Facultad y Competencia Cobro Coactivo - Cajanal y Entidades Territoriales

Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL
E.I.C.E en Liquidación
Ministerio de la Protección Social
República de Colombia
Bogotá, 28 de julio de 2010
Doctor
JAIRO DE JESUS CORTES ARIAS
Liquidador
CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN
E. S. D.
Referencia: Facultad y Competencia de cobro coactivo

Cobro coactivo de cuotas partes pensionales
Entidades territoriales – Organismos y entidades adscritos o
vinculados a un Ministerio o un Departamento Administrativo
bajo la forma de Empresas Industriales y Comerciales del Estado
Cordial Saludo:
Respetuosamente pongo a su consideración el presente documento, en el cual se

ha procurado precisar el contenido y alcance de las expresiones facultad y
competencia, en el contexto del cobro coactivo de cuotas partes pensionales, y a
partir de este marco de referencia se analizan las hipótesis en las cuales los
sujetos activos, o acreedores de la obligación son: i) entidades territoriales, y ii)
Organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un
Departamento Administrativo bajo la forma de Empresas Industriales y
Comerciales del Estado
“Ninguna autoridad del Estado podrá

ejercer funciones distintas de las que le
atribuyen la Constitución y la ley.”
Artículo 121 de la Constitución Política
Facultad y competencia
1. Facultad:
La expresión facultad es mencionada por la Corte Constitucional en la

Sentencia C – 666 de 2000, mediante la cual se definió la expresión
jurisdicción coactiva, en los siguientes términos:
1
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www.cajanalenliquidacion.gov.co
“La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un

‘privilegio exorbitante’ de la Administración, que consiste en la
facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención
judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de
juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del
interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con
urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.”
Entendemos por lo tanto, que la expresión facultad, en el ámbito del

cobro por jurisdicción coactiva, se refiere a la dualidad de la posición
jurídica – juez y parte –, o de forma más específica: juez y acreedor, o
juez y parte activa de la obligación. De esta manera, al considerar que la
Constitución y la Ley ha atribuido a algunas entidades públicas la
facultad de cobro coactivo, entendemos que el contenido de dicha
atribución implica que dichas entidades se encuentran autorizadas por la
Ley para dirigir y tramitar procesos de ejecución, es decir, para ejercer
funciones jurisdiccionales, respecto de ciertos créditos a su favor, a pesar
de no hacer parte de la rama judicial del poder público.
2. Competencia:
El concepto de competencia, se relaciona con el entendimiento – más

general – de Estado de Derecho, e implica la situación en la cual las
acciones, funciones y actividades ejercidas por las diferentes ramas del
poder público están limitadas por el orden jurídico.
En este sentido se pronunció la Corte Constitucional, mediante Sentencia

C – 319 de 2007:
“2. El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la

limitación del poder del Estado por el derecho. Por consiguiente,
en un Estado de Derecho los actos de éste son realizados en su
totalidad de conformidad con el orden jurídico. Por ende, el
Estado de Derecho constituye un orden coactivo de la conducta
humana.”
(…)
“… las atribuciones y competencias de los órganos estatales en

un Estado de Derecho no solo deben ser Constitucionales o
legales sino igualmente deben ser preexistentes y explícitas.
Estas características son las que reafirmar el sometimiento del
Estado al Derecho y por ende evita de manera tajante el abuso y
2
el desafuero de los órganos estatales respecto de sus facultades

constitucionales o legales.”
“En este mismo orden de ideas, en un Estado de Derecho no
pueden existir competencias implícitas, por analogía o
por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública
se atribuya competencias según su voluntad y capricho,
trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la
órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder
y cercenando los derechos y libertades públicas. Situaciones
éstas en contravía del Estado de Derecho como principio
constitucional.”
“La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias

tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de
establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los
gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y
demás derechos y bienes de las personas y, en últimas, evitar la
arbitrariedad de los gobernantes y de los órganos estatales.”
De acuerdo con esto, en cuanto actividad estatal, la facultad de Cobro

Coactivo debe ser ejercida respetando estrictamente los límites impuestos
por el orden normativo en el cual prima la Constitución Política; y es
claro que el deber de respetar estos límites es aún mas exigente, dado que
esta facultad: i) no ha sido atribuida en forma genérica a todas las
entidades públicas, ii) no opera para el cobro de cualquier tipo o clase de
crédito.
Dado el carácter excepcional de la atribución de esta facultad, deberá

verificarse en cada caso particular:
a. La existencia de autorización expresa para su ejercicio, otorgada

por el legislador; y dado lo cual deberá examinarse,
b. el ámbito de aplicación, y,
c. la existencia de condiciones y limitaciones impuestas por el
legislador.
Debe añadirse que, i) en relación con el talante jurisdiccional de esta

facultad de cobro, está implícito el deber de respetar las restricciones
impuestas por los factores de competencia que limitan la función
jurisdiccional, y ii) desde el punto de vista orgánico, deben respetarse las
limitaciones impuestas por la Constitución y la Ley a los actos de la
administración.
Es ineludible realizar las verificaciones antes descritas, como quiera que,

de conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política, ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le
3
atribuyen la Constitución y la ley, y de acuerdo con el artículo 6º de la

Carta, los servidores públicos son responsables ante las autoridades por
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
En la Sentencia C – 429 de 2001, la Corte Constitucional define

competencia en los siguientes términos:
“La competencia, que ha sido definida como el grado o la medida

de la jurisdicción, tiene por finalidad delimitar el campo de
acción, función o actividad que corresponde ejercer a una
determinada entidad o autoridad pública, haciendo efectivo de
esta manera el principio de seguridad jurídica.
En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es

diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo
puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido
por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre
con competencias que, en principio, son limitadas. Al individuo,
al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está
permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente
atribuido, le está prohibido.
Este principio surge de lo dispuesto en los artículos 6, 121 y 122

del Estatuto Superior, en los que se establece que los particulares
pueden hacer todo aquello que no esté prohibido en la
Constitución y las leyes, mientras que los funcionarios públicos
solamente pueden realizar lo que en esos mismos ordenamientos
expresamente se les atribuye; que ninguna autoridad del Estado
puede ejercer funciones distintas de las que le asignan la
Constitución y la ley; y que no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento.
La competencia es parte esencial del debido proceso y

presupuesto de validez de los actos que se profieren, pues si una
autoridad expide un acto sin tener facultades para hacerlo, éste
es nulo.”
2.1 Factor Funcional
En la Sentencia C – 037 de 1998, la Corte Constitucional reprodujo el

siguiente concepto de competencia funcional:
“En relación con la competencia que se fija por el factor funcional,

