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Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales Área III

Descentralización,
Gobiernos Regionales
y Locales III

Imaginarios, estrategias locales y retos nacionales:

Informes Especiales
los factores de construcción pública del proceso de
descentralización en el Perú
Ficha Técnica va y el desarrollo de la producción para el portancia que debe tener: pensaremos en
mercado interno. Lamentablemente, estos cómo se construye un espacio local desde
Autor : Ant. Ciro Apaza Cámara* procesos fracasaron y, en ese contexto, los imaginarios de la gente. Hablaremos
las reformas de apertura de la economía de la importancia de las identidades
Título : Imaginarios, estrategias locales y retos
nacionales: los factores de construcción nacional al comercio internacional y a la culturales de una población al momento
pública del proceso de descentralización privatización de las empresas públicas de crear una delimitación administrativa
en el Perú acontecidas en los años noventa favore- y cómo estas identidades son las que a
cieron la intensificación del rol centralista la larga aseguran el éxito de los procesos
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 38 - Diciem-
bre 2011
del Estado. En términos simples, el Estado administrativos de regionalización. Trata-
se convirtió en la gran fábrica y despensa de remos de ver cómo se construyen estas
bienes y servicios del resto del país. identidades desde los poderes centrales y
Sumario locales y cómo influyen en el éxito o fra-
De ahí que Lima sea la gran concentradora caso de los procesos de descentralización.
1. Presentación del tema de población, PEA ocupada y productividad,
2. Reflexiones conceptuales - Definición de lo que ejemplifica claramente las desigualda-
espacio des entre regiones. Situación que incluso se 2. Reflexiones conceptuales - De-
3. El poder central definiendo espacios repite entre las capitales de departamento finición de espacio
4. Espacios construidos desde poderes locales y las poblaciones en el interior de ellos. Por
ejemplo, según el INEI, Lima concentra al Existen dos grandes aproximaciones al
5. Descentralización: imaginarios y percepcio- 27% de la población, seguida de Arequipa concepto espacio. La primera, que parte
nes con solamente un 3.1%. Esta situación se desde la geografía, referente a un espacio
agudiza al revisar las cifras que nos muestran natural; y otra, que entiende al espacio
cómo solo Lima Metropolitana concentra al
1. Presentación del tema 39% de la PEA ocupada (y con La Libertad como una construcción sociocultural, y
El problema del centralismo en nuestro en segundo lugar con 5.5% de la PEA ocu- también política, redefiniéndose así de
país no es nuevo ni ajeno a la literatura pada) y el 52% del PBI, seguida muy de lejos sociedad en sociedad, y, también, de
por Arequipa con 5.9%. persona en persona.
académica, técnica y política. El tema ha
sido retratado desde diversos ángulos
y se han elaborado diversas propuestas Las cifras mostradas en el Plan Bicen- Igualmente, existen diversas aproximaciones
para contrarrestarlo. Muchas de ellas han tenario nos muestran que el hablar de teóricas para definir a los actores constructo-
descentralización no es un tema repetido res del espacio. Tomaremos en cuenta tres de
desembocado en una serie de reformas ellas, y estarán presentes, ya sea separadas
públicas y procesos de regionalización que y que, por el contrario, continúa en boga, o en interacción, en todo el trabajo. Por un
se vienen dando principalmente desde siendo esta una oportunidad histórica lado, partiendo de Weber, entenderemos
la década del 2000, cada una con sus única para poder hacer del actual proceso que el gran constructor del espacio es el Esta-
respectivos altibajos. de regionalización y de otorgamiento de do, puesto que la construcción del espacio es
funciones el punto de partida para con- una acción pública o política. Por otro lado,
Como nos recuerda el Plan Bicentenario1, asumiremos que la construcción del espacio
trarrestar estas desigualdades. es algo definido culturalmente, ya sea me-
la identificación del problema y el accio- diante identidades regionales, ritos, fiestas,
nar del aparato público respecto al mismo Sin embargo, en este artículo buscaremos
dar una visión adicional acerca de la re- etc., que no tiene que ver necesariamente
no es reciente. Ya desde la década de los con espacios administrativos, sino más bien
60 se impulsó la industrialización sustituti- gión y descentralización. Invitaremos a la con el sentido de pertenencia a un territorio.
reflexión acerca de cómo se construyen los
espacios locales y regionales y lo haremos
* Antropólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con Por último, tomaremos en cuenta al mer-
estudios de interculturalidad, responsabilidad social corporativa tratando de dar lugar a una dimensión
y especialista en temas de investigación de mercados. E-mail: cado como un constructor de espacios en
que normalmente es considerada como
capaza@pucp.edu.pe. la medida que se desprenden relaciones
1 Ceplan (2011) Plan Bicentenario – Perú hacia el 2021. accesoria y a la que no se le otorga la im-

Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011 III 1


III Informes Especiales
sociales a partir de las relaciones y circui- imprenta que permitía distribuir libros Es así que la transferencia de competen-
tos económicos que se dan dentro de él. con ideologías y pensamientos que, con cias en un proceso de descentralización es
Como veremos, en esto cobran especial el paso del tiempo, llegarían a la gran igual de importante que la transferencia
importancia hoy en día las ciudades mayoría de personas y construirían ima- de recursos, puesto que son funciones
intermedias como nuevos espacios de ginarios comunes. para operar en el territorio.
poder regional.
La construcción de un espacio no es única- 4. Espacios construidos desde
Según el Sepia2, “en el contexto actual, mente una construcción administrativa o
los espacios se reconfiguran de acuerdo jurídica, sino que implica necesariamente una poderes locales
a factores diversos, desde propuestas de parte valorativa y constitutiva del imaginario
regionalización (desde arriba), hasta pro- de las personas que habitan en él: solo así Hoy en día estamos frente a un nuevo pro-
cesos endógenos de reconformación de es sostenible en el tiempo y solo así podría ceso de regionalización y descentralización,
identidades ancestrales montadas sobre pasar la barrera normativa de, por ejemplo, lo que representa el inicio potencial de un
proyectos políticos o turísticos, pasando un referendo. fenómeno de empoderamientos locales y
por otras normas de articulación del espacio de ciudades intermedias. Ejemplos de ello
desde la administración política, los flujos de son las continuas solicitudes de comunidades
circulación de bienes y personas, las disposi- Poder político: manejo de competen- para agruparse y formar municipalidades,
ciones geográficas y la disponibilidad de los cias y presupuesto o, el nuevo crecimiento económico de las
recursos”. Esto nos lleva a pensar que, si bien ciudades intermedias.
Es evidente que el Gobierno Central es uno
el Gobierno central es uno de los principales Como resultado de haber comprendido la
constructores de espacio, como luego se de los principales constructores de espa-
importancia del rol de las ciudades interme-
expondrá con mayor detalle; existen otros cios. Históricamente, tuvo esa posición, y, dias es que se planteó, en su momento, la
actores desde los cuales también se cons- hoy en día, la sigue teniendo. El Gobierno propuesta de regiones macro como referen-
truyen espacios, que son, principalmente, Central concentra un gran poder político tes descentralizadores cuyo “centro” sería la
los gobiernos locales. a partir de su manejo sobre muchas fun- ciudad intermedia con un mayor grado de
ciones, muchas competencias y, natural- inversión y nivel de productividad.
Resumiendo, reflexionaremos acerca de mente, sobre los recursos del presupuesto
los procesos de construcción de espacios nacional. El reto de la descentralización es En el texto de Urrutia citado líneas arriba
desde lo público a partir de dos grandes poder hacer transferencias, del Gobierno vemos cómo Mazurek ha propuesto una
ejes. El primero, toma en cuenta al poder Central al los locales, de programas socia- clasificación del espacio peruano en fun-
central nacional como eje constructor; les, de proyectos especiales, de activos y ción de las aglomeraciones urbanas y la
el segundo, a los poderes regionales y de presupuesto. red que las vincula. Así, según él, en el
locales. Dentro de cada uno de ellos norte se encontraría “una mejor relación
tendremos divisiones sobre la base, prin- Es aquel manejo de competencias y de entre las ciudades y una mayor com-
cipalmente, de los criterios que maneja presupuesto lo que otorga al Gobierno plementariedad entre las mismas por la
Urrutia3: por un lado, Estado y Poder; y, Central una gran capacidad para poder proximidad espacial y cultural entre ellas”,
por otro Estado y Mercado. Además se construir espacios además de su capa- mientras que en el sur, “el alejamiento en-
