ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA
Credenciamento MEC – Portaria nº 1965/06

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA E

CONTROLE EXTERNO

A AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS COM A UTILIZAÇÃO DE

METODOLOGIA DO TIPO OPERACIONAL

CESAR MURIALDO CAVION

PORTO ALEGRE
2008
 RESUMO

O presente trabalho versa sobre “A Auditoria de Obras Públicas com a

Utilização de Metodologia do Tipo Operacional”, abordando temas relacionados às
diversas formas de controle a que está sujeita a Administração Pública, à legislação
utilizada, aos Órgãos de controle, à importância da existência de controles eficientes,
efetuando estudos sobre a utilização de metodologias do tipo operacional para
realização de auditorias em obras públicas e analisando os aspectos relacionados à
eficiência, eficácia e efetividade das obras executadas pelo Poder Público. Ao final,
sugere-se a adoção de procedimento de averiguação com a utilização de técnicas
gerenciais, bem como sugestão de tópicos específicos para averiguação em obras
públicas, especialmente os relacionados à eficiência, eficácia e efetividade da ação
governamental.

Palavras-chave: Auditoria. Obras Públicas. Utilização de Metodologia do Tipo

Operacional. Formas de Controle. Implantação

v
 ABSTRACT

This work is about "The auditing of Public Works using the Operational
Kind of Methodology" approaching issues related to the several ways of control
that Public Administration is subjected to, the legislation applied, the Organs of
control, the importance of having efficient control, carrying out studies about the
use of the operational kind of methodology for the auditing in public works and
analysing the aspects related to competence, efficiency and effectiveness of the
works carried out by the Public Power. At the end, we suggest the adoption of an
investigation procedure using managerial techniques as well as a suggestion of
specific topics for investigations in public works, especially the ones related to
competence, efficiency and effectiveness of the governmental action.

Keywords: Auditing - Public Works - Using of Operational Kind of Mehtodology - Control Ways -
Implementation

vi
 “De fato, O Tribunal de Contas é essa instituição
nascida para atender a necessidade de alguém dizer
não na administração pública e para dizer não,
inclusive, aos mais poderosos. Não surgiu o Tribunal
de Contas para agradar a ninguém e por isso, lhe
foram dadas, e aos seus membros, autonomia e
independência, porquanto só com essas
prerrogativas se torna possível contrariar esses
poderosos e bem guardar o interesse público”.

Conselheiro João Feder – TCE/BA em 1982.

vii
 LISTA DE ABREVIATURAS

ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas

ART Anotação de Responsabilidade Técnica
CF Constituição Federal
Cf. Conforme
Cia. Companhia
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
DAER Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem
DMLU Departamento Municipal de Limpeza Urbana
EC Emenda Constitucional
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
METROPLAN Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano Regional
MT – DCF Manual de Treinamento – Direção de Controle e Fiscalização
PPA Plano Plurianual
RS Rio Grande do Sul
RSDU Resíduos Sólidos Domésticos Urbanos
SAOPE Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual
Serv. Serviço
SISCOP Sistema de Controle de Obras Públicas
SPA Serviço de Auditoria de Porto Alegre
SR Serviço Regional de Auditoria
SRCS Serviço Regional de Auditoria de Caxias do Sul
SRPF Serviço Regional de Auditoria de Passo Fundo
SRPL Serviço Regional de Auditoria de Pelotas
SRSC Serviço Regional de Auditoria de Santa Cruz
SRSL Serviço Regional de Auditoria de Santana do Livramento
SRSM Serviço Regional de Auditoria de Santa Maria
TC Tribunal de Contas
TCE/RS Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul
TCU Tribunal de Contas da União

viii
 LISTA DE FIGURAS

Figura 01 – Pirâmide do Controle 20

Figura 02 – Pirâmide do Controle na Realidade Brasileira 20

Figura 03 – Distribuição Geográfica dos Serviços Regionais de Auditoria 51

Figura 04 – Ciclo do PDCA – Método de Controle de Processos 87

LISTA DE FLUXOGRAMAS

Fluxograma 01 – Etapas de Execução de Obras Públicas 43

Fluxograma 02 – Controles na Execução de Obras Públicas 58

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 01 – Percentual dos Tipos de Obras/Serviços de Engenharia

Auditados 52

LISTA DE QUADROS

Quadro 01 – Relação de Órgãos Auditados e Exercícios Analisados /

Relatórios Produzidos 50

Quadro 02 – Tipos de Obras/Serviços de Engenharia Auditados 51

Quadro 03 – Tipos de Inconformidades Constatadas 52

Quadro 04 – Principais Normas Aplicáveis 54

ix
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................ 11
2 OBJETIVO ...................................................................................................... 14
3 METODOLOGIA ............................................................................................. 15
4 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................... 17
4.1 Formas de Controle ........................................................................... 19
4.2 Entidades Fiscalizadoras Superiores ............................................... 22
5 O CONTROLE EXTERNO .............................................................................. 24
6 AUDITORIA ..................................................................................................... 28
6.1 A Auditoria Governamental ............................................................... 29
6.1.1 Auditoria de Natureza Operacional …...................................... 30
6.2 As Dimensões .................................................................................... 34
7 AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS .............................................................. 38
7.1 A Auditoria de Obras Públicas no Âmbito do TCE/RS: as
Dimensões Economicidade e Legalidade …..................................... 41
7.1.1 Principais Aspectos Analisados nas Auditorias de Obras
Públicas Baseados na Análise da Conformidade /
Regularidade .................................................... 42
7.1.2 Considerações Sobre Cada Etapa de Execução das Obras
Públicas e a sua Utilização nos Trabalhos de Auditoria de
Conformidade ........................................................................... 44
7.1.3 Inconformidades Constatadas nas Obras Públicas
Decorrentes dos Trabalhos de Auditoria de Conformidade .. 49
7.1.4 Principais Normas Aplicáveis ….............................................. 54
7.2 A Auditoria e a Avaliação dos Processos de Gestão das Obras
Públicas .............................................................................................. 56
7.3 A Auditoria de Obras Públicas e as Dimensões Eficiência,
Eficácia e Efetividade …..................................................................... 66
7.4 Exemplos de Aplicação e Sugestões de Averiguação .................... 76
7.4.1 Formulação de Metodologia Básica Para Aplicação dos
Trabalhos de Auditoria Propostos …...................................... 86
CONCLUSÃO ................................................................................................. 89
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 93
ANEXOS .......................................................................................................... 98

x
 11

1 INTRODUÇÃO

Diversos são os meios e as maneiras que levam ao desperdício de recursos

públicos na realização de obras públicas.

A eficiência, a eficácia e a efetividade passam a ser formas mais habituais na

gestão pública, aliadas, de forma intrínseca e irreversível, à transparência
administrativa.

A observação atenta do referencial teórico e da prática aplicada na auditoria

governamental das obras públicas revela que as dimensões economia e legalidade
estão sob o olhar crítico de muitos estudiosos, inclusive de auditores.

Por sua vez, para as dimensões eficiência, eficácia e efetividade, encontram-

se poucas reflexões acadêmicas e raros trabalhos publicados, fazendo com que os
auditores limitem o escopo de sua atuação ao exame apenas da efetiva realização
da obra, baseado nos princípios da economicidade e da legalidade. Com isso, deixa-
se de examinar o processo de execução da obra pública como um todo, se sua
concepção foi a mais adequada e se cumpriu com os objetivos propostos, revelando
benefícios à sociedade.

Parece claro, não só em face da importância do tema, mas das dimensões

que ele possa suscitar, a necessidade de se efetuar auditoria das obras públicas
baseada na adoção de metodologia do tipo operacional, uma vez que essa área é a
responsável por grande parte dos investimentos efetuados pela Administração
Pública, quer em infra-estrutura urbana, saneamento básico, educação, estímulo ao
desenvolvimento econômico, à geração de empregos, à preservação do meio
ambiente, à melhoria da saúde populacional, etc.

Nessa dinâmica, o sistema de controle interno de cada órgão tem o

indeclinável papel de fazer com que a Administração Pública:

• funcione melhor;
• gaste menos;
• seja mais eficiente e cumpra com o seu objetivo maior, o de transmitir
cidadania.
 12

Na parcela que compete à execução de obras públicas, para que tais objetivos
sejam alcançados, é necessário, além da implementação de um efetivo sistema de
controle interno, a realização de auditoria nos gastos públicos efetuados. Auditoria
essa que permita identificar/averiguar se os órgãos da administração, responsáveis
diretos pela execução e contratação de obras públicas, estão atuando de forma
eficiente e eficaz.

O desenvolvimento do presente trabalho se dará em 4 capítulos e buscará,

com o aprimoramento da metodologia de fiscalização, a melhoraria contínua da
qualidade na realização dos serviços de auditoria, cuja finalidade principal será
evidenciar os diversos aspectos que devem ser considerados visando minimizar
prejuízos à Administração Pública.

Nos dois primeiros capítulos, serão abordadas diversas questões relacionadas

ao Controle da Administração Pública (definições sobre o tema, descrição e formas
de controle e menção às entidades fiscalizadoras superiores) e ao Controle Externo
(descrição de suas atribuições e importância para a sociedade).

No capítulo seguinte, será efetuada explanação sobre a realização de

Auditoria (definições, tipos e aspectos a serem levados em consideração quando da
sua realização).

O último capítulo será destinado à abordagem do tema Auditoria de Obras

Públicas, dividido em 4 tópicos.

O primeiro será destinado à Auditoria de Obras Públicas com a Utilização das

Dimensões Economicidade e Legalidade, em que a temática abordada se referirá
aos trabalhos de auditoria usualmente realizados pelo Tribunal de Contas do Estado
do Rio Grande do Sul – TCE/RS, seus resultados e suas limitações.

No tópico seguinte, a temática desenvolvida observará a Auditoria e a

Avaliação dos Processos de Gestão das Obras Públicas, com a análise do
gerenciamento dos processos ou programas de governo envolvendo investimentos
em obras públicas. A averiguação será efetuada sobre a totalidade das ações
executadas, desde a concepção até o resultado final, com a averiguação da
efetividade, eficiência e eficácia do processo. Nesse ponto serão identificadas as
etapas (do processo) que necessitam de maior controle ou de modificações,
 13

constatadas, num primeiro momento, na análise efetuada sobre a conformidade das

obras e procedimentos correlatos.

Um tópico específico abordará temática envolvendo a Auditoria de Obras

Públicas e as Dimensões Eficiência, Eficácia e Efetividade. Inicialmente será
proposta a análise dos pontos pré-definidos, detectados na averiguação do processo
de gestão de obras públicas. Será averiguado onde é necessário maior atenção do
sistema de controle interno do órgão, a fim de sanar os problemas constatados,
cientificando o Administrador Público. Será efetuada análise, visando averiguar a
viabilidade de inserção das dimensões eficácia, eficiência e efetividade nos trabalhos
de auditoria das obras públicas.

O último tópico do capítulo da Auditoria será destinado ao desenvolvimento de

tema relacionado a Exemplos de Aplicação e Sugestões de Averiguação. Esse item
apresenta de forma genérica os pontos onde podem ser desenvolvidos os trabalhos
de auditoria de obras públicas levando-se em consideração as dimensões eficiência,
eficácia e efetividade, com a estruturação dos temas a serem abordados na
execução das auditorias.

A proposta de auditoria de obras públicas efetuada sob um novo enfoque

representa uma oportunidade de colocar um pouco de responsabilidade social
nessas auditorias; uma oportunidade de deixar sementes de efetividade para além
dos quesitos de legalidade e aparente eficiência da execução das obras públicas.
 14

2 OBJETIVO

Esta monografia tem como objetivo geral elaborar uma proposta de auditoria
de obras públicas que leve em consideração não apenas as dimensões
economicidade e legalidade, mas também a eficiência, a eficácia e a efetividade.

São objetivos específicos:

• identificar as dimensões preponderantes nas auditorias de obras públicas

usualmente realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do
Sul – TCE/RS;
• analisar os resultados e limitações das auditorias de obras públicas
realizadas pelo TCE/RS;
• identificar as ações executadas para a realização de uma obra pública,
desde a sua concepção até o resultado final, com base na análise do
gerenciamento do processo de concretização de um empreendimento ou da
execução de programa de governo envolvendo investimentos em obras
públicas;
• analisar a possibilidade de utilização/inserção das dimensões Eficiência,
Eficácia e Efetividade nos trabalhos de auditoria de obras públicas.
 15

3 METODOLOGIA

Para a concretização dos objetivos propostos, foram desenvolvidas as

seguintes etapas:

• pesquisa documental, através de consulta bibliográfica de documentos

normativos e jurisprudenciais e de periódicos sobre o tema proposto, além
de consulta através da internet;
• estudo da legislação e documentos normativos, procurando identificar
aqueles que versavam sobre a realização de auditoria de natureza
operacional e de auditoria de conformidade e legalidade;
• estudo da literatura técnica selecionada, visando à identificação dos
elementos essenciais à formulação de proposta para adoção na execução
dos trabalhos de auditoria, como sugerido;
• análise das informações coletadas visando identificar a problemática
envolvida e procurando soluções e conclusões para as deficiências
contatadas;
• pesquisa no âmbito de atuação do TCE/RS, com a identificação e estudo
dos casos constatados.
Em especial, sobre o último tópico elencado, visando à otimização dos
serviços de auditoria propostos, elaborou-se estudo das inconformidades mais
freqüentes, de maior repercussão financeira e que versavam sobre a execução de
obras públicas, encontradas nos relatórios de auditorias ordinárias efetuados junto
aos órgãos jurisdicionados do TCE/RS. Os relatórios em questão foram os
produzidos pelas equipes de auditoria centradas nos nove Serviços Regionais de
Auditoria – SR, além do Serviço de Auditoria de Obras Públicas Estadual – SAOPE,
sediado junto à Sede do TCE/RS.

A amostra selecionada levou em consideração o volume de recursos

movimentados pelos Órgãos Públicos auditados (Executivos e Legislativos –
Estadual e Municipais, Autarquias, Fundações e Sociedades de Economia Mista).
Dentre esses órgãos, selecionaram-se aqueles onde fora produzido relatório, no qual
havia a participação de um auditor da área de Engenharia e/ou Arquitetura como
relator de inconformidade relacionada à execução de obra pública.
 16

Foram selecionados 65 relatórios de auditoria ordinária, relacionados a 36

Órgãos Públicos que tiveram inconformidades relatadas durante o período
compreendido entre os exercícios de 2004 e 2007, sendo destacadas situações
relacionadas a 183 contratos de obras e serviços de engenharia auditados, que
resultaram em 453 inconformidades levadas a relatório pelos técnicos do TCE/RS.

Na continuidade dos trabalhos, destaca-se que os aspectos operacionais

levados em conta, para elaboração da auditoria de obras públicas, seriam baseados
nas dimensões:

• legalidade: aspectos relacionados com a previsão legal e orçamentária,

contratação, licitação, cumprimento dos quesitos do programa de governo;
• economicidade: verificação do custo da obra, de sua viabilidade econômica;
• eficiência: avaliação quanto ao custo/benefício – se o resultado pretendido
com a obra justifica o seu custo (exemplo do caso do Cristo de São Pedro
do Butiá);
• eficácia: verificação se a obra foi realizada conforme previsão inicial e se os
objetivos previstos foram alcançados;
• efetividade: refere-se ao impacto social decorrente da obra, ou da
necessidade de execução da obra pública (normalmente vinculada com o
programa em que a obra está inserida, ou deveria estar).
Outro ponto de observação se deu pela averiguação da existência de uma
sistemática envolvendo repetições de um conjunto de inconformidades num
determinado órgão auditado, a fim de mascarar a execução de obras, eivando-as de
vícios e possibilitando os mais variados desvios nas suas execuções (aqui destacada
como análise dos Processos de Gestão de Obras Públicas).
 17

4 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública pode ser entendida como o conjunto de órgãos

instituídos e mantidos para realização dos objetivos do Governo, ou como o conjunto
de funções essenciais e necessárias para o atendimento às necessidades da
coletividade. Segundo Carvalho Filho (1999), trata-se da própria gestão dos
interesses públicos executados pelo Estado, seja através da prestação de serviços
públicos, seja por sua organização interna, ou ainda pela intervenção no campo
privado.

