Debilidad del Estado en Colombia: ¿mito o realidad?

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Francisco Leal Buitrago

El Estado colombiano es débil, no sólo porque no ha gozado

nunca del monopolio en el uso legítimo de la fuerza, sino
sobre todo porque bajo las formas democráticas subyacen
estructuras y conductas profundamente antidemocráticas.
¿Todavía se podrá fortalecer políticamente al Estado
colombiano?
Francisco Leal Buitrago*

Acomodo democrático por conveniencia

La mayor parte de estudios sobre los Estados en América Latina afirman que éstos han sido
débiles. Colombia aparece como excepción en algunos de ellos, en la medida en que las
dictaduras que afligieron a la región fueron escasas en el país. Esta situación la refuerzan con
el argumento de la permanencia en Colombia, durante la mayor parte de vida republicana,
de formas que caracterizan una democracia liberal, como las elecciones periódicas [1].

Esta es solo una parte de la argumentación, ya que tal formalidad democrática -importante,
por supuesto- se explica en esencia por el papel que cumplió el bipartidismo en el país:
liberalismo y conservatismo sustituyeron en buena medida y en forma distorsionada al Estado
-al igual que ocurrió con la Iglesia católica-, disimulando su debilidad mediante la
entronización ideológica bipartidista en la conciencia de la población -adscripción con tintes
sectarios- a lo largo de las guerras civiles de la segunda mitad del siglo XIX [2].

Esta larga situación indujo el 'acomodo democrático por conveniencia' de las élites, las cuales
han mantenido instituciones y normas que caracterizan a las democracias liberales, como es
la periodicidad electoral. En estas circunstancias, el brote de fenómenos contrarios a la
democracia se produjo, paradójicamente, en el seno de esa misma formalidad democrática.

El uso político de la violencia

El más visible y persistente de esos fenómenos antidemocráticos ha sido el uso -directo o
indirecto- de la violencia en el ejercicio de la política, con altibajos a lo largo de la historia
republicana.

Tal uso no ha sido ejercido sólo por parte de la Fuerza Pública, sino sobre todo por distintos
grupos armados fuera de la ley. Este hecho configura una contradicción con la característica
principal de la definición clásica de Estado moderno, formulada por Max Weber: monopolio en
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el uso legítimo de la fuerza.

Aunque hay ordenamientos políticos diferentes al Estado moderno que monopolizan la

violencia, esta forma de Estado, liberal y democrático, exige ese monopolio como uno de sus
componentes esenciales. Pero, por el hecho de que no lo disfrute de manera plena, no
necesariamente queda excluido en forma automática del reconocimiento como
Estado moderno, en el sentido weberiano.

Sin embargo, el Estado moderno no puede perpetuarse como tal -o aspirar a serlo- si la
competencia estatal por el uso de la violencia con actores ilegales tiende a permanecer.
Además, el hecho de que esta violencia competitiva persista como forma particular de resolver
determinadas tensiones y formas históricas de manejo político, no le resta importancia a
la necesidad democrática de tener tal monopolio de manera legítima para ser un Estado
moderno en el sentido weberiano. Esta es la situación histórica de Colombia con su
Estado débil. [3]

Proceso de construcción del Estado

Otro argumento que suele esgrimirse para explicar la ausencia de monopolio legítimo en el
uso de la fuerza es la tesis del 'Estado en construcción' [4]. Si bien es cierto que el largo
proceso de construcción de un Estado liberal, representativo y democrático tiene validez en el
contexto teórico e histórico de los procesos sociales, en la actualidad esa tesis tiene
limitaciones. Es el caso de lo que podría llamarse crisis del modelo de democracia liberal.

Se trata, en sus orígenes, de los resquicios que presentó este modelo en construcción al
desarrollarse dentro del proceso de expansión del capitalismo. Los objetivos inherentes al
capitalismo son la ganancia y la acumulación de capital, sin que necesariamente se cree
riqueza (por ejemplo, con la especulación conemporánea) y menos aún que ésta se
redistribuya. Esos resquicios iniciales en la aplicación del modelo se han tornado en
verdaderas troneras, incluso en algunos Estados modernos, hasta el punto de que
han desvirtuado los principios democráticos del modelo debido al mayor peso que ostentan los
intereses capitalistas. Al final se hará referencia a este punto en particular.

