PLANEJAMENTO, GESTÃO DO TERRITÓRIO, POLÍTICAS

PÚBLICAS E SEUS REBATIMENTOS NO ESPAÇO RURAL

BRASILEIRO

Alan Wescley Barbalho Fonseca

Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
alanwescleyb@hotmail.com

Maria da Conceição da Paz Silva

Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
mcpazsilva@gmail.com

Resumo
O texto ora apresentado realiza uma breve discussão acerca da participação das políticas públicas
na Gestão do território enfatizando a produção do meio rural. Para tanto, optamos por trazer a
baila os conceitos de planejamento, políticas territoriais, gestão, território, e por fim gestão do
território. Atualmente, é constante a utilização do termo Planejamento e Gestão do território, para
designar o processo de intervenção sobre o território que acontece por meio dos diversos atores
sociais – poder público, empresas, sociedade, etc. Dessa forma, o objetivo geral é promover uma
discussão sucinta acerca das políticas públicas no Planejamento e Gestão do território
direcionadas ao meio rural, e por consequência como estas políticas contribuem para a
composição do espaço rural brasileiro. Como metodologia, utilizamos a pesquisa bibliográfica,
com a leitura e fichamento de vários textos relacionados ao tema em questão. Especialmente os
textos publicados na Revista Brasileira de Geografia.

Palavras-chave: Planejamento territorial. Gestão do território. Políticas territoriais.

Introdução
O texto ora apresentado realiza uma breve discussão acerca da participação das políticas
públicas no Planejamento e Gestão do território enfatizando o meio rural. Para tanto,
optamos por trazer a baila os conceitos de planejamento, políticas territoriais, gestão,
território, e por fim gestão do território.
Nesse sentido, o presente artigo está organizado em três partes principais. A primeira
parte privilegia a conceituação do planejamento territorial e das políticas territoriais.
Nela, também destacamos que o processo de planejamento perpassa pelo interesse do
Estado, que por sua vez, busca atender os interesses das grandes corporações
internacionais, de modo que planeja as políticas a fim de atender as solicitações do
grande capital.
Na segunda parte faremos uma revisão conceitual dos termos gestão, e, território, onde
ressaltamos alguns aspectos relevantes proposto por geógrafos que se dedicaram a
estudar este conceito. E, por fim, apresentaremos o que os autores nos dizem sobre o
termo Gestão do Território propriamente dito. Tendo em vista, sua relevância para a
compreensão do espaço.
A terceira parte é onde faremos alusão as políticas públicas que estão presentes na gestão
do espaço rural brasileiro. Dividimos em duas partes distintas, a fim facilitar a
compreensão de cada momento vivido. No primeiro, analisamos a atuação do Estado no
período que compreende as décadas de 1970 e 1980, onde houve um forte investimento
do estado na modernização da agricultura, e como conseqüência, um eminente privilégio
para os grandes latifúndios e a concentração de terras. No segundo instante,
debruçaremos nossas atenções a década de 1990, onde houve um redirecionamento das
políticas governamentais para o fortalecimento da agricultura com base familiar, com a
criação de várias políticas de financiamento e créditos aos agricultores inseridos nesse
contexto. Nessa etapa, fazemos uma breve apresentação das políticas mais significativas
e que tiveram maior abrangência.
Por fim, faremos breves considerações com o objetivo de estimular a continuidade dos
estudos que envolvam o tema exposto, de modo que brotem novos estudos.

Planejamento e Políticas territoriais: uma breve abordagem conceitual

Atualmente, é constante a utilização do termo Planejamento e Gestão do território, para

designar o processo de intervenção sobre o território que acontece por meio dos diversos
atores sociais – poder público, empresas, sociedade, etc..
Nesse sentido, é interessante fazer menção a definição de planejamento do território
estabelecida por Francisco Mafra e J. Amado da Silva, que diz: “entende-se como uma
estrutura analítica e estratégica, na sua essência um conjunto coerente de políticas que
estabelecem ou modificam o ordenamento territorial” (MAFRA; SILVA, 2004).
A rigor, são vários os atores que atuam no Planejamento e Gestão do território, como
mencionado anteriormente. No entanto, os que mais se destacam e estão presentes, no
caso brasileiro, são o Estado e as grandes corporações empresariais, que buscam articular
o território de forma a atender seus interesses.
Dessa forma, percebemos que, na maioria das vezes, as intervenções sobre o território
acontecem por meio de planos e programas de ação, que são colocadas em prática através
de políticas e ações sistemáticas, de modo que, tais políticas são entendidas como
políticas territoriais, pois são responsáveis por alterações, diretas ou indiretas, no
ordenamento territorial de determinadas regiões.
Portanto, torna-se evidente a importância das políticas territoriais para o Planejamento e a
Gestão do Território, logo, pensamos ser conveniente fazer uso da concepção adotada por
MAFRA e SILVA (2004), onde os autores dizem:

entende-se por políticas territoriais o conjunto de normas e intervenções

ditadas ou adotadas pela iniciativa pública, tendo em vista o ordenamento do
território, isto é, a formação e o desenvolvimento dos centros urbanos, a
distribuição espacial da ocupação do solo no interior dos mesmos e nas regiões
envolventes e sua utilização por parte dos diversos agentes (MAFRA; SILVA,
2004)

