CAPÍTULO I

MARCO TEÓRICO REFERENCIAL

En este capítulo se presenta la información documental para ubicar la

investigación dentro del estado actual de conocimientos disponibles,
incluyendo en primer término los antecedentes de trabajos cuyo aporte es
importante, ya que estos estudios guían la presente investigación, y sirven de
insumos para la interpretación de las fuentes, además de desarrollar los
referentes conceptuales encontrados acerca de la temática de estudio que
gira básicamente entorno de los conceptos de espacio público e informalidad
en general y en términos particulares de la visión que ha acompañado a la
gestión distrital en su solución.

1. Antecedentes de la investigación

Los estudios que se presentan son considerados importantes para el

desarrollo del trabajo, cada uno desde una perspectiva diferente aporta a la
investigación una visión enriquecedora de la temática, sin embargo, en un
análisis histórico de los estudios que dan cuenta del sector informal,
conviene señalar que, quien acuñó el término fue la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) en 1972, al señalarlo en un informe pionero
sobre Kenia. De aquí en adelante se ha abierto el debate y la discusión sobre
un sector heterogéneo y complejo en su dinámica y papel que cumple en lo
económico, social y político.

En el escenario latinoamericano, concretamente en la ciudad de México,

Ramos 2015), elaboró un artículo de investigación titulado Sector informal,

15
 16

economía informal e informalidad publicado en RIDE Revista Iberoamericana

para la Investigación y el Desarrollo Educativo, cuyo objetivo fue analizar la
economía informal y cómo esta participa en la generación de autoempleo en
la economía mexicana.

Para ello se describen los conceptos del sector informal, la informalidad

y la economía informal, y se analizan diferentes indicadores que permiten
medir el fenómeno de estudio. En el trabajo de campo se utilizaron fuentes
de información secundaria que permitieron identificar el porcentaje de la
población ocupada en este sector durante el periodo 2003-2015, constatando
así que 13.5 millones de personas formaron parte del sector informal en el
año 2014.

Concluyendo que el sector informal está formado por empresas,

actividades y trabajadores que operan fuera del marco legal que rigen las
actividades económicas, bajo este concepto se integran las actividades
informales legales e ilegales, pero los trabajos de investigación del Banco
Mundial, de la Cepal y otros investigadores se enfocan en las actividades
informales legales dejando a un lado las actividades ilegales por la falta de
accesibilidad a la información de fuentes primarias dados que son mercados
violentos.

Los aportes para esta investigación vienen dados porque en ella se

demostró que los datos obtenidos por INEGI, se observa que 58 % de la
población ocupada está inmersa en el sector informal de la economía, que
cada año aumenta el número de población en edad de trabajar y el aparato
productivo de la economía mexicana no está generando los empleos
necesarios para absorber esta mano de obra, por lo que está latente la
informalidad como una esponja que atrae a los desempleados y no se
produce crecimiento económico.
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En ese mismo contexto Pérez y Castellano (2014), realizaron un

articulo denominado Pautas para transformar el espacio público.
Asentamientos informales Maracaibo, publicado en la Revista Electrónica
Científica Perspectiva, esta investigación busca establecer concertadamente
con las comunidades pautas para transformar el espacio público en los
asentamientos informales, que sirvan como eje de una nueva visión política
para abordar el espacio público en estas áreas.

Así como también fortalecer una cultura ciudadana, dirigida a lograr

una estructura formal, funcional y espacial, que impactaría positivamente en
la imagen de estos asentamientos, como una necesidad vital del individuo
con su hábitat, propiciando acciones que reivindiquen el “sentido
motivacional” a través de los principios de participación (sentido de
propiedad, socialización y reeducación) de la comunidad con los agentes
externos.

Para ello, se comienza desarrollando un marco teórico referencial para

conocer, formular y evaluar los conceptos, características y funciones que los
espacios públicos han cumplido en la ciudad, como espacios de expresión
social y cultural. En una segunda fase se procede a realizar el estudio
situacional de los espacios públicos de las comunidades en lo que respecta a
sus características, el comportamiento de su gente, y su opinión, para
reconocer sus particularidades socioculturales, y así, crear un buen diseño
que responda a todas las necesidades, intentando proveer a sus habitantes
de las herramientas necesarias para transformarlos en parte activa y
productiva de la ciudad.

Concluyendo que se debe proponer una nueva visión de los espacios

públicos que permita una mayor convivencia entre los vecinos, pero una
convivencia con ética, que permita interrelacionarnos a los peatones; que
haya un desarrollo económico. En la medida que exista mayor carencia o
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ausencia de espacios públicos, se está perdiendo la posibilidad de favorecer

y propiciar las actividades y usos colectivos que conviven junto a la función
residencial, lo que puede llegar a producir un deterioro de las costumbres,
perdida del encuentro cotidiano y transformación en el medio que van desde
la contaminación ambiental y social, hasta la pérdida de valores.