tomará en cuenta en cada uno de los ejes, cidad jurídica para delimitar divisiones tre los centros intermedios no facilitan una
claro está, a la identidad nacional y regio- administrativas. interrelacion ni una complementariedad
nal como otros factores que se encuentran entre las ciudades”.
en una interacción muy compleja y densa. La manera en que el Gobierno Central
redefine, configura y construye espacios es, Autoridades, identidades locales y
La diferenciación de ejes y, dentro de ellos, principalmente, a través del gasto de capital,
de las otras divisiones, no es más que una en otras palabras del manejo de los recursos
mercado
diferenciación metodológica e ilustrativa, del presupuesto nacional. Por ejemplo, el Urrutia recuerda, acertadamente, a Flores
puesto que, como ya se dijo, todos los presupuesto nacional, en el año 2005 se Galindo mediante una cita textual: “No
factores y actores que construyen espacios administraba de la siguiente manera: 78% hay región sin regionalismo... la región no es
para el Gobierno Central, 16% para los go-
se encuentran en una interacción muy biernos regionales, y 7% para los gobiernos solo una geografía modelada por la historia,
compleja cuya descripción total supera locales. Así, el Estado, al construir escuelas, también es una conciencia y fuerza política”4.
las posibilidades de este espacio. postas, al invertir en ciertos lugares es quien
Según el propio Urrutia, el aproximarnos
decide y define, por ejemplo, dónde se
puede vivir bien. a la construcción de las regiones como es-
3. El poder central definiendo pacios abarca necesariamente una dimen-
espacios Así como el control del presupuesto sión subjetiva, puesto que, si bien existen
participativo deriva indirectamente en la factores económicos, la representación
Cultura e identidad construcción de espacios, ocurre lo mismo colectiva de esos espacios remite a una
Debemos hacer una distinción entre el con la aplicación de un programa social en historia de “departamentalismos”, cons-
Estado como aparato jurídico y admi- determinada zona, puesto que reconfigura truidos a lo largo de la vida republicana.
nistrativo, y el Estado como nación, o, las condiciones de vida y el acceso a los El sustento de esos departamentalismos
como espacio construido. Al respecto, recursos, y esto acaba influyendo también no es otro que una identidad regional
Benedict Anderson explicita el hecho de en la reconfiguración del territorio; deter- construida históricamente.
que una nación no es otra cosa que una minando por ejemplo el crecimiento de
comunidad imaginada que comparte una determinada población o la potencial La región es inseparable de un sentimiento
construcción de un corredor económico en- de pertenencia que pueden sentir los indivi-
un territorio, y, en general, una cultura. duos que en ella habitan.
Es parte del postulado de Anderson el tre varias poblaciones aledañas que, con el
que los principales constructores de esta tiempo, adquieren una identidad propia en
común y se convierten en un espacio como Pese a su importancia, según el mismo
identidad nacional han sido los Estados (y,
lo venimos entendiendo en este artículo. Urrutia, los temas de cultura política
también, las élites intelectuales) a través
e identidad local han estado un tanto
de políticas públicas o del avance de la Uno de los más importantes desafíos de ausentes en las investigaciones sobre
2 URRUTIA, Jaime (2002). “Espacio Poder y Mercado: Preguntas
la descentralización hoy en día es que sociedades locales5. A pesar de ello, lo
actuales para una vieja agenda”. En: M. Pulgar Vidal, E. Zegarra, puedan ser los gobiernos regionales, y no
J.Urrutia editores – SEPIA IX. Perú: El problema agrario en el Gobierno Central, quienes construyan 4 FLORES GALINDO, Alberto (1988). Región y regionalismo.
debate. Lima: SEPIA, CIES, CARE y Oxfam. 5 Señala que deben tocarse temas como grupos de poder local,
3 Ibíd., Urrutia. espacios. mecanismo de clientelaje, etc.