Segundo Mileski (2003, p. 137):

No Estado de Direito a Administração está vinculada ao cumprimento da lei

e ao atendimento do interesse público – atendimento ao princípio da
legalidade e à supremacia do interesse público – por isso, para eficácia
dessa exigência, torna-se imperativo o estabelecimento de condições que
verifiquem, constatem e imponham o cumprimento da lei para o
atendimento do interesse público, com a finalidade de ser evitado o abuso
do poder. A isso chama-se controle da Administração Pública. (grifo
nosso).

Em todas as suas formas de manifestação, a Administração Pública deve

observar os princípios que a regem, já consagrados em nossa Carta Magna de 1998:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O princípio da legalidade, do qual depreendemos que a administração

subordina-se à lei, engloba os meios utilizados pela fiscalização, para impor à
administração o respeito às leis e aos demais postulados da Administração Pública.
De acordo com Carvalho Filho (1999, p. 657), controle da Administração Pública é “o
conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o
poder de fiscalização e revisão da atividade administrativa em quaisquer das esferas
do Poder”.

Observa-se, portanto, que a fiscalização e a revisão são elementos básicos do

controle, e controle é elemento essencial ao Estado de Direito.

A função controle mantém relação intrínseca com os institutos jurídicos.

Embora caiba à Administração Pública a tarefa de gerir o interesse coletivo, esta não
pode fazê-lo livremente, devendo atuar conforme os padrões estabelecidos na
 18

legislação em vigor. No sistema de separação de poderes, estabelecido na

Constituição Federal, cabe ao Legislativo não só criar as leis, como também fiscalizar
o seu cumprimento pelo Executivo.

Na Administração Pública brasileira, a modernização do sistema de controle

veio com a denominada Reforma Administrativa, introduzida pela Constituição de
1967 e designada através do Decreto-Lei nº 200, de 20 de fevereiro do mesmo ano.
Este Decreto relaciona cinco princípios fundamentais da Administração Pública:
planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e
controle, dispondo no seu art. 13:

Art. 13. O controle das atividades da Administração Federal deverá ser

exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo
particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da
observância das normas que governam a atividade específica do órgão
controlado;
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância de
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicação do dinheiro público e da guarda dos bens da
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

De acordo com Lima e Vieira (2008), é importante ressaltar que o princípio,

conquanto esteja previsto na legislação federal, deve ser observado em todas as
demais esferas da federação, independentemente de lei, pois a gestão de interesses
alheios, como é o caso da Administração Pública, implica naturalmente a prestação
de contas das ações e dos resultados aos titulares dos mesmos interesses, no caso,
a coletividade.

Cabe aqui tecer alguns comentários sobre a mais moderna exigência de

controle sobre os atos da Administração Pública, a transparência. Segundo Mileski
(2003), transparência é um fator relevante para que exista uma boa governança, na
medida em que à sociedade é possibilitado o conhecimento dos elementos
idealizadores da política e de seus resultados, propiciando participação popular.

Isso amplia o controle efetuado sobre os atos do governo, propiciando maior

accountability. Conforme Ribeiro (2002, p. 10), a palavra accountability, “que ainda
não encontra sinônimo na língua portuguesa, podendo ser traduzida por
transparência na gestão pública ou capacidade de prestar contas, tem lentamente
entrado nas práticas políticas do Brasil”. Segundo o autor, o conceito de
 19

accountability supera o conceito tradicional de publicidade do ato, uma vez que

abrange a motivação e a construção da agenda governamental.

Já Araújo (2001, p. 14-17), cita que accountability vai além do conceito de

responsabilidade, trazendo inserida em sua essência a noção de dever, de
comprometimento, de obrigatoriedade de resposta, de prestar e apresentar contas.
Cita, ainda, o autor:

Não é simplesmente a prestação de contas – frize-se – é a obrigação de

prestar contas. Podemos afirmar também que a accountability representa o
compromisso ético e legal de se responder por uma responsabilidade
delegada.
[...] Em síntese, accountability significa a obrigação que todos têm de
responder por terem assumido uma responsabilidade.

E esse conceito se encaixa muito bem no que diz respeito ao controle da

Administração Pública.

4.1 Formas de Controle

No desenvolvimento deste trabalho daremos ênfase à conceituação e à

exemplificação de três tipos de controle exercidos sobre a Administração Pública: o
controle interno, o controle externo e o controle social.

A abordagem sobre outras espécies de controle (administrativo, judicial,

legislativo, etc) não será efetuada, não por estes não serem importantes, mas
porque, em primeiro plano, já se encontram implicitamente inseridos nas tipologias a
serem definidas, ou não interferem diretamente no desenvolvimento do trabalho
proposto.

No relatório intitulado “A Modernização da Pirâmide do Controle Público:

Tendências Internacionais”, Sterck, Scheers at Bouckaert apud Araújo (2002)
apresentam um estudo sobre a evolução na pirâmide do controle no governo federal
ou central de alguns países considerados de Primeiro Mundo (Austrália, Canadá,
Holanda, Suécia, Inglaterra e Estados Unidos).
 20

Em síntese, a citada pirâmide do controle é edificada em três níveis, na forma

como demonstrado na Figura 01:

Figura 01 – Pirâmide de Controle

AUDITORIA Sistema Tribunais de Contas

EXTERNA

AUDITORIA INTERNA Auditorias Gerais / Controladorias

CONTROLE INTERNO Responsabilidade da Administração

Fonte: Adaptado de Sterck, Scheers at Bouckaert por Araújo (2002).

Araújo (2002, p 101-122), em livre tradução, assim define a Pirâmide de

Controle:

A pirâmide do controle contém três níveis principais. Na base da pirâmide

encontra-se o sistema de controle interno. No segundo nível, apresenta-se
o sistema de auditoria interna, a qual contribui para promover o sistema de
controle interno. No terceiro nível, há a auditoria externa, a qual pode
utilizar, no seu trabalho, os resultados e realizações da auditoria interna.

O autor faz menção da adaptação da citada Pirâmide de Controle para a

realidade Brasileira, assim definida como demonstrado na Figura 02:

Figura 02 – Pirâmide do Controle na Realidade Brasileira

Sociedade Controle Social

Congresso Nacional
Controle Externo
TCU

Sistema de Controle
Interno de Cada Poder
Controle Interno
Auditorias Internas dos
Órgãos da Adm. Indireta

Controles Internos dos Órgãos

Fonte: Adaptado de Sterck, Scheers at Bouckaert por Araújo (2002, p. 101-122).

 21

Para que a administração alcance os resultados pretendidos é de fundamental

importância a implantação de Controles Internos. Segundo Ferraz (1999, p. 96),
"controle interno é o exercido pela administração sobre si mesma. Instaura-se
sempre por ocasião da edição de atos administrativos. Decorre da própria noção de
hierarquia (e tutela) e incide também sobre atos que acarretem despesas públicas”.

Para Araújo (2002, p. 101-122), controle interno é definido como “o conjunto

de procedimentos adotados para assegurar a proteção dos bens e valores, garantir a
adequação e tempestividade das informações e promover a eficácia operacional”.

Nesse ponto, sobreleva ressaltar a importância do exercício e da manutenção

de um atuante sistema de controle interno na Administração Pública. Segundo o
descrito por Araújo (2002, p. 101-122):

Entretanto, mais importante do que implantar os controles internos é a sua

manutenção, a sua constante atualização e acompanhamento. Essa última
ação deve ser realizada primeiramente pela auditoria interna – que pode
ser conceituada como sendo o controle dos controles internos – e, em
segunda instância, pela auditoria externa, objetivando estabelecer, em face
da confiança depositada no sistema de controle interno, a amplitude dos
exames a serem realizados durante a execução das atividades auditoriais.

O Controle Social da Administração Pública, segundo Ribeiro (2002, p. 10),

representa a participação da sociedade diretamente no controle da atividade do
Estado, tem sua origem nas primeiras democracias do Mundo e tem seu alcance
maximizado pelas possibilidades de controle que as novas tecnologias têm
introduzido. Segundo o autor, há uma tendência natural de aumento da
accountability derivado do fato de desenvolvimento de tecnologias da informação
ligadas às atividades do Estado, o que torna possível a divulgação quase imediata
de todos os atos e ações dos diversos governos quase de forma on line, ou seja,
exercício de transparência governamental. E transparência tem por objetivo, segundo
Mileski (2003, p. 153), “permitir o aperfeiçoamento do controle social”.

Acrescenta-se o controle exercido por delegação constitucional, o chamado

Controle Externo (Congresso Nacional, Assembléias Legislativas, Tribunal de
Contas da União – TCU e Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios), cuja
importância à sociedade será destacada em capítulo desenvolvido nesse trabalho, e
 22

aquele derivado da Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2001, a chamada

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF1.

O controle, portanto, abrange todos os atos da administração. Neste âmbito,

estão inseridos os simples atos rotineiros, as auditorias e as consultorias jurídicas, as
informações prestadas à sociedade, tudo no intuito de preservar a integridade do
patrimônio público.

4.2 Entidades Fiscalizadoras Superiores

As Entidades Fiscalizadoras Superiores – EFS – são as responsáveis pela

avaliação do funcionamento do Aparelho do Estado, incluindo-se nessa avaliação
todas as suas unidades. De acordo com Ribeiro (2002, p. 12-13), essa
“responsabilidade assume proporções de extrema importância se analisarmos que
grande parte do mau funcionamento do Estado não deriva, necessariamente, do
campo do ilícito, mas sim do desperdício”.

Em termos de vinculação institucional, as EFS podem estar ligadas a qualquer

Poder e, em relação ao status jurídico e à efetividade de suas decisões, diferem de
país para país. Algumas têm natureza administrativa, ou seja, as suas decisões
podem ser revistas pelo Poder Judiciário. Outras, porém, possuem natureza
jurisdicional, ou seja, as suas decisões são definitivas em relação ao seu objeto.

A forma de avaliação e controle a ser procedida pela EFS no Brasil está

definida e regulada pela Constituição Federal em seus artigos 70 a 75.

Segundo Ribeiro (2002, p. 12-13):

O papel da entidade de fiscalização superior, ao ser confrontada com a

realidade de intervir proativamente no funcionamento da máquina pública,
passa a ser o de assumir a função de consultor do Estado, sem intervir na
discricionariedade do ato do administrador.

1
É a norma jurídica mais recente que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, destacando, no capítulo IX, regras sobre transparência, controle e
fiscalização.
 23

A fim de propiciar troca de experiências e de informações técnicas entre as

EFS dos mais variados países de todos os continentes, foi realizado um congresso
em Havana – Cuba, em 1953. Nessa ocasião, as ESF ali reunidas decidiram pela
criação da International Organization of Supreme Audit Institutions, em tradução:
Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI.

Desde então, a INTOSAI objetiva o intercâmbio de idéias sobre as melhores

práticas de fiscalização, tendo como lema: a experiência mútua em benefício de
todos. Filiada à Organização das Nações Unidas, possui aproximadamente 190
membros, dentre os quais figura o Tribunal de Contas da União.

Conforme ilustrado por Barreto (2004), com o passar dos anos foram criados
organismos regionais, filiados à INTOSAI, congregando EFS de países situados nas
mesmas regiões geográficas. Um exemplo desse fato foi a criação em 1965 da
OLACEFS – Organização Latino-americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras
Superiores, do qual o TCU é membro, juntamente com vinte outros países da
América do Sul e do Caribe.
 24

5 O CONTROLE EXTERNO

A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram

criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de
Janeiro, jurisdicionadas a Portugal2.

Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem

República tornaram realidade, finalmente, o TCU. Em 7 de novembro de 1890, por
iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº. 966-A criou o
TCU, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e
energia:

É instituido um Tribunal de Contas, ao qual incumbirá o exame, a revisão e

o julgamento de todas as operações concernentes à receita e despeza da
Republica. (Art. 1º).
[...] Examinar mensalmente, em presença das contas e documentos que lhe
forem apresentados, ou que requisitar, o movimento da receita e despeza,
recapitulando e revendo annualmente, os resultados mensaes. (Art. 4º).

A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui

Barbosa, institucionalizou definitivamente o TCU, inscrevendo-o no seu art. 89.

O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul – TCE/RS – foi criado

em 26 de junho de 1935 pelo Decreto nº. 5.975 do Governador General Flores da
Cunha, regido pela Constituição Estadual de 1935. Foi extinto no Governo de Getúlio
Vargas pelo Decreto nº. 7.858, de 07 de junho de 1939, vindo a ressurgir em 24 de
outubro de 1945, pelos Decretos-Lei nºs 947 e 948, com a redemocratização pela
qual passava o País3.

Finalmente, com a Constituição de 1988, o TCU teve a sua jurisdição e

competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao
Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da

2
Brasil (2008d).
3
Brasil (2008c).
 25

aplicação das subvenções e da renúncia de receitas (Constituição Federal, arts. 70 e

71).

Desse mesmo modo dispõe a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul,

atribuindo à Assembléia Legislativa e ao Tribunal de Contas do Estado (arts. 70 e
71), mediante controle externo, e ao sistema de controle interno de cada Poder, a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Estado e das
entidades da Administração Direta e Indireta.

Numa interpretação sistemática e lógica da Constituição, a primeira conclusão

a que se chega é que o Tribunal de Contas – TC – é um órgão de auxílio do
Congresso Nacional, fazendo parte do Poder Legislativo, já que o art. 71, caput, da
Constituição de 1988, dispõe que “o controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete: [...]”.

Porém, conforme Silva (2004), ao discorrer sobre o papel do TC, importa

lembrar, embora desnecessário para muitos, que o Tribunal é uma instituição
autônoma e independente, não integrando nenhum dos poderes, uma vez que a
todos fiscaliza, ao qual a Constituição atribui competência para exercer o controle
externo da Administração Pública, no exame dos atos de índole financeira e
orçamentária, sem nenhuma vinculação com o Poder Legislativo.

Corroborando com esse entendimento, Mileski (2003, p. 205) assim esclarece:

Assim, embora organicamente participe do Poder Legislativo, pela sua

autonomia e independência fixada constitucionalmente, tendo em conta
competências específicas que são exercidas sobre os três Poderes do
Estado, pode-se dizer que o Tribunal de Contas sem ser Poder ficou com o
poder de fiscalizar o Poder, agindo em nome do Estado e em favor da
sociedade, no sentido de preservar a regularidade da aplicação dos
dinheiros públicos, com atendimento do interesse público.

A existência de um órgão de controle dos atos de índole financeira da

Administração Pública é uma das características do Estado contemporâneo. Embora
apresentando diferenças de forma, de composição e até de competências, a
existência de um órgão de controle tem sido a marca presente nos Estados atuais.