Conforme podemos observar nas palavras dos referidos autores, as políticas territoriais
são o conjunto de regras e intervenções ditadas ou adotadas pela iniciativa pública.
Fazendo-se uma análise a partir da leitura da citação anterior, talvez não seja nítido qual o
papel das organizações empresariais – iniciativa privada - no Planejamento e Gestão do
Território. No entanto, é um imenso equivoco desconsiderar a participação destas
corporações nas intervenções territoriais, pois elas atuam em conjunto com o Estado, por
meio de uma prática bastante conhecida dos meios políticos e econômicos, denominada
de lobby. Este ato, nada mais é do que a ação de pressionar o Estado a elaborar polícias
que sejam favoráveis a obtenção de seus interesses, principalmente, no que diz respeito a
lucratividade financeira.
Contudo, esta não é a única forma de participação das grandes corporações no
Planejamento e Gestão do Território. Com o advento da globalização o Estado brasileiro
estimula uma intensa abertura da economia nacional e, por conseguinte, o aumento no
número de grandes empresas instaladas no país. Nesse contexto, os agentes privados,
associados ao Estado, conduzem a uma condição de uso corporativo do território (SILVA;
MANZONI NETO 2008). Ou seja, as grandes organizações também possuem artifícios
que impulsionam importantes transformações no território, como podemos observar a
seguir:

As grandes organizações desenharam suas políticas territoriais valendo-se de

modelos de gestão difundidos mundialmente por novos atores sociais,
especialmente aqueles vinculados ao ideário da ordem global. Entre esses
atores destacamos as agências internacionais, as empresas de consultoria e
marketing, determinadas organizações não governamentais, entre outros
(SILVA; MANZONI NETO, 2008)

Continuando essa discussão, torna-se importante destacar qual o principal objetivo e

finalidade do Planejamento e Gestão do Território, a partir das palavras de Mafra e Silva,
cujos mesmos dizem:

o objetivo e finalidade do planejamento e da gestão do território é o

ordenamento territorial, significando esta expressão a análise da distribuição
dos locais destinados a habitação e a atividades produtivas e outras num dado
espaço, bem como das formas de utilização pelos diversos agentes envolvidos
(MAFRA; SILVA, 2004).

Diante desse contexto, observa-se que as políticas territoriais são utilizadas como
instrumentos normativos que procuram intervir em um contexto previamente existente,
transformando-o e direcionando-o para uma nova configuração, por meio de ações
pautadas em instrumentos políticos instituídos pelos diversos agentes sociais. E, é nesse
sentido, que se dá a importância do Planejamento e da Gestão do Território, para a
definição de políticas territoriais adequadas e condizentes com os objetivos que pretende-
se alcançar.

Gestão do Território: breves considerações

Para que haja uma melhor compreensão acerca da Gestão do território, decidimos iniciar
esta etapa do texto fazendo alusão a gênese do referido termo, a fim de dirimir possíveis
lacunas relacionadas ao termo, uma vez que, esse é um tema cada vez mais recorrente nos
debates acadêmicos, principalmente, no que se refere as discussões no âmbito da ciência
geográfica.
Sendo assim, inicialmente, buscamos entender o significado da palavra gestão junto a
dicionários da língua portuguesa, no intuito de facilitar a compreensão do termo. Neste
sentido, encontramos que Gestão refere-se “ao ato ou efeito de gerir; gerência”
(FERREIRA, 2000). Enquanto, Bueno (1986), coloca que o significado de Gestão está
relacionado a “Gerência; administração”.
Buscando elucidar melhor essa questão inicial, trazemos à baila as palavras de Souza
Lima (2002, p. 16), onde gestão é entendida como “gestar – formar e sustentar (um filho)
no próprio ventre e gerir – exercer gerência sobre; administrar; dirigir; gerenciar”.
No que se refere ao conceito de gestão, Davidovich (1991), considera que:

[...] o termo não se confunde simplesmente com gerenciamento ou com

administração, ainda que estes representem suportes imprescindíveis para a sua
prática. Tende-se, assim, a interpretar gestão com um saber específico, o de
governança ou de governabilidade, que deriva basicamente de imperativos da
empresa, implicando um sistema complexo de coordenação para uma
sociedade em rápida transformação.

