O Ato dos Dispositivos Constitucionais Transitórios (ADCT) foi a maneira pela

qual os atores da Assembleia Nacional Constituinte encontraram para

compatibilizar o regime jurídico que se esvaía com a transição democrática e o
que se instalava. Se o ADCT foi criado para auxiliar na transição entre estes
dois ordenamentos jurídicos, o que explica seu crescimento de 62%, de
originalmente 70 artigos, para 114 atualmente? Sustentamos no texto que o
ADCT criou sua própria agenda de reformas. Seguindo o espírito de policies do
corpo central da Carta e da consequente tendência de tratar políticas públicas
como matéria constitucional, o conceito de transitório se transformou em
provisório: com o aval do Supremo Tribunal Federal (ADIns 829, 830 e 831) e o
precedente criado pela Emenda Constitucional de Revisão 1/1994, uma
agenda própria de arrecadação e gestão orçamentária se instalou no ADCT. A
Emenda Constitucional 95/2016, conhecida como “Novo Regime Fiscal” ou
“Teto dos Gastos Públicos”, coroa o objetivo de longa data do Executivo de
tornar discricionário grande parte do montante orçamentário da União. A partir
da análise das diversas Emendas que alteraram o ADCT, sob o
enquadramento do institucionalismo histórico e de um estudo orientado via
process-tracing, buscamos descrever a trajetória do Ato dos Dispositivos
Constitucionais Transitórios com o objetivo de acrescentar novas variáveis aos
estudos já consolidados de reformas constitucionais e tentar trazer algumas
inferências sobre os condicionantes e mecanismos que expliquem como o
processo de transformação do Ato se deu e suas consequências no processo
decisório e na gestão orçamentária do Executivo, além da relação deste com o
Legislativo.

Palavras-chave: Reforma Constitucional; Mutação Constitucional; Agenda do

Executivo; Relações Executivo-Legislativo.
Ciclos de reforma (Melo, Couto e “segunda onda” depois), constituição como
instrumento de reformas econômicas, de plano estritamente governamental.
CF 1988 ultrapassou a dimensão da polity para policy, demonstrando que a
politics se dá em nível constitucional.

CONSTITUCIONALIZAÇÃO indica compromisso com algum comportamento

futuro. Melo (2005, p. 22): reformas que implicam em desconstitucionalização
têm menor probabilidade de aprovação do que outras nas quais esse problema
não existe.

Devemos investigar e atualizar os estudos sobre que tipos de reformas

se deram no desenrolar da vida política
Pretendo neste estudo abordar ADCT como instrumento à disposição
dos atores políticos e sobretudo ao interesse do Executivo de traçar um
movimento contrário à vinculação de gastos com políticas sociais bla bla.

“A discussão acerca da ingovernabilidade assumiu grande centralidade no

debate público em torno das reformas recentes. Mais que isso: ela se tornou
um princípio ordenador do campo político. A ingovernabilidade fiscal passou a
ser invocada com base num duplo diagnóstico de rigidez fiscal e orçamentária
e de expansão dos direitos sociais e do gasto social crescente, sem previsão
de novas formas de financiamento” (Melo, 2002, p. 48)
“As áreas fazendária e de planejamento do governo passaram a se mobilizar
em torno da questão da rigidez orçamentária e da necessidade de garantia de
‘receitas livres’. Com base no fato de que o Governo Federal só passou a
dispor de liberdade alocatícia no que se refere a 10% do orçamento, a união
passou a patrocinar iniciativas que visavam à retenção de parcelas das
transferências constitucionais aos estados e municípios [...]. Essa disputa
federativa evoluiu gradativamente e ganhou certa permanência com a criação,
em 1993 – e as sucessivas prorrogações – do Fundo Social de Emergência
(transformado, em 1996, no Fundo de Estabilização Fiscal, e, em 2000, na
Desvinculação de Recursos da União). Pela importância que essa disputa vem
assumindo, podemos afirmar que ela constitui-se em dimensão essencial do
conflito fiscal e distributivo brasileiro.” (Melo, 2002, p. 49)