Entende-se como Estado Democrático a organização do país com poderes

limitados, com dirigentes eleitos periodicamente, em eleições livres, por sufrágio
 26

universal e voto direto e secreto e que garanta as liberdades fundamentais da

pessoa humana, tornando-se imprescindível que os atos de índole financeira da
Administração sejam controlados por um órgão externo à própria Administração e
dotado de autonomia e de garantias, para o desempenho de suas funções.

Não existe, nos dias atuais, país democrático sem um órgão de controle com a
missão de fiscalizar a boa gestão do dinheiro público (as receitas e as despesas).
Órgão de controle esse que pode aparecer como colegiado (Tribunais de Contas), ou
de forma unipessoal (Controladorias).

Ainda sobre a importância do Tribunal de Contas para a consolidação da

democracia, o Ministro do TCU, Ubiratan Aguiar, expõe que a fiscalização exercida
pelo controle externo representa a essência de um Estado Democrático de Direito,
pois com ela completa-se um ciclo de participação popular (por meio de seus
legítimos representantes). Esse ciclo se inicia com a votação do orçamento, passa
pela criação das leis que disciplinam a aplicação dos recursos e se fecha com a
fiscalização legislativa de sua regular execução e aplicação4.

A jurisdição do TC se estende a todos os órgãos da administração direta,

indireta, autárquica e fundacional, compreendendo os três níveis de Governo:
federal, estadual e municipal. O TCU fiscaliza os órgãos e entidades federais, e aos
Tribunais de Contas Estaduais (TCE) compete fiscalizar todos os organismos
estaduais e municipais, exceção feita apenas aos Municípios que em 1988 possuíam
Tribunal próprio, uma vez que a Constituição de 1988 garantiu a existência dos que
haviam sido criados anteriormente, proibindo os demais Municípios de os instituírem.

A função primeira dos Tribunais de Contas deve ser apoiar e orientar aqueles
que manejam o capital público, elucidando a interpretação da legislação e o
cumprimento dos planos governamentais. Entretanto, é essencial a fiscalização para
a apuração de possíveis irregularidades daqueles que derem causa à perda, ao
extravio ou a outra irregularidade de que resulte dano ao erário5.

Segundo Citadini (2008), pode-se, assim, em síntese, afirmar que o Tribunal

de Contas é destinatário de explícita autorização constitucional para desempenhar,
de modo independente, porém harmônico, verdadeiro papel de parceiro da
4
Cf. Aguiar (2001).
5
Muitos danos ao erário não advêm somente de desvios ou corrupção, mas também de práticas
administrativas viciadas e equivocadas que se revelam antieconômicas.
 27

Administração Pública, constituindo-se, com fulcro em competências e prerrogativas

específicas, em imprescindível colaborador, e assumindo, em conseqüência, ativo
papel institucional na condução dos destinos da sociedade brasileira.
 28

6 AUDITORIA

O termo auditoria é objeto de diversas conceituações, que variam de acordo

com a abordagem que se pretende estabelecer.

Uma conceituação extensiva é a apresentada por Araújo (1998, p.15):

A auditoria pode ser conceituada como um conjunto de procedimentos

aplicados sobre determinadas ações, objetivando verificar se elas foram ou
são realizadas em conformidade com normas, regras, orçamentos e
objetivos. É o ato de confrontar a condição – situação encontrada – com o
critério – situação que deve ser.

O maior mérito dessa definição está no seu poder de síntese, ao definir

auditoria como o ato de confrontação entre a condição e o critério, ao mesmo tempo
em que é ampla por não restringir tipos de condição e critérios.

Para Araújo (2001) as auditorias se dividem em governamentais, quando se

debruçam sobre a res publica, e privadas, com âmbito na iniciativa particular, no
tocante ao campo de atuação. Internas, aquelas executadas por profissionais
empregados da própria entidade auditada, e externas, executadas por profissionais
externos à entidade (empresa) auditada, quanto à forma de realização. E contábeis
ou financeiras, operacionais ou de otimização de recursos e integrais, no que
concerne aos objetivos do trabalho. As contábeis ou financeiras são as que se
destinam a apresentar um parecer sobre as demonstrações contábeis. As
operacionais ou de otimização de recursos se referem à avaliação do desempenho e
eficácia das operações, dos sistemas de informações e de organização e dos
métodos de administração. As integradas são aquelas que, além da realização dos
aspectos envolvidos nas duas primeiras, é efetuado o exame da conformidade.

Voltando-se para a definição de auditoria de organismos responsáveis ou

envolvidos com a execução de auditorias governamentais, mais especificamente
auditorias externas efetuadas por EFS (no caso do Brasil, leia-se Tribunais de
Contas), apresenta-se a definição da INTOSAI (1995, p. 53):
 29
Auditoria externa é a auditoria realizada por um organismo externo e
independente da entidade fiscalizada, tendo por objetivo, por um lado,
emitir pareceres sobre as contas, a situação financeira, a legalidade e
regularidade das operações e/ou sobre a gestão e, por outro, elaborar os
relatórios correspondentes.

Para Affonso (1997), a atuação do Tribunal de Contas dificulta os abusos na

administração pública pela chamada expectativa do controle, tendo as auditorias a
função pedagógico-preventiva inibidora de irregularidades.

E auditar, de acordo com Oliveira (2008), significa ouvir e inquirir, utilizando o

conhecimento prévio de um determinado fenômeno para testar a veracidade e a
consistência de certas hipóteses, fatos ou informações. É, portanto, o exercício de
desvendar a verdade pela obtenção de evidências objetivas, efetuada num processo
sistemático de verificação e análise.

6.1 A Auditoria Governamental

Segundo Araújo (2001, p. 19-20), auditoria governamental pode ser assim

definida:

Auditoria governamental é o tipo de auditoria que está voltada para o

acompanhamento das ações empreendidas pelos órgãos e entidades que
compõe a administração direta e indireta das três esferas de governo, ou
seja, que gerem a res publica. Normalmente é realizada por entidades
superiores de fiscalização, sob a forma de tribunais de contas ou
controladorias, e organismos de controle interno da administração pública.

Vê-se, portanto, que é a auditoria aplicada no setor público.

A partir do momento em que a Constituição Federal de 1988 exigiu dos

controles interno e externo novos enfoques, criou-se a necessidade de pesquisar
modelos capazes de responder aos anseios técnicos e operacionais inseridos nos
ditames constitucionais (artigos 37 e 70).

Dentre os tipos de auditoria delineados no campo de atuação no setor público,

destacamos a que tem como objetivo a otimização dos recursos nele empregados, a
auditoria operacional.
 30

Os próximos tópicos serão destinados a conceitos e definições de aplicação,

bem como particularizações em relação à utilização de elementos empregados nessa
sistemática na análise de obras públicas.

6.1.1 Auditoria de Natureza Operacional

A auditoria de natureza operacional surgiu da necessidade de ser melhorados

os informes apresentados pelos auditores/controladores no que se refere aos
resultados da gestão analisada, no que tange às questões de economia, eficiência e
efetividade, em face das limitações das informações financeiras.

De acordo com Albuquerque (2006, p. 17):

Conforme pesquisa realizada pelo TCU brasileiro junto às organizações

controladoras mais representativas do mundo, a tendência de
desenvolvimento das auditorias de desempenho decorre não apenas das
mudanças por que tem passado a administração pública, mas, também, da
necessidade verificada pelas próprias EFS de dar respostas em maior
sintonia com as aspirações da sociedade, relacionadas ao controle dos
gastos e da qualidade dos serviços públicos. Segundo identificou a
pesquisa, isso tem se revelado mais facilmente alcançável com as
auditorias de desempenho, através das quais as principais EFS mundiais
vêm marcando sua presença nos parlamentos e na sociedade e mostrando
que têm uma contribuição a oferecer para assegurar o bom uso dos
recursos públicos e melhorar a Administração.

O TCU expõe, no seu Manual de Auditoria de Natureza Operacional6,

definições sobre o tema em questão, partindo-se do princípio que a auditoria
operacional é a avaliação sistemática dos programas, projetos, atividades e sistemas
de uma organização, com base em critérios fundamentados, com o objetivo de
subsidiar os mecanismos de responsabilização por desempenho e contribuir para
aperfeiçoar o desempenho da ação de governo.

Nesse manual, destaca-se que a auditoria de natureza operacional abrange

duas modalidades, a auditoria de desempenho operacional e a avaliação de
programa.

6
Brasil (2000).
 31

A primeira tem o foco na economicidade, eficiência e eficácia das ações

públicas, examinando para tanto7:

[...] – como os órgãos e entidades públicas adquirem, protegem e utilizam

seus recursos;
– as causas de práticas antieconômicas e ineficientes;
– o cumprimento das metas previstas;
– a obediência aos dispositivos legais aplicáveis aos aspectos da
economicidade, eficiência e eficácia da gestão.

E a última, na efetividade dos programas e projetos governamentais, expondo-

se aqui o diferencial entre as duas modalidades, abordados por aquele manual8:

Enquanto a auditoria de desempenho operacional verifica, além da

eficiência operativa, o grau de cumprimento das metas, comparando metas
previstas com metas realizadas, a avaliação de programa busca apurar em
que medida as ações implementadas lograram produzir os efeitos
pretendidos pela administração.

Outra definição importante é a apresentada por Araújo (2001). O autor, na

mesma linha de pensamento expressada no referido Manual de Auditoria de
Natureza Operacional do TCU, define auditoria operacional como o conjunto de
procedimentos que são aplicados com o objetivo de avaliar o desempenho e a
eficácia das operações, possibilitando a apresentação de sugestões para melhorar a
gestão dos recursos e identificar aspectos de ineficiência, desperdícios, desvios e
abusos. O autor ainda a denomina como Auditoria de Otimização de Recursos,
Auditoria de Desempenho ou de Resultados e Auditoria de Gestão.

Para a INTOSAI (2005a, p. 15), “a auditoria operacional é um exame

independente da eficiência e da eficácia das atividades, dos programas e dos
organismos da Administração Pública, prestando a devida atenção à economia, com
o objetivo de realizar melhorias”.

Ainda segundo a INTOSAI (2005a, p. 15), a auditoria operacional preocupa-se

em verificar a economia, a eficiência e a eficácia, e tem por objetivo determinar:

7
Brasil (2000, p. 16).
8
op. cit. p.17.
 32
(a) se a administração desempenhou suas atividades com economia, de
acordo com princípios, práticas e políticas administrativas corretas;
(b) se os recursos humanos, financeiros e de qualquer natureza são
utilizados com eficiência, incluindo o exame dos sistemas de informação,
dos procedimentos de mensuração e controle de desempenho e as
providências adotadas pelas entidades auditadas para sanar as
deficiências detectadas, e
(c) a eficácia do desempenho das entidades auditadas em relação ao
alcance de seus objetivos e avaliar os resultados alcançados em relação
àqueles pretendidos.

E, dentre os postulados básicos para a realização de auditorias de natureza

operacional, apresentados pela INTOSAI (2005, p.40), encontramos aquele que se
refere à accountability pública “[...] (c) O maior grau de conscientização da sociedade
torna mais evidente a necessidade, tanto de que as pessoas ou entidades gestoras
de recursos públicos, cumpram com a sua obrigação de prestar contas, como de que
este processo seja adequado e funcione eficazmente”.

As definições expostas têm o objetivo de cobrir em seus escopos as

demandas feitas pela sociedade no sentido de aumentar a accountability pública. De
fato, analisando-se do ponto de vista da realização de auditoria em obras públicas, a
variedade de possibilidades de averiguações é enorme.

Uma auditoria de obras públicas utilizando elementos de auditoria operacional

pode, por exemplo, verificar9:

• se a entidade:
– segue práticas adequadas, vantajosas e legais na contratação de
serviços e aquisição de bens e instalações necessárias aos
empreendimentos;
– realiza os projetos básicos e executivos com as especificações
adequadas, necessárias e completas, visando à execução das obras
com qualidade;
– estima adequadamente os custos, englobando a totalidade dos serviços
e materiais necessários à completa consecução dos empreendimentos;
– fiscaliza adequadamente as empresas executoras no intuito de evitar
desperdícios e desvios, e, principalmente, visando o cumprimento fiel
das avenças pactuadas;

9
Adaptação de Bittencourt (2005, p. 64-65).
 33

– executa o processo de gestão de obras inserido em uma sistemática na

qual os controles internos existentes propiciam melhorias contínuas,
realizando análises a fim de obter melhores resultados;
– insere em seus programas de governo a execução de determinadas
obras a fim de sanar demandas da sociedade pela melhoria da
qualidade de vida;

• se a obra/empreendimento:

– sofreu análise visando à determinação de sua viabilidade de execução,

analisando-se quesitos quanto ao custo/benefício da obra (nenhuma
obra pública será considerada útil e vantajosa a sua execução se o
custo de implantação e de manutenção for superior aos benefícios
sociais auferidos – considerados benefícios atuais e futuros);
– foi materializado através de um processo organizado, utilizando a
estrutura administrativa de forma eficiente;
– justifica o seu custo em se analisando os resultados pretendidos com a
sua execução;
– foi realizado conforme previsões iniciais e os objetivos almejados com a
sua execução foram alcançados;
– provocou o impacto social desejado com a sua execução e em que grau
os benefícios sociais foram atingidos.

Seu resultado (referência direta ao relatório produzido, fruto da Auditoria de

Natureza Operacional) deve ser explorado de diferentes maneiras e, dependendo do
público alvo, a importância de seu conteúdo é diferenciada, porém, com os mesmos
objetivos:

• para o ente auditado: tomada de decisões para melhoria no desempenho;

• para o Congresso Nacional e EFS: controle parlamentar e constitucional,

responsabilização política e superação das dificuldades e assimetrias nas
informações e auxílio ao controle interno;

• para a mídia e a sociedade: exercer o controle social;

• para o controle interno: verificação do cumprimento de metas com o

objetivo de melhoria contínua do desempenho em benefício da sociedade;
 34

• para o Ministério Público: informações sobre o cumprimento da lei.

6.2 As Dimensões

O novo ambiente organizacional em que está inserida a Administração

Pública, desencadeado pelo modelo gerencial, busca, sobretudo, atender o anseio
da sociedade pela accountability dos gestores públicos, demandando das EFS
informações mais objetivas sobre aspectos como economicidade, eficiência, eficácia
e efetividade das operações financiadas com recursos públicos.

Portanto, neste momento se torna oportuno expor com clareza o significado

dos conceitos das dimensões citadas.

Constam do Manual de Auditoria de Natureza Operacional do TCU (Brasil,

2000, p. 107-109) as seguintes definições:

Economicidade: minimização dos custos dos recursos utilizados na

consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de
qualidade.
Eficiência: relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma
atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado período
de tempo.
Eficácia: grau de alcance das metas programadas em um determinado
período de tempo, independentemente dos custos implicados.
Efetividade: relação entre os resultados (impactos observados) e os
objetivos (impactos esperados).

Araújo (2001, p. 34-39) assim definiu os 3 Es da auditoria operacional:

– Economia: é a capacidade de fazer, gastando pouco. É executar uma

atividade ao menor custo possível, ou seja, gastar menos;
– Eficiência: é a capacidade de fazer as coisas direito. É apresentar um
desempenho satisfatório sem desperdícios, ou seja, gastar bem;
– Eficácia: é a capacidade de fazer as coisas certas. É alcançar os
objetivos ou metas previstas, ou seja, gastar sabiamente.