Diante disso, temos um duplo significado, em que, a gestão pode ser o ato de gerenciar,
administrar algo, como por exemplo, o território, bem como, o ato de criar ou elaborar
algo.
Dando continuidade a compreensão acerca do termo objeto de análise no presente texto,
faremos uma breve apresentação do que se compreende pelo conceito de território, no
âmbito da geografia, para em seguida nos aprofundarmos no viés da unificação analítica
do termo Gestão do Território propriamente dito.
Dessa forma, Território, é compreendido pelos geógrafos como uma unidade de espaço
permeada por relações de poder envolvendo diversos agentes sociais, e seus respectivos
interesses. Tal assertiva pode ser observada nas palavras de Davidoch (1991, p. 8): “o
território implica um determinado uso do espaço, consubstanciado em mecanismos de
apropriação, de controle e de defesa por agentes públicos e privados, através dos quais se
viabilizam práticas de poder”.
A fim de corroborar com a proposição supracitada faremos menção à elaboração teórica
proposta pelo geógrafo Claude Raffestin, em um de seus principais trabalhos, intitulado
“Por uma Geografia do Poder”, quando ele explicita que o espaço geográfico atua como
substrato, um palco, ou seja, pré-existente ao território, como podemos observar a seguir:

É essencial compreender bem que o espaço é anterior ao território. O território

se forma a partir do espaço, é o resultado de uma ação conduzida por um ator
sintagmático (ator que realiza um programa) em qualquer nível. Ao se
apropriar de um espaço, concreta ou abstratamente [...] o ator territorializa o
espaço (RAFFESTIN, 1993, p. 143)

Seguindo a vertente conceitual proposta pelo autor citado acima, observamos a presença
de um caráter político administrativo do território, onde o espaço é marcado pela projeção
do trabalho humano com suas linhas, limites e fronteiras. Por isso, ele enfatiza que uma
das conseqüências da projeção do trabalho humano é a “territorialização” do espaço.
Poderíamos fazer uso de várias outras proposições conceituais sobre território, no
entanto, decidimos tomar como referência apenas a concepção de Fany Davidovich e
Claude Raffestin, tendo em vista que nosso objetivo nessa parte do texto não é fazer uma
extensa discussão por meio de várias concepções teórico-metodológicas. E sim,
possibilitar uma breve discussão sobre o significado da palavra Gestão e sua relação com
o Território.
Diante do exposto até aqui, abordaremos de forma mais enfática a problemática acerca do
território e de sua gestão, pois esse é objeto de análise no presente trabalho, juntamente
com as políticas territoriais que atuam no espaço rural.
Destarte, não é de hoje que a discussão sobre Gestão do Território está em evidência nos
trabalhos acadêmicos. Percebe-se que desde o fim da década de 1980, o debate ganhou
força, adentrando a década seguinte. Tal situação deve-se ao contexto social, econômico e
jurídico vivido pelo Brasil, mediante a aprovação da Constituição de 1988, que define
uma nova forma de ordenar o país.
Podemos perceber essa relevância quando observamos as edições da Revista Brasileira de
Geografia, que foram publicadas nesse período, pois há uma grande quantidade de artigos
que abordam esta temática. Já em 1988, Bertha Becker, escreve “A Geografia e o resgate
da Geopolítica”, nessa oportunidade a autora propõe uma distinção entre territorialidade e
gestão do território, pois, segundo ela, são duas faces, conflitivas, de um só processo de
reorganização política do espaço contemporâneo. Assim, é, justamente, nessa perspectiva
que Becker (1988, p. 108), diz:

[...] b) A gestão é eminentemente estratégica: segue um princípio de finalidade

econômica – expressa em múltiplas finalidades específicas – e um princípio de
realidade, das relações de poder, i.e., de absorção de conflitos, necessários a
consecução de suas finalidades; envolve não só a formulação das grandes
manobras – o calculo das forças presentes e a concentração de esforços em
pontos selecionados – como dos instrumentos – táticas e técnicas – para sua
execução.
c) a gestão é científico-tecnológica: para articular coerentemente múltiplas
decisões e ações necessárias para alcançar as finalidades específicas e dispor as
coisas de modo conveniente, instrumentalizou o saber de direção política, de
governo, desenvolvendo-se, hoje, como uma ciência [...];

A ideia defendida por Becker nos permite identificar que as estratégias e ações adotados
no âmbito da Gestão do Território são pautadas em finalidade econômica, relações de
poder, e elementos de ciência e tecnologia.
Na tentativa de aprofundar ainda mais nossa discussão acerca da Gestão do Território,
também, optamos por fazer alusão a uma outra contribuição dada por Becker, quando ela
deixa claro que a Gestão do Território vai além da administração pura e simples, bem
como, é cada vez maior a sobreposição de poder entre os atores sociais, principalmente,
os de ordem pública e privada, como podemos observar:

O conceito de gestão ressurgiu então, ampliado, como uma necessidade de

superar o escopo da mera administração em face da imbricação crescente entre
o público e o privado. Devido à complexidade e autonomia crescente das
intervenções da grande empresa alcançadas com o desenvolvimento científico
tecnológico e aos conflitos a elas inerentes, ao princípio de finalidade
econômicas [...] a gestão da empresa incorporou o princípio das relações de
poder, a estratégia e as táticas, em suma a governabilidade. Por sua vez, o setor
público incorporou a lógica da competição que assume sua expressão máxima
na grande empresa estatal, com sua dupla face pública e privada .
A partir dessas premissas é que se propôs o conceito de gestão do território,
entendido como prática estratégica, científico-tecnológica do poder no espaço-
tempo (BECKER, 1991, p. 179) .

