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Esta unidad didáctica tiene como objetivo adquirir el conocimiento de las siguientes materias:
Las diferentes técnicas de revisión de los actos administrativos por la Administración autora de los
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mismos.
1. Introducción.
La Administración pública posee la capacidad de revisar sus propios actos pudiendo,
en su caso, declarar su invalidez.
La LPAC, en su regulación de la revisión de los actos (Título V (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#tv) ), diferencia entre:
La revisión de oficio.
Los recursos administrativos.
2. La revisión de oficio.
La revisión de oficio consiste en la capacidad de la Administración para hacer
desaparecer un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico.
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La revisión de oficio de los actos administrativos se regula en los artículos 106 a 111 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#ci5) y se estructura
conforme a dos criterios fundamentales:
a Actos favorables y no favorables al interesado,
b Actos afectados por una causa de nulidad absoluta o por un vicio de anulabilidad.
De la combinación de ambos criterios resulta el régimen jurídico expuesto a continuación.
El artículo 110 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a110) establece, no obstante, un conjunto de límites
aplicables a todos los supuestos de revisión.
"Las facultades de revisión nunca podrán ser ejercidas cuando por la prescripción de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio
resulte contrario a la equidad, la buena fe, al derecho de los particulares o a las
leyes."
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2.1. La revisión de actos administrativos favorables.
En este apartado vamos a ver:
2.1.a. Actos nulos de pleno derecho.
2.1.b. Actos anulables.
2.1.a. Actos nulos de pleno derecho.
Todas las Administraciones públicas podrán declarar, de oficio o a instancia de parte, la
invalidez de actos administrativos favorables para el interesado cuando estén incursos en una
causa de nulidad absoluta (art. 47.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a47) ).
Por ejemplo, el acto de nombramiento de una persona como funcionaria tras ser
condenada por haber falsificado el título necesario para el ingreso en la función
pública o la orden de demolición de un edificio inexistente.
Pueden hacerlo en cualquier momento (no hay plazo para ello).
La declaración de invalidez ha de declararla el órgano concreto que, en cada Administración,
tenga atribuida la competencia para ello.
En la Administración de la Junta de Andalucía, los órganos competentes son los
determinados en el artículo 116.1 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la
Administración de la Junta de Andalucía .
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El procedimiento de nulidad se instruye conforme a las disposiciones generales de la LPAC, a
la que se añade una exigencia muy importante: el dictamen preceptivo y favorable del Consejo
de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
En el caso de Andalucía, del Consejo Consultivo de esta Comunidad Autónoma.
El plazo para resolver este procedimiento es de seis meses. Si el procedimiento se inició de
oficio, el transcurso de este plazo sin que la Administración haya resuelto determina la
caducidad del procedimiento, esto es, su conclusión sin haberse adoptado ninguna
resolución. Si se inició a solicitud del interesado, se considerará desestimado por silencio
administrativo. Durante la tramitación del procedimiento el órgano competente para resolver
podrá suspender la ejecución del acto cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación. La resolución que declare la nulidad del acto administrativo deberá estar
motivada.
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La resolución que declara la nulidad de un acto administrativo es susceptible de impugnación
por los interesados, como cualquier acto administrativo.
2.1.b. Actos anulables.
La Administración no puede revisar los actos favorables para los interesados aquejados de un
vicio de anulabilidad (previstos en el art. 48 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA
201510565&p=20151002&tn=1#a48) ). En estos casos debe solicitar a los Tribunales
contenciosoadministrativos que declaren su invalidez .
Con carácter previo a la solicitud ante el Tribunal, la Administración debe emitir la declaración
de lesividad del acto para el interés público. En esta declaración, la Administración justifica las
razones que, a su juicio, determinan la invalidez del acto.
Esta declaración debe producirse en el plazo de cuatro años (desde la fecha en que se dictó
el acto).