A essas definições soma-se a da efetividade. Santos (2008, p.10) assim, a

conceitua:
 35
A efetividade é considerada como o grau em que se atingiu o resultado
esperado, não tendo cunho econômico, mas de avaliação qualitativa dos
serviços públicos. O conceito de efetividade produz a noção de que a
missão primordial do governo é prestar serviços de qualidade, ou seja, é a
preocupação com a qualidade incorporada pelo modelo gerencial. Além
disso, promove a discussão sobre o caráter político da prestação dos
serviços públicos, visto que somente os usuários são capazes de avaliar a
qualidade dos programas governamentais.

Para a INTOSAI (2005a), os 3Es da auditoria operacional podem ser

definidos, de uma maneira geral, segundo as seguintes perspectivas:

• economia: é a ação que consiste em reduzir ao mínimo o custo dos

recursos empregados em uma atividade sem deixar de considerar a devida
qualidade;

• eficiência: representa a relação entre produto, em termos de bens, serviços

e outros resultados e os recursos utilizados para produzi-los;

• eficácia/efetividade: é o grau com que os objetivos são alcançados e a

relação entre os resultados desejados e os resultados reais de determinada
atividade.

Observa-se, por oportuno, que a idéia de eficiência relaciona-se com a virtude

de produzir um resultado, tem a ver com a ação, enquanto que a eficácia sugere que
este resultado seja bom, seja desejado, centrando-se mais na qualidade. Destaca-se
sobre o presente assunto o entendimento externado por Chiavenato (2000, p. 177 –
178), em que o autor, sobre o emprego tanto de eficiência como de eficácia, teceu as
seguintes considerações:

Cada organização deve ser considerada sob o ponto de vista da eficácia e

da eficiência simultaneamente. Eficácia é uma medida normativa de
alcance de resultados, enquanto que eficiência é uma medida normativa de
utilização dos recursos nesse processo. [...] Contudo, nem sempre a
eficiência e a eficácia andam de mãos dadas. Uma empresa10 pode ser
eficiente em suas operações e pode não ser eficaz. Pode se ineficiente em
suas operações e, apesar disso, ser eficaz, muito embora eficácia fosse
bem melhor acompanhada da eficiência. Pode também não ser eficiente
nem eficaz. O ideal seria uma empresa igualmente eficiente e eficaz, ao
qual se poderia dar o nome de excelência.

Para Silva (2001, p. 19), “aquilo que é feito está relacionado à eficiência (a
ação) e aquilo que é alcançado se refere à eficácia (o resultado)”. Em outra
10
Para melhor entendimento, sugere-se que o termo empresa, apresentado pelo autor, seja
interpretado no presente trabalho por Órgão Auditado.
 36

abordagem, Silva (2001, p. 20) sintetiza: “eficiência é operar de modo que os

resultados sejam mais adequadamente utilizados. [...] Eficácia significa fazer as
coisas certas, de modo certo, no tempo certo”.

A fim do melhor entendimento sobre o assunto, apresentamos elementos que

possam diferenciar eficiência de eficácia, conforme sugestão apresentada por
Chiavenato (2001, p. 178):

Quadro: diferenças entre eficiência e eficácia

Eficiência
Ênfase nos meios
Fazer corretamente as coisas
Resolver problemas
Salvaguardar os recursos
Cumprir tarefas e obrigações
Treinar os subordinados
Manter as máquinas
Presença nos templos
Rezar
Jogar futebol com arte
Eficácia
Ênfase nos resultados
Fazer as coisas certas
Atingir os objetivos
Otimizar a utilização dos recursos
Obter resultados
Dar eficiência aos subordinados
Máquinas em bom funcionamento
Prática de valores religiosos
Ganhar o céu
Ganhar a partida

Adaptando-se o quadro retro ao presente trabalho, podemos inferir que

eficiência seria o caso da construção de um posto policial em uma região com
vulnerabilidade na área de segurança pública; obra executada dentro das normas
técnicas aplicáveis e primando pela boa utilização dos recursos públicos envolvidos,
e eficácia11 seria a medida exata da diminuição da violência/roubos e assaltos, com
conseqüente melhoria da qualidade de vida da população abrangida pela instalação
daquele posto policial.

Também poderia ser analisada (a efetividade) sob o ponto de vista da

averiguação da maior contemplação das ações relacionadas à execução das obras
necessárias a suprir a demanda da sociedade e da região, por determinados
empreendimentos/obras públicas. É o caso da execução de uma passagem de nível,
de um viaduto, da canalização e do tratamento de esgoto, da restauração de uma
construção histórica, entre outros.

Salienta-se, no entanto, de acordo com Belo (2002, p. 17), que a fiscalização

operacional a ser efetuada pelas EFS, nesse caso, não deve ser confundida com

11
Segundo conceitos da Intosai (2005a), eficácia e efetividade são sinônimos.
 37

intromissão no poder discricionário dos administradores públicos ou na autonomia de

cada poder. As iniciativas que cabem a cada um desses poderes são prerrogativas
constitucionais e devem sempre ser consideradas. São, no entanto, passíveis de
sofrerem correções quando determinados projetos e/ou atividades governamentais
mostram-se inadequados para atender uma demanda da sociedade. Demonstrada a
ineficiência do programa de governo, cabe ao Controle Externo analisar o tema a fim
de ser propostas alternativas à ineficiência da ação governamental auditada.
 38

7 AUDITORIA DE OBRAS PÚBLICAS

Obra, de acordo com a definição contida na Lei Federal nº. 8.666/93, art. 6º,
inciso I “é toda a construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,
realizada por execução direta ou indireta” 12.

Segundo Meirelles (1988, p. 44-45), “obra pública é toda obra destinada ao

público ou ao serviço público”; em sentido administrativo, “é toda a realização
material a cargo da Administração ou de seus delegados”.

Resumidamente, elencamos a seguir algumas razões para se ter a auditoria

em obras públicas como instrumento de transparência e de busca pela accountability:

• as obras são a parte mais aparente das políticas públicas;

• os recursos públicos envolvidos são elevados;
• a parcela não visível das obras é de difícil fiscalização;
• o fator tempestividade na realização de auditorias é crucial;
• deve haver respeito ao desenvolvimento sustentável.

Segundo Albuquerque (1995), a necessidade de que sejam criadas estruturas

burocráticas para atendimento das responsabilidades do Estado traz consigo a
necessidade de proteção dos cidadãos contra o poder do governo. De outra forma, o
possível abuso do poder instauraria a tirania no lugar da democracia.

Dessa forma, a verificação adequada dos gastos públicos, principalmente em

relação aos investimentos efetuados em obras públicas se faz evidente.

A responsabilização do Administrador Público no trato com os recursos

públicos, a tão falada accountability, passou a ser entendida como uma questão
democrática, porque é um instrumento de controle legal, parlamentar e social sobre o
governo.

A realização de auditorias em obras públicas, utilizando-se elementos com

raízes na auditoria operacional, principalmente no intuito de melhorar a
accountability, vem ao encontro do pensamento expressado por Silva (2002, p. 23):

12
Fonte: Brasil (2008a).
 39
A atualidade tem revelado que o cidadão não está preocupado com a
formalidade jurídica, a soma exata das faturas, ou a classificação correta
das despesas, segundo a lei orçamentária. O que ele espera é uma correta
evidenciação dos fatos econômicos e financeiros, de modo que seja
possível avaliar a execução dos projetos e atividades e o grau de
cumprimento das metas estabelecidas, pois só assim estará controlando o
desempenho da administração.

Adaptando-se as dimensões expostas no presente trabalho à execução de

obras públicas, temos que a sociedade moderna não mais só espera que a obra seja
simplesmente concluída, tampouco que essa obra seja apenas analisada sob o
aspecto da legalidade dos atos que contribuíram para a sua conclusão. De acordo
com Moraes e Barros (2005, p. 48), a sociedade exige do Poder Público,
principalmente na execução das obras públicas, maior accountability, que aqui se
traduz pela consecução dos objetivos programados, ou seja:

[...] a conclusão da obra (eficácia), garantindo-se o menor dispêndio

possível (economicidade), dentro de parâmetros de prazo e qualidade e
com a utilização racional dos recursos disponíveis, sempre visando à
melhor relação custo X benefício (eficiência), cujos resultados possibilitem
o usufruto pleno da sociedade sobre o investimento realizado (efetividade).

O aspecto econômico, como se verá adiante, ainda hoje é o destaque na

promoção dos controles efetuados pelos Tribunais de Contas. Controles esses de
natureza técnica, especialmente quanto aos aspectos da legalidade e
economicidade. Porém, já se delineia o avanço em direção ao exame da natureza
política, ou mais precisamente da legitimidade na gestão dos recursos públicos.

Especificamente, no âmbito do TCE/RS, os trabalhos de auditoria são

regrados pelos dispositivos constantes do Manual de Auditoria TCE/RS (Brasil,
2003)13, que se traduz no conjunto de normas e descrições dos serviços a serem
levados em consideração pelos auditores na execução de suas avaliações e
auditorias.

Particularizando-se a análise sobre execução de auditoria operacional, o

citado Manual de Auditoria, em seu Volume XII, dispõe sobre Procedimentos de
Auditoria Operacional. Nesse volume são abordadas questões relacionadas
objetivamente ao acompanhamento e avaliação da ação governamental,
compreendendo a implementação de programas, a execução de projetos e
13
O Manual de Auditoria do TCE/RS foi instituído pela Resolução nº 647/2003, de 16/12/03 e
normalizado pela Instrução Normativa nº 13/2003, de 19/12/03.
 40

atividades, a gestão de sistemas e a administração de órgãos e entidades, tendo em

vista a utilização econômica dos recursos públicos, a eficiente geração de bens e
serviços, o cumprimento das metas programas e o efetivo resultado das políticas
governamentais. Simplificando, aspectos relativos à economicidade, eficiência,
eficácia, efetividade e eqüidade.

Depreende-se da análise do conteúdo do volume do Manual de Auditoria do

TCE/RS, dedicado à realização de auditoria operacional, que este é silente em
relação à realização deste tipo de procedimento em obras públicas, ou ainda, não
adota ou descreve metodologia com a utilização de parâmetros ou dimensões da
auditoria operacional para averiguações em obras públicas.

Para subsidiar os trabalhos de campo (auditoria em obras públicas) dos

Auditores Públicos Externos do TCE/RS com formação em Engenharia Civil e
Arquitetura, foram editados os Procedimentos de Auditoria para Obras e Serviços de
Engenharia, integrando o Manual de Auditoria TCE/RS (Brasil, 2003) como Volume
X.

Esses procedimentos têm por objetivo disciplinar a análise da

conformidade/regularidade dos investimentos efetuados pelos Órgãos Públicos
auditados pelo TCE/RS, sejam eles das esferas estadual ou municipal, ou ainda da
administração direta, indireta e fundacional, nada sendo disciplinado sobre
averiguações quanto à eficácia, eficiência ou efetividade da execução das obras
públicas auditadas. Disso resulta que os trabalhos de auditoria em obras públicas
realizados pelo TCE/RS privilegiam a análise da legalidade e da economicidade, o
que representa um enfoque limitado.

É oportuno que se avalie a possibilidade e a conveniência de se introduzir

nesses trabalhos de auditoria a análise quanto às dimensões eficiência, eficácia e
efetividade, o que pode apresentar uma avaliação mais qualificada sobre os gastos
em obras públicas, visto que leva em consideração os resultados efetivos, bem como
os impactos sobre a qualidade de vida das pessoas.
 41

7.1 A Auditoria de Obras Públicas no Âmbito do TCE/RS: as Dimensões

Economicidade e Legalidade

A atuação do TCE/RS, no que tange à realização de auditorias em obras

públicas, conforme já abordado nesse trabalho, se revela fortemente vinculada ao
exame das dimensões economicidade e legalidade. É a chamada auditoria de
conformidade.

Segundo o Manual de Auditoria TCE/RS (Brasil, 2003), a auditoria tem como

objetivo a verificação do cumprimento das disposições constitucionais e legais.

Particularizando-se a definição e os objetivos apresentados para a execução

de auditoria de conformidade/regularidade na análise das obras e serviços de
engenharia, constantes do Volume X do referido Manual, temos que a análise dos
atos envolvendo a realização de obras públicas baseia-se na averiguação do
cumprimento das disposições constitucionais e legais que regem a administração
pública (notadamente no que tange à obediência aos princípios constitucionais da
legalidade, impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência14,
constantes do artigo 37 da Constituição Federal), das demonstrações contábeis e
dos aspectos relativos à área econômico-financeira.

Observa-se, por oportuno, que não se faz menção à análise da execução de

obras públicas utilizando-se dimensões relacionadas à auditoria operacional.

Nos tópicos que se seguirão, serão reforçadas as exposições anteriormente

efetuadas. Inicialmente serão elencados os principais aspectos analisados com base
na conformidade dos atos administrativos relacionados. De posse do conjunto de
elementos e dados coletados, estes servirão como base para a realização da análise
baseada nas dimensões da auditoria operacional.

14
Aqui representada como atinente ao fiel cumprimento dos ditames legais.
 42

7.1.1 Principais Aspectos Analisados nas Auditorias de Obras Públicas

Baseados na Análise da Conformidade/Regularidade

O exame efetuado nos empreendimentos executados pela Administração

Pública, objeto de auditoria em obras e serviços de engenharia realizada pelo
TCE/RS, compreende a seguinte abordagem:

• questões legais que envolvem e regem a contratação das obras e serviços

de engenharia;
• análise dos aspectos técnicos concernentes à execução, tais como:
Memoriais Descritivos, Projetos, Cadernos de Encargos, Estudo de
Viabilidade, Estimativa de Custos, entre outros.
As peculiaridades inerentes à execução de uma obra pública transformam
cada empreendimento em um objeto singular, diferentemente de outros produtos que
são encontrados padronizados no mercado.

Na indústria da construção e principalmente em se tratando de obras

endereçadas ao uso comum, ao contrário do processo convencional de produção
industrial, não existem ganhos significativos de escala na fabricação (resultado da
ausência de repetição). Com o deslocamento de todo o aparato técnico e logístico
para o local de execução da obra, diversos são os imprevistos que podem surgir
durante o processo de concretização do empreendimento.

Salvo raras exceções, cada projeto apresenta características ímpares que

devem ser analisadas caso a caso (padrões de acabamento, concepção estrutural,
custos locais de produção, prazos para execução). Devem ser adotadas durante o
processo de contratação todas as medidas necessárias para se minimizar, por
exemplo, a ocorrência dos intitulados fatores não previstos no projeto.

Atendendo ao contido no Manual Auditoria TCE/RS (Brasil, 2003), mais

especificamente ao encontrado no Volume X – Procedimentos de Auditoria para
Obras e Serviços de Engenharia, os trabalhos de auditoria são ditados seguindo-se
um fluxo básico de procedimentos/atividades. Esse fluxo de atividades demonstra as
etapas do desenvolvimento dos trabalhos de campo.
 43

Assim, no intuito de fornecer orientações aos Órgãos Públicos para execução

de obras por administração indireta, tais como definição de rotinas que englobam
desde o planejamento, a contratação, o acompanhamento/fiscalização das obras, até
o seu recebimento, bem como fundamentos na legislação atinente a licitações e
contratos administrativos e indicação das normas técnicas aplicáveis às obras e
serviços de engenharia, destacamos duas ações positivas sobre o tema em questão.

