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Quito - Ecuador
SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS
Adj. Adjetivo
CG Contralor General
EP Empresa Pública
CONTENIDO Página
Carta de presentación 1
CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
- Normativa relacionada con el endeudamiento público 11
Quito,
Señores
Ministra de Economía y Finanzas
Presidente del Directorio y Gerente General de EP Petroecuador
Presente
De mi consideración:
La Contraloría General del Estado, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,
efectuó el examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y
externa en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la contratación
y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda interna y eterna, por el período
comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017.
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
- Determinar que los recursos provenientes de deuda pública interna y externa, han
sido presupuestados, recibidos, contabilizados y transferidos a los organismos
ejecutores de los planes, programas y proyectos.
En la presente acción de control, del período sujeto a examen, no fue objeto de análisis, lo
siguiente:
Ytk do;
- Condiciones financieras, económicas, técnicas y legales que respaldan las
operaciones de endeudamiento; colocación de Bonos Internacionales, en las que se
incluyen las efectuadas por PETROAMAZONAS EP y el CITIGROUP GLOBAL
MARKETS LIMITED, las mismas que serán objeto de análisis en acciones de control
posteriores por cuanto, no dispone de la documentación íntegra de las operaciones
de deuda pública, como son entre otros los contratos accesorios celebrados con
agentes, abogados y otros prestadores de servicios vinculados a la contratación de
deuda pública, lo que no permite revisar individualmente las condiciones legales y
financieras de cada contrato, además en el caso de la colocación de Bonos
Soberanos 2022 y 2026, los contratos de emisión y colocación se encuentran en
idioma inglés y no fue proporcionada la traducción oficial.
- Respecto a las operaciones de crédito en las que el deudor es una entidad pública
distinta del Ministerio de Finanzas, únicamente se efectuó confirmaciones a las
entidades sobre la recepción y registro de los valores pertinentes, por lo tanto, la
utilización de los recursos se auditarán a través de acciones de control que se
realicen a los bienes, obras y servicios contratados por las entidades públicas y entes
estatales beneficiarios de las asignaciones entregadas con los fondos provenientes
de la deuda pública interna y externa.
141 bre .1
3
- Emisión, colocación y canje de bonos del Estado por parte del Ministerio de Finanzas,
en el Banco Central del Ecuador, por cuanto, la Contraloría General del Estado a
través, de la Dirección de Auditoría de Administración Central de la CGE, actual
Dirección Nacional de Auditoría de Administración Central, realizó el examen especial
a la emisión, colocación y canje de bonos del estado por parte del Ministerio de
Finanzas en el Banco Central del Ecuador, por el período comprendido entre el 1 de
enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2016, informe que se encuentra en trámite de
aprobación.
4
- Convenio Interinstitucional para el manejo integrado de la liquidez del sector público y
ejecución del Convenio Interinstitucional 2014133, respecto a otras operaciones de
deuda pública distintas de la mencionada en éste informe, así como la determinación
de los proyectos financiados y el uso de los recursos en la ejecución de los mismos.
— Emisión, colocación y pago de títulos valores emitidos por el Banco Central del
Ecuador.
Unidad de N° de Fecha de
Descripción de la Acción de Control Alcance Aprobación
Control Informe
Dirección de
Examen especial al cumplimiento de la Auditoría de
normativa vigente en los procesos de 2009-01-02 al Desarrollo DADSySS-
2015-03-23
endeudamiento público; su destino y 2014-07-31 Secciona] y 0036-2015
utilización en el Ministerio de Finanzas Seguridad
Social
1-k-t c.1-too
5
Unidad de N° de Fecha de
Descripción de la Acción de Control Alcance Control Informe Aprobación
Base legal
Con Decreto Ejecutivo 854 publicado en Registro Oficial 253 de 16 de enero de 2008, se
determinó el nuevo rol del Ministerio, además con reforma al literal d), del artículo 16 del
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, a partir del 3 de
enero de 2008, se cambió la denominación de Ministerio de Economía y Finanzas por
Ministerio de Finanzas.
Nivel Directivo
Ministro de Finanzas.
Nivel Ejecutivo
Viceministro de Finanzas.
Nivel Asesor
- Dirección de Planificación.
Dirección de Información, Seguimiento y Evaluación.
- Dirección de Relaciones Internacionales.
Nivel de Apoyo
Nivel Operativo
Subsecretaria de Presupuesto:
Objetivos de la entidad
En el artículo 2 del Acuerdo Ministerial 254, constan los siguientes objetivos del Sistema
Nacional de las Finanzas Públicas:
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9
La sostenibilidad, estabilidad y consistencia de la gestión de las finanzas públicas.
La efectividad de la recaudación de los ingresos públicos.
La efectividad, oportunidad y equidad de la asignación y uso de los recursos públicos.
- La sostenibilidad del endeudamiento público.
La efectividad y el manejo integrado de la liquidez de los recursos del sector público.
La gestión por resultados eficaz y eficiente.
La adecuada complementariedad en las interrelaciones entre las entidades y
organismos del sector público y, entre éstas y el sector privado.
- La transparencia de la información sobre las finanzas públicas.
Servidores relacionados
Anexo 3.
H die
10
CAPITULO II
-
RESULTADOS DEL EXAMEN
41.
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal.
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
- Ley de Presupuestos del Sector Público y su Reglamento General.
- Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y
Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento.
Al comparar las disposiciones constantes en las leyes derogadas con las del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) y su Reglamento General,
relacionadas con los procesos de endeudamiento público y que estuvieron vigentes
durante el período sujeto a examen, se observó que, una de las razones para que se
presenten los comentarios señalados en éste informe, se debe a la creación, modificación
o eliminación de disposiciones normativas constantes en los cuerpos legales precitados,
conforme se detalla a continuación:
"... Que se cuente con los dictámenes favorables del Ministro de Economía y
Finanzas, del Directorio del Banco Central del Ecuador y del Procurador General
del Estado, los mismos que deberán guardar correspondencia con el límite de
endeudamiento público que, constitucionalmente, haya sido aprobado por el H.
Congreso Nacional...".
Con el artículo 141 del COPLAFIP, la intervención de los citados entes autónomos fue
reemplazada con un Comité de Deuda y Financiamiento, conformado exclusivamente por
la Función Ejecutiva, por cuanto, el citado artículo dispone:
"... Art. 141.- Trámite y requisitos para operaciones de crédito.- Todo trámite de
operaciones de endeudamiento público de las entidades del sector público
deberá observar las disposiciones de este código y estará a cargo del ente rector
de las finanzas públicas, el que en forma previa a la autorización del Comité de
Deuda y Financiamiento, deberá verificar.- 1. Que con la operación no se exceda
el límite de endeudamiento previsto en este Código ni el fijado por la Asamblea
Nacional, para el respectivo ejercicio fiscal anual...".
"... Cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, la divulgación de la
información contenida en actos administrativos, contratos, convenios o
documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado,
pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado,
los respectivos actos, contratos, convenios o documentación serán declarados
secretos y reservados por aquél Ministerio, carácter que se mantendrá hasta que
se proporcione la información previa a la subasta o transacción respectiva en el
mercado de valores en el caso de colocación y recompra, o hasta que culmine la
operación respectiva. Inmediatamente después, toda la información será
publicada...".
Por lo expuesto, se observa que con la expedición y aplicación del COPLAFIP, conforme
al hallazgo expuesto posteriormente, no se transparentó los procesos de contratación de
la deuda pública externa e interna, limitando el acceso a la información a los usuarios
internos, externos y ciudadanía en general; e incluso limitando el acceso a los
documentos relacionados con tales procesos a la Contraloría General del Estado,
j-k frece.
