hardware que hemos dejado un poco de lado: el factor conocimiento,
que influye tanto en la tecnología de productos y procesos como en la organización.
c. Rendimientos crecientes49
En primer lugar, las denominadas economías de escala estáticas. En este caso aparecen
rendimientos crecientes debido a que el volumen óptimo de utilización de una planta o
una obra de infraestructura es muy elevado, como en el caso de, digamos, una nueva
autopista. A diferencia del caso de los rendimientos decrecientes, cuando se construye
una nueva autopista y aumenta la cantidad de vehículos que la utilizan, caen los costos
unitarios. La razón es simple: los costos fijos de construcción de las grandes obras de
infraestructura caen al aumentar la cantidad de usuarios. Los costos caen porque está
aumentando la productividad en la utilización del capital invertido.50
48
Sobre acumulación de recursos naturales ver Sinnot et al. (2010); sobre demografía Lee y Mason
(2011) y sobre conocimiento técnico Carlaw y Lipsey (2001).
49
Los temas discutidos aquí pueden profundizarse en Aghion y Howitt (1994) y Venables (2008a y b).
50
Pero este beneficio no viene sin dificultades por el lado del software: los costos decrecientes dañan a la
competencia por dos vías. Por un lado, puede ocurrir que la firma de alta escala desplace a sus
71
De cualquier forma, cuando las economías de escala son estáticas, se registran
rendimientos crecientes sólo durante un tramo de la producción, hasta que se utiliza toda
la capacidad. El punto importante para el crecimiento económico, sin embargo, es que
puede pasar mucho tiempo antes de que esto ocurra. Las grandes obras de
infraestructura suelen dar un gran empuje al crecimiento del PBI, aumentando la
probabilidad de que aumente por encima del crecimiento poblacional durante un
período largo. En el caso de la infraestructura, usualmente el impulso se debilita debido
a fenómenos como la congestión, que obligarán a nuevas inversiones.
Hay situaciones, no obstante, en que las economías de escala estáticas pueden dar lugar
a impulsos muy prolongados, sobre todo si tomamos en cuenta el comercio
internacional. Un país puede ganar escala en, digamos, la producción de automóviles y
ello haría que sus costos fueran inferiores a los del resto del mundo. Comenzaría, por
ende, a exportar ganando mercados que pueden ser muy amplios, lo que le permitiría
construir plantas aun mayores, bajar más los costos y afirmarse en las exportaciones.
Las ganancias de productividad que pueden realizarse por esta vía son enormes y
también lo son, en consecuencia, las ganancias en nivel de vida ya que estaría
aumentando del ingreso per cápita. No en vano existe, como veremos, una correlación
positiva entre productividad, competitividad y salarios reales de los trabajadores.51 En
los dos mil, la industria automotriz argentina estuvo en condiciones de explotar las
economías de escala en ciertos segmentos de la rama a partir de la integración con
Brasil (véase capítulo 10).
Un segundo caso de rendimientos crecientes ocurre cuando los costos caen con la escala
de producción debido a que los trabajadores y empresarios aprenden a hacer mejor las
cosas a partir de la experiencia (learning by doing). Esta alternativa tiene la ventaja de
que los rendimientos crecientes no tienen por qué desaparecer en el tiempo: la
posibilidad de aprender no tiene un límite. En este caso, se dice que las economías de
escala son dinámicas: los trabajadores están en condiciones de extraer cada vez más
producto de un hardware dado gracias a que aprenden a utilizar los recursos con
eficiencia cada vez mayor. Nótese que los argumentos sobre escala y ganancias en el
comercio internacional se aplican también en este caso. Aunque el riesgo aquí es que el
competidor imite y también gane escala (no olvidemos que el conocimiento es especial
en este sentido).
competidores fácilmente si estos tienen una escala menor y, por ende, sus costos son mayores. Por otro
lado, si la inversión inicial en la planta es muy grande, sólo quienes tienen recursos suficientes podrán
participar y ello actuaría como una barrera a la entrada que deterioraría la competencia. Se pueden
formar, así, los llamados “monopolios naturales” o, menos dramáticamente, situaciones en que el
mercado es dominado por unas pocas empresas, como suele pasar en el mercado de automóviles. Cuando
las empresas pueden ejercer poder de mercado, suelen necesitarse regulaciones para proteger el bienestar
del consumidor. También ocurre que el Estado se haga cargo de las grandes obras de infraestructura. Esto
motiva demandas para el software (regulaciones, formatos organizacionales) que pueden no ser fáciles de
satisfacer cuando el marco institucional es débil o la corrupción es elevada.
7
Un buen manual para analizar el rol de la escala en el comercio internacional es Krugman y Obstfeld
(2006).
72
resto del mundo. El argumento es perfecto, pero llevarlo a la práctica es muy difícil: es
muy demandante de reglas de juego. Esto es así porque la industria protegida podría no
aprender ni ganar escala, pero cooptar la agencia de aplicación del gobierno de forma de
prolongar indefinidamente la protección sin hacerse competitiva. Esto obliga a los
consumidores y las firmas a pagar eternamente más por lo que podrían comprar más
barato afuera. No sorprende que los países que lograron sacar provecho de la industria
naciente sean aquellos que se las arreglaron para instalar un software adecuado.52 La
Argentina, como veremos en la cuarta parte, tiene una larga historia de intentos de
diseñar un software apropiado para explotar las industrias nacientes, donde hay
probablemente más para aprender de los errores que de los aciertos (que por supuesto
también los hubo).
En cuarto lugar, los rendimientos crecientes pueden crearse a partir de las interacciones
entre unidades productivas cuyas actividades resultan complementarias. Esto puede
ocurrir de diferentes formas; para nuestra discusión serán relevantes los fenómenos de
aglomeración, las redes y las cadenas de valor.54
En la aglomeración, los beneficios surgen del hecho de que las firmas se localizan en un
mismo lugar y se benefician de ello. Por ejemplo, porque aprenden unas de otras o
porque se benefician del hecho de que acudan trabajadores con calificaciones que se
adaptan a sus necesidades. La urbanización es uno de los fenómenos de aglomeración
más importantes. A escala menor, Sillicon Valley es otro ejemplo.
52
Sobre las políticas industriales seguidas por los países asiáticos exitosos, véase, por ejemplo, Banco
Mundial (1993); y Gill y Kharas (2007).
53
Sobre tecnología y productividad, véanse Aghion y Howit (1998) y OECD (2001); sobre sistema
nacional de innovación, Lundvall (1992).
54
Sobre estos fenómenos, véanse Strange (2008), Lariviere (2008) y Bloch (2008), respectivamente.
73
ser el primero en establecerse en una localidad dada. Típicamente estos fenómenos
ocurren de forma más o menos accidental. Pero los gobiernos que tienen políticas
públicas de calidad muchas veces se encargan de la coordinación, por ejemplo,
formando parques industriales o tecnológicos.
Las cadenas de valor son más fáciles de crear porque suelen formarse a partir de una
firma líder que establece relaciones cuasijerárquicas con el resto de las firmas de la
cadena y coordina las actividades de estas como proveedores o unidades tercerizadas.
Son más fáciles porque la firma líder, que suele tener el activo estratégico de la cadena
(como el dominio de una tecnología o un mercado de distribución del producto), es
capaz de internalizar buena parte de los beneficios generados.
A diferencia de una cadena de valor, las redes suelen ser más horizontales, con menos
relaciones cuasijerárquicas en su interior. Pero por la misma razón enfrentan más
problemas de coordinación e incentivos.
Un último factor que puede devenir en una fuente de rendimientos a escala son las
instituciones.55 Las reglas de juego contenidas en el software actúan como bienes
públicos que entran como insumos en la producción de todas las organizaciones
productivas y contribuyen a moldear las relaciones que establecen entre ellas. En este
sentido, el software económico desempeña una función muy parecida a la del software
en el mundo de la computación: una vez desarrollado el programa, puede ser utilizado
por una enorme cantidad de usuarios con sólo una inversión mínima, y, cuanto mayor el
número de usuarios, más fácil amortizar el costo fijo de desarrollar el programa.
Es fácil ver, a esta altura, por qué la literatura sobre crecimiento actual les asigna una
función tan importante a las instituciones (y por qué nosotros le dedicamos cierto
espacio al análisis del software).
55
Sobre este punto y las instituciones, véase Aoki (2001) y Acemoglu (2008).
74
• Si los costos decrecientes se registran en una actividad que genera monopolios
naturales o empresas con poder de mercado, la calidad de las regulaciones será
crítica en determinar los beneficios para el crecimiento.
• Cuando los rendimientos crecientes aparecen en las relaciones entre empresas
por la vía de las complementariedades, es necesario coordinar las inversiones y
las decisiones. Por ejemplo, los autopartistas invierten si hay una terminal, y la
terminal puede no localizarse en el lugar porque no hay autopartistas. Esto
demanda insumos del software bajo la forma de políticas públicas que ayuden a
coordinar decisiones productivas. Por ejemplo, los gobiernos deben invertir en
parques industriales para conformar clusters dentro de los cuales se aprovechen
las complementariedades entre firmas.
• Las políticas industriales orientadas a explotar los beneficios de la industria
naciente deben estar contenidas en un régimen de políticas públicas que evite la
mala asignación y la corrupción.
• Cuando se descubre una nueva actividad con rendimientos crecientes, los
recursos deben fluir hacia ella. Pero puede ocurrir que los canales estén
obstruidos por debilidades en el software: por ejemplo, si un emprendedor tiene
una idea, debe contar con capital para ponerla en práctica y si no lo tiene, debe
pedirlo prestado. Si por ser un emprendedor no tiene mucha historia crediticia, el
banco no le dará el crédito, el proyecto no se hará y la sociedad perderá una
oportunidad. Una razón esencial por la que las finanzas no se desarrollan son los
problemas de regulación y de defensa de los derechos de propiedad de los
acreedores. En el capítulo 11 veremos que el subdesarrollo financiero es uno de
los obstáculos más importantes que enfrenta la Argentina para crecer
sostenidamente.
d. Competitividad
75
búsqueda de beneficios: tomando como dato los precios externos, las firmas locales
buscan aumentar la productividad para bajar sus costos y, de esa forma, ganar dinero
vendiendo en el exterior o desplazando a las importaciones en la economía nacional. El
éxito competitivo puede dar lugar a círculos virtuosos si la firma reinvierte los
beneficios y las nuevas inversiones permiten incrementar la productividad y reducir
costos con relación a la competencia internacional. Las firmas probablemente
preferirían aumentar sus beneficios aumentando los precios en vez de esforzarse para
reducir los costos; pero para fijar los precios en el mercado internacional deberían tener
poder de mercado, algo muy difícil de lograr en la arena global, donde existen tantos
competidores, sobre todo para firmas de países emergentes.
Esta regla general tiene dos excepciones. Ambas son de gran importancia para el caso
argentino y ambas tienen que ver con los precios. La primera es que las autoridades
nacionales, bajo ciertas condiciones, pueden manipular los precios internos de forma de
hacer subir los beneficios de las firmas que compiten con el exterior. La segunda es que
a veces los países tienen suerte y los precios internacionales de lo que venden aumentan.
En cuanto a la manipulación de los precios internos, hay dos estrategias para hacerse
competitivo, aun teniendo una productividad menor que los competidores externos:
• Vender más barato reduciendo los costos internos y, particularmente, los costos
laborales. Esto es lo que hacen los países que deprecian el valor de su moneda a
los efectos de ser competitivos. Si se logra que el tipo de cambio (pesos por
dólar) aumente más que los salarios en pesos, los salarios medidos en dólares
caerán y, como los precios internacionales en dólares están dados, aumenta el
beneficio de las firmas nacionales que compiten con el exterior: reciben la
misma cantidad de dólares, pero los salarios que pagan representan menos
dólares. Por ejemplo, los Estados Unidos acusan a China de ganar
competitividad de esta forma. Cuando un país hace esto, es literalmente como si
tuviera siempre a sus trabajadores en oferta de fin de temporada. Por supuesto
no es gratis: se sacrifica bienestar nacional para ganar competitividad. Los
trabajadores argentinos sufrieron muchas veces caídas fuertes de sus salarios en
dólares por efecto de devaluaciones (ejemplos: 1981; 1989; 2002). Sin embargo,
todo gobierno con sesgo más o menos oportunista siempre tendrá la tentación
opuesta: revaluar la moneda para aumentar los salarios en dólares y crear una
sensación ficticia de mayor bienestar a corto plazo (ejemplos: la “plata dulce” de
1978-80; la convertibilidad). Estas políticas se autodestruyen debido a que la
economía deviene muy poco competitiva y experimenta problemas en su sector
externo: comienzan a faltar dólares por la caída de las exportaciones y el
aumento de las importaciones. El final es siempre la depreciación de la moneda.
Conclusión: es fundamental aumentar la productividad del trabajo para no tener
que poner los trabajadores en oferta como único medio de ganar competitividad.
76
• Colocar barreras proteccionistas: prohibir importaciones o fijarles altos
aranceles. Esto evita que actúe la competencia externa y, bajo tales condiciones,
las empresas locales pueden subir sus precios y aumentar sus beneficios sin
temer que los extranjeros les quiten porciones del mercado. Una consecuencia
positiva de esta estrategia proteccionista es que impide el desempleo y las
pérdidas empresarias en la rama afectada por la competencia externa. Pero
también tiene un costo: todos los consumidores del país pagarán más caro un
producto que podrían conseguir más barato afuera: de hecho, se le pide a la
población que subsidie el empleo y las ganancias en sectores que no están en
condiciones de aprobar el examen competitivo. De más está aclarar que las
empresas protegidas seguirán sin poder competir en cualquier otro mercado que
no sea el nacional.
Siendo esto así, ¿por qué podría justificarse el uso de la devaluación o la protección? Ya
hemos dado una respuesta: a veces, quienes participan de una actividad pueden reducir
los costos a medida que incrementan el volumen de producción y ventas. Cuando esto
ocurre, suele decirse que la actividad está desarrollando ventajas competitivas
“dinámicas”. Al ayudar a aumentar las ventas y reducir los costos, la devaluación o una
protección temporal podrían poner en movimiento un círculo virtuoso si, incentivadas
por los mayores beneficios, las firmas invierten más, dinamizando la productividad. Las
empresas nacionales tendrían, así, una oportunidad para incrementar la productividad
más rápido que el vecino. Si la aprovecharan, la devaluación o la protección devendrían
en instrumentos para el “descubrimiento” de ventajas comparativas. Parece un buen
negocio: sin generar desempleo ni pérdidas, se logra ganarle mercados a la competencia.
Sin embargo, hay un riesgo asociado a esta estrategia: podría ocurrir que quien recibiese
el subsidio temporal vía devaluación o protección no hiciera los deberes, no invirtiera y
no se preocupase por incorporar tecnología y, en consecuencia, desaprobase el examen
competitivo. Incluso esto podría ocurrir no por desidia de los emprendedores sino
porque la política industrial no se complementa con otras medidas básicas para crear un
buen clima de inversión. Cuando esto ocurre, las firmas suelen pedir fecha para un
“recuperatorio”; esto es, piden posponer el examen y seguir siendo financiadas por el
resto de la sociedad. Si los funcionarios públicos son muy condescendientes o son
corruptos, asignar nuevas fechas de recuperatorio será la regla y no la excepción. Esto
sugiere que, para que el esquema procompetitivo funcione, las reglas de juego deben ser
transparentes y estrictas. O, para ponerlo en términos de nuestro análisis del sistema
económico: si el software es de buena calidad, estas políticas pueden funcionar; de lo
contrario, serán simplemente un canal para repartir subsidios.
77
de ninguna manipulación artificial. Bajo estas circunstancias, si las firmas invierten los
beneficios adicionales, es probable que se ponga en marcha un círculo virtuoso. Este
mecanismo es central para países como Chile o el nuestro, cuyas exportaciones tienen
un gran componente de recursos como el cobre o la soja. Cuando este es el caso, sin
embargo, también hay riesgos y, en función de nuestro estudio, hay que resaltar dos:
56
Las bases para analizar la “enfermedad holandesa” fueron establecidas por Corden y Neary (1982) y
Corden (1984). En la literatura a que dio origen este trabajo, los autores enfatizaron sobre todo el aspecto
de la competitividad. Para una versión más reciente aplicada a países en desarrollo véase Van der Ploeg y
Venables (2010). Sobre el ejemplo de Brasil que se desarrolla más abajo, véase Albrieu y Fanelli (2011).
57
La relación entre recursos naturales y crecimiento ganó espacio a partir del trabajo de Sachs y Warner
(1995); véase también Van der Ploeg y Venables (2010).
78
se desata un conflicto si otros grupos sociales tratan de apropiarse de esas rentas
extraordinarias; y las firmas favorecidas podrían no invertir, por temor a ser
expropiadas o porque el gobierno se apropia de la renta extraordinaria
aumentando la presión impositiva. En tal caso, el círculo virtuoso que va de los
aumentos de precios a los beneficios y a la inversión podría no operar y, por
ende, no habría incrementos en la productividad. La “maldición” se relaciona
estrechamente con los conflictos por apropiación de las rentas y la ineficiencia
de las instituciones para procesarlos.
La Argentina no está inmunizada contra ninguna de las dos dolencias que acabamos de
comentar, como veremos en el capítulo 8.
Si un país renunciara a llevar adelante políticas procompetitivas, esa podría ser una
decisión también fatal para el crecimiento sostenido: ese país podría condenarse a
explotar sólo sus ventajas comparativas estáticas sin “autodescubrirse” por la vía de
buscar activamente nuevas oportunidades (Hausmann y Rodrik, 2002). Por supuesto, se
podría confiar en que los agentes económicos espontáneamente encontrarán nuevas
ventajas competitivas. Pero este argumento es débil: por empezar, si otros países
implementan políticas pro-competitivas agresivas, ese hecho no puede ignorarse (como
en el ejemplo de China). Además, la acumulación de conocimientos técnicos es crítica
para desarrollar ventajas competitivas y, como vimos, la producción de conocimiento
tiene características que hacen fallar los mecanismos tradicionales de motivación por la
dificultad de definir derechos de propiedad. Se necesitan reglas de juego adaptadas a
estas circunstancias, y pueden requerir un diseño muy sofisticado. También se necesitan
políticas bien diseñadas para ayudar en la coordinación de las decisiones privadas
(parques industriales, etc.), para evitar la enfermedad holandesa y para manejar los
conflictos asociados con la maldición de los recursos.
Sin duda, las tareas de construcción de reglas de juego para una economía competitiva
van mucho más allá de la simple implementación de barreras proteccionistas o de
mantener una moneda depreciada. No es exagerado decir, en relación con esto, que el
marco institucional es un insumo crítico de la competitividad. Es difícil que haya
crecimiento sostenido sin mejoras en la calidad del software.
Hasta aquí supusimos que todos los que quieren trabajar pueden hacerlo. Sin embargo, a
corto plazo esto no ocurre, ya que en las recesiones la tasa de desempleo aumenta. Pero
también es cierto que la demanda de trabajo suele superar a la oferta en las expansiones.
Esto llevó a los economistas a pensar que, a largo plazo, cuando las fluctuaciones
58
Sobre la importancia de generar empleo productivo en economías duales para hacer inclusivo el
crecimiento ver Ianchovichina y Lundstrom (2009).
79
cíclicas transitorias se disipan, puede considerarse que la economía está en promedio
siempre en pleno empleo. Más allá de que esto no es necesariamente cierto en ningún
lugar, en los países emergentes es normalmente falso. En estos países existe lo que se
conoce como problemas estructurales de empleo. En efecto, es típico observar que, por
un lado, existe un núcleo duro de desempleo que no desaparece ni cuando la economía
está en expansión y, por otro, muchas personas están empleadas en trabajos precarios o
están subempleadas.59
59
Una persona se encuentra subempleada si tiene empleo pero trabaja involuntariamente menos de la
duración normal de la jornada de trabajo para la actividad correspondiente, y busca un trabajo adicional.
60
Los números son impactantes: en 1978 sólo un 18% de la población vivía en zonas urbanas, mientras
que en 2009 ese porcentaje asciende a 47%. Sobre China véase Eichengreen et al.,2011).
80
Hace décadas que las tasas de crecimiento en China orillan el 8% anual sobre la base de
crear empleo de mejor calidad para cientos de millones de trabajadores muy pobres. La
experiencia de crecimiento de la India es también un ejemplo de alta relevancia.
Los problemas que debe resolver la Argentina no tienen la magnitud de los de la China
o la India, pero de todos modos no podrá instalar un proceso de crecimiento inclusivo si
no logra crear empleo de calidad para el tercio de trabajadores que, como veremos más
adelante, están en el sector de subsistencia o muy cerca de él.
Más allá de esto, a esta altura debería estar claro por qué la creación de empleo se
considera un objetivo valioso en sí mismo. Y hasta podría darse el caso de que fuera
muy rentable desde el punto de vista del crecimiento a largo plazo generar empleo para
el sector de subsistencia aun si ese empleo fuera de productividad aparentemente menor
que un empleo adicional en el sector más moderno. Esto podría ser así si un nuevo
empleo en el sector de subsistencia liberase fuerzas de acumulación reprimidas y diera
lugar a efectos de retroalimentación positiva, algo que probablemente no ocurriría con
tanta intensidad en el sector formal. Es un error común de las políticas industriales
focalizar el esfuerzo en crear empleos de “alta productividad” en el sector moderno
porque, en teoría, se trata de actividades con tecnología de punta y que generan
complementariedades. Pero en la práctica estas actividades podrían tener que enfrentar
una competencia externa muy difícil y fracasar si no se las subsidia permanentemente.
A veces es más sencillo apostar a lo seguro, crear empleos más “simples” pero que
resultan efectivos para romper el umbral de la pobreza y crear círculos virtuosos de
aumentos de la productividad. En estos casos se aplica la recomendación de mirar el
bosque (la estructura productiva en su conjunto) y no tanto los árboles (actividades
específicas).
***
Con este punto sobre la creación de empleo hemos completado el análisis de los cinco
criterios que sirven para evaluar la calidad del crecimiento y, particularmente, para
identificar los factores que lo hacen sostenible. Dos conclusiones surgen nítidamente.
La primera es que el incremento sostenido de la productividad laboral es el motor del
crecimiento. La segunda es que los factores que influyen en la productividad son muy
diversos y pueden operar dentro de la unidad productiva, entre unidades (en el nivel
estructural) y a través de elementos del software. Esto último es una razón adicional
para adoptar un enfoque sistémico del problema del crecimiento. Más específicamente,
en función de lo que hemos aprendido sobre la anatomía del sistema económico es
posible afirmar que la productividad puede reforzarse mediante:
81
c) Mejoras en la ORGANIZACIÓN; estas mejoras pueden ocurrir dentro de una
organización productiva o pueden darse a partir de vínculos entre esas
organizaciones; en este último caso se hace posible explotar
complementariedades vía: redes; cadenas de valor o efectos de
aglomeración –elementos con gran capacidad para producir rendimientos
crecientes y, consecuentemente, sostener el crecimiento–. Asimismo, si
la organización facilita la inversión en grandes proyectos con
rendimientos de escala estática, puede ayudar a sostener el crecimiento
de la productividad.
d) PROGRESO INSTITUCIONAL que eleva la calidad software; esto potencia
los rendimientos al allanar la cooperación y reducir el conflicto; es
particularmente importante porque 1) facilita la coordinación entre
organizaciones cuando la motivación individual fracasa por fallas de
mercado y 2) suple los mecanismos de mercado en la asignación de los
recursos, sobre todo en el plano de la creación de empleo de calidad y el
financiamiento de proyectos productivos.
Si bien ha habido enormes avances en el plano conceptual, la economía está aún muy
lejos de poder medir cuantitativamente el impacto de cada uno de estos factores sobre la
productividad. En el plano cuantitativo, el enfoque más popular es la denominada
“contabilidad del crecimiento”, que mide los aportes al incremento de la productividad
por hombre ocupado separando los factores en dos grandes grupos: por un lado, el
incremento en la productividad debido a la acumulación de recursos –causas tipo a)–;
por otro, el originado en otros factores –causas tipo b), c) y d)–. La influencia de este
segundo conjunto de factores se agrupa en lo que se denomina algo pomposamente,
“productividad total de los factores” (PTF).61 Con esta descomposición del aumento de
la productividad entre lo que se debe a la acumulación de recursos y lo que se debe a la
PTF, a veces es posible echar luz sobre estrategias alternativas para crecer dando
prioridad a diferentes factores. Utilizaremos esta descomposición para evaluar la
evolución de la Argentina, aunque con la advertencia de que sólo proporciona una
forma aproximada de medir el rol de los factores que operan más allá de la mera
acumulación de recursos.
61
A veces se afirma, de manera irónica, que “PTF” es el nombre que los economistas le pusieron a la
ignorancia respecto de los factores que generan crecimiento, más allá de la acumulación de recursos como
el capital y el trabajo. Sobre el rol de la PTF en el crecimiento véase Sala-i-Martin (2000)
62
Si bien el estructuralismo tiene una larga tradición en América Latina, recientemente ha habido un
renacer del interés por este enfoque; véase: Lin (2012); Stiglitz (2012); Rodrik y McMillan, (2011);
Nallary et al. (2011).
82
rendimientos decrecientes. En el caso de los países donde el sector de subsistencia es
amplio, un elemento que les resta atractivo a las estrategias basadas sólo en la
acumulación es que la capacidad de acumulación de ese sector suele ser limitada o nula.
Es fácil imaginar, entonces, que si la única opción disponible fuera la acumulación de
capital, podría pasar mucho tiempo antes de que la economía estuviera en condiciones
de absorber una parte sustancial de los trabajadores de baja productividad y, además,
debido a los rendimientos decrecientes, el impulso de la acumulación podría llegar a ser
tan débil que el crecimiento se “acabaría”.
Afortunadamente, la evidencia sobre el crecimiento de muy largo plazo que aportan las
economías con altos niveles de desarrollo indica que esto no ha estado ocurriendo: hubo
una espectacular acumulación de recursos y, aun así, el ingreso per cápita aumentó de
manera continua. Tal cosa no habría sido posible si la productividad del trabajo no
hubiese estado aumentando también; lo cual no implica, obviamente, que no se hayan
observado períodos de estancamiento e incluso caída del producto per cápita. Hay
consenso en que los factores que hemos analizado, relacionados con los rendimientos
crecientes, son clave para explicar estos hechos. De aquí el creciente interés de la teoría
del crecimiento por entender cuáles son los factores de coordinación y motivación que
operan retrasando o acelerando el progreso técnico, organizacional e institucional; esto
es, que impulsan o atrasan la marcha de la PTF (véase Carlaw y Lipsey, 2001;
Matsuyama, 1995).
83
distinto potencial para aportar al crecimiento y para sobrevivir en un mundo
competitivo. Dentro de una estructura productiva con estas características, en todo
momento habrá fuerzas operando para transformarla: desde la competencia
internacional hasta la aparición de tecnologías, los descubrimientos de recursos, las
políticas públicas y las crisis. Es de esperar que el cambio sea más la regla que la
excepción y que el crecimiento se beneficie de ese cambio si las transformaciones se
traducen en una mayor participación de los sectores capaces de producir rendimientos
crecientes en relación con sectores de rendimientos decrecientes o atrapados en
actividades de subsistencia.
La figura 4.2 resume las características salientes de cada uno de los tres sectores. Se
presentan en forma sintética, para cada uno, el tipo de rendimiento de sus actividades
económicas, así como el tipo de organización (mercados, empresas, etc.) que
típicamente utilizan. Las razones por las cuales hemos asignado a cada sector las
características que aparecen en la figura deberían resultar evidentes a partir del análisis
del hardware, las organizaciones y el software que hemos realizado en este capítulo y
en los dos anteriores. Nótese que el rectángulo superior de la figura se refiere a la
estructura económica en su conjunto. Esto es así porque la figura incluye no solamente
los tres segmentos que conforman la estructura productiva (moderno, tradicional y de
subsistencia) sino también las organizaciones que proveen los mecanismos de
coordinación y motivación necesarios para limitar las fallas de cooperación.
84
Figura 4.2
Heterogeneidad estructural y crecimiento
Estructura Econó
Económica
Los tres rectángulos de la parte inferior de la figura listan los factores que podrían
actuar como aceleradores del crecimiento en cada sector. El sector moderno tiene gran
capacidad para generar rendimientos crecientes, tanto dentro de las empresas como a
partir de vínculos entre las organizaciones productivas y, por ende, cuenta con un gran
potencial para acelerar el crecimiento. Sin embargo, los otros sectores presentan
también factores que podrían actuar como aceleradores del crecimiento. Durante mucho
tiempo, el sector moderno se identificó con la industria manufacturera, de ahí que a las
políticas orientadas a impulsarlo se las conoce como “políticas industriales”. Las
investigaciones más recientes han puesto de manifiesto, no obstante, que las actividades
con rendimientos crecientes pueden aparecer también en el sector primario o en el de
servicios. La Argentina, como veremos, está lejos de ser una excepción en relación con
esto, sobre todo por la incorporación de tecnología en la agricultura (Bisang y Pontelli,
2011).
85
Cuando existe una heterogeneidad estructural marcada, surge naturalmente la pregunta
de si existen mecanismos en la economía que operen de forma que los recursos fluyan
hacia las actividades de mayor potencial para acelerar el crecimiento. Es una pregunta
muy pertinente, ya que aun una mirada rápida a la figura 4.2 indica que son muchos los
elementos de la estructura organizacional que podrían operar de forma incorrecta,
creando fallas de cooperación. Justamente, un propósito importante del enfoque
sistémico que adoptamos en nuestro marco conceptual es llamar la atención sobre dos
hechos:
4. Reflexiones finales
En la teoría económica hay una tradición muy influyente que considera que, si el Estado
garantiza los derechos de propiedad privada y la provisión de algunos bienes públicos
esenciales (justicia, defensa), la asignación de los recursos entre sectores no es nunca un
problema (Coase, 1960; Krueger, 2012). Con libertad absoluta para moverse y competir,
los agentes pondrían sus recursos donde el beneficio fuera mayor, los recursos fluirían
naturalmente hacia las actividades donde la productividad es más alta. De este modo,
los trabajadores se mantendrían en un mismo trabajo sólo en la medida en que no les
fuera posible mejorar su salario y lo mismo se aplicaría a los beneficios capitalistas. Si
consideramos que la suma de salarios y beneficios conforma el valor agregado, de lo
anterior se sigue que el valor alcanzado por el PBI de la sociedad sería el máximo
posible. Las decisiones descentralizadas de los agentes producirían, así, un orden
espontáneo que generaría el crecimiento máximo sostenible, guiado por la mano
invisible del mercado.
Por otra parte, sería un mundo sin conflictos distributivos. Con los derechos de
propiedad bien definidos, todos los recursos y sus frutos tendrían dueño: luego de pagar
los salarios y las rentas de la propiedad (alquileres, intereses sobre el crédito), los
86
empresarios tendrían derecho a quedarse con el excedente. No habría nada que
discutir.63
Como las estructuras productivas, sobre todo en el mundo emergente, son heterogéneas;
hay básicamente tres opciones posibles para dar cuenta de las rugosidades que hacen
que el mundo económico no sea liso:
63
¿Qué ocurre si la distribución del ingreso que resulta de esta regla no es aceptada por alguna de las
partes y se produce un conflicto político a partir de que las personas descontentas intentan cambiar las
reglas de juego a través de la acción colectiva? Es una pregunta difícil de contestar desde esta visión, pues
cuestionar la distribución del ingreso equivale a cuestionar los derechos de propiedad definidos y el
Estado no debería permitirlo. Claro que esto último no será fácil: los descontentos también tratarán de
utilizar el Estado para cumplir con sus objetivos de redistribución y, de tal forma, la disputa por el control
de los instrumentos del Estado llevará a que el conflicto distributivo se convierta en un conflicto político.
Algunos economistas, fascinados por lo bien que funciona este mundo ideal, quedaron tan complacidos
intelectualmente que olvidaron introducir en el modelo los costos de hacer funcionar el Estado y sus
leyes; imaginaron un mundo de software libre. Pero no vivimos en un mundo así: en la vida real, de vez
en cuando la gente se “indigna” y hay que gastar recursos en llegar a consensos políticos para reformar el
software y evitar que los conflictos desalienten la cooperación (véase, por ejemplo, Rodrik, 1998).
64
Sobre cuestiones relacionadas con este punto ver Krugman (2002).
87
tecnología pueden constituirse en escollos muy difíciles de superar en
relación con esto. Una breve discusión sobre las fallas en los mercados de
crédito y de capitales será útil para ilustrar el punto. La calidad de la
intermediación financiera es de alta relevancia para el crecimiento debido a
que su rol principal es tomar los recursos de quienes tienen exceso de ahorro
pero no cuentan con buenos proyectos de inversión y asignarlos a quienes
están en la posición contraria (véase Levine, 2004; Fanelli (2010b). Cuando
los mercados de crédito funcionan perfectamente, la distribución de la
riqueza es irrelevante para la productividad de la economía y, por ende, para
el crecimiento sostenido. En efecto, si un agente no cuenta con recursos
propios pero tiene un buen proyecto de inversión, ni él ni la sociedad
perderán esa oportunidad: el agente recibirá un préstamo para llevar adelante
el proyecto. Esto es así porque los agentes con recursos propios pero sin
buenos proyectos de inversión prestarán su dinero: depositarán sus ahorros
en bancos o fondos de inversión y estos, a su vez, los prestarán a los agentes
que tengan los mejores proyectos de inversión, deseosos de pagar un interés
más alto. Cuando los mercados funcionan bien, la distribución de los
recursos no importa para la eficiencia: los buenos proyectos siempre
encuentran quien los financie. Esto no implica que la distribución del
bienestar que resulte será igualitaria o equitativa; el punto es que no hay
pérdida de eficiencia. Cuando los mercados de crédito tienen fallas, por el
contrario, ya no es posible separar entre eficiencia y distribución: los canales
de asignación de crédito no funcionarán y quienes tengan exceso de ahorro
no podrán prestarles a los que tengan buenos proyectos de inversión y,
probablemente, el ahorro se destinará a usos menos eficientes, como invertir
en propiedades suntuosas en vez de financiar a los emprendedores. Los
emprendedores estarán limitados por su propia disponibilidad de ahorro, que
es una función de su riqueza.
En contextos así, cobran importancia las políticas públicas orientadas a
paliar las fallas de mercado, como el desarrollo de bancos de fomento, el
otorgamiento de avales públicos o la asignación directa de subsidios a
determinados proyectos. La limitación, aquí, es la posible existencia de fallas
de gobierno: si estas son importantes, los recursos terminarán también mal
usados, pero en este caso porque algún político o burócrata se apropió de
ellos. En cualquier caso, la eficiencia se resiente. Una alternativa que los
países emergentes están probando de manera sistemática en las últimas
décadas es impulsar el desarrollo de los mercados financieros privados. Se
trata de una tarea intensiva en diseño de regulaciones que puede insumir
décadas. La experiencia chilena es muy instructiva en relación con esto
(véase Magendzo y Titelman, 2008).
88
doing. Otro factor que hace difícil la identificación de oportunidades es la
incertidumbre macroeconómica. La inestabilidad de precios y el exceso de
volatilidad pueden desincentivar el crédito a largo plazo y, en general, la
asunción de riesgos por los emprendedores y las firmas establecidas con
buenos proyectos de inversión y liquidez para realizarlos.
En la cuarta parte de este libro tratamos de identificar las trabas más importantes que
obstruyen los canales de asignación de recursos en la Argentina. Apoyándonos en los
elementos que aparecen en la figura 4.2, es posible dar cuenta de cuatro hechos
estilizados65 de mucho peso en los países emergentes que justifican la preocupación
que estamos expresando sobre la eficiencia de los canales de asignación de recursos, la
distribución del ingreso y la incertidumbre.
El primer hecho es que es frecuente que existan actividades con rendimientos crecientes
a escala muy fuertes el nivel de firmas individuales, pero que no producen efectos de
retroalimentación positiva importantes en el nivel de la estructura. Las economías de
escala con baja complementariedad tienen como paradigma el síndrome del enclave
exportador. La debilidad de las estrategias basadas en enclaves es que, si bien las firmas
involucradas tienen gran capacidad para crear economías de escala en tramos muy
amplios de la producción, reducir los costos y exportar exitosamente, no suelen generar
retroalimentación o complementariedad para otras actividades de la estructura
productiva, más allá de incentivar, digamos, la construcción de un puerto para la
exportación (véase Rodrik y McMillan, 2011).
El segundo hecho típico es que hay algunas actividades que pueden tener rendimientos
constantes o decrecientes en el nivel de la firma pero generan relaciones de
complementariedad significativas en la estructura. La fortaleza en este caso no se
expresa tanto en el nivel de la firma como en los efectos de retroalimentación sobre la
estructura Es el caso de actividades de investigación y desarrollo o de innovación que
pueden mostrar rendimientos decrecientes pero crear oportunidades de negocios para
una miríada de otras empresas. Carlaw y Lipsey (2001) brindan el ejemplo de los
ferrocarriles, que pueden no dar beneficios excesivos a los inversores pero habilitan la
explotación de grandes extensiones de tierras. La educación, por su parte, podría tener
rendimientos no crecientes y, sin embargo, habilitar nuevas oportunidades para absorber
tecnología.
El tercer hecho estilizado es que el crecimiento está íntimamente ligado con fenómenos
de cambio estructural. Como ya argumentamos, crecimiento no es sinónimo,
simplemente, de acumulación de capital físico o humano. El crecimiento se potencia
con el avance de las actividades productivas con mayor capacidad para crear
rendimientos crecientes a escala en el nivel de la firma, complementariedades en el
nivel del sistema y empleos de calidad para absorber trabajadores del sector de
65
Un hecho estilizado constituye una generalización que se realiza a partir de la evidencia empírica y el
estudio de casos. La noción fue introducida por Kaldor (1961).