A primeira, com origem no Tribunal de Contas da União – TCU, refere-se à

publicação Obras Públicas – Recomendações Básicas para a Contratação e
Fiscalização de Obras de Edificações Públicas15. Por meio de um fluxograma são
descritas as principais etapas, em ordem seqüencial, da execução de obras públicas
efetuadas de forma indireta (através da contratação de terceiros). A descrição de
cada uma das etapas, bem como a apresentação dos aspectos legais que envolvem
a contratação e a execução de obras públicas, é efetuada no intuito de assegurar
uma gestão eficiente de aplicação dos recursos públicos envolvidos, visando ao
máximo de benefícios à sociedade.

A seguir apresenta-se o fluxograma proposto:

Fluxograma 01 – Etapas de Execução de Obras Públicas

Programa de Necessidades


Estudo de Viabilidade


Estudo Preliminar ou Anteprojeto



Elaboração de Projeto Básico



Elaboração de Projeto Executivo



Licitação


Contratação


Fiscalização da Obra


Recebimento da Obra

Fonte: Obras Públicas – Recomendações Básicas para a Contratação e Fiscalização de Obras de

Edificações Públicas, pg. 10.

15
BRASIL (2002).
 44

Adiante serão efetuadas considerações básicas sobre cada etapa citada no

fluxograma e a sua correspondência nos trabalhos de auditoria de conformidade
executados.

A segunda e última ação, com origem no TCE/RS, diz respeito à instituição,

por meio da Resolução nº 612/2000, do Sistema de Controle de Obras Públicas –
SISCOP, e de sua regulamentação, efetuada por intermédio da Instrução Normativa
nº 10/2003 (Brasil, 2008b).

É importante registrar que o SISCOP tem por finalidade o cadastro e o

acompanhamento da execução física e financeira das obras públicas, efetuados
totalmente em meio informatizado, constituindo-se numa ferramenta de controle
interno do órgão auditado para auxiliar o controle externo em suas atividades
constitucionais.

O conteúdo abordado, tanto na publicação do TCU quanto no referido Manual

de Auditoria editado pelo TCE/RS, abrangem a quase totalidade de tópicos atinentes
aos trabalhos de auditoria de conformidade (exceção feita a apenas algumas obras,
em que as particularidades e especificações requerem estudos e análises
diferenciadas ou complementares).

Apesar das dificuldades relacionadas, vale registrar que a auditoria de

conformidade em obras públicas, realizada pelos auditores do TCE/RS, está
suficientemente desenvolvida sob o prisma técnico, sendo plenamente capaz de
averiguar os empreendimentos contratados pela Administração Pública, sob os
aspectos da legalidade e da economicidade.

7.1.2 Considerações Sobre Cada Etapa de Execução das Obras Públicas

e a sua Utilização nos Trabalhos de Auditoria de Conformidade

Durante o processo de auditoria de obras, as diversas fases de execução dos

empreendimentos devem fazer parte de um plano de auditoria, sendo verificados
aspectos relativos:
 45

• à conveniência de se optar por determinada alternativa de investimento;

• à previsão nos planos e programas de governo, inclusive com a verificação

da existência de recursos;

• à verificação se foram analisadas alternativas e os critérios adotados para a

escolha.

Resumidamente, a seguir serão expostas descrições das etapas de execução

dos trabalhos de auditoria de conformidade em obras públicas, cabendo ao auditor a
verificação e averiguação de suas efetivas realizações por parte do órgão auditado.

O principal instrumento de que o órgão público necessita para averiguar se irá

realizar uma obra ou não é a definição de um Programa de Necessidades,
devidamente adequado de acordo com os recursos financeiros disponíveis. É
importante que se tenha o universo potencial de obras a serem executadas,
acompanhado de estudo visando à avaliação do custo-benefício de cada
empreendimento.

A decisão nessa fase tem forte caráter político. A concepção inicial do

empreendimento, que foi definida a partir da constatação da demanda da
comunidade por determinada obra, depende extremamente da oportunidade política
e econômica para a realização do investimento.

Segundo Altounian (2007), o objetivo é que sejam eliminadas alternativas

inviáveis sob o aspecto técnico, econômico ou social, bem como priorizadas aquelas
que se apresentarem convenientes.

Já o Estudo de Viabilidade objetiva analisar e escolher a solução que melhor

atenda ao interesse público e que melhor responda ao programa de necessidades.
Nesse sentido, todos os aspectos deverão ser observados: legal, econômico, social
e ambiental.

Além da verificação do custo-benefício do empreendimento, fundamental para

justificar a prioridade da execução da obra proposta em detrimento a outras que
poderiam ser executadas, serão levados em consideração fatores como métodos
construtivos e prazos de execução.

Alguns autores aglutinam as fases anteriormente elencadas, como é o caso da

classificação adotada por Azeredo (1977), que engloba a fase de análise do
 46

Programa de Necessidades e do Estudo de Viabilidade sob o tópico Estudos

Preliminares. Nesses estudos, segundo o autor, é onde são focalizados os aspectos
social, técnico e econômico, a localização da obra e suas particularidades e
necessidades operacionais, as características de uso, as opções possíveis e as
avaliações de custos e de prazo.

Definido o empreendimento a ser executado, dentre os que foram

selecionados para análise, concluem-se os Estudos Preliminares, passando-se à
fase da elaboração de projetos.

A princípio, temos o Anteprojeto, que é constituído pela elaboração e

representação técnica da solução aprovada. Contempla os principais componentes
dos projetos integrantes do empreendimento, já sendo possível obter uma melhor
definição de seu custo médio.

O Projeto Básico é conseqüência direta do anteprojeto. Segundo

conceituação encontrada na Lei Federal nº 8.666/93, artigo 6º, IX, (Brasil, 2008a)
representa:

O conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão

adequado, para caracterizar a obra ou serviços, ou complexo de obras ou
serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos
estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do
prazo de execução.

Trata-se da peça mais importante para a condução do procedimento licitatório.

É estabelecido pelo art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666/93 a existência
desse documento como requisito para licitar.

O Projeto Executivo, de acordo com definição contida na Lei Federal nº

8.666/93, art. 6º, X, (Brasil, 2008a) caracteriza-se por representar “o conjunto dos
elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as
normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT”.

Desenvolvido a partir do projeto básico, deve determinar minuciosamente as

condições de execução da obra.

Salienta-se que todos os estudos e projetos devem ser desenvolvidos de

forma que guardem sintonia entre si, tenham consistência material, atendam as
 47

diretrizes gerais do programa de necessidades e do estudo de viabilidade e que

considerem os condicionantes e requisitos determinados no artigo 12 da Lei Federal
nº. 8.666/93, (Brasil, 2008a): segurança; funcionalidade e adequação ao interesse
público; economia na execução, conservação e operação; possibilidade de emprego
de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para
execução, conservação e operação; facilidade na execução, conservação e
operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço; adoção das normas
técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas; impacto ambiental.

A Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração

Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou
convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento
de bens e serviços.

Na lição de Mello (2006, p. 501):

Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades

governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os
interessados e com elas travar determinadas relações de conteúdo
patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências
públicas. Estriba-se na idéia de competição, a ser travada isonomicamente
entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom
cumprimento das obrigações que se propõem assumir.

Por mandamento constitucional inserido no inciso XXI do artigo 37,

regulamentado pela Lei Federal nº. 8.666/93, é estabelecida como
regra/obrigatoriedade às Administrações Públicas licitarem as obras e serviços de
engenharia a serem contratados com terceiros.

O principal objetivo dessa regra é possibilitar, por meio do princípio

constitucional da isonomia, a obtenção do maior número de propostas em face da
ampliação do universo de concorrentes e, em conseqüência, a seleção daquela mais
vantajosa para a Administração Pública.

O Contrato resulta do procedimento licitatório. Segundo o contido no artigo

54, § 1º da Lei Federal nº. 8.666/93, (Brasil, 2008a), deve estabelecer com clareza e
precisão as condições para a plena execução da avença, expressas em cláusulas
que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, tudo em
 48

conformidade com os termos constantes na licitação e expostos na proposta a que

se vinculam.

Conforme estabelecido pela Lei em comento, é dever da Administração

Pública como contratante de execução de obra pública exercer a Fiscalização dessa
execução, de modo a verificar o cumprimento das disposições contratuais, técnicas e
administrativas, em todos os seus aspectos. Segundo Justen Filho (2000), as partes
devem cumprir as prestações que lhe incumbem na forma, tempo e local previstos
contratualmente. O acompanhamento adequado pressupõe a ação de detecção, em
tempo hábil de reparação, de vícios/defeitos construtivos, bem como minimiza
sobremaneira a realização de pagamentos por serviços não realizados no canteiro de
obras.

Executado o seu contrato seu objeto será Recebido pela Administração,

admitindo-se, para tanto, que somente foram considerados para efeito de medição e
pagamento os serviços e obras efetivamente executados pelo contratado e
aprovados pela fiscalização.

A conclusão de uma obra é um evento que depende do bom gerenciamento

de diversas etapas intermediárias. Dessa forma, é necessário amplo conhecimento
técnico e gerencial para administrar cada uma delas.

Salienta-se, por oportuno, que a conclusão não cessa a responsabilidade da

Administração em garantir o máximo de benefício à sociedade com o retorno do
investimento efetuado. Deve, portanto, adotar medidas no sentido de manter o
empreendimento nas condições operacionais projetadas/previstas, sendo imperativo
a implementação de um plano sistemático de intervenção/manutenção e de zelo, no
sentido de utilização do empreendimento nas condições técnicas definidas.
 49

7.1.3 Inconformidades Constatadas nas Obras Públicas Decorrentes dos

Trabalhos de Auditoria de Conformidade

Como conseqüência da ação fiscalizadora promovida pelo TCE/RS, tendo

ainda hoje como carro-chefe de sua atuação a realização de auditorias de
conformidade, revelam-se as mais variadas e distintas inconformidades.

E, a fim de ser evidenciadas as inconformidades constatadas nessas

auditorias, foi realizada pesquisa nos relatórios de auditoria efetuados junto aos
órgãos jurisdicionados do TCE/RS, produzidos pelas equipes de auditoria centradas
nos nove Serviços Regionais de Auditoria – SR, além do Serviço de Auditoria de
Obras Públicas Estadual – SAOPE, sediado junto à Sede do TCE/RS.

A amostra selecionada levou em consideração o volume de recursos

movimentados pelos Órgãos Públicos auditados (Executivos e Legislativos –
Estadual e Municipais, Autarquias, Fundações e Sociedades de Economia Mista), e,
dentre esses órgãos, selecionaram-se aqueles onde fora produzido relatório e onde
havia a participação de um auditor da área de Engenharia e/ou Arquitetura e que
tivesse relatado inconformidade relacionada à execução de obra pública. Os
relatórios de auditoria pesquisados possibilitaram levantar informações que
permitiram um diagnóstico atual da gestão de obras públicas no âmbito do TCE/RS,
voltada, como descrevemos anteriormente, para uma visão extremamente legalista
da execução das obras.

O total selecionado para estudo perfez o montante de 65 relatórios de

auditoria ordinária, relacionados a 36 Órgãos Públicos que tiveram inconformidades
relatadas durante o período compreendido entre os exercícios de 2004 e 2007.
Nestes 65 relatórios produzidos, foram destacadas situações relacionadas a 183
contratos de obras e serviços de engenharia auditados e que resultaram em 453
inconformidades relatadas pelos técnicos do TCE/RS; ou seja, uma média de mais
de duas inconformidades por obra analisada.

Os 36 Órgãos Públicos auditados podem ser identificados junto ao Quadro 01,

estando estes sediados na maioria dos SR, conforme Figura 03:
 50

Quadro 01 – Relação de Órgãos Auditados e Exercícios Analisados/Relatórios

Produzidos

Serviço Regional de Órgão Auditado16 Exercício(s) Analisado(s)

Auditoria
Canela 2004 e 2005
Caxias do Sul 2006 e 2007
Serv. Autônomo Municipal de Água e 2006
Esgoto – SAMAE
Cia. de Desenvolvimento de Caxias do 2007
Sul – CODECA
Caxias do Sul Gramado 2004 e 2005
– SRCS São Marcos 2004
Vacaria 2007
Veranópolis 2005 e 2007
Passo Fundo – SRPF Passo Fundo 2007
Pelotas – SRPL Pelotas 2004, 2005, 2006 e 2007
Rio Grande 2004, 2005 e 2007
Alvorada 2006 e 2007
Porto Alegre – Cachoeirinha 2006
SPA Canoas 2005
Cidreira 2007
Esteio 2006
Gravataí 2007
Guaíba 2006
Novo Hamburgo 2007
Porto Alegre 2006 e 2007
Tramandaí 2007
Santa Cruz do Sul 2004 e 2006
Santa Cruz do Lajeado 2004
Sul – SRSC Taquari 2006
Triunfo 2005
Venâncio Aires 2004, 2006 e 2007
Cruz Alta 2005, 2006 e 2007
Cachoeira do Sul 2004, 2006 e 2007
Santa Maria – Salto do Jacuí 2007
SRSM Santa Maria 2004, 2006 e 2007
Sobradinho 2005 e 2006
Santana do Uruguaiana 2005 e 2007
Livramento – SRSL Bagé 2004, 2005, 2006 e 2007
Departamento Autônomo de Estradas de 2004, 2005, 2006 e 2007
Rodagem – DAER
SAOPE Fundação Estadual de Planejamento 2005 e 2006
Metropolitano Regional – METROPLAN
Departamento Municipal de Limpeza 2007
Urbana – DMLU – Porto Alegre
Total 36 órgãos auditados 65 auditorias analisadas
Fonte: TCE/RS.

16
Onde consta o nome do Município, é referida a auditoria realizada no Executivo Municipal.
 51

Figura 03 – Distribuição Geográfica dos Serviços Regionais de Auditoria

SERVIÇOS REGIONAIS DE AUDITORIA

Quantitativo
Quantitativode
de
Municí
Municípios eeJurisdicionados
Municípios Jurisdicionados
Serviç
Serviço Municí
Serviço Municípios Jurisdicionados
Municípios Jurisdicionados
SEDE
SEDE 59
59 218
218
SRCS
SRCS 59
59 196
196
SREC
SREC 49
49 153
153
SRFW
SRFW 53
53 171
171
SRPF
SRPF 66
66 214
214
SRPL
SRPL 29
29 102
102
SRSA
SRSA 57
57 183
183
SRSC
SRSC 58
58 176
176
SRSL
SRSL 20
20 67
67
SRSM
SRSM 47
47 145
145

Total
Total 497
497 1.625
1.625

Fonte: TCE/RS.

O resultado da análise dos contratos e serviços de engenharia auditados

revelou onde, nos investimentos efetuados pelas Administrações, se concentraram
os apontamentos/inconformidades constatadas nas verificações realizadas in loco.

No Quadro 02, bem como no Gráfico 01, são apresentas as áreas onde
ocorreram os apontamentos levados aos relatórios de inconformidade:

Quadro 02 – Tipos de Obras/Serviços de Engenharia Auditados

Tipo de obra / serviço de engenharia auditado nº %

Pavimentação/terraplenagem 77 42,08%
Construção/ampliação de prédios públicos, habitações populares e
reformas 45 24,59%
Operação de aterro sanitário/estação de transbordo/disposição final
RSDU 22 12,02%
Saneamento básico – macro e micro drenagem 19 10,38%
Gestão ambiental e plano diretor – gerenciamento legal urbano 11 6,01%
Contratação de projetos e estudos técnicos 3 1,64%
Outras – Obras de lazer, de eletrificação 6 3,28%
Total 183
Fonte: elaborado pelo autor.
 52

Gráfico 01 – Percentual dos Tipos de Obras/Serviços de Engenharia

Auditados

Pavimentação/terraplenagem

Construção/am pliação de prédios

3% públicos,habitações populares e reform as
10% 6%
12% 2% Operação de aterro sanitário/estação de
transbordo/disposição finalRSDU

Saneam ento básico -m acro e m icro

drenagem

Gestão am bientale plano diretor-

42% gerenciam ento legalurbano
25%
Outras -Obras de lazer,de eletrificação

Contratação de projetos e estudos

técnicos

Fonte: elaborado pelo autor.