El procedimiento se rige por las normas generales establecidas en la LPAC. El artículo 107
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a107) especifica,
no obstante, que debe darse audiencia previa a cuantos aparezcan como interesados en el
procedimiento. Durante su tramitación, el órgano competente para resolver podrá suspender
la ejecución del acto cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación
(art. 108 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a108) ). La declaración de lesividad ha de motivarse (incluyendo
tanto la fundamentación de las causas por las que el acto de considera ilegal, como el interés
general que justifica su desaparición) y es irrecurrible por los interesados, que podrán alegar
lo que a su derecho convenga en el curso del correspondiente proceso contencioso
administrativo.
El plazo para dictar resolución es de seis meses (pasado este tiempo, el procedimiento
caduca).
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2.2. La revisión de actos administrativos desfavorables.
La anulación de los actos desfavorables produce naturalmente efectos beneficiosos para el interesado,
por lo que resulta lógico que el ordenamiento ponga menos trabas a la Administración para hacerlos
desaparecer.
En relación a la revisión de actos desfavorables:
Se sigue el procedimiento general previsto en la LPAC.
No se establece un plazo específico para que la Administración dicte la resolución que finaliza
el procedimiento y la notifique, por lo que se aplicará el plazo supletorio de tres meses (art.
21.3 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a21) ).
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3. La revocación de actos válidos.
Frente a la revisión por motivos de legalidad, la revocación supone la desaparición del acto
administrativo, que es respetuoso con el ordenamiento jurídico, por razones de oportunidad o
conveniencia, es decir, por haberse convertido con el paso del tiempo en contrario al interés público.
Por ejemplo, la licencia concedida conforme a Derecho y que con posterioridad la
Corporación municipal considera que es contraria al interés público.
Puede afectar a:
Actos desfavorables, en cuyo caso se podrán revocar de acuerdo con lo establecido en la
LPAC (art. 109 (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a109) ).
Actos favorables. La revocación de actos favorables no está prevista en la LPAC pero sí en
leyes sectoriales. Estas Leyes suelen exigir a la Administración que motive cuáles son las
razones que justifican la revocación del acto, e igualmente, le imponen el deber de indemnizar
al interesado los perjuicios que le pueda causar la desaparición del acto.
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4. Rectificación de errores.
La Administración puede en cualquier momento, tanto de oficio como a instancia de parte,
rectificar los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
Por ejemplo, cuando una resolución aplica erróneamente una fórmula matemática en
relación al cálculo del tiempo cotizado a la Seguridad Social a los efectos de
determinar el cálculo de una pensión. O cuando refleja incorrectamente la edad de una
persona o se confunde al indicar su número de DNI.
En estos casos no existe una revisión del acto administrativo dado que no se altera la
declaración de voluntad contenida en el mismo (pues no existe ningún vicio de invalidez ),
sino que se adecua lo expresado por el acto a su contenido.
Para evitar el riesgo de revisar el contenido del acto, la jurisprudencia ha establecido unos
requisitos para su ejercicio: que el error consista en simples equivocaciones elementales de
nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos; que el error sea
ostensible y manifiesto, pudiendo apreciarse sin necesidad de acudir a interpretaciones de
normas jurídicas aplicables y con sólo los datos del expediente administrativo en el que se
advierte; que la rectificación no produzca alteración fundamental en el sentido del acto, no
generando anulación o revocación; y que se aplique siempre de forma restrictiva.
No hay plazo específico para que la Administración, una vez iniciado el procedimiento de
corrección de errores, lo finalice, por lo que se aplica el plazo supletorio de 3 meses (art. 21.3
LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a21) ).
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5. Los recursos administrativos (I).
El recurso administrativo es el medio de impugnación a disposición de los
interesados mediante el cual solicitan a la Administración la
modificación o anulación de los actos administrativos que consideran
contrarios al ordenamiento jurídico.
En algunos casos, el recurso administrativo constituye una mera posibilidad para el interesado que
puede elegir entre interponerlo o acudir directamente a los Tribunales (recursos facultativos o
potestativos), pero en otros casos (recursos obligatorios o preceptivos), el recurso administrativo
constituye un verdadero presupuesto procesal, en el sentido de que no se puede interponer recurso
contenciosoadministrativo, es decir, acudir a los Tribunales, si previamente no se ha hecho uso del
recurso administrativo.