13
conforme se detalla más adelante, en el comentario "Declaratoria de secreta y
reservada a documentación relacionada con operaciones de endeudamiento".
Respecto a los títulos valores que constituyen deuda pública, en el artículo 112, se
establecía:
"... Títulos de la deuda pública.- La deuda pública del Gobierno Nacional o de las
demás entidades u organismos del sector público comprende las deudas
provenientes de los contratos de mutuo en sucres o monedas extranjeras, las
emisiones de bonos y demás títulos valores, las garantías, los convenios de
novación o de consolidación de obligaciones y la deuda flotante legalmente
reconocida...".
Por lo tanto, con el COPLAFIP, se excluyó entre otros, a los Certificados de Tesorería
CETES como operaciones de endeudamiento público, condición contraria a lo dispuesto
por la LOAFYC, la que contemplaba como deuda pública los títulos valores sin excepción.
El artículo 114 de la LOAFYC, respecto a las rentas del Estado, entre ellas, los ingresos
petroleros, contemplaba:
14
El artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP, establece:
"... Para efectos de aplicación de esta ley, se entiende como inversión los gastos
especificados en el artículo 28 del Reglamento a la Ley de Presupuestos del
Sector Público, exceptuando los gastos financieros, e incluyendo los destinados
al desarrollo del capital humano. Los gastos de consultoría a la que se refiere el
literal g) de dicho artículo serán únicamente aquellos incluidos en proyectos que
corresponden a los demás conceptos contemplados en el mismo artículo...".
16
El artículo 290 de la Constitución de la República, ordena:
"... Destino del endeudamiento.- Las entidades del sector público que requieran
operaciones de endeudamiento público lo harán exclusivamente para financiar:-
1. Programas.- 2. Proyectos de inversión:- 2.1 para infraestructura; y, 2.2 que
tengan capacidad financiera de pago.-3. Re financiamiento de deuda pública
externa en condiciones más beneficiosas para el país...".
En la Edición 332 del Boletín FAL (Facilitación del Transporte y el Comercio en América
Latina y el Caribe), emitido por la CEPAL, se define a la infraestructura como:
"... Figurado. da. p.p de figurar. 112. adj. Que usa figuras retóricas. Lenguaje,
estilo FIGURADO. 11113. Dices° del sentido en que se toman las palabras para
que denoten idea diversa de la que recta y literalmente significan. 114. Aplicase
también a la voz o frase de sentido figurado. 115. Blas. V. sol figurado. 116.
Gram V. sintaxis figurada. 117. Mús. V. canto figurado...".
Como se puede observar, por una parte, la normativa derogada por la expedición del
COPLAFIP, definía de manera clara, sin lugar a interpretaciones, el destino de los
recursos provenientes de endeudamiento público; y, por el contrario, mediante Decreto
Ejecutivo 489 de 13 de noviembre de 2014, con el que se reglamentó el COPLAFIP, se
introdujo para efectos de la aplicación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, una definición de infraestructura que, según su fuente es figurada y, por tanto,
no corresponde al concepto técnico de la misma.
Puntos de vista que no modifica lo expuesto por auditoría, por cuanto, el presente
comentario compara la normativa vigente en el período sujeto a examen con la que
estuvo en vigencia con anterioridad al 1 de enero de 2012, a fin de establecer los
controles existentes antes de la vigencia del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
»t. diecooko 18
Públicas (COPLAFIP), código que a su vez fue entre otras las disposiciones legales que
se utilizó para desarrollan los hallazgos de auditoría por encontrarse en vigencia dentro
del alcance del examen especial.
Conclusión
Recomendación
El Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, con oficio MEF-
CGJ-2017-0217-0 de 22 de septiembre de 2017, respecto al requerimiento del Contralor
General del Estado, subrogante, señaló:
N°
Fecha Suscrita Área resolutiva
Resolución por:
MF-DM-RD- 2010-04-27 Ministro "... Art. 1- Declarar como SECRETOS y RESERVADOS todos
2010-001 de los actos administrativos, contratos, convenios o documentación
Finanzas vinculada con financiamiento público, hasta la fecha en que
concluya la operación con su correspondiente pago de capital,
1-14 vei 20
amortización total y costos financieros del instrumento
respectivo...".
MF-DM-RD- 2010-10-27 Ministro "... Art.1- Declarar como SECRETOS y RESERVADOS todos
2010-002 de los actos administrativos, contratos, convenios o documentación
Finanzas vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de
deuda del Estado que el ente rector de las Finanzas Públicas
expida, celebre y/o genere, conforme lo dispuesto en el artículo
137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.-
De igual forma serán secretas y reservadas todas las
contrataciones y documentación vinculada con operaciones de
endeudamiento público que permitan decidir si es conveniente a
los intereses de la República su contratación ceteris paribus,
hasta que las operaciones culminen...".
Además, la reserva aducida por el Ministerio de Finanzas, afecta el control de los recursos
públicos respecto de los procesos de endeudamiento, ya que, de conformidad con su ley
orgánica, artículo 71, la Contraloría General del Estado tiene una competencia de siete
años para pronunciarse acerca de las actividades de las instituciones del Estado, y de los
actos de las personas sujetas a dicha Ley; por lo que, todas aquellas operaciones de
negociación y contratación de deuda que, desde su suscripción tengan plazos de pago
mayores a siete años, estarían excluidas del control de este organismo.
Los artículos 137 y 174 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
señalan:
"... Ad 137.- Cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, /a
divulgación de la información contenida en actos administrativos, contratos,
convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de
operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de
títulos del Estado, pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los
intereses del Estado, los respectivos actos, contratos, convenios o
documentación serán declarados secretos y reservados por aquél Ministerio,
carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la información previa a la
subasta o transacción respectiva en el mercado de valores en el caso de
colocación y recompra, o hasta que culmine la operación respectiva.
Inmediatamente después, toda la información será publicada. - Toda persona que
utilice o se beneficie de la información y/o documentación relacionada con los
actos, contratos o convenios referidos en el párrafo anterior, será reprimida
según lo previsto en la Ley...".
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24
"... Art. 174.- Libre acceso ala información. - El Estado garantizá a la ciudadanía
el libre acceso a toda la información presupuestaria y financiera que generan las
entidades públicas, conforme a la ley. Se exceptúa de esta disposición los planes
de negocio, las estrategias de negocios y los documentos relacionados, para las
Empresas Públicas y Banca Pública...".
"... Art. 3.- Recursos Públicos.- Para efecto de esta Ley se entenderán por
recursos públicos, todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones,
activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que
pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que
procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a
cualquier otro título realicen a favor del Estado o de sus instituciones, personas
naturales o jurídicas u organismos nacionales o internacionales...".
"... Art. 76.- Obligación de remitir información. - Las instituciones del Estado y sus
servidores, así como los personeros representantes de las personas jurídicas de
derecho privado sometidas al control de la Contraloría General del Estado, en los
términos previstos en la presente Ley, están obligadas a proporcionar a ésta,
exclusivamente para fines del examen de auditoría, información sobre las
operaciones o transacciones cuando les sean requeridas por escrito...".
El Contralor General del Estado, subrogante, ante la negativa reiterada de entregar las
copias certificadas de la documentación que sustenta las operaciones de deuda pública,
con el supuesto fundamento de que las operaciones de deuda culminan con: " la
uekVe 3 seis' 26
cancelación total del capital y costos financieros de dicha operación", y que el artículo 137
del COPLAFIP, únicamente establece la facultad de declarar secreta y reservada a la
documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado,
exclusivamente en el caso que pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del Estado, con oficio 29555 DNA3 de 18 de octubre de 2017, requirió al
Ministro de Economía y Finanzas bajo las prevenciones que establece el artículo 88 de la
LOCGE, la entrega inmediata de la documentación, sin recibir respuesta.