III 2 Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011


Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales III
que postula Urrutia es que la identidad la relación con este se producen nuevos
departamental es más bien propia de las espacios. Así, por ejemplo, categorías como desigual y llena de carencias, el
término está asociado a “compartir”.
élites-burguesías provincianas, mientras como corredores económicos, ciudades Es decir, se trataría ante todo de una
que los sectores más pobres de provincias intermedias, etc., empiezan a tener actitud moral tendente a distribuir la
tendrían una identidad mucho más local. mayor vinculación con categorías como riqueza entre todos.
Esto nos lleva a pensar que las grandes municipalización, departamentalización - En la región oriente, el énfasis estaría
fiestas y clubes departamentales están y regionalización. Eso debe entenderse en dotar a las instancias regionales de
fundados y pertenencen a las élites re- en complementariedad con las nuevas la capacidad de gestionar sus propios
recursos, obteniendo así un mejor
gionales, y no serían un espacio para los concepciones que se tiene sobre lo que aprovechamiento de las potencialidades
grupos más pobres. es la sociedad rural, que ya han dejado de los departamentos selváticos.
Tales élites regionales estarían, sin em- atrás el concepto de sociedad rural aislada, - En la región norte, se percibe a la
bargo, perdiendo poder rápidamente: homogénea y estática, y ahora comienzan descentralización como un proceso de
a entenderla en su relación con la ciudad. recuperación de capacidad local para
habrían casi desaparecido por el efecto determinar el proceso de desarrollo for-
globalizador de la economía, perdiendo Es necesario que se tenga una visión de mando gobiernos regionales, pero con
poder frente a otros actores económicos; la ciudad y del campo como actores arti- un cambio en las actitudes personales
según Urrutia, sería el Estado la nueva culados e interdependientes, para poder de los gobernantes, buscando tener
autoridades globalmente caracterizadas
expresión del poder, también a nivel lo- así comprender la propuesta de ciudades como más éticas.
cal. Ejemplo de ello sería la búsqueda de intermedias como espacios alternativos - En la región centro, la descentralización
modernización por parte de los habitantes de desarrollo económico. Igualmente, se asoció con una mejora en la calidad
de las comunidades. hay que tomar en cuenta las dinámicas de educación y salud y un impulso en
y diversidades existentes dentro de la la creación de puestos de trabajo en los
En resumen, según el autor, las élites lugares donde viven. Concretamente, el
locales y las organizaciones tradicionales sociedad rural, no solo en lo político,
énfasis y la expectativa de la población
estarían perdiendo poder como cons- social y cultural, sino principalmente en radica en la creación de universidades e
tructores de espacios frente a los avances lo referente a la construcción de espacios. institutos técnicos y una mayor igualdad
de otros agentes, como el mercado o el en las posibilidades de acceso a estos
centros.
Estado6. Este último se extiende hasta esos 5. Descentralización: imaginarios - Por último, en la región sur, la expec-
lugares de las formas que ya hemos visto y percepciones tativa creada a partir del proceso de
anteriormente. descentralización se refiere a tener una
Es importante entender, como corolario,
mayor capacidad para cumplir con
Es así que las municipalidades pasan a ser que estas percepciones construidas desde obligaciones familiares y sociales. Sin
constructores de espacios muy importan- lo local influyen directamente no solo embargo, se resalta la percepción de
tes en estos días. Desde hace tres décadas en la discusión teórica y pública sobre Arequipa como una ciudad en proceso
las municipalidades han incrementado su descentralización, sino sobre todo en lo de desindustralización y se desconfía de
autonomía a nivel regional, apareciendo que la misma implicaría para cada uno su capacidad para constituir el “centro”
de una región o en un futuro, una ma-