A seguir, junto ao Quadro 03, encontram-se elencadas as 36 diferentes

inconformidades constatadas na análise dos 183 contratos selecionados.
Computando-se todas essas ocorrências de forma cumulativa, temos um montante
de 453 apontamentos levados aos relatórios.

Quadro 03 – Tipos de Inconformidades Constatadas

Tipos de inconformidades constatadas

Inconformidades Relacionadas ao Procedimento

Licitatório nº ocorrências %
1 Projeto básico deficiente 22 4,86%
Dispensa ou inexigibilidade de procedimento licitatório
efetuada irregularmente, sem justificativa ou com justificativas
incompatíveis com as disposições contidas nos artigos 25 e 26
2 da Lei Federal nº 8.666/93 17 3,75%
Simulação de procedimento licitatório com a participação de
empresas não constituídas legalmente ou não do ramo
atinente ao competitório, somente para dar aspecto de
3 legalidade ao certame 12 2,65%
4 Ausência de projeto básico 11 2,43%
Excesso de formalismo e exigências desnecessárias, de
caráter restritivo no edital, provocando cerceamento de
5 participação no competitório 4 0,88%
6 Ausência de estudo de viabilidade técnica 3 0,66%
Adoção de modalidade de licitação indevida e utilização do
7 subterfúgio do fracionamento de licitações 3 0,66%
Obra executada sem finalidade pública evidente e sem
8 utilização 2 0,44%
9 Ausência de autorização legal para execução da obra 2 0,44%
 53

Inconformidades Relacionadas aos Contratos nº ocorrências %

Superfaturamento, sobre-preço, superavaliação de
10 obras/serviços contratados 20 4,42%
Equilíbrio econômico–financeiro de contrato efetuado
11 irregularmente – prejuízo ao erário 20 4,42%
Não cumprimento do cronograma físico-financeiro,
12 descompasso na execução da obra 18 3,97%
Deficiência de informações sobre obras executadas inseridas
13 no Sistema de Controle de Obras Públicas – SISCOP 15 3,31%
14 Contratação de empresa não apta à realização das obras 10 2,21%
Não penalização à empresa executora pelo não cumprimento
15 do contrato 9 1,99%
16 Não cadastramento/matrícula de obra junto ao INSS 6 1,32%
Obra sem recolhimento de Anotação de Responsabilidade
17 Técnica – ART 5 1,10%
Aditamentos contratuais efetuados em percentual superior ao
18 permitido legalmente – extrapolação do limite 4 0,88%
Subcontratação de serviços não permitida/admitida no edital
19 ou contrato 2 0,44%

Inconformidades Relacionadas à Execução Orçamentária

Ausência de previsão orçamentária para cobrir custos da
contratação ou das etapas a serem executadas no exercício
20 financeiro em curso 22 4,86%
21 Deficiência ou ausência de orçamento discriminado da obra 17 3,75%
22 Ausência de planejamento para execução da obra 16 3,53%

Inconformidades Relacionadas às Medições e Pagamentos

23 Pagamento por serviços não executados no canteiro de obras 33 7,28%
24 Descumprimento de projeto básico na execução da obra 33 7,28%
25 Obras inexistentes 6 1,32%
26 Ausência de Diário de Obras 5 1,10%
27 Execução incompleta de obra 4 0,88%

Inconformidades Relacionadas ao Recebimento da Obra

Deficiências construtivas diversas – execução de forma
28 descompromissada com a boa técnica construtiva 29 6,40%
29 Fiscalização de obra deficiente ou inexistente 28 6,18%
30 Ausência de Termos de Recebimento Provisório e Definitivo 5 1,10%

Outras Inconformidades
Obra paralisada (diversos motivos) causando prejuízos ao
31 erário, descumprimento Lei Complementar nº. 101/2000 46 10,15%
32 Ausência de licenciamento ambiental 8 1,77%
33 Ausência de plano gerenciamento de RSDU 7 1,55%
34 Degradação ambiental proposital – operação de lixão 6 1,32%
35 Ausência de elaboração de Plano Diretor 2 0,44%
Descumprimento de Plano Diretor na análise de obras da
36 comunidade 1 0,22%
Total de constatações 453 100,00%
Fonte: elaborado pelo autor.
 54

Por oportuno, salienta-se que um grande número de inconformidades contidas

no quadro retro, apesar de em muitas oportunidades constarem do mesmo relatório
de auditoria, não sofrem uma análise contemplando o conjunto dos apontamentos
efetuados na área de execução de obras, sendo tratadas de forma individual, e, na
grande maioria dos casos, como falhas de cunho eminentemente formalista.

7.1.4 Principais normas aplicáveis

As principais normas aplicáveis na realização dos trabalhos de auditoria de

obras e serviços de engenharia são relacionadas a seguir, no Quadro nº 04:

Quadro nº 04 – Principais Normas Aplicáveis

Legislação Federal, conforme fonte: Brasil (2008a)

– Constituição da República Federativa do Brasil, de 05/10/1988
– Lei Federal nº 8.666, de 21/06/1966 – regulamenta o art. 37, inciso XXI da CF e institui normas
para a realização de licitações e contratos da Administração Pública
– Lei Federal nº 5.194, de 24/12/1966 – regula o exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto
e Engenheiro Agrônomo
– Lei Federal nº 6.496, de 07/12/1977 – institui a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) na
prestação de serviços de engenharia, de arquitetura e de agronomia
– Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1992 – dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos
nos casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na
Administração Pública
– Lei Federal nº 4.320, de 17/03/1964 – estabelece normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da Administração Pública
– Lei Federal nº 8.212, de 24/07/1991– dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui o
Plano de Custeio
– Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000 – LRF – estabelece normas de finanças públicas voltada
para a responsabilidade na gestão fiscal

Legislação Estadual, conforme fonte: Brasil (2008b)

– Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, de 03/10/1989
– Resolução nº 612, de 24/12/2002 – TCE/RS – estabelece o Sistema de Controle de Obras
Públicas (SISCOP) e define normas para os entes auditados na prestação de informações sobre a
execução/andamento de obras
 55

Legislação Federal, conforme fonte: Rio Grande do Sul (2003)

– Lei Federal nº 10.257, de 10/07/2001 – regulamenta os artigos 182 e 183 da CF, estabelecendo
diretrizes gerais da política urbana
– Lei Federal nº 6.938, de 31/08/1981 – estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente
– Lei Federal nº 9.605, de 12/02/1998 – dispõe sobre as sanções penais e administrativas
derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente
– Decreto Federal nº 3.179, de 21/09/1999 – regulamenta a Lei Federal nº 9.605/98, dispondo sobre
a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente
– Lei Estadual nº 9.921, de 27/07/1993 – dispõe sobre a gestão dos resíduos sólidos no Estado do
Rio Grande do Sul
– Lei Estadual nº 11.520, 03/08/2000 – estabelece o Código Estadual do Meio Ambiente do Estado
do Rio Grande do Sul
– Decreto Estadual nº 38.356, de 01/04/1998 – regulamenta a Lei Estadual nº 9.921/93, que dispõe
sobre a gestão dos resíduos sólidos no Estado do Rio Grande do Sul
– Resolução nº 001, de 23/01/1986 – Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) –
estabelece as definições, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e implementação da
avaliação de Impacto Ambiental
– Resolução nº 237, de 19/12/1997 – CONAMA – dispõe sobre a revisão de procedimentos e
critérios utilizados pelo sistema de Licenciamento Ambiental Instituído pela Política Nacional do
Meio Ambiente
– Resolução nº 307, de 05/07/2002 – CONAMA – determinações sobre a elaboração de Plano de
Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil
– Resolução nº 308, de 21/03/2002 – CONAMA – determinações sobre o Licenciamento Ambiental
de sistema de disposição final de resíduos sólidos urbanos gerados em municípios de pequeno
porte

Legislação afeta a cada ente público auditado

– Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA
Fonte: elaborado pelo autor.

Como se pode observar, existe todo um arcabouço legal utilizado para a

realização de auditorias de conformidade, nos quais são embasados os
apontamentos sobre as inconformidades/irregularidades levadas a relatório pelos
técnicos do TCE/RS.

O controle da legalidade constituiu a principal fonte de aspiração dos

legisladores quando da criação dos Tribunais de Contas. Essa forma de controle, em
que a instituição fiscalizadora verifica se o Administrador responsável agiu de acordo
com a lei, marcou o início dos trabalhos dos Tribunais de Contas e vem perdurando
ao longo dos anos, apesar dos avanços obtidos com a realização de auditorias de
natureza operacional, determinadas pelas diversas Cortes de Contas do País.
 56

7.2 A Auditoria e a Avaliação dos Processos de Gestão das Obras

Públicas

A área tradicional de atuação das entidades fiscalizadoras nas auditorias de

obras é o controle da legalidade e da regularidade envolvendo as suas operações.

A esse tipo de controle se uniria um controle orientado para a averiguação da

rentabilidade, da utilidade, da efetividade e racionalidade das operações estatais
envolvendo a contratação e execução de obras públicas. Isso abrangeria a análise e
averiguação da organização adotada pela Administração Pública e o seu Sistema
Administrativo.

A instituição do controle é inerente à economia e às finanças públicas. Trata-

se de um mecanismo regulador que deve apontar, para oportunamente proporcionar
ações saneadoras, os desvios das normas e as infrações aos princípios
constitucionais elencados no artigo 37 da Carta Magna, de tal modo que possam
adaptar-se às medidas corretivas convenientes caso a caso, para impedir, ou pelo
menos dificultar, a repetição das infrações no futuro.

Nos tempos atuais, os Tribunais de Contas vêm se libertando do mero

controle da legalidade para adotar meios de fiscalização mais eficientes, dentre eles
os que privilegiam as auditorias visando apreciar se os atos da Administração
Pública atingiram seus objetivos adequadamente, de forma eficiente, eficaz e com
efetividade, a chamada auditoria operacional.

Essa transformação foi devido à sociedade, que vem requerendo um Estado

capaz de atuar rápida e proficuamente na solução de problemas e no atendimento de
suas demandas.

Nesse contexto, com relação às obras públicas, cabe aos Tribunais de Contas
contribuirem para que os recursos gastos pelo governo na execução de programas
governamentais a elas ligados sejam aplicados de forma a garantir o atendimento
das necessidades requeridas pela sociedade.

Em um país onde a carga tributária é elevada e, ainda assim, os recursos são

escassos, a sociedade reivindica, com justa razão, que o Estado apresente
resultados no sentido da melhor utilização social desses recursos.
 57

É notório que a Constituição Federal de 1988 ampliou significativamente o

universo de competências e atribuições do Sistema de Controle Externo (arts. 70 a
75). Nesse novo cenário, a atuação do TCE/RS, como órgão de controle externo, em
íntima cooperação com a Assembléia Legislativa, engendra uma avaliação cada vez
mais criteriosa dos gastos públicos. A propósito, o texto constitucional inseriu no
ordenamento jurídico parâmetro de natureza essencialmente gerencial, intrínseco à
noção de eficiência (Emenda Constitucional nº. 19/98), eficácia e efetividade,
impondo como um dos vetores da regular gestão de recursos e bens públicos o
respeito ao princípio da economicidade, ao lado do basilar princípio da legalidade e
do também recém-integrado princípio da legitimidade (CF, art. 70, ‘‘caput’’).

Pode-se, assim, em síntese, afirmar que o Tribunal de Contas é destinatário

de explícita autorização constitucional para desempenhar, de modo independente,
porém harmônico, verdadeiro papel de parceiro da Administração Pública,
constituindo-se, com fulcro em competências e prerrogativas específicas, em
imprescindível colaborador e assumindo, em conseqüência, ativo papel institucional
na condução dos destinos da sociedade brasileira.

Nesse sentido impõe-se aos Tribunais de Contas o dever de se preocupar não

somente com a regularidade das contas públicas, enfocando apenas o aspecto
legalista, mas também com os resultados alcançados pela Administração Pública.

A execução de auditorias de obras públicas levando em consideração

parâmetros utilizados na realização de auditorias de natureza operacional ou de
desempenho, a fim de avaliar eficiência e efetividade no gerenciamento das etapas
de projeto e de execução de empreendimentos, é uma ferramenta útil no processo de
investigação das causas das não conformidades constatadas. Isto significa que as
deficiências de controle interno constatadas interferem direta e negativamente no
resultado do desempenho da ação pretendida pela Administração Pública ao
despender recursos para a execução de um empreendimento.

É bem verdade que a realização do tipo de auditoria pretendido, por uma série
de fatores, não se dá de forma plena, quer sejam esses fatores ligados à resistência
do corpo técnico a mudanças no procedimento de auditoria a executar, quer pela
relativa ausência de indicadores de desempenho eficientes que viabilizem a
aplicação dessa técnica de auditoria. Ditos empecilhos precisam ser removidos para
 58

que a ação do Controle Externo alcance um nível de efetividade maior nas suas
ações.

Afora as questões relacionadas às dificuldades de operacionalização do

sistema de auditoria proposto, essencial é a análise pormenorizada dos controles
internos do órgão sob auditoria.

E análise dos controles internos se identifica com análise do processo gestão

das atividades exercidas pelos órgãos auditados.

De acordo com Maranhão e Madureira (2004), processos podem ser definidos

como transformações de entradas, orientados por controles, em saídas, usando
recursos. A adoção de processos nessa sistemática define claramente uma cadeia
de atividades que pressupõe resultados devidamente identificáveis para cada uma
dessas atividades. A partir de uma gestão producente dos controles que monitoram
suas realizações, permitem o alcance desses resultados que, em seguida, servirão
de entradas para outras atividades da cadeia.

Esquematicamente, conforme Maranhão (2004), o citado processo pode assim

ser representado:

Fluxograma 02 – Controles na Execução de Obras Públicas

CONTROLES

ENTRADAS PROCESSO SAÍDAS

Fonte: Maranhão e Madureira (2004).

No esquema apresentado, para a execução de uma obra pública, as entradas

estão representadas por qualquer informação ou elemento necessário para o
processamento e execução de um determinado empreendimento ou de uma
 59

atividade necessária, inseridas num universo de realizações a executar que o

Administrador Público se defronta.

Depreende-se deste processo esquematizado dois resultados derivados da

análise da execução de obras públicas, ambos resultantes de trabalhos de auditoria
efetuados com foco em aspectos ligados às auditorias operacionais.

O primeiro resultado da análise está vinculado ao processamento da execução

de uma obra pública englobando-se a totalidade das ações necessárias a sua
completa consecução; ou seja, leva-se em conta no Ente auditado a parcela de seu
sistema de controle interno relacionado ao processo de gestão de obras públicas
(Secretaria de Obras, de Planejamento, de Meio Ambiente, etc.).

Já o segundo resultado decorre das averiguações e análises efetuadas sobre

o processo de gestão como um todo, tendo como foco de estudo os gargalos e as
deficiência apresentadas no processo (engloba aspectos vinculados a determinados
pontos de controle específicos, destacados como os mais críticos do sistema).