"... Si bien la información inicialmente fue solicitada con oficio 016y 030... de 7y
21 de septiembre de 2017, respectivamente, la autorización de la máxima
autoridad de esta Cartera de Estado se recibió el 21 de octubre de 2017, e
inmediatamente fue entregada, es decir 30 días luego del pedido inicial, por lo
que el hecho que se certificaran el 23 y 24 de noviembre, no quiere decir que no
se entregó, y que desde el 23 de octubre ya tenían información para iniciar su
análisis. Es de resaltar que esta Subsecretaría siempre estuvo y está abierta a
entregar toda la información que respaldan las operaciones de crédito, pero
ciertos instrumentos jurídicos impiden que se lo haga, sin una instrucción de la
máxima autoridad. Además, el supuesto hecho de entregar con un retraso de
tiempo la información, no implica que se haya dejado de entregar...".
Punto de vista que ratifica el comentario de auditoría por cuanto, el equipo no contó
oportunamente con la documentación certificada que respalda las operaciones de
endeudamiento; además, respecto al alcance e informes técnicos que constaron y
respaldaron las Resoluciones a través de las cuales se declaró como secreta y reservada
a la documentación que respalda las operaciones de endeudamiento, no remitieron
documentación alguna.
YR ue4-e. y 29
Posterior a la conferencia final de resultados, el ex Ministro de Finanzas, en comunicación
de 20 de marzo de 2018, señaló:
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, durante el periodo
de actuación del referido ex Ministro, se mantuvo en vigencia y se aplicaron las
Resoluciones Ministeriales objeto del comentario, mismas que establecen un alcance
superior al establecido en el COPLAFIP, respecto a la calidad de secreta y reservada a la
documentación relacionada con operaciones de endeudamiento, además, en relación a
los informes técnicos que constaron y respaldaron las Resoluciones a través de las cuales
se declaró como secreta y reservada a la documentación, no remitió documentación
alguna.
31
Criterio que no modifica el comentario de auditoría, por cuanto el citado servidor si bien no
participó en la elaboración de las citadas resoluciones ministeriales, fue quien a base de
las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003, obstaculizó la entrega de
la documentación al equipo de auditoría argumentando que: "esta Cartera de Estado, de
conformidad con lo previsto en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas procedió a declarar como secretos y reservados todos los actos
administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con
operaciones...vinculada con operaciones de endeudamiento público, hasta que culmine la
operación respectiva con la cancelación total del capital y costos financieros de dicha
operación.- por lo tanto, no se podrá usar, disponer, divulgar y/o publicar por cualquier
medio, oral o escrito, físico o digital en actividades distintas a las que motivaron el
presente requerimiento.- De igual manera requiero de usted abstenerse de revelar a
terceros por ningún medio conocido o por conocerse la información entregada relacionada
al endeudamiento público y a los procesos y contratos concurrentes vinculados a esta
actividad...", criterio que lo expuso sin considerar la normativa señalada en éste
comentario y que además no se demuestre documentadamente los sustentos técnicos y
legales que sustentaron que la difusión de las operaciones de deuda pública contratadas
en el período sujeto a análisis, podrían "generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del Estado".
"... existe norma expresa que faculta la reserva y por lo tanto no puede
determinarse un incumplimiento de los principios de transparencia cuando quien
emite los actos administrativos lo hacen amparados en disposiciones expresas
de la ley y que se encuentran en el artículo 137 del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas.- En cuanto a los acuerdos MF-DM-RD-2010
001, 002 Y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, éstos
gozan de legitimidad y enContrándose vigentes debieron ser cumplidos...".
Conclusión
Recomendaciones
5. Implementará las medidas necesarias para que las áreas operativas y las de decisión
del Ministerio a su cargo, pongan a disposición de la Contraloría General del Estado
toda la información que sea requerida por ésta, como parte de los procesos de control
de los recursos públicos.
Ivezd-r, y Ca4n0
34
Operaciones por ventas anticipadas de petróleo no consideradas en la estadística
de deuda pública
Artículo 1:
"... Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su
patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible...".
Artículo 408:
Artículo 290
Artículo 313:
Artículo 5:
Artículo 2:
36
El artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone:
Así por ejemplo, en la cláusula sexta "Prepago" del contrato 2016916, en forma expresa
se señala que:
Ft-L f-ett,17, y oc,Lo
38
"... El Prepago y el Recargo devengado deberán ser liquidados mensualmente
durante el Plazo, de acuerdo con la Tabla de Liquidación Mensual del Prepago
establecida en el Anexo 7 (Tabla de Liquidación Mensual del Prepago)...".
"...(ü) Una copia original firmada del compromiso de pasivo contingente otorgado
a favor del Comprador en un modelo sustancialmente parecido a la forma adjunta
en el Anexo 9 (Compromiso de Pasivo Contingente) (el -Compromiso de Pasivo
Contingente') emitido por la República del Ecuador, actuando a través del
Ministerio de Finanzas del Ecuador (el -Obligado Ecuatoriano-) en su capacidad
de obligado contingente bajo dicho compromiso de pasivo contingente;...".
N° Fecha
Suscrito por: Dirigido a: Contenido
oficio (aa-mm-dd)
11533- 2014-05-08 Gerente General de Ministro de "... La Empresa Pública de Hidrocarburos del
CIN- EP Finanzas Ecuador EP PETROECUADOR y la empresa
2014 PETROECUADOR estatal Unipec Asia Co. Ltd. Con fecha 2 de
diciembre de 2013, suscribieron en la ciudad de
Beijing el Contrato de Compra Venta y Prepago
de Petróleo Crudo, signado bajo el número
2013169.- Como consecuencia de la suscripción
de los Contratos, la empresa UNIPEC ASIA CO
LTD., realizará un pago en seis tramos distintos,
cuyos desembolsos se efectuarán directamente a
la Cuenta del Tesoro Nacional una vez suscritos
los correspondientes contratos...".
27869- 2015-10-02 Gerente General de Presidente "... se han suscrito los siguientes contratos de
CIN- EP y venta de petróleo crudo a largo plazo, mismos
2015 PETROECUADOR, Miembros que han representado liquidez para el Estado...".
Subrogante del
Directorio R ... Como se ha mencionado y es de su
de EP conocimiento, todas las transacciones de largo
PETROEC plazo; adicional a los ingresos por la facturación
UADOR de crudo, le han significado liquidez al Estado
ecuatoriano, siendo éste el motivo por el cual se
ha continuado con la aplicación de ésta política de
ventas mayores a un año a empresas estatales,
propendiendo a la venta de largo plazo...".
25905- 2016-09-08 Gerente de Directora "... El contrato No. 2013084 suscrito por la EP
CIN- Comercio de PETROECUADOR y PETROCH1NA.- Quien
2016 Internacional Auditoría requirió a la EP PETROECUADOR que se realice
de la contratación para la inyección de liquidez al
Sectores Estado ecuatoriano fue el Ministerio de Finanzas (
Estratégico Ente Rector de las Finanzas Públicas), el mismo
s CGE. que señaló que se tomen en cuenta los actuales
indicadores de la economía ecuatoriana.- el
mismo contempla un pago anticipado que
conforme lo manifiesta el Ministerio de Finanzas
en su requerimiento, permite al Estado contar con
recursos para ejecutar proyectos de inversión.-
ANTICIPO, monto que permite al Estado contar
con recursos para ejecutar proyectos de inversión
(Liquidez)...".