Outra autora que está inserida no contexto exposto, e em seus estudos faz considerações
sobre o termo em destaque é Fany Davidovich. A autora publicou um trabalho na Revista
de número 53 onde ela faz uma breve, porém, relevante discussão acerca das
considerações conceituais.
Segundo a referida autora,

As condições conceituais, sumariamente expostas, levam a colocar em pauta

possibilidades de diferentes formas de gestão, associadas a diferentes modelos
políticos e econômicos e apoiadas em determinadas bases tecnológicas. No
caso de um país, a gestão constitui, portanto, parte integrante do sistema
vigente, exercendo-se sobre um espaço delimitado, o território nacional, e
rebatendo em diferentes escalas espaciais. Admite-se, também, que gestão do
território pressupõe um grau de autonomia e o não espontaneísmo, ou seja, a
existência de uma política territorial, ainda que nem sempre explícita, mas
ainda embasada em coordenadas de direção DAVIDOVICH (1991, p. 8-9).

Portanto, na concepção da autora anteriormente citada, pode haver diversos modelos de

gestão, associados a distintos sistemas políticos e econômicos e apoiadas em
determinadas bases tecnológica. De modo que, em um espaço demarcado, como o
território nacional, há a possibilidade de acontecer diferentes formas de gestão, fazendo
com que haja rebatimentos diferenciados em escalas espaciais.
Essa diferenciação de rebatimentos no espaço pode ser percebida, por exemplo, quando
observamos as escalas espaciais, nacional, regional, municipal. E, também, no que se
refere aos espaços urbanos (bairro, cidades, regiões metropolitanas), em detrimento dos
espaços rurais, que possuem políticas territoriais totalmente distintas. Dessa forma,
veremos na próxima parte do trabalho aspectos relacionados a política de gestão dos
espaços rurais.

Políticas Públicas e Gestão do Espaço Rural

Com o processo de mundialização do capital e a financeirização da economia,

aconteceram diversas mudanças nos mais variados pontos do planeta, inclusive, no
Brasil, que passou por um rápido e intenso processo de transformação, que repercutiu em
todo território nacional, muito embora, isso tenha acontecido de forma desigual.
Portanto, no Brasil, o meio rural também sofreu influência direta dessa nova ordem
mundial, que busca privilegiar a obtenção de capital. Pode-se perceber isso a partir do
momento que a agricultura assumiu novas funções interligadas á indústria e, também, ao
setor financeiro, bem como, através da introdução de inovações tecnológicas na
produção. As transformações supracitadas são resultados da implementação de Políticas
Públicas, que legitimam a expansão do capitalismo e, conseqüentemente, a dominação do
espaço geográfico.
Nesse contexto, de expansão do capitalismo, observa-se que os primeiros
direcionamentos se deram no sentido de fortalecer a agricultura patronal, por meio de
políticas que incentivaram a modernização, o aumento da produção, e conseqüentemente,
uma elevada concentração de terra e de riqueza, que por sua vez, gerou expropriação de
grande número de camponeses, que se destinaram para os centros urbanos.
Dessa forma, é evidente que a atuação do Estado não aconteceu de forma homogênea ao
longo de todo território brasileiro. As políticas priorizaram determinados espaços em
detrimento de outros, que ficaram a margem desse processo de reestruturação do espaço
agrário brasileiro, pautado na expansão territorial e na modernização, como mencionado
anteriormente. No entanto, mesmo os espaços que não foram incluídos nesse processo
foram influenciados pelo inclusos, fato que caracteriza a modernização da agricultura
brasileira.
Outro momento, que marcou o espaço agrário brasileiro foi a valorização da agricultura
familiar, que se deu em resposta a valorização da agricultura praticada em grandes
latifúndios, baseada na monocultura. Desse modo, as políticas públicas instituídas nesse
momento serviram de instrumentos de gestão e possibilitaram uma nova dinâmica
territorial, com a tentativa de facilitar o acesso a terra, a geração de renda, a inserção dos
produtos cultivados no mercado, e o desenvolvimento rural.
Assim, tentaremos apresentar um pouco das características que marcaram a gestão do
território durante estes dois momentos.