O exaurimento do ADCT e sua possibilidade de reformas

Aceito o caráter constitucional das normas transitórias como o fez a

jurisprudência (vide ADIns 829, 830 e 831, analisadas adiante), estão elas
“sujeitas, em princípio, às mesmas normas e limitações impostas para a
mudança das demais normas constitucionais” (Ferraz, 2012, p. 371). Mas há
certo cuidado, ou deveria haver em tese, com algumas de suas características.
Primeiramente, há de se admitir que as disposições transitórias não
estão no rol de limitações do artigo 60, e sobretudo em seu parágrafo 4º 1, da
CF/88. Em segundo lugar, Ferraz (idem) coloca que “a irreformabilidade só se
constata onde atua a impossibilidade” (ibidem, p. 371). No caso do ADCT, uma
norma transitória que já produziu seus efeitos, onde seu prazo está
consumado, não seria passível de reforma.
Por fim, a autora aponta que “é de se ter como inconstitucional a
atuação do Poder Constituinte Derivado quando modifica as Disposições
Transitórias para suprimir, alterar ou incluir no texto normas que não se
compatibilizem com a finalidade apontada” (ibidem, p. 372).
Há de se questionar então se as normas presentes no ADCT original já
se concretizaram ou exauriram, como sua finalidade impunha. Analisando o
panorama onze anos após a promulgação da Carta, Ferraz (idem) dá resposta
negativa à questão: para a autora, o processo de transição constitucional ainda
não estava inteiramente concluído.
Por um lado os dispositivos nitidamente transitórios e casuísticos – e
aqui se destaca a transição eleitoral presente no começo do Ato – foram
implementados e por isso se exauriram, por seu próprio prazo ou por
regulamentação legislativa – como por exemplo o Código do Consumidor (art.
48 do ADCT; Lei nº 7078/90) –; e até mesmo a Revisão Constitucional (art. 3º)

1
Art. 60 § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
prevista pelo Ato já se deu no prazo estipulado. A autora conclui que “não se
pode mais dizer que a Constituição de 1988 é uma Constituição Provisória em
razão da previsão, antes existente, da revisão de suas normas” (ibidem, p. 380,
grifo no original).
Por outro há normas que não estão esgotadas. Dentre estas, Ferraz – a
autora se baseia em 1999 para seu estudo – destaca o art. 42, que
determinava a obrigatoriedade de investimentos em irrigação em regiões
específicas do país por 15 anos e o art. 40, que mantinha a Zona Franca de
Manaus por 25 anos. Dispositivos essencialmente de policy e que não
condizem com a transição – normas de natureza autônoma, nas palavras de
Ferraz – entre ordenamentos jurídicos. Os dois artigos em questão foram
regulamentados ou emendados posteriormente. E é justamente o
emendamento do ADCT que complexifica a questão de seu exaurimento.
Das 99 Emendas Constitucionais promulgadas até o fim de 2016, 35
delas (cerca de 35%) alteraram ou incluíram dispositivos no Ato Transitório. O
Gráfico 3, a seguir, discrimina as emendas pelo tipo de mudança realizada.

Gráfico 3 – Emendas Constitucionais relativas ao ADCT por tipo de mudança

Fonte: Elaboração Própria a partir do Banco de dados do DATAPOL.

Se tivemos Emendas que alteraram normas essencialmente transitórias

– como a EC 2/1992, analisada adiante – ou que alteraram o prazo da
transitoriedade de alguns dispositivos – como por exemplo a EC 43/2004, que
aumentou o período de investimentos em irrigação nas regiões Centro-Oeste e
Nordeste – , em contrapartida houve, a partir da EC de Revisão 1/1994 (que
instituiu o Fundo Social de Emergência), a adição de artigos ao ADCT, mais
uma vez compostos de policy, e emendas como a EC 41/2003, que
modificaram ou aplicaram o ADCT como qualquer outra norma do Corpo
Central. No caso da EC 41/2003, aplicou-se o art. 17 do Ato às situações
previstas no corpo permanente (Raad, 2008).
Nas seções seguintes, veremos o processo de mudança no ADCT, que
abrange tanto mudanças formais – reformas e emendamentos – quanto
informais – mutações e reinterpretações, e a partir da análise da trajetória das
mudanças – tendo como pano de fundo a literatura que se debruçou sobre
alguns ciclos de reformas constitucionais, verificar o estabelecimento de sua
agenda própria de reformas

Como exemplos, o art. 42, que determinou a obrigatoriedade de

investimentos em irrigação em regiões específicas do país por 15 anos; o art.
40, que previu a manutenção a Zona Franca de Manaus por 25 anos; e o art.
60, que indicou aos próximos dez anos o desenvolvimento de esforços para
dedicar 50% dos recursos vinculados pelo art. 212 da CF/88 à eduação para a
erradicação do analfabetismo e universalização do ensino fundamental.
Tais artigos, sem correspondência com a transição institucional,
complexificaram o exaurimento por completo do ADCT e continuam vivos, e
com exceção do art. 40, foram emendados posteriormente no próprio Ato

ÚNICA VOZ NA REVISÃO CONTRA ACRESCENTAR ARTIGOS AO ADCT:

JOSÉ SARNEY

O SR. JOSÉ SARNEY (PMDB- AP. Pronuncia o seguinte discurso.)- Sr.