El Contralor General del Estado, subrogante, con oficios 33936 y 34295 DNA3 de 24 y 27
de noviembre de 2017, respectivamente, solicitó al Ministro de Economía y Finanzas y
Gerente General de EP PETROECUADOR, remitan entre otra información, el detalle de
los recursos que por concepto de ventas anticipadas de petróleo ingresaron al
Presupuesto General del Estado y la documentación que sustente el pedido del Ministerio
para que EP PETROECUADOR realice las referidas operaciones.
40
Contrato Compañia Monto Recibido USO
Adicionalmente, en el oficio precitado, señaló que las cuentas contables utilizadas para su
registro son 111.02.01 Recursos Fiscales - Deudora y 225.05.11 Obligaciones por Ventas
Anticipadas de Petróleo - Acreedora, y que los referidos recursos son recibidos y
registrados en la cuenta bancaria 1110006 del Banco Central del Ecuador. Respecto al
destino y utilización de los recursos, tomando en cuenta que éstos ingresan a la Cuenta
Única del Tesoro Nacional, señaló que son "fungibles" por lo que no era posible
determinar su uso específico.
41
Finanzas, con oficio MEF-VGF-2017-0247-0 de 29 de diciembre de 2017, remitió entre
43
Permanentes, 223 Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos Diferidos", definiendo a
este último subgrupo como:
"... Créditos Diferidos.- Comprende las cuentas que registran y controlan los
ingresos que por sus características, se devengan en el tiempo; así como las
estimaciones de obligaciones a cumplir en períodos posteriores...".
El subgrupo contable antes indicado, se compone de varias cuentas, entre las cuales se
pueden identificar las Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo, con código
225.05.
Con esta definición, en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público
No Financiero, que comprende el Presupuesto General del Estado, Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GAD's) y Empresas Públicas al 31 de diciembre de 2016,
y que fue remitido por la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental del MEF con
oficio MEF-SCG-2017-3432-0, se registró la siguiente información:
44
El Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas y Contralor General de
Estado, subrogante con oficios 01489 y 3092 DNA3 de 15 y 29 de enero de 2018
respectivamente, solicitaron e insistieron al Gerente General de EP PETROECUADOR,
proporcione entre otra información, copias certificadas de los documentos a base de los
cuales EP PETROECUADOR, contó con la evidencia de que los anticipos por concepto
de las preventas de petróleo correspondientes a los contratos 2013084, 2013169,
2014090, 2015148 y 2016916 ingresaron a las cuentas del Banco Central del Ecuador y;
confirmación de si existieron casos en los que EP PETROECUADOR, a más de la entrega
de crudo solicitó al Ministerio de Finanzas, se cancele con recursos monetarios por cuanto
por efecto del precio, el petróleo no fue suficiente para cubrir la respectiva "cuota de
pago"; y, el detalle de los saldos al 31 de diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, que
se encuentran: amortizados, pendientes de pagar en dólares y entregar en barriles a las
compañías, producto de los contratos precitados.
45
Lo anterior confirma que las operaciones correspondientes a los contratos 2013084,
2015148 y 2016916, fueron operaciones de endeudamiento, satisfechas con la entrega de
crudo y con pagos en dólares.
46
información estadística mensual, sección 2 estadísticas de finanzas públicas del Banco
Central del Ecuador conforme se detalla a continuación:
Transacciones 1 Periodo
2012 2013 2014 2013 1016
Partiendo con los datos de la primera operación de anticipo petrolero que, según la
información del Banco Central del Ecuador, sería a agosto 2009 por 961 000 000 USD
netos en dicho mes, se puede establecer que el stock de deuda sería de:
48
Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1,
literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado.
Con oficios del 736 al 739 DNA3; del 0140 al 0143, 0146 y 0147-0002-DAPAyF-2017-I de 5
y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los
Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del MEF.
50
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el
período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, señalaron:
"... el Art. 130 tercer párrafo del Reglamento General del COPLAFIP excluye de
la definición de deuda pública a las ventas anticipadas. Cabe señalar, dentro
del período analizado en el examen de Contraloría, ninguna de las operaciones
de venta anticipada ha requerido de la garantía soberana del Estado
ecuatoriano... Considerando lo expuesto, en el segundo inciso del articulo 123
del COPLA FIP se conceptualiza lo que comprende la deuda pública y en el
tercero se disponen que para el caso de las empresa públicas se excluyen todos
los contratos de mutuo del tipo crédito con proveedores que no requieran
garantía soberana, por lo tanto, al ser las ventas anticipadas operaciones de
carácter meramente comercial, no están incluidas en las definiciones
previamente citadas... Además, debe resaltarse que las preventas petroleras son
operaciones comerciales, si son Obligaciones exclusivas entre las partes, y
según como se evidencia en la ley y su reglamento no son deuda pública, por lo
que las ventas de petróleo con pago anticipado no deben registrarse en las
estadísticas que la Subsecretaría de Financiamiento Público emite...".
"... Para una entidad pública, los pasivos diferidos a largo plazo representan el
monto de las obligaciones del ente público cuyo beneficio se recibió anticipado y
se reconocerá en un plazo mayor a doce meses... Dentro del Clasificador
Presupuetario de los grupos 39 en el ingreso y 98 del Gasto que corresponde a
"Ventas Anticipadas de Petróleo, Derivados y por Convenios con Entidades del
Sector Público no Financiero" y "Obligaciones por Ventas Anticipadas de
Petróleo, Derivados y por Convenios con Entidades del Sector Público no
H. n.r.a.p1 /41z, km o
51
Financiero", la asociación con la contabilidad es con las cuentas contables del
grupo Créditos Diferidos que comprende las cuentas que registran y controlan los
ingresos que por sus características se devnegan en el tiempo asi como las
estimaciones de obligaciones a cumplir en períodos posteriores... En los Estados
Financieros Consolidados del Sector Público no Financieros se diferencia el
Endeudamiento que comprende Títulos y Valores Permanentes y Empréstitos,
con el de Creditos Diferidos en donde consta la cuenta contable Obligaciones por
Ventas Anticipadas de Petróleo; por lo tanto, al ser las ventas anticipadas de
petróleo producto de contratos suscritos entre PETROECUADOR y los
compradores, constituye un crédito diferido.., los contratos de compraventa de
petróleo crudo con pago anticipado de precio por pate del Comprador no son más
que contratos comerciales de compraventa de bienes muebles que se espera
que existan, a cambio de un precio y con la estipulación del pago mediante un
anticipo descontado de dicho precio... De igual manera, los contratos de
compraventa de petróleo crudo con pre-pagos... son contratos comerciales...
conforme lo disponen los artículo 1746, 1752 y 1827 del Código Civil... Ademá, la
consideración de este tipo de contratos como un contrato de naturaleza mercantil
bajo el derecho ecuatoriano tiene su base legal en el Código de Comercio, en
particular, en sus artículos 140 y 3.1...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, los artículos
invocados del código civil y de comercio hacen referencia a la venta en general y cuando
en ésta interviene un comerciante matriculado, consecuentemente la citada normativa no
corresponde a la naturaleza de las operaciones por ventas anticipadas de petróleo, por el
contrario los artículos 2099 y 2114 del Código Civil señala que los contratos de mutuo son
contratos de préstamo ya que en su orden disponen:
"... Art. 2099.- Mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las
partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles, con cargo de restituir
otras tantas del mismo género y calidad.- Art. 2114.- En los préstamos en que el
deudor se compromete a pagar en especies el valor recibido, o a cubrir, en su
defecto, al acreedor otra cantidad fijada de antemano, lo mora del deudor no
determinará más derecho en el acreedor que exigir la cantidad prestada con los
intereses respectivos...".
52
El Ministro de Finanzas, que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de
2013, y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló
que en el artículo 123 del COPLAFIP, se detallan los conceptos que comprende el
endeudamiento público, por lo tanto, señaló que:
53
pública ( 225 — créditos diferidos) ya que dichos recursos sirvieron para cubrir el o los
déficits fiscales existentes.