89
subsistencia. Esto no puede ocurrir sin que haya transformaciones significativas en la
estructura productiva.
En suma, cuando nos alejamos del mundo ideal y liso de los mercados perfectos y nos
acercamos a las rugosidades del mundo real, aparecen tres preguntas clave:
90
• Si la asignación de los recursos no es independientes de la
distribución de la riqueza y ello establece un vínculo fuerte entre
crecimiento sostenido y conflicto distributivo, ¿cómo hacer para
que el conflicto no destruya el crecimiento y, mejor aún, para que
distribución y crecimiento se muevan en igual sentido, como
cuando se crean empleos de calidad para el sector de
subsistencia?
• ¿Cómo resolver el dilema de que, por un lado, necesitamos de la
acción del Estado para implementar políticas públicas capaces de
lidiar con las dos cuestiones anteriores y, por otro, existen fallas
de gobierno y del software que pueden llevar a que el poder
asignado a las autoridades sea utilizado con fines espurios?
No hay respuestas simples y a veces ni siquiera hay respuestas. En las páginas que
siguen, la única guía con que contaremos para enfrentarnos con estos problemas en el
caso de la Argentina es lo que acabamos de discutir en estos capítulos conceptuales.
Bienvenidos al fascinante mundo adulto de la economía.
91
Parte II
92
En esta parte evaluamos el nivel de desarrollo alcanzado por la Argentina. La intención
es brindar una noción de cuánto nos falta para graduarnos como país desarrollado que
pueda ser utilizada como punto de referencia para la lectura de las partes siguientes del
libro, en las cuales examinamos los recursos con que cuenta el país y las características
de su estructura económica. La evaluación incluye el nivel de desarrollo humano
alcanzado y las tres dimensiones del desempeño que, como vimos, ejercen una
influencia decisiva sobre él: crecimiento, distribución y estabilidad. El capítulo 5 está
dedicado al análisis del crecimiento y la estabilidad macroeconómica; el capítulo 6, a
los indicadores de desarrollo humano y la distribución. Para enfatizar el carácter
sistémico de nuestro enfoque del desempeño, reproducimos más abajo la figura que
representa al sistema económico y marcamos en gris los temas a estudiar en esta parte.
Hardware Geografía
Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias
66
La sigla PPP para referirse a la paridad del poder adquisitivo deriva del inglés (Purchasing Power
Parity). Al medir el PBI (o cualquier otra variable) en términos de este índice se corrigen las diferencias
93
Banco Mundial recurre a esa variable para clasificar a los países como de desarrollo
bajo, medio o alto.
El papel protagónico del PBI per cápita es bastante lógico. En el marco teórico ya vimos
que esta variable da una visión sintética de dos dimensiones fundamentales. Por un lado,
refleja la productividad promedio de la economía y, por otro, se puede interpretar como
una medida de la cantidad de bienes y servicios disponibles para cada habitante y, por lo
tanto, es un indicador del bienestar alcanzado por el ciudadano promedio. Además,
como representa el ingreso medio, es útil para dar una idea de la capacidad de pago de
un país, dato fundamental para evaluar su capacidad de endeudamiento. En función de
estas virtudes, el PBI per cápita permite realizar comparaciones internacionales entre
economías de tamaños muy diferentes, ya que lo que se compara es lo que ocurre con el
habitante promedio.
Esperamos que el diagnóstico que haremos, siempre en términos del marco analítico ya
presentado, nos permita identificar un conjunto de problemas que sirvan de guía para
“interrogar” e interpretar los datos que iremos aportando en las partes tercera y cuarta.
En particular, nos interesa identificar si las dificultades tienen origen en el hardware o
en el software y cómo ello afecta el funcionamiento de las organizaciones y el
crecimiento de la economía.
de precios relativos entre países de forma tal que, después de la corrección, un dólar compraría la misma
cantidad de bienes en cualquier lugar del mundo. Véase <www.conference-
board.org/data/economydatabase>.
94
5. Crecimiento y estabilidad macroeconómica
Gráfico 5.1
La economía argentina en el mundo
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
Argentina: 642,255 (#21)
2.000.000
0
Argentina
Niger
Grenada
Rusia
Indonesia
Oman
Líbano
Gambia,
Cabo verde
Tonga
Bhutan
Marruecos
Botswana
Uruguay
Nepal
Rep. Checa
Pakistan
HK
Singapur
Israel
Sri Lanka
Azerbaijan
El Salvador
Senegal
Mozambique
Namibia
Guinea
Mexico
Brunei
Togo
Mali
US
Ecuador
Macao
Filipinas
Antigua y barbuda
95
significa que una familia de cuatro miembros tiene en promedio disponibles bienes y
servicios por unos 40 000 dólares por año, o 3333 dólares mensuales por todo concepto.
Para tener referencia de qué significan estas cifras, téngase en cuenta que el valor de la
línea de pobreza para una familia argentina tipo se ubicaba en alrededor de 498 dólares
mensuales hacia fines de 2010. Estas cifras sugieren que el país no debería encontrar
dificultades insalvables para eliminar la pobreza: con el 16% del producto por persona
alcanza para garantizar un bienestar mínimo a cada habitante. Los trabajadores formales
de la industria están bastante lejos de esta línea: el salario promedio industrial de los
trabajadores formales era de 1334 dólares mensuales en ese mismo año.67
Para comparar este nivel de bienestar con el de otros países se puede recurrir a los datos
aportados por la base del Banco Mundial, que presenta los valores en términos de
paridad del poder adquisitivo. En la clasificación del Banco Mundial, la economía
argentina está en el grupo de países de ingreso medio alto y más cerca del límite
superior que del inferior: nuestro PBI per cápita medido en PPP es de 14.090 dólares68 y
el promedio de la categoría de ingresos medios altos es de 12.440 dólares. Para tener
una idea de qué significa estar entre los países de clase media alta es muy informativo
preguntarse cuál es la proporción de la población mundial que vive en países que tienen
un ingreso mayor al de la Argentina. La respuesta es que en la década de los dos mil
sólo el 21% de todos los habitantes del planeta goza de un bienestar promedio superior
al argentino; sólo uno de cada cinco habitantes del mundo vive mejor que el argentino
promedio. El gráfico siguiente muestra la evolución de esta variable desde mediados de
los ochenta.
Como puede observarse, en los períodos más difíciles (hiperinflación de 1989-90; crisis
de la convertibilidad 1998-2002) la posición argentina se deteriora; pero incluso en las
peores etapas, el país no deja de pertenecer al cuarto más rico del planeta y, cuando las
crisis pasan, la posición tiende a mejorar (de hecho, en los últimos años hay una mejora
sustancial). La última observación disponible nos indica que nuestro país se ubica ya en
el 17% más rico. Este es un dato muy alentador si se tiene en cuenta que la proporción
de la población mundial que vive en países de ingresos altos llega al 16%.
67
A los ingresos netos de bolsillo hay que agregarles una imputación por el gasto público que brinda una
buena cantidad de servicios gratuitos, como la educación y la seguridad, y que son servicios con valor
económico. Por otra parte, la línea de pobreza es la estimada por el Observatorio de la Deuda Social de la
UCA. Véase Universidad Católica Argentina (2010).
68
Como se observa, al realizar la corrección y pasar de dólares corrientes a dólares PPP, el ingreso de la
Argentina aumenta. Esto quiere decir que un dólar corriente compra más en la Argentina que en muchos
otros países. Este hecho es normal: cuanto menos desarrollado es el país, mayor es la corrección hacia
arriba en la medición. Esta relación fue descubierta por los economistas Balassa (1964) y Samuelson
(1964).
96
Gráfico 5.2
Proporción de la población mundial más rica que la Argentina (%)
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
Fuente: Elaborado con datos del Banco Mundial.
Al juzgar la posición ya alcanzada por la Argentina, hay que considerar que ascender al
tope de la escala de ingresos mundiales es extremadamente difícil. En los últimos veinte
años, la proporción de la población mundial que vive en países con ingreso alto
prácticamente no varió y, de hecho, en los noventa había descendido. Afortunadamente,
pasar de ingresos bajos a medios no ha sido tan arduo. La participación de países con
ingresos medios se ha ensanchado espectacularmente en los últimos veinte años, al
tiempo que se reducía la proporción de población en países pobres, como puede
observarse en el gráfico 5.3.
Gráfico 5.3
Evolución de la estratificación mundial por ingreso (%)
100%
90%
80%
70%
60% Ingresos bajos
50% Ingresos medios bajos
40% Ingresos medios altos
30% Altos ingresos
20%
10%
0%
1990 2000 2010
97
Por supuesto, estos movimientos están explicados en gran medida por la evolución de
China e India. Durante la década que va de 1990 a 2000, la franja de ingresos medios se
ensancha debido a la entrada de China. En la primera década del presente siglo, China
sigue creciendo aceleradamente y se gradúa como país de ingresos medios altos en
2010. Sin embargo, la franja de ingresos medios bajos correspondiente a 2010 no se
achica con la salida de China, debido a que India pasa de país de ingreso bajo a país de
ingreso medio bajo en la década de los dos mil. Como resultado, hoy la cantidad de
población que vive en países de ingreso bajo es muy inferior a lo que era en 1990. En
1990, 6 de cada 10 personas eran pobres y sólo veinte años después menos de 2 cada 10
son pobres en el mundo. Si hay razones para elogiar a la globalización, una es sin dudas
su capacidad para reducir la pobreza de forma veloz.
Vale llamar la atención, no obstante, sobre el hecho de que parece más fácil acceder al
estrato medio partiendo de un estrato bajo que “saltar” desde la clase media planetaria a
la clase de altos ingresos. Esto ha llevado a algunos investigadores a postular la
posibilidad de que exista una “trampa de ingresos medios” (Banco Mundial, 2007;
Eichengreen, 2011).
Esta breve digresión sobre la evolución global es relevante para nuestro estudio por tres
razones:
Más allá de las particularidades respecto de cómo es afectado cada sector –que iremos
analizando–, lo cierto es que estamos ante un cambio estructural de dimensiones
históricas y planetarias y nuestro país está fuertemente involucrado. Es razonable
conjeturar que este cambio seguirá influyendo sobre nuestras posibilidades de desarrollo
durante un buen tiempo.
En suma, de las cifras anteriores surge que la Argentina es un país de clase media alta,
que sólo hay veinte países que tienen una economía más grande, que el argentino
promedio vive mejor que 8 de cada 10 de las personas que habitan en la actual
economía global y que se está produciendo un cambio estructural en la economía
mundial que favorece al país vía términos del intercambio. La conclusión natural es que
la ubicación argentina en el concierto de las naciones es bastante más que aceptable.
98
¿Por qué, entonces, existe la percepción de que el nuestro es un país poco exitoso desde
el punto de vista económico? Hay tres razones que parece razonable investigar:
En la primera década del siglo, no obstante, algunos de estos factores han debilitado su
influencia y han aparecido, como señalamos, nuevas oportunidades. Pasamos ahora a
considerar con más detenimiento el desempeño de la Argentina en busca de evidencia
empírica que nos permita efectuar un diagnóstico más certero de los desafíos del nuevo
siglo.
Para evaluar el crecimiento adoptaremos un enfoque de largo plazo que toma en cuenta
lo ocurrido desde 1900 y lo complementaremos con comparaciones internacionales. La
perspectiva histórica es necesaria para resaltar los cambios en el desempeño de la
economía ocurridos en la última década: en cuanto a crecimiento, hay un contraste
marcado entre el mal desempeño desde mediados de los setenta y el sostenido
crecimiento que siguió a la crisis de la convertibilidad. La visión internacional, a su vez,
es de gran relevancia porque la Argentina es un país pequeño en términos económicos
relativos y, por lo tanto debe adaptarse en cada momento a las condiciones
internacionales.69 Por ello, antes de analizar los datos históricos del país haremos una
breve digresión para describir los regímenes internacionales que estuvieron vigentes
durante el siglo pasado y en lo que va del actual. El propósito es describir el contexto
global dentro del cual evolucionó la economía argentina y utilizarlo como marco de
referencia.
69
“País pequeño” tiene un significado técnico preciso en economía: país sin poder de mercado para fijar
los precios internacionales y, por ende, “tomador de precios”. Así, aun cuando la Argentina es un gran
productor de soja, no puede fijar su precio, que depende del juego de la oferta y la demanda en el
mercado de Chicago. Lo mismo pasa con la tasa de interés internacional.
99
el fin de la Segunda Guerra Mundial, el régimen de Bretton Woods en la posguerra y,
desde fines de los setenta/principios de los ochenta, la Segunda Globalización.70
De hecho, las reglas de juego de Bretton Woods se desmoronan en los setenta. Los hitos
del colapso fueron la crisis del dólar, los shocks petroleros y el abandono de los tipos de
cambio fijo, lo que daría lugar, finalmente, al sistema actual de flotación entre las
principales monedas de reserva. El nuevo software se consolida cada vez más a partir de
los ochenta. La Segunda Globalización no ha sido menos exitosa en promover el
crecimiento y, al igual que en la posguerra, ese crecimiento tampoco se ha distribuido
de forma homogénea en el mundo. Los tigres asiáticos primero y China e India más
recientemente son claros ganadores en el proceso (Goldman Sachs 2003; Banco
Mundial, 2005). De modo que no resulta sorprendente que el software de la Segunda
Globalización esté también reclamando modificaciones para adaptarse a los cambios en
el hardware. El proceso de adaptación está lejos de ser sencillo y, al igual que en el caso
de Bretton Woods, se están observando inestabilidades importantes debido a la
irrupción de China (y en menor medida, de otros emergentes, como India o Brasil)
como jugadores globales. Ejemplos muy evidentes de esta inestabilidad son los
persistentes desequilibrios globales y la crisis financiera de fines de 2008 –cuyas
secuelas, años después, están aún en pleno desarrollo (véase FMI, 2011)–.
Con esto finalizamos la digresión sobre los regímenes internacionales. Pasamos ahora a
estudiar la experiencia argentina en el período. Una forma sintética de mostrar la
dinámica económica de la Argentina en el largo plazo es analizar cómo evoluciona su
posición en el ránking de naciones más ricas. El gráfico 5.4 muestra la posición relativa
de la Argentina desde 1900. Hemos marcado en él los cuatro regímenes internacionales
que acabamos de describir. Como se trata de un orden en el que el país más rico ocupa
70
Como en toda periodización histórica, los límites nunca son precisos. Esta periodización es la aceptada
convencionalmente. Véase Basu y Taylor (1999).
100
el primer lugar, cuanto menor la altura de las barras, mejor la posición internacional del
país.71
Gráfico 5.4
La Argentina bajo diferentes regímenes internacionales
(Posición en el ránking según PBI per cápita medido en PPP)
30 Segunda
Primera Autarquía Bretton Woods Globalización
Globalización
25
20
15
10
0
1900
1906
1912
1918
1924
1930
1936
1942
1948
1954
1960
1966
1972
1978
1984
1990
1996
2002
2008
Fuente: Elaboración propia en base a Conference Board.
71
Sólo se toman en cuenta los países de los cuales hay datos de largo plazo, que son 38. De cualquier
forma, están representados todos los que son relevantes para la Argentina.
101
sacar provecho de la recomposición de la economía internacional. Como se observa en
el gráfico, su desempeño relativo durante la etapa de Bretton Woods es muy malo. En
1946-1947, una vez finalizada la guerra, el país todavía se ubicaba en el puesto 11, pero
se instala una tendencia persistente a perder posiciones. Al finalizar el período de
Bretton Woods, hacia 1980, la Argentina ocupa el puesto 23; lo ocurrido en el plano
macroeconómico evidencia que no supo adaptarse a las reglas de juego del nuevo
régimen. Volveremos sobre este punto.72
Una pregunta importante es si este desempeño tan desalentador es una propiedad sólo
de la Argentina o, por el contrario, es una experiencia común a países similares al
nuestro. Por supuesto, el problema aquí es definir “similar”. Para nuestro propósito, que
es brindar elementos para la reflexión y la formulación de hipótesis, será suficiente con
evaluar a la Argentina en base a dos versiones de “país similar”.
102
razonable. En función de esta hipótesis, parece razonable comparar la evolución de la
Argentina con la de cuatro países que avanzaron en la industrialización partiendo de
niveles muy inferiores a los de países ricos: Brasil y México –que representan bien a
América Latina en este aspecto– y España y Corea, dos países de industrialización
tardía exitosa. El gráfico que sigue muestra la evolución del PBI per cápita de estas
economías en relación con el de la Argentina. Cuando la variable del gráfico crece, la
economía bajo consideración está creciendo en relación con la Argentina. Cuando el
valor es 100%, ello implica que los ingresos per cápita de ambos países son similares; si
ese valor es superado, eso indica que la Argentina es más pobre que el país en cuestión.
Gráfico 5.5
Evolución en relación con la Argentina (Brasil, Corea, España y México)
(PBI per cápita medido en PPP en relación con la Argentina, %)
1 2 3
200
150
100
50
0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Las tres regiones en que hemos dividido el gráfico nos ayudarán a dar una visión
sintética. Durante la etapa 1, hasta 1960, “no pasa nada”: la Argentina está más
desarrollada que estos países y ninguno alcanza su PBI per cápita. En la etapa 2, a partir
de 1960 se hace cada vez más evidente que la Argentina pierde el tren de la
industrialización. España y Corea, por el contrario, aprovechan todo el período de
cuarenta años que va hasta el año 2000 para crecer espectacularmente y terminan por
ubicarse entre los países de mayor desarrollo. Mientras en 1960 no alcanzaban el
ingreso de la Argentina, en el año 2000 lo duplican con creces.
103
mediocremente a Brasil y México como a la Argentina. De hecho, esos dos países no
logran alcanzar la línea de 100, que significaría que lograron un ingreso similar al
argentino. Este gráfico sugiere que la “trampa de ingresos medios” podría ser un
problema generalizado en los países grandes de América Latina.
La zona 3 del gráfico revela una dinámica muy diferente de lo que fue la norma desde
1960: la Argentina comienza a descontar distancia de manera sistemática a medida que
avanza la primera década del siglo. Y esto es así en relación con todos los países que
estamos considerando. Esta tercera etapa, obviamente, deja más margen para el
optimismo, aunque también abre más incógnitas que certezas. Por una parte, es verdad
que la Argentina está descontando distancia de manera veloz, pero por otra también es
cierto que ello ocurre después de la crisis de 2001-2, cuando el producto había caído
significativamente. Nótese, asimismo, que ya en los noventa, antes de las crisis, había
habido un incipiente proceso de mejora relativa de la Argentina. Un amago que no pasó
de eso.
Gráfico 5.6
Evolución en relación con la Argentina
(Australia, Canadá, Chile y Noruega)
(PBI per cápita medido en PPP en relación con la Argentina, %)
350 1 2 3
300
250
200
150
100
50
0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
104
Como se observa en el gráfico, la evolución de estos países en comparación con la
Argentina no es demasiado diferente de los casos anteriores. En la etapa 1, hasta los
sesenta, no hay cambios excesivamente marcados en relación con el pasado. Sólo
Noruega avanza claramente más que el resto entre el fin de la guerra y 1960. En la etapa
2, la Argentina pasa a perder posiciones de manera sistemática.
Cabe señalar, no obstante, dos puntos. En primer lugar, el proceso más pronunciado de
diferenciación de estos países en relación con la Argentina comienza más tarde que en
el caso de la comparación anterior; a partir de mediados de los sesenta. Es muy
probable que esto se vincule con el incremento en el precio de las commodities luego de
la crisis del petróleo. Así, la Argentina no sólo habría perdido la oportunidad de subirse
al tren de la industrialización en los sesenta sino, también, al de los recursos naturales
en los setenta. En segundo lugar, Chile sólo muestra una tendencia firme a superar el
ritmo de la Argentina más tarde, en plena década de los ochenta. Si bien su desempeño
es menos exitoso que el de Canadá, Australia y Noruega, lo cierto es que Chile supera el
ingreso per cápita de la Argentina hacia fines de los noventa. Esto habla muy bien de la
experiencia chilena, ya que pudo superar rápidamente las consecuencias de la crisis de
la deuda y no sufrió la década perdida, como sí fue el caso de México, Brasil y
Argentina.
A pesar de que la Argentina ha estado acortando distancias, es aún bastante lo que falta
recorrer para ponerse a la par de los ingresos de los países desarrollados. Para alcanzar
el nivel promedio de esos países habría que multiplicar el PBI por habitante en términos
de PPP por 2,6. Un objetivo ligeramente más modesto, como el de alcanzar el ingreso
que España tiene hoy –que en 1960 estaba algo por debajo del nuestro– significaría,
aproximadamente, duplicar el ingreso actual. Si el producto por habitante creciera al
3%, se necesitarían unos veinticinco años para duplicarlo. Una tasa de crecimiento del
3%, a su vez, implica que el PBI total debe crecer un 4% anual, ya que hay que tomar en
cuenta que la cantidad de habitantes también crece y lo hace en alrededor de 1% por
año. Con el solo propósito de contar con una pauta de referencia, tomaremos la
hipótesis de crecimiento del 3% en el ingreso por habitante como base para ordenar los
argumentos.
¿Cuán exigente es una hipótesis de crecimiento del 3% en el PBI per cápita? Una forma
bastante directa de evaluar esta pregunta es utilizar como parámetro la evolución
anterior de la Argentina. Si tomamos la tasa de crecimiento promedio desde 1900, las
perspectivas no serían muy halagüeñas: 1,2% anual. Pero probablemente tomar esa tasa
no es lo más recomendable, ya que la evolución del PBI per cápita fue muy cambiante,
como puede verse en el gráfico 5.7, que muestra la trayectoria del PBI per cápita desde
1900.
105
Gráfico 5.7
Evolución del PBI per cápita argentino
(Precios de 1993)
12000
10000 Tendencia
Serie
8000
6000
4000
2000
0
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: Elaborado sobre la base de Ferreres (2006) e INDEC.
A simple vista surge que existen muchas Argentinas en el pasado. Se alternan períodos
de crecimiento sostenido con otros francamente desalentadores. Una forma de mostrar
de manera sintética este punto es graficar la tasa de crecimiento promedio por décadas,
como se hace en el gráfico de más abajo.
Gráfico 5.8
Evolución del PBI per cápita argentino por décadas en promedio
(Precios de 1993, %)
4%
3%
prom. 1900‐2010
2%
1%
0%
‐1%
‐2%
‐3%
1900s
1910s
1920s
1930s
1940s
1950s
1960s
1970s
1980s
1990s
2000s
106
Hay una gran variabilidad entre décadas. Se observan, incluso, períodos en los que la
economía no sólo no crece sino que retrocede. Esto último ocurrió dos veces: en la
década de 1910 y en la de 1980. En ambos casos, el mal desempeño está muy
correlacionado con situaciones externas desfavorables: la Primera Guerra Mundial y el
shock internacional que comienza con la moratoria mexicana de 1982 y da lugar a la
década perdida latinoamericana. Son los únicos períodos de retroceso, aunque también
hay décadas bastante malas, por debajo del promedio histórico: los treinta, los cincuenta
y los setenta. El resto de las décadas se colocan por encima del promedio.
Cabe señalar aquí un punto: hemos visto que la Argentina pierde posiciones
significativamente en el ránking internacional en las décadas posteriores a 1960. Pero a
la luz de este gráfico surge que los motivos son diferentes. En los sesenta y los noventa,
la economía crece por encima de su promedio histórico y esto significa que pierde
posiciones básicamente porque su velocidad es menor a la del resto. Este, en cambio, no
es el caso de las décadas de los setenta y los ochenta, en que la pérdida de posiciones se
explica en primer lugar por un mal desempeño de la economía local y no porque el resto
del mundo creciera excesivamente rápido.
Está claro que para la Argentina los comienzos de siglo son prometedores. El ránking de
crecimiento está liderado por las décadas de 1900 y 2000 y se trata de las dos únicas en
que la tasa de crecimiento se mantuvo por encima del 3% durante una década. Esto
indica que existieron muchas Argentinas en el pasado pero que, si el objetivo es
alcanzar el ingreso español en veinticinco años, son las Argentinas que muestran la
dinámica de crecimiento de los dos principios de siglo las únicas en condiciones de
materializar ese logro.
De hecho, hay ciertas similitudes entre ambos períodos. Una, central, es que en ambos
casos imperaba en la economía internacional un régimen de globalización. Asimismo,
en los dos casos la inserción de la Argentina en el mundo estuvo liderada en buena
medida por los recursos naturales y el aumento de la productividad y de la extensión de
tierra cultivada en el campo. A principios del siglo pasado, nuestra producción agrícola
era complementaria con el crecimiento de la industria en Inglaterra, hoy lo es con la
industrialización de China y, en el futuro, probablemente con la de la India.
107
muy dinámica y que para lograr esa dinámica no alcanza sólo con acumular recursos: es
necesario impulsar las actividades que muestran rendimientos crecientes y lograr
transformaciones estructurales que permitan absorber dentro del sector tradicional y el
moderno al segmento de subsistencia, de baja productividad. Por lo tanto, el desafío
para la Argentina es utilizar los excedentes asociados con los recursos naturales para
poner en marcha un proceso de crecimiento sostenido con las características anteriores.
Analizar el pasado puede ser útil no sólo para identificar oportunidades, sino también
para no tropezar dos veces con la misma piedra. La mirada de largo plazo sugiere que, a
pesar de la favorable trayectoria durante la Primera Globalización y la acumulación de
capital humano e infraestructura, la Argentina no pudo superar el examen de la
productividad y la transformación estructural, y menos aun el de la competitividad. En
buena medida, este libro aspira a aportar elementos para un diagnóstico que ayude a
esquivar la piedra. Y en este sentido, parece ahora natural que nos ocupemos de dos
obstáculos fundamentales: la inestabilidad macroeconómica (sección siguiente) y los
problemas distributivos (capítulo siguiente).
El gráfico 5.7 muestra la relación entre la tendencia de largo plazo o “PBI potencial” y
el PBI observado. La diferencia entre ambas variables son las fluctuaciones cíclicas. A
simple vista se constata que el PBI observado muestra desvíos importantes con relación
al PBI potencial, lo que indica que las fluctuaciones de corto plazo son muy
importantes. Los desvíos cíclicos son normales en cualquier economía capitalista, pero
en la Argentina tienden a ser muy pronunciados. En primer lugar, hay períodos en que
el nivel de actividad literalmente se desploma y se ubica en niveles muy inferiores al
potencial. Estos períodos usualmente se catalogan como “crisis”. El evento de esta
naturaleza más cercano en el tiempo ocurrió entre 1998 y 2002, al caer el régimen de
convertibilidad. En segundo lugar, hay lapsos en que el crecimiento se acelera y hace
subir el nivel del PBI de manera sensible. Por fortuna, esto es lo que ocurrió entre 2003
y 2010: el PBI per cápita de la Argentina subió a una tasa promedio anual del 6,5%,
muy por encima del promedio histórico de 1,5%. Como dijimos antes, los períodos de
este tipo se denominan de “aceleración” del crecimiento.
108
reflejan fenómenos de inestabilidad macroeconómica más profundos (véanse Albrieu y
Fanelli, 2008y 2012). Una forma de ilustrar este punto es verificar si la Argentina es
efectivamente más volátil que otras economías.
Gráfico 5.9
Volatilidad agregada de Argentina en perspectiva comparativa
(a) (b)
12
Ukraine
Czech Republic
Korea
10
China
Togo
Morocco 9
Kenya
Cote D'Ivory 8
Benin
Spain 7
Promedio OCDE: 0,23
Italy
France 6
Uruguay
Mexico 5
Dominican Rep.
A rgentina 4
0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1 0,12 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1
El gráfico B subraya un rasgo negativo adicional: existe una relación inversa entre
volatilidad y PBI per cápita: cuanto mayor la inestabilidad, menor el nivel de ingreso.
Si, en línea con nuestro marco conceptual, consideramos que la inestabilidad es una
manifestación de disfuncionalidades sistémicas que se producen por debilidades en el
software, este hecho estaría indicando que el marco institucional es de menor calidad en
los países emergentes.
Sobre la base de los estudios existentes es también posible mostrar cómo se manifiesta
la inestabilidad bajo la forma de una sucesión de aceleraciones y crisis. En lo que hace a
aceleraciones, la evidencia disponible para la Argentina permite detectar los episodios
que se registran en el cuadro 5.174.
73
Lo que sigue se basa en Albrieu y Fanelli (2012). El período abarcado es 1960-2009. Se utiliza como
indicador de volatilidad el desvío estándar de la tasa de crecimiento de cada economía. El desvío cíclico
arroja resultados similares.
74
La aceleración se detecta recurriendo al indicador de Hausman et al. (2004).
109
Cuadro 5.1
Los episodios de aceleración del crecimiento
Crecimiento (2)
Aceleraciones Año de inicio (1) Aceleración
promedio
1883 8 4.40 2.10
1892 8 5.40 3.10
1898 8 4.30 3.70
1901 8 4.10 2.40
1903 8 4.30 2.00
(3)
1917 9 3.8 2 (3)
1964 8 4.00 2.00
1990 9 3.50 3.00
2002 8 4.00 4.00
Notas: Véanse las definiciones en Hausmann et al. (2004).
Fuente: Albrieu y Fanelli (2012).
El cuadro 5.2 identifica los episodios de crisis.75 Las caídas abruptas del producto de
mayor magnitud fueron las de la Primera Guerra Mundial, la del treinta, la crisis de la
hiperinflación y las crisis de la convertibilidad. Adicionalmente, nótese que esta última
fue una gran crisis en la comparación histórica, aun más profunda y duradera que la
crisis del treinta.
75
“Crisis” se define como una situación de caída del PBI por al menos dos años consecutivos y que
acumula reducciones no inferiores a 4% (véase Wolf, 2004; Fanelli, 2008).
110
Cuadro 5.2.
Las crisis en la Argentina 1875-2009
Año de Año de Profundidad
Crisis (1)
Duración
inicio finalización
A partir de estos hechos es posible identificar tres etapas con dinámicas de crecimiento
disímiles:
111
crecimiento del producto potencial.76 Para el caso de la Argentina, si la volatilidad
(desvío estándar de la tasa de crecimiento) aumenta en un punto porcentual, el
crecimiento de largo plazo cae 2,7% (Fanelli, 2008).
Se sigue de estos hechos que reducir la volatilidad agregada tendría efectos positivos
para el crecimiento económico y el bienestar. Si las políticas anti-cíclicas estabilizan el
consumo, favorecen sobre todo a los sectores cercanos a la línea de pobreza. Esta
hipótesis es consistente con el hecho de que en la Argentina la pobreza aumenta
sensiblemente con las crisis, como se verá más adelante (Gasparini y Cruces, 2008;
Chisari et al., 2007).
76
La literatura sobre este punto es abundante (v. Ramey y Ramey, 1995; Loayza y Hnatkovska, 2005;
CEPAL, 2008b).
77
Que el ingreso sea volátil no implica necesariamente que el consumo sea volátil; las personas podrían
utilizar instrumentos financieros para estabilizar sus flujos de consumo. Una estrategia simple sería
endeudarse para mantener el consumo en los malos tiempos y repagar los préstamos en los buenos. Pero
al estar restringido el acceso al crédito, no se puede recurrir a él para superar los “momentos malos”.
112
Por otra parte, la flexibilidad para adaptarse es también vital para aprovechar
oportunidades nuevas. La gran cantidad de aceleraciones colapsadas en la historia
argentina habla de una incapacidad para pasar de la aceleración al crecimiento
sostenido. Por cierto, un hecho que hace difícil manejar correctamente las aceleraciones
en la Argentina es que estas se producen luego de crisis de efectos siempre muy
negativos sobre el bienestar: en la etapa de recuperación se exacerban los conflictos por
las presiones de los distintos grupos para recuperar el terreno perdido. Esto sugiere que,
en la Argentina, una condición para asegurar el crecimiento sostenido y evitar la
sucesión crisis-aceleración-crisis es desarrollar reglas de juego estables y creíbles para
manejar los conflictos distributivos ante distintos escenarios macroeconómicos. Este
punto parece de alta relevancia actual si se tiene en cuenta que, según lo visto, la
Argentina está cursando un proceso de aceleración, pero en un contexto internacional de
crisis financiera que es una amenaza permanente para la estabilidad.
113
6. Desarrollo humano y distribución del ingreso
Además del crecimiento, otro factor que desempeña un papel instrumental importante
en relación con el desarrollo humano es la distribución del ingreso. Esto es así porque
existe un estrecha vinculación entre la distribución del ingreso y variables que son
determinantes para el desarrollo, como el grado de movilidad social ascendente y la
exclusión social.78 Cuando esta última es pronunciada, aumenta la probabilidad de que
amplios segmentos de la población caigan en trampas de pobreza. La exclusión también
favorece el clientelismo y la manipulación política de los sectores con necesidades
básicas insatisfechas. Estas lacras son obstáculos de peso para la expansión de las
libertades sustantivas y la formación de capital social. Para reflejar la importancia de los
aspectos distributivos, las Naciones Unidas han comenzado a elaborar un IDH corregido
por desigualdad (véase Naciones Unidas, 2010a).
78
Sobre este punto, véase Galiani (2010).
114
Argentina ofrece numerosos ejemplos de esto–, políticas de redistribución mal
diseñadas pueden afectar el desarrollo de manera profunda y duradera.
Por supuesto, no estamos sugiriendo que esta visión pragmática esté libre de juicios de
valor79. El propósito es hacer explícitos los criterios para evitar confusiones y brindar
información ordenadamente, de manera que el lector pueda elaborar su propio punto de
vista.
Una visión sistémica como la que utilizamos en este libro es útil para discutir problemas
de desarrollo humano precisamente porque permite colocar dentro del cuadro, de forma
simultánea, tanto los objetivos de desarrollo sustantivos como los requerimientos
instrumentales que se deben considerar para alcanzarlos. Esto es central para un país
como la Argentina, que sufre de dos enfermedades muy difíciles de tratar de forma
simultánea:
La primera parte del capítulo estudia el nivel de desarrollo humano alcanzado por la
Argentina en función de los indicadores aportados por las Naciones Unidas, incluyendo
factores distributivos. En segundo lugar, estudiamos la distribución del ingreso y la
pobreza. Los indicadores de desarrollo humano, así como los de pobreza y distribución,
se evalúan en función tanto de la evolución histórica como de parámetros
internacionales.
79
Sobre juicios de valor y evaluación del desempeño económico véase Hausman y McPherson (1996).
115
1. Desarrollo humano
Durante la primera mitad del siglo XX, la Argentina alcanzó, como vimos, una posición
muy ventajosa en el concierto de las naciones. La buena trayectoria del ingreso por
habitante que se registró en esa época tuvo su correlato en el desarrollo humano. De la
mano de sistemas educativos y de salud que lograron avances muy significativos, se
observó una reducción temprana de las tasas de analfabetismo, amplia cobertura en
educación primaria y disminución de la incidencia de enfermedades transmisibles. La
rápida expansión de la infraestructura urbana y la acumulación de capital humano se
tradujeron, a su vez, en grados apreciables de movilidad social y de reducción de la
pobreza. En esto influyeron no sólo la socialización e integración social a través de la
escuela pública sino también el desarrollo gradual de herramientas de seguridad social.
Esta evolución diferencial de las brechas entre nuestro país y los países en desarrollo y
desarrollados encuentra su explicación en el hecho de que los países ricos, al haber
alcanzado ya niveles muy altos de desarrollo humano en el pasado, avanzan a un paso
más lento. Como consecuencia de estas diferencias, mientras la mejora en los IDH de la
Argentina y del mundo rico fue de alrededor del 15%, en América Latina y el Caribe
ese índice subió 30% y en algunos del Asia hasta 50% (PNUD, 2011).
Una mirada a la evolución de la Argentina en relación con los dos grupos de países que
analizamos en el capítulo anterior (los de industrialización más reciente y los que son
ricos en recursos naturales) servirá para ilustrar estas dinámicas (gráficos 6.1.a y b). El
valor 100 en el gráfico representa el punto en el que el país bajo consideración iguala el
IDH de la Argentina. De aquí que, cuando la curva de un país determinado es
ascendente, ello implica que está ganando posiciones en relación con nuestro país.
116
Gráfico 6.1
IDH de la Argentina vs. países seleccionados (%)
(a) (b)
Evolución del IDH (h) en relación con Argentina Evolución del IDH (h) en relación con Argentina
Noruega
Brasil Australia
130,0 México 130,0 Canadá
España Chile
Corea Línea de paridad con Argentina
Línea de paridad con Argentina
120,0 120,0
110,0 110,0
ID H ( h )
ID H ( h )
100,0 100,0
90,0 90,0
80,0 80,0
70,0 70,0
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
Fuente: Naciones Unidas (2010a).
Como se observa, en general todos los países mejoran en relación con la Argentina a lo
largo de los cuarenta años bajo análisis, independientemente de si son o no ricos en
recursos naturales o están industrializados. La situación, no obstante, se estabiliza hacia
la década de los dos mil e incluso Argentina mejora en algo su posición relativa hacia el
final de esa década, de la mano del fuerte crecimiento que hemos ya señalado en el
capítulo precedente.
Más allá de este cuadro general, las trayectorias individuales de los países difieren. En
consonancia con lo ya apuntado, la brecha con los más ricos –Noruega, Canadá y
Australia– se mantiene. Corea y Chile, por su parte, ejemplifican bien el caso de países
que lograron que sus éxitos en el plano del crecimiento se reflejaran en un más veloz
desarrollo humano. Chile y Corea comienzan con índices por debajo de la Argentina
(debajo de la línea de 100%) y luego la superan. México y Brasil, que estaban también
por debajo de la Argentina en los setenta, inician un sendero similar en esos años pero
la trayectoria ascendente se interrumpe en la década perdida de los ochenta. Treinta
años después, aún no han podido ponerse a la par de la Argentina. Si bien tanto México
como Brasil han crecido durante períodos breves en esas tres décadas, lo cierto es que
no lograron recomponer su proceso de crecimiento sostenido. Esta evolución muestra a
las claras cómo la falta de crecimiento y la inestabilidad pueden retrasar el proceso de
desarrollo humano de países que en un momento evidenciaban gran dinamismo. La
relación entre México, Brasil y la Argentina se mantuvo estable desde los ochenta, lo
cual indica que nuestro país sufrió las mismas dificultades que sus pares menos exitosos
de la región.