Nesse sentido, toma-se como universo amostral um conjunto de obras

executadas por um determinado Órgão Público auditado em um período de tempo
pré-definido. As entradas do processo seriam, portanto, todas as variáveis que
definiriam a priorização de execução das obras objeto da amostra, em detrimento de
outras (necessidades prioritárias de cumprimento de programas específicos de
governo, demandas por investimentos em determinadas áreas, entre outras), ou
seja, são definidas como necessidades básicas para que o processamento alcance a
contento o seu objetivo ou seu resultado com eficácia.

Nesse caso, o processamento propriamente dito consiste no desenvolvimento

das rotinas para que se possa concretizar a execução das obras eleitas. Este
processamento pode ser exemplificado com a utilização do Fluxograma 01.

Por meio do fluxograma em questão, são apresentadas as principais etapas,

em ordem seqüencial de execução, das obras públicas contratadas com terceiros.
Essas etapas são iniciadas com a análise do Programa de Necessidades, passando
pelo Estudo de Viabilidade, elaboração de Estudos Preliminares e Anteprojetos,
elaboração dos Projetos Básicos e Executivos, realização dos Procedimentos
Licitatórios, efetivação das Contratações e das Fiscalizações dos trabalhos, até o
 60

Recebimento das Obras, obras essas que podem ser traduzidas como o resultado
final do processo, ou seja, o produto (saídas).

Na análise das atividades pertencentes ao referido fluxograma, se depreende

o fato de que a eficiência no processo de gestão das obras públicas é extremamente
influenciada, vinculada e diretamente proporcional à existência de controles internos
eficientes nos Órgão Públicos auditados.

Indiscutível, portanto, que a Administração Pública moderna deva preocupar-

se com a gestão por resultados. No caso específico da execução de obras públicas,
a gestão pode ser considerada eficiente quando atende ao interesse público,
resultando em benefícios à sociedade, executando obras com qualidade,
economicidade, respeitando as normas legais e atingindo as metas previstas.

Analisando-se as principais inconformidades apontadas nos 183 contratos de

execução de obras públicas auditadas, expostas anteriormente junto ao Quadro nº 3,
constatamos a fragilidade dos controles internos promovidos:

• 24,48% das obras não sofreram fiscalização adequada que garantisse a

correta execução do contrato/empreendimento, ocasionando pagamentos
por serviços não executados, obras inexistentes e subcontratações não
permitidas;
• 20,30% das obras foram executadas embora inexistisse planejamento
adequado que assegurasse a plena finalização dos empreendimentos;
• 14,57% dos empreendimentos foram executados por empresas não aptas à
realização das obras, ou por empresas descompromissadas com as boas
técnicas construtivas (excessiva liberalidade na execução dos trabalhos),
não sendo imputadas, em nenhum dos casos, penalizações por parte da
contratante;
• 13,90% das obras analisadas possuíam inconformidades relacionadas ao
mau gerenciamento dos contratos, estando ausentes documentações legais
obrigatórias e realizados aditamentos contratuais indevidamente;
• 8,17% das obras executadas apresentavam deficiências no orçamento
discriminado elaborado para viabilizar a contratação;
• 7,29% das obras analisadas não possuem projeto básico ou os existentes
são extremamente deficientes;
 61

• 7,28% das obras foram originadas em procedimentos licitatórios eivados de

vícios e irregularidades;
• 4,01% estão representadas por outras inconformidades.

Nesse ponto cabe referir que as inconformidades individuais elencadas

anteriormente, pela gravidade do conteúdo de seus apontamentos, comprometem a
eficiência e a eficácia do sistema de gestão das obras praticado pela Administração
auditada.

Levando-se em consideração que foram relatadas, em média, mais de duas

inconformidades por obra analisada, podemos, em um exercício de aglutinação e
combinação de apontamentos, concluir que é elevada a possibilidade de ineficácia
do sistema e de ocorrer desperdício de recursos do erário no processo de gestão das
obras públicas.

Para exemplificar:

• em se computando os percentuais relacionados à falta de planejamento

para execução da obra, inexistência ou deficiência na fiscalização exercida
pela Administração Pública, e que ocorreu a execução do empreendimento
de forma descompromissada com as boas práticas construtivas pela
empresa responsável, esse percentual chega a 59,35% das
inconformidades levadas a relatório;

• se forem computados os apontamentos relacionados à ausência e/ou

deficiência de projeto básico, à inexistência ou deficiência do orçamento
discriminado e à fiscalização deficitária exercida pelo Órgão contratador,
chegamos a um percentual de 40,24% das inconformidades levadas a
relatório.

Isso equivale a afirmar que, em ambientes de controle interno deficiente, não

se obtêm, junto ao processo de gestão das obras públicas, garantias expressas e
evidentes de que os resultados da execução dessas obras reflitam de forma positiva
quanto aos aspectos da legalidade, economicidade e eficácia; ao serem analisados
os programas de governo a que os investimentos estão vinculados, se foram
eficientes e tiveram efetividade nas suas metas previstas.
 62

E essa análise não está sendo contemplada na averiguação das obras, pois
se utilizam tão-somente dos critérios inerentes à conformidade dos atos
Administrativos, como é o atual estágio de auditoria realizado pelo TCE/RS.

Notadamente, uma simples análise dos resultados obtidos com a aglutinação

dos percentuais exemplificados anteriormente nos revela um bom indicativo de onde
estão concentrados os problemas gerenciais, na execução das obras públicas, no
ente sob auditoria.

Repercussões negativas na execução de obras podem ser minimizadas ou

impossibilitadas de ocorrerem, com mudanças nas rotinas em que os problemas de
gestão foram constatados. Mudanças essas propiciadas pela inserção de controles
internos capazes de inibir o descumprimento sistemático das normas regentes dos
atos na Administração Pública.

A citada inserção de controles está delineada a uma sucessão de atividades

concatenadas, devidamente delimitadas para poderem ter suas análises
perfeitamente executadas e suas conclusões refletirem fidedignamente os resultados
encontrados.

E uma visão sistêmica do processo de gestão de obras públicas permite que

se visualizem com maior nitidez os gargalos ou ineficiências na operacionalização
das diversas atividades pertinentes a cada etapa do fluxograma de serviços, ou
mesmo as fragilidades que impactaram de forma significativa na sua eficácia.

Em tese é o que buscou o TCU em 2004, quando realizou o procedimento de

auditoria definido como: Auditoria da Qualidade das Obras Rodoviárias Federais17.
Esse relatório aborda fatos relacionados ao processo de gestão das obras
englobando-se a totalidade das atividades envolvidas na consecução dos
empreendimentos, bem como de atividades específicas do processo de gestão, que
requerem atenção especial do Órgão de controle.

Alguns trechos desse relatório foram selecionados no intuito de exemplificar

os campos/atividades analisadas no processo de gestão das obras públicas
envolvendo a malha rodoviária federal, tanto de ordem geral, como sobre pontos
específicos.

17
Brasil (2004).
 63

Sobre a conservação e estado da malha rodoviária federal18:

A malha rodoviária brasileira é predominante velha e excessivamente

utilizada. Oitenta por cento da extensão tem mais de dez anos de existência
e ultrapassam a vida útil projetada, requerendo obras de restauração.
[...] Até trechos pavimentados há menos de dois anos apresentam trincas,
cáries, deslizamentos.
[...] Entidades especializadas estimam que as más condições das rodovias
brasileiras fazem aumentar em até 38% o custo operacional dos veículos,
58% o consumo de combustíveis, 100% o tempo das viagens e 20% o custo
do frete. Por outro lado, de acordo com o Banco Mundial, cada dólar não
gasto na manutenção das estradas implica a necessidade de despender
cinco dólares em reconstrução.

Sobre a previsão de recursos que assegurem o pagamento pelos serviços

contratados19:

São vários os efeitos perniciosos da contratação de obras sem os recursos

requeridos para financiá-las. Obras paralisadas constituem o resultado
freqüente de interrupções do fluxo de recursos e causam grandes prejuízos
para o erário, em decorrência dos custos das constantes mobilizações e
desmobilizações de pessoal e equipamentos e das perdas de materiais e
serviços que ficam inutilizáveis depois de tanto tempo de espera.

Quanto aos projetos básicos deficientes, as contratações e os aditivos, vários

foram os aspectos abordados20:

Há casos também de utilização de projetos desatualizados ou feitos às

pressas, somente para permitir a licitação da obra.
Como resultado das imperfeições de projeto, são habituais as revisões
depois da contratação, quase sempre para acrescentar itens de serviços ou
materiais não previstos mas alegadamente necessários, os quais não
passam pelo crivo da licitação, sendo comum, por isso, saírem por preços
superfaturados.
[...] Verificou-se que os projetos de obras rodoviárias têm apresentado
baixa qualidade, acarretando prejuízos financeiros e ao andamento dos
trabalhos, sem que o DNER, hoje DNIT, responsabilize o projetista com
vistas à indenização. Ali foram citados erros grosseiros de projeto, os quais
demandaram acréscimos de quantitativos de serviços na execução.
Cabe ao DNIT promover perante o projetista, em tais situações, o
ressarcimento dos danos causados por sua imperícia no planejamento da
obra.
[...] O projeto básico passou a ser utilizado como um simples instrumento
para viabilizar os processos licitatórios, face à sua exigência legal. Hoje o
que importa é a existência de um projeto básico, seu conteúdo passou a ser
secundário. Como é usual ouvir dos técnicos do DNER: “O projeto básico
serve apenas para licitar”.

18
Brasil (2004, p. 8-9).
19
op cit. p. 14.
20
op. cit. p. 16, 43-44.
 64
[...] O DNER não pode tolerar erros ou omissões na elaboração e
atualização dos projetos de engenharia das obras, tendo em vista os
prejuízos que causam aos cofres públicos, injustificáveis perante a
sociedade. Portanto, sempre que ocorrerem fatos dessa natureza, o DNER,
amparado na legislação vigente e no contrato, adotará medidas punitivas,
tanto às firmas projetistas quanto às supervisoras, quanto às empreiteiras,
sempre que forem constatadas ações ou omissões que conduzam a
acréscimos de obras sem uma adequada justificativa.

É como se pudéssemos evidenciar que a sistemática desorganização de um

setor de planejamento de obras, na definição dos empreendimentos que deverão ser
executados num determinado período de tempo, estivesse sendo o responsável pela
repetida ocorrência de aditivos nos contratos de obras.

E sobre a operação dos serviços de controle de tráfego, selecionou-se o

seguinte trecho21:

Outro fator que contribui bastante para o estrago do pavimento consiste na

ausência, pode-se dizer, de controle de peso dos veículos que transitam
pelas estradas federais. O excesso de carga compromete a vida útil das
rodovias que são projetadas para suportar até um limite de quantidade de
tráfego e de pressão sobre a superfície. Superado o limite de peso,
começam a surgir fissuras no pavimento, que abrem caminho para a
entrada de água, que, por sua vez, danifica a estrutura da rodovia,
originando as crateras.

Com isso o Órgão de Controle busca claras e evidentes garantias de

obtenção, junto ao processo de gestão das obras públicas efetuado sob a
responsabilidade de seu jurisdicionado, de resultados positivos quanto aos aspectos
relacionados à legalidade, eficiência, eficácia, efetividade e economicidade.

Assim, o foco estrito na inconsistência ou na inconformidade, resultado da

análise da execução de obras públicas, leva à elaboração de apontamentos que
englobam exclusivamente a adoção de correção e à imputação de penalidades como
multas e ressarcimentos, que visam remediação dos danos e devolução aos cofres
públicos de verbas e/ou quantias desviadas. Apontamentos baseados em ações
detectadas, na maioria dos casos, a posteriori dos fatos.

No entanto, a oportunidade de aplicação de fatores inibidores a ações

propiciadoras de fraudes na gestão de obras públicas, expondo e atacando
principalmente as ineficácias e as ineficiências existentes no sistema de controle

21
Brasil (2004, p. 18).
 65

interno, fica relegada a um segundo plano, principalmente pela adoção de métodos

de auditoria não apropriados para a avaliação dos processos de gestão.

Atualmente, na Administração Pública, há quase uma obrigação no

desenvolvimento de formas de bem gerir os recursos públicos e deles retirar, com o
maior grau de eficiência, eficácia e efetividade possível, os melhores resultados.

Na iniciativa privada isto é uma questão de sobrevivência e continuidade

empresarial, enquanto que na Administração Pública se as regras do bem gerir não
se fazem presentes, desencadeia-se como resultado, por sinal, bastante recorrente,
o de impor o ônus do mau gerenciamento aos contribuintes.

E mau gerenciamento, inevitavelmente, está ligado à corrupção, e essa à

impunidade.
 66

7.3 A Auditoria de Obras Públicas e as Dimensões Eficiência, Eficácia e

Efetividade

A realização de tão somente auditorias tradicionais em obras públicas, com

foco estrito na legalidade e economicidade dos atos de governo, como é a descrição
atual das atividades levadas a efeito pelo TCE/RS, apresenta limitações. Limitações
essas externadas pela falta de análise da execução de todas as etapas que fazem
parte do processo de gestão de obras públicas, sua parcela de contribuição para a
análise da eficiência, eficácia e efetividade dos atos governamentais.

E isso se traduz em trabalhos incompletos realizados pelo TCE/RS, sob o

ponto de vista da análise global dos quesitos que envolvem a aplicação de recursos
públicos destinados à execução de obras públicas.

É oportuno que se avalie a possibilidade e a conveniência de utilizar/introduzir

as dimensões eficiência, eficácia e efetividade ao tradicional controle da
conformidade, o que pode apresentar uma avaliação mais qualificada sobre os
gastos em obras públicas, visto que leva em consideração os resultados efetivos,
bem como os impactos sobre a qualidade de vida das pessoas.

Deveria, portanto, a auditoria realizada sobre a temática obras públicas

englobar fatos muito além da análise pontual, visando à caracterização da existência
de fraudes em licitações, emprego de materiais de baixa qualidade, uso de técnicas
inadequadas, obras paralisadas ou inacabadas, descumprimento de cláusulas
contratuais e do cronograma físico-financeiro, superfaturamento de preços e
pagamentos por serviços não executados. Poderia-se voltar a análise, por exemplo,
para a averiguação se o resultado pretendido com a obra justifica o seu custo, se a
obra foi realizada conforme previsão inicial e se os objetivos previstos foram
alcançados, se a demanda da sociedade pelos investimentos efetuados foi
plenamente atingida, provocando o impacto social desejado.

Minimizado estaria, portanto, o enfoque limitado da atuação do Tribunal na

análise sob comento.