Gestão do Território e Modernização da Agricultura nas Décadas de 1970 e 1980

A partir de meados do século passado o espaço agrário brasileiro enfrentou um intenso

processo de transformações, na busca por inclusão no contexto de expansão do
capitalismo. Até este momento a agricultura brasileira era caracterizada por uma
produção extensiva e baixa produtividade, com utilização de tecnologia rudimentar.
Com a modernização do campo no Brasil, algumas regiões foram privilegiadas, de modo
especial, as regiões Sul e Sudeste. Os primeiros itens produzidos nessas regiões em
grande escala e voltados para o mercado externo, com apoio do Estado e,
conseqüentemente, dos grandes empresários do setor agrícola, foram os grãos (soja, trigo
e milho), como podemos constatar na citação a seguir:

A modernização agrícola no Brasil ocorreu numa época em que internamente

se discutia a baixa produção do setor e, em nível internacional, a tecnologia
agrícola se voltava para o uso de insumos industriais. Era a época da
“revolução verde”, quando os novos cultivares desenvolvidos nos Estados
Unidos (soja, trigo, milho) eram transferidos e cultivados com relativo sucesso
em países tropicais. Por outro lado, havia interesse no mercado internacional
em que o Brasil contribuísse para a produção de grãos. Isso encontrou apoio
nas classes empresariais nacionais interessadas em ampliar suas oportunidades
de investimentos. Esses fatores explicam a escolha dos produtos (soja, trigo,
milho) e o direcionamento para os grandes e médios produtores (FERREIRA,
1988, p. 150-151)

Dessa forma, a maioria dos estudiosos dessa questão usa a década de 1970, como o inicio
efetivo do processo de modernização, pois o Estado começa a participar ativamente com
a política de pesquisa e extensão voltada para o padrão mecânico-químico da
modernização e a política de articulação da produção agrícola à indústria de insumos e
implementos agrícolas e créditos subsidiados ao setor, por meio da criação da Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA; e da Empresa Brasileira de
Assistência Técnica e Extensão Rural – EMBRATER, em 1972 e 1974, respectivamente.
Nesse contexto de expansão, percebe-se certo destaque para os estados do Sul e Sudeste,
pois apresentaram uma crescente mecanização, com uso intenso de adubos químicos e
fertilizantes, dentre outras modificações estruturais. Na Região Sul a modernização
tecnológica permitiu que grandes extensões de lavouras ocupassem áreas que não eram
utilizadas anteriormente, ou até mesmo, intensificassem a produção em terras que já
produziam insatisfatoriamente.
Dando continuidade a este momento, a Região Centro-Oeste também passou por um
processo de mudanças significativas, e as áreas de lavouras foram ampliadas
consideravelmente. A fronteira agrícola brasileira sofreu expansão e novas áreas dos
Cerrados foram ocupadas e incorporadas às áreas precedentes. As Regiões Norte e
Nordeste, juntamente com o Centro-Oeste, também foram palco da expansão da fronteira
agrícola, pois as terras nessas regiões eram pouco valorizadas.
Com a expansão da fronteira agrícola, os produtores rurais buscam novas oportunidades
nessas áreas recém integradas ao espaço responsável pela dinâmica agrícola nacional. Na
Região Sul as terras são mais valorizadas, que nas áreas de expansão, dessa forma
pequenos lotes de terra possuíam valor econômico significativo. Assim, os pequenos
agricultores vendem seus pequenos lotes no Sul do Brasil para investir em propriedades
maiores localizadas nos novos espaços de produção.
O modelo adotado pelo Estado para promover a expansão e modernização da agricultura
provocou uma crescente concentração fundiária em função da mecanização da atividade e
da valorização da terra. Como conseqüência desta concentração tivemos o surgimento de
novas relações de trabalho, a expropriação dos trabalhadores, êxodo rural, dentre outros.
Analisando este período observamos que num primeiro momento a modernização da
atividade agrícola se deu de forma incipiente e concentrada espacialmente em alguns
pontos do território nacional. Em um segundo momento, o financiamento rural ganha
força, e torna-se o principal instrumento da política de expansão da agropecuária no
Brasil, por meio de concessão de créditos, de modo que possibilitou a consolidação no
território do modelo agropecuário moderno e mecanizado. É, justamente, nesse contexto
que tem inicio os grandes projetos agropecuários, especialmente, os relacionados a
produção de grãos, e logo em seguida, ao os Complexos Agroindustriais – CAI.
Associado a processo de modernização, emanaram diversas transformações no meio
rural, como veremos nas palavras de Ferreira:

O padrão moderno de produção trouxe profundas transformações no meio rural

brasileiro, a saber: no objeto de trabalho – do predomínio da terra com suas
características naturais, para o predomínio dos insumos industriais, máquinas e
implementos; no processo de trabalho – do predomínio do conhecimento
empírico para a indispensável assistência técnica especializada; nas relações de
trabalho – do peão, do colono, do meeiro, para o empregado assalariado; nos
custos da produção que mercantilizam; na gestão e controle da unidade de
produção e na distribuição dos excedentes; na composição orgânica do
território que passa a conter mais ciência, mais técnica e mais informação; nas
relações da agricultura com a indústria a montante e a jusante e na
organização da produção em moldes empresariais (FERREIRA, 1991,
p. 154).
No entanto, a década de 1980 é marcada por um período de crise, que atingiu
principalmente os créditos subsidiados, mas que também atingiu o custeio e a
comercialização. Em conseqüência disso, observa-se a redução da expansão dos espaços
de produção e retração do processo de modernização, com queda na taxa de mecanização
e uso de tecnologias.
Com a redução dos subsídios financeiros destinados as atividades agrícolas houve os
lugares que apresentavam fragilidades foram deixados de lado, em detrimento dos lugares
que possuíam maior infra-estrutura, de modo que os produtos que apresentavam um
maior apelo econômico, comercial e estratégico, como era o caso da cana-de-açúcar
devido ao PROALCOOL, foram favorecidos e os créditos continuaram sendo
concedidos.
Nesse contexto, áreas menos valorizadas são procuradas para a realização de plantio
como alternativa àquelas que já são extremamente valorizadas pelo auto grau de
densidade técnica e infra-estrutura instaladas. É, assim, que explica-se o cultivo de soja
no Nordeste brasileiro, mas especificamente, no oeste baiano e sul do Piauí, em
alternativa as áreas que sofreram com o intensivo processo de produção.
Observamos que, o modelo de modernização adotado pelo Estado brasileiro não foi
responsável por concentrar as áreas de produção agrícola em poucos pontos do território
nacional. Proporcionando a manutenção das desigualdades regionais, com destaque para
as regiões tradicionalmente dinâmicas, como é o caso do Sul e Sudeste, embora, não
possamos desconsiderar completamente alguns pontos em outras aeras do Centro-Oeste,
Norte e Nordeste.

Políticas Públicas e Gestão do Espaço Rural: Fortalecimento da Agricultura

Familiar na Década de 1990

Como sabemos, o Estado é um dos principais agentes na produção do espaço como

totalidade, podendo haver intervenção direta ou indireta, com o principal objetivo de
viabilizar os interesses de ampliação e reprodução do capital nos diferentes territórios.
Dessa forma, é comum a presença de intervenções públicas no planejamento e gestão do
espaço com a intenção de direcionar os investimentos públicos e privados, na tentativa de
dirimir as desigualdades entre as regiões e lugares, que estão historicamente presente no
território nacional.
Dessa forma, verificamos que, inicialmente, as políticas públicas proporcionaram o
desenvolvimento de uma atividade agrícola pautada nas grandes propriedades, na
obtenção de lucros, no atendimento das demandas internacionais, que por sua vez, gerou
concentração fundiária e de riquezas, desvalorização da agricultura familiar, expropriação
dos camponeses e deslocamento de grande contingente de jovens para as cidades em
busca de novas oportunidades de trabalho.
Diante desse contexto, os movimentos sociais começam a se fortalecer com o objetivo de
cobrar do governo federal mudanças drásticas no tocante a situação de pobreza contínua,
que predomina nas pequenas unidades de produção. Um desses movimentos é o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra – MST, que depois se consolidaria como
um dos movimentos sociais com maior atuação no país.
Assim, diante dessa grande efervescência social, em meados da década de noventa do
século passado, emerge a agricultura familiar, como alternativa a conjuntura que
privilegiava os grandes latifúndios. Os Governos de Fernando Henrique Cardoso, e de
Luiz Inácio Lula da Silva, respectivamente, foram os responsáveis pela implementação
das primeiras políticas de financiamento e créditos voltadas para agricultura familiar.
Obviamente, o discurso usado para justificar estas ações baseava-se na abertura comercial
pregada pelo capitalismo e, por conseguinte, na inclusão da unidade familiar na economia
agrária, proporcionando o aumento da renda, do emprego, da produção, tendo em vista
um novo modelo de reforma agrária e o incentivo concedido.
Então, nos dias de hoje temos vários exemplos de políticas públicas direcionadas para a
agricultura familiar, como: o PRONAF, política de financiamento e crédito rural; o
PROCERA, voltadas aos assentamentos rurais; CONAB, direcionada a segurança
alimentar e abastecimento; PROGER-RURAL, que busca a geração de emprego e renda e
fixação do homem no campo. Todas essas políticas são vistas, por estudiosos da questão
agrária, como a possibilidade de promover o desenvolvimento rural, tendo em vista a
tentativa de inclusão social dos agricultores familiares e, conseqüentemente, a exclusão
da pobreza e das desigualdades do meio rural.
Para melhor compreensão do papel de cada uma das políticas supracitadas, no contexto
da produção familiar e, por conseguinte, na configuração do espaço rural, faremos uma
sucinta apresentação das principais características das referidas políticas governamentais.

O PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - é uma das

primeiras políticas direcionada para a produção camponesa, sendo instituída em 1995.
Inicialmente, tem caráter de linha de crédito, e posteriormente, torna-se um programa
governamental.
Segundo (FAO, INCRA, 1994 apud RODRIGUES, 2010),

O PRONAF foi criado com a intenção de atender o conjunto dos agricultores

familiares com o objetivo da inclusão da unidade familiar, pelo crescimento da
renda familiar, do emprego, da produção, via adoção de políticas de re-
ordenamentos territoriais combatendo desta forma parte dos problemas sociais
urbanos provocados pelo desemprego rural gerando êxodo rural (p. 11).