Ugo Rocco la explica así:
4
‘Concepto de la competencia funcional.-
Hemos visto ya, en general, qué es la competencia funcional

y cómo está determinada por aquel conjunto de funciones,
actividades y poderes, que corresponden a determinado
órgano judicial, personificado por determinado sujeto.
Según cierto concepto, la competencia funcional se da
cuando distintos órganos jurisdiccionales están llamados a
conocer de la misma causa en estadios y fases sucesivas del
mismo proceso. En este sentido suele hablarse de una
competencia por grados, o bien, en las relaciones entre
cognición y realización de los intereses tutelados por el
derecho objetivo, de una competencia funcional, respecto a la
ejecución, en contraposición con una competencia respecto
a la cognición del derecho’. (‘Tratado de Derecho Procesal
Civil’, ed. Temis y Depalma, Bogotá y Buenos Aires, 1970,
tomo II, pág. 70.)”
En el ejercicio de la Jurisdicción Coactiva, la competencia funcional por

grados se encuentra distribuida entre: i) la entidad ejecutante, a la que el
legislador ha atribuido la potestad para librar el mandamiento de pago,
resolver excepciones, ordenar medidas cautelares, y en general todas las
actuaciones tendientes al impulso del proceso, y; ii) La Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, a la cual le corresponde el trámite y decisión
de las demandas planteadas en contra de los actos mediante los cuales se
fallan las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución.
2.2 Factor orgánico, o por la calidad de las partes.
“Excepcionalmente la ley podrá

atribuir función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo no les será
permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos.”
Artículo 116 de la Constitución Política
El ejercicio de la jurisdicción coactiva, en cuanto función pública,

representa un conjunto de espacios comunes entre la función jurisdiccional
y la función administrativa, de acuerdo con la concepción desarrollada por
la Corte Constitucional en la Sentencia C–666 de 2000.
5
A partir de esta concepción resulta necesario precisar aspectos tan notables

como i) la estructura orgánica del Estado, ii) la diversidad en cuanto al
contenido de las funciones y actividades atribuidas a las diferentes
autoridades administrativas, y iii) la diversidad en cuanto al alcance de los
actos proferidos en ejercicio de la facultad de cobro coactivo, en razón a la
naturaleza jurídica, ostensiblemente diversa, de autoridades
administrativas que los profieren.
Es claro que aún cuando ni la facultad de cobro coactivo, ni la expedición

de actos administrativos son atribuciones privativas de los funcionarios
que laboran en las entidades que integran la administración pública, es de
vital importancia reparar en que desde el punto de vista orgánico 1, los actos
proferidos por los funcionarios de dichas entidades en ejercicio de la
facultad de cobro, se encuentran sujetos a presupuestos esenciales, como
el debido proceso administrativo, y el principio de legalidad, tal y como
fue expuesto en la Sentencia C – 1436 de 20002
Estos presupuestos esenciales, comunes a todas las entidades públicas que

desarrollan la función administrativa (artículo 209 de la Constitución
Política); no operan de forma idéntica para todas las entidades que
integran la administración pública, puesto que el diseño de la estructura
del Estado, contenida en la Constitución Política y en la Ley, establece
condiciones diferentes para la instauración de cada una de las autoridades
administrativas, y en este sentido resulta natural, y razonable que tanto el
constituyente como el legislador, hubieran establecido diferentes
1 Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Quinta. Santafé de Bogotá, D.C.,
Julio dos (2) de mil novecientos noventa y tres (1993). Consejero Ponente: Doctor Miguel Viana Patiño.
Referencia: Expediente Nº 0241. Actor: Empresas Públicas de Medellín C / Compañía Aseguradora de
Fianzas S.A. " Confianza"
2 “El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a

producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o
en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las
garantías y derechos de los administrados.
Como expresión del poder estatal y como garantía para los administrados, en el marco del Estado de
Derecho, se exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional
sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el principio de legalidad, fundamento de las
actuaciones administrativas, a través del cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus
potestades, la administración actúa dentro de los parámetros fijados por el Constituyente y por el
legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad.
Presunción de legalidad que encuentra su contrapeso en el control que sobre él puede efectuar la
jurisdicción. Así, la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su
correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre
nosotros, el juez contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia,
la imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con efectos
vinculantes sobre la misma. Esta intervención de la jurisdicción, permite apoyar o desvirtuar la
presunción de legalidad que sobre el acto administrativo recae, a través de las acciones concebidas para
el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto y, cuando a ello es procedente, ordenar el
restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados con su expedición.”
6
facultades, funciones, actividades, y niveles al interior de la estructura del

Estado.
Estas diferentes facultades, funciones, actividades, y niveles al interior de

la estructura del Estado, son recogidos por el artículo 39 de la Ley 489 de
1998, en los siguientes términos:
“La Administración Pública se integra por los organismos que

conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de
manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las
actividades y funciones administrativas o la prestación de
servicios públicos del Estado colombiano.”
“La Presidencia de la República, los ministerios y los

departamentos administrativos, en lo nacional, son los
organismos principales de la Administración.”
“Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y

las superintendencias constituyen el Sector Central de la
Administración Pública Nacional. Los organismos y entidades
adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento
Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio o capital independiente
conforman el Sector Descentralizado de la Administración
Pública Nacional y cumplen sus funciones en los términos que
señale la ley.”
“Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y

los departamentos administrativos son los organismos
principales de la Administración en el correspondiente nivel
territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen
sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los
términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según
el caso.”
“Las asambleas departamentales y los concejos distritales y

municipales son corporaciones administrativas de elección
popular que cumplen las funciones que les señalan la
Constitución Política y la ley.”
Por tanto, desde una perspectiva orgánica, para establecer que una
determinada entidad cuenta con la competencia para ejercer la jurisdicción
coactiva, será preciso: i) determinar la naturaleza jurídica de la entidad de
la que se trate ii) establecer cuales son las facultades, funciones, las
actividades y el nivel que le han sido otorgados por la Constitución y la Ley,
7
y iii) una vez se establezca que la entidad efectivamente cuenta con la