De igual forma llegan a la conclusión, en su trabajo pautas para

transformar el espacio público, asentamientos informales. Los asentamientos
informales no cuentan con una planificación previa de urbanismo, debido en
gran parte a la forma de ocupación del suelo (invasión), lo que trae que los
espacios públicos, las infraestructuras y los servicios de equipamiento no
sean suministrados o previstos y es así, como pronto pasan a ser una
cuestión fundamental en el desarrollo de estas comunidades.

En ese sentido, el aporte para este trabajo viene dado porque

demostró que se debe proponer una nueva visión de los espacios públicos
en estos asentamientos informales, donde su diseño, creación y
mantenimiento sea a través de la utilización de las pautas a partir de las
sugerencias de la comunidad y de las peticiones de los líderes comunitarios
conjuntamente con las organizaciones sociales, universidades, técnicos y
profesionales en un trabajo consensuado que permita una mayor convivencia
y un diseño participativo e identificable por una sociedad integrada.

De igual forma, Bonilla (2015), elaboró un artículo denominado

Informalidad y precariedad laboral en el Distrito Federal. La economía de
sobrevivencia publicado en la Revista Economía Informa, cuyo propósito de
este artículo es replantear el como la reestructuración económica, en la cual
México está inserto desde hace tres décadas, ha traído como consecuencia
más lacerante el estancamiento económico y que ello a redundado en la falta
de empleo formal y la conformación de una enorme estructura ocupacional
caracterizada por la informalidad y precariedad laboral.
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Es un primer acercamiento que busca desentrañar cómo esta situación

se manifiesta en el espacio urbano del Distrito Federal, con la emergencia de
una economía de sobrevivencia desde la cual una gran cantidad de
población busca su reproducción social en condiciones informales y
precarias. En lo que además se muestra la forma en que esta economía
converge en la construcción social de espacios urbanos diferenciados.

De ahí que la informalidad, está ligada a la precariedad laboral, cuando

la economía de sobrevivencia se integra en grupos está manifestándose en
la construcción social de espacios delimitados y particulares ejemplo los
mercados tipo tepitos y los de ventas de autopartes, e incluso de espacios
donde persisten las actividades agropecuarias. Estos constructos sociales
son muy diferenciados de otros que tienen una mayor integración con la
economía mundial y el flujo de información y es que finalmente, la
fragmentación del espacio urbano es el resultado del aumento de las
desigualdades sociales, es decir la expresión de la economía de
supervivencia en la construcción social del espacio de la ciudad.

El aporte viene dado porque en ella se demostró que la fragmentación

del espacio urbano del Distrito Federal es resultado del aumento de las
desigualdades sociales, es decir, es la expresión de la economía de
sobrevivencia en la construcción social del espacio de la ciudad más
relevante del país, lo cual se constituye en el punto de partida para esta
investigación.

En el caso colombiano se presenta Rodríguez Lozano & Calderón Díaz

(2015) con su artículo titulado La economía informal y el desempleo: el caso
de la ciudad de Bucaramanga (Colombia) publicado en la Revista Innovar.
Esta investigación tiene como objetivo analizar la economía informal y el
desempleo en la ciudad de Bucaramanga, como muestra del excedente de la
mano de obra santandereana que no puede ser absorbida en su totalidad por
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la economía local, generando la existencia de economías informales, mal

llamadas "independientes", que no solo no pagan impuestos o no están
registradas en la Cámara de Comercio de Bucaramanga sino que, de igual
forma, son generadoras de empleos informales y de ingresos.

Dentro de ese marco, los autores citados consideran que se entiende

por economía informal o economías subterráneas un conjunto de actividades
que están catalogadas en el sector informal de la economía. La informalidad
es un fenómeno que se ha presentado en la economía de los países
desarrollados y en vía de desarrollo desde décadas atrás, pero a partir de los
años setenta, dadas las necesidades de los gobiernos y de organizaciones
internacionales, se han realizado numerosos estudios acerca de las
economías informales.

Estos han sido realizados por la Organización Internacional del Trabajo

(OIT) y por diversos autores que han proporcionado un sinnúmero de
investigaciones, que han permitido entrever la importancia de la informalidad
en las economías del mundo, en vista de que existen excedentes de mano
de obra y pocos puestos de trabajo, lo que genera desempleo que, a su vez,
conlleva la existencia de la informalidad.

Al analizar la problemática del desempleo y la economía informal en la

ciudad de Bucaramanga, se concluye que el fenómeno de la informalidad en
esta ciudad se encuentra condicionado por la capacidad de generación de
empleo formal en la ciudad; dado que la existencia del empleo formal genera
la presencia o la ausencia de las economías informales y a su vez del
crecimiento de la tasa de desempleo en la ciudad de Bucaramanga.