O referido programa tem como principais objetivos: propiciar condições para o aumento
da capacidade produtiva, a geração de empregos e a melhoria de renda, de modo que,
haja uma contribuição para a melhoria da qualidade de vida e a ampliação do exercício da
cidadania por parte dos agricultores familiares atendidos pelo programa.
A partir de 1999, o PRONAF sofreu algumas modificações em sua composição, pois o
público atendido pelo programa foi segmentado em quatro categorias distintas de
agricultores familiares, a saber: os agricultores estabilizados economicamente, formam o
Grupo D; agricultores com exploração intermediária, mas com bom potencial de resposta
produtiva, constituem o Grupo C; agricultores com baixa produção e pouco potencial de
aumento de produção, compõem o Grupo B; e por fim, os agricultores assentados pelo
processo de reforma agrária, que formam o Grupo A. Também houve uma estruturação do
programa em três eixos básicos, o PONAF infra-estrutura; o PRONAF capacitação e o
PRONAF Crédito.
Desde sua criação, até os dias de hoje o número de agricultores atendidos pelo PRONAF
tem aumentado consideravelmente. Dados do MDA informam que nos anos de 1999 e
2000 o programa abrangia 3.403 municípios, passando para 5.379 entre 2007 e 2008, o
que significa um aumento de 58% em relação a 1999 e 2000. Portanto, torna-se evidente
o maior impacto na produção do espaço agrário.

PROCERA – Programa de Crédito Especial de para Reforma Agrária

O PROCERA – Programa de Crédito Especial de para Reforma Agrária – foi criado em

1985, com o objetivo de aumentar a produção e a produtividade agrícolas dos assentados
da reforma agrária, com sua plena inserção no mercado, e, assim, permitir a sua
“emancipação”, ou seja, independência da titulação do governo, com titulação definitiva.
Para que o objetivo seja alcançado e haja a “emancipação” dos assentados, é necessário
que a atividade agrícola desenvolvida pelo beneficiado tenha se tornado viável
economicamente, de forma que, gere uma renda capaz de suprir as necessidades do
agricultor e sua família.
Contudo, é importante ressaltar que para que o programa tenha real eficácia o assentado
tem que está plenamente inserido no mercado, pelas seguintes razões,

a) A produção de subsistência impede maior grau de especialização produtiva e

assim limita os ganhos de produtividade; b) a produção para o mercado, com
conseqüente sujeição às forças de concorrência, leva o agricultor à busca
incessante de informações e de maior capacitação; e c) só a produção mercantil
e a conseqüente geração de renda monetária permitem a satisfação mais plena
das necessidades de consumo, que vão muito além do permitido pela
agricultura de subsistência REZENDE (1999, p. 12).

Assim, um programa especial de crédito associado à reforma agrária, se devidamente

formulado, pode dar uma grande contribuição no sentido de fomentar o aumento da
produção e da produtividade agrícolas do assentado, concomitantemente á sua maior
integração ao mercado.
No entanto, apesar de todas essas possibilidades elencadas, o programa fora bloqueado
durante o governo Fernando Henrique Cardoso, gerando um conflito entre governo e
MST. Para solucionar este problema, o governo decidiu incluir os assentados rurais ao
grupo dos agricultores familiares, possibilitando o acesso a dois grupos do programa
PRONAF, são eles os grupos “A” e “A/C”, proporcionando-lhes os meios necessários
para investirem em suas propriedades e de desenvolverem suas lavouras. Desse modo,
foram extintas as políticas específicas para os assentamentos e acampamentos.

CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento e o PAA - Programa de Aquisição de

Alimentos

A CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento – tem origem no ano de 1990, e,