Respecto a que las ventas anticipadas de petróleo no forman parte de los conceptos
establecidos en el artículo 123 del COPLAFIP, debemos mencionar que en el citado
artículo se contempla que constituyen parte del endeudamiento público "las obligaciones
no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados", y según constan en las
Políticas Contables y Estados Financieros de EP PETROECUADOR al 31 de diciembre
de 2016, la empresa registró los saldos correspondientes a las ventas anticipadas de
petróleo dentro del pasivo como una " cuenta por pagar a largo plazo".
Conclusiones
8. Realizarán las coordinaciones legales y técnicas que permitan que, en caso de que
se decida la ejecución de operaciones por ventas anticipadas de petróleo, estas sean
tramitadas observando y cumpliendo los requisitos establecidos para una operación
de crédito o de deuda pública, entre otros requisitos que sean sometidos a la
aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento o la instancia legal que se
encuentre vigente a la fecha de tramitación de las operaciones, con sujeción al
mandato Constitucional y ordenamiento jurídico.
C.4c,Jenk, y c,:n.c..0
55
Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de la relación
deuda/PIB y límite para el endeudamiento
Los artículos 123 y 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en la
parte pertinente y en su orden, disponen lo siguiente:
"... Art. 124.- Límite al endeudamiento público. - El monto total del saldo de la
deuda pública realizada por el conjunto de las entidades y organismos del sector
público, en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB.
En casos excepcionales, cuando se requiera endeudamiento para programas y/o
proyectos de inversión pública de interés nacional, y dicho endeudamiento
supere el límite establecido en este artículo, se requerirá la aprobación de la
Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. Cuando se
alcance el límite de endeudamiento se deberá implementar un plan de
fortalecimiento y sostenibilidad
El artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, dispone que el Ministerio de Finanzas, elaborará los estados agregados y
consolidados de deuda pública del Sector Público, hasta 60 días después de finalizado
cada mes, mismos que servirán de base para el cálculo de relación deuda/PIB.
"... Los pasivos están integrados por las deudas u obligaciones directas
asumidas por el Estado, con personas naturales o sociedades, con el
compromiso de cancelarlas en la forma y condiciones pactadas o determinadas
en las disposiciones legales; están constituidos por el financiamiento de terceros,
provenientes de Deuda Flotante y Deuda Pública...".
No obstante, que los pasivos se definen como "deudas u obligaciones" que deben ser
canceladas; sin embargo, por la estructura definida en el Catálogo General de Cuentas
Contables expedido su actualización con Acuerdo 0018 de 27 de enero de 2017, y que es
de uso obligatorio para las entidades del Sector Público no Financiero, se tiene que, del
total de pasivos, la deuda pública, ascendió a 50 555 880 569,68 USD, desglosado de la
siguiente manera:
Con los datos reportados en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector
Público No Financiero, que comprendió la información contable y financiera de 2 565 de
14-1, tA.10•%11" 5(ek.
57
un total 2 735 entidades públicas, la relación Deuda/PIB al 31 de diciembre de 2016,
alcanzó el 52,54% sobrepasando el porcentaje del 40% establecido en el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, como límite del endeudamiento público. El
valor del PIB de 2016 proporcionado por la Subsecretaría de Financiamiento Público, fue
de 96 217 900 000,00 USD.
Con el nuevo método de cálculo, la relación Deuda Pública/PIB, se estimó en 27,4%, valor
que difiere en 25,14 puntos en relación al 52,54% obtenido utilizando la cifra del saldo de
la deuda pública al 31 de diciembre de 2016 constante en el Estado de Situación
Financiera Consolidado a esa fecha.
Respecto del límite de endeudamiento público definido en 40% por el artículo 124 del
COPLAFIP, con el cálculo empleado, se presenta una diferencia de 12,6 puntos, lo que
posibilitó generar nuevas operaciones de endeudamiento a la fecha de cálculo, como se
expone en los siguientes párrafos.
La expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218, provocó que existan variaciones en
las cifras que el Ministerio de Finanzas, a través de la Subsecretaria de Financiamiento
y ocik
58
Público expuso en su página web, ya que en los boletines de deuda pública del sector
público ecuatoriano se presentaron los siguientes datos:
Cuadro 1
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA TOTAL RELACIÓN CON EL PIB
(cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Deuda Deuda Total
PIB
Fecha Externa Interna Deuda Deuda/PIB
(USD)
(USD) (USD) (USD)
Diciembre 2016 25 679,3 12457,4 38 136,6 96217,9 39,6%
Cuadro 2
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA CONSOLIDADA RELACIÓN CON EL PIB
(cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Deuda Deuda Total PIB
Externa Interna Deuda Deuda/PIB
Fecha (USD)
(USD) (USD) (USD)
Diciembre 2016 25679,3 1131,4 26810,6 97802,2 27,4%
Mayo 2017 26 896,1 974,8 27871,0 100 598,7 27,7%
Una de las causas para que se presenten estas diferencias, es la disminución de los
valores de la deuda interna en los boletines de deuda pública generados por la
Subsecretaría de Financiamiento Público, ya que, al 31 de diciembre de 2016, la deuda
interna agregada según consta en el cuadro 1 fue de 12 457,4 USD (millones), en tanto
que la deuda interna consolidada a diciembre de 2016 se estimó en 1 131,4 USD
(millones) y que, a mayo del 2017, descendió a 974,8 USD (millones).
Debido a que en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas a partir de enero
de 2017, ya no se encuentran publicados los boletines con los saldos de la deuda pública
agregada, el Subsecretario de Financiamiento Público, con oficio MEF-SFP-2017-0883 de
1 de diciembre de 2017, proporcionó dichos saldos, observándose que a partir del mes de
marzo de 2017, aún sin contarse como correspondía, los saldos por preventas petroleras,
como se ha manifestado antes, se superó el límite del 40% establecido en la normativa
como límite para el endeudamiento público, conforme se establece a continuación:
"... Art. 141.- Trámite y requisitos para operaciones de crédito.- Todo trámite de
operaciones de endeudamiento público de las entidades del sector público
deberá observar las disposiciones de este código y estará a cargo del ente rector
de las finanzas públicas, el que en forma previa a la autorización del Comité de
Deuda y Financiamiento, deberá verificar:.- 1. Que con la operación no se exceda
el límite de endeudamiento previsto en este Código ni el fijado por la Asamblea
Nacional, para el respectivo ejercicio fiscal anual...".
El artículo 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, señala que
cuando la relación Deuda Pública/PIB haya superado el 40%, se debía requerir
aprobación de la Asamblea Nacional para efectuar operaciones de endeudamiento e
implementar un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal.
62
Pasivos Contingentes
Concepto Valor (USD)
Certificado de Garantía del Yasuni 7 400 000,00
Garantías del Estado (GAD's, EP's,) 2 892 492 337,21
Pasivos contingentes por operaciones comerciales 956 105 492,98
Programa de financiamiento para vivienda de interés público 185 000 000,00
TOTAL 4 040 997 830,19
Otras obligaciones FMI (DEGs) Anticipo de cuenta 365 565 345,60
Con la finalidad de verificar que los pasivos contingentes fueron incluidos en los boletines
de deuda pública, con oficios 0093 y 105-002-DAPAyF-2017-I de 28 de noviembre y 4 de
diciembre de 2017, se solicitó e insistió al Subsecretario de Financiamiento Público,
remita el detalle de los pasivos contingentes con su respectivo estado hasta el 31 de
diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, para identificar si los pasivos contingentes se
convirtieron o no en exigibles.