Se concluye igualmente que la tasa de ocupación en la ciudad de

Bucaramanga entre los años 2009-2013 presentó una tendencia a la baja,
siendo de 51% en el 2009. Este comportamiento permite comprender que se
han generado aumentos en los índices de ocupación informal, y no de la
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formal, como signo de la continua búsqueda de medios de supervivencia por

parte de los habitantes de la capital santandereana.

De ahí que el aporte para esta investigación se halla en que es preciso

enunciar que en el transcurso del año 2013 la ciudad ha presentado un
mayor dinamismo en la economía informal, gracias a los vacíos presentados
en la economía formal y a la incapacidad de la misma para absorber la
fuerza de mano de obra de la ciudad, situación que busca demostrar la
presente indagación.

Asimismo, Quejada; Yánez y Cano (2014) realizaron un artículo

denominado Determinantes de la informalidad laboral: un análisis para
Colombia publicado en la Revista Investigación & Desarrollo. En él los
autores manifiestan que la informalidad representa una alternativa de fuente
de ingresos ante la falta de oportunidades que tienen las personas de
obtener un empleo en el sector formal.

Este artículo muestra los resultados de una revisión sobre la

informalidad y sus determinantes, y destaca que el desempleo es la principal
causa de esta situación, además de factores sociodemográficos, tales como
el nivel educativo y el género. Por su parte, en el ámbito económico se
encuentran factores asociados a la globalización, desarrollo industrial, ciclo
económico y tipo de cambio real, mientras que en el aspecto institucional la
regulación del mercado de trabajo son los elementos determinantes de la
informalidad y sus correspondientes consecuencias.

Acotan los autores que en los diferentes estudios se han identificado

una serie de factores que inciden en la agudización de este fenómeno. La
teoría ha dividido las diferentes causas de la informalidad, por lo que han
surgido una serie de enfoque o corrientes, destacando: el dualista, el
estructuralista, el neoclásico y el ortodoxo, cada uno de ellos agrupa, desde
diferentes puntos de vista, las fuentes de la informalidad, cada uno con su
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propia particularidad y aporte.

Inicialmente se ha identificado al desempleo como el principal

determinante de la informalidad, pues ante la falta de una fuente de ingresos,
ingresar al sector informal se constituye en el camino de escape. La
condición de desempleo de una persona se ha atribuido principalmente al
nivel educativo, es decir entre menor sea el grado de escolaridad de la
persona, su acceso a un empleo formal es más limitado y como tercer
determinante, se señala a la globalización. Por no estar preparados para la
competencia, también se destacan otros factores determinantes de la
informalidad, como: la regulación, el tipo de cambio real, el ciclo económico y
el tamaño del estado.

En ese mismo orden Quintero y Escudero (2015), realizaron su tesis de

grado intitulada Espacio público y derecho a la ciudad, análisis de las ventas
informales ambulantes del centro de Bogotá. El estudio se centró en el
análisis de la relación mercado-Estado-sociedad buscando visibilizar cómo
las políticas neoliberales implementadas antes y durante el periodo
propuesto han impactado la condición laboral de los trabajadores en
Colombia, razón por la cual un grupo de habitantes urbanos ha decidido
hacer uso del espacio público para garantizar su subsistencia, despojando a
su vez al espacio público de la facultad política propia de su rol dentro de la
construcción de ciudad.

Esta problemática ha impulsado tanto a la comunidad de vendedores

informales como a la administración distrital a buscar un espacio de diálogo
que permita encontrar soluciones a esta coyuntura, visibilizando en primer
lugar la existencia de un conflicto urbano que se presenta en la mayoría de
ciudades capitales a nivel mundial que ha obligado a los vendedores
informales a organizarse y, a través de la participación ciudadana exigir el
derecho al trabajo como forma de reclamar el derecho a la ciudad
 23

Se llega a las siguientes conclusiones la importancia del sector informal

visible para el Estado a la hora de publicar las cifras de desempleo, pero
invisible al momento de nombrar la problemática de las ciudades, hacen de
la reflexión acerca del amplio número de habitantes urbanos que se
encuentran desarrollando actividades informales un tema vital al momento de
decidir las políticas económicas del país, reconocer la importancia a este
sector en el desarrollo de la economía nacional es una tarea aún pendiente
por el Estado colombiano.

La disputa entre el derecho al espacio público denunciado por la

administración distrital y el derecho al trabajo reivindicado por los vendedores
informales pone la mesa la discusión sobre la importancia de ambos
derechos. El espacio público ha sido reconocido, por la corte constitucional
en varias sentencias al hacer parte de los derechos humanos de tercera
generación es decir que integra un entramado de derechos que en conjunto
garantizan la condición de dignidad de cualquier humano. Mientras que el
derecho al trabajo por su parte reviste un requisito indispensable para el
desarrollo de cualquier ser humano.