Expresiones contemporáneas de debilidad del Estado

Pasando por alto numerosos fenómenos de la historia nacional -que servirían de ejemplos
adicionales al de carencia de monopolio de la fuerza- sobre la 'debilidad política del Estado'
(política, puesto que desde el Frente Nacional la modernización del Estado lo fortaleció
burocrática y financieramente, aunque poco en lo político) se llega a la situación
contemporánea, que es la que induce a más controversias al respecto.

A partir de la década de los años ochenta ha sido recurrente un fenómeno enquistado en

la formalidad democrática nacional, que ha sido analizado en detalle durante los últimos años,
en especial bajo el nombre de 'captura del Estado' [5].

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Se trata de la proliferación de conductas deshonestas, ilegales y hasta criminales -muchas
acompañadas de violencia- en instituciones estatales de varias regiones del país, mediante la
penetración de delincuentes en esas instituciones, debilitándolas al ponerlas a su servicio.
Este fenómeno ha sido quizás el más publicitado en los últimos años, gracias a las denuncias
iniciadas por medios de comunicación y que han sido acogidas por algunas Cortes [6].

El sistema político del clientelismo

La debilidad política del Estado en el país se manifiesta también mediante un fenómeno
antidemocrático que es común en muchos países, aún en algunos de industrialización
temprana -o 'desarrollados'-, pero que en el caso de Colombia es paradigmático.

Se trata del clientelismo, proyectado desde el 'gamonalismo' y el 'caciquismo' premodernos, a

partir de la convivencia burocrática bipartidista durante el Frente Nacional, cuya agresividad
derivada de su profunda penetración política me permitió denominarlo 'sistema político del
clientelismo'. [7] Esa agresividad arrastró consigo una corrupción rampante, cuya vigencia -y
la de su progenitor- se cimentó con mayor fuerza durante los dos períodos del gobierno
pasado.

Esta situación trajo a su vez un mayor debilitamiento de la de por sí débil capacidad

de 'expresión ciudadana', cerrando así un posible espacio de fortalecimiento del Estado. Esta
inhibición del ejercicio ciudadano se inscribe no sólo en eventos electorales -a través de la
compra de votos y el traslado de electores como rebaños-, sino también en la incapacidad de
construir veedurías ciudadanas para vigilar decisiones políticas de miembros de
corporaciones públicas y de numerosos mandatarios regionales y locales.

Una vez que este ambiente se propagó a varias regiones del país, junto con el fortalecimiento
de las arcas oficiales, aparecieron y se dispararon las ferias de contratos, como es el caso
emblemático del actual 'carrusel de la contratación' en Bogotá [8].

Finanzas públicas y fortalecimiento del Estado

El fortalecimiento financiero del Estado es condición necesaria pero no suficiente para
fortalecer políticamente un Estado. No es suficiente, ya que si impera la corrupción, como
ocurre en el país -incluso con soportes legales-, la fortaleza financiera sirve de acicate, de
manera contradictoria, para debitar políticamente al Estado. [9]

Además del clientelismo, la ambientación y el fortalecimiento de la corrupción en el Estado la

proporcionaron la 'infiltración' de mafias de narcotraficantes en alianza con políticos, a la par
de ambiciones desmedidas y corruptas motivadas por el ansia de enriquecimiento fácil.

Muchos políticos regionales encontraron en ello la clave de sus triunfos electorales, para
revertir luego con creces beneficios a sus financiadores -legales o ilegales-, sin que se
preocupen -por supuesto- de perder electores con libre ejercicio de ciudadanía, ya que en

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esos casos son casi inexistentes. No sobra recordar acá innumerables vivencias de la
'parapolítica' y sus 'carruseles familiares', tan difíciles de erradicar.

Los partidos políticos no escapan de la feria

El papel de la política en un Estado moderno y democrático se orienta a institucionalizar los
conflictos y negociar los intereses, para que los partidos políticos los canalicen o tramiten al
Estado. En este sentido, el uso legítimo oficial de la violencia es un recurso subsidiario ante
eventuales dificultades.

La lógica de este derrotero democrático exige que los profesionales de la política se

sintonicen con la opinión pública, si quieren al menos conservar su electorado (rendición de
cuentas). Sin embargo, si no existe un sistema de partidos con fortaleza mínima, está lógica
puede desvirtuarse, máxime si la debilidad partidista se junta con fenómenos como los
indicados antes.