117
distancias con los países más avanzados de forma de alcanzar la categoría máxima en el
nivel de desarrollo humano.
¿Cuáles son las razones del lento avance de la Argentina? Es posible tener una mejor
visión del punto analizando la evolución por separado de los componentes del IDH. El
gráfico 6.2 muestra cómo evolucionó la posición argentina en el ránking en función de
los indicadores de salud, educación e ingreso per cápita (una elevación de la curva
implica un deterioro en la posición).
Gráfico 6.2
Posición de la Argentina en el ránking según el IDH(h)80
60
50
40
30
20
Salud
Educación
10
Nivel de vida
IDH
0
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
80
Utilizamos aquí el IDH “híbrido” (h) que se presta mejora para realizar estas comparaciones. Véase
Naciones Unidas (2010a) para la definición.
118
mejoras de los ochenta en educación son empujadas por los logros anteriores y la
democracia, el crecimiento del ingreso colapsa por la crisis de la deuda.
Los ochenta son años clave en la historia del desarrollo humano de la Argentina. Lo
ocurrido en esa década marcará buena parte de los problemas posteriores de calidad que
enfrentará la educación: al dejar de crecer, el país no pudo seguir sustentando
financieramente la exitosa trayectoria del pasado (véase García de Fanelli, 2005). Hubo
que elegir entre una regresión en la cobertura o una caída en la calidad. Como veremos
al estudiar el capital humano en más detalle, ocurrió sobre todo lo segundo.
Gráfico 6.3
Argentina en el ránking de IDH con y sin ingreso por habitante
(a) (b)
1.00
Argentina : #46 1.00
Argentina : #40
0.80 0.80
0.60 0.60
0.40 0.40
0.20 0.20
0.00 0.00
rep checa
Argentina
brasil
Brunei
Sri Lanka
Sudan
Chad
Dinamarca
Noruega
Albania
Alemania
Kyrgyzstan
Jordan
Mongolia
cabo verde
Mauritania
Haiti
arabia saudita
santo tome
Comoros
Kuwait
Sierra Leone
rumania
Rwanda
Ecuador
Malta
Ucrania
brasil
Australia
Canada
Malawi
Dinamarca
tailandia
Namibia
santo tome
Libia Jamahiriya
119
De todos modos, que los indicadores de salud y educación hayan mejorado a pesar del
estancamiento económico debe subrayarse como un rasgo muy positivo, pero también
plantea interrogantes sobre la sostenibilidad del proceso. El avance cuantitativo en los
indicadores de salud y educación esconde importantes problemas en la calidad y en la
provisión de los servicios. Estos hechos son fuentes de tensión en el plano de las
políticas. Por una parte, logros como el aumento en la cobertura de educación y seguros
de vejez son destacables pero, por otro, no está claro cuáles son los mecanismos de
financiamiento a largo plazo. Retroceder en la cobertura sería una regresión en el
desarrollo humano, pero deteriorar la calidad como forma de financiar una mayor
cobertura también lo es. De aquí que es fundamental para la Argentina utilizar de
manera correcta los recursos que sí está recibiendo en los dos mil para adicionarle
calidad a la expansión de la cobertura.
120
Gráfico 6.4.
IDH Nacional y provincial (a) y corrección por desigualdad (b)
(a) (b)
IDH - IDHD
0.8 2.5
0.78 2
0.76 1.5
1
0.74
0.5
0.72
0
Misiones
Mendoza
Formosa
Córdoba
Jujuy
Catamarca
Santa Cruz
Tucuman
Chubut
CABA
La Pampa
San Luis
Chaco
San Juan
Neuquén
Santa Fe
Sgo. del…
Tierra del…
Rio Negro
Salta
Misiones
Mendoza
Formosa
Corrientes
Buenos Aires
Córdoba
Entre Rios
La Rioja
Jujuy
Catamarca
Tucuman
Chubut
CABA
La Pampa
Santa Cruz
Chaco
San Luis
San Juan
Neuquén
Santa Fe
Rio Negro
Salta
Fuente: Naciones Unidas (2010b).
Otro punto que amerita atención es que, como lo subraya el Informe de Desarrollo
Humano de 2010, las provincias con mayor desarrollo humano son también las que
muestran niveles más bajos de desigualdad. Las provincias del nordeste tienden a
mostrar menos desarrollo humano y, también, menos igualdad, como puede observarse
en el gráfico 6.4.b. En él hemos marcado el promedio nacional para que sea más fácil
verificar qué provincias están por encima y cuáles por debajo.
Parece evidente, en suma, que sería muy difícil comprender la evolución del desarrollo
humano en la Argentina sin tomar en cuenta el papel de los objetivos de mantener un
proceso sostenido de crecimiento y mejorar los aspectos distributivos. Dedicamos lo
que resta del capítulo a ahondar en las cuestiones distributivas.
Durante el período de alta inestabilidad y bajo crecimiento que reinó en la Argentina del
último cuarto del siglo XX, la distribución del ingreso y la pobreza se deterioran tan
significativamente que podría decirse sin mucho temor a equivocarse que la Argentina
sufrió en ese período un desastre distributivo.81 El proceso de deterioro alcanza su
máximo con el estallido de la crisis de la convertibilidad en 2002, cuando alrededor de
la mitad de la población cae por debajo de la línea de pobreza. Con la vuelta del
crecimiento de los dos mil la situación mejora, pero hoy todavía se observan secuelas
negativas de peso.
Uno de los resultados de largo plazo de este proceso fue que la Argentina perdió la
posición de privilegio que había ocupado en el concierto latinoamericano en cuanto a la
81
Sobre los cambios distributivos, véanse,, por ejemplo, Sosa-Escudero y Petralia (2010); Heymann y
Ramos (2007); Gasparini (2007); Gasparini y Cruces (2008) y Cruces y Gasparini (2010) .
121
distribución y se convirtió en un país similar al resto. Para evaluar la real significación
de este hecho hay que considerar que América Latina es una de las regiones con peor
distribución del ingreso en el planeta.
Gráfico 6.5
Distribución del ingreso: posición argentina en el mundo
(a) coeficiente de Gini (b) Relación entre primer y último decil
70 70
60 60
50 50
Primer decil/Décimo decil
Coeficiente de Gini
40 40
30 30
20 20
10 10
0
0
republica checa
Venezuela, RB
marruecos
Indonesia
Nueva Zelanda
belgica
Argentina
Hong Kong, China
Iran, Islamic Rep.
Nigeria
suecia
holanda
italia
hungria
Filipinas
Colombia
Ireland
sudafrica
Vietnam
finlandia
India
tailandia
corea, Rep.
dinamarca
alemania
francia
turquia
grecia
Belarus
Eslovaquia
Portugal
singapur
Canada
ucrania
rumania
Norway
Australia
China
Mexico
Bangladesh
Egypt, Arab Rep.
españa
Israel
Austria
malasia
Poland
Rusia
Peru
Chile
brasil
japon
Pakistan
suiza
EEUU
Hong Kong, China
Filipinas
Colombia
tailandia
corea, Rep.
republica checa
alemania
dinamarca
turquia
finlandia
Belarus
marruecos
ucrania
rumania
grecia
Indonesia
Eslovaquia
Venezuela, RB
belgica
Australia
China
Nueva Zelanda
Argentina
Mexico
Bangladesh
Egypt, Arab Rep.
Austria
malasia
españa
Poland
Iran, Islamic Rep.
hungria
Rusia
Nigeria
Chile
Peru
holanda
italia
suecia
Pakistan
India
suiza
sudafrica
japon
Ireland
Vietnam
francia
Canada
Portugal
singapur
Norway
EEUU
uk
Israel
brasil
Fuente: Banco Mundial.
122
Cuadro 6.1
Distribución del ingreso en países seleccionados
Participación en los
Ratio de ingresos 10º Coeficiente de
ingresos totales del
decil / Primer decil Gini
10º decil
Argentina
1989-1992 15,06 32,69 0,44
1999-2001 31,40 37,14 0,48
2007-2009 26,80 40,44 0,42
Brasil
1989-1992 46,08 44,62 0,59
1999-2001 45,49 44,99 0,57
2007-2009 36,77 42,01 0,52
Chile
1989-1992 32,92 45,45 0,54
1999-2001 39,77 46,79 0,54
2007-2009 30,79 43,16 0,51
Fuente: CEDLAS.
82
El concepto de “enfermedad holandesa” se define en el capítulo 4.
123
Gráfico 6.6
Evolución de la desigualdad en Argentina
(a) Coeficiente de Gini (b) Relación entre primer y último decil
Relación entre el decil más rico y el más pobre (ingreso fliar
Coeficiente de Gini (ingreso fliar equivalente) equivalente)
Cae la
Crisis de la
0,6
35 convertibilidad
convertibilidad
0,55 Crisis de la hiper 30
0,5
25
Hiperin
0,45 Tequila
s /d
20
0,4 s/d
15 Crisis de la tablita
0,35 Crisis de la deuda
10
0,3 EPH
Rodriga
EPH EPH-C 5 EPH-C
0,25
0,2 0
2 0 0 4 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 9 -II
2 0 0 4 -II
2 0 0 5 -II
2 0 0 6 -II
2 0 0 7 -II
2 0 0 8 -II
2 0 0 9 -II
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2 0 0 3 -II *
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2 0 0 3 -II
s/d
Los dos indicadores siguen una trayectoria similar: entre los años setenta y la actualidad
ha habido un deterioro importante en la distribución del ingreso. El coeficiente de Gini
pasó de 0,35 a un máximo por arriba de 0,5, para descender en la década actual y
ubicarse en un promedio de 0,45 (gráfico 6.6.a). La relación entre el 10% de la
población que más gana y el 10% que menos gana aumentó desde 1 a 10 en los setenta
hasta un máximo de 1 a 35 al comenzar la década de los dos mil. En la etapa de
crecimiento posterior, no obstante, este indicador mejora de manera significativa (véase
gráfico b).
La inestabilidad no fue, sin embargo, el único hecho de origen sistémico que influyó
sobre la distribución del ingreso. Cruces y Gasparini (2010) resaltan otro fenómeno
sistémico que incidió en la distribución: las reformas estructurales que modificaron
sensiblemente el régimen de políticas y regulatorio de la posguerra. Estos autores
identifican dos hechos clave ocurridos en los noventa. El primero es que se observa una
ampliación en la brecha entre los ingresos de los trabajadores calificados y los no
calificados; estos últimos perdieron tanto en términos de horas trabajadas como de
salario por hora. El segundo hecho es que esto ocurre a pesar de que aumenta la oferta
de trabajadores semicalificados (con estudios secundarios) y calificados (graduados
124
universitarios).83 Cruces y Gasparini (2010) consideran que el salario relativo de los
calificados sube pese a que aumenta la oferta de ese tipo de trabajo porque la demanda
subió aun más en el período.
¿Por qué sube la demanda de trabajos calificados? En parte, debido a las reformas
estructurales:
83
La proporción de no calificados cae de 78,6% a 47,1% del total entre 1974 y 2006 (tomando personas
entre 20 y 65 años), lo cual no sorprende si tomamos en cuenta el incremento en la cobertura en
educación en los ochenta.
84
El desempleo parece haber jugado un papel menor como factor explicativo. El desempleo sube en los
noventa pero en buena parte es consecuencia del aumento en la tasa de participación de jóvenes y mujeres
en la fuerza de trabajo. Si un inactivo pasa a ser clasificado como desocupado, la distribución no cambia
por ello.
125
Gráfico 6.7
Evolución de los niveles de pobreza (%)
60
Crisis de la convertibilidad
50 Crisis de la hiper
40
Alternativa
30 Crisis del tequila
20
Oficial
10
0
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: INDEC.
Fuente alternativa: UCA (2010).85
Más allá de los dramáticos máximos que se producen en el entorno de los períodos de
crisis, también es preocupante que alrededor de un cuarto de la población reciba de
85
El segmento “alternativo” utiliza un índice de precios diferente del INDEC.
126
manera sistemática un nivel de ingresos que no le permite adquirir una canasta mínima
de bienes y servicios. Cuando el nivel de ingresos no supera o sólo supera de manera
escasa la línea de pobreza, se hace muy difícil acumular capital, tanto físico como
humano. Bajo estas condiciones, la movilidad social se torna una quimera y la exclusión
social se refuerza, y así aumenta la probabilidad de que una proporción apreciable de la
población quede atrapada en una trampa de pobreza. Por supuesto, para evaluar este
punto hace falta estudiar con más detenimiento los componentes del hardware de la
economía, así como las condiciones en el mercado de trabajo, algo que haremos en los
capítulos siguientes.
La pregunta central que abordamos en esta segunda parte del libro fue “¿Dónde estamos
parados en relación con el desarrollo?”, y ello nos llevó a estudiar el desempeño de la
economía en función de los tres indicadores identificados como clave en el marco
conceptual: crecimiento, estabilidad y distribución. Los resultados, a su vez, fueron
interpretados en términos del enfoque de desarrollo humano. El ejercicio nos sirvió para
realizar un diagnóstico e identificar preguntas que sirvan como guía, en tercera y la
cuarta parte, para estudiar los recursos del hardware y las organizaciones con que
cuenta la Argentina, dada la configuración de su software. Comentamos a continuación
las conclusiones de esta parte que consideramos más relevantes:
La Argentina tiene un nivel de PBI per cápita difícil de lograr. Sólo un quinto de la
población mundial vive en países con un ingreso por habitante mayor al argentino. La
trayectoria que llevó a ese nivel de ingresos, no obstante, ha sido muy inestable. El país
encontró enormes dificultades para crecer bajo el régimen de Bretton Woods y en la
primera fase de la Segunda Globalización hasta la crisis de 2002. La dinámica de
crecimiento ha sido muy superior, afortunadamente, en el período posterior a este
último año.
Los datos de posguerra tomados en conjunto sugieren que el país fue presa de la trampa
de los ingresos medios junto con otros países grandes de la región como Brasil y
México, aunque las razones que llevaron a esa situación son probablemente distintas a
las que subraya la literatura sobre la experiencia del Asia (véase Eichengreen, 2011; Gill
y Kharas, 2007). En realidad, a principios del siglo XXI, la crisis de 2002 se interpretó
como la confirmación definitiva de que la Argentina estaba condenada a estancarse.
Cuando se toma en cuenta este punto, es más fácil comprender por qué, mientras China
festeja haber sobrepasado el límite inferior de ingresos que la coloca en la clase media
alta en 2010, la Argentina siente como una derrota su ya larga pertenencia a esa clase.
El hecho de haber permanecido tanto tiempo en la misma categoría se interpreta como
127
un indicio cierto de que el país se encuentra atascado en una trampa de bajo
crecimiento. En este sentido, habría “algo” que hizo que Corea superara rápidamente la
clase media planetaria sin detenerse hasta la graduación, mientras que los países más
industrializados de América Latina no estuvieron en condiciones de hacer lo mismo
(véase Gill y Kharas, 2007).
¿Cómo utilizar esta base para potenciar el crecimiento sostenido y la inclusión? Hay dos
desafíos centrales, uno relacionado con el crecimiento y el otro con la inclusión.
128
Argentina necesita urgentemente mejorar la calidad de su capital humano para estar en
condiciones de competir en una economía global donde, como vimos, los países
emergentes –sobre todo, asiáticos– han avanzado enormemente en su desarrollo
humano, descontando las ventajas competitivas que nuestro país había acumulado en
salud y educación. Estudiaremos en más detalle el capital humano en el capítulo 8, pero
con lo visto hasta aquí es suficiente para dejar la importancia de este punto en claro.
En la Argentina de hoy parece tan importante atesorar la idea de que con crecimiento y
sin inclusión no hay desarrollo como la de que extender la cobertura a costa de la
calidad daña el crecimiento (y es justamente la falta de crecimiento en el ingreso lo que
más dañó el desarrollo humano desde los setenta en adelante). El dilema de la Argentina
hasta los dos mil era que tenía pocas opciones de financiamiento para enfrentar la
dicotomía entre cobertura y calidad. Pero este dilema se debilitó en los dos mil de la
mano del shock externo positivo y la aceleración del crecimiento, lo que se reflejó en un
fuerte aumento en los ingresos fiscales. El sector público cuenta hoy con recursos para
financiar cobertura y mejoras de calidad. La restricción operativa no está hoy,
probablemente, tanto en el hardware como en el software: en el diseño del régimen de
políticas públicas que promuevan el desarrollo humano, una cuestión a la que
volveremos en el capítulo 12 al estudiar el papel del Estado y las políticas.
129
Parte III
130
Esta tercera parte está dedicada a estudiar los componentes del hardware para tener una
idea más acabada de cuáles son las restricciones y cuáles las oportunidades que enfrenta
la Argentina para cumplir el ambicioso objetivo de ubicarse entre los países con alto
desarrollo humano. En la figura que representa el sistema económico, el segmento a
estudiar en esta parte es el que aparece sombreado.
Hardware Geografía
Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias
131
las actividades de manera imprevista. La segunda es que, como se explicó en el capítulo
2, los cambios en el software (por ejemplo, las reformas) afectan al hardware a través
de la acción de las organizaciones. La tercera es que hay eventos imprevistos (shocks)
que cambian la dotación de recursos o su valuación (descubrimientos, variación de
precios internacionales), modificando las condiciones iniciales. La trayectoria de la
economía luego del shock dependerá mucho del tipo de respuesta de las organizaciones
y ya hemos señalado que la adaptabilidad de cada economía, tanto ante eventos
positivos como ante eventos negativos, difiere significativamente en función del
software existente. En el capítulo 4 vimos, por ejemplo, que un shock positivo de los
términos del intercambio podría llevar a contraer la enfermedad holandesa o convertirse
en una maldición si el régimen de políticas macroeconómicas o las instituciones de
manejo de conflictos no funcionan eficientemente. La conclusión es, entonces, que el
estado inicial del hardware condiciona con fuerza pero no determina de manera unívoca
la trayectoria futura de la economía.86
86
En el plano de las políticas, esta visión tiene una implicancia fuerte: acota el voluntarismo porque las
condiciones iniciales importan y acota la visión de que la economía produce un orden espontáneo porque
pone el software y la capacidad de la sociedad para modificarlo en el centro de la escena.
87
Sobre avances en crecimiento ver Aghion y Howit (1998); Sala-i-Martin (2009) o Durlauf et al. (2005).
Sobre estructuralismo y teoría del desarrollo Alacevich (2007); Krugman (2002).
132
PBI per cápita que otras, es necesario evaluar la significación de los cambios que
vinieron de la mano de la aceleración del crecimiento y de los positivos shocks externos
que recibió la economía en lo que va del siglo. En el análisis que sigue, la atención
estará puesta en identificar con qué recursos cuenta hoy la Argentina y en evaluar cómo
están influyendo las transformaciones en curso sobre la productividad, la competitividad
y la capacidad de la estructura productiva para generar empleo.
133
7. Recursos naturales, geografía y población
Los desafíos de adaptación que plantean los recursos naturales no son menos
importantes, tanto si son escasos como si abundan. Como veremos más abajo, el país se
ubica más cerca del polo de la abundancia que del polo de la escasez y, por ello, nuestra
economía no está libre de los desafíos asociados con la abundancia, como la
primarización de la estructura productiva o los conflictos sobre apropiación de rentas
que pueden convertir la abundancia en una maldición. Asimismo, el cuidado del medio
ambiente plantea demandas muy fuertes de software. Por ejemplo, es muy difícil definir
derechos de propiedad sobre algunos recursos naturales como el agua o el aire puro, y
ello da lugar a conflictos. Un ejemplo en nuestro país es la reciente Ley de glaciares,
que tuvo un trámite complejo en el Congreso y plantea dificultades de aplicación y de
control.
134
En lo que hace a la influencia de las variables exógenas en el campo demográfico, el
mayor desafío de adaptación que enfrenta la Argentina es el de aprovechar los
beneficios y eludir las amenazas que plantea la transición demográfica. Esto es así por
dos razones:
1. Por un lado, como veremos, el país está pasando por la etapa del bono
demográfico y debe adaptar sus estrategias de ahorro, inversión,
seguridad social y desarrollo financiero a tal circunstancia. La Argentina
es aún un país relativamente joven desde el punto de vista demográfico y,
por ende, el desafío mayor que enfrenta es, cómo hacerse rico antes de
hacerse viejo.
2. Por otro lado, su economía es complementaria de otras economías –
notablemente, China e India– que también están cursando etapas de la
transición demográfica previas al envejecimiento, que es cuando la tasa
de crecimiento tiende a ser máxima. Esto es una enorme fuente de
oportunidades para la Argentina: no sólo China e India están aumentando
la demanda de nuestros productos al pasar a la clase media: también
seguirán creciendo rápidamente debido al bono demográfico, sobre todo
en el caso de India.
1. Geografía
135
En particular, la explotación de las fuentes de rendimientos crecientes del tipo recién
mencionado demanda mucho de tareas de coordinación que no pueden ser satisfechas
por los mercados y requieren, como se vio en el capítulo 3, de organizaciones
específicamente diseñadas. No sorprende, en consecuencia, que en la geografía
económica moderna el espacio, los rendimientos crecientes y las instituciones estén
ligados de modo indisoluble. Así, por ejemplo, al explicar las formaciones urbanas, se
toman en cuenta factores como la proximidad a vías navegables y centros de consumo,
pero también se incluyen como factores explicativos las ganancias que aporta la
aglomeración (contar con mano de obra calificada, derrames de conocimiento técnico
entre firmas), y los factores históricos y políticos que pueden jugar a favor o en contra
de la habilidad de las instituciones para resolver tareas de coordinación público/privadas
asociadas con la inversión en infraestructura de transporte y servicios y la formación de
capital humano.
Gráfico 7.1
Territorio y densidad poblacional
(a) Territorio (b) Densidad
18,000,000 600
16,000,000
500
14,000,000
12,000,000 400
10,000,000 Argentina:
2,736,690 (#8) 300
8,000,000
200
6,000,000 Argentina
4,000,000
100
2,000,000
0 0
rep. checa
Colombia
Filipinas
Nueva zelanda
alemania
rumania
grecia
irlanda
Indonesia
Venezuela, RB
Algeria
egipto
belgica
Corea, Rep.
Peru
hungria
suiza
Kazakhstan
Portugal
singapur
Indonesia
marruecos
Nigeria
Filipinas
holanda
India
sudafrica
turquia
alemania
francia
noruega
Belarus
Portugal
Canada
Algeria
Eslovaquia
Austria
rusia
UK
Qatar
Fuente: CIA World FactBook (2011).
136
distribución geográfica es muy asimétrica, como surge del cuadro 7.1. El conglomerado
del Gran Buenos Aires concentra casi el 64% de toda la población urbana y la diferencia
con el ubicado en el segundo lugar es enorme. El Censo 2010 detecta ciertos cambios en
proceso, pero están muy lejos de tener entidad como para cambiar el cuadro. Según el
Censo 2010, la región con mayor crecimiento demográfico es la Patagonia, con Santa
Cruz a la cabeza, y la que menos crece es la Ciudad de Buenos Aires, con un ritmo de
avance igual a la mitad del promedio nacional.
Cuadro 7.1
Distribución de la población de grandes urbes (2010)
Cantidad de Habitantes Proporción del Total (%)
Gran Buenos Aires 12.548.638 63,7
137
Gráfico 7.2
Producto Bruto Geográfico por Provincia
(Participación en el total, %)
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Río Negro
Sgo del Estero
Tierra del Fuego
Entre Ríos
CABA
Jujuy
Neuquén
Chubut
San Luis
Santa Cruz
Buenos Aires
Corrientes
Córdoba
Mendoza
La Rioja
Chaco
Tucumán
San Juan
Santa Fe
Misiones
La Pampa
Formosa
salta
Catamarca
Fuente: Mecon.
El gráfico 7.2 es muy ilustrativo respecto de las grandes diferencias de tamaño entre las
provincias de la Argentina. Según este registro basado en la información disponible,
Buenos Aires, CABA, Santa Fe y Córdoba explican el 68,5% del producto de la
economía y si sólo tomamos los dos primeros distritos, la proporción no baja mucho:
52,5%.
Las diferencias en el ingreso por habitante son incluso más impactantes que la
disparidad en el tamaño de las economías. El rango va de niveles similares a los de
países desarrollados (en Santa Cruz, Neuquén, CABA, Tierra del Fuego) a valores
propios de países muy pobres (en Jujuy, Santiago del Estero, Formosa y Chaco). Esto
indica que detrás del estatus de país de ingreso medio alto en el que clasificamos a la
Argentina en el capítulo 5 se esconden varios países.
Si recordamos que el ingreso per cápita de una región es, antes que nada, el reflejo del
nivel de productividad alcanzado, estas cifras están indicando que las diferencias de la
productividad laboral entre, digamos, el Chaco y la CABA, son abismales. Sería muy
difícil que en ambos espacios geográficos los trabajadores estén utilizando para producir
tecnologías similares. Es mucho más natural hacer la hipótesis de que la Argentina
presenta heterogeneidades estructurales muy marcadas. Por supuesto, podría
preguntarse por qué los chaqueños no van a trabajar a la CABA y acceden a las mismas
tecnologías y niveles de productividad que los argentinos que viven allí. En la
Argentina no hay ningún tipo de traba a la movilidad y, sin embargo, estos incentivos de
alguna manera no operan. Al discutir las cuestiones estructurales en el capítulo 4, vimos
que hay dos fenómenos a considerar. Por una parte, los canales que comunican al sector
moderno y el de subsistencia pueden no operar (sistema financiero, políticas públicas) y
por ende los recursos pueden terminar mal asignados. Por otra, los habitantes del sector
de subsistencia suelen no estar en condiciones aprovechar las oportunidades porque
están atrapados en trampas de pobreza debido a la falta de capital físico y humano. De
138
hecho, cuando los trabajadores de las zonas deprimidas efectivamente migran hacia los
centros de mayor productividad, no se integran a las actividades modernas: quedan
segregados en barrios sin infraestructura ni establecimientos educativos y de salud
adecuados y pasan de estar entrampados en sus provincias a estarlo en el Gran Buenos
Aires o el Gran Rosario.
Gráfico 7.3
Ingreso por habitante provincial
(Precios corrientes en miles de dólares; 2008)
35
30
25
20
15
10
0
Córdoba
salta
Formosa
La Pampa
Mendoza
La Rioja
CABA
Santa Fe
Misiones
Santa Cruz
Chubut
San Juan
Entre Ríos
Jujuy
Chaco
Buenos Aires
Corrientes
Catamarca
Tucumán
Tierra del Fuego
Río Negro
San Luis
Estos hechos sugieren que las economías de aglomeración y escala han estado actuando
de manera muy significativa y han creado polos de atracción en los grandes centros
urbanos con los cuales al resto de las regiones les cuesta mucho competir: una vez que
los grandes centros han sacado una ventaja suficiente –probablemente inducida por la
distribución del recurso tierra y facilidades de comunicación y transporte–, los
rendimientos crecientes creados por las economías de aglomeración y escala hacen el
resto. Como se explicó en el marco conceptual, rendimientos crecientes quiere decir
costos decrecientes y, por lo tanto, siempre los espacios “ganadores” cuentan con las
ventajas de costos para seguir ganando y los perdedores quedan encerrados en una
trampa de subdesarrollo: las organizaciones no se localizan en espacios alejados de las
grandes urbes porque los costos son mayores y los costos son mayores porque los
espacios están alejados. Este tipo de mecanismos de retroalimentación positiva ha sido
bien conceptualizado por la geografía económica (Venables, 2008b). Para nuestro
estudio hay una implicancia a remarcar: la geografía puede generar heterogeneidad
estructural y dicotomizar el espacio geográfico entre regiones modernas y regiones de
subsistencia.
139
Por supuesto, de esto no se sigue que no haya fuerzas que jueguen en favor de disminuir
la heterogeneidad estructural. Una, fundamental, es la congestión: los costos de una
infraestructura recargada favorecen la desconcentración debido a que, en algún punto,
las ganancias de aglomerarse empiezan a ser compensadas por los costos de la
congestión bajo la forma de exceso de tráfico, altos costos de la vivienda, etc. Hay que
tener en cuenta, no obstante, que desconcentrar por la vía de la congestión es un método
socialmente caro: es mucho mejor si las autoridades ayudan a coordinar la localización
proponiendo incentivos que guíen las inversiones y las decisiones de las organizaciones
privadas.
88
Sobre historia económica argentina, véase, por ejemplo, Hora (2010).
140
globales de valor. Las políticas públicas deberían monitorear permanentemente
los cambios tecnológicos y organizacionales en esta dimensión como estrategia
para minimizar la desventaja de la distancia.
2. Para un país con la localización de la Argentina, es especialmente importante
que las economías de la región crezcan. Por ser la economía más grande entre
las más cercanas, Brasil (y el Mercosur) tiene una importancia difícil de
exagerar. En este sentido, que Brasil y otros países latinoamericanos cayeran en
la trampa del ingreso medio y dejaran de crecer a partir de la década perdida ha
sido muy perjudicial para la Argentina.
Es posible dar una idea de la oportunidad que podría representar el Mercosur para la
Argentina haciendo referencia a dos hechos. El primero es que al empezar a crecer
Brasil en los dos mil, las exportaciones de la Argentina hacia ese país aumentaron
fuertemente. El segundo es que las exportaciones más sofisticadas de la Argentina desde
el punto de vista industrial van hacia Brasil. En realidad, el comercio de nuestro país
con Brasil ha venido ganando en importancia desde que se inició el proceso de
integración en los ochenta, que desembocó en la creación del Mercosur en los años
noventa. Sin embargo, el proceso de integración ha sufrido de una gran falta de
liderazgo político que lo dejó a la deriva de los shocks externos. Cuando las situaciones
macroeconómicas nacionales se deterioran, la reacción de las autoridades de cada país
privilegia los objetivos locales en detrimento de los grupales, como sucedió con las
devaluaciones competitivas entre los socios entre 1999 y 2002 y como está ocurriendo
en la actualidad con el incremento de las presiones proteccionistas impulsadas por un
contexto internacional poco propicio (véase Evenett, 2011).
2. Recursos naturales
89
El lector interesado en conocer de manera más detallada y analítica los problemas de la integración en
el Mercosur puede consultar el sitio de la Red de Investigaciones Económicas del Mercosur:
http://www.redmercosur.org/home/ En este sitio se encontrarán investigaciones aplicadas realizadas por
centros muy destacados de la región sobre todas las dimensiones económicas de la integración.
141
solamente la riqueza natural, esta se ubica en el 0,91% del total de ese tipo de riqueza en
el mundo. Para contar con un patrón de referencia, recuérdese que la población
argentina es el 0,6% del total mundial. El gráfico 7.4.a muestra cómo se ubica la
Argentina en el ránking de riqueza per cápita.
Gráfico 7.4
Recursos Naturales per cápita (dólares de 2005)
(a) Recursos naturales totales (b) Tierra cultivable
8,000
140,000
7,000
120,000
Argentina:
6,000 4,996 (#3)
100,000
5,000
80,000
4,000
60,000
3,000
Argentina:
40,000
10,266 (#20) 2,000
20,000
1,000
0 0
rep. checa
Colombia
Nueva zelanda
emiratos arabes
finlandia
turquia
irlanda
Algeria
ucrania
Indonesia
Austria
rusia
Nigeria
Peru
India
francia
Vietnam
Japan
EEUU
dinamarca
grecia
rumania
irlanda
marruecos
Eslovaquia
egipto
Mexico
Bangladesh
Nigeria
hungria
Chile
Peru
francia
Malaysia
EEUU
brasil
Israel
UK
Fuente: Banco Mundial (2011b).
La riqueza natural per cápita estimada es de 10.266 dólares de 2005. Esta cifra
posiciona al país entre los que cuentan con una riqueza natural considerable: se ubica en
el puesto 20. Tiene un nivel similar al de los países desarrollados de la OECD, aunque
más bajo que el promedio de los países de ingreso medio alto. Los datos recogidos en el
gráfico 7.2.b revelan, no obstante, una dotación per cápita de tierras cultivables y de
pastoreo realmente excepcional: es la tercera del mundo. El stock de esa riqueza es el
1,53% del total mundial. Nótese que la tierra cultivable explica prácticamente la mitad
del valor de toda la riqueza natural del país.
142
Cuadro 7.2
Riqueza Natural en países y regiones seleccionados
Miles de dólares constantes de 2005
Total
Gráfico 7.5
Recursos Naturales per cápita (dólares de 2005)
6,000 ingresos medios‐altos
5,000 Mundo
4,000
Argentina
3,000
2,000
1,000
‐
Minerales
Petróleo
Cultivos
Carbón
áreas protegidas
Gas
Tierras y pasturas
Forestación y
143
Como lo subrayamos en el marco conceptual, si bien los recursos naturales están dados,
ello no implica que no requieran inversión y ahorro para poder ser explotados. Es un
punto central para la Argentina de hoy, porque el esfuerzo de inversión en relación con
cada uno de estos rubros presenta características muy disímiles en la década del 2000.
Hubo inversiones importantes en la agricultura y ciertos proyectos mineros, pero no en
el sector energético, lo cual se reflejó en una mala evolución de la producción y de la
relación entre esta y las reservas. Analizamos más detenidamente este punto en el
capítulo 10 al estudiar el sector energético. Sin embargo, cabe adelantar que, como la
Argentina aprovechó las oportunidades de exportación sobre todo en relación con la
soja y perdió su superávit en productos energéticos, de hecho el país corre el riesgo de
terminar cambiando soja por gas, lo que equivaldría a cambiar un recurso natural por
otro, desaprovechando la oportunidad de invertir los beneficios de la renta de los
recursos en potenciar actividades con rendimientos crecientes.
En síntesis, estas estimaciones nos presentan un país rico en recursos, con una cierta
diversificación pero donde predomina claramente la dotación de tierras cultivables y de
pasturas. Esta composición de la dotación de recursos naturales tiene consecuencias
muy importantes en lo que hace a la conformación de la estructura productiva.
Dos estrategias alternativas para aumentar ese techo son, o bien aumentar las
exportaciones o bien disminuir la cantidad de insumos importados por unidad de PBI
producido. A partir de la crisis del treinta y hasta mediados de los setenta, el país siguió
una estrategia que privilegió sobre todo esta segunda alternativa, conocida como
“sustitución de importaciones”. Desde el punto de vista del hardware, era una estrategia
ganadora ya que creaba trabajo para las industrias nacionales ahorrando a la vez en el
uso de divisas.
Pero el diseño del software (en particular, las regulaciones y el régimen de políticas)
resultó mucho más complicado de lo previsto. Volveremos sobre este punto en el
capítulo 12. Aquí sólo queremos señalar que buena parte de los estímulos utilizados
para incentivar la industria deterioraban, a la vez, los incentivos para invertir en el
sector agropecuario. No sorprende, entonces, que la Argentina entrara tarde en la
revolución verde y que las exportaciones de origen agropecuario mostraran un lento
avance en el período sustitutivo. Esto dio lugar a una dinámica macroeconómica
conocida como “stop-and-go”: cuando la economía crecía rápidamente, aumentaban las
importaciones, se acababan las divisas porque las exportaciones no seguían el mismo
ritmo, las autoridades se veían obligadas a depreciar la moneda, la devaluación generaba
recesión y la economía se detenía. Luego de un tiempo de bajo nivel de actividad y de
importaciones (período de “stop”), la economía estaba en condiciones de intentar
144
nuevamente el “go”. Ya hemos analizado en el capítulo 5 que el resultado final de largo
plazo de este tipo de dinámica es la alta volatilidad macroeconómica. Una de las
características más positivas de los dos mil fue que, de la mano de los buenos términos
del intercambio y el aumento en la productividad agrícola, hubo un largo período de go
sin stop.
Por supuesto, cuando los precios de los alimentos aumentan a nivel internacional, desde
el punto de vista económico es irrelevante si el país importa o exporta alimentos: estos
se encarecen en todas partes. Pero desde el punto de vista político la diferencia es
enorme. En el país que importa no se observará ningún sector beneficiado, mientras que
en el país que exporta sí habrá ganadores y perdedores. No sorprende que, cuando esto
ocurre, en la Argentina suela aumentar la presión política para elevar la presión
tributaria sobre el sector favorecido, como ocurrió con la imposición de las retenciones
a las exportaciones a consecuencia de la crisis de 2002.
Más allá de lo que se piense en términos de equidad distributiva, lo cierto es que este
rasgo de la dotación de factores provoca un tipo de conflicto específico y muy difícil de
resolver: aumentar la presión tributaria sobre los “ganadores” parece equitativo, pero
también es cierto que se castiga al sector que consigue las divisas que se requieren para
importar y crear trabajo productivo. Es un conflicto muy difícil de manejar, que
demanda instituciones de muy buena calidad para encontrar el equilibrio óptimo entre
equidad e incentivos. Y ya vimos que cuando el software no es de calidad, los conflictos
no se resuelven y aparecen las fallas de cooperación donde, en general, pierden todos:
no se generan los excedentes potenciales a partir de los recursos naturales o, si se
145
generan, no se invierten por temor a la expropiación (bajo la forma de una tributación
excesiva futura) y se colocan en inversiones poco rentables en el exterior.