Ambos derechos en disputa representan elementos esenciales a la hora

de ser integrados en el derecho a la ciudad, sin embargo no se puede
desconocer un eje transversal como las políticas Neoliberales que han
desmejorado las condiciones laborales de los trabajadores colombianos, los
cuales se han visto obligados a buscar alternativas para suplir sus
necesidades básicas y asegurar un futuro promisorio para los suyos en la
venta informal ambulante despojando al espacio público de su carácter
político. Esta compleja situación es la que se vive a diario en las calles de la
ciudad de Bogotá, la cual urge de una pronta solución.

El aporte de esta investigación para la presente se encuentra porque

los procesos de resistencia esporádicos que llevan a cabo los vendedores
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ambulantes no se materializan en estructuras de reivindicación reales del

derecho a la ciudad, pues no hay un proceso de reflexión al modelo de
desarrollo urbano existente en la ciudad, las iniciativas que subyacen de los
vendedores están siempre ligados al reconocimiento de los derechos
económicos que les son vulnerados al excluirlos de la calle, sin complejizar
políticamente el discurso y las acciones a través del análisis de los planes de
desarrollo y de la inversión privada como estrategia hegemónica que impone
a la ciudad determinados exclusiones y comportamientos

2. Bases teóricas

En este aparte del trabajo se describen, los aportes que a nivel de las
teorías, sobre la temática se abordan y que nos permiten describir, explicar,
predecir el fenómeno estudiado; en tal sentido, se realiza esta parte del
trabajo con la finalidad de juntar bases teóricas, argumentadas, desde,
diferentes visiones: económicas, política y legal le dan consistencia teórica y
rigor científico a la temática abordada.

La formación y consolidación del llamado sector informal en Colombia,

es para algunos estudiosos del tema el resultado del incompleto desarrollo
capitalista y por otro como elemento de apoyo para la reproducción de las
formas capitalistas existentes. Es decir, el sector es visto articulado al sector
formal en ese orden de idea, se ubica como: proveedor de materias primas o
como distribuidor de bienes finales producidos en el sector formal de la
economía, pero de igual forma es visto como un sector marginal
desarticulado del sector formal y como expresión de pobreza y marginalidad
económica y social.

Sánchez (2004), señala que:

Las relaciones de tipo político que se tejen entre los vendedores
por el espacio, está fuertemente determinada por el nivel de
 25

incertidumbre que provee el estar en un lugar atractivo y el nivel

de institucionalización que se tenga en un lugar. Básicamente
maneja dos conceptos que vale la pena resaltar: (a) Ventas
informales: práctica del sector informal que agrupa a las
actividades económicas no organizadas entorno, aquellas formas
contractuales que caracterizan las relaciones salariales en el
sector formal. (b) Vendedores callejeros Informales: subcategoría
del comercio informal Urbano que engloba a los individuos que se
ocupan en actividades comerciales que se desarrollan en la vía
pública cuyo objetivo es la venta al detal de bienes y servicios de
consumo final (p. 35)

En los precitados autores, el énfasis tratados por ellos en cada uno de

sus trabajos vincula al sector informal y al espacio público como una
problemática económica, en algunos casos en otros, el énfasis es mostrar al
sector informal como un sector en donde lo legal no es precisamente el
orden del día, por ello lo señala como un sector que atiende la regulación
laboral, en cuanto a seguridad, jornada y dinámica de reproducción de
capital, en otros es visto como un problema social, que asume connotaciones
políticas.

En cuanto a lo social muestra como los intereses que se desarrollan

alrededor de la unidad productiva se convierten en fundamento para que se
unan en la búsqueda de una solución que los identifique como grupo o con
nosotros. Dado el fuerte componente legal, que une al espacio público con el
Estado, se plantea lo siguiente: (a) Base Legal: Entendida como los
documentos jurídicos que fundamentan o soportan esta investigación, los
cuales se inician con la constitución política de Colombia en:

Artículo 1. Colombia es un estado social de derecho, organizado

en forma de republica unitaria, descentralizada, con autonomía en
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general.
 26

Para el caso que nos ocupa, el espacio público, debe prevalecer el

interés general sobre el interés particular, en la solución del conflicto que se
genere. Entre el espacio público, (andenes, calles, parques entre otros),
ocupado por vendedores o cualquier agente en particular, el estado debe
hacer cumplir este mandato constitucional.

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva
y adoptara medidas en favor a grupos discriminados o
marginados. El estado protegerá especialmente aquellas personas
que, por su condición económica, física o mental, se encuentren
en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos
o maltratos que contra ella se cometan.