Además, inobservaron las Normas de Control Interno 100-02 Objetivos del control interno,
404-01 Gestión de la deuda, 404-04 Contratación de Créditos y límites de endeudamiento,
404-05 Evaluación del riesgo relacionado con operaciones de la deuda pública, 404-06
Contabilidad de la deuda pública, 404-10 Sistemas de información computarizados y
comunicación de la deuda pública, y 404-11 Control y seguimiento; e incumplieron los
deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1, literales a) y h); y, numeral
2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
Con oficios del 735, 736, 737 y 739 DNA3; del 0140 al 0143, 0145 y 0146-0002-DAPAyF-
2017-1 de 5 y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados
provisionales al ex Presidente Constitucional de la República, Ministros de Finanzas,
Subsecretarios de Financiamiento Público, Directores Nacionales de Análisis de
Mercados Financieros y Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del MEF.
"... El artículo 123 del COPFP define el endeudamiento público como "la deuda
pública de todas las entidades del sector público provenientes de contratos
de mutuo, colocaciones de bonos y otros valores"... Sin embargo, otra cosa
diferente es establecer la fórmula de cálculo del límite de tal endeudamiento
público, que es el techo que el Estado ecuatoriano no puede sobrepasar para
efectos de prudencia fiscal. Dicho límite está establecido en el siguiente artículo y
se lo fija en el 40%... Pero el referido artículo no establece la fórmula del cálculo
del 40% sobre el Producto Interno Bruto PIB, por lo que requiere obligatoriamente
ser reglamentado... Para el efecto, el decreto 1218 reglamenta dicho cálculo...
de conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del
Fondo Monetario Internacional... Como dicho techo se refiere a la capacidad de
endeudamiento público del país, resulta indispensable eliminar las transacciones
entre todas las unidades que pertenecen al ámbito del gobierno en cuestión y
combinar en un conjunto común de categorías la suma de sus transacciones
"externas" fuera de este ámbito con el resto de la economía. Este proceso se
Sesult, fel .S 66
denomina consolidación y es la práctica internacionalmente aceptada y no viola
el ordenamiento público ecuatoriano...".
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, el artículo 124 del
COPLAFIP dispone que para establecer el monto total del saldo de la deuda pública se
debe considerar el 'conjunto de las entidades y organismos del sector público", y que en
"ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB", situación que
guarda relación con lo dispuesto en el artículo 123 del mismo cuerpo legal que dispone
que "e/ endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades,
instituciones y organismos del sector público", consecuentemente con la reforma
introducida en el Reglamento General del COPLAFIP a través del Decreto Ejecutivo 1218,
no fue únicamente para efectos estadísticos, metodológicos o de publicidad de
información, sino que la diferencia porcentual obtenida entre el valor total de la deuda
versus la nueva metodología de cálculo con el Manual del FMI, permitió que la relación
deuda/PIB se vea disminuida artificialmente en aproximadamente 12 puntos porcentuales
con lo cual se concretaron nuevas operaciones de endeudamiento, sin observar el artículo
124 del COPLAFIP
"... Desde la adopción del método de consolidación por el ente rector de las
finanzas públicas, no se han dejado de publicar tres tipos de boletines de deuda:
Deuda Externa, Deuda Interna, ambas que expresan saldos totales o agregados
de la deuda pública, y el boletín de Deuda del Sector Público con aplicación a la
consolidación a efectos de calcular el indicador...".
67
"... la fórmula de cálculo del límite de endeudamiento público con respecto al
Producto Interno Bruto no está en la ley, y requiere ser reglamentada... lo lógico
es recoger las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional-tan
importante para algunos en otras situaciones-de que resulta indispensable
eliminar las transacciones entre todas las unidades que pertenecen al ámbito de
gobierno en cuestión y combinar en un conjunto común de categorías la suma de
transacciones "externas"...".
Lo manifestado no modifica el comentario de auditoría, por cuanto los artículos 123 y 124
del COPLAFIP, definen la composición así como el límite del endeudamiento con relación
al PIB, así como también, se evidencia que previo al cumplimiento del techo legalmente
establecido para el endeudamiento, se incluyo al través del Decreto Ejecutivo 1218 una
metodología de cálculo que difiere del ordenamiento legal establecido.
"... El artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, del cual el Ecuador es
signatario manifiesta: - "El Fondo supervisará el sistema monetario internacional
a fin de asegurar su buen funcionamiento, y vigilará el cumplimiento por cada
país miembro de sus obliqaciones".- "El Fondo ejercerá una firme supervisión de
las políticas de tipos de cambio de los países miembros y adoptará principios
específicos que sirvan de orientación a todos ellos con respecto a esas políticas.
Los países miembros proporcionarán al Fondo la información necesaria para
ejercer esa supervisión y, a solicitud del Fondo, le consultarán sobre sus políticas
de tipos de cambio".- Bajo el artículo 4 del Convenio Constitutivo del FMI, el
Ecuador está obligado a la entrega de información económica estadística, que se
hace balo los estándares de dicha entidad.- El Fondo Monetario Internacional
emite entre otros, el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (2014), que es
el estándar para levantar estadística de finanzas públicas a nivel mundial.- La
manera que establecen ambos manuales para medir deuda pública/PIB en
ambos manuales (Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 2014 y la
Guía para compiladores y usuarios de estadística de la deuda del sector público),
es deuda consolidada... El artículo 123 explica los conceptos abstractos que
comprenden la Deuda Pública, pero no explica las operaciones estadísticas que
deben llevarse adelante para su cálculo... Lo manifestado por la Contraloría
carece de fundamento, pues, existen tratados y convenios internacionales que
según el Art. 425 de la Constitución están incluso por sobre las Leyes
Orgánicas... El sistema de las Naciones Unidas y el FMI, a los cuales
pertenecemos han establecido los estándares estadísticos para medir el
Coeficiente Deuda Pública/PIB... Los estándares se encuentran en los Manuales
antes referidos y son claros en su intención de que la Deuda Pública/PIB se mida
en términos consolidados... Es tan correcto el proceso que, desde el 20 de
octubre de 2016 hasta la actualidad todas las operaciones económicas del
Estado que tengan relación con el Coeficiente Deuda/PIB han utilizado deuda
pública consolidada... Respecto de la Cobertura de las Estadísticas... 2.63 El
sector público comprende todas las unidades institucionales residentes
t-4-t 5 ese-d-t- 14 68
"... Como se observa, tanto los saldos agregados como consolidados en montos
nominales de los años 2015 a mayo 2017, aún a la presente fecha, fueron
publicados.., nunca se ha impedido... que se transparente ante los usuarios
\-lk 5 eke,ia, 70
internos y externos y ciudadnpia en general, la información relacionada a las
obligaciones producto de las operaciones de endeudamiento interno.. .los
boletines de deuda pública del sector público de 2015 y 2016 presentaron cifras
de saldos en ambos ámbitos (agregados y consolidados), mismos que se
elaboran con la información recopilada en los boletines de deuda externa e
interna... Posteriormente, acorde al Decreto Ejecutivo No. 1218, a partir del 20 de
octubre de 2016, en el artículo 135 del Reglamento para el COPLAFIP, se
estableció que... no sobrepase el cuarenta por ciento (40%) del producto interno
bruto para lo cual, el cálculo respectivo se efectuará sobre la base de los
Estados Consolidados de Deuda Pública correspondiente a cada ejercicio
fiscal, de conformidad con el Manual de Estadísticas del Fondo Monetario
Internacional.., sin afectar por ello la publicación de los saldos agregados de
deuda interna y externa en los Boletines de Deuda Interna y Externa. .La
disminución del saldo de la deuda interna consolidada registrado en el periodo de
diciembre a mayo 2017, es decir el saldo de USD 1131,4 millones al saldo de
USD 974,8 millones, resepcttivamente, si corresponde a cancelaciones a
acreedores, esto es el flujo neto )colocaciones menos amortizaciones) por USD
156.2 millones y que dicha disminución no obedece en lo absoluto al la
expedición del Decreto Ejecutivo 1218...".