nesse momento, estava vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento. Em 1991, passou por algumas modificações institucionais, e foi
vinculada ao, então, Mistério da Economia, Fazenda e Planejamento e recebeu a sigla de
CNA. Em seguida, passou para o Ministério da Agricultura e Reforma Agrária
(atualmente Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento) e recebeu a sigla atual.
Desde a sua criação é responsável pelas políticas de abastecimento do governo federal. Já
o Programa de Aquisição de Alimentos, é gerenciado pela CONAB, e foi instituído em
2003, pela Lei Nº 10.696/2003. O PAA compõe um conjunto de ações desencadeadas no
âmbito da política agrária e de segurança alimentar do Governo Lula, objetivando a
concretização do Fome Zero (HESPANHOL, 2008).
O PAA tem como objetivo garantir o acesso a alimentos em quantidade e regularidade
necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional. Outro
objetivo é contribuir para formação de estoques estratégicos e permite aos agricultores
familiares que armazenem seus produtos para que sejam comercializados a preços mais
justos. Além, de promover a geração de renda e trabalho no campo através da aquisição
direta de alimentos produzidos pelos agricultores, uma vez que, este ponto é o principal
empecilho do processo produtivo agrícola.
Para comercializar seus produtos junto à CONAB os agricultores devem estar
organizados, preferencialmente, em cooperativas ou associações de produtores rurais ou
grupos de interesses informais com, no mínimo, cinco agricultores, estarem enquadrados
entre os Grupos A, B, C ou D do PRONAF, e também, apresentarem a Declaração de
Aptidão (DAP) (HESPANHOL, 2008, p. 7).
Buscando uma melhor operacionalidade o programa foi subdividido em cinco
modalidades, a saber: Compra Antecipada da Agricultura Familiar (CAAF); Compra
Direta da Agricultura Familiar (CDAF); Compra Antecipada Especial da Agricultura
Familiar (CAEAF); Compra Direta Local da Agricultura familiar (CDLAF); e Incentivo à
Produção e Consumo de leite ou PAA Leite. Com exceção das modalidades PAA Leite e
CDLAF, as demais são operadas pela CONAB, que atuará no credenciamento das
entidades que serão atendidas.
Portanto, com a formatação dada a esta política o governo federal espera garantir uma
alimentação de boa qualidade as pessoas que por ventura estejam em condição de
vulnerabilidade alimentar, estimular a organização coletiva dos produtores rurais, e
garantir a comercialização de produtos agrícolas com preços justos, minimizando
possíveis prejuízos aos agricultores familiares.

PROGER/Rural - Programa de Geração de Emprego e Renda Rural

O PROGER Rural – é o Programa de Geração de Emprego e Renda Rural com a

finalidade de aumentar a produção e melhorar a produtividade, promovendo, assim, a
fixação do homem no campo por meio da manutenção e geração de postos de trabalho.
Para ser incluído nesta política o produtor rural deve ter no mínimo 80% de sua renda
oriunda da atividade agropecuária ou extrativa vegetal; possuir renda bruta anual de até
R$ 500.000,00; utilizar preponderantemente mão de obra familiar, com eventual
contratação de serviços de terceiros; não possuir de modo algum título de área de terra
superior a quinze módulos fiscais; e, residir na propriedade ou em local próximo.
Atualmente os itens financiáveis são: custeio, destinado ao financiamento das despesas
normais de custeio, com um limite de crédito de até R$ 250.000,00 por beneficiário em
cada safra; e investimento fixos e semi-fixos, com limite de crédito de até 200.000,00 por
beneficiário por ano de safra, para empreendimentos individuais.
O PROGER Rural é uma derivação de um programa de cunho mais abrangente, chamado
PRGER, e visa gerar emprego e renda no âmbito do campo, a fim de, estimular a
permanência do homem no meio rural.
Considerações Finais

Em nossas reflexões finais, gostaríamos de ressaltar a importância do tema proposto para

este pequeno trabalho. Pois, esta temática encontra-se em evidência e é de extrema
relevância para a compreensão do espaço rural.
O Planejamento e a Gestão do Território associados às políticas públicas promovidas pelo
Estado atuam diretamente na organização do território, de modo especial, o rural. Os
instrumentos usados nesse ínterim, são planos e programas de ação, que são colocados
em prática através de políticas ou programas como tivemos a oportunidade de observa ao
longo de breve texto.
A Gestão do Território tornou-se tema recorrente nos debates geográficos graças a sua
relevância no contexto social, econômico e jurídico vivido pelo Brasil, mediante a
aprovação da Constituição de 1988, que define uma nova forma de ordenar o país.
Quanto as políticas públicas voltadas para o espaço rural, observamos que, em sua grande
maioria, elas privilegiam a acumulação de capital, e por conseqüência, os grandes
latifúndios, que estão inseridos no mercado global por meio das grandes corporações
internacionais, que estão cada vez mais presente no território nacional e contam com a
colaboração do estado, mediante a elaboração de políticas que facilitem a instalação
destas empresas em um determinado lugar.
Dessa forma, verificamos que a “intervenção espacial” do Estado é, simultaneamente,
ação de cunho regulador que busca assegurar a hegemonia política aos grupos de poder e,
também, reproduzir e ampliar o capital no espaço, como enfatizamos anteriormente. Isso
pode ser percebido através da construção de infra-estrutura e serviços apresentados,
inicialmente, como sendo interesse coletivo, e portanto, responsabilidade do estado.
Diante disso, podemos inferir, que no Brasil não houve política pública voltada para o
espaço rural, propriamente dito, e sim, para as atividades agrícolas. As políticas agrícolas,
que eram apresentadas como instrumentos de transformação do espaço rural não
conseguiram solucionar os problemas decorrentes da excludente estrutura agrária
brasileira.
Mesmo que as políticas apresentadas não tenham contribuído para alteração no quadro da
estrutura fundiária brasileira, elas têm participação decisiva na configuração territorial do
meio rural, pois através delas os territórios são moldados. Cada uma das políticas tem
capacidade de interferir na dinâmica territorial.

Referências

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