Una de las razones que argumenta el vendedor estacionario o

ambulante, a la hora de un desalojo es su vulnerabilidad económica, que la
que prácticamente lo ha lanzado a la calle a buscar su sustento y el de su
familia.
Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca
la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional,
a entrar y salir de él, y permanecer y residenciarse en Colombia.

La libre circulación se convierte de acuerdo con este artículo, en un

derecho fundamental y corresponde al estado, a través de jueces, velar por
su cumplimiento.
Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de los resguardos,
el patrimonio arqueológico de la nación y los demás bienes que
determine la ley son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.

Artículo 82. Es deber del estado velar por la protección e

integridad del espacio público y por su destinación al uso común,
el cual prevalece sobre el interés particular.
 27

Las entidades públicas participaran en la plusvalía que genere su

acción urbanística y regularan la utilización del suelo y del espacio
aéreo urbano en defensa del interés común.

Con el presente artículo se le entrega facultades, a la autoridad regional

para que regule y ordene el territorio, esto explica el porqué de los planes de
ordenamiento territorial (POT) y en caso que nos ocupa corresponde al
consejo distrital en el marco de esté aprobar el POT.

Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa son libres, dentro

de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir
permisos previos, ni requisitos, sin autorización de la ley. La libre
competencia económica es un derecho de todos que supone
responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una
función social que implica obligaciones. El estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial. El
estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restringa
la libertad económica y evitara o controlará cualquier abuso que
persona o empresa hagan de su posición dominante en el mercado
nacional. La ley delimitara el alcance de la libertad económica cuando
así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
nación.

Esta base legal se fortalece con la expedición de la ley 1801 de julio 29

de 2017, por medio de la cual se expide el código Nacional de Policía y
Convivencia. En el capítulo II Del Cuidado e Integridad del Espacio Público,
el Articulo 139. Define el Espacio Público como el conjunto de muebles e
inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas
y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y
naturales de los inmuebles privados destinados por su naturaleza, usos o
afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los
límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio
nacional.

Constituye espacio público el subsuelo, el espectro electromagnético,

las áreas requeridas para la circulación peatonal, en bicicleta y vehicular; la
 28

recreación publica, activa o pasiva; las franjas de retiro de las edificaciones

sobre las vías y aislamiento de las edificaciones, fuentes de agua,
humedales, rondas de los cuerpos de agua, parques plazas, zonas verdes y
similares; las instalaciones o redes de conducción de los servicios públicos
básicos, las instalaciones y los elementos constitutivos del amoblamiento
humano en todas sus expresiones.

Así como las obras de interés público y los elementos históricos,

culturales y religiosos, recreativos, paisajísticos y artísticos, los terrenos
necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales; los terrenos necesarios de bajamar, así como sus elementos
vegetativos, arena, corales y bosques nativos, legalmente protegidos, la zona
de seguridad y protección de la vía férrea, las estructuras de transporte
masivo y en general todas las zonas existentes y debidamente afectadas por
el interés colectivo manifiesto y conveniente y que constituyen por
consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

El artículo 140 consagra los comportamientos contrarios al cuidado e

integridad del espacio público. En general la nueva ley es una herramienta
básica para la observancia y corrección de conductas que en general van en
contra de la sana convivencia. Sin lugar a dudas que otra publicación básica
que genera una sólida base no solamente legal sino conceptual, está en la
política de Espacio Público, Documento CONPES (Consejo Nacional de
política Económica y Social), en esté a manera de antecedentes se expresa:

El crecimiento acelerado de las ciudades colombianas ha traído

consigo dificultades para controlar los procesos de urbanización,
que han sido en su mayoría de origen espontáneo e informal y
como consecuencia no han generado condiciones adecuadas en
la previsión de espacio público. Es por ello que durante los últimos
veinte (20) años el Gobierno Nacional ha realizado avances en la
expedición de normas urbanísticas y la formulación de
lineamientos de política urbana, los cuales tienen en cuenta el
 29

tema de espacio público (p. 28)

Se reconoce dentro de los antecedentes del documento CONPES 3718,

que en el marco de la visión Colombia 2019, se formuló en el 2006 la
estrategia “Construir Ciudades Amables” que planteo el diseño de estrategias
que garanticen en las ciudades:
(a) Mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
(b) Adecuar los espacios donde habitan y se relacionan los
ciudadanos.
(c) Construir ciudades más amables, ordenadas bajo un modelo
de desarrollo urbano planificado, con espacio público adecuado, y con
inclusión hacia la población discapacitada.
(d) Articular todos los componentes de movilidad como el
transporte urbano masivo o colectivo, transporte privado, ciclo rutas, vías
peatonales, sistemas alternativos, etc.
(e) Promover el desarrollo de sistemas integrados de transporte
masivos, buscando en el mediano plazo impulsar un desarrollo urbano
integral mejorando el espacio público, entre otra estrategia.