como actores políticos importantes. Las de los habitantes en la práctica. Investigar crorregión.
municipalidades fueron concebidas como tal dinámica es importante pues aumenta
instrumentos para forjar lo que se llamaba la probabilidad de éxito del proceso des- En resumen, existen denominadores
“poder popular”, fomentando la partici- centralizador, al determinar cuáles son las comunes con respecto al concepto de
pación vecinal militante. Alrededor de la expectativas de la población (resultando “descentralización” que Zárate identifica
década de los 80, los Frentes Regionales así de vital importancia para poder pre- pero que, al mismo tiempo, matiza con las
ceden importancia en el debate a favor venir conflictos sociales). particularidades propias de cada región.
de los gobiernos locales, entendidos como
Patricia Zárate7 nos demuestra que “descen- Según sus hallazgos, de manera casi uná-
poder de participación de la sociedad en
tralización” no es un concepto de percep- nime se asume que la descentralización
las municipalidades.
ción homogénea. Según ella, los principales traerá un mejor nivel de vida en la medida
factores que determinarían la diferenciación que supondría una transformación del
En el ciudadano rural hay una percepción
de la municipalidad como única institución
entre las expectativas del proceso estarían actual modelo de desarrollo percibido
útil y legitimada para poder tener recursos relacionadas, además de la región en la como desigual.
del Estado, en tanto implica una mayor que habitan los ciudadanos, con su nivel Responder al anhelo general de mi-
visibilidad administrativa. educativo y su ámbito de residencia: tigar el problema de la desigualdad
social implica reconocer y profundizar
La comunidad como institución legal pier- - En ambientes urbanos y/o con mayor la respuesta desde el Estado a aquello
de poder (peso en las decisiones políticas educación, el término no solo sería
conocido, sino que sería identificado que los diferentes imaginarios sociales
que la afectan) frente a la municipalidad identifican como un problema. Por esto,
como una de las metas principales al
y es por ello la persistencia de la nueva es- momento de impulsar el desarrollo se debe apoyar y fomentar investiga-
trategia de organizarse formalmente como del país. Sin embargo, estaría también ción específica al respecto, que permita
municipalidad entre varias comunidades. teñido de un tinte pesimista pues ya fue conocer la clave particular que, en cada
Esa también es una forma de construir un asociado con las promesas propias de
políticos, siempre reiteradas, pero nunca región, podría hacer sintonizar la deci-
espacio diferente sin que el territorio como sión política desde la autoridad con la
concretadas. Zárate apunta así que el
tal, pero sí su administración pública, haya concepto de descentralización no es interpretación que le da la ciudadanía
cambiado. asociado con un proceso administrativo al asunto general de la descentraliza-
Los espacios locales guardan también específico, sino como una idea abstracta ción. Encontrar lenguajes y referentes
similar a igualdad y progreso.
relación con el mercado, puesto que en - En ambientes rurales y/o con menor
comunes entre gobierno y ciudadanía
6 Es algo que debemos someter a debate, pues entendería a las educación, el término es asociado como contribuirá a mejorar la representación
élites locales como estáticas. Si bien hoy ya no son gamonales o una herramienta para el desarrollo de pública y a que la diversidad de imagi-
hacendados, se puede decir que muchas de ellas han ocupado las comunidades rurales y en general de narios no se exprese en la proliferación
puestos relevantes. Tal es el caso de la ciudad de Ayacucho. Su
élite tradicional ha migrado, pero los que se han quedado ahora
las provincias. En una realidad percibida de conflictos, sino en la coordinación
ocupan la gran mayoría de la actividad turísitica, y, desde ahí, de diversos actores sociales en aras de
no solo tienen ingresos sino que pueden generar discursos de 7 ZÁRATE, Patricia (2002). Percepciones ciudadanas sobre el
identidades regionales. proceso de descentralización del Estado. IEP. la búsqueda de un mejor futuro común.

Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011 III 3


III Informes Especiales

Percepción y perspectiva de la descentralización


peruana en cifras. Satisfacción, oportunidad e
interacción entre ciudadanía y gobiernos locales
Ficha Técnica del “pueblo”. Aquella fue una variación ciones que esto implica. Incluso luego de
crucial, pues modificó cómo se decide y otorgado un sentido positivo a la noción
Autor : Soc. Hugo Claros Haro* ejerce la marcha del país. “descentralizar”, quedó pendiente deter-
Como resultado de tal cambio, la dis- minar los detalles operativos necesarios:
Título : Percepción y perspectiva de la descentra-
lización peruana en cifras. Satisfacción, cusión pública sobre centralización y ¿se debía hablar de departamentos?,
oportunidad e interacción entre ciudadanía descentralización fue precedida cronoló- ¿de regiones?, ¿era aceptable convertir
y gobiernos locales gicamente por una pregunta recurrente e departamentos en regiones?, ¿o buscar
inseparable de aquella en la historia del regiones agrupadas en macrorregiones?,
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 38 - Diciem-
bre 2011 Perú: ¿quiénes componen ese “pueblo ¿bajo qué criterios?, ¿se debía privilegiar
peruano” que otorga legitimidad a la posturas tecnocráticas sobre nuevos lími-
estructura gubernamental? tes regionales sobre la base de la conside-
ración de cuencas naturales y corredores
Sumario Tal pregunta fue respondida de diversas socioeconómicos?, ¿o se debía privilegiar
maneras a lo largo de nuestra consolida- la consulta plebiscitaria al “pueblo” para
1. La descentralización peruana: cuestión
ción nacional. La idea misma de “pueblo” que opine sobre la conformación de
histórica, técnica actual
implicaba discutir los pormenores de la macrorregiones?, etc.
2. Satisfacción con el rol actual de los gobiernos
locales idea ciudadana, pues si bien todos eran
Lejos de haber sido agotada, la discusión
considerados peruanos, no todos tenían el
3. Apoyo a la asignación de nuevas responsa- seguirá incorporando memoria y nove-
bilidades a los gobiernos locales mismo estatus político: algunos decidían
dad. Por un lado, seguirá remitiendo a
4. Interacción ciudadanía-gobiernos locales y otros no. La propia noción de “mayoría
antecedentes consustanciales a la propia
de edad” no involucró ni los mismos
idea de país y que dotan de especificidad
contenidos ni los mismos segmentos
a nuestro proceso histórico: ¿por qué no
poblacionales con los que actualmente
1. La descentralización peruana: prosperó aquí la idea del federalismo
es asociada, y algo tan natural como es
estatal que fuera adoptada en Argenti-
cuestión histórica, técnica ac- hoy el voto, tenía otras reglas (e.g. no
na, México o Brasil?, ¿cuál habría sido
tual era universal). Sería recién en el siglo
la distribución geográfica del poder
pasado que se le permitiría el voto a las
La descentralización en el Perú es a la vez de haber prosperado la Confederación
mujeres (inmensa parte de la población)
un tema en boga y una preocupación de Perú-Boliviana?, ¿cuán distinto sería o no
y a los analfabetos (en un país en el que,
larga data en la construcción republicana nuestro país si se hubiera adoptado una
recuérdese, la educación universal no era
del país. Si bien los factores que le dan capital serrana como lo hicieron Ecuador
un derecho).
actualidad son, entre otros, la distribución o Colombia?, ¿es la actual red física de
de ingresos fiscales coyunturales y de res- Así, al ser fungible el contenido de la idea caminos y carreteras el reflejo ampliado
ponsabilidades derivadas; debatir sobre “pueblo”, fue fungible también, como es y actualizado de la disposición centralista
descentralización es, finalmente, discutir lógico, la estructura derivada de decisión de la infraestructura nacional propia de
sobre la distribución y estructura misma y legitimación de lo político, siendo la la época del ferrocarril, ese que no unió
del poder político y administrativo en el administración del territorio y sus recursos provincias entre sí, sino que tomó a Lima
país, aquello que le otorga un soporte un tema involucrado: a la par que cam- como único nodo?, etc. Por otro lado, sin
institucional a la vida de sus ciudadanos y bió el conjunto de aquellos que tienen embargo, la discusión sobre la descentra-
que busca expresar las decisiones de estos. voz y voto, cambió también la matriz de lización cuenta hoy con herramientas casi
Si bien la capacidad gubernamental, y relaciones territoriales que se podía exigir inimaginables hace poco más de un siglo
su centralización o descentralización, del Gobierno, pues allí donde vínculos atrás: una de ellas es la aplicación de es-
podría considerarse un tema inherente al de un tipo habían sido suficientes, luego tudios de opinión, que permiten estimar
“Estado” ya en las épocas prehispánica y se necesitaría revalidarlos o modificarlos a través de modernas técnicas estadísticas
colonial; fue solo luego de la emergencia sustancialmente. cómo juzga ese “pueblo peruano” las ac-
de la República que la discusión fue La cuestión de la descentralización ha ciones (e inacciones) del aparato nacional
vinculada con una justificación específica sido argumentativamente ubicada, en de gobierno.
basada en nuevos principios organizado- esa línea, dentro del proceso expansivo Si entre la elaboración del censo más
res de lo político: al abrazar cada vez más de los derechos políticos para decidir importante del siglo XIX y la del primero
un enfoque democrático, se modificó el sobre aquello que compone e influye del siglo XX hubo que esperar más de
principio de legitimidad del poder po- sobre la vida de ese “pueblo peruano”, 60 años (1876-1940) y vencer inmen-
lítico, dejándose de lado la legitimidad especialmente en la relación capital- sos retos logísticos y de toda índole,
religiosa que antaño detentaban los reyes provincias: desde cómo se debe captar y actualmente la producción de estudios
absolutos de ultramar, en favor de un prin- distribuir los ingresos fiscales, hasta quién sociales de la opinión ciudadana toma
cipio de legitimidad que situaba el origen debe hacerse cargo y cómo de sectores apenas meses, cuando no semanas. Este
de la autoridad en el mandato colectivo cruciales para el desarrollo social como signo de época no debe ser ignorado. La
son la salud y la educación, pasando producción de datos sobre opinión debe
* Sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con
también por discutir la propia estructura servir como una referencia, entre varias,
estudios de maestría concluidos en FLACSO – Investigador y administrativa de las provincias peruanas que se tiene también para el debate de
responsable de Publicaciones de A&R Consultores. con todas las preocupaciones y complica- la descentralización.