facultad de cobro coactivo, comprobar el alcance de esta facultad, dentro
del conjunto de entidades que comparten la naturaleza jurídica, con
aquella que pretende hacer efectivos sus créditos por esta vía.
En este texto se consideran dos grupos de entidades en particular: i) De

una parte, los organismos y entidades adscritos o vinculados a un
Ministerio o un Departamento Administrativo, bajo la forma de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado que gocen de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente
conforman el Sector Descentralizado de la Administración Pública
Nacional y cumplen sus funciones en los términos que señala la ley; y ii)
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los
departamentos administrativos; en cuanto son los organismos principales
de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Con el preciso
objetivo de diferenciar el contenido de las funciones y actividades
atribuidas por el legislador y el constituyente a estos dos grupos de
entidades.
2.2.1 Competencia por el factor orgánico de los organismos y entidades

adscritos o vinculados a un Ministerio o un Departamento
Administrativo
2.2.1.1 Naturaleza jurídica de los organismos y entidades adscritos

o vinculados a un Ministerio o un Departamento
Administrativo bajo la forma de Empresas Industriales y
El cuarto inciso del artículo 115 de la Constitución Política establece que

“… las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de
la Rama Ejecutiva.”; y el desarrollo legal de esta disposición está
contenido en el literal b) del segundo numeral del artículo 38 de la Ley
489 de 1998, conforme al cual las empresas industriales y comerciales del
Estado hacen parte del Sector descentralizado por servicios de la Rama
Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional.
2.2.1.2 Facultades, funciones, actividades y nivel que le han sido

otorgados por la Constitución y la Ley a los organismos y
entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o un
Departamento Administrativo bajo la forma de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado
8
El artículo 112 de la Ley 6 de 1992, se convierte en referente obligado, al

establecer que “De conformidad con los artículos 68 3 y 794 del Código
Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional
como… organismos adscritos y vinculados… tienen jurisdicción coactiva
para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas
entidades y de la Nación…”
Pues es precisamente sobre la expresión “vinculados”, contenida en esta

norma, recae el análisis construido por la Corte Constitucional, mediante
la Sentencia C - 666 de 2000, que conduce a la declaratoria de
constitucionalidad condicionada que se transcribe.
3 CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

“Artículo 68. Definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Prestarán
mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y
actualmente exigible los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad
territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma
líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del
tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden,
la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los
respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que
hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.
4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor
de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación
final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación
según el caso.
5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto,
las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.”
4 CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

“Artículo 79. Ejecución de créditos a favor de las entidades públicas, o de los particulares. Las entidades
públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en todos los casos a que se refieren las
disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción
ordinaria.”
Las disposiciones anteriores a las que se refiere este artículo son:
Artículo 77. De los actos y hechos que dan lugar a responsabilidad. Sin perjuicio de la
responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a
las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los
daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones . (Negrilla
fuera de texto)
Artículo 78. Jurisdicción competente para conocer de la responsabilidad conexa. Los

perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las
reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad
o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia
dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la entidad repetirá contra el
funcionario por lo que le correspondiere. (Negrilla fuera de texto)
9
“Declarar EXEQUIBLES las palabras "y vinculados" del

artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pero en el entendido de que la
autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere
exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes
de funciones netamente administrativas confiadas por el
legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que
en la misma norma legal correspondiente se autorice la función
de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su
ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo
cualquiera otra interpretación, los mencionados vocablos se
declaran INEXEQUIBLES.”
Dado que la parte resolutiva de la Sentencia C - 666 de 2000 declaró la

constitucionalidad condicionada de la norma que atribuyó la facultad de
cobro coactivo a las entidades vinculadas, a continuación, con fines
ilustrativos se resumen las condiciones de exequibilidad establecidas por
esta providencia:
I. Atender a la Naturaleza Jurídica de la Entidad de la que se trate.
II. Constatar la existencia de funciones netamente administrativas y:

a. Que estas funciones hayan sido fijadas por el legislador en modo
expreso
b. Que de estas funciones administrativas se derive el cobro o
recaudo de recursos
III. Que en la misma norma que fija en forma expresa funciones

administrativas
a. Se autorice el ejercicio de la Jurisdicción Coactiva
b. Se determinen las condiciones para su ejercicio.
Recordemos que el primer inciso del artículo 39 de la Ley 489 de 1998,

estableció que la Administración Pública está integrada de una parte, por
i) los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público; y de
otra, por ii) “todos los demás organismos y entidades de naturaleza
pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las
actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios
públicos del Estado colombiano”
Esta distinción equivale a definir como integrante de la administración

pública, a cualquier organismo o entidad que de manera permanente tenga
a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado.
En consecuencia, los criterios conforme a los cuales se determina la

pertenencia a la Administración Pública de cualquier organismo o entidad
10
equivale a constatar la existencia de: i) las actividades y funciones

administrativas que de manera permanente tienen a su cargo, y ii) la
prestación de servicios públicos que de manera permanente tienen a su
cargo; sin que deba tenerse en cuenta la Rama del Poder Público a la que
pertenezca el organismo o entidad.
Esta comprensión de la integración de la Administración Pública, en la

cual la pertenencia a la Rama Ejecutiva del Poder Público no es un factor
determinante, como si lo es el ejercicio de actividades y funciones
administrativas, es trascendente en la medida en la cual el legislador
designa como entidades destinatarias del artículo 5º de la Ley 1066 de
2006, a las entidades públicas que de manera permanente tengan a su
cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios del Estado colombiano “… y que en virtud de estas
tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional,
territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen
especial otorgado por la Constitución Política”
Se concluye por tanto, que desde el punto de vista orgánico, el artículo 5º

de la Ley 1066 de 2006, contiene la atribución de la facultad de
jurisdicción coactiva a las entidades que integran la Administración
Pública, en tanto se verifique:
a) La existencia de:
i) las actividades y funciones administrativas que de manera
permanente tienen a su cargo, o
ii) la prestación de servicios públicos que de manera
permanente tienen a su cargo
b) “… que en virtud de estas (actividades y funciones) tengan

que recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional,
territorial…”
2.2.1.3 Alcance de la facultad otorgada en forma expresa por el

legislador a los organismos y entidades adscritos o
vinculados a un Ministerio o un Departamento
Administrativo bajo la forma de Empresas Industriales y
En este aparte, el alcance de la facultad otorgada en forma expresa por el

legislador a los organismos y entidades adscritos o vinculados a un
Ministerio o un Departamento Administrativo bajo la forma de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, se concreta al estudio de lo
11
concerniente a las entidades administradoras del régimen de prima

media.
El artículo 57 de la Ley 100 de 1993 estableció que: “De conformidad con

el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de
la Ley 6a. de 1.992, las entidades administradoras del régimen de prima
media con Prestación definida podrán establecer el cobro coactivo, para
hacer efectivos sus créditos.”
Lo cual se ve reafirmado en el tercer parágrafo del artículo 5º de la Ley

1066 de 2006, en los siguientes términos:
“Parágrafo 3°. Las Administradoras de Régimen de Prima Media

con Prestación definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro
coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas
reglamentarias.”
Es claro que el legislador ha atribuido competencia orgánica a las

entidades administradoras del régimen de prima media para ejercer la
facultad de cobro coactivo.
2.2.2 Competencia por el factor orgánico de las Gobernaciones y las

Alcaldías
2.2.2.1 Naturaleza jurídica de las Gobernaciones y las Alcaldías.
El primer inciso del artículo 286 de la Constitución Política, establece que

“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas.”Así mismo, el cuarto inciso del
artículo 115 de la Carta ubicó a las gobernaciones y a las alcaldías en la
Rama Ejecutiva del Poder Público.
Por su parte, el primer inciso del artículo 39 de la Ley 489 de 1998,

determina que los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del
Poder Público, integran la Administración Pública. De forma especial, el
cuarto inciso de este mismo artículo indica que “Las gobernaciones, las
alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos
administrativos son los organismos principales de la Administración en
el correspondiente nivel territorial.”
2.2.2.2 Funciones, actividades y nivel que le han sido otorgados por

la Constitución y la Ley a las Gobernaciones y a las
Alcaldías
12
El primer artículo de la Constitución Política establece que: “Colombia es

un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.”
Dado el contenido de esta disposición, de antemano queda planteada la

necesidad de indagar por el contenido y alcance de las expresiones
unidad, y autonomía; en el contexto de la relación entre el Estado
Central y las entidades territoriales.
La expresión autonomía referida a las entidades territoriales, es

desarrollada por dos artículos de la Constitución Política de forma
general:
i) El artículo 287 de la Carta Política, el cual señala que el propósito de
esta atribución es la gestión de los intereses de estas entidades dentro de
los límites de la Constitución y la Ley. Resaltamos los numerales segundo
y tercero de este artículo, por cuanto otorgan a las entidades territoriales
los derechos de: “2. Ejercer las competencias que les correspondan., y 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. Es evidente que la eficacia de estos
derechos depende, necesariamente, de la integración de estas normas con
otras de inferior jerarquía, para conformar unidades normativas
autónomas5, con sentido completo, que conserven un sentido lógico y
condiciones de aplicabilidad.
ii) La otra norma de la Constitución Política que desarrolla la expresión

autonomía, está contenida en el segundo inciso del artículo 288
Constitucional, mediante el cual se determina que “Las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley” (Subrayado fuera de texto)
Las disposiciones constitucionales que desarrollan el sentido de la

expresión autonomía respecto de entidades territoriales específicas son
los artículos 298 (departamentos) y 311 (municipios) de la Constitución
Política.
El artículo 298 Constitucional establece en el primer inciso que los

departamentos tienen autonomía para: i) la administración de los
asuntos seccionales y la planificación y ii) promoción del desarrollo
5 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Constitucional. Sentencia N° 55 de abril 25 de 1991 (M. P. Pablo
Cáceres)
13
económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos

por la Constitución; en tanto que, el inciso segundo prescribe que “Los
departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la
Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen
la Constitución y las leyes”. El inciso tercero reiterando los límites
impuestos en el artículo 287 de la Carta Política, determinó que, “La ley
reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la
Constitución les otorga”. (Subrayado fuera de texto)
El artículo 311 constitucional instituye que: “Al municipio como entidad

fundamental de la división políticoadministrativa del Estado le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C – 889 de 2002, se

pronunció sobre la expresión autonomía, referida a las entidades
territoriales en los siguientes términos:
“La autonomía representa un rango variable, que cuenta con

límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política,
dentro de los cuales actúan los entes territoriales. En tal virtud, el
límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la
Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el
conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la
Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades,
para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de
los servicios a su cargo. Hacen parte de este elemento del Estado,
por ejemplo, los derechos de las entidades territoriales
consagrados en el artículo 287 de la Carta Política, las
atribuciones asignadas a sus autoridades en los artículos 300, 305,
313 y 3156 y los principios y sistemas específicos de articulación
administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, entre otros)
El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera

política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe
los principios de organización del Estado para convertirse en
independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual
6 En la sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón, la Corte señaló que “la garantía constitucional
de la autonomía de las entidades territoriales tiene un contenido básico material, deducible de la Carta, el
cual sirve de límite y guía a la acción del legislador, en su tarea de establecer la configuración concreta
del mapa de competencias”.
14
pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite

máximo lo señala el artículo 1° de la Constitución al establecer que
Colombia es una república unitaria.
El legislador está autorizado para fijar los alcances de la

autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos
que señala la Constitución – en un extremo, el núcleo esencial, y el
otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, los cuales
no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador, en
ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el
grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las
entidades territoriales.
Este es el significado de la expresión contenido en el artículo 287 de

la Constitución Política, según la cual ‘Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley’ 7. Es por estas características
que ‘Estima la Corporación que la Carta Política no definió el
grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales,
delegando en el legislador tal competencia. Así las cosas, el grado
de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado
Colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho en otros
términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que se
concibe dentro de un estado unitario’.8”
2.2.2.3 Alcance de la facultad otorgada en forma expresa por el

legislador a las Gobernaciones y a las Alcaldías
El artículo 288 de la Constitución Política indicó que:
“Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial

establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales.”
“Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales

serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley.”
A pesar de que la Ley orgánica de ordenamiento territorial aún no ha sido

expedida, el segundo inciso de este artículo reitera la función del
7 Ver al respecto, sentencia C-517 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón t C-126 de 1993, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
8 Sentencia C- 1187 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
15
legislador en la atribución de las competencias, además de hacer

explícitos los principios que rigen la relación de las entidades de los
diferentes niveles territoriales en ejercicio de las competencias
atribuidas.
El desarrollo legal de la atribución de competencias en el orden

territorial, se encuentra regulado, para el caso de los Municipios, por el
artículo 91 de la Ley 136 de 1994, mediante el cual se establecieron
algunas funciones de los alcaldes, entre las cuales, y en relación con la
Administración Municipal, se le atribuyó la de ejercer la jurisdicción
coactiva para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del
municipio, en los siguientes términos:
“Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones

que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los
acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la
República o gobernador respectivo.
(…)
D) En relación con la Administración Municipal:
(…)
6. Ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las

obligaciones a favor del municipio. Esta función puede ser
delegada en las tesorerías municipales y se ejercerá conforme a
lo establecido en la Legislación Contencioso - administrativa y de
Procedimiento Civil.”
Del tenor literal de la norma concluye forzosamente que la función

administrativa, de ejercer la facultad de cobro coactivo fue atribuida en
relación con la Administración Municipal.
En cuanto al procedimiento de cobro, la norma indicó que esta función

administrativa debería ser ejercida “conforme a lo establecido en la
Legislación Contencioso - administrativa y de Procedimiento Civil.”
Posteriormente, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, estableció
i) La aplicación de los procedimientos establecidos en el Estatuto

Tributario Nacional para los departamentos y municipios “para la
administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen
sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos
administrados.”
16
ii) Que los departamentos y municipios aplicarán el procedimiento

administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos
territoriales.
iii) Que “El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los
procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde
con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la
proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.”
Rescatamos de esta disposición que de las expresiones “multas, derechos

y demás recursos territoriales”, y “acorde con la naturaleza de sus
tributos”; se desprende que la asignación de competencia se concreta en
relación con el conjunto de los recursos territoriales, y en este sentido
consideramos que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 no amplía la
competencia para el ejercicio de la facultad de cobro, que el legislador ya
había otorgado en concreto a los municipios y a las gobernaciones.
Frente al municipio, en cuanto entidad territorial, la facultad de cobro

coactivo fue atribuida en relación con la Administración Municipal (sexto
numeral del literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, antes
trascrito); y en este sentido, la expresión el cobro de las obligaciones a
favor del municipio” no puede interpretarse como una cláusula abierta al
cobro de cualquier tipo de crédito, más aún, cuando el artículo 3º de la
misma Ley 136 de 1994, estableció las funciones del municipio, las cuales
revisten el carácter de funciones administrativas, a partir del criterio
orgánico, en consonancia con lo establecido por el cuarto inciso del
artículo 39 de la Ley 489 de 1998.
Artículo 3º de la Ley 136 de 1994
“Artículo 3o. Funciones. Corresponde al municipio.

1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios
públicos que determine la ley.
2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que
demande el Progreso municipal.
3. Promover la participación comunitaria y el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes.
4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su
territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras
entidades.
5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos
domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis
en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores
discapacitados, directamente y, en concurrencia,
complementariedad y coordinación con las demás entidades
territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
17
6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del

medio ambiente, de conformidad con la ley.
7. Promover el mejoramiento económico y social de los
habitantes del respectivo municipio.
8. Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de
otras entidades territoriales, mientras éstas proveen lo necesario.
9. Las demás que le señale la Constitución y la ley.”
Frente a los departamentos, y habida cuenta de que: i) el segundo inciso

del artículo 298 Constitucional indica que “Los departamentos ejercen
funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de
la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios
y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las
leyes”, y, ii) que aún no ha sido expedida la Ley de ordenamiento
territorial. Consideramos que el artículo 59 de la Ley 788 de 2002
tampoco extendió la competencia para el ejercicio de la facultad de cobro
por jurisdicción coactiva al cobro de cuotas partes pensionales, y porque
la mencionada facultad se circunscribe al cobro a las multas, derechos y
recursos territoriales que venían siendo cobrados por esa vía, sobre los
cuales el legislador ha autorizado en forma expresa su recaudación.
Como casos concretos de Rentas Departamentales, sobre las cuales se

produce recaudo por autorización expresa del legislador podemos
mencionar entre otros: el monopolio de apuestas (Ley 643 de 2001),
impuesto de automotores (488 de 1996), inscripción de contratos de
constitución o reforma de sociedades (Ley 9º de 1989), impuesto al
deporte (Ley 30 de 1971), impuesto a las ventas (Ley 3 de 1968, Decreto
Ley 1222 de 1986 y Ley 788 de 2002), impuesto al consumo de cerveza
(Ley 223 de 1995), impuesto a las loterías (Ley 143 de 1938 y el artículo
5º de la Ley 4º de 1963), impuesto a las loterías foráneas (Artículo 1º de
la Ley 133 de 1936), estampilla Pro–desarrollo departamental (artículo
170 de la Ley 1222 de 1986), estampilla Pro–electrificación rural (Ley
1059 de 2006), sobretasa a la gasolina motor y al ACPM (artículos 117 al
130 de la ley 488 de 1998), etc.
Recordemos que las rentas departamentales corresponden a los ingresos

percibidos por los departamentos y sus entidades descentralizadas; y se
dividen en i) Tributarias: impuestos9, tasas10, contribuciones11; y ii) no
9 Obligación pecuniaria, exigida de manera unilateral y definitiva por la Entidad Territorial a las personas
naturales, jurídicas, sociedades de hecho o sucesiones ilíquidas, respecto de las cuales se producen los
hechos previstos en las normas como generadores del mismo. No tiene contrapartida directa ni personal.
10 Pago correspondiente al servicio público prestado por una entidad Territorial o una de sus entidades
descentralizadas. Los recursos recaudados se destinan a la administración, operación, mantenimiento,
calificación, mejoramiento o ampliación del respectivo servicio.
11 Prestación económica adeudada por personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho o sucesiones
ilíquidas que estando en determinada situación reciben particular ventaja económica, producto directo de
la ejecución de una obra pública. Su cobro está autorizado cuando las obras son realizadas por alguna
18
Tributarias: monopolios (provenientes de la explotación exclusiva de los