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, tal como lo
describen los citados Servidores a partir del mes de enero de 2017, cambió la
metodología aplicada por el Ministerio de Finanzas, para la presentación de los boletines
donde constaba la Deuda Pública Total del Sector Público, situación que contraviene lo
establecido en el artículo 133 del Reglamento General del COPLAFIP, por cuanto el
desagregar en dos boletines la deuda externa e interna agregada, no constituye una
salvedad que exima el cumplimiento de lo establecido en la normativa, por lo que, a fin de
observar lo señalado en la norma citada debería aplicarse lo realizado hasta diciembre de
2016.
- El artículo 123 del COPLAFIP señala los conceptos que constituyen endeudamiento
público, por consiguiente, están definidos los parámetros para establecer la relación
deuda/PIB.
73
Conclusiones
74
Recomendaciones
75
Convenio de crédito suscrito entre EP Petroecuador y el Industrial and Commercial
Bank of China Limited (ICBC), gestionado por la Estatal Petrolera y sin Convenio de
Restitución
Artículo 261:
Artículo 315:
Artículo 2:
Los artículos 70, 71, 74 y 82 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
establecen:
Artículo 70:
sa-eith, y Q-5
76
"... Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP).- El SINFIP comprende el
conjunto de normas, políticas, instrumentos, procesos, actividades, registros y
operaciones que las entidades y organismos del Sector Público, deben realizar
con el objeto de gestionar en forma programada los ingresos, gastos y
financiamiento públicos, con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo y a las
políticas públicas establecidas en esta Ley.- Todas las entidades, instituciones y
organismos comprendidos en los artículos 225, 297 y 315 de la Constitución de la
República se sujetarán al SINFIP, en los términos previstos en este código, sin
perjuicio de la facultad de gestión autónoma de orden administrativo, económico,
financiero, presupuestario y organizativo que la Constitución o las leyes
establecen para determinadas entidades...".
Artículo 71:
Artículo 82:
"... Componentes del SINFIP.- Se entiende por componentes del SINFIP, a cada
conjunto de procesos necesarios para la organización y gestión del mismo.- Los
componentes son: política y programación fiscal, ingresos, presupuesto,
endeudamiento público, contabilidad gubernamental y tesorería...".
Artículo 74:
"... Deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP. - El ente rector del SINFIP,
como ente estratégico para el país y su desarrollo, tiene las siguientes
atribuciones y deberes, que serán cumplidos por el Ministro(a) a cargo de las
finanzas públicas... 23. Determinar los mecanismos de financiamiento público. -
24. Normar los procesos de negociación y contratación de operaciones de
endeudamiento público. - 25. Realizar las negociaciones y contratación de
operaciones de endeudamiento público del Presupuesto General del Estado, y
designar negociadores, manteniendo la debida coordinación con las entidades
del Estado a cuyo cargo estará la ejecución de los proyectos o programas
financiados con deuda pública...".
78
El Ministro de Finanzas, a través de los oficios MINFIN-DM-2014-0639 y MINFIN-DM-
2015-0680 de 3 de diciembre de 2014 y 21 de diciembre de 2015, respectivamente,
solicitó al Gerente General de EP PETROECUADOR, disponer la realización de las
acciones correspondientes, tendientes a la obtención de la línea de crédito que otorgaría
el Industrial and Commercial Bank of China Limited (ICBC) a EP PETROECUADOR, en
calidad de Prestataria, operación que contaría con la Garantía Soberana de la República
del Ecuador, por un monto de hasta 1 500 000 000,00 USD para el financiamiento de
programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios, cuya ejecución se coordinará a
través del Ministerio de Finanzas.
"... Una vez cumplidos los procesos legales correspondientes, esta Subsecretaría
recomienda a usted Sra. Ministra (S) continuar con el proceso de endeudamiento
respectivo para la modificación de la operación crediticia autorizada con Acta
Resolutiva No. 025 de 10 de diciembre de 2014. El nuevo monto a suscribirse
sería por hasta USD970,00 millones que otorgarían el Industrial and Commercial
Bank of China Limited (ICBC), the Export-lmport Bank of China, el China
Minsheng Banking Corp. Ltd., el Deutsche Bank AG y una institución financiera
adicional; a EP Petroecuador, con Garantía Soberana, para el financiamiento de
proyectos o programas en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador, de
conformidad con las leyes Ecuatorianas, y/o los programas o proyectos en la
Lista de Proyectos y/o cualesquier otro programa o proyecto desarrollado por el
Prestatario en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador...".
Con oficios del 736, 738, 739, 740, 741 DNA3; del 0140 al 0143, 0146 y 0147-0002-
DAPAyF-2017-1 de 5; y, 001329 y 01330 DNA3 de 5, 8 y 12 de enero de 2018,
respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Miembros del Comité de
Deuda y Financiamiento, Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento
Público, Directores Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del
MEF, Ex Gerentes y Miembros del Directorio de EP PETROECUADOR.
84
"... Si de alguna manera el Directorio le correspondía referirse a análisis de algún
tipo, siempre sería el análisis estratégico y quizás ciertas condiciones generales,
que nunca representan el uso o destino de los recursos de la línea de crédito...
Por otra parte, es importante mencionar que este tipo de contrataciones de toma
de líneas de crédito, corresponde a instancias públicas pertinentes,
obligatoriamente los "análisis" de costo beneficio y otros aspectos técnicos,
financieros y comerciales, tales como el propio Ministerio de Finanzas a través
del Comité de Deuda y Financiamiento...".
85
cuales se destinaron dichos recursos, además, cabe señalar que las condiciones técnicas,
financieras y comerciales del convenio de crédito no fueron parte del análisis.
Criterio que no modifica el comentario de auditoría por cuanto los artículos 70, 71, 74 y 82
del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, establecen que el Ministerio de
yrk ocke4-4, j e
87
Finanzas como ente rector de las finanzas públicas es el responsable del componente de
endeudamiento público, consecuentemente no podía mediante un Convenio de
Cooperación Interinstitucional jerárquicamente inferior a las citadas disposiciones legales,
delegar a EP PETROECUADOR, para que gestione la obtención de líneas de crédito.
Conclusión
Recomendaciones
13. Coordinarán las acciones legales y técnicas que permitan mediante Resolución
motivada, dejar insubsistente el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133,
considerando que el responsable del componente de endeudamiento público y por lo
tanto de gestionar créditos, y/o líneas de financiamiento para la caja fiscal es el
Ministerio de Economía y Finanzas y en ningún caso Petroecuador que deberá limitar
tales actividades a las que, de ser el caso, sean estrictamente requeridas para el
financiamiento de sus operaciones, previo al cumplimiento de los requisitos legales
previstos para el efecto, entre ellos, la suscripción de un convenio de restitución de
valores.
14. Coordinarán las acciones legales que permitan suscribir el convenio de restitución de
valores correspondiente al contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD.
15. Dispondrá al Gerente General, verifique que la obtención de líneas de crédito que de
ser el caso, requieran las operaciones de EP Petroecuador, se realicen, previo el
cumplimiento de los requisitos legales respectivos y contando con los documentos
que respalde que el destino de los recursos producto de las mismas, sean única y
exclusivamente para el uso de la estatal petrolera, en proyectos de inversión y
programas afines con su objeto y misión, mas no para la obtención de liquidez para la
caja fiscal.