III 4 Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011


Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales III
El debate supera en mucho las posibilidades de este espacio. los gobiernos locales en el Perú. Los datos corresponden al año
Algunos autores1 discuten la idea misma de que el Perú sería, 2010, en el cual se efectuó en el Perú la más reciente encuesta
para empezar, un país centralizado. Argumentan que no se nacional del Barómetro de las América (Proyecto de opinión
llegó a superar del todo la fragmentación económica, política pública latinoamericana)6. Los cuadros han sido ordenados con
y simbólica: estaría pendiente, en primer lugar, la construcción la intención de presentar en sucesión lógica: i) cuán satisfechos
de un Estado que amplíe su mercado interno y que asuma, por están los ciudadanos con los servicios que actualmente prestan los
fin, la tarea de separar el poder público del privado. La falta de gobiernos locales, ii) cuál es el apoyo que despierta la posibilidad
centralización, articulación y diferenciación se evidenciaría en “la de una redistribución de las atribuciones gubernamentales entre
debilidad de los vínculos de interdependencia funcional entre Gobierno Nacional y gobiernos locales, y iii) en qué interacciones
personas, regiones y sectores económicos; la existencia de una entre ciudadanía y autoridad se soportan y evidencian ambos
institucionalidad excluyente y la fragilidad de las instituciones; ámbitos.
y la precariedad y falta de eficiencia y previsión de los sistemas
expertos (judicial, policial, estatal, salud y sanidad) en nuestro 2. Satisfacción con el rol actual de los gobiernos
país”2.
locales
Otros autores3 ven precisamente en la formulación centralizada
del Estado parte de lo que hay que reformar: “El Estado en el Perú Tabla 1: Satisfacción con servicios municipales
fue formulado a lo largo de la República como un Estado Unitario, Muy buenos 0.96%
pero descentralizado. En la relación de estos conceptos se produce Buenos 17.40%
gran parte del drama y la tragedia en relación al descentralismo. Diría usted que los servicios que la mu- Regulares 58.73%
Se ha concebido en general al Estado Unitario como uno de nicipalidad está dando a la gente son: Malos 16.78%
poder centralizado, que concentra para el Gobierno Central las Muy malos 6.12%
facultades constituyentes, político-legislativas y administrativas, Total 100.00%
distribuyendo solo algunas competencias administrativas-regla- Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
mentarias y escasas rentas. De este modo, a la descentralización Tabla 2: Trámites municipales
se le ha cercenado su contenido autonómico”4. Así, actualmente
el Estado atravesaría una redefinición, impulsada como mega- ¿Ha solicitado ayuda o ha presentado Sí solicitó 14.17%
tendencia por la descentralización. “Esta redefinición del Estado una petición a alguna oficina, funcio-
No solicitó 85.83%
tiene uno de sus componentes en la llamada ‘des-estatización’, nario, concejal o síndico de la munici-
que es más preciso entenderla como ‘reubicación’ de los roles palidad durante los últimos 12 meses? Total 100.00%
y funciones del Estado al expresar la voluntad colectiva de la Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
ciudadanía. Muchos aspectos que antes asumía el Estado pasan
a ser responsabilidad protagónica de la sociedad civil, en especial Tabla 3: Resolución de trámites municipales
en la producción de bienes y servicios”5. Sí lo resolvie-
37.20%
Sin estar necesariamente en desacuerdo con la primera posición ron
(Sobre los que sí realizaron trámites en la
(puesto que ella se ubica en un momento previo de la discusión: municipalidad) ¿Le resolvieron su asunto No lo resol- 62.80%
o petición? vieron
el de los imaginarios sociales existentes alrededor de la descen-
tralización), la reflexión en este caso coincide al diagnosticar la Total 100.00%
debilidad del Estado, pero interpreta su “solución” en “clave Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
descentralista”, sin considerar necesaria una realización inicial del
Tabla 4: Satisfacción con el trato en la municipalidad
paradigma centralizador, argumentando en cambio las posibili-
dades que brindan las nuevas tecnologías como soporte inédito Muy bien 1.80%
de nuevas formas de gobierno ayer inimaginables.
Bien 25.64%
Debido a las previsibles limitaciones de espacio, la consideración
¿Cómo considera que le han tratado a Regular 50.68%
profunda de ambos argumentos queda a cuenta del lector. Sin usted o a sus vecinos cuando han ido a
embargo, baste la referencia bibliográfica y la contextualización la municipalidad para hacer trámites? Mal 17.07%
histórica realizada hasta aquí para introducir la siguiente idea:
Muy mal 4.81%
más allá de quién se crea que tiene la razón en el debate sobre
descentralización, es innegable que todo esfuerzo por asumir nue- Total 100.00%
vas responsabilidades administrativas por parte de las unidades Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
descentralizadas (en este caso, los gobiernos locales) parte de la
situación actual, de la percepción y contingencias ya existentes 3. Apoyo a la asignación de nuevas responsabili-
frente a lo que ya es administrado por los gobiernos locales hoy. dades a los gobiernos locales
Sea lo que fuere que venga mañana, ya existen posiciones e
interpretaciones diversas sobre lo que ocurre hoy. Parte de estas Tabla 5: Fondos y competencias de la descentralización
lecturas es recogida por sondeos de opinión gracias a las técnicas
estadísticas y al desarrollo de las ciencias sociales ya reseñado. Más al municipio 41.29%
Es crucial, para los gobiernos locales y los tomadores de deci- Que el Gobierno
sión respecto de la descentralización peruana, considerar estas Nacional asuma 40.40%
En su opinión, ¿se le debe dar más obli- más obligaciones
percepciones como puntos de partida, pues de estos nacerán los gaciones y más dinero a la municipalidad,
futuros compromisos entre ciudadanía y Estado. o se debe dejar que el Gobierno Nacional No cambiar nada 10.04%
asuma más obligaciones y servicios mu- Más al munici-
Por lo anterior, se presentará aquí una breve revisión de la nicipales? pio si da mejores 8.27%
percepción ciudadana sobre las responsabilidades actuales de servicio
1 PLAZA, Orlando (2005). “Descentralización y regionalización: una hipótesis de trabajo”, en Coyun- Total 100.00%
tura, Nº 1, Pontificia Universidad Católica del Perú: Lima.
2 Ibíd., página 8. Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
3 Dammert Ego Aguirre, Manuel (2003). La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de
la reforma institucional al desarrollo territorial. Volumen I. Naciones Unidas: Santiago de Chile.
4 Ibíd., página 10. 6 Se agradece al Proyecto de opinión pública latinoamericana y a sus principales auspiciantes (PNUD,
5 Ibíd., página 11. BID, la Universidad de Vanderbilt y USAID) por hacer la data disponible.

Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011 III 5


III Informes Especiales
Tabla 6: Responsabilidades y descentralización Tabla 12: Influencia en la municipalidad
Mucho más al Mucha 1.51%
Gobierno Nacio- 14.32%
nal Algo 9.40%
Algo más al Go- ¿Qué tanta influencia cree que tiene
18.10% Poca 33.40%
bierno Nacional usted en lo que hace la municipalidad?
Nada 55.69%
Tomando en cuenta los servicios públicos La misma canti-
existentes en el país, ¿A quién se le debe- dad al Gobierno 25.00% Total 100.00%
ría dar más responsabilidades? Nacional
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Algo más a la
29.58%
municipalidad Tabla 13: Efectos de la participación
Mucho más a la
13.01%
municipalidad Mucho 1.73%
Total 100.00%
¿Hasta qué punto cree usted que los fun- Algo 22.44%
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. cionarios de la municipalidad hacen caso
Poco 41.37%
Tabla 7: Fondos y descentralización a lo que pide la gente en estas reuniones?
Nada 34.46%
Mucho más el
Gobierno Na- 17.51% Total 100.00%
cional
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Algo más el Go-
bierno Nacional
18.17% Tabla 14: Participación y autoridad
Y tomando en cuenta los recursos eco- La misma canti- Nada interesado 17.37%
nómicos existentes en el país, ¿quién dad al Gobierno 25.44%
debería administrar más dinero? Nacional Poco interesado 46.18%
¿Qué tan interesado cree usted que está
Algo más la mu- el alcalde en la participación de la gente Algo interesado 30.67%
26.02%
nicipalidad en el trabajo del municipio?
Muy interesado 5.79%
Mucho más la
12.86%
municipalidad Total 100.00%
Total 100.00% Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.

Tabla 8: Disposición a pagar más impuestos locales Gráfico 1: Influencia de la población en las acciones
municipales * Pagaría más impuestos si los servicios
Dispuesto a municipales mejoraran
pagar más im- 18.54%
¿Estaría usted dispuesto a pagar más
puestos
impuestos a la municipalidad para que
pueda prestar mejores servicios munici- No vale la pena 40%
pagar más im- 81.46%
Población dispuesta a pagar más

pales o cree que no vale la pena pagar 35%


municipales mejoran (en %)

más impuestos a la municipalidad? puestos


impuestos si los servicios

30%
Total 100.00% 25%
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. 20%
Tabla 9: Confianza en buen manejo de fondos municipales 15%
10%
Ninguna con-
29.72% 5%
fianza
0%
Poca confianza 42.42% Ninguna Poca Alguna Mucha
¿Qué grado de confianza tiene usted en
Algo de con-
el buen manejo de los fondos por parte 25.19% Influencia en la municipalidad
fianza
del municipio?
Mucha confian-
2.68%
za Fuente: Realizado sobre la base de datos del Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.

Total 100.00%
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. Gráfico 2: Influencia de la población en las acciones
municipales * Confianza en buen manejo de fondos
4. Interacción población-gobiernos locales municipales

Tabla 10: Participación en cabildos abiertos


Sí ha participado 11.62% 70%
¿Ha asistido a un cabildo abierto o una Ninguna
Confianza en los manejos

No ha partici- 60% confianza


sesión municipal durante los últimos 12 88.38%
municipales (en %)

pado 50%
meses? Poca
40% confianza
Total 100.00%
30% Alguna
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. confianza
20%
Tabla 11: Presupuesto participativo 10% Mucha
confianza
0%
No ha partici- Ninguna Poca Alguna Mucha
95.50%
pado
¿Ha participado usted en la elaboración
del presupuesto del municipio? Sí ha participado 4.50% Influencia en decisiones municipales

Total 100.00%
Fuente: Realizado sobre la base de datos del Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.

III 6 Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011