2. Población
Según el último censo, la Argentina cuenta con una población de 40.117.096 habitantes,
de los cuales 51,3% son mujeres. En el período intercensal la población creció un
10,6%, valor sólo algo inferior al observado en el período intercensal anterior. La tasa
de crecimiento anual fue del 1% (cuadro 7.3). Esta tasa es inferior a las registradas en
períodos pasados, sobre todo cuando el país se favorecía con flujos migratorios de
importancia. Entre 1890 y 1930 llegaron a observarse tasas del orden del 3% y luego
fueron decreciendo.
Cuadro 7.3
Evolución de la población
146
cuando el INDEC la estimaba en alrededor de 3. Por otra parte, hay variaciones
significativas a lo largo del país. La tasa global de fecundidad es de 1,9 hijos por mujer
(similar a Europa) en la CABA, que es la urbe de mayor edad en el país, como resultado
de una reducida fecundidad y una alta mortalidad. La tasa global es mucho más alta en
la región del noroeste y nordeste. Provincias como Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy,
Misiones, Salta, San Juan, Santiago del Estero y Tucumán mantienen tasas de natalidad
muy por encima de la media. Como se trata de regiones de menores ingresos, también
experimentan emigración hacia los centros urbanos más grandes, como el Gran Buenos
Aires. Esto reduce la tasa de crecimiento poblacional de esas regiones, a pesar de su
fecundidad.
El Censo 2010 indica que la población de 65 años o más representa el 10,2% del total y
que la participación de la población entre 0 y 14 años disminuye de manera gradual (en
la actualidad, es un cuarto de la población, pero en 2001 era el 28%). Estas tendencias
indican que el país está atravesando hoy la etapa de la transición demográfica del bono
o dividendo demográfico durante la cual se reduce la tasa de dependencia: sube la
proporción de habitantes de entre 15 y 64 años con relación al resto como paso previo a
un futuro envejecimiento. El cuadro siguiente muestra cómo se estima que evolucionará
la tasa de dependencia90.
Cuadro 7.4
Evolución del índice de dependencia
Cuadro 11
Indicadores de dependencia entre grupos
funcionales de edad. Total del país, 1990-2029
147
niños por hogar–, o las posteriores –en que aumenta la proporción de ancianos–. En la
etapa del bono, al ser menor la dependencia aumenta la capacidad de ahorro de los
hogares y, también, la disponibilidad de trabajadores en edad activa. El gráfico 7.6
muestra cómo evoluciona en el tiempo la relación entre la población en edad de trabajar
y la que es dependiente, y es útil para dar una idea sintética de la dinámica de transición
demográfica en las distintas regiones del planeta. La proporción de la población de más
de sesenta años crecerá mucho en todos los países entre el presente y el año 2050, y se
espera que esas personas consumirán más que lo que contribuirán a producir.
Gráfico 7.6
Ratio de la población de edad activa/población dependiente
2.5
1.5
1
Asia del Este Europa
América Latina Estados Unidos
Africa sub-sahariana
0.5
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Como se ve, el mundo desarrollado es el que más avanza en el proceso junto con Asia
del Este: están en la vecindad del máximo de participación de la fuerza de trabajo en
edad activa y de ahora en más aumentará fuertemente el peso de los dependientes,
debido al proceso de envejecimiento.
148
Cuadro 7.5
Ventana de Oportunidad del bono demográfico (países del G20)
Inicio Fin
Una simple mirada al cuadro permite anticipar que uno de los temas centrales de
negociación del G20 será, justamente, cómo explotar las ventajas potenciales de la
diversidad demográfica. En el G20 hay tres grupos bien diferenciados, que hemos
separado en el cuadro 7.5 con un espacio: los países “viejos” en los que ya se cerró la
ventana demográfica; los países en los que la ventana se cierra en esta década y los que
aún tienen un largo período de dividendos. Si todo lo demás se mantiene igual, este
último grupo de países es el que tiene mayor potencial de crecimiento y, por ende,
cuenta con los proyectos de inversión de mayor rentabilidad.
Nótese, por otro lado, que la Argentina tiene un punto a favor adicional: a medida que
se desarrollen los países demográficamente más jóvenes, como la India, demandarán
productos (como alimentos y granos) en los que nuestro país tiene ventajas
comparativas, dando lugar al doble bono demográfico y agrícola al que ya se hizo
referencia.
Una de las conclusiones más importantes a extraer de este cuadro es que, por haber
entrado más tarde dentro de la etapa de bono demográfico, la Argentina tiene una
ventaja: puede observar con antelación los problemas que aparecen en países más
avanzados en la transición demográfica. En este sentido, son particularmente relevantes
los siguientes puntos:
149
que esto ocurra es vital contar con condiciones institucionales que no
obstaculicen los canales de asignación del ahorro hacia su uso más
productivo. Como veremos más adelante, la Argentina muestra
importantes deficiencias: el sistema financiero –que cumple la función de
asignar el ahorro a la inversión– es muy pequeño, y no hay crédito de
largo plazo para la producción. La contracara del subdesarrollo
financiero es la salida de capitales, que, como estudiaremos en el capítulo
11, se explica en gran medida por la inseguridad jurídica y la historia de
crisis.
2. El dividendo mal invertido puede convertirse en un pasivo: en el futuro el
envejecimiento presionará sobre el presupuesto público porque
aumentará la proporción de trabajadores retirados y aumentarán los
gastos de salud. No es casualidad que los países ya envejecidos estén
replanteando el funcionamiento de sus sistemas de seguridad social,
desde la forma de financiarlos hasta la edad de retiro; muchos tratan de
incentivar el ahorro previsional voluntario.91 La Argentina tiene ciertas
preguntas sin respuesta fácil sobre el futuro de su sistema de seguridad
social.
3. Cuando cae la tasa de natalidad, se abre la oportunidad de aumentar la
inversión en capital humano por hijo. Al tener menos niños en el hogar,
es posible educarlos y alimentarlos mejor. Lograr que esta mayor
inversión en capital humano efectivamente se materialice es vital porque
las inversiones en capital físico y humano son complementarias y, por
ende, no alcanza sólo con la inversión en capital físico para garantizar el
crecimiento sostenido. Nótese, no obstante, que una buena porción de la
inversión en capital humano la realiza el Estado y, por ende, es necesario
que el gobierno tenga acceso a financiamiento. Parte del ahorro privado
en la etapa del dividendo debe canalizarse hacia el gasto público en
educación, salud y construcción de la infraestructura social que soporta
esas actividades.
Las cifras del censo y el IDH muestran que en la Argentina las regiones más ricas y con
mejor IDH, como la CABA, son las de menor tasa de fecundidad y, por ende, menor
proporción de niños y mayor de ancianos. Esto indica que probablemente la Argentina
esté subinvirtiendo en el capital humano de los niños y los jóvenes de zonas más pobres,
lo cual es un pasivo para el futuro, ya que esos niños tendrán menor productividad
cuando les toque hacerse cargo de una mayor proporción de retirados. Una baja
productividad laboral es sinónimo de una baja capacidad para pagar impuestos.
91
De hecho, hay una tendencia a pasar de regímenes para el retiro de beneficios ciertos a regímenes
donde la contribución es cierta, pero el beneficio a cobrar en la etapa de retiro depende del rendimiento
del fondo de pensión en el que se colocó el ahorro. La viabilidad de este segundo tipo de régimen de
retiro depende mucho más de los aportes voluntariamente decididos por el trabajador y de que los actores
institucionales y los fondos comunes de inversión manejen los fondos de pensión de manera eficiente
(véase Fanelli, 2010a).
150
8. Capital físico, capital humano y progreso técnico
Nos ocuparemos ahora de inventariar los recursos del hardware que restan: capital
físico y humano y grado de progreso técnico (conocimiento). Se trata de recursos que, a
diferencia de los revisados en el capítulo anterior, son reproducibles y, por lo tanto, su
acumulación es sensible a los incentivos económicos y responde normalmente a
variables como los precios relativos y las condiciones de financiamiento. De esto se
sigue, en función de nuestro esquema conceptual, que la acumulación de estos recursos
estará muy influida por el software: las reglas de juego del sistema modelan los
incentivos y el funcionamiento de los mercados, que es donde se forman los precios.
Este capítulo analiza la acumulación de recursos desde el punto de vista del hardware y
no del software, pero hemos enfatizado la influencia de este último sobre la inversión
151
justamente porque deseamos que el lector lo tenga presente al leer lo que sigue. Evaluar
la acumulación de activos y conocimiento sin tener en cuenta la estructura de incentivos
que la motiva sería un ejercicio más afín a la ingeniería que a la economía; equivaldría a
dejar de lado la incidencia de la incertidumbre estratégica, que se exacerba cuando las
reglas son inestables y se hace difícil anticipar cuál será el comportamiento del resto de
las organizaciones y, en especial, del Estado y sus políticas.
1. Capital físico
152
Cuadro 8.1
Indicadores de infraestructura básica (países seleccionados)
Este cuadro revela que nuestro país cuenta con un buen parque automotor pero que la
infraestructura de transporte no está en consonancia con tal hecho. Por ejemplo, en rutas
pavimentadas los niveles son similares al promedio latinoamericano pero menores a los
países de ingreso medio, al tiempo que la calidad de la infraestructura portuaria no llega
al promedio ni regional ni de un país típico de ingreso medio. Esto sugiere que el país
no cuenta con una infraestructura de transporte acorde con su ingreso, lo cual se asocia,
sin dudas, a años de baja inversión, desde la crisis de la deuda de los ochenta en
adelante. La infraestructura de energía también presenta debilidades, dimensión que
analizaremos en el capítulo 10 al estudiar la estructura productiva.
Cuadro 8.2
Indicadores de infraestructura TIC (países seleccionados)
Servidores de Abonados a Periódicos
Usuarios de
Líneas telefónicas Abonos a teléfonos Internet seguros Internet por banda diarios (por
Internet (por cada
(por cada 100 celulares (por cada (por cada millón ancha fija (por cada 1.000
100 personas,
personas, 2009) 100 personas, 2009) de personas, cada 100 personas,
2009)
2010) personas, 2009) 2004)
153
externalidades de conocimiento y para buscar una mayor integración en cadenas
globales de valor, sobre todo en el área de terciarización de servicios (véase Kosacoff y
López, 2008).
En general, el país tiende a ubicarse por encima de los parámetros de América Latina, lo
cual es lógico dado su mayor nivel de ingreso. Sin embargo, se observa un cierto rezago
en relación con los países de ingresos medios. Por ejemplo, contar con ingresos medios
altos no le está asignando ninguna ventaja significativa en lo que hace a usuarios de
internet. Al diagnosticar la situación de la infraestructura en la Argentina, Sánchez y
Butler (2009) concluyen que la Argentina tiene debilidades en infraestructura que
podrían devenir en una restricción y lo mismo encuentran Chisari et al. (2007), que
muestran simulaciones de equilibrio general relacionadas con los cuellos de botella en
energía.
Partiendo de este panorama general, es posible dar una visión más detallada de la
situación recurriendo a los trabajos de Coremberg, que ha hecho un gran esfuerzo en la
medición del stock de capital de la Argentina. El cuadro 8.3, basado en Coremberg
(2009), muestra que el stock de capital está compuesto en su mayor parte por capital
reproductivo –casi dos tercios del total–, y el resto corresponde a capital residencial.
Cuadro 8.3
Stock de capital: tasa de crecimiento y composición
Tasa de Participación en el
crecimiento total
(1990-2004; %) (2004; %)
154
La construcción no residencial, a su turno, incentiva las economías de escala estáticas
pues incluye las redes de caminos, puertos, generación de energía, etc.. Este tipo de
infraestructura se caracteriza por generar fuertes economías de escala. Asimismo
producen externalidades al permitir el desarrollo de actividades nuevas que utilizan esa
infraestructura92. La construcción de infraestructura puede actuar como catalizador de la
explotación de complementariedades productivas si ayuda a coordinar las decisiones de
inversión privadas, como en los casos en que la disponibilidad de nuevas facilidades
incentiva la localización de empresas en determinadas zonas, dando lugar a la
explotación de economías de aglomeración.
155
sorprende cuando se lo observa con una perspectiva sistémica como la adoptada en este
libro: ya vimos que hay buenas razones para explicar que las crisis y la volatilidad
tengan efectos sensibles y de largo plazo sobre la acumulación de capital. En este
sentido, hay dos puntos relacionados con la macroeconomía que merecen destacarse por
su influencia sobre la inversión. En primer lugar, la relación entre el capital disponible y
el PBI generado con ese capital puede variar a corto plazo debido a que en la recesión
parte del capital queda ocioso y en la parte alta del ciclo puede ser sobre-utilizado. Así,
Coremberg (2009) muestra que mientras en 1997 la relación entre capital y PBI era de
2,3, en 2001 había subido a alrededor de 2,8 al estar ociosa una mayor proporción del
capital instalado. Esto hace que la productividad media del capital resulte procíclica: la
economía parece más productiva en la expansión y menos productiva en la recesión.
Este punto es importante para las decisiones de inversión por lo siguiente. Si el capital
está siendo sobreutilizado, ello es en principio una señal de que el agente privado o el
Estado deben invertir, ya que sobreutilizar el capital durante un período largo es
ineficiente. Sin embargo, si el aumento de la demanda es sólo pasajero, el Estado o el
empresario se equivocarán al invertir: cuando la demanda vuelva a su nivel, quedarán
sobreinvertidos. Se sigue de esto que es fundamental para la eficiencia y la inversión
tener seguridad respecto de si el aumento de la demanda es pasajero o permanente.
Justamente, cuando la macroeconomía es volátil, discernir con claridad sobre el carácter
de la demanda es extremadamente difícil y, por ende, el Estado y los agentes privados
se equivocan más en contextos volátiles, dando lugar a desequilibrios tanto de sub-
como de sobreinversión. Una consecuencia muy negativa de este segundo caso es que
quien haya sobre-invertido, si financió la inversión con crédito, quedará
sobreendeudado y la equivocación al evaluar la demanda futura y la inversión se
reflejará en dificultades financieras. Heymann (2007) ha enfatizado la importancia de
los errores de expectativas de este tipo en la Argentina. Un buen ejemplo de este punto
es la actual crisis en Estados Unidos y los países de Europa, donde se produjo una
sobreinversión en el sector inmobiliario. Otro ejemplo es la crisis argentina de 1981,
donde hubo sobreinversión –sobre todo en el sector público, pero también privada–.
Una macroeconomía previsible ayuda a evitar errores y reducir el riesgo y, por ende, a
mejorar la eficiencia en el uso de los recursos de inversión.
93
Esto también origina un problema estadístico: si se mide a precios corrientes la relación
capital/producto en una fase de “atraso cambiario”, se encontrará que cae debido al mayor componente
importado del capital con relación al PBI. Obviamente, si se mide en términos constantes esa relación, el
sesgo desaparece.
156
un país tiene un stock de capital muy bajo, ello puede considerarse un rasgo negativo
pues un stock bajo se asocia con riqueza baja e ingreso por habitante bajo. Sin embargo,
también es cierto que al ser bajo el capital, la productividad del capital será alta, según
surge de la ley de los rendimientos decrecientes que discutimos en el capítulo 4. Por lo
tanto, un país con poco capital presentará proyectos de inversión con alta rentabilidad.
Por ejemplo, si todo lo demás permanece igual, está claro que una ruta adicional tiene
mayor beneficio social en Bolivia que en Suiza, donde la infraestructura caminera ya
está básicamente construida. Por supuesto, no alcanza con que la rentabilidad de un
proyecto de inversión sea alta, hay que contar también con el ahorro necesario para
llevarlo adelante. Justamente por eso los países pobres no “aprovechan” el alto
rendimiento potencial de sus proyectos: su nivel de ingreso por habitante es muy bajo y
no generan excedente ni ahorro suficientes.94 Nótese, en este sentido, la importancia de
los shocks externos positivos: si un país es favorecido por una buena noticia en sus
términos del intercambio es como si le cayera del cielo un mayor ingreso per cápita. Es
lo que le ocurre a Bolivia si aumenta el precio del gas o a la Argentina si se eleva el
valor de la soja. Si ahorra esos ingresos, el país no tendrá mayores problemas para
encontrar proyectos con alta rentabilidad. Sólo que, por supuesto, esto supone que los
canales de asignación de los recursos están funcionando bien y ya vimos en el capítulo 4
que hay una alta probabilidad de que esto no sea así en un país emergente. De hecho,
Bolivia enfrenta importantes dificultades para explotar sus riquezas gasíferas y ello
tiene que ver con fallas de mercado y de organización, no con una baja rentabilidad de
los proyectos energéticos o falta de demanda. Algo similar podría decirse en la
Argentina respecto de la inversión en infraestructura de transporte: es difícil pensar que
la rentabilidad social de invertir en modernizar los ferrocarriles sería baja.
2. Capital humano
La estimación ya citada del PNUD (2010) le asigna un valor de 2,04 billones al capital
humano y de 1,59 billones a la dotación de trabajo sin calificación.95 De esto se deduce
que cada integrante de la población económicamente activa tenía a su disposición
capital humano por unos 120.000 pesos en 2009.
El capital humano admite diferentes interpretaciones, pero hay dos fundamentales. Por
un lado, es un input de la producción, de la misma manera que lo es el capital físico
(Lucas, 1988; Mankiw et al., 1992) pero, por otro, también es un catalizador del
progreso técnico en la medida que una mano de obra más calificada facilita la adopción
94
Por supuesto, Bolivia podría pedir prestado a Suiza para realizar el proyecto y a Suiza debería
convenirle prestar, ya que la rentabilidad sería mayor. Esta idea es aun más atractiva si pensamos en la
demografía: los suizos son más viejos en promedio que los bolivianos y les convendría poder explotar
proyectos en Bolivia que les permitieran cobrar rentas más jugosas cuando estén retirados de la actividad.
¿Por qué, entonces, no observamos una explosión de inversiones en Bolivia? La respuesta está en gran
medida en la calidad del software: nadie invertirá en caminos o prestará su dinero a los constructores de
caminos si no está claro que recuperará los rendimientos de las inversiones o el capital prestado con sus
respectivos intereses. Nótese la importancia del punto: a los suizos les convendría invertir en Bolivia pero
no lo harán en la medida que no haya seguridad jurídica. En este caso, el software juega claramente en
contra de lo que es óptimo hacer desde el punto de vista de las oportunidades que brinda el hardware para
explotar las diferencias en los niveles de acumulación del capital y de la estructura demográfica de la
población.
95
El valor del trabajo no calificado equivale al salario de primaria incompleta en valor actual
multiplicado por la cantidad de trabajadores. Véase Naciones Unidas (2010b).
157
de tecnologías y la innovación. En este carácter influye también sobre la productividad
total de los factores (PTF) (Nelson y Phelps, 1965; Benhabib y Spiegel, 1994) al
acelerar el proceso de difusión de tecnología y de acercamiento (catching-up) a la
frontera tecnológica definida por los países líderes.
Estos dos hechos implican que el capital humano es en gran medida complementario del
capital físico y del conocimiento, por lo que su acumulación debe seguir el paso de esos
otros factores. Ya hemos hecho notar, por otra parte, que en el momento histórico actual
de la Argentina la inversión en capital humano es de alta relevancia por razones
demográficas: el bono demográfico demanda que se invierta parte del acrecido ahorro
del bono en el capital humano de los jóvenes, de forma que la generación actual esté en
condiciones sustentar a los mayores en el futuro.
En base al estudio realizado por el PNUD (Naciones Unidas, 2010b) es posible brindar
un panorama sintético en lo que hace a la dimensión salud del capital humano. La tasa
de mortalidad general está en menos de 8 por 1000 y registra un descenso constante
desde 1982. En cuando a enfermedades, la mayor incidencia la tienen las no
transmisibles (cardiovasculares; tumores, diabetes, causas externas). Pero también
subsisten enfermedades transmisibles asociadas al medio ambiente, hábitos alimentarios
y calidad de vida. Este panorama corresponde a la transición epidemiológica: mejora el
nivel de vida y las enfermedades crónicas pesan más que las transmisibles, lo cual es un
indicador de que el capital humano acumulado en salud es considerable.
Estas cifras revelan puntos fuertes y puntos débiles. Por un lado, la Argentina tiene una
participación de enfermedades no transmisibles como causa de muerte superior a la de
América Latina pero más enfermedades transmisibles que Europa. Asimismo, el gasto
por habitante en dólares es más bajo que en Europa pero es superior al promedio
internacional. El gasto en salud en la Argentina es muy alto. Como porcentaje del PBI,
se ubica en el 10,2%, considerablemente por encima de América Latina y cerca de los
valores europeos. La composición del gasto, sin embargo, es muy diferente. En Europa
el componente estatal es superior al de la Argentina. Lo elevado del gasto en relación al
producto puede llegar a ser un problema difícil de manejar cuando pase la etapa del
bono demográfico y la población envejezca. Además, el hecho de que los avances hayan
llevado al predominio de las enfermedades no transmisibles hace que la carga sea cada
vez mayor para la atención pública de la salud. En este contexto ganan protagonismo las
políticas de prevención y combate de hábitos insalubres para bajar costos. Por otra
parte, a pesar del abultado gasto, existen problemas de calidad, con enfermedades
emergentes o reemergentes como hantavirus, hepatitis, diarrea y tuberculosis. La
96
El capital humano incluye los conocimientos y las técnicas especializadas de la gente, su salud y la
calidad de los hábitos de trabajo (Becker, 1993). Además del de Becker (1993), otros textos
fundamentales sobre la teoría del capital humano son: Schultz (1961); Becker y Chiswick, (1966) y
Mincer, (1974). Para una visión aplicada, Psacharopoulos y Patrinos (2004).
158
importancia de estas enfermedades se asocia con políticas débiles en cuanto a inversión
en infraestructura y viviendas. Otro problema relacionado con la calidad o eficiencia del
gasto es la mortalidad materna e infantil. Los avances son inferiores a los de Chile y la
situación es parecida a la de Uruguay, siendo que ambos gastan menos.
Cuadro 8.4
Indicadores educativos (países seleccionados)
Población por nivel
Alfabetismo
Años de educativo (3)
educación (1)
Jóvenes (2) Adultos (3) Bajo Medio Alto
Argentina
1989-1992 9,33 99,00 98,85 50,43 33,39 16,18
1999-2001 10,01 99,25 98,62 43,04 35,56 21,40
2007-2009 11,08 99,82 99,36 32,12 39,36 28,51
Brasil
1989-1992 6,00 90,56 81,42 77,82 15,00 7,18
1999-2001 6,95 95,84 87,49 68,51 22,73 8,76
2007-2009 8,34 98,06 90,86 54,49 31,66 13,85
Chile
1989-1992 9,58 98,44 95,06 51,01 40,25 8,75
1999-2001 10,53 99,15 96,75 37,33 44,69 17,98
2007-2009 11,33 99,37 97,40 28,80 48,91 22,28
Colombia
1989-1992 8,23 n.d. n.d. 37,71 44,08 18,21
1999-2001 8,56 97,66 93,04 30,27 46,34 23,40
2007-2009 9,06 97,94 93,93 40,97 39,08 19,95
México
1989-1992 7,41 96,63 87,56 69,02 21,02 9,96
1999-2001 8,74 97,34 90,35 59,46 28,61 11,93
2007-2009 9,17 98,33 93,22 47,39 37,23 15,38
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 8,54 97,63 88,12 55,51 33,42 11,07
2007-2009 10,38 98,14 90,77 42,63 34,72 22,65
Venezuela
1989-1992 9,28 97,16 90,19 65,25 23,85 10,90
1999-2001 9,86 96,99 91,88 55,17 29,86 14,97
2007-2009 8,98 98,09 94,66 53,09 30,85 16,06
Notas: (1) corresponde a adultos de zonas urbanas; (2) población entre 15 y 24 años; (3) población entre 25 y 65 años
Fuente: CEDLAS (2011).
Entre las economías más grandes de la región, sólo Chile registra una población con una
cantidad de años de educación similar a la de la Argentina. Otro punto positivo en favor
de la Argentina es que cuenta con la mayor proporción de población con alto nivel
educativo, superando también a Chile. Nótese el importante progreso realizado en las
dos décadas transcurridas entre 1989 y 2009, cuando la proporción con educación de
nivel alto pasa de 16% a 28,5% de la población. También muestra niveles muy buenos
159
en lo que hace a población con nivel educativo medio. En gran medida, estos guarismos
reflejan los rápidos avances que había realizado el país en cuanto a alfabetización y
escolarización primaria.
Una forma de medir los aportes de una mayor educación a la productividad es constatar
si quienes tienen mayor nivel educativo reciben una mayor retribución.97 Gasparini
(2007) realizó estimaciones econométricas sobre la base de la encuesta de hogares y sus
resultados arrojan que, efectivamente, una mayor educación se asocia con un mayor
nivel de ingresos. Por ejemplo, para el año 2006, un trabajador con primaria completa
recibía ingresos que eran un 26% superiores a los de uno con primaria incompleta
mientras que un trabajador con título secundario estaba en condiciones de agregar otro
36%. Por último, acceder a un grado universitario significaba ganar un 62% adicional.
Un dato interesante es que para el mismo nivel de educación las mujeres ganaban menos
que los hombres, aunque es difícil desentrañar las razones de esto. Podría deberse a
discriminación pero también hay otras variables que se omiten en los estudios, como el
grado de compromiso con la carrera laboral, dadas las tareas que las mujeres cumplen
en el hogar. El estudio de Paz (2009) muestra ciertas diferencias entre regiones del país
pero no son muy significativas.
Por supuesto, estas cifras deben tomarse sólo como aproximaciones. El problema más
serio para la medición tiene que ver con la presencia de fallas de mercado, que hacen
que los salarios no reflejen correctamente la contribución de la educación a la riqueza
social. La educación genera muchas externalidades positivas, como por ejemplo, las
mejoras que induce en el capital social y la formación de la identidad o en la mayor
capacidad para absorber tecnologías e innovar, beneficios que normalmente no son
captados de forma completa por los precios. Por supuesto, el problema para el hacedor
de políticas es que si no se cuenta con mediciones precisas sobre la contribución de la
educación, es difícil calcular cuántos fondos públicos deben dedicarse a ella. Pero más
allá de esto, las distancias en las remuneraciones son lo suficientemente amplias como
para dar por cierto que la acumulación de capital humano mejora la productividad del
trabajo y contribuye a incrementar el ingreso por habitante.
97
El método clásicamente utilizado para calcular los rendimientos de la educación es la ecuación de
Mincer (véase Psacharapoulos y Patrinos, 2004). Estos autores muestran que los retornos estimados son
más altos: para el nivel primario que para el resto; cuando los años de escuela son menos en promedio;
para los hombres más que para las mujeres; en países pobres que en países ricos; en el sector privado más
que en el público; para la educación general que para la vocacional; que lo que solían ser para la
educación superior.
160
respectivamente: 6,9%; 7% y 3,9%; durante la crisis eran, a su vez, 14,9%; 12,1% y
6,3%, lo que indica que los pobres tienen menor capacidad, además, para protegerse de
las crisis.
Gráfico 8.1
Porcentaje de alumnos de 5º/6º año del nivel medio según desempeño en los ONE 2007
100
90
80
70
60
50
40
30
56
20 45 42
10 21
0
Matemática Lengua Cs.Naturales Cs.Sociales
Medio y Alto Bajo
161
Un último punto a considerar es que los sectores de menores ingresos no tienen
posibilidad de acceder al crédito para financiar una mayor acumulación de capital
humano. La literatura sobre desarrollo marca esta falla en los mercados financieros
como una de las causas básicas de las trampas de pobreza: las personas son pobres
porque tienen poca educación y tienen poca educación porque no pueden financiar una
mayor acumulación dado lo magro de sus ingresos y la falta de crédito. Cuando los
agentes, cualquiera que sea su situación de ingresos, tienen acceso al crédito, pueden
explotar los beneficios de acumular más años de escolaridad –que, como vimos, tienen
una alta tasa de retorno–. Asimismo, el crédito incentiva los pequeños
emprendimientos, una fuente muy valiosa de aprendizaje por la experiencia, que
también es un componente del capital humano.
El peso de esta falla de mercado está exacerbado en la Argentina, donde los mercados
de crédito resultan particularmente subdesarrollados. Esto representa una pérdida no
sólo para el individuo, sino también para la sociedad, que pierde las externalidades
generadas por la educación. Se trata de una situación donde las fallas de cooperación
son evidentes: un proyecto de alta rentabilidad no puede llevarse a cabo por falta de
fondos, mientras que esos mismos fondos se invierten en proyectos mucho menos
rentables como la inversión inmobiliaria con fines de ahorro o la inversión en activos
externos con tasa de retorno nula o negativa, como es el caso de los ahorros que se
colocan en dólares billete, una práctica común en la Argentina (volveremos sobre este
punto).
162
c) en los noventa, las ganancias de productividad se deben sobre todo a la
mejora de la calidad de los inputs (asociado con la apertura de las
importaciones), la adquisición de maquinarias y equipos con tecnología
incorporada, sobre todo en el área de las TIC y la incorporación de
capital humano;
Esto sugiere que la evolución de la PTF a nivel agregado esconde una gran
heterogeneidad y, por lo tanto, es difícil realizar un diagnóstico sin ahondar en el
análisis de los cambios estructurales. Es lo que haremos en los capítulos 9 y 10. Sin
embargo, aquí deseamos enfatizar el aspecto que tiene que ver específicamente con el
conocimiento. En particular, es importante subrayar la ausencia de ganancias de
productividad originadas en interacciones entre actividades. Se trata de una gran
desventaja, ya que este tipo de interacción es crítica para incentivar las actividades con
rendimientos crecientes que sostienen el crecimiento a largo plazo y compensan los
rendimientos decrecientes de la acumulación. En realidad, Coremberg (2009) muestra
que, cuando se “limpia” la evolución de la PTF de los movimientos cíclicos, el
resultado es desalentador: las ganancias de productividad por esta vía se hacen nulas o
negativas.
Por supuesto, la lección de política no es proteger a los sectores que no son viables sino
potenciar y promover más efectos de derrame y complementariedades de conocimientos
tecnológicos y organizacionales en el nivel de la estructura, a partir de los sectores
ganadores. El problema aquí, obviamente, es que muchos de los canales de generación
de complementariedades e innovación no operan bien a través de las señales de
mercado. Ya hemos explicado que operan en gran medida a través de externalidades y
que, además, muchas inversiones en innovación no son realizadas debido a que las
características especiales del conocimiento hacen que los beneficios no sean
apropiables. En vista de estas fallas, parece natural pensar que el Estado tiene un rol
98
La PTF es, asimismo, muy procíclica: sube en las expansiones y luego cae. Esto es un reflejo de la
volatilidad macroeconómica y dice poco acerca de la evolución del progreso técnico a largo plazo.
163
crucial. Son las autoridades las que pueden operar en el nivel del sistema y de la
estructura productiva, corrigiendo los esquemas de coordinación y motivación que
malogran la cooperación, lo que se expresa, en este caso, como lenta evolución de la
PTF.
Nótese bien: cuando se trata del conocimiento, los incentivos de precios relativos no
funcionan bien sin un sistema nacional de innovación y regulaciones que apoyen el
progreso técnico. Por lo tanto, es difícil que los subsidios a firmas específicas, el tipo de
cambio competitivo o la protección de la competencia externa funcionen por sí solos: se
los debe complementar con otras herramientas que actúen en el nivel de la estructura
productiva y del sistema con el objetivo de inducir derrames de conocimiento positivos
entre las firmas. Una vez planteado así el problema, surge en toda su dimensión el
hecho de que las fallas de gobierno son un obstáculo crítico en la tarea del desarrollo:
los mercados tienen fallas que requieren de la intervención del gobierno para ser
solucionadas, pero si el gobierno, a su vez, también presenta fallas importantes, el
resultado puede ser una trampa de bajo crecimiento que se perpetúa debido a que ni los
mercados ni el gobierno cumplen sus funciones con eficiencia.
En principio, la evolución del país desde la crisis de 2002 está en línea con la hipótesis
del doble bono: la tasa de crecimiento en el período 2003-2010 es la más alta para un
período de ocho años en la posguerra y por su magnitud hemos visto que sólo es
comparable con la registrada en la primera década del siglo XX. Más cerca en el
tiempo, la última vez que se registró un período relativamente extendido de crecimiento
fue en 1964-1974, pero la tasa de crecimiento fue menor.
164
Gráfico 8.2
Evolución del ahorro y la inversión (%)
Inversión Ahorro externo
35
Ahorro interno
30
25
20
% PBI
15
10
5
0
-5
-10
-15
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2011).
En los dos mil se registraron coeficientes de ahorro e inversión más altos El gráfico 3
muestra la evolución del ahorro, la inversión y el ahorro externo. Según las
proyecciones de las Naciones Unidas, la Argentina ya entró en el período de bono hacia
fines de los noventa y, por ende, es coherente que tanto la inversión como el ahorro
hayan aumentado. Asimismo, ayudó a este resultado el aumento de los términos del
intercambio, que al elevar el ingreso nacional promovió la capacidad de ahorro. El
gráfico 8.3 muestra que el ahorro privado, en particular, ha crecido de manera
significativa y, a diferencia de otros períodos, también creció el ahorro del gobierno,
confirmando la nueva tendencia a generar más ahorro instalada en el país en la última
década. El ahorro privado y el público tendían a comportarse de manera inversa, algo
que ya no ocurre en los dos mil.
165
Gráfico 8.3
(a) Ahorro público privado (%) (b) correlación entre ahorro público y privado
30 Ahorro privado 1
25 0.8
Ahorro público
0.6
20
0.4
15
0.2
10 0
5 -0.2
-0.4
0
-0.6
-5
-0.8
-10 -1
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
2009
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC.(2011).
¿Se sigue de esto que la Argentina está aprovechando la oportunidad para cimentar el
crecimiento sostenido? Hay hechos de significación que no permiten dar una respuesta
positiva. Para discutir este punto podemos utilizar como referencia la tasa de
crecimiento del PBI per cápita del 3%, que permitiría, como se recordará, alcanzar en
25 años el nivel que España tiene hoy. Según las simulaciones realizadas por el PNUD
(2010), para hacer crecer el PBI per cápita de la Argentina a una tasa del 2,7% se
requiere una tasa de inversión de alrededor del 22% y un crecimiento en la PTF de
0,8% por año, superior al 0,3 observado históricamente. Para reforzar la dinámica de la
PTF sería indispensable mejorar la eficiencia del gasto en salud y educación; sin
mejoras, la tasa de inversión requerida se ubica entre 26% y 27%. La tasa de inversión
que se observa en promedio en los últimos cinco años (22%) es muy baja para cumplir
con este último requerimiento. Esto implica que la Argentina debe o bien mejorar la
calidad de la inversión y con ello la PTF o bien aumentar la tasa de inversión.
166
Gráfico 8.4
Desagregación Inversión Bruta Interna
60.000 Tipo de Inversión
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Año
La alta inversión en construcción está asociada con un hecho que veremos en el capítulo
11: el subdesarrollo financiero. Ante la ausencia de opciones de inversión, los ahorristas
tienen buena parte de su portafolio de inversión colocado en bienes inmuebles. Pero,
lamentablemente, esta no es la única forma en que se expresa la falta de un sistema
financiero profundo: la inversión productiva también se ve deteriorada por la colocación
de activos en el exterior, lo que resta fondos a la inversión local.
Por supuesto, si la inversión productiva hubiese sido más alta, la Argentina no habría
estado en condiciones de generar un superávit comercial tan elevado como el que se
registró desde la crisis en adelante, ya que hubiera importado más bienes de capital. En
este sentido, es muy revelador observar cómo se utilizó el superávit comercial
acumulado en los dos mil (entre el primer cuatrimestre de 2003 y el segundo de 2011).
Como muestra el gráfico 8.5, la mayor parte de los fondos aportados por el saldo
comercial fueron utilizados por los particulares para acumular activos externos,
financiando así al resto del mundo. Otra proporción muy relevante fue destinada a
acumular reservas internacionales y a repagar deuda con organismos multilaterales
(básicamente el FMI), obviamente, esta es también una forma de aportar crédito para
otras economías con recursos nacionales. Por último, las empresas multinacionales
giraron dividendos por más de 23.000 millones de dólares.
167
Gráfico 8.5
Utilización del superávit comercial (miles de millones de dólares)
(Miles de millones de dólares; 2003-2011)
600,000 70,000
59,614
500,000 478,137 60,000
50,000
400,000
345,315
38,857
40,000
300,000
30,000
23,246
200,000
132,822 20,000
100,000 11,105
10,000
0
0
Expo Impo Saldo
Desendeudamiento con
Variación de reservas
Rentas IED netas
Fuga de capitales
Comercial
org.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por INDEC (2011).
168
9. Estructura productiva: heterogeneidad y competitividad
Hay tres dimensiones de la estructura productiva que son fundamentales para contestar
esta pregunta: su nivel de productividad, su composición sectorial y su competitividad.
1. Productividad
169
o a variaciones en la productividad total de los factores (PTF); concepto este último que
refleja la influencia del progreso técnico, cambios organizacionales y efectos sistémicos.
Ya hemos analizado evidencia relacionada con este indicador al discutir el rol del
conocimiento.
Gráfico 9.1
Evolución de la productividad laboral
(Precios de 1993)
30.000
25.000 Máximo
1998
Máximo
1980
20.000
15.000
10.000
5.000
-
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
170
desocupados, lo que sugiere que parte del crecimiento es simple recuperación del pico
anterior correspondiente a 1998 y no se basa en creación de nueva capacidad
productiva. Por otra parte, aumentó la tasa de actividad: aumentó la población
económicamente activa (PEA) porque hay más gente en edad de trabajar (recuérdese lo
discutido sobre el bono demográfico) que decidió efectivamente hacerlo.