A manera de justificación, en el mismo documento, la estrategia de

“vivienda y Ciudades Amables” del PND (plan nacional de desarrollo) 2010-
2014: “Prosperidad para todos” determinó la necesidad de:
Expedir e implementar la política Nacional de Espacio Público,
mediante la cual se apoyará a las entidades territoriales en el
fortalecimiento de su capacidad institucional y administrativa para
la planeación, gestión, financiación, información y sostenibilidad
del espacio público; se generarán instrumentos para regular su
aprovechamiento económico; se promoverán estándares
adecuados de accesibilidad para toda la población y se fortalecerá
el control urbano.

Según la ley 9 de 1989 y el decreto 1504 de 1998 definen el espacio

público como:
 30

El conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos

y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza, por su uso o afectación a la satisdación de
necesidades urbanas. Colectivas que trasciendan, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes” (artículos 5
y 2, respectivamente). Según el decreto 1504 de 1998, el espacio
público está integrado por la suma de elementos constitutivos
naturales, artificiales y complementarios.

De igual forma, la política pública reconoce un déficit cuantitativo y

cualitativo de Espacio público en Colombia, en cuanto, al déficit cuantitativo
se señala” en términos generales, y sobre lo observado en las ciudades, el
déficit cuantitativo de espacio público se manifiesta en zona ocupadas por
asentamientos precarios o informales, en centralidades o zonas urbanas con
alta densificación, y eventualmente en las zonas de expansión urbana que se
han ido incorporando a los suelos urbanos sin el manejo adecuado del
indicador que establecen las normas vigentes.

De otra parte, la medición del déficit cuantitativo a nivel nacional ha

presentado dificultades relacionadas con:
 Falta de precisión en la aplicación de conceptos establecidos por la
norma (espacio público- espacio público efectivo- elementos constitutivos
naturales, artificiales y complementarios).
 Metodología e instrumentos de medición inadecuados.
 Debilidades técnicas (recursos humanos) y tecnológicas (SIG) para la
medición.
 Dificultades en el reporte y entrega, e imprecisión de la información,
relacionada con áreas de cesión destinadas a espacio público en proyectos
de urbanización y construcción por parte de los constructores.

En lo cualitativo, se señala que en Colombia no se ha desarrollado un

estudio diagnóstico que permita revelar la situación actual del déficit
cualitativo de espacio público. En gran medida, el balance nacional y de las
 31

ciudades, es perceptivo y se plantea sobre la base de las carencias de

mobiliario, señalización, iluminación y zonas verdes; como también,
deficiencias en el diseño, tratamiento de superficies (zonas duras y blandas),
circulación y establecimientos, inseguridad, entre otros. Algunos aspectos
por resaltar son los siguientes:

El tratamiento del espacio público a través de los instrumentos de

planeación y gestión creadas por la ley 388 ha sido residual, fragmentado,
sin parámetros claros de ordenación y sin la dotación de mobiliarios y
equipamientos adecuados. Se observa un fenómeno nocivo de réplica en el
diseño y gestión de espacio público, donde ciudades de diferentes tamaños,
condiciones geográficas, topografías, poblacionales y culturales, ejecutan
proyectos con diseños y acabados inadecuados. Insuficiencia de estándares
urbanísticos y orientaciones para su aplicación en cada región del país, que
ocasiona inversiones en obras de espacio público de baja calidad y sin
mayor impacto en las comunidades.

Intervención de espacios públicos con procesos destructivos del medio

ambiente y los recursos naturales renovables, con el recubrimiento de
superficies artificiales, impermeabilización de suelo con capa de asfalto,
cemento, hormigón, y adoquines u otro tipo de pavimentos. Asimismo, se
identifican otras afectaciones como invasión y alteración de rondas y
humedales, perdidas de áreas boscosas y destrucción de playas.

Deficiente articulación del espacio público con los elementos de la

estructura ecológica, la poca arbolizacion4 la ausencia de vegetación y un
tratamiento residual en los nuevos proyectos urbanos, los cual disminuye la
calidad del medio ambiente, y aumenta la temperatura de las ciudades, las
emisiones de dióxido de carbono (CO2) y la concentración de partículas
contaminantes en la atmósfera.
 32

Asimismo, el espacio público de los centros históricos, particularmente

las plazas, plazoletas y atrios, evidencian un progresivo deterioro físico, y
consecuentemente la pérdida de su valor simbólico y patrimonial. La política
de espacio público, define cuatro ejes, en su orden así: Eje problemático No
1: Dificultades institucionales para el financiamiento, asistencia técnica,
gestión, información y control del espacio público, lo que se explica por:

(a) Ausencia de dependencias y funciones para la gestión y

mantenimiento del espacio Público en las entidades territoriales, y
desarticulación entre entidades responsables del espacio público. las
funciones relacionadas con la planeación y gestión del espacio público son
limitadas y están concentradas en las oficinas de planeación, las cuales no
cuentan con recursos humanos y tecnológicos adecuados para llevar a cabo
dichas funciones. Sin embargo, las grandes ciudades han generado
dependencias externas encargadas de la definición de políticas, planes y
programa de espacio público, en el marco de lo establecido por el POT.