juegos de suerte y azar, y de la producción introducción y venta de licores
destilados y de alcoholes potables), aprovechamiento, explotaciones de
bienes, regalías, participaciones, sanciones pecuniarias y en general todos
los ingresos que le correspondan para el cumplimiento de sus fines
constitucionales y legales.
El artículo 48 de la Constitución Política define a la Seguridad Social

como un servicio público de carácter obligatorio que debe prestarse bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establecidos la Ley; no obstante, respecto del Sistema General de
Pensiones, este Servicio Público es esencial sólo en aquellas actividades
directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones
de conformidad con el segundo inciso del artículo 4º de la Ley 100 de
1993, este servicio público.
En este punto es trascendental acoger la postura expresada por la Corte

Constitucional en la Sentencia C – 895 de 2009, que en consonancia con
pronunciamientos antecedentes de la Corte Suprema de Justicia,
establecen que el pensionado no debe asumir las consecuencias de la falta
de pago o recobro de las Cuotas Partes Pensionales; haciendo evidente la
autonomía o separación del derecho pensional del ex trabajador, frente al
derecho a repetir de la entidad que reconoce y paga la pensión.
Es claro entonces que la actividad de cobro de cuotas partes pensionales:

i) no constituye la prestación de un servicio público esencial, por no estar
vinculada directamente con el reconocimiento y pago de las pensiones,
ii) no está enlistada dentro de las funciones administrativas que de
manera permanente tienen a su cargo estas entidades territoriales, pues
el legislador no les ha otorgado o atribuido expresamente estas funciones.
iii) a pesar de que es una actividad administrativa, no se encuentra a
cargo de las entidades territoriales de manera permanente, porque las
entidades territoriales no han sido definidas como administradoras del
régimen de prima media (Artículos 12, y 52 de la Ley 100 de 1993)
En consecuencia, las entidades territoriales no satisfacen las condiciones

subjetivas u orgánicas contenidas en artículo 5º de la ley 1066 de 2006,
para ejercer el cobro por jurisdicción coactiva, de cuotas partes
pensionales. Téngase en cuenta, además, que la expresión “el ejercicio de
las actividades y funciones administrativas”, se encuentra unida por la
conjunción copulativa «y», por lo cual el supuesto de hecho de la norma,
conforme al que validamente se interpreta que la facultad de cobro ha
entidad de la Entidad Territorial o cuando las entidades que ejecutan obras en la jurisdicción de la Entidad
Territorial la ceden a la misma.
19
sido otorgada por el legislador, implica que las entidades públicas tienen
de forma concurrente o simultánea a su cargo, tanto las actividades,
como las funciones.
2.3 Factor material, o por la naturaleza del asunto
La Corte Constitucional mediante la Sentencia C – 895 de 2009, definió

las cuotas partes pensionales de la siguiente forma
“En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero

para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema
de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a
prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las
contribuciones efectuadas.
Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor

de la entidad encargada del reconocer y pagar la pensión, que
presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se
determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento
administrativo en el que participan las diferentes entidades que
deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad
responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en
obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la
mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando
una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por
esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el
desembolso de las respectivas mesadas.”
2.3.1 Las cuotas partes pensionales no son contribuciones parafiscales.
De acuerdo con la definición antecedente las cuotas partes pensionales

“se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento
administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben
concurrir al pago...” y “… se consolidan cuando la entidad responsable
reconoce el derecho pensional”, en consecuencia, el ejercicio de cobro no
corresponde al esquema de atribuciones impositivas unilaterales
ejercidas por entidades públicas. La obligación de contenido crediticio se
determina y se consolida mediante el agotamiento del procedimiento de
consulta; por esta razón el fundamento de la acción de cobro, es el
concurso de voluntades de varios órganos o entidades públicas distintas
que se unen en una sola declaración de voluntad, en un acto
administrativo complejo con unidad de contenido y unidad de fin12.
12 En un concepto antececedente se había expuesto que en el acto administrativo que reconoce y ordena el
pago de la prestación económica queda comprendida la voluntad de todas las entidades concurrentes,
20
Lo anterior nos permite afirmar que las cuotas partes pensionales no son
contribuciones parafiscales, pues, el carácter parafiscal de los recursos no
guarda relación alguna con la obligación de concurrencia. Es el ingreso
de los recursos al sistema de seguridad social lo que nos permite hablar
del carácter parafiscal de los mismos, y es por este motivo que los
recursos cobrados por las entidades territoriales por cuotas partes
pensionales, una vez liquidados se convierten en recursos parafiscales.
“… los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en

salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de
ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos,
tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para
propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a
su naturaleza parafiscal13…”
2.3.2 Cuando los recursos cobrados por cuotas partes pensionales no se

destinan a la función de soportar financieramente a la seguridad
social en pensiones, se excluye la facultad de ejercer la jurisdicción
coactiva
Dado el contexto de las expresiones “actividades y funciones

administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano”;
conviene analizar la segunda condición impuesta por el artículo 5º de la
Ley 1066 de 2006 para acreditar la facultad de cobro coactivo: “que en
virtud de estas (actividades, funciones y prestación de servicios) se
tenga que efectuar el recaudo de rentas o caudales públicos
del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y
entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”
Constatar la existencia de la facultad de cobro coactivo, depende de la

posibilidad de que la entidad publica acredite que el recaudo se produce
en virtud de actividades, funciones y prestación de servicios del Estado
colombiano. En concreto, frente al recaudo de cuotas parte pensionales,
una entidad puede acreditar que este recaudo se produce en virtud de las
actividades, funciones administrativas prestación de servicios del
Estado colombiano, cuando los recursos recaudados se destinan al
sostenimiento financiero del Régimen de Prima Media con Prestación
definida, inscrito en el Sistema de Seguridad Social en pensiones.
expresadas mediante actos positivos de aceptación expresa, o, mediante la aplicación del silencio
administrativo positivo.
13 Corte Constitucional, Sentencias C-308 de 1994, SU-480 de 1997, C-577 de 1997, T-569 de 1999, C-821
de 2001, C-867 de 2001, C-791 de 2002, C-1040 de 2003, C-655 de 2003, C-155 de 2004, C-721 de 2004,
C-824 de 2004 y C-1002 de 2004, entre muchas otras.
21
Evidentemente esto es así, cuando se trata de Entidades administradoras