Probablemente, al aumentar las oportunidades en una economía en crecimiento, se
debilitó el efecto del trabajador desalentado que deja la PEA porque considera que no
puede conseguir trabajo aun cuando lo busque activamente.
En línea con el método que venimos utilizando, para evaluar mejor este desempeño y
saber dónde estamos parados recurriremos a la experiencia internacional. El gráfico
9.2.a muestra la posición de la Argentina en el ránking mundial de la productividad
laboral (sólo se toman los países sobre los que hay datos desde 1960, pero que incluyen
a todos los de mayor relevancia) y el 9.2.b. brinda información sobre Argentina y otros
países medida en dólares constantes de paridad de poder de compra (PPP).
Gráfico 9.2
Posición de la Argentina según productividad laboral
(104 países)
(a) Argentina en el ránking mundial (b) valores en dólares de PPP
45 80,000
40 70,000
60,000
35
50,000
30
40,000
25
30,000
20
20,000
15 10,000
10 0
Corea
México
Noruega
Argentina
Australia
Brasil
Canadá
Chile
España
Estados Unidos
5
0
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
171
Como consecuencia de la evolución comentada, no sorprende que sea aún largo el
trecho que queda por cubrir para que la productividad del trabajador argentino se
aproxime a la observada en los países más ricos. El gráfico 9.2.b nos permite determinar
el tamaño de la brecha entre lo que produce un trabajador argentino y uno empleado en
Estados Unidos o España, expresada en dólares. Es importante tomar en cuenta, no
obstante, que la productividad por hombre ocupado en la Argentina es alta para la
región y, en particular, es bastante superior a la observada en los otros dos países que
cuentan con una estructura productiva diversificada: Brasil y México.
Para completar la visión del desempeño relativo de la productividad, los gráficos 9.3.a y
b muestran la evolución de la Argentina comparada con la de los países que hemos
utilizado como patrón de referencia en el capítulo 5. El gráfico mide la evolución de
cada país en relación con la Argentina, de modo que un valor de 100 implica paridad
entre la productividad del país en cuestión y el nuestro; y cuando las curvas
correspondientes a un país ascienden, ello implica que nuestra posición se está
deteriorando.
Gráfico 9.3
Evolución comparada de la productividad laboral
(a) (b)
250 250
España
México
150 150
Corea
100 100
50 50 Australia Canadá
Noruega Chile
0 0
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
1960
1964
1968
1972
1976
1980
1984
1988
1992
1996
2000
2004
2008
172
En el caso de la Argentina, ¿es la debilidad en la acumulación de recursos o en la
evolución de la PTF lo que explica la decepcionante evolución de la productividad del
trabajo? En el capítulo anterior, sobre acumulación de capital, ya adelantamos que hubo
dificultades asociadas sobre todo con los derrames de conocimiento técnico entre
sectores ganadores y perdedores que jugaron en contra la PTF. Aquí nos centramos en
el nivel agregado. Coremberg et al. (2007) es útil para evaluar esta cuestión, que es
indispensable para formarse una idea respecto de la habilidad de la economía en
promover actividades con rendimientos crecientes. El gráfico 9.4, elaborado a partir de
la evidencia aportada por estos autores, permite dibujar la trayectoria de la acumulación
de capital por hombre ocupado y de la productividad total de los factores desde
mediados del siglo pasado.
Gráfico 9.4
Evolución de la PTF y del capital por trabajador
Fuente: Coremberg et al. (2007).
300
Relación capital
250 trabajo
PTF
200
150
100
50
0
1951
1954
1957
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
Del gráfico surge que la PTF tuvo un comportamiento muy poco dinámico. Está claro
que la estructura productiva argentina no se distinguió por su capacidad para promover
el progreso técnico y organizacional, de forma de generar rendimientos crecientes. Dada
esta evolución de la PTF, es importante observar qué ocurrió con el capital por
trabajador ya que este indicador nos da una pauta de la cantidad de bienes productivos
que tiene a su disposición cada hombre ocupado para mejorar su productividad. La
trayectoria del capital por trabajador es ascendente hasta los ochenta y luego se estanca,
pero en un nivel muy superior al que mostraba hacia principios del período. Este hecho
sugiere que las ganancias en productividad laboral estuvieron impulsadas, básicamente,
por la acumulación de recursos.
Un rasgo adicional que cabe remarcar es que este proceso fue acompañado de una caída
en la contribución de los trabajadores al valor agregado: se registra una reducción en la
participación de los trabajadores en el ingreso: del 45% entre 1950 y 1974 al 36% a
173
mediados de los dos mil. El hecho de que la generación de valor se sesgara hacia
actividades más basadas en la acumulación de capital en detrimento del progreso
técnico y del aprendizaje por la experiencia parece haber perjudicado la participación
de la masa de salarios en el valor agregado.99
Esta evidencia indica que la trayectoria de la economía anterior a los setenta puede
considerarse más favorable en relación con los factores que inciden en la productividad
laboral. En efecto, mientras en los setenta la PTF hacía un aporte al producto que era
similar en la Argentina y en Estados Unidos, hoy ese aporte en la Argentina es sólo un
60% del observado en Estados Unidos (Ferreira et al., 2011). En realidad, las cifras
anteriores dan probablemente un panorama optimista sobre lo ocurrido en el período
con la acumulación de capital y la PTF. En particular, cuando se incluye al capital
humano y los recursos naturales en forma separada del capital físico, el aporte de la
acumulación del capital productivo y la PTF al producto se reducen (Ferreira et al.,
2011). Lo mismo encuentra Coremberg (2009), lo que lo lleva a concluir, luego de
realizar las correcciones, que la PTF sostenible a largo plazo tiene en realidad una
evolución negativa.
¿Por qué la productividad no tuvo una evolución mejor? Para contestar esta pregunta, es
necesario tomar en cuenta que la estructura económica argentina muestra una gran
heterogeneidad, como ya se adelantó en el capítulo anterior; o, puesto en términos de
nuestro marco conceptual: que sus actividades difieren en productividad porque
pertenecen a tres categorías diferentes: el sector moderno, el tradicional y el de
subsistencia. Pasemos, entonces, a analizar la morfología de la estructura económica
argentina.
99
Probablemente tuvo que ver en este resultado el hecho de que los grandes proyectos de inversión de
promoción de las industrias básicas de sustitución de importaciones aportaron, sobre todo, economías de
escala de tipo estático y, en un contexto de regulaciones deficientes, esto puede haber creado cierto poder
de mercado en los sectores promovidos. Una hipótesis adicional, también plausible, es que en un contexto
de incertidumbre las empresas sólo tienen incentivo suficiente para invertir si la tasa de ganancia
compensa los riesgos asumidos, introduciendo un sesgo en favor del capital en la distribución.
174
Gráfico 9.5
Evolución de la estructura productiva por sectores
(a) (b)
25 25 Infraestructura y construcción 75
Agropecuario (izq.)
20 Industrial 20 Servicios (der.) 70
15 15 65
10 10 60
5 5 55
0 0 50
1900
1907
1914
1921
1928
1935
1942
1949
1956
1963
1970
1977
1984
1991
1998
2005
1900
1908
1916
1924
1932
1940
1948
1956
1964
1972
1980
1988
1996
2004
Fuente: Ferreres (2006) e INDEC (2011).
En los gráficos hemos volcado datos que abarcan desde 1900 hasta el presente para
mostrar cómo evolucionó la estructura productiva en el largo plazo. Como puede
observarse, la composición sectorial sigue la trayectoria clásica de cambio marcada por
Kuznets y otros autores y que también muestran otros países de la región (Ferreira y
Silva, 2011): en un primer momento, la agricultura expulsa trabajadores que son
absorbidos por la industria y, en un segundo momento, la industria reduce su tamaño
relativo en favor de la expansión del sector servicios. El sector primario exhibe una
tendencia sistemática a reducir su participación, que es más acentuada a partir de la
década del treinta, cuando toma impulso el proceso de sustitución de importaciones. El
sector industrial llega al máximo de participación en el valor agregado hacia mediados
de los setenta y luego pierde peso de forma continua. Esta trayectoria de pérdida de peso
relativo de la industria a partir de los setenta coincide con una desaceleración en el
ritmo de acumulación de capital y, sobre todo, con la débil evolución de la PTF que
marcamos más arriba. Esto sugiere dos hipótesis: primero, la industria pudo haber
tenido, efectivamente, una cierta capacidad para promover actividades con rendimientos
crecientes; segundo, parte del progreso técnico viene incorporado en los bienes de
capital, de forma que, al resentirse la acumulación durante la década perdida de los
ochenta, la PTF perdió dinamismo.
175
Gráfico 9.6
Composición sectorial del empleo
5%
5% 19%
16%
Sector públ i co 55%
Servi ci os
Sector i ndus tri al Sector pri mari o
Sector cons trucci ón
Es posible dar una idea del tamaño de los sectores moderno, tradicional y de
subsistencia sobre la base de los datos aportados por Coatz et al. (2010) sobre las
diferentes categorías ocupacionales (véase cuadro 9.1).
176
Cuadro 9.1
Distribución del empleo según tipo de ocupación (2006)100
Cantidad de Participación en Participación del
Personas el Total (%) Empleo Formal (%)
Del cuadro surge que sólo el 10% de la población trabaja en las actividades más
dinámicas y que prácticamente la mitad de los trabajadores no tiene ocupaciones de
calidad. Como la productividad del sector moderno y la del tradicional son muy
superiores, sus participaciones en el valor agregado son, por supuesto, más altas que su
participación en el empleo. Más allá de esto, estos datos sobre el mercado de trabajo
indican que la tarea que enfrenta la Argentina es enorme: sin empleo de calidad no hay
crecimiento inclusivo. Es importante señalar que hemos comprendido en el segmento de
subsistencia lo que Coatz et al. (2010) llaman “el núcleo duro del desempleo”, que son
1,7 millones (11,5% del total) y que cuentan con baja o nula calificación.
Otros puntos que merecen destacarse por su valor para caracterizar la heterogeneidad
estructural son los siguientes:
100
El estrato moderno incluye a los asalariados que se desempeñan en firmas de más de doscientos
empleados, los profesionales independientes y los desocupados con alto nivel educativo. En el estrato
tradicional están contabilizados todos los trabajadores registrados de empresas de hasta 200 personas; los
cuentapropistas calificados (secundario completo y universitario incompleto ); los no registrados
ocupados en empresas de entre 41 y 200 empleados; todos los que trabajan en empresas pequeñas de entre
6 y 40 empleados y los desocupados con calificación (secundario completo y universitario incompleto).
El sector de subsistencia abarca a todo el resto.
101
Coatz et al. (2010) clasifican como “informal”a las unidades que tienen empleados no registrados y a
los que desempeñan actividades informales (servicio doméstico, trabajo familiar y planes sociales).
177
Cuadro 9.2
Problemas de empleo por sector (2006)
Sector de empleo No registrado Desempleo
(%) (%)
Primario 40,1 4,9
Industria 39,7 6,1
Electricidad, gas, agua 6,5 2,6
Construcción 66,7 12,8
Servicios 39,5 7,0
Total 9,2
Fuente: Coatz et. al (2010).
Cuadro 9.3
Empleo industrial según categoría
La industria emplea Participación en el
total (%)
Sector Moderno 340 884 12,5
Sector Tradicional 1 397 658 51,3
Sector de Subsistencia 985 080 36,2
Total 2 723 622 100
Fuente: Coatz et al. (2010).
178
vínculos se desarrollen a partir de relaciones entre empresas proveedoras y clientes. Por
lo tanto, una economía que tiene una trama rica de empresas encadenadas mediante
relaciones insumo-producto es probable que cree condiciones más favorables para la
explotación de complementariedades. Coatz et al. (2011) analizan la estructura
productiva de la Argentina sobre la base de la matriz de insumo-producto, y sus
hallazgos pueden usarse para evaluar la estructura respecto de esta dimensión.
Existen, asimismo, ramas que tienen fuertes encadenamientos hacia adelante. En este
aspecto, se destacan en el sector primario los cereales y oleaginosas y la cría de ganado;
en el secundario, varias ramas proveedoras de insumos industriales (como química,
petroquímica, siderurgia, y en menor escala materias primas plásticas) y la
metalmecánica. El transporte de carga terrestre y la extracción de petróleo y gas también
son actividades con fuertes encadenamientos hacia adelante. Pese al gran potencial para
desarrollar más actividades con encadenamientos hacia adelante, hay una tendencia a
exportar insumos con poca elaboración. Por ejemplo, se exporta mucha molienda y los
alimentos elaborados representan sólo el 25% del complejo agroindustrial. Por último,
también hay un grupo de actividades que demandan gran cantidad de insumos,
generando así encadenamientos hacia atrás. Los autores mencionan aquí la
construcción, el transporte de pasajeros, varias actividades industriales (alimentos y
bebidas, calzado de cuero, confecciones y segmentos de metalmecánica) y servicios de
cine, radio y televisión.
4. Competitividad
179
Durante todo el período de retracción de la productividad que comienza en los setenta,
la Argentina enfrentó períodos de fuerte restricción de liquidez externa que, sin lugar a
dudas, constituyeron uno de los obstáculos más serios para la sostenibilidad del
crecimiento: toda vez que el crecimiento tomaba vuelo, la economía se encontraba con
que sus exportaciones no generaban divisas suficientes para satisfacer la demanda de
importaciones. Esta sucesión de episodios indica que la estructura productiva sufría de
una debilidad para enfrentar la competencia externa. El último episodio de esta saga fue
la crisis de 2001-2002.
Más allá del debilitamiento actual, estos hechos sugieren que probablemente la
competitividad de la economía se robusteció. Siendo esto así, es natural preguntar si
fueron factores relacionados con los precios o factores asociados con la productividad
los que motorizaron la mejora. Más específicamente: ¿se fortaleció la competitividad
porque nuestra productividad creció a mayor ritmo que la de nuestros competidores en
los mercados internacionales? ¿O, por el contrario, la mejora se debió a que aumentó la
rentabilidad del sector transable por efecto de mejores precios? Y, si es esta última la
causa, ¿la rentabilidad aumentó porque bajaron los costos internos en dólares por efecto
de una depreciación o, por el contrario, se debió a un aumento de los precios
internacionales?
La hipótesis de que la productividad, al crecer más que en el resto del mundo, reforzó la
competitividad tiene algo de plausibilidad, pero está muy lejos de ser suficiente para
explicar una mejora en la restricción externa de la magnitud observada. En el gráfico
9.2.a mostrábamos que la posición argentina en el ránking de competitividad mejoró
algunos puestos, pero el efecto es muy suave. Además, países como China e India han
estado incrementando su productividad de manera espectacular en la última década, con
lo cual resultar un ganador en competitividad en el mundo emergente no era una tarea
fácil. Un hecho adicional que habla en contra de la hipótesis de la productividad como
motor principal es que la evolución de la PTF fue muy débil.
Los efectos positivos de los cambios en los precios sobre la competitividad, en cambio,
tienen más entidad explicativa. En lo relativo a los costos internos, la depreciación de
2002 tuvo un efecto muy sensible, como se observa en el gráfico 9.7.b, que compara el
costo de los bienes de capital con el de la mano de obra, expresados ambos en dólares.
Luego de la crisis y durante todo el período de altos superávit de cuenta corriente, los
costos salariales en dólares se ubican en niveles muy bajos. Aunque también es cierto
que, a partir del mínimo que alcanzan en 2002-2003, se recuperan de manera continua.
180
Dada la magnitud que alcanzan los costos salariales en dólares en 2011, la desaparición
del saldo positivo de la cuenta corriente en ese año dista de ser un hecho sorprendente.
Gráfico 9.7
Evolución del salario en dólares y el tipo de cambio real
3.5 130
Costo del capital en USD
120 (1997=100)
3 Salarios en USD (1997=100)
110
2.5
100
2 90
80
1.5
70
1 60
0.5 50
40
0
May‐…
May‐…
30
Nov‐01
Nov‐08
Sep‐00
Sep‐07
Ene‐96
Ene‐03
Ene‐10
Mar‐97
Jul‐99
Mar‐04
Jul‐06
Mar‐11
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaborado con datos del INDEC (2011) y CENDA (2011).
El gráfico 9.7.a registra la trayectoria del tipo de cambio real multilateral, que es una
medida de cómo evoluciona la competitividad del sector transable del país en relación
con los países con los que comercia. Es fácil ver que el tipo de cambio real sigue una
trayectoria inversa a la del costo salarial: aumenta abruptamente en la crisis y luego cae
de manera sistemática. Esto sugiere que la Argentina se hizo competitiva “de golpe” en
2002 por la vía de deprimir los salarios expresados en dólares mediante una
devaluación. Cabe llamar la atención sobre el hecho de que la reducción de la
competitividad según la mide el tipo de cambio real es menos brusca que lo que se
esperaría a la luz del incremento constante del costo salarial en dólares; la explicación
se relaciona con lo hecho por nuestro socio comercial principal: Brasil. También allí
aumentó sustancialmente el costo salarial en dólares debido a la apreciación del real que
se registró desde mediados de los dos mil en adelante. Esto amortiguó el efecto de los
incrementos en la Argentina. Por supuesto, tanto Brasil como la Argentina perdieron
competitividad en relación con otras economías, en particular China. Por ello no
sorprende que ninguno de los socios del Mercosur haya estado en condiciones de sacar
ventajas de la positiva situación internacional para ganar competitividad en mercados
industriales y evitar la dependencia del sector primario.
Los precios internacionales también hicieron un aporte sustancial (gráfico 9.8.a). Los
precios de las exportaciones aumentaron significativamente de la mano del incremento
del precio de la soja, cuya demanda fue impulsada, sobre todo, por el espectacular
crecimiento chino. En este período, las exportaciones con destino a China pasaron de
representar el 4% del total a representar el 9%. No debe pasarse por alto, sin embargo,
181
que la Argentina no habría estado en condiciones de aprovechar estas favorables
condiciones si su sector agrícola no hubiese aumentado sensiblemente la productividad.
En el sector agrícola se generó, de hecho, un círculo virtuoso del tipo comentado en el
capítulo 4 entre aumento de rentabilidad vía subas de precios internacionales, inversión,
incorporación de tecnología y elevación de la productividad. La figura 9.8.b muestra la
evolución de toneladas por hectárea. Lamentablemente, este proceso de
retroalimentación positiva sufrió un duro golpe a partir del conflicto entre el gobierno y
el sector agrícola, a partir de 2008. La inversión en el sector se resintió y la
contrapartida fue que parte de los fondos salieron al exterior.
Gráfico 9.8
Evolución de precios internacionales y producción agrícola
(a) Precios internacionales (b) Producción agrícola
200 100,000
Precio
Exportaciones 90,000
180 80,000
Precio
Importaciones 70,000
160
60,000
Términos de
50,000
140 Intercambio
40,000
120 30,000
20,000
100 10,000
0
80
1990 /91
1992 /93
1994 /95
1996 /97
1998 /99
2000 /01
2002 /03
2004 /05
2006 /07
2008 /09
I‐09
I‐03
I‐06
III‐07
III‐10
II‐08
III‐04
II‐05
IV‐03
IV‐06
IV‐09
Visto desde la perspectiva de nuestro marco conceptual, los desafíos asociados a esta
evolución distan de ser simples. El extremadamente rápido aumento de los costos
salariales en dólares en 2010-2011 es una clara señal de que el riesgo de enfermedad
holandesa no está para nada ausente. Asimismo, la virulencia del conflicto en relación
con las retenciones a la exportación sugiere que tampoco se pueden descartar síntomas
de la maldición de los recursos. En este contexto, el aumento de la disponibilidad de
divisas en los dos mil no llevó a una “explosión” de la inversión productiva en el sector
transable o en infraestructura que se tradujera en un reforzamiento de la competitividad
sistémica.
182
¿Son reales estos riesgos? ¿Hay cambios en la estructura productiva que estén operando
en este sentido? La evidencia más sólida de que pueden estar operando fuerzas
sustanciales en favor de una primarización de la economía y el desarrollo de síntomas
de enclave está dada por la evolución de los balances sectoriales de comercio, que se
muestran en el gráfico 9.9.
Gráfico 9.9
Balance comercial por sector
20
40.000
15
30.000
20.000 10
10.000 5
0
0
‐10.000
‐5
‐20.000
‐10
‐30.000 2000 2003 2007 2010
2000 2003 2007 2010
Combustibles Productos primarios
Combustibles Productos primarios
MOA MOI
MOA MOI
Total
Total
Fuente: Coatz et al. (2011).
La falta de dinamismo competitivo del sector moderno, con la excepción del complejo
sojero, se puede apreciar cuando se calculan índices que permiten verificar en qué
actividades cuenta la Argentina con ventajas comparativas. Este punto se ilustra en el
gráfico 9.10.
183
Gráfico 9.10
Índice de ventajas comparativas
0,30 0,30
Región
0,20 0,20
0,10 0,10
0,00 0,00
‐0,10
‐0,10
‐0,20
‐0,20
‐0,30
‐0,30
‐0,40
1995 2000 2004 2008 ‐0,40
1995 2000 2004 2008
Agrícol as Mi neros Energéti cos
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2011).
Esta dependencia de los precios de un bien primario revela que la Argentina perdió la
posibilidad de aprovechar los dos mil para cimentar su competitividad sobre las sólidas
bases de un crecimiento de las actividades con rendimientos crecientes basadas en la
generación de complementariedades y escala. En este sentido, China desempeñó un
papel bastante paradójico: por un lado le cerró a la Argentina muchas posibilidades de
competir en mercados de productos industriales (un desafío que, obviamente, no
enfrentó sólo la Argentina) pero, por otro, contribuyó a relajar la restricción externa,
haciendo más fácil el crecimiento sostenido. Para sacar ventaja de una situación tan
compleja, el país debería haber puesto el acento en evitar que la enfermedad holandesa
184
y la maldición de los recursos devinieran en factores independientes de deterioro de la
competitividad, al aumentar los costos salariales y alimentar conflictos distributivos que
desanimaron la inversión productiva y alentaron la colocación del ahorro nacional en el
exterior.
Hemos visto que la productividad se estanca a mediados de los setenta cuando hace
crisis el modelo de sustitución de importaciones y comienza un período de fracasos
sistemáticos para encontrar otro modelo, siempre bajo la amenaza de la restricción
externa. En los dos mil se desarrolla un modelo que se parece al de principios del siglo
XX en el sentido de que se financia la compra de bienes industriales y energía con
exportaciones primarias y hacia Brasil.
Distintos sectores tienen aportes distintos que realizar. El sector primario, por ejemplo,
es un generador fundamental de divisas, mientras el industrial y otras actividades
modernas y tradicionales en servicios son importantes en la creación de empleo de
calidad para el sector de subsistencia. Cuando no se genera empleo suficiente, el sector
público actúa en parte como empleador de última instancia, por lo que no sorprende que
absorba una parte relevante del empleo y que no se distinga por su eficiencia en la
provisión de bienes públicos. Sería óptimo poder separar la función de subsidiar el
empleo de otras funciones fundamentales del Estado, pero ello es difícil sin políticas
públicas de calidad.
185
durante el proceso de crecimiento actual. En buena medida, ese proceso ha absorbido
mano de obra –lo cual es positivo–, pero en parte a costa de la productividad. Esto
sugiere que se han creado puestos de trabajo en sectores tradicionales de poca
productividad. Como el sector de subsistencia sigue siendo muy significativo, a pesar
del fuerte crecimiento de los dos mil, está claro que la estructura productiva tiene poca
capacidad para crear empleo de calidad. El proceso, por otra parte, se ha caracterizado
por ir acompañado de un fuerte y generalizado aumento de las importaciones en todos
los sectores. Según Herrera y Tavosnanska (2011), nueve de cada diez sectores de las
MOI tienen déficit comercial.
Las condiciones actuales de la Argentina, que constituyen las condiciones iniciales para
intentar el crecimiento sostenido son, en suma, el resultado combinado de 1) los intentos
fallidos de superar la trampa del ingreso medio (véase capítulo 5) y 2) ciertos éxitos
sectoriales específicos. Para aprovechar esta herencia y superar la trampa del ingreso
medio se necesita “pensar” la estructura económica con la idea de generar un cambio
estructural armonioso con las fuentes de aceleración del crecimiento.
186
10. Transformación estructural y sectores productivos
1. Sector industrial
Una forma de evaluar el grado de desarrollo industrial del país es recurrir, como lo
venimos haciendo, a la comparación internacional. Si se elabora un ránking basado en la
producción industrial per cápita, la Argentina aparece como el país más industrializado
187
de América Latina. Este hecho se sostiene en una productividad por hombre ocupado en
la industria relativamente elevada para la región. La productividad es mayor con
relación tanto a México como a Brasil, los países más industrializados. La
productividad laboral es alta también al compararla con el mundo en su conjunto (véase
gráfico 10.1.b). La participación de la industria en el PBI es algo más alta que la media
regional, aunque más baja que en los países en desarrollo, lo cual no sorprende ya que,
por un lado, la Argentina tiene ventajas comparativas en el sector agrícola y, por otro, es
un país de clase media alta, y la participación de la industria en el PBI cae a medida que
un país se desarrolla (gráfico 10.1.a).
Gráfico 10.1
La industria Argentina en perspectiva comparada
(a) Participación en el PBI (%) (b) Valor agregado per cápita
(miles de USD de 2000)
24 2
21.65
1.6
15.17 17.83
16.44 1.5
16 14.78
13.71
1.0
1 0.9
8 0.7
0.6
0.5 0.4
0
0
Argentina
Brasil
en desarrollo
México
América Latina
mundo
América
Argentina
Brasil
en desarrollo
México
mundo
Latina
188
Gráfico 10.2
Participación en la industria de América Latina (%)
45
Participación en el
40 producto industrial
regional
35
30 Participación en las
exportaciones
25 industriales
20 regionales
15
10
Peru
Venezuela
México
Argentina
Resto
Colombia
Brasil
Gráfico 10.3
Evolución del PBI industrial per cápita en la Argentina (pesos de 1993)
1800 Aun no alcanza el máximo de 1974
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
189
A la luz de estas cifras, el diagnóstico ampliamente compartido de que la Argentina
viene experimentando un proceso de desindustrialización desde los años setenta parece
justificado. Asimismo, es razonable conjeturar que esta evolución de la industria es uno
de los factores que explican la débil trayectoria de la productividad de la economía en
su conjunto y, en particular, de la productividad total de los factores (PTF), cuya
dinámica depende del progreso técnico y los rendimientos crecientes.
Gráfico 10.4
Evolución estructural de la industria
(a) Composición del nivel de actividad por sector (%) (b) Empleo por sector (%, 2010)
30
30%
25%
25
1993 2007 20%
20 15%
10%
15
5%
10 0%
Textiles y cuero
Derivados del petróleo y
Material de transporte
Madera, papel, imprenta y
Otras industrias
Alimentos, bebidas y tabaco
Maquinarias y equipos
Metálicas básicas, prod. met.
excepto maq. y equipos
5
Químicos
editoriales
0
Alimentos, Automotriz Intensivos Intensivos Intensivos Metales
bebidas y en en en trabajo básicos y
tabaco ingeniería recursos quimicos
naturales
190
pasar por alto que existen ciertas diferencias entre los noventa y los dos mil. Herrera y
Tavosnanska (2011) indican que en los noventa el crecimiento más importante se dio en
alimentos y bebidas y en los sectores intensivos en recursos naturales, industria química
y metálicas básicas. Se trata de sectores intensivos en capital y con alta concentración,
por lo que la industria no creó empleo y, además, los sectores de ingeniería e intensivos
en trabajo redujeron su peso. Con posterioridad, estos dos últimos sectores se recuperan
nuevamente. Algo a destacar es que durante los dos mil se recuperaron las ramas
intensivas en ingeniería, como la fabricación de maquinaria y equipo, instrumentos
médicos y productos de metal (Herrera y Tavosnanska, 2011).
191
y cuya absorción en el sector moderno podría tener efectos muy positivos en términos
de inclusión.
Gráfico 10.5
Acumulación de capital en la industria
(a) Formación de capital en la industria (b) Desagregación del stock por industria
(% crec. 2003-2010) (2010; 2003=100)
8.0% 160
7.0% 140
6.0% 120
5.0% 100
80
4.0%
60
3.0%
40
2.0%
20
1.0%
0
0.0%
Químicos
Automotriz
Nivel General
Textiles
Tabaco
Alimentos y Bebidas
Resto metalmecánica
Metálicas básicas
Refinados de petróleo
Caucho y plástico
Edición e impresión
Min. no metálicos
Papel y Cartón
192
debilitamiento del sector durante la desindustrialización (véase Herrera y Tavosnanska,
2011). De este hecho se sigue que en la Argentina sería difícil mantener un proceso de
inversión sostenido sin generación fluida de divisas. Por supuesto, una política
industrial que busque promover actividades con rendimientos crecientes y riqueza de
complementariedades, debería contar entre sus objetivos el de reactivar la industria de
bienes de capital, cuyos efectos de derrame son vitales para el progreso técnico del
conjunto de la estructura industrial. En períodos anteriores, este sector llegó a ser
significativo, pero no estuvo en condiciones de sobrevivir a la creciente apertura
posterior a los setenta.
Gráfico 10.6
Participación de las exportaciones industriales (%)
80
70
60
50 Manufacturas de
Origen Agropecuario
40 Manufacturas de
30 Origen Industrial
Manufacturas
20
10
0
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
2010
Ese incremento es un hecho positivo porque las exportaciones pueden ser un vehículo
para acceder a nuevos mercados, generar complementariedades dentro de la estructura
productiva y ser un instrumento para aumentar la escala y diversificar la canasta
exportadora. El lado débil en el caso argentino es, justamente, que estos elementos
estuvieron poco presentes. En particular, la canasta exportadora sigue sin mostrar
193
diversificación; los sectores basados en recursos naturales explican bastante más de la
mitad de las exportaciones.
En cuanto a la escala, hubo cierta ganancia en la medida que uno de los motores del
aumento de la exportación fue el incremento en el comercio intraindustrial en el marco
del Mercosur. Esto es, aumentaron al mismo tiempo las exportaciones y las
importaciones en la medida que hubo cierta integración entre industrias argentinas y
brasileñas. La restricción a este respecto es que, si bien al aumentar el comercio
intraindustrial se incrementa la escala, también puede elevarse el riesgo de que ciertos
eslabonamientos de la estructura industrial local se desarticulen, con el resultado de que
se produzcan menos relaciones de complementariedad. Herrera y Tavosnanska (2011)
señalan, por ejemplo, que la industria automotriz aumenta el coeficiente de
exportaciones del 29 al 43%, pero el de importaciones sube de 40 a 50%. En realidad,
un rasgo muy marcado en los dos mil fue la fuerte penetración de las importaciones
industriales, que terminaron por superar largamente los máximos que se habían
alcanzado en la convertibilidad. Hoy, un cuarto de lo que se consume es de origen
importado y en la convertibilidad nunca se llegó a superar el 20%.102 Estos hechos
sugieren que el crecimiento industrial de los dos mil no se basó en la sustitución de
importaciones sino en la complementación con exportaciones. Hay segmentos
industriales, como bienes de consumo durable, en que el contenido local ha decaído de
manera significativa. Como ya vimos en el capítulo anterior, el resultado final del
proceso es un marcado deterioro en la balanza comercial de la industria.
Es evidente que a estrategia para ganar competitividad no debería ser “poner palos en la
rueda” de la integración y renunciar a ganar escala, sino crear condiciones para que la
integración regional produzca la mayor intensidad posible de efectos de
complementariedad y aprendizaje; centralmente: promover la creación de empleo de
calidad para maximizar el aprendizaje por la experiencia e incentivar la acumulación de
capital, ya que buena parte del avance técnico viene incorporado en maquinarias y
equipos.
Hemos visto que luego de 2007 reaparecen dos viejos enemigos del desarrollo
industrial: la inestabilidad de los precios relativos y la volatilidad macroeconómica.
Ello, junto al deterioro del clima de inversión, hizo perder fuerza a la incipiente
reversión de la desindustrialización, que tomaba la forma de creación de empleo y
acumulación de capital. Estos elementos indican que una política que promueva el
desarrollo industrial debe concebirse de forma sistémica; además de las iniciativas
puramente sectoriales –como incentivar la industria nacional de bienes de capital–, debe
prestar atención tanto a la estabilidad macroeconómica como a los elementos del
software, en particular a la estabilidad de las reglas de juego. Asimismo, la política
industrial debería diseñarse tomando la integración regional y las condiciones globales
como un dato. El empresario de los dos mil está, en este sentido, mucho más
globalizado y maneja con mayor eficiencia los canales de distribución que el de la etapa
102
El largo proceso de apertura no se ha interrumpido en los dos mil. Es un dato a tener en
cuenta, ya que el tipo de cambio real posterior a la crisis fue muy alto, lo cual en principio debería haber
desincentivado las importaciones. Herrera y Tavosnanska (2011) subrayan, adicionalmente, que la
penetración es generalizada: de 22 sectores, sólo cinco importan en proporción menor que en 1997:
alimentos y bebidas, madera, papel, edición e impresión, y productos metálicos. Se destacan por el
incremento: textiles, indumentaria, refinación de petróleo, productos químicos, equipos de radio, TV y
comunicaciones, así como también muebles.
194
de sustitución de importaciones (véase Kosacoff, 2010). Un dato a tener en cuenta es
que, dada la mayor presencia de comercio intraindustrial, los incrementos en los costos
locales llevan más rápidamente que en el pasado a que las empresas sustituyan
producción local con importaciones.
2. Sector agropecuario
En el capítulo 7 vimos que la Argentina está bien dotada de tierras aptas para el cultivo
y, por lo tanto, es natural que el sector agrícola tenga una presencia significativa en la
estructura productiva. Tradicionalmente, se consideraba que la tierra era un recurso
limitado y estático, y que las actividades ligadas a ella generaban escasos
eslabonamientos e incorporaban tecnología de manera poco dinámica, en parte debido al
tipo de organización productiva predominante. Los especialistas tienen en la actualidad
una visión muy diferente de la tradicional. Bisang (2011) señala que la tierra no debe
concebirse como un recurso fijo sino como una plataforma de transformación de energía
a cielo abierto, con potencial para inducir progresos tecnológicos y en la organización.
En cierto sentido, esto obliga a considerar lo primario como una industria. Según este
autor, se necesita una visión de ese tipo para dar cuenta de los cambios estructurales
ocurridos en el sector en las últimas décadas. Nos concentraremos ahora en las
transformaciones del hardware y sus implicancias para la productividad, el cambio
tecnológico y la competitividad. Al igual que en el caso de la industria, presentamos a
continuación los hechos estilizados de mayor relevancia.
El gráfico 10.7.a es útil para dar una idea de la “revolución” de productividad que se
registró en el sector agrícola: puede observarse allí que la producción de cereales y
oleaginosas muestra una trayectoria ascendente muy marcada en las dos últimas
décadas, a tal punto que la producción total ronda hoy los 90 millones de toneladas,
cuando veinte años atrás era de algo más de 33 millones. Siguiendo a Bisang (2011),
hemos marcado los momentos en que el productor nacional internaliza los progresos
técnicos relacionados con la “revolución verde” y la “biotecnológica”. Mientras en el
primer caso las nuevas tecnologías se absorben con un rezago de años, en el segundo
nuestro país se anota en el grupo de vanguardia. En particular, está entre los primeros en
adoptar el nuevo paquete tecnológico constituido por las semillas genéticamente
modificadas, nuevos herbicidas y el método de siembra directa y la agricultura de
precisión. En el gráfico 10.7.b puede observarse la forma vertiginosa en que crece la
superficie sometida a siembra directa.
195
Gráfico 10.7
Producción de cereales y oleaginosas y siembra directa
(a) Producción de cereales y oleaginosas (Millones de Ton.) (b) Superficie con siembre directa (hectáreas; %)
Evolución de la superficie sembrada con siembra directa
120 ‐en hectáreas, en porcentaje‐
ENTRADA TARDÍA REVO LUC IÓ N
EN LA BIO TECNO LÓ GICA 24.000.000 80
100 REVO LUCIÓ N 73,00
22.000.000
VERDE 67,02
68,83
70
64,82
20.000.000
80 18.000.000
59,66
60
55,34
16.000.000
REVO LUC IÓ N
50
60 VERDE 14.000.000 44,34
EN EL MUNDO
12.000.000 40
35,38
40 10.000.000
28,37
30
8.000.000 22,63
6.000.000 20
20 11,49
13,55
15,42
4.000.000
9,21
10
5,05
2.000.000
1,50 2,51
0 0
0,03 0,12 0,32 0,45
0
1 9 0 0 /0 1
1 9 0 5 /0 6
1 9 1 0 /1 1
1 9 1 5 /1 6
1 9 2 0 /2 1
1 9 2 5 /2 6
1 9 3 0 /3 1
1 9 3 5 /3 6
1 9 4 0 /4 1
1 9 4 5 /4 6
1 9 5 0 /5 1
1 9 5 5 /5 6
1 9 6 0 /6 1
1 9 6 5 /6 6
1 9 7 0 /7 1
1 9 7 5 /7 6
1 9 8 0 /8 1
1 9 8 5 /8 6
1 9 9 0 /9 1
1 9 9 5 /9 6
2 0 0 0 /0 1
2 0 0 5 /0 6
1986-87 1988-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 1998-99 2000-01 2002-03 2004-05 2006-07
196
En lo que hace a la asignación de la tierra a cada cultivo, los cambios no son menores.
En el gráfico 10.8.a puede verse el espectacular incremento de la proporción destinada a
soja. En el período 2009-2010, ese cultivo absorbe casi el 70% del total. Este avance de
la soja no estuvo libre de controversias: un proceso de “sojización” excesiva podría
llevar a una estructura productiva agraria con rasgos de monocultivo. La expansión en el
área sembrada, obviamente, tiene su contrapartida en la producción. En la campaña
2010-2011, la soja representa el 54% del total, seguida por maíz (25%), trigo (16%) y
girasol (4%).