Presidente, Sras e Srs. Congressistas, não votarei a Emenda acrescentando às
Disposições Transitórias cinco artigos para criação de um Fundo de
Emergência. Minhas objeções, intransponíveis, são de natureza constitucional.
Governei com a Constituição entronizada em meu gabinete. Mesmo dela
discordando, fui fiel cumpridor do seu texto. Ela é o Estado de Direito. Agora,
não posso rasgá-la. O artigo 33, Ato das Disposições Transitórias da
Constituição de 1946, determinou que fosse construída na Capital da República
uma estátua de Rui Barbosa,para lembrar a todos nós o império da lei. Do
mesmo modo, a Constituição do Rio Grande do Sul, a de 1947, determinou no
artigo 46, de suas Disposições Transitórias instalar, em caráter permanente,
em todos os estabelecimentos do ensino do Estado, "quadros murais com a
efígie do imortal brasileiro" ... Agora, não podemos destruí-la, um ato
institucional com a forma de artigos acrescentado às "Disposições Transitórias"
da Carta de 1988.
A Constituição dispõe em seu artigo 165, § 9": "Cabe à lei complementar: 11 -
estabelecer normas de gestao financeira e patrimonial da administração direta
e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos”.
Não estamos revendo este artigo: "Pela proposta do Sr. Relator, o texto
constitucional ficará intacto. Apenas não se aplicará, durante dois anos, ao
Fundo Social de Emergência, que se pretende criar através de acréscimos às
Disposições Transitórias da Carta Política. Se estivéssemos elaborando uma
lei complementar, nos termos propostos, estaríamos diante de inegável e
gritante inconstitucionalidade em face daquele inciso 11, do§ 9", do art. 165.
Propõe-se, pois, que a inconstitucionalidade seja cometida na própria
Constituição, em benefício do quê? Do aperfeiçoamento institucional desejado
pela Revisão? Também não, porque a proposta visa a resolver um problema
atual de caixa limitadamente a dois exercícios. Não se pode, pois, mascarar-se
a matéria como proposta revisional da Constituição. É um artifício com que não
desejo pactuar. Está-se, a toda evidência, criando um fundo novo, provisório,
emergencial, para socorrer-se, com recursos fiscais, as despesas que o
Governo tem que realizar nesses dois próximos anos, decorrente do
desequilíbrio orçamentário que a Administração não conseguiu corrigir, apesar
de extraordinários esforços como noticia a justificativa do Sr. Relator. Nenhuma
palavra, nenhum diagnóstico sobre as causas do desequilíbrio, nenhuma
reflexão sobre o porquê do fracasso em compatibilizar despesas com receitas,
posto que, estas sim, são as razões para procedermos à revisão constitucional
causadora da ingovernabilidade, que denunciei já em 1988, antes de
promulgada a Constituição. Passemos os olhos pelo texto oferecido pelo Ilustre
Deputado Nelson Jobim. Depois de criar o Fundo Social de Emergência,
declara que a ele não se aplicam as regras constitucionais reguladoras da
criação de fundos. Em seguida passa a constituir as receitas do novo órgãd
através de aumentos nos tributos que menciona, cuidando de não permitir
sobre elas as incidências de ván~ comandos constitucionais, tais como o art.
153, § 5" (ouro como ativo financeiro e a participação dos Estados e Mumcípios
produtores nos impostos específicos), art. 157, li (vinte por cento destinado aos
Estados e Distrito Federal dos impostos instituídos pela União), 158, li
(cinqüenta por cento destinados aos Municípios), 212 (aplicação obrigatória
pela União de dezoito por cento de seus impostos na manutenção e
desenvolvimento do ensino) e 239 (financiamento do seguro-desemprego com
a contribuição decorrente do PIS). Com diagnóstico, a proposta poderia ser
considerada útil para os trabalhos revisionais porque indica os principais
entraves das Di~po~ições Permanentes, contrários ao equilíbrio orçamentário
da União. Mas não cuida de alterá-los. Apenas propõe a ~u~pensão de sua
incidência, por dois anos, nas receitas do fundo, que se anuncia como salvação
da Pátria, admitindo, pois, que a Pátria não pode ser salva enquanto estiverem
vigentes aquelas regras. Tecnicamente a proposta é inviável porque não
decorre de revisão das Dispdsições Permanentes, apenas suspensas e
especificamente para as receitas do fundo. Utiliza-se das Disposições
Transitórias para a consumação da inconstitucionalidade, que se não cometeu
através da lei complementar, embora tentada até pelas ·medidas provisórias
mencionadas pelo Deputado Relator. Deveria agora, na atividade revisora, o
Congresso aprová-las como normas de transição sem qualquer alteração nas
disposições permanentes? Por último, revoga-se o§ 4", do art. 2", da Emenda
Constitucional n" 3, que destinou vinte por cento do IPMF à construção civil,
condição que possibilitou o acordo entre vários partidos· para a aprovação
daquele imposto. Casuísmo evidente e lamentável, impossível de ser apreciado
por um Congresso no exercício de sua função constituinte revisora. Se não
pudermos constituir o projetado fundo através de lei complementar, porque
seria inconstitucional ao dispor diferentemente sobre a partilha das rendas
tributárias e se a inconstitucionalidade decorreria do atrito com as normas
permanentes, por que então não cumprir com o nosso dever e revisionar tais
normas, em vez de apenas suspender a incidência delas setorialmente e por
dois anos? A solução proposta pelo Sr. Relator significa resolver um problema
de dois exercícios e não o do país da governabilidade, posto que, segundo
essa solução, os entraves das Disposições Permanentes, confessadas agora
como geradoras do desequilíbrio orçamentáno, continuarão em vigência e a
Revisão Constitucional nada teria feito para corrigi-Ias em benefício da
continuidade das instituições e dos futuros governos federais. Não podemos
reduzir a revisão constitucional, concebida para rever e projetar a ordem
jurídica com o máximo de durabilidade, a aumentos tributários contra normas
constitucionais permanentes, não modificadas no legítimo processo revisor.
Devemos ter coragem para alterá-las, o que resultará em benefício do País,
impossível de ter governabilídade com o caos jurídico da Constituição de 1988.
Também, não posso conceber como começar a revisão pelas Disposições
Transitórias. O poder que foi dado ao Congresso, pelo art. 3" das mesmas
Disposições Transitórias, foi o de rever a Constituição e não o de incorporar
novos artigos no "transitório", antes de qualquer alteração no permanente, isto
é, acrescentar duas Medidas Provisórias rejeitadas, uma Lei Complementar e
Emenda Constitucional em tramitação, como o parecer fez questão de explicar.