(b) Falta de recursos para la financiación de programas, proyectos y

mantenimiento del espacio público. En la medida en que el espacio público
no se constituye en un sector de inversión al interior al interior de los planes
de Desarrollo Municipal y Distrital (como vivienda, agua potable, cultura,
otros) y que las prioridades de los municipios y distritos, en su mayor parte
están orientadas a la inversión social, no se destinan partidas específicas a
programas y proyectos de recuperación, mantenimiento y generación de
espacio público.

(c) Ausencia de herramientas de información para inventariar y

gestionar el espacio público, los Municipios y distritos no han consolidado
sistema de información.

(d) Débil control urbano para el monitoreo y sanción de la ocupación

 33

irregular del espacio público. Los municipios y distritos no disponen de

políticas, instrumentos y presupuesto adecuados para ejercer el control
urbano y evitar la ocupación de dichos espacios por los fenómenos de la
urbanización y la economía formal e informal. La ocupación irregular del
espacio público en áreas ambientales estratégicas, incrementa la
vulnerabilidad y disminuye la capacidad de adaptación a la variabilidad y el
cambio climático poniendo en riesgo a sus habitantes.

Eje problemático No 2: Imprecisión en los conceptos y normas

asociadas con el espacio público:
(a) Normas nacionales insuficientes e inflexibles en relación con el
espacio público. Pese a que el Decreto 1504 de 1998 establece la definición,
concepto, delimitación, indicador y mecanismo de gestión y control de
espacio público, su alcance es limitado, confuso y poco flexible al momento
de ser aplicados en los municipios del distrito.

(b) Debilidad en la aplicación de los conceptos relacionados con los

elementos constitutivos, naturales y artificiales, y del indicador de espacio
público efectivo y conflictos de uso de los elementos del espacio público.

(c) Debilidad de los municipios en el conocimiento de las normas y

competencias ambientales y debilidad de las autoridades ambientales en la
gestión ambiental del espacio público.

Eje problemático No 3: señala como debilidades en la aplicación de los

instrumentos para planear, ordenar y diseñar el espacio público en las
entidades territoriales y autoridades ambientales, los cuales se explican por:
(a) Escasa incorporación de espacio público a través de los instrumentos de
ordenamiento y gestión del suelo establecidos por la ley 388 de 1997. Los
municipios y distritos no garantizan la generación y recuperación del espacio
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público desde los POT y planes parciales.

b) Escasas incorporación del espacio público en los instrumentos

de planificación y gestión ambiental. Las CAR (corporaciones autónomas
regionales), no garantizan la debida articulación del espacio público y sus
planes de acción, en los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y los
planes de ordenación de Cuencas (POMCAS) entre otros.

c) Desarticulación en la planificación de los diferentes sistemas,

redes o estructuras que conforman el espacio público, particularmente no
existe coherencia y simultaneidad en los programas y proyectos tendientes a
consolidar las estructuras, redes o sistemas ecológicos, de movilidad,
servicios públicos y equipamientos comunitarios, con el espacio público
artificial o construido.

d) Falta claridad en la generación y construcción del espacio

público como resultado de los procesos de urbanización.

e) Ausencia de estándar asociados con el espacio público y de un

modelo tipo de ordenación de sus diferentes componentes.

f) Diseño inadecuado del espacio público y el mobiliario urbano.

Factores como la inseguridad y la accidentalidad de peatones en el espacio
público se generan en gran medida por diseños arquitectónicos inapropiados,
con excesos de barreras físicas y materiales inadecuados.

g) Ausencia de estrategias de prevención situacional del delito

relacionado con el diseño del espacio público. Dificultades en la aplicación de
criterios de diseño e intervención urbanística y en la articulación de
instrumentos de planeación urbana (POT y Planes de Equipamientos para la
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Seguridad Urbana).

Eje problemático No 4: falta de apropiación colectiva de los espacios

públicos y dificultades para conciliar los intereses públicos y privados en el
uso de las áreas destinadas a espacio público.

(a) Ocupación indebida del espacio público por actividades

económicas formales e informales y de las áreas y elementos naturales del
espacio público (cuerpos de agua, humedales, playas, zonas de bajamar y
zonas de alto riesgo.

(b) Instrumentos y mecanismos insuficientes para la regulación del

aprovechamiento económico del espacio público. Sobre este tema no existe
suficiente claridad a nivel nacional y algunas ciudades han ido definiendo sus
propios instrumentos y disposiciones.