Las dificultades para definir reglas de juego claras para este sector se originaron, en
gran medida, en las carencias de un marco institucional y de políticas que no provee
instrumentos eficaces para proteger a los sectores de menores ingresos ante shocks en
los precios de los alimentos. En vez de poner el acento en subsanar estas deficiencias,
las autoridades prefirieron recurrir a medidas discrecionales que afectaron los incentivos
y, por ende, la producción y la inversión.
103
La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), creada en 1996, intervino
activamente en los mercados de carnes, granos y lácteos a partir de 2006 y hasta su reemplazo reciente
por otra entidad con objetivos similares; para influir en los precios, se impusieron cupos de exportación,
“compensaciones” y declaraciones juradas de ventas al exterior (véase Reca et al., 2011).
197
En un contexto de incrementos en el precio de la tierra que se manifestó en el nivel no
sólo local sino mundial, la incorporación de nuevas tierras fue uno de los rasgos
salientes de la acumulación de recursos. El área sembrada pasó de 15,4 millones de
hectáreas en 1990, a 22 millones en 2000 y 27 millones en 2010, un incremento muy
marcado; aun cuando esta expansión en ciertos casos se hizo a costa de un
desplazamiento de la actividad ganadera. El sector agrícola también demandó
maquinarias y equipos, lo cual propició nuevas oportunidades para el sector que los
produce, que utilizó la capacidad instalada previa para desarrollar y adaptar
sembradoras a las prácticas de las nuevas tecnologías. Por esta vía operaron importantes
efectos de complementariedad. Asimismo, en consonancia con la mayor oferta de
granos y oleaginosas se han registrado inversiones importantes en molienda de soja
(Bisang, 2011).
En línea con lo visto en el marco conceptual, no obstante, hay que tomar en cuenta que
junto con la acumulación de recursos opera, típicamente, la ley de los rendimientos
decrecientes. El proceso que estamos comentando no fue una excepción en relación con
esto: la calidad de las tierras que se fueron incorporando era menor y ello jugó en contra
de la productividad. Ya se señaló que los rendimientos medios de la soja no aumentaron
a la velocidad que lo hubieran hecho si el nuevo paquete tecnológico se hubiese
aplicado a tierras de calidad constante. Así, dentro del proceso de transformación
estructural que se instala desde los noventa, aparecen disparidades sustanciales en la
evolución de los rendimientos de tierras ubicadas en diferentes localidades.104
104
Para tener una idea de la disparidad existente: en soja, hacia fines de la década de 1990, la tasa de
aumento del rendimiento promedio en Pergamino era de 54,50 kg/ha/año, mientras que la tasa promedio
nacional se ubicaba en apenas 13,50 kg/ha/año (Cap, 2000).
198
3. La expansión de facilidades de riego es básica para la integración
territorial. Dos tercios de nuestro territorio están constituidos por zonas
áridas o semiáridas, y los sistemas de riego existentes son de baja
eficiencia, con problemas de salinización y drenaje. Se calcula que,
realizando inversiones y modernizando las reglas de juego, podría
duplicarse en una década el área actual bajo riego (1,6 millones de
hectáreas).
Una limitación central para generar valor agregado en la cadena es que aún predominan
las actividades vegetales por sobre las animales. En la situación actual, el tramo más
desarrollado de la cadena es el de la soja, seguido por la carne bovina y la leche. El resto
tiene una presencia muy inferior, como se observa en la figura de más abajo.
Gráfico 10.9
Cadena Agroalimentaria Argentina (2007; % del total)
(a) Participación en el valor agregado (b) Participación en las exportaciones
30 60
25 50
20 40
15 30
10 20
5 10
0 0
Arroz
M ie l
M aní
Y e r b a m a te
M a íz
B e r r ie s
T r ig o
Sorg o
L im ó n
C a ñ a d e a zu c a r
F o r e s ta l
G ir a s o l
T o m a te
C a r n e b o v in a
U v a p a r a m e sa
P o r c in o s
C ítr ic o s
C a p r in o s
P e r a s y
P o llo
Tabaco
A jo
A lg o d ó n
Leche
Te
S o ja
C ebada
O v in o s
O liv a
Papa
C o lz a
Arroz
M ie l
M aní
Y e r b a m a te
M a íz
B e r r ie s
C a ñ a d e a zu c a r
T r ig o
Sorg o
L im ó n
F o r e s ta l
G ir a s o l
T o m a te
C a r n e b o v in a
U v a p a r a m e sa
P o r c in o s
C ítr ic o s
C a p r in o s
P e r a s y
P o llo
Tabaco
A jo
A lg o d ó n
Leche
Te
S o ja
C ebada
Papa
O v in o s
O liv a
C o lz a
199
El subdesarrollo de la cadena en lo que hace a carne, leche y alimentos deja inexplotada
una gran fuente de generación de empleo tradicional al generar poco valor agregado
(gráfico 10.9.a). Como ya hemos visto, los alimentos son protagonistas en la generación
de empleo en la industria.
Al estar poco explotada la cadena de valor, los granos y semielaborados tienen mucho
más peso en las exportaciones que los alimentos o los productos agroindustriales
(gráfico 10.9.b). Existen, no obstante, desarrollos interesantes; por ejemplo: el sector
vitivinícola, un rubro en el que la Argentina cuenta con larga tradición, se encontraba en
retroceso hacia principios de los noventa y ha mostrado desde entonces una evolución
muy positiva con incorporación de tecnología e implantación de variedades de alta
calidad. Hoy, la superficie cultivada con vid representa el 2,81 % de la superficie
mundial. Nuestro país es el séptimo consumidor y el quinto productor mundial luego de
Italia, Francia, España y Estados Unidos. En exportaciones, ocupa un lugar menos
destacado pero relevante (puesto 11). Dos características muy interesantes del sector son
la fuerte orientación exportadora y su capacidad de incentivar actividades
complementarias que pueden generar empleo de calidad para el sector de subsistencia
en las economías regionales como el turismo, la gastronomía y la hotelería. En cuanto a
exportaciones, ha logrado un sostenido incremento de las ventas externas, acompañadas
con una mejora en la tecnología utilizada. Como consecuencia, en los últimos diez años
la Argentina se ha incorporado a los países exportadores de vinos de alta calidad. Las
exportaciones pasaron de 117 millones de dólares a 666 millones entre 2000 y 2009. El
55% de las ventas de vinos al exterior es fraccionado; el resto, a granel. Los principales
mercados para los vinos argentinos son Rusia, Estados Unidos, Paraguay, Reino Unido,
Canadá y Brasil (véase Instituto Nacional de Vitivinicultura, 2011).
El sector es un gran proveedor neto de divisas para la economía. Por ello, la importancia
de mantener su competitividad va más allá de lo sectorial y se proyecta en el plano
sistémico y macroeconómico. La dinámica stop-and-go que mostró la economía
argentina en la posguerra no es independiente del rezago de la agricultura en adoptar las
tecnologías de la revolución verde (véase gráfico 10.7.a). Asimismo, el relajamiento de
la restricción externa permitió que en los dos mil la economía creciera, pero tampoco es
200
independiente del espectacular dinamismo de la oferta que ya se analizó. Esto es así,
específicamente, porque la mayor oferta exportable, en un contexto de términos del
intercambio favorables, se tradujo en un fuerte aumento en el ingreso de divisas.
Gráfico 10.10
Evolución de exportaciones primarias
(a) Exportaciones en millones de dólares (b) Participación en las exportaciones primarias (%)
6,000,000,000 50%
45%
5,000,000,000 40%
2000 35% 2000
4,000,000,000
2010 30% 2010
25%
3,000,000,000
20%
2,000,000,000 15%
10%
1,000,000,000 5%
0%
0
Semillas y oleaginosas
Cereales
Mineral de cobre
Frutas frescas
Resto
Hortalizas y legumbres
Pescados y mariscos
Semillas y oleaginosas
Cereales
Mineral de cobre
Frutas frescas
Hortalizas y legumbres
Resto
Pescados y mariscos
En los diez años que van de 2000 a 2010, el aporte total de divisas de las exportaciones
primarias se triplicó, llegando a los 15.000 millones. Como surge del gráfico 10.10.a, el
aporte más relevante, por lejos, lo hizo la soja, seguida de los cereales, pero todos los
demás sectores contribuyen positivamente; es de destacar el incremento en minería a
través del cobre. El gráfico b registra las participaciones en el total de exportaciones.
Los sectores que crecieron más rápido y ganaron participación son la soja, la minería, y
las hortalizas y legumbres.
201
3. El sector energético y las sorpresas en servicios
El sector energético es uno de los que muestran el cambio estructural más profundo en
los dos mil y ese cambio era muy difícil de pronosticar al principio de la década sobre la
base de la evolución que venía mostrando el sector. Uno de los factores que explican
este hecho es que, en buena medida, las transformaciones ocurrieron como
consecuencia de decisiones de política; fueron determinadas por factores asociados con
las reglas de juego contenidas en el software y no tanto por lo ocurrido con el hardware.
Dejaremos, no obstante, los problemas de software para el capítulo 11 y nos
concentraremos aquí en las transformaciones del hardware del sector.
La sorpresa en servicios estuvo dada por la positiva evolución de las exportaciones que
se producen de manera bastante espontánea y se correlacionan con las ventajas de
competitividad creadas por la depreciación de la moneda para un sector cuya
producción es intensiva en el uso de mano de obra. Obviamente, como la ventaja
competitiva se relaciona con los costos, la apreciación de la moneda resulta una
amenaza para este desarrollo y, en cualquier caso, se requerirían estrategias que
permitan ir escalando hacia las actividades más sofisticadas de la escala global de valor
en la que estas exportaciones se insertan (véase López y Ramos, 2011).
Los siguientes hechos estilizados describen los rasgos de mayor relevancia para nuestro
estudio relacionados con estos dos sectores.
El predominio del gas y el petróleo se explica tanto por la dotación de recursos como
por las políticas. En los setenta hubo grandes descubrimientos de gas natural y ello se
tradujo en el aumento de su participación en la matriz energética hasta superar el 50%
de la oferta primaria, ayudado por políticas para incentivar su utilización. Guadagni
(2010) señala que hay 1,9 millones de vehículos que utilizan gas natural comprimido
(GNC), lo que constituye un récord mundial. Además, la generación termoeléctrica
depende mayormente del gas, la petroquímica lo utiliza como insumo y los hogares
202
como fuente principal de combustible. También se hicieron acuerdos para realizar
exportaciones a Chile. En los noventa, las reformas de mercado incentivaron, sobre
todo, la eficiencia estática en el uso de los recursos existentes sin mucha preocupación
por reforzar las reservas. En la década de los dos mil, la situación se agrava por las
distorsiones en las señales de precios y la inseguridad jurídica, lo que lleva a un
“energo-crunch”, como denominó Navajas (2006) a la caída de la relación entre las
reservas de gas y petróleo y el consumo de esos insumos primarios. En suma, la
percepción de que habría precios bajos para todo tipo de consumo (residencial,
industrial, eléctrico y transporte) se tradujo en una enorme falla de cooperación: ni los
mercados ni las políticas coordinaron las acciones de los individuos y el resultado fue
una mala asignación de los recursos.
Cuadro 10.1
Producción y demanda de energía eléctrica y combustibles
Combustibles
Petroleo procesado en refinerias nacionales (Mm3/año) 32.958 30.519 -7,4
Demanda de Naftas + Gas oil (Mm3/año) 13.782 19.691 43
Gas natural 30.764 37.898 23
Fuente: Grupo de ex secretarios de Energía (2011).
203
eléctrica. Como ya se señaló, el sector de refinerías se cuenta entre los segmentos de la
industria que menos invirtieron en ampliar su capacidad en el período (véase gráfico
10.5.b).
Por otra parte, por la falta de inversiones en el sector eléctrico se redujo la eficiencia de
la generación termoeléctrica, ya que hubo un aumento sustancial en el consumo
promedio de combustible del parque térmico. Esto último tiene consecuencias
ambientales negativas, que se agregan al hecho de que la generación eléctrica pasó a
depender más de fuentes térmicas en detrimento de las renovables. La generación
térmica pasó de 47% a 57% del total, mientras que la hidroeléctrica disminuyó en igual
proporción. Tampoco ayudó en este sentido el hecho de que el gasoil, el fueloil y el
carbón ganaran preeminencia. El documento de los ex secretarios de Energía de
principios de 2011 estima que existe un déficit del orden de los 5300 Mw, lo que
demandaría inversiones por un valor de 8000 millones de dólares. Para corregir el sesgo
en favor de combustibles fósiles, la inversión futura debería privilegiar los métodos
renovables y no contaminantes. Es necesario corregir lo que estos autores llaman
“regresión cualitativa”: mayor costo de los combustibles unido a mayor impacto
ambiental negativo. La escasez de fondos invertidos en la actividad exploratoria llevó a
una disminución neta en las reservas comprobadas, tanto de petróleo como de gas
natural. Aunque en ambos casos la declinación es marcada, en gas natural es muy
grande (véase cuadro 10.2). Dado este panorama, no sorprende que haya habido una
disminución fuerte en la relación reservas/producción de gas, que pasó de 13 a 8 años.
En petróleo, esta relación no aumentó, pero debido a una mala razón: la producción
cayó aun más rápido que las reservas.
Cuadro 10. 2
Producción y reservas de hidrocarburos
Gas Natural
Reservas comprobadas (MMMm3) 664,0 379,0 -43
Producción (MMMm3/año) 51,0 46,9 -8
Relación reservas/producción (años) 13,0 8,0 -38
Fuente: Grupo ex secretarios de Energía (2011).
En el año 2002, la mitad del superávit comercial de la Argentina se explicaba por las
exportaciones netas de energía. Hoy está por convertirse en un país importador neto de
recursos energéticos. Esta evolución es sorprendente: el país genera superávit en un
momento en que los precios de los hidrocarburos son muy bajos y pierde competitividad
cuando esos precios son mucho más altos. El gráfico 10.11.a muestra que el deterioro es
sistemático; y el 10.11.b, que ese deterioro se ha acelerado, por lo que es posible
anticipar que, de mantenerse el statu quo, la Argentina pasará a ser un país importador
neto.
204
Gráfico 10.11
Evolución del superávit comercial energético (miles de millones de dólares)
(a) Datos anuales (b) Datos mensuales
1,600
20,000 Balanza comercial Balanza comercial total
total 1,400
15,000 Balanza comercial
1,200 energética
Balanza comercial
10,000 energética 1,000
5,000 800
600
‐
400
‐5,000
200
‐10,000 ‐
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Abr‐07
Sep‐07
Feb‐08
Ene‐06
Ene‐11
Jun‐06
Jul‐08
Mar‐10
Jun‐11
Dic‐08
Oct‐09
Ago‐10
Nov‐06
May‐09
Fuente: INDEC (2011).
Dado que la demanda de gas aumentó el 23% y su producción cayó en 5% entre 2003 y
2010, se importó gas de Bolivia y gas natural licuado (GNL), que tiene un alto costo.
Este incremento en las importaciones es una consecuencia natural de la composición de
nuestra matriz. También aumentaron sensiblemente las importaciones de gasoil, al
tiempo que caían las exportaciones de petróleo y naftas. Fue inesperada, por otro lado,
la elevación en las importaciones de fuel oil, ya que ello ocurrió en el momento en que
el país exportaba también el mismo producto. Según los cálculos de Navajas (2011), la
pérdida de competitividad en el rubro energético tiene un costo de aproximadamente un
3,3% del PBI.
205
calificación. Dentro del rubro servicios, otra actividad que también se benefició del tipo
de cambio competitivo fue el turismo.
Gráfico 10.12
Evolución del superávit en servicios (miles de millones de dólares)
(a) (b) (c)
15,000 6,000 Balanza de viajes 4,500
Balanza de servicios Balanza de serv.
Crédito Crédito 4,000 empresariales, profesionales
5,000
Débito Débito y técnicos
10,000 3,500
4,000 Crédito
3,000
5,000 3,000 2,500
2,000 2,000
1,500
‐ 1,000
1,000
‐ 500
‐5,000
‐
‐1,000
‐500
‐10,000 ‐2,000 1992 ‐1,000
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: Elaborado a partir de datos proporcionados por INDEC (2011).
206
Parte IV
207
Una conclusión de relevancia que se sigue de nuestro estudio del hardware de la
Argentina es que no siempre los recursos disponibles son utilizados de la mejor manera
y que ello se refleja en desajustes de la estructura productiva, como la coexistencia de
un sector moderno con otro de subsistencia y una lenta evolución de la productividad
global de la economía. En repetidas ocasiones encontramos que esas disfuncionalidades
se asociaban con debilidades en las reglas de juego. Así, vimos que la desaparición del
superávit en energía a lo largo de la década no fue independiente de las distorsiones en
los contratos y las regulaciones del sector; que las salidas de capital que restaron fondos
a la inversión productiva estuvieron relacionadas con inseguridad en los derechos de
propiedad y que las frecuentes crisis sistémicas, que actuaron como verdaderas fábricas
de pobreza, se vincularon con errores en el diseño del régimen de políticas, como
ocurrió con el régimen de la convertibilidad.
Estos hechos sugieren que nuestro estudio sobre los desafíos del desarrollo en la
economía argentina no estaría completo sin analizar con mayor profundidad el papel del
marco institucional y su interacción con las organizaciones. Cerraremos el libro con una
discusión de esta cuestión. En términos de la anatomía del sistema económico, los
105
Es importante notar, en relación con esto, que la base jurídica y las pautas culturales, que son las
instituciones de máxima jerarquía, quedan fuera del análisis (no están marcadas con gris en la figura de
más abajo). La razón es que el análisis de esas instituciones cae fuera del marco de la economía, aunque
esto obviamente no implica que se puedan ignorar las restricciones que imponen esas instituciones sobre
la conducta económica. En este sentido, al estar esas instituciones dadas, el sistema económico resulta, en
buena medida, tributario del sistema político y de las pautas culturales de la sociedad.
208
segmentos que quedan involucrados en el análisis de esta cuarta parte son, por ende, los
marcados en gris en la figura.
Hardware Geografía
Organizaciones Crecimiento
Organizaciones
Organizaciones Privadas Desarrollo
Distribució
istribución
Públicas Cooperació
Cooperación Humano
Conflicto
Mercados Estabilidad
Familias
Como hay una gran cantidad y diversidad de instituciones y organizaciones que inciden
en la economía, un tratamiento sistemático del problema superaría largamente los
objetivos de este trabajo y demandaría, además, una visión interdisciplinaria. Es
necesario, por lo tanto, acotar el alcance del análisis. Con este propósito hemos utilizado
los siguientes criterios para seleccionar los temas a tratar:
209
públicos como el Banco Central o la Secretaría de Hacienda, acotan el espacio
de maniobra para reducir la volatilidad macroeconómica y la probabilidad de
crisis en una economía con las características de la argentina: volátil, bien
dotada de recursos naturales, semiindustrializada y expuesta a shocks externos.
210
11. Mercados y disfuncionalidad: trabajo y finanzas
En el capítulo 1 vimos que los mercados pueden presentar grados muy diversos de
complejidad. Hay mercados de productos “simples”, que requieren mecanismos
sencillos para los intercambios; y mercados para bienes y servicios “complejos”, que
utilizan procedimientos sofisticados para organizar las transacciones y tienen mayor
propensión a presentar fallas106. Dependiendo de cuál sea el mercado que presenta
fallas, las consecuencias pueden afectar sólo a actividades muy específicas o, por el
contrario, derramarse sobre buena parte del sistema.
106
Para la discusión en este capítulo vale la pena subrayar los siguientes puntos entre los analizados en el
marco conceptual. (1) los mercados complejos tienen costos de transacción más altos que se origina en:
la presencia de incertidumbre, altos costos de búsqueda para encontrar la contraparte en la transacción, e
información asimétrica, con los fenómenos concomitantes de azar moral y selección adversa. (2) bajo
ciertas circunstancias, los costos de transacción son tan altos que no es conveniente realizar el
intercambio: si bien las partes obtendrían ventajas mutuas, esas ventajas serían inferiores a los costos de
organizar la transacción. Cuando este es el caso, aparecen las fallas de mercado. Los mercados o bien
directamente desaparecen porque no hay transacciones o son muy reducidos porque sólo algunos agentes
están en condiciones de hacer los intercambios con costos de transacción suficientemente bajos. En
cualquier caso, las fallas de mercado motivan fallas de cooperación que se traducen en mal uso de los
recursos: al no realizarse transacciones que serían ventajosas, los recursos quedan mal asignados (véase
capítulo 3).
107
La macroeconomía se centró en un primer momento en el corto plazo. Nació a partir de la
preocupación de Keynes y otros por los fenómenos de inestabilidad que se manifestaron en los treinta,
luego del crack de 1929. Posteriormente, se avanzó también en el análisis del crecimiento a largo plazo.
Una de las tareas básicas que se propuso la macroeconomía para explicar la inestabilidad fue, justamente,
identificar en qué mercados focalizar el análisis para explicar las disfuncionalidades del capitalismo. Los
mercados elegidos fueron sobre todo los de trabajo, financieros y monetarios (véase Leijonhufvud, 1969 y
las discusiones en Heymann, 2007; Fanelli,2010b). El análisis de la relación entre disfuncionalidad y
crecimiento recibió un gran impulso sólo recientemente, al incorporarse al análisis el rol del sistema
financiero, la distribución, el Estado y los determinantes del progreso técnico. Véase Acemoglu (2008) y
la primera parte de este libro.
211
sobre las reformas, la complejidad del problema queda expresada en toda su dimensión:
las consecuencias distributivas de una reforma en las reglas del juego para los mercados
financieros son muy diferentes a las de una reforma laboral. Por lo tanto, las políticas
orientadas según uno u otro diagnóstico no podrían obviar la consideración de esta
dimensión a la hora de evaluar la factibilidad en la implementación: una reforma que se
oriente a solucionar fallas de mercado sin tener en cuenta los efectos distributivos estará
pasando por alto que existe un vínculo indisoluble entre conflicto y cooperación (véase
el capítulo 1) y correrá el riesgo de ser inaplicable si suscita conflictos políticos de
envergadura.
Tomando como base los argumentos anteriores, en este capítulo pasaremos revista del
funcionamiento del mercado de trabajo y del sistema financiero y monetario de la
Argentina con el propósito de identificar las fuentes de disfuncionalidad que deterioran
el desempeño de la economía. La estrategia que seguiremos en cada caso consta de tres
pasos. En primer lugar, presentar los argumentos teóricos que fundamentan porqué el
mercado de trabajo y los financieros son complejos y sistémicamente relevantes
(explicar el caso de los mercados financieros nos insumirá más espacio por ser el tema
algo más complejo); en segundo lugar, discutir la evidencia sobre cómo funcionan esos
mercados en la Argentina y, por último, evaluar las consecuencias para el crecimiento,
la distribución y la estabilidad.
Sobre la base de los avances recientes en finanzas (véase Levine, 2004; Fanelli, 2010b)
es posible identificar cinco funciones a partir de las cuales las finanzas generan valor.
Revisarlas brevemente nos dejará en mejores condiciones para discutir, luego, las
disfuncionalidades argentinas.
Entre los segmentos de la población que generan un superávit para prestar se encuentran
típicamente las personas que ahorran para enfrentar contingencias futuras como
accidentes, enfermedades o vejez; las que desean aumentar su patrimonio para
incrementar la herencia de sus hijos; empresas con excesos de flujo de caja; inversores
institucionales y extranjeros. Del lado de quienes tienen proyectos de inversión se
encuentran las firmas ya establecidas con proyectos rentables, los nuevos
emprendedores e innovadores, las familias, el Estado y tomadores del exterior. Lo que
gana la sociedad al vincular a estos agentes por la vía de la intermediación es la
diferencia entre lo que obtendría el ahorrista en el mejor uso que podría darles a sus
recursos por sí mismo y el mayor rendimiento que logra al prestarlo a alguien con un
proyecto mejor.
212
La organización del mercado para intermediar es complicada. Los proyectos de
inversión suelen requerir sumas elevadas, aportadas de una sola vez y que deben
inmovilizarse por un tiempo a veces prolongado. Esto implica que, por una parte, será
necesario agregar recursos aportados por una gran cantidad de ahorristas y, por otra,
lograr que esos recursos permanezcan prestados durante el período requerido por el
proyecto de inversión. Dada la diversidad de motivos para ahorrar, está claro que será
trabajoso agrupar una suficiente cantidad de ahorristas que compartan sus motivos de
forma tal de agregar una cantidad suficiente de recursos en un solo fondo. Además, aun
si los ahorristas coincidieran en esto, todavía sería necesario que también sus
preferencias coincidieran con los plazos de inmovilización de fondos que los tomadores
necesitan para llevar a cabo sus proyectos. Para compatibilizar las necesidades de los
que tienen proyectos con las preferencias de los ahorristas es necesario diseñar
instrumentos de gran plasticidad, algo de lo que suelen encargarse las entidades de
intermediación que participan de este proceso, como por ejemplo los bancos de
inversión.
Con gran frecuencia ocurre que los agentes pueden quedar en mejor posición si
intercambian riesgos entre ellos o si se ponen de acuerdo para compartir ciertos riesgos
de forma de dividir entre muchos el impacto de un siniestro específico.
Una estrategia típica es la de diversificar los riesgos: “no poner todos los huevos en la
misma canasta”. Los mercados de capital son útiles para cumplir con este objetivo. Las
bolsas, por ejemplo, al ofrecer acciones de muchas empresas diferentes, permiten que el
inversor coloque su riqueza en papeles de diferente tipo.
Una segunda estrategia es formar un fondo común que asegura –de forma solidaria a
cada uno de los que contribuyen– contra riesgos individuales que no están
correlacionados. Por ejemplo, un seguro contra incendios es en esencia un fondo al que
todos aportan y al cual puede recurrir el aportante en caso de sufrir el siniestro. Esto
funciona porque no es probable que todas las casas se incendien al mismo tiempo.
Una tercera estrategia es que un agente le pague a otro para que este se haga cargo de un
riesgo que él no desea soportar. Los mercados sirven en este caso para saber cuál es el
precio a pagar por ese riesgo. Por ejemplo, en mercados sofisticados es posible comprar
un seguro contra el default de un deudor: en este caso, el acreedor desea prestar el
dinero pero no asumir el riesgo de que no se lo devuelvan y busca a un tercero que se
haga cargo del riesgo pagándole por el servicio. Históricamente, las instituciones de
intermediación –como bancos y financieras–, las compañías de seguros, los mercados
de capital y los fondos comunes de inversión han desarrollado una gran cantidad de
instrumentos para mitigar los riesgos y reasignarlos aplicando las estrategias que vimos.
Los costos de información para hacer posibles las transacciones pueden ser muy altos.
Para detectar oportunidades de negocios de intermediación hay que, por un lado,
informarse sobre quiénes desean prestar fondos o desprenderse de un riesgo y, por otro,
averiguar cuáles son los mejores candidatos para tomar esos fondos o para hacerse
cargo del riesgo que se quiere trasladar. Asimismo, una vez realizado el contrato es
213
necesario monitorear que, ya realizada la transacción, quienes participan de ella
cumplan lo pactado. Como hay riesgo estratégico –riesgo de que la otra parte decida no
cumplir lo pactado–, un servicio que los acreedores esperan de los intermediarios
financieros es que manejen de manera eficiente el riesgo de que el deudor no pague.
Está claro que si un ahorrista desea un mayor retorno deberá asumir un mayor riesgo,
pero el punto es que el intermediario debe garantizarle que la remuneración por asumir
ese riesgo es la que corresponde. En consecuencia, los intermediarios deberán
especializarse, por una parte, en recoger información para identificar quiénes tienen los
mejores proyectos –desde instalar una planta y realizar inversión pública hasta brindar
un seguro– y, por otra, en desarrollar técnicas para monitorear el desempeño del
tomador de tal forma que este cumpla con la promesa de devolver los fondos bajo las
condiciones pactadas. Esta función es vital para el crecimiento económico: se
seleccionan los mejores proyectos y aumenta la probabilidad de que sean efectivamente
realizados.
Para cumplir con estas funciones se deben realizar transacciones que tienen un rasgo
esencial común: implican pagos diferidos; implican promesas de honrar un compromiso
a futuro. La operación de prestar, por ejemplo, consiste en entregar un recurso hoy a
cambio de una promesa de realizar un flujo de pagos en el futuro (amortización e
intereses). Nótese que esta operación deja a una de las partes (el acreedor) en desventaja
para negociar en la medida que, en el acto de prestar, el prestamista le pasa el control de
recursos que son de su propiedad al que toma el préstamo y, en consecuencia, aparece
214
el riesgo de que el deudor, una vez que obtiene el control del recurso, no cumpla la
promesa de devolverlo.108
Como una promesa no creíble no tiene valor, se sigue naturalmente que la credibilidad
es un input esencial de las finanzas. Un préstamo puede tomar muchas formas: crédito
bancario, crédito entre empresas, bonos del gobierno, pero ninguno de esos papeles
tendría valor en el mercado si el compromiso de repago no fuera para nada creíble.
Justamente, como la credibilidad tiene matices, una tarea de los mercados financieros es
ayudar a ponerle precio a la credibilidad: cuanto menos creíble la promesa, menos valor
tendrá el papel en el mercado. De aquí que los bonos griegos, digamos, hayan perdido
valor en los mercados en los últimos años y que la paridad de los bonos argentinos se
desplomara al darse el evento del default.
El crédito es sólo una de las operaciones que están involucradas en las cinco funciones
antes mencionadas, pero el resto de las transacciones no depende menos de la
credibilidad. Las acciones suponen separar propiedad y control porque el accionista les
cede sus recursos a quienes gerencian la firma y acepta a cambio la promesa de que se
le abonará un dividendo. En los seguros hay pago diferido porque una parte adelanta un
pago (“prima”) y acepta a cambio la promesa de que tendrá derecho a una
indemnización si se produce la contingencia asegurada (robo, incendio, etc.). El dinero,
por último, es un instrumento que representa un tipo especial de promesa: el Banco
Central emite un papel que el público acepta porque cree en la promesa de que ese papel
podrá ser cambiado por otras cosas en el futuro. Si, luego de emitir el papel, el gobierno
acelera sensiblemente la inflación, el dinero pierde valor. Por eso, el dinero de los países
con alta inflación presente o pasada tiene menos aceptación como medio de pago.109 Lo
mismo ocurre con los instrumentos de liquidez que emite un banco: las corridas sobre
los depósitos ocurren precisamente cuando el banco pierde credibilidad.
108
Cuando se produce esta situación, técnicamente se dice que la separación entre propiedad y control del
recurso da lugar a un problema de no alineación de incentivos entre el agente (el deudor) y el principal (el
acreedor). Véase Anderlini y Felli (2008).
109
Los gobiernos tienen un incentivo para acelerar la inflación porque de esa manera cobran un nuevo
impuesto: el impuesto inflacionario. La inflación actúa como un impuesto porque al subir los precios el
poder adquisitivo del dinero se reduce: un mismo billete compra menos cosas. Como los billetes son un
pasivo del gobierno, si su valor cae, el gobierno se favorece porque se reduce su deuda.
215
Diseñar contratos y adaptarlos a las necesidades de la transacción requiere de esfuerzos
y conocimientos. Por eso, estos mercados complejos tienen costos de transacción altos.
Sin embargo, ya vimos que los costos de cualquier actividad pueden normalmente
reducirse por la vía de la especialización y la escala. Es lógico, en consecuencia, que se
hayan ido desarrollando organizaciones especializadas en operar en los mercados
financieros, como los bancos, las bolsas, los inversores institucionales, las compañías de
seguros y los bancos centrales. Estas entidades explotan economías de escala en las
transacciones financieras y, además, se especializan en recoger información y
estructurar nuevos productos en base a sus conocimientos de las necesidades de cada
parte de la transacción. Nótese que, en la medida que el conocimiento es un input, los
intermediarios financieros están en una buena posición para explotar economías de
escala. Por ejemplo: una vez que un intermediario invierte en diseñar un modelo de
contrato, luego puede utilizar ese diseño para todas las transacciones similares sin
incurrir en nuevos costos.
Estará claro, a esta altura, por qué las finanzas son tan importantes para la
microeconomía: cuando las distorsiones que acabamos de mencionar son de peso,
aparecen fallas en las organizaciones porque se resienten los esquemas de coordinación,
motivación y ejecución. Pero ¿por qué las disfuncionalidades en esos mercados, además
216
de consecuencias en el nivel microeconómico, tienen consecuencias sistémicas? Esto es,
¿por qué afectan el crecimiento, la distribución y la estabilidad? Para contestar estas
preguntas se requiere considerar los siguientes puntos:
217
sistémica. Es un problema complejo y no bien conocido. La teoría de las finanzas es una
de las ramas más recientes de la economía y está aún en pleno desarrollo,
particularmente el campo de la teoría de la regulación y su relación con la estabilidad
financiera sistémica y la macroeconomía (Dewatripont et al., 2009).
Gráfico 11.1
Desarrollo financiero comparado
300%
200%
180%
250%
160%
Credito al s. priv. / PBI
140% 200%
cap acciones / PBI
120%
100% 150%
Utilizando las bases de datos recientemente desarrolladas, es posible dar una visión más
específica de cómo se ubica la Argentina en el concierto internacional. En el cuadro
11.1, además del crédito y los mercados de acciones mostramos los indicadores
correspondientes a bonos públicos y privados y la volatilidad del crédito.
218
Cuadro 11.1
Tamaño de los mercados financieros en Argentina: comparación internacional
Crédito al Capitalización Capitalización Capitalización
Volatilidad del
sector privado / bonos privados bonos públicos accionaria /
(1) (1) (1) (1) crédito (2)
PBI / PBI / PBI PBI
Países de altos ingresos
OCDE 66,8% 17,3% 23,8% 124,3% 15,4%
Resto 114,9% 50,2% 43,6% 95,7% 23,5%
Países en desarrollo
América Latina (AL) 30,9% n.d. n.d. 37,5% 28,1%
AL-7
Argentina 10,9% 7,6% 27,6% 33,3% 32,4%
Brasil 31,1% 14,9% 44,0% 56,0% 15,5%
Chile 61,9% 16,5% 11,8% 107,3% 11,4%
Colombia 30,9% 0,5% 31,2% 38,1% 13,7%
Mexico 14,8% 16,3% 18,6% 35,3% 29,6%
Peru 17,2% 3,7% 9,5% 51,8% 20,4%
Venezuela 12,8% 0,6% 77,7% 3,6% 28,7%
Otros países de AL
República Dominicana 18,6% n.d. n.d. n.d. 11,7%
Uruguay 22,5% n.d. n.d. 0,6% 40,2%
Ecuador 22,1% n.d. n.d. 8,9% 11,9%
Costa Rica 33,6% n.d. n.d. 7,8% 6,2%
Guatemala 29,0% n.d. n.d. n.d. 17,4%
Panama 76,7% n.d. n.d. 31,9% 11,7%
El Salvador 41,3% n.d. n.d. 24,6% 21,7%
Estos indicadores confirman que el crédito al sector privado como porcentaje del PBI es
muy bajo en comparación con lo que muestra la experiencia internacional. Mientras en
los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
este ratio supera el 60%, en Argentina no llega al 15%. En realidad, el nivel de
intermediación bancaria es bajo incluso para los estándares regionales. Estamos cerca de
Venezuela y México, pero muy lejos de lo que ocurre en Brasil o en Chile. En lo
relativo a la escala de los mercados de capital (bonos, acciones), la situación no es más
prometedora. El nivel de capitalización de mercado en la Argentina está por debajo de
la media internacional y regional. Si bien el monto de papeles soberanos negociados se
encuentra en valores cercanos a los de otros países de la región, el financiamiento al
sector privado –vía deuda o vía mercados accionarios– es más bien escaso. Por otra
parte, la Argentina tiene hoy muy poco acceso al financiamiento externo debido en parte
a las secuelas del default y en parte a las políticas financieras seguidas internamente en
la década del 2000. No ayudaron a expandir la escala el deterioro de los mercados de
deuda pública por falta de confianza en el indexador ni la estatización del sistema de las
AFJP, que redujo la presencia de inversores institucionales. Tampoco ayudan las
expansiones y contracciones procíclicas ni la volatilidad marcada del crédito (véase
última columna), lo que habla de falta de instrumentos para el manejo de la liquidez y
los riesgos. Los mercados de derivados son escasos y de poca relevancia.
219
• La frecuencia de las crisis destruyó la credibilidad.
Aquí debemos recordar una de las conclusiones del marco conceptual: las crisis
destruyen instituciones. Por lo tanto, es más difícil desarrollar un sistema financiero en
economías volátiles porque las crisis destruyen las reglas de juego necesarias para
acotar la incertidumbre estratégica y cimentar la credibilidad. Como la Argentina sufrió
repetidas crisis que llevaron a la violación de las reglas de juego, es natural que las
transacciones financieras encuentren serias dificultades para su desarrollo. El gráfico
siguiente muestra evidencia del efecto de las crisis en el desarrollo financiero.
Gráfico 11.2
Crisis y desarrollo financiero
(crédito / PBI, promedio 1995-2008)
120 Promedio países sin crisis
Promedio países con crisis
100
80
60
40
20
0
Crisis bancarias Crisis cambiarias Crisis de endeudamiento
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Beck y Demirgüç-Kunt (2009) y Laeven y Valencia (2010).