Los recursos administrativos se clasifican en ordinarios (frente a cualquier acto y por cualquier
infracción del ordenamiento jurídico), especiales (por cualquier motivo de impugnación, pero sólo
frente a ciertos tipos de actos: por ejemplo, los previstos en materia tributaria, contratación pública o
en materia de transparencia pública respecto de las denegaciones de solicitudes de acceso a
información pública) y extraordinarios (contra actos administrativos firmes que ya no admiten un
recurso ordinario y por motivos excepcionales que determina la LPAC en su art. 125.1
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a125) ).
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5. Los recursos administrativos (II).
Como se estudió en la Unidad didáctica I, la regla general es que son
susceptibles de revisión los actos que deciden sobre el fondo del asunto
(resoluciones), y no los actos de trámite (cuyos vicios únicamente podrán
ser alegados con ocasión del recurso planteado contra la resolución del
procedimiento administrativo).
A continuación se examinan los recursos ordinarios previstos en la LPAC.
El recurso de alzada.
Recurso que hay que interponer frente a los actos que no agotan o no ponen fin a la vía administrativa
El recurso potestativo de reposición.
El recurso de reposición es el que procede frente a los actos que, por el contrario, sí ponen fin o
agotan la vía administrativa.
Las Leyes establecen expresamente, para cada Administración, los actos que
ponen fin a la vía administrativa, determinándose los actos que no agotan la
vía administrativa por exclusión, siendo así cualquier otro acto de la
Administración que no aparezca en la lista de actos que ponen fin a la vía
administrativa.
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Hay que tener también en cuenta que la LPAC (art. 112.2 (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA
201510565&p=20151002&tn=1#a112) ) permite sustituir tanto el recurso de alzada como el
potestativo de reposición, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad
de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones
jerárquicas, respetando en todo momento los principios, garantías y plazos que la LPAC reconoce a
ciudadanos e interesados en el procedimiento administrativo.
5.1. Recurso de alzada.
Recurso ordinario: procedente frente a cualquier acto que no agote la vía administrativa (vid.
epígrafe siguiente) y por cualquier motivo de nulidad o anulabilidad prevista en los artículos
47 y 48 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#ciii) .
Obligatorio: constituye un paso previo que necesariamente hay que seguir para poder acudir
a la vía judicial contenciosoadministrativa.
Plazo para su interposición:
a. Resoluciones expresas: 1 mes cuyo plazo se inicia cuando la resolución sea
notificada al interesado o, en su caso, publicada (en cuanto a su cómputo, ha
de estarse a lo indicado en la Unidad didáctica III).
b. Actos presuntos: sin plazo (art. 122.1 párrafo segundo LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a122) ). Es decir, una vez transcurrido el plazo con
el que cuenta la Administración para resolver y notificar las peticiones
formuladas por los interesados, y mientras no lo haga, el interesado podrá
recurrir a partir de la atribución de un determinado significado a ese silencio.
Presentación: el recurso puede presentarse tanto ante el órgano que dictó el acto impugnado
como ante su superior jerárquico (art. 121.2 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA
201510565&p=20151002&tn=1#a121) ). En el primer caso, el órgano que lo recibe tiene un
plazo de 10 días para remitirlo al órgano encargado de su resolución, acompañado de su
informe y de una copia completa y ordenada del expediente.
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Órgano competente para resolver: el superior jerárquico (art. 121.1 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a121) ).
Plazo de resolución y notificación: 3 meses.
Si pasado este plazo el interesado no ha recibido la notificación de la resolución el recurso se
entiende desestimado (silencio administrativo negativo), salvo que entre en juego el
mecanismo del "doble silencio", consistente en que si se recurrió un acto desestimatorio
presunto (esto es, ya producido por silencio), este segundo silencio administrativo será
positivo, considerándose, por tanto, estimado el recurso. Esta regla tiene, no obstante,
importantes excepciones (las establecidas en el art. 24.1 párrafo tercero LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a24) ).
Contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún recurso en vía administrativa,
salvo el extraordinario de revisión (art. 122.3 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA
201510565&p=20151002&tn=1#a122) ). El interesado podrá ya, si lo desea, impugnar el acto
ante los tribunales.
5.2. Recurso potestativo de reposición.
Es, como el recurso de alzada, un recurso ordinario.
Por el contrario, es un recurso facultativo. No constituye un presupuesto procesal para acudir
a la vía contenciosoadministrativa, por lo que el interesado puede optar entre plantear este
recurso administrativo o directamente el recurso en vía judicial. Ahora bien, si el interesado
opta por interponer el recurso potestativo de reposición, no podrá plantear el recurso judicial
hasta que el primero no se haya resuelto expresamente o se haya producido su
desestimación por silencio administrativo (art. 123.2 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a123) ).
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Es el recurso procedente frente a actos que agotan la vía administrativa, que son los
siguientes (art. 114.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a114) ):
a. Las resoluciones de los recursos de alzada (si bien contra esta resolución no es
posible interponer ningún recurso ordinario, incluido el potestativo de
reposición, como se ha visto en el epígrafe anterior, art. 122.3 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a122) ).
b. Las resoluciones de los procedimientos que sustituyan a los recursos de alzada
(art. 112.2 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a112) ).
c. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
e. La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de la Administración pública, cualquiera que fuese el tipo de
relación, pública o privada, de que derive.
f. La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora
(art. 90.4 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOEA2015
10565&p=20151002&tn=1#a90) ).
g. Cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Plazo para su interposición (igual al recurso de alzada):
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Plazo de resolución y notificación: 1 mes.
Si el plazo anterior se agota sin que se haya dictado y notificado la resolución del recurso,
éste se entiende desestimado (silencio administrativo negativo), pero a diferencia del recurso
de alzada, no existe "doble silencio".
Órgano ante el que se interpone y competente para resolver: el mismo órgano que dictó la
resolución recurrida.
5.3. Recurso extraordinario de revisión.
Es un recurso procedente frente a actos firmes en vía administrativa (es decir, no susceptibles
de los recursos ordinarios de alzada o potestativo de reposición al haberse hecho ya uso de
éstos o agotado el plazo para interponerlos).
Es un recurso extraordinario, por lo que únicamente permitirá impugnar el acto administrativo
por las causas tasadas previstas en el artículo 125.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOEA201510565&p=20151002&tn=1#a125) , que son las siguientes:
a. Error de hecho (que resulte de los documentos incorporados al expediente).
b. Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del
mismo (es decir, existan "documentos nuevos", que son aquellos que no
estuvieran al alcance del interesado en el momento de dictar la resolución
recurrida).
c. Que en la resolución hubiesen influido decisivamente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior.
d. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible declarada
en sentencia judicial firme.
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Plazo de interposición: cuatro años si se recurre por el motivo establecido en la letra a) (a
contar desde la notificación o publicación de la resolución impugnada) y 3 meses en el resto
de causas (a contar desde que el interesado conozca los "nuevos" documentos o desde que
la sentencia judicial que lo justifique adquiera firmeza).
Órgano ante el que se plantea y resuelve: el órgano que dictó la resolución.
Se exige informe preceptivo pero no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo de
la Comunidad Autónoma; es decir, el órgano que resuelve ha de solicitarlo aunque en la
resolución pueda separarse de su opinión.
Plazo de resolución y notificación: tres meses (silencio administrativo negativo).
Resumen.
En esta unidad didáctica se han estudiado las técnicas de revisión de los actos administrativos por la
propia Administración, tanto desde la perspectiva de la propia Administración que reacciona, de oficio
o a instancia de parte, frente a actos viciados de nulidad o anulabilidad (revisión de actos nulos o
anulables), o que, siendo válidos, han devenido contrarios al interés público (revocación); como
desde la perspectiva de los interesados que reaccionan ante la posible invalidez de un acto
interponiendo el correspondiente recurso administrativo.
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