Cuando los políticos no dependen de un electorado a quien rendirle cuentas, es decir, de

ciudadanos que ejerzan sus derechos y deberes, su preocupación no es hacer política
con orientación democrática.

Por eso, si sus apoyos dependen de grupos legales o ilegales que les financian sus campañas
con el ánimo de obtener réditos posteriores, y si sus electorados potenciales carecen de
condiciones mínimas de ciudadanía, bien sea por pobreza, miseria, desempleo estructural o
diversas formas de exclusión social, las modalidades de compra de votos o de coacción
electoral marcarán la pauta de sus 'triunfos' electorales.

No hay que esculcar mucho en la historia contemporánea de nuestras regiones para entender
la condición similar de que gozan numerosos políticos, al ejercer sus funciones con lógicas
propias a espaldas de la opinión pública, sin que piensen siquiera en mantenerla o
conquistarla [10].

Obras son amores y no buenas razones

Dentro del cuasi-remedo de sistema de partidos que hay en el país y en medio de sus
componendas, del clientelismo y la corrupción de que adolecen buena parte de ellos, por
fortuna hay grupos, sectores y movimientos que buscan sacar al país -incluso de manera
contradictoria- del atolladero en que se encuentra.

Hay casos de avales electorales dados a candidatos y grupos que aún creen en la
honestidad, facilitados por partidos minúsculos para sobrevivir, como son los de la Asociación
Nacional Indígena y el Partido Verde.

En estos casos -y en otros con liderazgos personales relativamente fuertes-, hay inclinación a
mantener lo que se conoció hace algunos años como antipolítica y que ahora se
autodenominan 'independientes'. El descrédito a que llegaron los partidos alimentó así
una forma de hacer política, que de manera contradictoria se denominó antipolítica.
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Como continúa la desconfianza hacia los partidos -como institución-, los 'independientes' no
quieren saber nada de ellos ni de sus facciones. Por lo tanto, procuran reafirmar su
autonomía, si les es posible, recogiendo firmas para lanzarse a la palestra electoral.

Pero la desconfianza no es solamente con los partidos, sino que cobija instituciones estatales,
como el Congreso y las demás corporaciones de elección popular. Se trata, entonces, de
ingresar en ellas, de la manera más neutral posible, para supuestamente tratar de hacer
algo a favor de la democracia.

De esta forma, este 'juego democrático', por fuera de la institucionalidad de los partidos, antes
que fortalecer el Estado contibuye a debilitarlo de manera indirecta, ya que inhibe el
cumplimiento de las funciones partidistas.

Una Constitución incómoda

Este muestrario de fenómenos contrarios a la democracia -en medio de
la formalidad democrática del país-, que reafirma la debilidad política del Estado, podría
alargarse como un rosario de perlas.

Sin embargo, vale la pena señalar algunas situaciones adicionales, además de la referencia
anunciada al comienzo sobre el desarrollo distorsionado que presenta en la actualidad la
democracia representativa.

Quizás la situación más notoria es la que se deriva de la aplicación -dentro del ámbito
democrático formal- de excepciones constitucionales hechas a la medida. En efecto, a
diferencia de la mayor parte de países de la región que tuvieron dictaduras sin controles
constitucionales que evitaran desmanes contra la población, Colombia se ideó la aplicación
rutinaria de la figura del 'estado de sitio' de la Constitución de 1886.

Desde antes del Frente Nacional, el 'estado de sitio' facilitó las iniciativas militares y actuó
como visto bueno anticipado para las acciones represivas por venir. Propició la autonomía de
las acciones castrenses al eliminar las cortapisas jurídicas y estimuló una dinámica violatoria
de los derechos humanos.

En determinadas coyunturas algunas de las normas acumuladas mediante el estado de sitio

fueron seleccionadas y reagrupadas para ser convertidas en legislación permanente, con el fin
de crear un cuerpo legislativo relativamente homogéneo que sirviera de modelo estratégico
contra la subversión. [11]

Es conocida la crisis política generalizada que llevó a la coyuntura de 1989 a 1991, cuyo
resultado fue la Constitución de 1991. Ante las cortapisas que impuso esta Carta para
controlar los desmanes de la anterior excepción constitucional del 'estado de sitio', luego de
intentos fracasados -gracias a fallos de la Corte Constitucional- de los dos primeros gobiernos
de la década de los años noventa de acudir por oficio a los 'estados de excepción', el
Congreso se ideó la manera de 'subvertir legalmente' el orden constitucional.
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En vísperas de cumplir 20 años, a la Constitución del 91 le han cambiado más de 60 artículos
en 29 reformas, algunas de las cuales buscan minar y otras distorsionar el espíritu
democrático excepcional que le dio origen.