José Fortunati (PT/RS): O SR. JOSÉ FORTUNATI (PT-RS. Como Líder. Para '
discutir. SeJll. revisão do orad01J -Sr. Presidente, Srs. Congressista~. a
Bancada do Partido dos Trabalhadores vem a este plenário participar
ativamente da discussão e votação do Fundo Social de Emergência. Em
primeiro lugar, queremos destacar que entendemos que:: o Fundo Social de
.Emergência não deveria fazer parte desta votação, do processo revisional.
Queremos aqui lembrar que este FundoJoi apresentado pelo Poder Executivo
enquanto uma emenda fora do processo revisional. Infelizmente, 'pelo
Regimento Inferno do Congresso Revisor, a emenda . ~c~bou
s~ndo'absor'vida. De nossa parte, continuamos fazendo 1,1m destaq!Je à parte
do Fundo Soéial de Emergência. Entendemos, em primeiro lugar, que ele não
deveria estar, me~mo no processo revü;;ional, neste campo. Trata-se, . neste
momento, de procedermos a uma discussão, no mérito, da~ principai~
questões que estão contempladas na Consti, tuição Federal. No caso desse
Fundo, temos uma discussão de uma disposição transitória que não deveria
estar sendo realizada agora. · Em segundo lugar, Sr. Presidente, entendemos
que o · Fundo Social de Emergência deveria estar claramente distanciado
desta discussão do processo revisiOnal, porque diz respeito ao Plano de
Estabilização de que tanto necessita 9 Governo Federal. Entendemos que a
Constituição Federal não diz respeito a medidas conjunturais, a medidas que
devam ser tomadas; a cada momento, pelo Governo que está de plantão.

O SR. EDUARDO SUPLICY (PT-SP. Como Líder. Sem revisão do orador.) -Sr.
Presidente, Srs. Congressistas, consoante o que já foi expresso pelo Líder
José Fortunati e pelo Deputado José Genoíno, o Partido dos Trabalhadores no
Senado acompanha as razões expressas, ressaltando que o Ministro Fernando
Henrique Cardoso, na última semana, fez um diagnóstico importante ao dizer
que faltava legltimidade ao Congresso Nacional para realizar a Revisão
Constitucional, chegando mesmo a propor que houvesse uma nova eleição,
para que se realizasse devidamente a renovação ou a revisão da Constituição
de 1988, através de Deputados e Senadores, que ganhariam legitimidade
mediante nova eleição. O plano contido no Fundo Social de Emergência
aparece encartado como Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Dispostções transitórias são a parte entre o sistema que se esgota e o novo
que se inaugura, para que a transição entre um e outro se faça central. Ora,
sem votar o texto da Constituição, não há o que falar em disposição transitória.
Assim, do ponto de vista jurídico-constituciona I, não se sustenta a pretensão
de votarmos, neste instante, o Fundo denominado FHC ou Fundo Social de
Emergência.