(c) Carencia de políticas de competitividad y productividad urbana

sobre la base de una gestión adecuada del espacio público. La carencia y el
deterioro del espacio público tiene efectos negativos para la competitividad y
productividad urbana.

(d) Falta de apropiación social y cultural del espacio público. Las

entidades territoriales no tienen la capacidad institucional de administrar,
mantener y proteger en su totalidad el conjunto de los espacios públicos
construidos en las ciudades, ni de implementar políticas que promuevan el
cumplimiento de la ley frente a su uso y el desarrollo de comportamientos
cívicos de respeto, tolerancia y reconocimiento del otro en los escenarios
públicos de interacción cotidiana.

(e) Falta de metodología y procedimientos para la intervención

social y económica de las ventas informales. Parcialmente algunas ciudades
han desarrollado mecanismos de gestión social para desocupar los espacios
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públicos indebidamente usados por las ventas informales, con el objeto de

realizar inversiones encaminadas a desarrollar proyectos de infraestructura y
recuperación de espacios públicos.

En esta misma línea de fundamentación legal, se requiere tener en

cuenta, entre otras algunas sentencias emanada de la corte constitucional,
como la sentencia 115 de 1995 a través de la cual, “coloca nuevamente de
presente el conflicto entre intereses de orden colectivo e individual, el
derecho colectivo de uso y disfrute del espacio público y el derecho
fundamental al trabajo el cual está consagrado en el artículo 25 de la
constitución, pero además ratifica que la constitución consagra que los
derechos colectivos prevalecen sobre los derechos individuales (artículo 1
C.N).

En este sentido, la corte plantea que debido a las condiciones

económicas de algunas de las familias, situaciones de violencia,
desplazamiento, desempleo pobreza, se ven abocados a acudir al trabajo
informal y a la economía del rebusque, siendo las ventas informales la
actividad que más se destaca, y es allí cuando la corte debe establecer una
pauta de “coexistencia” entre los derechos e intereses en conflicto que
resulte proporcional y armoniosa en relación con los valores y principios
consagrados en la constitución y que permita al Estado dar cumplimiento a la
obligación a su cargo de “velar por la protección de la integridad del espacio
público y por su destinación al uso común”.

Por otro lado, la corte con el ánimo de proteger, un poco el derecho al

trabajador ambulante en la misma sentencia define que “cuando una
autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por
comerciantes informales “deberá diseñar y ejecutar un adecuado plan de
reubicación de manera que se concilien en la práctica los intereses
encontrados.
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Hay dos sentencias que, por su trascendencia sobre el espacio público

y los vendedores ambulantes, consideramos importante citarlas, la sentencia
T-372 de 1993, que se refiere al principio de legítima confianza. El conflicto
entre el deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público, ha sido
resuelto en favor del primero de estos, por el interés general en que se
fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente, que el Estado en las
políticas de recuperación de dicho espacio, debe poner en ejecución
mecanismos para que las personas que se vean perjudicas con ellas puedan
reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares.

Del libre ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la

subsistencia de la familia de los vendedores ambulante. Sin embargo, la
ocupación del espacio no está legitimada por la constitución. Cuando una
autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por
vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas
por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable
plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se
concilien en la práctica los intereses en pugna.

Sin embargo, en el año 2003 se produce una sentencia que va mucho

más allá de la legitima confianza y atendiendo al principio de que Colombia
es un estado social de derecho que debe propender por la promoción de
condiciones de vida dignas para todas las personas, y la solución de las
desigualdades reales que se presentan en la sociedad con miras a instaurar
un orden justo; para la corte esta condición del Estado es de carácter
vinculante por lo que este y sus gobernantes deberían guiar su actuación
hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema.

Esta nueva postura asumida por la corte implica que la administración

debe recuperar el espacio público, sin vulnerar el derecho a la vida digna de
aquellos vendedores informales que no tienen otra forma de conseguir y
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proveerse el mínimo vital. Es decir, no se trata solamente del principio de

confianza legítima que en la sentencia de T-372 de 1993, sino que además
se coloca de presente el deber de garantizar a las personas los medios por
una vida digna.

Ante lo anterior las autoridades están en la obligación de estudiar las

condiciones y variables de carácter socioeconómico que presentan los
vendedores informales en el momento de la recuperación del espacio
público, para que hacia el futuro no se entren a vulnerar los derechos
fundamentales mencionados, en este sentido es que la corte ha dicho que “la
labor de la administración además de ser diligente y cuidadosa debe tener en
cuenta las condiciones sociales y económicas de la ciudad”. Con esta
sentencia la corte protege el minino vital del vendedor informal, pero a más
de eso, supera el reconocimiento de la legítima confianza que había
consagrado anteriormente en el año 1993.