Además, son numerosas las leyes destinadas a alterar, mediante interpretaciones leguleyas,
el sentido democrático implícito de la Carta. Todos ellos han sido atentados sostenidos y
soterrados en contra del propósito de los constituyentes de fortalecer el Estado.

La Corte Constitucional solamente ha podido desvirtuar algunos de esos cambios, varios de

los cuales han desbordado la desfachatez de buena parte de la clase política. El ejemplo
paradigmático al respecto es la prohibición, el año pasado, de la segunda reelección
presidencial inmediata.

Con el argumento caudillista, sofista y antidemocrático del 'estado de opinión', Uribe logró
'engrupir' durante años a la mayor parte de una opinión pública polarizada a su favor. Pero,
por fortuna, se encontró con un freno dada la fortaleza relativa de la democracia en el país.

La larga vigencia de formalidad democrática no se ha quedado en el vacío y ha dejado sus

huellas positivas. Pero parece que los países que se quedaron más en la formalidad que en el
contenido de la democracia liberal se les pasó su cuarto de hora para construir democracias
liberales funcionales a los principios democráticos.

Fortalecimiento político del Estado: ¿utopía o posibilidad?

Se plantea, a manera de síntesis, una hipótesis sobre manejo político, ahora que el país
cuenta con un gobierno que despierta dudas e incertidumbres, pero también ciertas
esperanzas.

El subproducto principal de la situación nacional descrita es lo que -de manera genérica- se

conoce como problemas sociales: marginalidad, desempleo, subempleo y, en general,
exclusión social.

Esto acarrea una situación política que conforma un círculo vicioso que reproduce la debilidad
política del Estado: clientelismo y corrupción, déficit estructural creciente de ciudadanos y
ausencia de construcción de ciudadanía.

Su contraparte (teórica) es la inclusión social, las reformas políticas democráticas, el acato a

la Constitución -sin torcerle el pescuezo- y el cumplimiento cabal de leyes y normas
adecuadas, que son numerosas en este 'país del general Santander'.

¿Puede entonces un gobierno habilidoso y voluntarista, apoyado en argucias y malabares

políticos, sanar un organismo social (símil social-organicista decimonónico) que adolece de
cáncer con metástasis, sin generar primero una movilización social masiva para construir un
movimiento precursor de un sistema de partidos políticos fuertes y democráticos, puntal del
fortalecimiento estatal?

Las movilizaciones sociales como propósito son factibles en el país, pues hay un amplio
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sector urbano y moderno de opinión pública -maleable por definición-, con recursos de
comunicación y tecnologías mediáticas novedosas.

Lo atestigua la movilización social caudillista del presidente Uribe en contra de las FARC
durante sus gobiernos, basada en la manipulación y el temor ciudadanos saturados de odio,
mediante el recurso permanente de la polarización mayoritaria de la opinión pública a su
favor. Su exámen final fue la inmensa marcha nacional en contra las Farc, el 4 de febrero de
2008.

Sin necesidad de acudir a mañas antidemocráticas propias del caudillismo latinoamericano,

sino recordando -de nuevo- a Max Weber, los líderes carismáticos han sido necesarios a lo
largo de la historia de la humanidad, para bien y para mal.

¿Podrá el país, entonces, construir un proyecto de movilización social destinado a 'rompérle el

espinazo' a la violencia, el clientelismo y la corrupción, o seguirá rondando la utopía de
hacerlo sólo con medios políticos convencionales y voluntarismos?

* Sociólogo, Profesor Honorario, universidades Nacional de Colombia y de Los Andes.

Notas de pie de página

[1] En artículo publicado en El Tiempo («Los 'mitos urbanos' de la parapolítica», 27 de enero

de 2011), Gustavo Duncan indicaba que «Paradójicamente Colombia es un estado fuerte. La
crisis de seguridad de los últimos 30 años no ha puesto en riesgo la existencia de las
instituciones democráticas...». El artículo se refería al 'desmonte' de cuatro mitos sobre la
parapolítica. Aunque Duncan mostraba la 'captura' del Estado regional por parte de la
'parapolítica', afirmaba una supuesta fortaleza del Estado.