110
Definimos el impuesto inflacionario en la nota al pie anterior. El tipo de cambio real, a su vez, es la
relación entre los precios de los bienes en el exterior y los precios de los bienes en la Argentina. Como los
precios del exterior se expresan en dólares, cuando el dólar sube, el valor de los bienes del exterior sube
también. Por ejemplo, luego de una devaluación, todos los bienes importados suben con el dólar y lo
mismo ocurre con el precio interno de los alimentos que el país exporta. Sin embargo, suele ocurrir que
los precios en general no suban exactamente lo mismo que subió el dólar: hay productos no transables que
no fijan su precio en el exterior y, típicamente, los que venden esos productos no pueden “seguir al dólar”
porque se les caería mucho la demanda. Los que venden bienes transables no tienen este problema
justamente porque pueden vender sus productos en el exterior y cobrar en dólares.
220
impuesto llegó a superar el 6% del PBI. Nótese, por otra parte, que los grandes
movimientos alcistas en las dos variables se producen en el marco de las crisis. Sería un
milagro que pudieran realizarse transacciones financieras creíbles en un marco como
este.
Gráfico 11.3
Precios relativos e impuesto inflacionario 1960-2010
10 500
Rodrigazo
Hiperinflación
% PBI
450
1993=100
8
Crisis 400
de la Crisis de la
Deuda convertibilidad
350
6 Crisis
Institucional
300
4 250
200
2
150
100
0
El grafico 11.4 presenta evidencia sobre la evolución del crédito al sector privado antes,
durante y después de las últimas cuatro crisis macroeconómicas: el “Rodrigazo” en
1975, la crisis de la “tablita” en 1982, la hiperinflación de 1989 y la crisis de la
convertibilidad de 2001. Dos de estas fueron crisis específicamente financieras (la de
1982 y la de 2001) y estuvieron relacionadas con errores de diseño en los marcos
regulatorios: la reforma financiera de 1977 en el primer caso y la convertibilidad con
dolarización en los noventa. Las otras dos (el Rodrigazo y la hiperinflación) estuvieron
más asociadas con crisis de orden fiscal y monetario.
111
Y a los bancos también: como los bancos tienen como pasivo depósitos en cuenta corriente y caja de
ahorro que no pagan interés o pagan uno ínfimo, el valor real de esos depósitos cae con la inflación,
favoreciendo al banco. Es por eso que, cuando los agentes esperan una aceleración de la inflación, retiran
sus depósitos y compran dólares.
221
Gráfico 11.4
Efectos de las crisis sobre el crédito
Crédito Bancario al S.Privado
180
160
140
120
100
80
60
40
-4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Rodrigazo 1975:3 Crisis de la Tablita 1982:2
Hiperinflación 1989:3 Crisis de la Convertibilidad 2002:1
Fuente: Elaboración propia con datos del BCRA (2011).
La línea punteada del gráfico marca el punto “t” de la crisis e iguala la cantidad de
crédito a 100. A partir de allí se grafica la dinámica del crédito real en los cuatro años
posteriores a la crisis. Es fácil ver que el crédito cae abruptamente en las crisis (excepto
en la hiperinflación) y tarda mucho en recuperarse. La recuperación del crédito es
especialmente problemática luego de las dos crisis financieras que, como se dijo, se
relacionaron con errores regulatorios. En particular, nótese la recuperación del crédito
en los dos mil, muy débil aun comparada con otras crisis.
222
sectores”. El cuadro 11.2 brinda evidencia adicional a partir de observar la asignación
de crédito por actividad productiva. Luego de la devaluación, todos los sectores
productivos mostraron una reducción de la relación crédito/valor agregado, lo que
indica que el sector bancario no estuvo en condiciones de generar una oferta de crédito
suficiente como para acompañar el sensible crecimiento que se registra en esos años.
Por otra parte, el financiamiento sectorial no se modificó sustancialmente en los últimos
años, a pesar de que los precios relativos sí lo hicieron.
Cuadro 11.2
Crédito al sector privado por actividad productiva
(Precios constantes de 1993)
1998 2007
Tipo de bien Sector
Ratio Cred. / Ratio Cred. /
Cred. Prod. Cred. Prod.
Prod. Prod.
P. Corr. P. Corr. (%) P. Corr. P. Corr. (%)
223
Gráfico 11.5
Activos, pasivos y posición externa neta privada
(Millones de dólares)
200.000
Pos ición Neta
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
‐20.000
991
993
995
997
999
001
003
005
007
009
Fuente:Elaborado con datos de INDEC (2011).
Cuando los fenómenos de salida son tan intensos, tarde o temprano afectan la
estabilidad monetaria y el nivel de actividad. Por ejemplo, en el caso argentino, como el
superávit de cuenta corriente se redujo fuertemente de la mano del creciente gasto
energético, a los mercados les resulta cada vez más difícil encontrar la oferta para
satisfacer la demanda de dólares y ello se traduce en presiones hacia la depreciación del
peso. Un contexto de esta naturaleza juega en contra del desarrollo de operaciones
financieras denominadas en la moneda local.
224
¿Por qué son complejas las transacciones en el mercado de trabajo?112 En primer lugar,
por razones similares a las que encontramos en los mercados financieros: problemas de
incertidumbre, información asimétrica y de delegación (agente vs. principal). Un
problema básico para el empleador es conocer las características del potencial empleado
y el grado de esfuerzo que esté dispuesto a invertir en la tarea. Obviamente, el
postulante tiene mayor información sobre estos puntos que el empleador, lo que crea un
problema de información asimétrica. Asimismo, la cuestión del agente y el principal
aparece porque el trabajador tendrá bajo su control activos productivos que son
propiedad de la firma y podría no cuidarlos correctamente. Además, como el trabajador
se integra en una organización, si toma decisiones incorrectas, podrían afectar a varios
segmentos de la firma, sobre todo si el trabajador está en el tramo superior de la
jerarquía. El empleado, por su parte, también enfrenta riesgos. Una fuente muy
importante de incertidumbre son las posibilidades de desarrollo de una carrera y de
autorrealización en la organización que lo emplea: no todos los trabajos brindan iguales
oportunidades para desplegar la creatividad, acumular capital humano por la vía de la
experiencia y la capacitación y establecer vínculos relacionales útiles para el
crecimiento profesional.
Un segundo factor que agrega complejidad a las transacciones es que, por una parte, los
contratos de trabajo suelen incorporar cláusulas destinadas a proteger al trabajador y,
por otra, las instituciones del sistema de seguridad social están muy relacionadas con el
mercado de trabajo, debido a razones históricas y organizacionales. Esto genera
inflexibilidad en la negociación, ya que hay pocos grados de libertad para decidir
respecto del precio (salario), las cantidades (horario) y las condiciones de trabajo. Hay
razones de peso que lo explican: es necesario proteger la integridad física y el bienestar
del trabajador; además, los trabajadores suelen tener menos capacidad para asumir
riesgos, por lo que se espera que buena parte de las fluctuaciones en los ingresos de la
firma sean absorbidas por los beneficios y no por los salarios.
Hay que tener en cuenta, no obstante, que si bien es necesario proteger los intereses de
los trabajadores empleados, un exceso de rigidez en las regulaciones laborables puede
perjudicar a los desempleados: si es muy difícil adaptar los contratos a las fluctuaciones
en las condiciones de los negocios, los empleadores pueden decidir emplear menos
personal o eludir las regulaciones. En el primer caso, aumenta el desempleo; en el
segundo, se segmenta el mercado de trabajo, lo cual a su vez incrementa la informalidad
(una estrategia muy utilizada para segmentar es subcontratar ciertas actividades, que son
realizadas por empresas con trabajadores no registrados).
Un último factor de complejidad es que, para bajar los costos de transacción, las
negociaciones se realizan de forma delegada y periódica, lo cual agrega inflexibilidad a
los salarios y da lugar a problemas de representación de intereses.113 A diferencia del
caso financiero, no existen instituciones privadas como los bancos que actúen como
“intermediarios del trabajo”. Los sindicatos y las asociaciones patronales no son
entidades con fines de lucro sino entidades de acción colectiva que representan los
intereses de las partes y, además, las negociaciones suelen ser monitoreadas de cerca
112
Sobre mercado de trabajo y efectos sistémicos véase Blanchard (2005)
113
Las paritarias no se convocan ante la ocurrencia de un hecho específico. En Argentina, los convenios
de trabajo suelen ser de frecuencia anual, aunque recientemente se han agregado cláusulas que implican
actualizaciones o cambios intraperíodo, como la adición escalonada de sumas no remunerativas (véase
MTEySS, 2011).
225
por el gobierno.114 Esto es una fuente de distorsiones porque, como en toda instancia de
acción colectiva, no necesariamente los representantes hacen lo que es óptimo para sus
representados: los sindicalistas, por ejemplo, muchas veces persiguen objetivos políticos
o de lucro propios. Cuando esto ocurre en el mercado de trabajo, la protección de los
trabajadores puede deteriorarse, pueden surgir conflictos de representación política o las
empresas pueden enfrentar dificultades excesivas para manejar el personal. Obviamente,
de esto no se sigue que haya necesariamente soluciones alternativas para reducir los
costos de negociación. Hay que recordar que siempre la contracara de la cooperación es
el conflicto y es posible que lo mejor sea sacrificar algo de eficiencia si ello sirve para
reducir el conflicto, que en el caso de los mercados de trabajo está siempre latente.
¿Por qué lo que ocurre en el mercado de trabajo puede tener consecuencias sistémicas?
Hay tres razones bastante directas.
114
En la Argentina, hacia mayo de 2011 se encontraban operativos aproximadamente 130 cámaras
empresariales y 140 sindicatos. Dentro de los segundos coexisten tres tipos: los de oficio (trabajadores
que tienen en común una especialidad laboral, como "artes", "oficio" o "técnica"), de industria
(trabajadores de una industria o actividad general sin discriminar según las funciones que se desempeñen
ni si se trata de obreros, empleados o asalariados calificados, y de empresa (trabajadores de una entidad
productora de dimensiones que exceden las de una simple industria o actividad limitada). En el caso
argentino, las negociaciones en la esfera formal incluyen a las tres partes: las cámaras empresariales (las
entidades gremiales del sector empleador que reúnen a empresas de una misma actividad), los sindicatos
(las organizaciones representantes de los trabajadores de una misma actividad, sector o profesión) y el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), que tiene entre sus funciones promover,
regular y fiscalizar el cumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores, en especial la
libertad sindical, la negociación colectiva, la igualdad en las oportunidades y de trato y la eliminación del
trabajo forzoso y del trabajo infantil. Así, el MTEySS participa en la negociación y luego homologa los
convenios, lo cual implica darle estatus de legalidad. Cuando el gobierno no participa de la negociación,
suele tratarse de trabajo asalariado no registrado, o en negro. De todas maneras, el trabajador puede hacer
valer la Ley de contrato de trabajo y reclamar que se lo registre en la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP).
226
se reduce la demanda agregada y hay recesión. Nótese que en este caso
interactúan los desequilibrios en el mercado de trabajo con las fallas en los
mercados financieros: si los trabajadores tuvieran acceso fluido al crédito,
podrían financiar su consumo con crédito en los períodos en que estuvieran
desocupados. Una demanda de trabajo excesivamente tonificada, por otra parte,
puede elevar las presiones inflacionarias.
La población económicamente activa (PEA) es la variable que sirve de base para medir
el tamaño de la fuerza de trabajo (ya nos hemos encontrado con ella al analizar las
cuestiones demográficas en el capítulo 7). Como se recordará, la PEA está determinada
por la cantidad de población en edad de trabajar y el porcentaje de la población que
decide participar en el mercado de trabajo. Para caracterizar este mercado, no obstante,
es necesario introducir otras variables en el análisis. La figura siguiente muestra cómo
se relacionan esas variables con la PEA y entre sí. En cada rectángulo aparece la
cantidad de personas correspondiente. Los datos son de fines de 2010 y abarcan sólo la
población urbana (ya vimos en el capítulo 7 que la población no urbana es muy
reducida).
115
Para una visión sobre la evolución del mercado de trabajo en la Argentina ver Beccaria et al. (2009).;
sobre informalidad y cuentapropismo: Bertranou y Maruzio (2011)
227
Figura 11.1
Situación ocupacional de la población urbana total
Población Urbana
36.863 = 100%
Ocupados Desocupados
15.378 = 93% 1.159 = 7%
El desempleo, no obstante, está lejos de representar a todas las personas con problemas
de empleo. Dentro del grupo de los empleados hay que distinguir entre los que tienen
trabajos “plenos” –es decir, de más de 35 horas semanales– y los que realizan trabajos
de medio tiempo o de extensión menor pero que desearían trabajar más horas y que se
clasifican como “subempleados”. En el caso de la Argentina, los primeros alcanzan a un
84,1% de la PEA, mientras que los segundos llegan a 8,5%. Así, si sumamos
desempleados y subempleados, resulta que la proporción de personas con problemas de
empleo se ubica en alrededor del 16% de la PEA. No es un problema pequeño: son 2,5
millones de personas e indica que el mercado está segmentado. Esto es un reflejo, por
supuesto, de la importancia que tienen en la estructura productiva las actividades de
subsistencia (véase capítulo 9).
228
El sector privado es el principal empleador, con el 82% de los puestos de trabajo. Por
supuesto, dada la heterogeneidad estructural existente, no todos los puestos de trabajo
son de igual calidad: hay trabajadores asalariados, otros que son empleadores, otros que
perciben ingresos pero no tienen empleados ni patrones –son los denominados
“cuentapropistas”– y otros que no perciben salario. En la Argentina, los últimos datos
disponibles muestran que casi un cuarto de los empleos generados por el sector privado
son de cuenta propia, un 5% corresponde a empleadores, un 72% a asalariados y un 1%
a trabajadores que no son remunerados.116
229
laboral unitario –que incluye cargas sociales–, de Coremberg y Molina (2008) y el costo
salarial unitario, de Graña y Kennedy (2008). La figura que emerge en ambos casos es
similar: a principios de la década del noventa, los costos salariales se reducen
marcadamente, de la mano de fuertes aumentos en la productividad y cambios
regulatorios en el mercado de trabajo. Luego le siguió una etapa, de fines de la década,
caracterizada por la deflación y costos crecientes. El salto en los precios de la
devaluación de 2001 recompuso los márgenes empresariales, pero luego el costo laboral
retomó la senda de crecimiento. Nótese que, desde una perspectiva histórica, los costos
salariales disminuyen rápidamente con las crisis y luego se recuperan, también
rápidamente. Sin embargo, en la salida de la crisis de la Convertibilidad el costo salarial
se recuperó más lentamente.
Gráfico 11.6
Estimaciones del costo laboral
1.1
0.9
0.8
0.7
Costo salarial
0.6 unitario
0.5 Costo laboral
unitario
0.4
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Una mirada a lo que ocurre con el empleo en la región puede ser útil para contextualizar
y evaluar la significación de estas cifras del mercado argentino (véase cuadro 11.3). Al
igual que en nuestro país, en la región la demanda de trabajo está liderada por el sector
privado. El sector público en la Argentina, sin embargo, tiene una participación que es
superior a la observada en los siete países más grandes de la región, con excepción de
Venezuela (véase cuadro 11.3). Este rasgo diferencial es relativamente estable en el
tiempo: ya estaba presente una década atrás.
230
Cuadro 11.3
Características del empleo en América Latina (%)
Público Privado
Argentina
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 15,5 57,1 23,0 4,4
2007-2009 15,9 60,0 19,6 4,5
Brasil
1989-1992 12,0 47,3 37,2 3,5
1999-2001 11,1 47,7 37,1 4,1
2007-2009 11,6 54,8 29,3 4,3
Chile
1989-1992 9,9 64,8 21,6 3,7
1999-2001 11,8 62,8 21,1 4,3
2007-2009 11,6 64,7 20,6 3,1
Colombia
1989-1992 6,6 52,0 36,3 5,1
1999-2001 6,8 46,7 42,4 4,1
2007-2009 4,6
, 38,3
, 47,7
, 9,4,
México
1989-1992 11,8 52,1 32,3 3,8
1999-2001 11,0 54,5 29,4 5,1
2007-2009 11,3 60,8 23,0 4,9
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 8,6 31,4 54,1 5,9
2007-2009 9,4 32,9 52,2 5,5
Venezuela
1989-1992 19,3 47,2 25,9 7,6
1999-2001 14,9 43,0 36,9 5,2
2007-2009 17,9 40,2 37,9 4,0
Fuente: Elaboración propia basada en CEPAL (2012).
Dentro del empleo en el sector privado también es posible detectar rasgos que
diferencian a la Argentina: al igual que Chile, México y en menor medida Brasil, tiene
una alta proporción de asalariados, cercana al 60%. En Colombia, Perú y Venezuela, en
cambio, la presencia del cuentapropismo es mayor; la proporción de asalariados apenas
llega al 40% (véase cuadro 11.3). La dinámica de la última década muestra tres tipos de
movimiento: países donde aumentó la salarización y se redujo el cuentapropismo, países
donde este movimiento fue leve y otros donde la informalidad directamente se
incrementó. Argentina pertenece al primer grupo, al igual que Brasil y México. Se trata
de dos rasgos positivos en la medida que el cuentapropismo suele asociarse con las
actividades de subsistencia. Pero para tener una idea acabada, es bueno echar una
mirada a la calidad del empleo generado. El cuadro siguiente brinda información en
relación con esto.
231
Cuadro 11.4
Productividad del empleo en América Latina (%)
Baja productividad Resto
Argentina
1989-1992 44,1 15,5 23,0 5,6 55,9
1999-2001 40,7 18,2 17,3 5,2 59,3
2007-2009 39,0 17,5 14,8 6,7 61,0
Brasil
1989-1992 48,0 20,9 21,3 5,8 52,0
1999-2001 46,7 12,4 25,8 8,5 53,3
2007-2009 41,1 12,7 19,9 8,5 58,9
Chile
1989-1992 38,9 11,1 20,9 6,9 61,1
1999-2001 31,8 10,7 14,7 6,4 68,2
2007-2009 30,0 8,2 16,8 5,0 70,0
Colombia
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
2007-2009 60,5
, 15,3
, 40,9 4,3, 39,5
,
México
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 40,5 19,8 17,7 3,0 59,5
2007-2009 43,3 23,7 15,0 4,6 56,7
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 63,8 19,4 40,9 3,5 36,2
2007-2009 57,6 17,1 37,4 3,1 42,4
Venezuela
1989-1992 39,1 11,5 21,4 6,2 60,9
1999-2001 53,8 16,4 35,3 2,1 46,2
2007-2009 49,8 12,4 35,8 1,6 50,2
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL (2012).
Los registros correspondientes a los países grandes de América Latina indican que los
empleos de baja productividad acaparan entre el 30% y el 60% del total del empleo, lo
cual habla a las claras de la importancia de tomar en cuenta la heterogeneidad
estructural y, particularmente, el peso del sector de subsistencia. Nuestro país, de
cualquier forma, se encuentra junto con Chile dentro del grupo con menor incidencia
relativa del trabajo de baja productividad. Los empleos de baja productividad
representan el 39% del total. Esta estimación aportada por la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) está en línea con lo que encontramos al analizar el
peso del sector de subsistencia en el capítulo 9. Si tomamos la evolución de la última
década, no obstante, a pesar del alto crecimiento de la economía la proporción de
empleos de baja productividad se mantuvo relativamente estable; esto evidencia que el
proceso de crecimiento no tiene una gran capacidad para absorber al sector de
subsistencia dentro de un proceso de transformación estructural compatible con el
crecimiento inclusivo.
232
Un rasgo positivo que muestra la región en los dos mil es que la tasa de desempleo
tendió a declinar, aunque hay por supuesto excepciones. El cuadro 11.5, que registra la
evolución del desempleo, indica que la Argentina se cuenta entre los países que más
redujeron el desempleo; un hecho que no sorprende si se tiene en cuenta la aceleración
del crecimiento ya analizada en capítulos anteriores. De cualquier forma, cuando el
objetivo es el crecimiento inclusivo, es importante analizar también la anatomía del
desempleo.
Argentina
1989-1992 5,9 13,0 4,9 4,1 3,8 5,7 6,4 7,6 6,8 5,9 3,0
1999-2001 14,7 24,3 12,0 11,6 12,9 13,4 16,5 17,0 17,4 14,5 10,2
2007-2009 9,1 21,8 8,3 5,7 6,0 8,1 10,4 14,2 10,5 9,7 6,6
Brasil
1989-1992 3,8 6,9 3,8 2,1 1,2 3,9 3,5 3,2 5,9 4,4 1,8
1999-2001 9,6 18,3 9,2 6,1 4,3 7,8 12,1 7,0 14,6 12,0 5,1
2007-2009 8,3 17,8 8,6 5,3 3,5 6,1 11,0 5,5 11,0 10,5 5,0
Chile
1989-1992 8,3 16,5 7,9 5,1 5,2 7,7 9,6 7,9 9,2 9,1 6,3
1999-2001 9,9 21,3 9,6 7,1 6,1 9,0 11,3 11,0 11,6 10,1 7,0
2007-2009 10,2 24,9 11,3 7,2 5,6 8,9 12,2 7,8 10,3 11,6 8,6
Colombia
1989-1992 7,2 14,9 6,9 3,3 2,4 7,2 7,2 4,4 9,8 12,6 7,3
1999-2001 16,3 30,6 16,0 11,4 7,9 16,3 16,3 11,1 21,2 23,0 13,7
2007-2009 12,1
, 23,4
, 12,2 8,7 7,1, 12,1
, 12,1
, 8,4, 13,4 16,2 11,5
,
México
1989-1992 2,6 6,5 1,9 0,7 0,5 2,6 2,6 1,0 3,9 3,4 2,3
1999-2001 2,5 5,6 2,1 1,2 0,8 2,5 2,7 1,5 2,7 3,0 3,7
2007-2009 4,5 9,8 4,2 2,3 2,5 4,5 5,3 3,3 4,9 5,1 4,0
Peru
1989-1992 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
1999-2001 5,0 11,3 4,3 2,9 2,8 5,0 5,6 1,9 7,0 6,6 7,8
2007-2009 3,9 9,5 4,2 2,2 2,0 3,8 4,1 1,0 4,0 5,8 6,2
Venezuela
1989-1992 10,2 19,3 11,3 5,9 4,5 11,2 8,4 9,7 12,1 9,3 6,1
1999-2001 14,5 25,7 14,7 10,2 7,8 13,6 16,1 11,6 15,2 16,3 12,5
2007-2009 6,9 13,6 7,4 4,6 3,9 6,5 7,4 5,4 6,5 7,2 7,5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL (2012).
233
educación, surge que en la Argentina el grupo de trabajadores con mayor nivel
educativo tiene una tasa de desocupación que es la mitad de la que experimenta un
trabajador no calificado Asimismo, hay una correlación inversa entre tasa de desempleo
y nivel educativo. Nótese que este rasgo no se repite sistemáticamente en los otros
países. Por supuesto, la correlación inversa entre educación y desempleo es muy
negativa desde el punto de vista de la inclusión, al favorecer las trampas de pobreza.
Además, menor desocupación implica mejores salarios y por lo tanto los salarios de los
educados tenderán a ser más altos. Al evaluar este hecho hay que tomar en cuenta,
además, que en la Argentina el sector público explica una mayor proporción del empleo
y los empleos en el Estado suelen tener un componente importante de mano de obra
educada. Desde este punto de vista, es probable que la política de empleo del Estado no
sea neutral para la distribución.
La Argentina comparte sus rasgos de debilidad en el mercado de trabajo con los países
de la región, aunque está en una posición comparativamente ventajosa en algunas
dimensiones. Un hecho positivo es que de la mano del crecimiento de los noventavos
mil mejoraron las condiciones, sobre todo en lo relativo a desempleo y en evitar que se
profundizara el proceso de informalización. Pero más allá de esto, dado que la tasa de
crecimiento fue muy alta, puede argumentarse que el avance en la corrección de los
desajustes estructurales fue sólo mediocre.
234
estructural que favorezca el crecimiento de forma de aumentar la productividad del
trabajo.
235
12. El Estado y las políticas económicas
117
La identidad es el software de reglas (pautas culturales) que los agentes individuales llevan
incorporado y utilizan como guía de conducta; véase capítulos 2 y 3.
236
públicas de mayor alcance, aparecieron interacciones novedosas entre el
gobierno y las organizaciones privadas. Estas interacciones involucraron a toas
las organizaciones privadas –incluyendo a las familias– y reclaramaron, a su vez,
cambios adaptativos en el software (nuevas formas contractuales,
transformaciones en los regímenes de política y en los derechos de propiedad)..
Si bien estos hechos resultaron en la expansión del Estado ello no implica que tal
expansión no pueda revertirse o, por el contrario, profundizarse: dependerá de la
evolución de las organizaciones y de las relaciones entre ellas. En la actualidad hay
ciertas dimensiones en las que están actuando fuerzas a favor de la disminución de la
presencia del Estado. Por ejemplo, es cada vez mayor la actividad y la voz de ciertas
organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro que en algunos casos son más
efectivas que el Estado en la defensa del medio ambiente y de la no discriminación. En
otros casos, una intervención significativa del gobierno va en detrimento del espíritu de
innovación y de emprendimiento y aparecen presiones políticas en favor de una
reducción de la presencia estatal. Es lógico, en este sentido, que si aumenta la carga de
trabajo y la sofisticación de las tareas que el Estado debe realizar, también aparezcan
organizaciones que gocen de ventajas comparativas en relación con el Estado y lo
reemplacen en ciertas actividades. Por otro lado, las innovaciones en el campo de las
transacciones financieras o de la aplicación de la biología a la producción demandan
que el Estado intervenga mediante el monitoreo y la regulación y ello supone un nivel
de preparación muy alto de la burocracia pública y de calidad en el diseño de las reglas
de juego.
La evidencia internacional indica que el tamaño relativo del sector público tiende a ser
mayor en los países más avanzados que en los emergentes, tanto en lo que hace al gasto
público como a la tributación. Los gráficos 12.1.a y b brindan información en relación
con esto y nos permiten, además, ubicar a la Argentina en el plano internacional. Como
se observa, si bien la Argentina exhibe una participación del gobierno en la economía
237
que es menor al promedio de los desarrollados, esa participación está muy por encima
del promedio correspondiente a los emergentes.
Gráfico 12.1
Gasto e impuestos: comparación internacional (% del PBI)
(a) Gasto total del sector público 2007-2010 (b) Presión impositiva del gobierno general 2007-2010
60
Avanzadas 70
Emergentes Avanzadas Emergentes
50 60
40 36,1 50
40
30 34.1
30
20
20
10
10
0
0
Letonia
Noruega
China
Rep Checa
Indonesia
Marruecos
Eslovenia
Uk
Argentina
Francia
Islandia
Ucrania
Australia
Filipinas
Japón
Arabia saudita
Letonia
China
Rep Checa
Noruega
Indonesia
Eslovenia
Marruecos
Argentina
Francia
Uk
Islandia
Ucrania
Australia
Filipinas
Japón
Arabia saudita
Fuente: Elaboración propia sobre la base de FMI, 2012.
En primer lugar, se sabe que la forma en que se asignan el gasto y la carga tributaria
tiene consecuencias muy importantes en la economía porque incide sobre el diseño y el
funcionamiento de los esquemas de coordinación, motivación y ejecución de todas las
organizaciones y, por ende, sobre los determinantes del crecimiento. Por ejemplo,
podría pensarse que un impuesto a las exportaciones sólo afecta a los exportadores, pero
ese impuesto también crea un incentivo para dedicarse a una actividad que no implique
exportar. Lo mismo ocurre con el gasto: si se subsidia la educación, se desincentiva la
incorporación al mercado de trabajo, etc. No se trata, por supuesto, de eliminar todos los
impuestos o no gastar, sino de evaluar bien los puntos a favor y en contra de cada
opción.
238
macroeconómica. Por ejemplo, financiar con base en el impuesto inflacionario puede
llevar a la destrucción del dinero; de hecho, la hiperinflación en la Argentina fue
exactamente eso: los precios se dispararon porque la gente huía de una moneda que
perdía valor a cada momento. Este es un riesgo que ha aumentado en la Argentina,
luego de la aprobación de las modificaciones a la Carta Orgánica del Banco Central, en
marzo de 2012. Bajo la nueva legislación se le brinda al ejecutivo mayor libertad para
recurrir al financiamiento monetario del déficit y utilizar las reservas internacionales
para afrontar pagos de deuda pública. En instancias menos distorsionadas, si el gobierno
tiene un déficit o una deuda a refinanciar muy elevados, la presión de sus demandas en
los mercados de crédito harán subir las tasas de interés, lo cual terminará afectando a la
inversión productiva privada. Un hecho asociado con esto es que los gobiernos muy
endeudados suelen verse obligados a ajustar el gasto de manera sensible y ello suele
traducirse en una poda excesiva del gasto de inversión en infraestructura y en la obra
pública en general. Asimismo, los ajustes pueden afectar a políticas sociales vitales para
la acumulación de capital humano y para luchar contra la pobreza.
En tercer lugar, los cambios en las políticas de gasto e ingreso del Estado suelen tener
efectos directos y significativos sobre la distribución del ingreso y, por ende, influyen
de manera decisiva en el desarrollo humano. Esto no se refiere solamente a las políticas
sociales o de protección, también se incluyen factores como la inversión en
infraestructura urbana y los subsidios orientados a mejorar las oportunidades para
realizar emprendimientos productivos a pequeña escala.
Para conciliar el hecho de que, por un lado, el tamaño óptimo del gobierno es difícil de
precisar pero, por otro, se pueden identificar con precisión una serie de distorsiones y
fuentes de disfuncionalidad, los economistas desarrollaron el concepto de espacio fiscal
(Heller, 2005). El objetivo de este concepto es mostrar que, independientemente de
cómo se determine el tamaño del Estado, lo cierto es que el gobierno debe contar con
instrumentos tributarios, de gasto y de financiamiento que le permitan sostener la
estructura del Estado acotando las distorsiones y evitando generar disfuncionalidad
sistémica. Cuando las autoridades no crean un espacio fiscal acorde con el tamaño del
sector público deseado se ven obligadas a realizar ajustes que no están en línea con sus
objetivos de largo plazo y que, además, dañan al sector privado en la medida que
muchas de las actividades públicas son complementarias y no competitivas con las de
aquel sector. Los tres determinantes básicos del tamaño del espacio fiscal son la
recaudación tributaria, el acceso al financiamiento en los mercados de capital y la
eficiencia en la asignación del gasto público (véanse Fanelli y Jiménez, 2010; Fanelli,
2010; Heller, 2005). Pasamos, entonces, a analizar la evolución de estas variables en el
caso de la Argentina.118
118
El espacio fiscal también depende del régimen de políticas y la organización del sector público. Estos
aspectos importan pues son determinantes esenciales del tamaño del Estado, y para evaluar el espacio
fiscal disponible es necesario tomar en cuenta cuál es la demanda de fondos implícita en las políticas que
el Estado se propone seguir. Para un análisis más detallado y técnico del espacio fiscal en la Argentina,
véase Albrieu y Cetrángolo (2011). Asimismo, la volatilidad macroeconómica tiene efectos sobre el nivel
de sustentabilidad de la deuda pública. Para un análisis de Argentina y otros países grandes de la región,
véase Fanelli, Pablo (2011).
239
Gráfico 12.2
Gasto e ingreso consolidado del sector público (% del PBI)
45
40
35
30
25
20
I n gre s o s
15
Ga s to s
10
5
0
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2012).
Cabe subrayar, no obstante, que los cambios en el gasto se explican tanto por decisiones
discrecionales de política como por ajustes inducidos por las frecuentes situaciones de
marcado desequilibrio macroeconómico que se registraron en el período graficado. En
períodos recesivos y de turbulencia financiera, la recaudación tributaria se reduce por la
caída del nivel de actividad y el gobierno encuentra dificultades para acceder al crédito
y, bajo tales circunstancias, las autoridades no tienen otra opción que ajustar el gasto.
En situaciones de estrés macroeconómico, el gasto se convierte en una variable residual
de ajuste porque las autoridades se quedan sin espacio para decidir autónomamente qué
políticas seguir. Esta dinámica hace que el gasto se comporte de manera procíclica y
ello es un factor adicional de generación de volatilidad: lo apropiado es que el gobierno
se comporte de manera anticíclica, de forma de amortiguar y no acentuar las
fluctuaciones cíclicas de la economía. Claro que, para estar en condiciones de
comportarse de manera anticíclica, el gobierno debe contar con ahorros que pueda
utilizar en los tiempos malos o tener una situación financiera lo suficientemente sólida,
que le permita acceder al crédito cuando la economía pasa por una recesión. El gobierno
debe actuar preventivamente de forma de contar con suficiente espacio fiscal; si genera
suficiente espacio fiscal, sus promesas financieras serán creíbles.
240
importantes, con creación y eliminación de impuestos y cambios en las alícuotas que se
reflejaron en variaciones de la presión tributaria. En lo que hace a los dos mil, en el
gráfico 12.2 puede observarse que la tributación sigue una trayectoria similar a la del
gasto, de forma que al igual que este se ubica en niveles récord en la actualidad. Para
lograr estos niveles de recaudación se implementaron reformas significativas en las
reglas de juego: en el marco de la crisis de la convertibilidad se crearon impuestos
nuevos de emergencia, como el impuesto a las transacciones bancarias y las retenciones
a las exportaciones que luego se mantuvieron aun cuando la crisis ya había pasado.
Estos impuestos de emergencia tienen características muy distorsivas y su recaudación
representa alrededor del 5% del PBI. Posteriormente, al eliminarse el segmento de
capitalización del sistema previsional, la recaudación que los agentes depositaban en sus
cuentas individuales pasó a ser percibida por el sector público, lo que elevó la
participación de los impuestos al trabajo en la recaudación total. El gráfico 12.3 muestra
la composición de la recaudación tributaria.
Gráfico 12.3
Composición de la recaudación tributaria (año 2011; millones de pesos)
81.676,7
108.597,9
Ga na nci a s
IVA
154.236,9 Re s to
68.840,4
241
superávit fiscal. Pero esta situación de holgura en el espacio fiscal no se mantuvo. El
gráfico 12.4 muestra la evolución del superávit fiscal a largo plazo:
Gráfico 12.4
Evolución del superávit fiscal (% del PBI)
10
Su p e rá vi t fi n a n ci e ro
5
Su p e rá vi t p ri m a ri o
‐5
‐10
‐15
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Economía y Finanzas (2012)
Como puede verse, luego de varios años en que se registran tanto superávit fiscal
primario como superávit total,119 en los tramos finales de la década de los dos mil
vuelve a registrarse déficit fiscal, aunque el superávit primario se mantiene en terreno
positivo. La reaparición del déficit significó que el gobierno se viera en la necesidad de
demandar crédito en un contexto en que no contaba con acceso fluido a los mercados de
capital. Para “solucionar” este problema se recurrió a fuentes distorsivas de
financiamiento, como la emisión monetaria (con lo que se incrementó el impuesto
inflacionario) y el uso de los fondos de la ANSES. De todos modos, vale subrayar que
los desequilibrios fiscales de la actualidad son mucho menos significativos que los que
se registraban en décadas anteriores. Nótese en particular el contraste con los déficit en
todo el período que va de 1961 a 1990.
En suma, las cifras anteriores indican que desde la crisis de 2003 en adelante el
gobierno contó con mayor espacio fiscal gracias al incremento de la recaudación. Es
cierto que parte de ese espacio se ha ido perdiendo por el fuerte incremento del gasto, al
punto que reaparece el déficit fiscal; pero también es cierto que ello no ocurre por efecto
del estrés macroeconómico o una caída en la recaudación, sino por la presión creciente
del gasto. Se impone, entonces, evaluar qué ocurrió con el gasto y, más en general,
cómo se utilizó el mayor espacio fiscal disponible en los dos mil. El ejercicio servirá
para poner al descubierto facetas tanto positivas como francamente desalentadoras.
Sin dudas, una faceta muy favorable es la evolución de la deuda pública. En el contexto
de fuerte incremento de la recaudación fiscal de los dos mil, desaparece la propensión
del gobierno a sobreendeudarse. Una propensión que se había instalado con fuerza
119
La diferencia entre el superávit primario y el total está explicada por los pagos de interés sobre la
deuda pública. Para que el superávit total sea cero, el superávit primario debe ser igual a los pagos de
intereses de la deuda pública.
242
desde fines de los setenta, cuando se abre la posibilidad de acceder al crédito
internacional a gran escala gracias al proceso de globalización financiera. La
acumulación de stocks excesivos de deudas es ciertamente uno de los hechos que
explica la repetición de eventos de crisis financieras y macroeconómicas ya analizadas
en el capítulo 5. El tramo final del proceso fue la gran crisis de 2001-2, cuando el país
declara el default y obliga a sus acreedores a aceptar una reestructuración forzada de los
compromisos con una fuerte quita en el valor real de la deuda (véase Damill et
al.,2006). Durante varios años, en la década de los dos mil, con buen criterio las
autoridades utilizaron los fondos tributarios adicionales para generar superávit fiscal y
pusieron en marcha un proceso de “desendeudamiento”. Como consecuencia, se redujo
la relación deuda pública/PBI, que es el indicador más importante para evaluar el peso
de la deuda. La deuda bruta en relación al PBI se ubicaba hacia fines de setiembre 2011
en 44,1%. Se trata de un nivel de endeudamiento aceptable. Los trabajos de
investigación sobre deuda en América Latina calculan que un coeficiente de deuda
pública/PBI menor al 50% es sostenible (véase Mendoza y Oviedo, 2004).
Un hecho adicional a ponderar es que mejoró la composición de la deuda. Se destaca, en
especial, la caída en la participación del endeudamiento en dólares. Mientras en los
noventa la deuda denominada en moneda extranjera superaba el 95% de la deuda total,
en setiembre de 2011 sólo llegaba a 59%.