del régimen de prima media con Prestación definida, entre las cuales se
cuenta La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, hoy en
Liquidación. No ocurre lo mismo con las Entidades Territoriales.
Los tres primeros numerales del artículo 2º del Decreto 1132 de 1994
establecieron que entre las funciones del Fondo de Pensiones Públicas del
Nivel Nacional FOPEP, se encuentra sustituir a la Caja de Previsión
Social, Cajanal en lo relacionado con: i) el pago de las pensiones de vejez
o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, reconocidas
por Cajanal al momento de asumir el Fondo su pago, ii) el pago de
pensiones por reconocer, es decir, aquellas en las cuales se han reunido
los requisitos para obtener el derecho, se ha presentado la solicitud de
reconocimiento pero aún no se ha decidido sobre la misma, y, iii) el pago
de pensiones de aquellas personas que han cumplido con el tiempo de
servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a
la pensión, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna
administradora del régimen de pensiones de cualquier orden.
Los numerales 9º y 10 del artículo 2º del Decreto 1132 de 1994, imponen

igualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP las
funciones de: “Velar para que las entidades sustituidas en el pago de
pensiones cumplan oportunamente con las transferencias de las sumas
correspondientes a cada entidad por concepto de los pasivos
pensionales.”, y “Velar porque se actualicen periódicamente las cuantías
de los pasivos del Fondo de Pensiones Públicas.”. En concordancia con lo
que el artículo 5º del Decreto 1404 de 1999 consagró que “corresponde a
la Caja Nacional de Previsión Social, reconocer las cuotas partes
pensionales que correspondan a dicha entidad como Administradora
del Régimen de Prima Media, de acuerdo con la Ley 100 de 1993… así
como efectuar el cobro de las mismas, cuando existan a favor de ella.”
Es así como los recursos recaudados por La Caja Nacional de Previsión

Social CAJANAL EICE, hoy en Liquidación, en su condición de entidad
Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación definida, se
destinan al sostenimiento financiero de este régimen, cuando de
conformidad con el séptimo numeral del artículo 3º del Decreto 1132 de
1994, se integran a los recursos del Fondo de Pensiones Públicas del
Nivel Nacional. Evidentemente el ejercicio de la facultad de cobro
coactivo se encuentra plenamente justificado y cumple sus fines
constitucionales.
2.3.3 El ejercicio de cobro por jurisdicción coactiva de deudas generadas

en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles
o comerciales, en las que las entidades desarrollan una actividad
22
de cobranza similar o igual a los particulares está expresamente

excluido por el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006
En cuanto a las Entidades Territoriales, encontramos que el primer

parágrafo del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 establece que “Se
excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas
generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones
civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo
desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los
particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro
principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la
ley o en los estatutos sociales de la sociedad.”
A este respecto, se reafirma que dado que: i) las entidades territoriales no

ostentan la posición de entidades administradoras del régimen de prima
media, ii) los recursos que recaudan las entidades territoriales por
concepto de cuotas partes pensionales no son recursos parafiscales, ni
constituyen un soporte financiero a la seguridad social en pensiones.
Es claro que cuando las entidades territoriales ejercen acciones de cobro

por cuotas partes pensionales ejercen un derecho a repetir, sobre una
obligación de contenido crediticio que no es de naturaleza parafiscal ni
laboral, y por tanto cobro coactivo por concepto de cuotas partes
pensionales en cabeza de las entidades territoriales, no solo no se ajusta
al supuesto de hecho del primer inciso del articulo 5º de la Ley 1066 de
2006, sino que se encuentra excluida esta posibilidad en forma expresa
por el primer inciso del mismo artículo.
23
Conclusiones
La expresión facultad, en el ámbito del cobro por jurisdicción coactiva, se

refiere a la dualidad de la posición jurídica – juez y parte –, o de forma más
específica: juez y acreedor, o juez y parte activa de la obligación.
La facultad de cobro coactivo se relaciona intrínsecamente con el ejercicio de

funciones administrativas, y en este sentido es preciso atender al contenido del
artículo 39 de la ley 489 de 1998, conforme al cual la Administración Pública
está integrada de una parte, por i) los organismos que conforman la Rama
Ejecutiva del Poder Público; y de otra, por ii) “todos los demás organismos y
entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo
el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de
servicios públicos del Estado colombiano”
En la Sentencia C - 666 de 2000, mediante la cual se declaró la exequibilidad

condicionada del artículo 112 de la ley 6 de 1992, se encuentran las condiciones
impuestas por la Corte Constitucional conforme a las que las entidades adscritas
y vinculadas pueden ejercer la jurisdicción coactiva. Estas condiciones se
pueden sintetizar de la siguiente manera: i) atender a la naturaleza jurídica de la
entidad de la que se trate, ii) constatar la existencia de funciones netamente
administrativas (lo cual implica constatar, a su vez que estas funciones hayan
sido fijadas por el legislador en modo expreso y que de estas funciones
administrativas se derive el cobro o recaudo de recursos), iii) Asegurarse de que
en la misma norma que fija en forma expresa funciones administrativas se
autorice el ejercicio de la Jurisdicción Coactiva y se determinen las condiciones
para su ejercicio. Las únicas entidades adscritas y vinculadas del orden nacional
que satisfacen estas condiciones, para ejercicio de esta facultad por concepto de
cuotas partes pensionales son las entidades administradoras del régimen de
prima media con prestación definida.
De otra parte, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 impone como condiciones

para el ejercicio de la facultad de cobro coactivo que las entidades públicas
acrediten la existencia de: i) las actividades y funciones administrativas que de
manera permanente tienen a su cargo, o ii) la prestación de servicios públicos
que de manera permanente tienen a su cargo, y que, iii) “… “en virtud de estas
(actividades y funciones o prestación de servicios públicos a cargo del Estado
colombiano) tengan que recaudar rentas o caudales públicos del nivel
nacional, territorial…”
Las entidades territoriales no cuentan con la competencia para ejercer la