141 oche-IPR rusetre
89
Ausencia de "Oficina Conjunta" como mecanismo de Administración de la Línea de
Crédito IV suscrita con Banco de Desarrollo de China
Se conformará por ocho integrantes, cuatro designados por el CDB y cuatro por el
Ministerio de Finanzas, de entre los cuales cada institución, nombrará un Presidente a
los cuales se les denominará "Presidentes Conjuntos", y, un Director Ejecutivo.
- Lugar de Negocios:
El Ministerio de Finanzas, deberá proveer sin costo, espacio físico de oficinas para la
operación de la "Oficina Conjunta" y sus actividades diarias.
,41,k
1
90
— Funciones de la "Oficina Conjunta":
91
— Procedimiento de Maneio de las Líneas de Crédito a Lamo Plazo:
b. La línea de crédito del tramo II-B, la línea de crédito del tramo 111-B, la línea de
crédito del tramo III-C y la línea de crédito del tramo 13 (Líneas de Crédito para
Propósitos designados).
Para el caso de las líneas de crédito para propósitos designados, se utilizarán para
pagos a contratistas aprobados en relación con los proyectos aprobados, mismos
que serán seleccionados por el gobierno de Ecuador, organizados por el Ministerio
de Finanzas y enumerados en las listas de los proyectos elegibles.
Las listas de los proyectos elegibles de la línea de crédito del tramo II-B, la línea
de crédito del tramo 111-13, la línea de crédito del tramo III-C y la línea de crédito del
Tramo 13 (Líneas de Crédito para Propósitos designados); deberán ser
presentados a la "Oficina Conjunta" y al CDB.
Inspecciones en sitio a los proyectos elegibles financiados con las líneas de crédito a
largo plazo, y de los cuales se elaborará un informe de inspección en sitio y se lo
enviará al CDB y al Ministerio hasta 30 días hábiles después de terminada la
inspección.
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Además, la "Oficina Conjunta" será responsable de monitorear el progreso de los
proyectos elegibles financiados con la línea de crédito de la fase I, la línea de crédito
del tramo II-A, la línea de crédito del tramo II-B y la línea de crédito del tramo A de
conformidad con los derechos del CDB, sobre el uso de los ingresos de dichas líneas
de crédito. Así mismo, la "Oficina Conjunta" elaborará informes semianuales
resumidos y trimestrales de avance, para ser remitidos al CDB y al Ministerio.
Finalmente, la "Oficina Conjunta" recordará y urgirá al Prestatario que cumpla con las
obligaciones conforme el convenio de línea de crédito suscrito.
"... • Con el fin de lograr una estrategia óptima para el país en el manejo de la
Oficina Conjunta, se ha manejado esta Oficina de forma amigable, menos formal,
de tal modo que la injerencia del CDB en los proyectos que se ejecuten con las
líneas chinas sea mínima. En este marco el representante del Ministerio de
Finanzas a dicha oficina es el Subsecretario de Financiamiento Público y los
representantes del CDB, el apoderado del CDB en Ecuador y su asistente... •
Como se mencionó anteriormente, y con el fin de lograr un mayor poder de
negociación por parte del Ministerio de Finanzas, se ha realizado reuniones no
agenciadas, conforme al requerimiento de CDB, pero de carácter informal, tratar
temas generales de financiamiento de los Convenios de Crédito con ellos
suscritos, y se han requerido por CDB reuniones anuales en alguna oportunidad,
para tratar temas de cambios en el listado de proyectos de los tramos B o C, o
del pago de planillas a determinados proyectos. Es decir, se ha orientado a que
el equipo de CDB tenga un rol más facilitador en el tema de pagos a proyectos,
desembolsos y amortizaciones, sin que tengan injerencia en la selección de
proyectos o en la selección de empresas chinas, por lo que no se mantienen
actas de estas reuniones, sino más bien luego de consensuar un cambio en el
listado de proyectos, se formaliza con una carta en ese sentido... • Las visitas en
sitio y de administración, contempladas en el punto 2.3 Funciones de la Oficina
Conjunta (d) Manejo Posterior a la línea de crédito del Anexo "OFICINA
CONJUNTA" y 2.5 Procedimiento de Manejo de las Líneas de crédito a Largo
Plazo (b) Manejo Posterior al Préstamo (i) Inspecciones en Sitio (II) Informe de
Administración, de los Convenios de Líneas de Crédito, que tienen relación con la
inspección en sitio de "Proyectos Elegibles", que se realizarán dos veces por año,
no han sido requeridas por el Prestamista y se espera realizar las mismas,
conforme la solicitud por parte de este, o por requerimiento del delegado del
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Ministerio de Finanzas a la Oficina Conjunta, una vez concluidos los proyectos
que financian estas Líneas de Crédito.- Sin embargo de lo expuesto, y de lo
contemplado en las Lineas de Crédito suscritas, conforme el Código de
Planificación y Finanzas Públicas, es responsabilidad del ejecutor dar
seguimiento al desarrollo de cada proyecto, y no del Ministerio de Finanzas,
aunque éste forme parte, a través de su Delegado de una "Oficina Conjunta". En
ese sentido, al no tener requerimientos concretos por parte del CDB, no se ha
determinado la necesidad de realizar estas inspecciones hasta la fecha, por lo
que no existen Informe de Administración, aunque constan los informes
trimestrales y semianuales de recursos de crédito asignados a dichos proyectos.
El avance y la responsabilidad del uso de estos recursos corresponde al Ejecutor,
dentro del ámbito legal ecuatoriano...".
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Con oficios del 736, 737 y 739 DNA3; y, del 0140 al 0143-0002-DAPAyF-2017-I de 5 y 8 de
enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Ministros
y Subsecretarios de Financiamiento Público del Ministerio de Finanzas.
"... El hecho que no exista un lugar físico fijo para las reuniones de la Oficina
Conjunta e informes de las mismas, no significa que no haya habido reuniones
periódicas, (muchas veces semanales), tanto es así que en el mes de diciembre
de 2017 se mantuvieron reuniones casi a diario con el fin de solucionar un tema
de proyectos que estaban siendo financiados con la línea III y debían ser
trasladados a ser financiados con Línea IV...".
Punto de vista que ratifica el comentario de auditoría por cuanto, en el período sujeto a
examen, no se dio cumplimiento con lo señalado en la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del
Convenio de Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo de China.
Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, el artículo 141 del
COPLAFIP, establece que en los contratos negociados bajo ley y jurisdicción internacional
se observarán y aplicarán las condiciones establecidas en los mismos, situación que no
se ha evidenciado, además, el documento remitido por el CDB, no corresponde al original
y no es competencia de la Subsecretaría de Financiamiento Público, certificar dicho
documento, así también, los oficios proporcionados a través de los cuales el
Subsecretario de Financiamiento Público, comunica al CDB, el avance y ejecución del
convenio se relacionan con la cláusula 17.2 y no la 17.8 que es objeto del comentario y de
ser el caso y estos constituyan los informe semianuales, los mismos no se entregaron en
español conforme lo señalado en el convenio de crédito.
Conclusión
Recomendación
Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, los expedientes
solicitados corresponden a operaciones que se encuentran vigentes por lo que la
documentación que respalda la negociación hasta la suscripción del respectivo contrato,
deberían mantener un orden adecuado que permitan efectuar un seguimiento cronológico
y continuo de los actos y hechos suscitados respecto a las referidas operaciones.
Conclusión
Recomendaciones
18. Controlará que toda la documentación que respalde los procesos de endeudamiento
público, incluidos los de la determinación de su necesidad, decisión de su contratación,
cumplimiento de requisitos constitucionales, legales, negociación de las operaciones,
suscripción de las mismas y procedimientos de ejecución, se encuentren debidamente
foliada, hivada, de manera que permita su acceso inmediato por quienes de
confo dad con la eran tener conocimiento de la misma, particularmente la
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