[2] Esta permanencia democrática formal mantenida por el bipartidismo, en medio de un

Estado frágil, fue un subproducto de la prolongada reacción antimilitarista de las élites tras la
dictadura de Bolívar y la disolución de la Gran Colombia. En esa reacción se destacan la
eliminación del pequeño ejército profesional que apoyó a Melo contra Obando en 1854, luego
de su derrota siete meses más tarde, y -ya en el siglo XX- el inicio tardío del proceso de
profesionalización militar en 1907.

[3] Al respecto, no es clara la explicación 'excluyente' del monopolio legítimo del uso de la
fuerza, como parte esencial de un Estado moderno-democrático, que hace Ingrid J. Bolívar en
su artículo «Sociedad y Estado: la configuración del monopolio de la violencia», reeditado en
Luis Javier Orjuela E. (compilador), El Estado en Colombia, Departamento de Ciencia Política-
CESO, Uniandes, 2010.

[4] Véase Fernán González, «Un Estado en construcción. Una mirada de largo plazo sobre la
crisis colombiana», reeditado en Ibid.

[5] Véase Claudia López Hernández (edición de) "Y refundaron la patria... De cómo mafiosos
y políticos reconfiguraron el Estado colombiano", Bogotá, Corporación Nuevo Arco Iris, 2010.
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[6] El Estado no es un ente monolítico sino multifacético, no sólo con respecto a las ramas del
poder público (Ejecutivo, Legislativo, Judicial...), sino también con relación a los niveles
territoriales: nacional, regional y municipal (Ejecutivo nacional y Congreso, gobernaciones y
asambleas, alcaldias y concejos). Este recorderis del ABC de la política en una democracia
liberal -representativa- es necesario para diferenciar expresiones diversas de la política en un
mismo contexto nacional, como es el caso del autoritarismo subnacional en países
democráticos frente a gobiernos nacionales que no lo son, o lo son en menor medida. Véase
Edward L. Gibson, «Control de límites: Autoritarismo subnacional en países
democráticos», Desarrollo Económico, Vol. 47, 186, Buenos Aires, enero 2008. La fortaleza -y
también la debilidad- del Estado puede ser parcial, o selectiva, es decir, presentarse o
construirse en determinadas instituciones oficiales y no en otras.

[7] Francisco Leal Buitrago y Andrés Dávila, "Clientelismo: el sistema político y su expresión
regional", Bogotá, Ediciones Tercer Mundo-Iepri, U.N., 1990 (reedición Ediciones Uniandes,
2010, colección de celebración de los 60 años de la Universidad de los Andes).

[8] También cabe indicar que el crecimiento de ciertos presupuestos municipales, derivado de
la modernización capitalista en etapas recientes, se ha prestado para 'capturas' de
administraciones municipales y sus consecuentes 'chanchullos', como ocurre con diversas
zonas francas. En los alrededores de Bogotá pueden apreciarse varios ejemplos.

[9] De ello tampoco se libra la rama jurisdiccional del Estado, como se ha visto con la compra
de jueces o, incluso, con la conducta de las altas Cortes. Basta recordar el reciente
'descubrimiento' de los medios de 'la feria de las pensiones' en el cuestionado Consejo
Superior de la Judicatura. Ver «El carrucel de los magistrados», en Semana, No. 1503,
febrero 21 a 28 de 2011.

[10] Ejemplo reciente que combina esta situación con un tufillo de corrupción es la
escandalosa insistencia en la compra -o el alquiler- de costosas flotas de carros blindados
para servicio de los abnegados y sacrificados padres de la patria. Es decir, un pequeño
'encime' -una 'ñapa simbólica'- a los vergonzosos privilegios de que gozan los congresistas.
¿Es acaso éste ejemplo, reciclado una y otra vez, una muestra de fortaleza política del
Estado?

[11] Vésae mi libro La inseguridad de la seguridad. Colombia 1958-2005, Capítulo

Dos,Bogotá, Editorial Planeta, 2006. * Sociólogo, Profesor Honorario de las Universidades
Nacional y De Los Andes.

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