Gráfico 12.5
Composición de la deuda pública (al 31 de setiembre de 2011; %)
33,4
Intra s e ctor públ i co
Orga ni s mos
52,5 mul ti l a te ra l e s
Cl ub de Pa ri s
Se ctor pri va do
3,7
10,4
243
Hay otras medidas que contribuyeron a reducir la deuda y a mejorar su composición,
pero, a diferencia del superávit fiscal, tuvieron efectos colaterales negativos. En efecto,
por una parte, la alta proporción de deuda intrasector público se explica por la
sorpresiva estatización de los fondos jubilatorios. Los stocks de bonos públicos que
estaban en manos de las AFJP y pertenecían a los aportantes privados pasaron a ser
propiedad del gobierno, que conformó con ellos el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad, administrado por la ANSES. Hacia fines de julio de 2011 había
193.000 millones de pesos en ese fondo y el gobierno lo ha usado como una fuente de
financiamiento barata y para estabilizar el mercado de cambios, dos objetivos que tienen
poco que ver con la misión de ese Fondo. Por otra parte, las autoridades realizaron en
los hechos una quita encubierta de la deuda: indexaron los bonos públicos por la
inflación con base en el índice de precios al consumidor (IPC) oficial, que arroja
guarismos muy diferentes de los de la inflación medida por las provincias y las cifras
difundidas por el Congreso. Las mediciones provinciales reflejan mejor la evolución de
los precios; son más coherentes con la marcha de otras variables, como la inflación
salarial. Tanto la estatización como la no confiabilidad del indexador se tradujeron en
pérdida de credibilidad financiera, alimentando la fuga de capitales y la prolongación de
las dificultades para acceder a los mercados voluntarios de crédito.
Un factor adicional a tener en cuenta en este contexto es que el gobierno tiene deudas
contingentes no registradas, como las cargas que deberá enfrentar para abonar las
jubilaciones en el futuro y que seguramente estrecharán el espacio fiscal en la etapa
demográfica del envejecimiento. Cuanto menor sea el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad, mayor será la presión sobre el espacio fiscal futuro. Que la deuda no
esté documentada no exime al gobierno de la responsabilidad económica de ahorrar en
el presente de forma que estén disponibles los fondos en el futuro. Nuevamente, aquí,
hay que tener en cuenta lo que vimos en el capítulo 7 sobre demografía: como hoy la
PEA es de mayor dimensión, se recauda más y esto crea la sensación de que existe una
gran cantidad de espacio fiscal. Pero hay que tener en cuenta que en el futuro los
trabajadores que hoy están en la PEA se retirarán y sus jubilaciones deberán ser
financiadas por quienes estén trabajando en ese momento. El problema que plantea la
etapa de “envejecimiento” es, justamente, que la PEA futura será, en términos relativos
a la cantidad de retirados, menor que la actual.120 Dicho esto, también es cierto que
contar en el presente con un stock de obligaciones documentadas muy bajo le quita
presión financiera al sector público: las autoridades no se ven obligadas a salir a
refinanciar vencimientos de deuda y ello reduce la probabilidad de que se produzcan
crisis de liquidez.
En lo que hace a los aspectos negativos en el uso del espacio fiscal ampliado sobresale
la falta de eficiencia y de criterios de largo plazo para la asignación del gasto. En
particular, es poco justificable desde el punto de vista del desarrollo humano la enorme
cantidad de recursos que se destinaron a subsidiar la energía y el transporte, pero hay
también otras deficiencias.
Para tener una visión más contextualizada de este punto vale la pena echar una mirada a
los cambios en la asignación que se observan a lo largo del tiempo. Los siguientes
gráficos serán de utilidad para este propósito. El gráfico 12.6.a compara la década del
setenta con la del ochenta y el 12.6.b, los dos mil con los noventa.
120
Sobre la cuestión provisional, Cetrángolo y Grushka, 2004 y 2008; Melinsky y Solari (2010) y
Cohan et al. (2010).
244
Gráfico 12.6
Composición del gasto y su evolución (% del total)
(a) Cambios entre las décadas del setenta y ochenta
Pers onal
1970s
31%
9% 9%
7% 1980s
9% 6%
17%
16%
Seguridad s ocia l
Personal
36%
32%
Gastos de capital Bienes y servicios
11%
10% 10% 9%
8%
21% 14% 9%
18%
Otras transferencias Intereses
2000s 23% 1990s
Seguridad social
Fuente: Elaboración propia sobre datos proporcionados por Ministerio de Economía y Finanzas (2011).
245
deuda se reducen con relación al máximo de los ochenta, reflejando la caída en la
relación deuda/PBI al tiempo que los gastos en seguridad social se ubican en los dos mil
en 18% del gasto total, menos que lo registrado en los noventa y similar a décadas
anteriores. Los promedios, no obstante, no reflejan los cambios en los últimos años en el
frente previsional, ocurridos de la mano de una moratoria que se analiza en la sección
siguiente.
El resultado final de las idas y vueltas respecto de qué debe hacer el Estado en la
economía es, en definitiva, que se resiente sensiblemente la creación de infraestructura,
desde transporte hasta energía e infraestructura urbana: en los noventa se desarticula la
capacidad del Estado para planificar y ejecutar y se pasa buena parte de la
responsabilidad al sector privado; en los dos mil, se desarticula el esquema de reglas de
juego (contratos, entes de regulación, etc.) de los noventa sin reemplazarlo por un
esquema nuevo, lo que dejó amplio margen para la discrecionalidad. Una de las facetas
más negativas de las políticas discrecionales de los dos mil fue la generalización de los
subsidios al transporte y la energía. El cuadro 12.1 da una buena imagen del estado de
situación hacia fines de 2010.
Cuadro 12.1
Subsidios económicos en 2010
Los subsidios económicos representan el 3,33% del PBI (y con tendencia fuerte a
aumentar) y predominan los otorgados a la energía y el transporte. Este esfuerzo de
gasto es menor que el esfuerzo en subsidios sociales. Si el Estado destinara esa
246
proporción del PBI a inversión pública, estaría en condiciones de generar un boom de
inversión. No sorprende, dada esta trayectoria, que el país sufra de deficiencias
significativas en el área de infraestructura. Los subsidios incrementan el peso del sector
público y de la carga tributaria sin que se acelere el ritmo de acumulación de capital. Un
agravante es que buena parte de la inversión pública que deja de hacerse es en
infraestructura, que tiene capacidad de generar externalidades y economías de escala.
Una última faceta negativa es que el sector público perdió la oportunidad de utilizar el
mayor espacio fiscal para reformar la estructura tributaria de manera de aproximarse a
una más sostenible y menos distorsiva. Las reformas tributarias que buscan mejorar la
eficiencia típicamente afectan el nivel de recaudación a corto plazo y, por ende, los
mejores momentos para llevarlas a cabo son aquellos en que el espacio fiscal es
holgado. Estabilizar y racionalizar la estructura tributaria es una asignatura pendiente
del desarrollo. Para ilustrar la relevancia del problema, el gráfico 12.7 muestra los
cambios de la estructura tributaria a lo largo del tiempo.
Gráfico 12.7
Composición de los ingresos y su evolución (% del total)
(a) Cambios entre las décadas del setenta y ochenta
A l a s venta s
1970s
21%
Adua na s A l a s ga na nci a s
22%
Seg. Soci a l 31% Internos
1980s 26%
A l a s venta s
1990s
36%
28%
2000s
Adua na s A l a s ga na nci a s
247
La composición de los ingresos es al menos tan volátil como la del gasto público.
Prácticamente todos los ítems muestran cambios sustanciales a lo largo del tiempo.
Nótese que, en la actualidad, tiene gran peso la recaudación de seguridad social –lo que
no ayuda para la creación de empleo en el sector informal– y el IVA –lo que le quita
progresividad al sistema.
Hemos dicho que una de las organizaciones fundamentales del sistema económico es la
familia, por las funciones que cumple en la formación de la identidad, la generación de
capital humano, la asignación de recursos dentro del hogar y la determinación del
tamaño de la oferta de trabajo. A pesar de la importancia de estas funciones, la familia
es una de las organizaciones económicas con mayores dificultades para acceder a los
servicios del sistema financiero. Esto es particularmente cierto en el caso de la
Argentina, donde ese sistema está muy subdesarrollado: una ínfima cantidad de hogares
de nuestro país pueden contar con el crédito para construir una vivienda o para financiar
los estudios de sus hijos. Asimismo, también son pocos los hogares que pueden acceder
a los mercados de seguros para manejar los riesgos de enfermedad, muerte, robo o
desempleo. Esto implica que las familias sólo cuentan con sus ingresos corrientes para
financiar sus necesidades de consumo, manejo de riesgos y acumulación de capital
humano y físico. Tienen vedado el acceso al ahorro de otros agentes a través del sistema
financiero o a mecanismos de reducción del riesgo a través del mercado de seguros.
Como una gran proporción de los hogares tiene ingresos muy bajos y, por lo tanto, poca
capacidad de generar ahorro para autofinanciarse, cuentan con pocos medios para llevar
adelante sus proyectos.
Ante la relevancia de las fallas en los mercados de créditos y seguros, resulta evidente
que la intervención del sector público podría tener enormes beneficios para el
121
Nótese, por otro lado, que una situación de este tipo podría también ser fuente de inestabilidad
macroeconómica en la medida que podrían darse interacciones negativas entre el mercado de trabajo y el
de crédito: como las familias no pueden financiar su gasto si se quedan sin empleo, durante la recesión la
caída temporal del gasto agregado se agudizará.
248
crecimiento y la inclusión. El objetivo que deberían fijarse las políticas son obvios:
proveer mecanismos para que el excedente social pueda ser canalizado hacia la
provisión de financiamiento y seguros a las familias que no tienen acceso a los
mercados relevantes. Esto es, justamente, lo que explica que no haya país en el mundo
que renuncie a financiar la educación pública o a proveer mecanismos de protección
social. El desafío, por supuesto, es diseñar políticas eficientes para realizar esas tareas.
Del análisis que realiza Torrado (2007) sobre la familia surge que esa organización se
encuentra en un proceso de transformación significativo, impulsado por tres factores
básicos. El primero es la etapa de la transición demográfica que está cursando la
Argentina, que determina una caída en la tasa global de fecundidad y un aumento de la
expectativa de vida de la población. Estos hechos traen aparejados cambios en la
composición de los hogares (véase el capítulo 7). El segundo factor tiene que ver con
cambios en el software: hubo reformas en el marco institucional con la sanción de la
Ley de divorcio vincular en 1987. El último factor tiene que ver también con el software
y se relaciona con las reglas de juego que provee la cultura: está cambiando el rol de la
mujer en el mercado de trabajo, en la educación y en la sociedad en general.
En este contexto, Torrado muestra que en las últimas décadas ha crecido la proporción
de hogares unipersonales producto especialmente de la mayor expectativa de vida de la
población. Hacia principios de los dos mil, los hogares conyugales representaban el
80% del total de los hogares y se observaba una disminución en las familias completas,
que se caracterizan por la presencia de ambos cónyuges. Este cambio se explica
principalmente por el aumento de los divorcios y las rupturas de uniones consensuales.
Dentro de los hogares monoparentales predomina la jefatura femenina, y esa proporción
crece de 75% en 1980 a 80% en 2001. Otra transformación relevante en la organización
familiar es la fuerte disminución de la familia extensa, integrada por una familia nuclear
y otros parientes no nucleares, como los abuelos (30% a 21%). Finalmente, se contrae el
tamaño medio de los hogares debido al menor número de hijos por pareja, asciende el
número de hogares de dos personas y se reduce significativamente el de cinco o más
personas.122
122
Producto centralmente del divorcio, emerge también un nuevo tipo de organización familiar: la familia
ensamblada, en la que los hijos de la pareja –sea legal o consensual– que residen en el hogar son o bien
hijos biológicos de uno solo de los cónyuges o bien hijos biológicos de ambos. Sólo hay algunos datos del
AMBA no representativos sobre este proceso.
249
(cloacas); todavía existe una fuerte subinversión en este rubro y un tercio de los hogares
recurre a cámara séptica o pozo ciego. En lo que hace a la provisión de agua, el 16% de
los hogares (casi 2 millones de personas) está expuesto a mayores riesgos por
abastecerse de medios naturales que podrían verse afectados por metales pesados
(arsénico, plomo, etc.). Estos datos referidos a la familia junto con los analizados en
relación con el mercado de trabajo y la distribución del ingreso (véanse los capítulos 5 y
11) indican que la Argentina presenta una realidad social cambiante y de fuertes
contrastes en lo que hace a equidad y que esos contrastes se agravan en situaciones de
crisis. Las políticas sociales y de protección social deben adaptarse a esa realidad y, en
consecuencia, es natural que en los dos mil hayan sido objeto de transformaciones
significativas; sobre todo si se tiene en cuenta que la ampliación del espacio fiscal
permitió cierta autonomía para tomar decisiones. En este sentido, algunas de las
políticas implementadas fueron positivas y atacaron problemas importantes, pero es
posible señalar también deficiencias de peso en el uso del espacio fiscal disponible y en
el marco institucional de las políticas. Nos abocamos ahora a estas cuestiones.
Al estudiar la protección social, Rofman y Oliveri (2011) distinguen entre las políticas
de protección social que se basan en el criterio de contributividad y las que se basan en
el de ciudadanía. El primer criterio está muy vinculado al mercado de trabajo y se lo
piensa para sustituir ingresos por trabajo en caso de pérdida. Opera a través de
contribuciones de los trabajadores que serán los beneficiarios y por ende su alcance es
limitado cuando existen niveles de informalidad importantes, como en nuestro país. El
criterio de ciudadanía, en cambio, se basa en políticas de alcance universal. Según
explican estos autores, en la Argentina rigió hasta 1990 el modelo tradicional: vinculado
al empleo y basado en programas previsionales (jubilación, pensión e invalidez),
asignación familiar y seguro de desempleo contributivo. En los dos mil comienza un
viraje hacia políticas más universales y de combate a la pobreza. El primer paso fue el
programa Jefes y Jefas de Hogar, que resultó muy efectivo en paliar los efectos más
severos de la crisis de la convertibilidad. Pero las dos iniciativas de mayor alcance
fueron, sin lugar a dudas, la extensión de la cobertura del sistema jubilatorio y de las
asignaciones familiares.
250
En tercer lugar, a partir de 2008 se transfieren al sistema público los trabajadores
afiliados al régimen de capitalización, lo que genera ingresos adicionales para el fisco a
corto plazo gracias a los aportes que antes iban a los fondos privados, pero al costo de
aumentar la carga de pagos previsionales en el futuro.
Otra política muy relevante de corte universal que se implementó en los dos mil es la
generalización de las asignaciones, que previamente sólo recibían los trabajadores
formales. En 2009 se introduce por decreto la Asignación Universal por Hijo (AUH),
que favorece a los trabajadores de bajos ingresos informales o desocupados. Es un
programa permanente no vinculado a una emergencia y que, según lo indican Rofman y
Oliveri (2011), incorpora cerca de 1,8 millones de hogares y 3,5 millones de niños. Se
calcula, no obstante, que podría incorporarse un millón de niños más que están en
condiciones de recibir el subsidio pero no acceden a él. Este programa está en línea con
otros similares que han sido implementados en la región en México, Brasil, Chile,
Colombia, Perú y Uruguay. El costo del programa en 2010 era de alrededor de 0,5%
del PBI; si se agrega el costo del programa tradicional de asignaciones a trabajadores
formales, se llega a cerca de 1,5%.
En definitiva, la implementación de estas medidas indica que una parte del mayor
espacio fiscal disponible fue destinada a financiar políticas de protección social que
están en línea con los cambios demográficos y en el mercado de trabajo. Al aumentar la
expectativa de vida y la informalidad, la expansión de la cobertura y la AUH son
respuestas adaptadas. El monto total que gasta el gobierno en políticas de protección
social se acercaba a 9% del PBI en 2009, lo que constituye un máximo histórico. El
83%, no obstante, se destina al sistema provisional y sólo el 11% al programa de
asignaciones familiares destinado a niños y jóvenes (Rofman y Oliveri, 2011).
123
Estos programas también reducen la incidencia de la pobreza moderada y extrema entre 15 y 13
puntos respectivamente.
251
Cuadro 12.2
Subsidios sociales (en 2010)
En lo que hace a salud, ya hemos adelantado los indicadores que muestran la situación
de la Argentina (capítulo 6), donde vimos que el gasto es alto y se ubica en 10% del
PBI. Buena parte de esta cifra es explicada por el sistema de obras sociales, creado en
1970 con la Ley 18 610 y complementado en 1978 con la Ley 19 032 para jubilados y
pensionados, que creó el PAMI. Las obras sociales se relacionan a su vez con
prestadores privados, empresas químico-farmacéuticas y productores de equipamiento
médico. El segmento público explica una proporción mucho menor del gasto, que está
descentralizado y a cargo de las provincias que han concentrado progresivamente sus
erogaciones en la atención pública de la salud (a partir de1978, los hospitales se
descentralizan). Probablemente las iniciativas más salientes en este rubro fueron la
creación del plan Remediar y la política sobre genéricos, en el marco de la crisis. El
frente donde puede avanzarse más en lo que hace a la acción pública en salud tiene que
ver con la coordinación de cada uno de los segmentos mencionados dentro de una
visión global de la cuestión. En Naciones Unidas (2010b) se discuten los problemas de
eficiencia relacionados con esto.
El gasto en educación fue uno de los ítems beneficiados en los dos mil gracias a la
sanción de la Ley de Financiamiento Educativo, que rigió entre el 2005 y el 2010 y fijó
como meta alcanzar el 6% del PBI para los gastos en educación, ciencia y tecnología.
En 2009, el gasto en educación se ubicaba en 6,5% del PBI, el porcentaje financiado por
el sector público era del 5,6%; el resto, privado. Debido al proceso de descentralización,
la mayor proporción de este gasto es ejecutada por las provincias (4,4%). Según cifras
del CIPPEC (2010), las provincias destinan en promedio el 32% de sus gastos totales a
educación.
La distribución de este gasto tiene dos debilidades. Primero, una alta proporción se
destina a financiar salarios (92%), lo que deja muy poco margen para mejorar la
252
infraestructura. Segundo, el gasto por alumno está desigualmente distribuido. Así,
mientras en la CABA está en alrededor de 9 000 pesos (de 2009), el promedio del país
es de 5 462 pesos. Una política orientada a eliminar las disparidades de ingreso debería
generar una relación inversa entre nivel de desarrollo provincial y gasto por alumno.
Los indicadores de equidad en educación muestran que el sistema educativo estatal está
lejos de asegurar la equidad en los niveles de acumulación de capital humano. Los datos
aportados por el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS) son
reveladores. Mientras el 20% más rico muestra un promedio de casi 14 años de
educación formal, el 20% más pobre sólo alcanzó a completar 8,7 años. El sistema
educativo estatal tiene un papel crítico en igualar oportunidades de acceso a la
educación porque los sectores de menos recursos dependen más de la educación
pública. Por ejemplo, mientras el 43% de los alumnos pertenecientes al 20% más rico
concurre a escuelas públicas en el nivel secundario, ese porcentaje llega al 93% en el
caso de los más pobres.
253
endeudamiento. Este desbalance financiero interjurisdiccional es una fuente permanente
de inestabilidad en la relación entre la Nación y las provincias.
La evidencia que hemos revisado indica que el Estado sufrió transformaciones de gran
importancia en los dos mil. Hay tres que merecen destacarse. En primer lugar, el
sustancial aumento del tamaño del sector público; ese tamaño se encuentra hoy en
niveles récord. En segundo lugar, el cambio en el carácter y el alcance de las políticas
de protección social: las políticas tomaron un cariz más universalista y menos atado a
las contribuciones de los trabajadores y aumentó la cobertura y número de beneficiarios.
En tercer lugar, de la mano del shock externo positivo y el crecimiento hubo una
expansión sin precedentes del espacio fiscal.
Sin embargo, el uso que se dio al mayor espacio fiscal presenta muchos claroscuros.
Dos logros evidentes del período fueron la reducción del endeudamiento público y la
ampliación en la cobertura de las políticas sociales. Pero, junto a esto también aparecen
falencias evidentes. Hay dos que se destacan. La primera es la mala asignación: los
subsidios al transporte y la energía están absorbiendo una enorme cantidad de recursos
que se retraen de la inversión y la protección social; asimismo, como hemos visto en el
capítulo 7, los indicadores de educación no han mejorado a pesar del incremento del
gasto en educación. La segunda falencia es que no hubo avances en mejorar la
estructura tributaria, que sigue teniendo un sesgo anticrecimiento y poco progresivo;
además, se volvió a recurrir al impuesto inflacionario para financiar al Estado en los
últimos años.
Las transformaciones del Estado en los dos mil influyeron muy significativamente sobre
los tres indicadores que venimos utilizando para evaluar el desempeño: estabilidad,
distribución y crecimiento.
254
de la crisis. De 2010 en adelante, cuando la economía se reactivó gracias a la política
anticíclica y una cierta estabilidad internacional, el gobierno optó por no reducir la
expansión del gasto y ello aumentó la fragilidad macroeconómica al pasar la política de
anticíclica a procíclica. Un subproducto de estos eventos fue la importancia creciente de
la inflación y la emisión monetaria como forma de financiamiento fiscal, lo que se
tradujo en una mayor fragilidad macroeconómica.
En lo que hace a la faceta distributiva del desempeño, las políticas sociales, sobre todo
la AUH, tuvieron un impacto positivo sobre el desarrollo humano. Hemos visto que las
medidas implementadas en el campo social mejoraron el Gini y los indicadores de
pobreza. El flanco más débil de estos avances es, sin dudas, la sostenibilidad: la
implementación de las políticas no fue acompañada de un marco institucional sólido
que garantizara las fuentes de financiamiento a largo plazo. El diseño del software que
respaldó las políticas fue débil. La moratoria fue una medida casi “administrativa” que
terminó cambiando el carácter del sistema seguridad social, al tiempo que el gobierno
enfrentaba una gran cantidad de juicios que generan pasivos contingentes (deudas que
no están registradas pero que con alta probabilidad deberán honrarse) y dificultan el
cálculo de la sostenibilidad. La AUH, por su lado, se implementó mediante un decreto,
cuando había un amplio consenso social sobre la necesidad de la medida. Si se hubiera
implementado luego de un debate y aprobación parlamentaria, la iniciativa tendría un
carácter de mayor solidez.
Dadas estas debilidades en el software, resulta más difícil para la ciudadanía inferir si
las políticas sociales de mayor inspiración universalista que se implementaron obedecen
a un cambio de paradigma o, simplemente, son el resultado de medidas poco articuladas
y de reacción ante demandas sociales. Las formalidades institucionales son clave en la
Argentina porque no hay que olvidar que un país especializado en recursos naturales
está siempre amenazado por la maldición de los recursos naturales. Cuando iniciativas
como la AUH o el aumento en la cobertura previsional quedan plasmadas en un marco
institucional consensuado y con atribución clara de formas de financiamiento, resulta
mucho más claro que se trata de una decisión del sistema político orientada a invertir en
protección social y no de medidas coyunturales destinadas a meramente redistribuir los
frutos de un shock positivo de términos del intercambio.
255
Los problemas que hemos detectado cuando analizamos el software en acción en el caso
del Estado sugieren que la Argentina tendría mucho para ganar en cuanto a acotar
disfunciones sistémicas si lograra inducir una mayor estabilidad en los marcos
institucionales y lograra reducir la discrecionalidad. Podría pensarse que poner el acento
en adecuar el software no es necesario y que podría, incluso, resultar contraproducente
una preocupación excesiva por las reglas de juego en una economía que está en continua
mutación. El Estado podría decidir en cada momento qué es mejor tomando en cuenta
las circunstancias, sin tener que atarse a reglas de juego que podrían tornarse obsoletas
si aparecen problemas que no se contemplaron al diseñar la norma. Esta mayor
flexibilidad parece deseable, sobre todo en una economía como la argentina, que, por
depender de términos del intercambio volátiles, necesita agilidad para adaptarse.
En suma, no se trata de definir a priori si el Estado debe ser grande o chico, ya que ello
depende de las funciones que deba cumplir. Asimismo, tampoco se trata de evaluar si el
Estado debe o no debe tener el monopolio del uso de la fuerza y ejercer el poder de
policía, ya que se trata de funciones constitutivas de su rol social. El desafío para el
256
sistema político sí es, en cambio, erigir un marco institucional adecuado para el
desarrollo de organizaciones públicas capaces de cumplir con las funciones de
coordinación y redistribución respetando, por un lado, los límites no negociables que
establecen los derechos de los ciudadanos y la vida en democracia y, por otro, las
restricciones que impone la eficiencia en el uso de los recursos de la sociedad.
257
Reflexiones finales sobre los desafíos del siglo XXI:
¿Volvió el futuro o más de lo mismo?
La economía argentina creció a tasas muy altas en los años que siguieron a la crisis de la
convertibilidad. Para encontrar un crecimiento de magnitud similar hay que remontarse
a la primera década del siglo XX, cuando la expectativa era que la Argentina pasaría
rápidamente a formar parte del club del desarrollo. Los hechos posteriores a 1910, sin
embargo, no la confirmaron: a medida que avanzó el siglo, la economía argentina fue
perdiendo dinamismo de forma marcada. La pregunta que surge naturalmente es si el
fuerte crecimiento de la primera década de los dos mil significa que volvió el futuro y
tendremos una segunda oportunidad o, por el contrario, es más de lo mismo que hemos
venido experimentando por décadas: períodos de aceleración del crecimiento seguidos
de crisis y retroceso.
¿Cómo evitar que la historia se repita? A lo largo de este libro hemos aportado
elementos útiles para identificar los desafíos en los que habría que concentrar el
esfuerzo de acción colectiva si queremos convertir la aceleración de los dos mil en un
proceso de crecimiento sostenido. Nuestro esfuerzo, específicamente, se concentró en
tres preguntas: ¿dónde estamos parados?; ¿con qué recursos contamos para
desarrollarnos? y ¿cómo pensar los problemas del desarrollo? A modo de epílogo,
presentamos a continuación algunas conclusiones que nos gustaría subrayar.
En el estudio del hardware, el enfoque les asigna particular importancia a los factores
estructurales. Esto se justifica porque la estructura económica de la Argentina es
heterogénea y en ella conviven sectores que utilizan tecnología de punta con otros que
realizan actividades de subsistencia. En línea con esto, el crecimiento económico se
concibe como un proceso de cambio estructural en el cual resultan favorecidas las
actividades con rendimientos crecientes y se promueve la integración del sector de
subsistencia en los segmentos más dinámicos. Para lograrlo, los instrumentos son crear
empleo de calidad y mejorar la dotación de capital humano de los trabajadores.
258
Una proposición esencial del enfoque es que el proceso de cambio estructural de la
Argentina no debe pensarse de manera separada de la economía internacional porque,
en un mundo globalizado, la dinámica de la productividad no es independiente de la
evolución de la competitividad. Por una parte, la competencia internacional es un agente
clave de dinamización del cambio estructural, dada su influencia sobre el sector
transable Por otra, una economía no competitiva típicamente enfrenta restricciones de
liquidez externa que son fuente de inestabilidad macroeconómica y la volatilidad y el
crecimiento están inversamente relacionados.
Considerar que la economía global es una fuente de oportunidades no implica pasar por
alto las amenazas. La mera apertura de la economía no lleva al desarrollo si no se
complementa con un régimen apropiado de políticas que promuevan la innovación y
resuelvan los problemas de coordinación que hay que superar para beneficiarse de las
externalidades y las economías de escala dinámicas. Los países que, como la Argentina,
poseen recursos naturales abundantes tienen mayores posibilidades de desarrollarse
porque cuentan con mayores medios para financiar esas políticas. El verdadero peligro
para un país con recursos primarios no es contar con una proporción mayor de
exportaciones primarias en su canasta; sino dilapidar los recursos en conflictos del tipo
de la maldición de los recursos naturales o impedir el crecimiento del sector transable
por manejar mal la macroeconomía y contraer la enfermedad holandesa.
La Argentina es un país de clase media alta y el argentino promedio vive mejor que
cuatro de cada cinco habitantes del planeta. Esta posición se sustenta en una
productividad por hombre ocupado que se encuentra entre las más altas de la región y
que se logró gracias a una dotación bastante generosa de recursos naturales –con sesgo
hacia tierras cultivables y de pastura– y a un cierto desarrollo industrial. Asimismo, los
logros en cuanto a desarrollo humano ubican al país sólo un escalón por debajo del
grupo de países de muy alto desarrollo.
Nuestro trabajo sugiere que esta percepción se relaciona con dos hechos. El primero es
que la Argentina ha ido de mayor a menor: pasó de ocupar el noveno lugar en ingreso
por habitante en la década del 20 a un puesto muy inferior, con el agravante de que el
proceso de pérdida de posiciones se acentúa en la segunda mitad del siglo XX. El
segundo es que ha habido un fuerte deterioro en la distribución del ingreso y,
particularmente, en las condiciones de vida del tercio más pobre de la población. En el
trabajo mostramos evidencia de la estrecha relación entre el deterioro y la recurrencia de
crisis macroeconómicas.
259
¿Qué tenemos?
La Argentina tiene hoy una gran oportunidad por dos razones. La primera es el
acelerado crecimiento de Asia, en particular China e India, que han inducido un cambio
estructural en la economía del planeta. Una de las consecuencias es que aumentó la
demanda de productos respecto de los cuales la Argentina goza de ventajas
comparativas debido a su rica dotación de tierras cultivables y de pastura. Como
consecuencia, la Argentina disfrutó en la primera década del siglo de términos del
intercambio muy favorables. Este hecho conlleva, además, beneficios indirectos: como
toda América del Sur es rica en recursos naturales, todos nuestros vecinos están siendo
favorecidos y ello mejora nuestras oportunidades comerciales. Este hecho se reflejó, por
ejemplo, en una mayor demanda de nuestras exportaciones desde Brasil.
La segunda razón es que la Argentina está pasando por la etapa del bono demográfico.
En esa etapa, la capacidad de la economía para ahorrar, invertir y crecer se hace máxima
al reducirse la tasa de dependencia en los hogares. La demografía también ayuda
indirectamente, porque todos los vecinos importantes están pasando por la etapa del
bono y ello aumenta el potencial de crecimiento de esos países y de nuestro comercio
con ellos. Asimismo, India recién está cursando las primeras etapas de la transición
demográfica y su bono sólo terminará hacia mediados del siglo, con lo que es esperable
que siga presionando sobre la demanda de recursos naturales.
¿Son los recursos naturales todo lo que la Argentina tiene para desarrollarse? No.
Tenemos un gran potencial, contamos con una productividad alta por hombre ocupado
en América Latina, pero no somos el país más rico en recursos naturales. Como vimos,
Venezuela, Chile y Brasil tienen más recursos que nosotros. Esto implica que la
Argentina también “vive” de la industria y los servicios y que puede hacerlo por su
razonable nivel de acumulación de capital físico y humano. Aún tiene, por ejemplo, los
indicadores más altos de años promedio de estudio aprobados de la población adulta de
la región.
El país puede aspirar, por lo tanto, a crecer sobre la base de actividades con
rendimientos crecientes y ricas en la generación de complementariedades. Pero nuestro
estudio también aporta evidencia de que esas aspiraciones se encontrarán con
restricciones de magnitud. Una, básica, es el carácter heterogéneo de la estructura
productiva, que combina actividades modernas, tradicionales y de subsistencia y no
muestra ninguna tendencia a inducir un proceso de cambio estructural con capacidad de
crear empleo de calidad de forma masiva para el sector de subsistencia (que involucra,
como mínimo, un tercio de la población).
¿Por qué se perpetúan las disparidades estructurales? Hemos encontrado varias razones
en nuestro análisis. En primer lugar, las disparidades son difíciles de eliminar porque se
nutren de situaciones de trampa de diferente tipo y calibre. Hay trampas de pobreza: las
personas son pobres porque poseen poco capital físico y humano; y no tienen acceso a
los mercados de seguros y financieros para mejorar su situación porque son pobres. Hay
trampas productivas: las empresas no invierten en actividades intensivas en innovación
y capital humano porque no existe una masa crítica de empresas innovadoras que
generen suficientes externalidades y complementariedades; y no existe una masa crítica
porque no se invierte lo suficiente en tales actividades. En segundo lugar, el país sufre
260
de subinversión en infraestructura y energía y ello retrasa el cambio estructural
favorable al crecimiento en sectores que tienen gran potencial para generar economías
de escala y actividades modernas. Asimismo, la mala calidad del hábitat de una buena
proporción de los hogares perpetúa la exclusión social. Una tercera razón es la falta de
articulación de la estructura productiva: la matriz de insumo-producto muestra muchos
huecos, lo cual limita la generación de eslabonamientos productivos. Por supuesto, en la
economía global no hay que producir de todo: es posible integrarse en cadenas globales
de valor. Pero el problema es que los sectores están poco integrados. La industria
argentina, con excepción hasta cierto punto de la automotriz, está muy poco integrada a
cadenas globales. En servicios, los promisorios avances que se observaron en
exportaciones todavía se relacionan con tramos poco sofisticados de las cadenas. El
gran potencial de generación de eslabonamientos en el sector agropecuario está
desaprovechado, como ocurre en alimentos, maquinaria agrícola o desarrollos en red
que combinen tecnología sofisticada con innovación en la organización.
261
crecimiento inclusivo: la primera es que aumenta la vulnerabilidad
macroeconómica, al aumentar la probabilidad de que se haga operativa la
restricción externa; la segunda es que condena a la Argentina a ser un país
primario: se termina cambiando exportaciones de soja por importaciones de gas
y otros insumos energéticos y se pierde la oportunidad de solventar la compra de
los bienes de capital importados que el país no produce y necesita para potenciar
la productividad y crear empleo.
• Las deficiencias en las reglas del juego federal generan inconsistencias entre
gastos e ingresos y ello se refleja en la eficiencia del gasto en salud y educación.
El gasto en educación aumentó de manera significativa, pero ello no se reflejó en
mejores resultados; el gasto en salud es históricamente alto pero la defectuosa y
escasa articulación entre los diferentes segmentos públicos y privados lo torna
ineficiente.
262
comunes a todas las estrategias de desarrollo que se implementaron fueron: lo errático
de las iniciativas, la falta de habilidad para crear espacio fiscal, la corrupción, el
clientelismo, la captura de entes del Estado y el capitalismo de amigos: privatización o
estatización para mis aliados, según convenga. Debido a estas deficiencias en el
software, en todos los casos aparecieron disfunciones organizacionales y los distintos
intentos terminaron en situaciones de crisis: el remedio terminó siendo peor que la
enfermedad.
No es casual, por lo tanto, que el problema de diseñar el software para la acción del
Estado haya sido y siga siendo objeto de acaloradas controversias y que se observen
cambios de rumbo sustanciales. En este sentido, la Argentina mostró poca propensión a
quedarse en las palabras y gran voluntad por pasar a los hechos. Cuando se observa la
trayectoria del software que definió la acción del Estado en la economía argentina en los
últimos cien años, se ven intentos de reforma inspirados en todos los modelos posibles,
desde el laissez-faire hasta el más crudo intervencionismo.
En definitiva, hay dos cuestiones básicas que de alguna manera deberán ser abordadas
por la sociedad argentina: ¿cómo debe ser la división de tareas entre el Estado, el
mercado y el resto de las organizaciones en una Argentina que crece? ¿Cómo manejar el
proceso de reforma y adaptación del software? No pretendemos dar una respuesta aquí,
pero sí subrayar algunas conclusiones.
La cuestión del rol del Estado y el sector privado no debería ser planteada en abstracto,
sin tomar en cuenta el contexto tecnológico y organizacional. El Estado decimonónico
circunscribía sus funciones básicamente al campo de la política: monopolizar el uso de
la fuerza para asegurar los derechos de propiedad y la disciplina social, de forma que el
sector privado pudiera cumplir con la función de acumular capital para incrementar la
productividad y los mercados pudieran funcionar libremente, guiados por “la mano
invisible”. En la economía del conocimiento y las transacciones que involucran
incertidumbre estratégica, sin embargo, un Estado prescindente en exceso resulta
disfuncional porque ciertas tareas que realiza hoy en el campo de la acumulación de
capital humano, la regulación, la innovación y la coordinación macroeconómica son,
como ya se mencionó, complementarias y no sustitutas de la iniciativa privada: para
sostener la dinámica de la productividad, el Estado, los mercados y las firmas privadas
deben garantizar un mínimo de coherencia entre sus decisiones.
Dicho esto, hay que tener también en cuenta que el gobierno en tanto organización está
estructurado como una jerarquía y, por ende, está tan expuesto a mostrar defectos en el
funcionamiento de los esquemas de motivación, coordinación y ejecución como
cualquier organización privada. Con el agravante de que tiene a su cargo una gran
cantidad de tareas y que las decisiones que toma suelen tener mayor alcance que las de
263
entidades privadas. Esto implica que, incluso si se concluyera que el Estado debe
cumplir una función dada, aún quedaría la cuestión “técnica” de cómo organizar la
jerarquía para que cumpliera esa función eficientemente y en línea con los objetivos de
la sociedad. Es justamente debido a la importancia de las fallas de gobierno que las
reformas típicamente incluyen transformaciones en la estructura organizativa del
Estado, desde privatizaciones o estatizaciones hasta cambios en el régimen de la
administración pública.
En suma, nuestro análisis sugiere que el desafío central en los comienzos del siglo XXI
es aprovechar los excedentes que está generando el doble bono asociado a los términos
del intercambio y la demografía para asegurar el crecimiento sostenido e inclusivo; para
asegurar el desarrollo humano.
Mejorar los marcos institucionales es una tarea que supera los límites de la economía y
le incumbe sobre todo al sistema político. Por ello, al llegar a este punto, todo lo que un
economista puede hacer es acercarse a la orilla del mar de la política y arrojar la botella
con el mensaje de lo que la economía necesita. La esperanza es que, si es leído, el
mensaje sea de alguna utilidad en el debate sobre cómo construir consensos para la
buena política.
264
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