facultad de cobro por jurisdicción coactiva, en lo concerniente a las cuotas
partes pensionales, pues dichas entidades no satisfacen i) las condiciones
24
subjetivas u orgánicas, ni, ii) las condiciones materiales o en razón de la

materia; que les permitirían hacerlo, principalmente porque a pesar de que
hacen parte de la Rama Ejecutiva del poder público, e integran la
Administración Pública (artículo 39 de la Ley 498 de 1998), ni la Constitución
Política ni la Ley han previsto que las entidades territoriales sean, o puedan
obrar como entidades administradoras del régimen de prima media (artículos
52 y 57 de la Ley 100 de 1993).
Las entidades territoriales no tienen permanentemente a cargo actividades y

funciones administrativas o la prestación de servicios públicos, respecto del
régimen de prima media con prestación definida, y mal podrían estar
autorizadas para ejercer la facultad de cobro coactivo en virtud de actividades y
funciones administrativas o la prestación de servicios públicos que no tienen a
cargo de forma permanente.
Cuando las entidades territoriales ejercen acciones de cobro por cuotas partes
pensionales ejercen un derecho a repetir, sobre una obligación de contenido
crediticio que no es de naturaleza parafiscal ni laboral, y por tanto cobro
coactivo por concepto de cuotas partes pensionales en cabeza de las entidades
territoriales, no solo no se ajusta al supuesto de hecho del primer inciso del
articulo 5º de la Ley 1066 de 2006, sino que se encuentra excluida esta
posibilidad en forma expresa por el primer inciso del mismo artículo. (Se
excluyó el ejercicio de cobro por jurisdicción coactiva de deudas generadas en
contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales,
en las que las entidades desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a
los particulares).
Las situaciones en las que una entidad pública ejerce el cobro por jurisdicción
coactivo de cuotas partes pensionales, sin que se acredite a satisfacción el
cumplimiento de los requisitos de competencia impuestos por el legislador
conforme a los cuales puede ejercerse validamente esta facultad excepcional,
implican escenarios en los cuales algunos servidores públicos profieren
resoluciones, dictámenes o conceptos manifiestamente contrarios a la ley, que
transgreden el Estado de Derecho y el principio constitucional del derecho al
debido proceso a tal punto, que configuran conductas punibles.
Cordialmente,
JUAN PABLO GALVIS PARRA

Abogado del Área de Cartera
Revisó: Hector Pinzón Sanchez – Coordinador Cobro Coactivo
Aprobaron: Andrés Castillo – Asesor
25
Arnulfo Moreno – Asesor

Juan José Duque Liscano – Coordinador Jurídico
26

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Facultad y Competencia Cobro Coactivo - Cajanal y Entidades Territoriales

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Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL

Bogotá, 28 de julio de 2010

Referencia: Facultad y Competencia de cobro coactivo

Respetuosamente pongo a su consideración el presente documento, en el cual se

“Ninguna autoridad del Estado podrá

Artículo 121 de la Constitución Política

La expresión facultad es mencionada por la Corte Constitucional en la

“La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un

Entendemos por lo tanto, que la expresión facultad, en el ámbito del

El concepto de competencia, se relaciona con el entendimiento – más

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional, mediante Sentencia

“2. El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la

“… las atribuciones y competencias de los órganos estatales en

el desafuero de los órganos estatales respecto de sus facultades

“La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias

De acuerdo con esto, en cuanto actividad estatal, la facultad de Cobro

Dado el carácter excepcional de la atribución de esta facultad, deberá

a. La existencia de autorización expresa para su ejercicio, otorgada

Debe añadirse que, i) en relación con el talante jurisdiccional de esta

Es ineludible realizar las verificaciones antes descritas, como quiera que,

atribuyen la Constitución y la ley, y de acuerdo con el artículo 6º de la

En la Sentencia C – 429 de 2001, la Corte Constitucional define

“La competencia, que ha sido definida como el grado o la medida

En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es

Este principio surge de lo dispuesto en los artículos 6, 121 y 122

La competencia es parte esencial del debido proceso y

2.1 Factor Funcional

En la Sentencia C – 037 de 1998, la Corte Constitucional reprodujo el

“En relación con la competencia que se fija por el factor funcional,

‘Concepto de la competencia funcional.-

Hemos visto ya, en general, qué es la competencia funcional

En el ejercicio de la Jurisdicción Coactiva, la competencia funcional por

2.2 Factor orgánico, o por la calidad de las partes.

“Excepcionalmente la ley podrá

Artículo 116 de la Constitución Política

El ejercicio de la jurisdicción coactiva, en cuanto función pública,

A partir de esta concepción resulta necesario precisar aspectos tan notables

Es claro que aún cuando ni la facultad de cobro coactivo, ni la expedición

Estos presupuestos esenciales, comunes a todas las entidades públicas que

2 “El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a

facultades, funciones, actividades, y niveles al interior de la estructura del

Estas diferentes facultades, funciones, actividades, y niveles al interior de

“La Administración Pública se integra por los organismos que

“La Presidencia de la República, los ministerios y los

“Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y

“Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y

“Las asambleas departamentales y los concejos distritales y

y iii) una vez se establezca que la entidad efectivamente cuenta con la

En este texto se consideran dos grupos de entidades en particular: i) De

2.2.1 Competencia por el factor orgánico de los organismos y entidades

2.2.1.1 Naturaleza jurídica de los organismos y entidades adscritos

El cuarto inciso del artículo 115 de la Constitución Política establece que

2.2.1.2 Facultades, funciones, actividades y nivel que le han sido

El artículo 112 de la Ley 6 de 1992, se convierte en referente obligado, al

Pues es precisamente sobre la expresión “vinculados”, contenida en esta

3 CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

4 CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

Las disposiciones anteriores a las que se refiere este artículo son:

Artículo 78. Jurisdicción competente para conocer de la responsabilidad conexa. Los

“Declarar EXEQUIBLES las palabras "y vinculados" del

Dado que la parte resolutiva de la Sentencia C - 666 de 2000 declaró la

I. Atender a la Naturaleza Jurídica de la Entidad de la que se trate.

II. Constatar la existencia de funciones netamente administrativas y:

III. Que en la misma norma que fija en forma expresa funciones