De acordo com Toscano Jr. (2008), os conceitos de eficiência, eficácia,

economicidade e efetividade constituem e/ou consubstanciam os principais objetivos
 67

da auditoria operacional. Adaptando-se o editado pelo citado autor, a realização de

auditoria com a utilização de elementos da auditoria operacional, seria assim definida
em suas áreas de atuação:

• Auditoria de Eficiência22, que se propõe a analisar:

– se o Órgão Público ao contratar a execução da obra está protegendo e

empregando os recursos econômica e eficientemente, cumprindo as leis e
regulamentos aplicáveis e assumindo postura a eliminar as causas de
ineficiências ou das práticas antieconômicas:

– se as entidades estão adquirindo os materiais, os serviços e contratando

a execução de obras de que efetivamente necessitam, com qualidade e
na quantidade adequada e ao menor custo possível;

– se o resultado pretendido com a obra justifica o seu custo – avaliação

custo x benefício (nenhuma obra pública será considerada útil e
vantajosa a sua execução se o custo de implantação e de manutenção
for superior aos benefícios sociais auferidos – considerados benefícios
atuais e futuros);

– se é utilizado um sistema de controle adequado, que possibilite medir o

seu desempenho em termos de economia e eficiência dos programas;

• Auditoria de Eficácia23, que objetiva:

– verificar se a Administração, através do projeto ou meta, em que havia

sido inserida a execução de obra pública, conseguiu atingir os objetivos a
que se propôs, inclusive os estabelecidos pelas normas pertinentes;

– verificar a existência de sistemas estruturados que possibilitem a coleta

de dados e que propiciem a adequada avaliação do desempenho;

– averiguar se a entidade busca o aprimoramento dos procedimentos e dos

controles administrativos, visando ganhos em desempenho da entidade,
22
Eficiência significa fazer um trabalho correto, sem erros e de boa qualidade; seu oposto atende
pelo nome de retrabalho, motivo pelo qual a eficiência implica em fazer certo as coisas, e da primeira
vez.
23
Eficácia significa fazer um trabalho que atinja plenamente um resultado que se espera. É fazer a
coisa certa, ou seja, a coisa que leva ao resultado almejado (é uma medida vinculada ao resultado).
Exemplificando: um vendedor pode visitar uma dezena de clientes num dia, mostrando-se muito
eficiente; porém, se não fechar nenhum negócio, terá sido ineficaz.
 68

ou seja, melhorias no processo de gestão da execução de obras públicas

em seus múltiplos aspectos (planejamento, execução, controle e
avaliação);

• Auditoria de Efetividade24, que visa:

– mensurar o efeito ou o impacto transformador de uma ação que se quer

modificar;

– avaliar o impacto social decorrente da execução da obra ou da

finalização de um empreendimento que alterou o entorno e o meio
ambiente onde foi inserido;

– verificar se os resultados apresentados com o programa, ou ação

governamental, em que se encontrava inserida a execução de obra
pública, corresponderam às necessidades que deram origem à ação, ou
seja, se foram adequados; se essa ação governamental implementada
e os resultados obtidos permitiram uma distribuição mais justa dos
recursos e dos seus benefícios decorrentes, ou seja, se ocorreu
eqüidade; e, se a execução da obra promoveu a satisfação das
exigências e das demandas da sociedade, ou seja, se a ação
correspondeu à política pública definida.

Segundo o entendimento de Toscano Jr. (2003), as perspectivas das

auditorias de eficácia e de eficiência diferem da perspectiva da auditoria de
efetividade. Enquanto nas duas primeiras são enfocados aspectos internos da
organização, na última busca-se avaliar os reais benefícios auferidos pela população
atingida pela execução do investimento público, a partir do resultado final obtido pela
gestão de todos os recursos públicos envolvidos nos dispêndios.

Adaptando-se o referido entendimento à gestão das obras públicas,

poderíamos dizer que as auditorias de eficiência, de economicidade (leia-se aqui
conformidade) e de eficácia serviriam respectivamente para a averiguação e análise
dos níveis de retrabalhos e avaliação dos custos desnecessários no processo de
gestão das obras públicas, do alcance integral ou parcial dos resultados esperados

24
Efetividade significa influenciar positivamente o impacto por meio da geração de produtos.
 69

em cada etapa da gestão do ciclo de execução e do custo de oportunidade envolvido

no processo de contratação dessas obras.

E, em se tratando da dimensão eficiência na análise da execução das obras

públicas, Zymler (2006, p. 8-9)25 assim entende como profícua a atuação dos
Tribunais de Contas:

A fiscalização das obras públicas pelos Tribunais de Contas deve começar

ainda na fase licitatória, antes da assinatura do contato para o início da
construção. Essa prática preventiva inibe a corrupção, previne eventuais
erros de projeto e até a possibilidade de que, no futuro, essa obra venha a
ser paralisada devido às irregularidades, como é comum no Brasil.
[...] O controle externo realizado pelas Cortes de Contas, muitas vezes
chega atrasado.
Hoje o TCU pode, por exemplo, suspender cautelarmente o repasse de
recursos para uma obra na qual seus técnicos constatem indícios de
irregularidades, mesmo que o assunto não tenha sido julgado pelo Plenário
da Corte.
[...] Em 1995 um levantamento do Congresso identificou 2,2 mil obras
federais inacabadas ou que não haviam sido concluídas no prazo previsto.
A falta de eficiência nos projetos básicos é a principal causa de erros
e desvios. Essa é a falha mais importante detectada pelo controle
externo do TCU.
[...] Em 2005, as obras com irregularidades graves representaram 40,5% do
total fiscalizado. É um índice preocupante, embora nem tudo seja resultado
de corrupção. Muitos erros são causados por falta de assessoramento
técnico e jurídico nas licitações e contratos. (grifo nosso).

Como exemplos práticos de averiguação, atentando para a utilização da

dimensão eficácia26, mencionam-se:

• a aquisição de uma usina de asfalto, onde, a princípio, foram observados e

atendidos todos os procedimentos contábeis e financeiros e averiguado o
preço da aquisição com o valor praticado no mercado, porém, nada
existindo ou sendo mencionado/relacionado a projeto de licenciamento junto
ao respectivo órgão ambiental. Esta despesa, mesmo formalmente correta,
poderia ser indevida/imprópria, caso existissem restrições ambientais que
inviabilizassem sua implantação e operação, gerando desperdício de
dinheiro público por ser declarada ineficaz e ineficiente;

25
Benajmin Zymler é Ministro do TCU e efetuou diversas recomendações no tocante à fiscalização de
obras públicas, em palestra proferida por ocasião da realização do IX Simpósio Nacional de Obras
Públicas, realizado em novembro/2005, em Foz do Iguaçu, Paraná.
26
Adaptado de Motta (2008).
 70

• a construção de uma estação de tratamento de esgotos sem a existência

da rede coletora, ou com a rede coletora executada, porém não sendo
efetuadas ou proporcionadas condições aos moradores, público alvo de
utilização da rede coletora, as ligações domiciliares. A obra existiria,
estando em conformidade de acordo com a análise efetuada sobre o custo,
a técnica utilizada e a qualidade dos serviços e materiais empregados no
canteiro de obras, mas não poderia ser posta em operação, em função de
não receber o esgoto a tratar.

Já o termo efetividade, conforme anteriormente abordado, procura mensurar

o impacto das ações dos programas governamentais sobre a população alvo, sendo
que qualidade da obra executada está relacionada ao atendimento das necessidades
do estado pelos benefícios da utilização do objeto construído.

Seguindo a linha de raciocínio de que é mais difícil recuperar um recurso

investido de forma errada do que evitar um erro no investimento daquele recurso, é
que a auditoria de obras públicas, utilizando-se ferramentas de auditoria operacional,
ganha relevância.

A efetividade, segundo Bittencourt (2005), é sempre um indicador de

satisfação externa, ou seja, um indicador que procura os reflexos da gestão dos
recursos públicos na sociedade (cidadãos), enquanto que a economia, a eficiência e
a eficácia representam indicadores internos à organização. É necessária, portanto, a
existência de um planejamento por programas em que as metas e objetivos estejam
claramente identificados, descritos e quantificados.

E a existência de um efetivo planejamento da ação governamental é

fundamental, segundo Pereira (2004, p 45), para a redução de prejuízos e
desperdícios na execução de obras:
 71
Ao contrário do que muitos supõem, administradores públicos, empresários
(entre os quais diversos ligados ao setor da construção civil, energia,
telecomunicações, transportes, por exemplo) e segmentos empresariais
brasileiros importantes, têm visões muitas vezes distorcidas do papel do
planejamento e do projeto. Imaginam que planejar e projetar apenas
aumentam os custos. Ledo engano. Basta observar o que os países
desenvolvidos, praticamente sem exceção, fazem nessa área. No Japão,
nos países da União Européia, nos Estados Unidos e no Canadá, governo
e iniciativa privada chegam a despender até seis anos no planejamento e
desenvolvimento do projeto de obras nos mais diversos setores. A obra
praticamente dita, em função disso, chega a ser executada em seis meses,
praticamente sem erros ou desperdícios resultantes de trabalhos malfeitos.
E, essencialmente elas são necessárias e foram pensadas e decididas com
base em diagnósticos, fruto de pesquisas e análises minuciosas. A margem
de erro e o desperdício reduzem-se, assim, a percentuais mínimos.

Voltando ao foco da análise de execução de auditoria em obras públicas com

a utilização da dimensão efetividade, não se lidaria apenas, conforme descrito
anteriormente, com variáveis internas ou instrumentais (no caso, o volume de
recursos aplicados na execução da obra, a legalidade das contratações efetuadas ou
o custo final do empreendimento), mas os efeitos que a execução da obra pública
causa no ambiente externo. A identificação e a quantificação desses efeitos são,
amiúde, enunciados de maneira qualitativa e normativa, em termos gerais e
abstratos, tais como27:

• o aumento da qualidade de vida em uma determinada região por influência

direta da canalização e do tratamento dos esgotos domésticos;

• os reflexos do aumento da segurança em uma coletividade após a

instalação de um posto policial na região;

• a melhoria do tráfego com a execução de uma passagem de nível ou a

construção de um viaduto, averiguando o resultado em termos de
diminuição de acidentes, do tempo de deslocamento e do consumo de
combustíveis;

A utilização dessa dimensão também pode ser efetuada no intuito de

quantificação e identificação dos investimentos em obras públicas e serviços de
engenharia nos setores onde são externalizadas as maiores deficiências da
Administração, ou seja, onde ocorrem os piores índices de efetividade. A
exemplificar:

27
Adaptado de Bittencourt (2005, p. 66-67).
 72

• serviços de monitoramento das condições de estabilidade e conservação

de pontes, passarelas e viadutos (inserção das atividades de manutenção
preventiva visando à diminuição de riscos de acidentes à população);

• relação direta dos custos do tratamento da água gerados devido ao

aumento da quantidade de poluentes nos recursos hídricos ou derivados da
exploração de mananciais mais distantes dos centros urbanos (busca e
transporte de água em melhores condições de tratamento, para posterior
consumo pela população atendida).

Outros fatores que devem ser levados em consideração, na análise dos

efeitos gerados pela inserção de uma obra pública de impacto em uma região, estão
relacionados:

• à influência provocada pela obra auditada noutras áreas da sociedade,

como por exemplo: a construção de uma barragem para geração de energia
ou para acumulação de água para abastecimento, junto à determinada
comunidade ribeirinha, poderia resultar na eliminação de algumas espécies
de peixes, ou no alagamento das áreas agriculturáveis da região, tornando
insustentável economicamente aquela comunidade, visto ser a pesca e a
agricultura, respectivamente, as atividades econômicas predominantes até
então, se não forem criadas novas opções econômicas locais, sempre sem
esquecer a inserção do conceito de sustentabilidade;

• à influência originada por outras obras ali existentes ou derivadas de ação

ocasionada indiretamente por outro programa de governo, que também
tinha por objetivo a implantação de obra de impacto nessa mesma área.

Os tópicos anteriormente elencados encontram eco no pensamento de

Bittencourt (2005, p. 66):

Além disso, podem existir externalidades positivas ou negativas geradas

pela ação auditada em outras áreas da vida social, que provavelmente
deixarão de ser examinadas na sua auditoria, mas representam um
componente da efetividade do programa. Por outro lado, e principalmente,
há o problema da casualidade: os efeitos observados na área–objeto do
programa analisado podem ter vindo de outras políticas públicas ou de
fatores exógenos da vida social que não têm correlação com o próprio
programa.
 73

Vê-se, portanto, que a auditoria em obras públicas realizada com base em

uma abordagem diferenciada, a fim de serem observadas e averiguadas situações
além da conformidade, se revela muito importante, uma vez que as obras estão
definidas como a parte mais aparente das políticas públicas.

Conforme Albuquerque (1995), suas execuções representam, dentre as

atividades governamentais efetuadas, aquelas de maior grau de vulnerabilidade e
risco inerente à ocorrência de desperdícios, abusos administrativos, práticas
deficientes, fraudes, crimes econômicos, corrupção e atos ilícitos.

Segundo o autor, os auditores devem compreender as obras públicas como

parcelas importantes dos programas governamentais ou de seus meios para as suas
execuções, devendo, as auditorias em obras públicas, serem vistas como etapas das
auditorias de programas. Cabe à auditoria, portanto, avaliar a adequação dessas
obras públicas às diretrizes da Administração e, diante do conjunto de ações, sua
importância em relação aos resultados esperados.

E é através da Administração Pública que o Estado dispõe de elementos

necessários para a implementação de suas prioridades, sendo de extrema relevância
o estudo acerca das ações empreendidas pelo gestor de Governo, destacando
especial atenção ao grau de aderência ao interesse público, ou seja, a efetividade.

Porém, devido ao fato de que os sistemas de controle interno adotados na

execução de obras públicas possuem, na grande maioria dos casos, limitações, quer
motivadas propositalmente ou pelo fato de serem expostos a um elevado grau de
vulnerabilidade, os tornam não confiáveis.

Na definição de Albuquerque (1995, p. 151):

 74
O objetivo do ato fraudulento (ação praticada de má-fé) é a obtenção de
alguma vantagem pessoal. Há, sempre, alguma necessidade material a ser
suprida. E essa necessidade não tem medida absoluta, pois uma pessoa só
apanha uma moeda perdida na calçada se aquele dinheiro lhe puder ser
útil.
Para cometer uma fraude, também é fundamental que haja oportunidade.
Há aqueles que nunca se depararam com uma moeda esquecida na
calçada.
Outros, por sua vez, avistaram a tal moeda, mas, não se apropriaram dela,
com receio de um fragrante. As pessoas que cometem fraudes se certificam
de que há uma margem razoável de chances de impunidade.
Para que se cometa um ato fraudulento, nos parece fundamental a
presença dessas três condições. A essa associação chamamos de equação
da fraude ou trinômio “DADE”:
NECESSIDADE + OPORTUNIDADE + IMPUNIDADE = FRAUDE
É muito comum a associação da fraude ou corrupção à classe política,
talvez porque as mencionadas condições se tornem mais favoráveis junto
ao poder. (grifos do autor).

A corrupção afeta a qualidade do serviço prestado, modifica a decisão de

investimentos das empresas e reduz a eficiência burocrática. E complementa o
citado autor28:

Por força disso, dentre os fatores ambientais relacionados com a execução

de obras públicas e demais atividades governamentais, merecem atenção
especial a atitude gerencial e os recursos humanos, pois compreendem a
conduta das pessoas envolvidas no processo e, em conseqüência,
possuem um maior grau de vulnerabilidade à ocorrência de fraudes.

Portanto, fazem-se necessárias as mais diversas averiguações por parte dos

Órgãos fiscalizadores, a fim de eliminar, ou pelo menos minorar, prejuízos aos cofres
públicos pela má gerência dos recursos destinados à execução de obras públicas,
observando-se se as decisões tomadas pelos Ordenadores de Despesas foram as
mais razoáveis diante dos valores constitucionalmente protegidos.

E, como exemplo de abordagem sobre ação governamental envolvendo

recursos destinados à execução de obras, levando-se em consideração a dimensão
da efetividade temos as obras e serviços relacionados ao saneamento básico. Os
motivos seriam relacionados, principalmente, à importância desse tema, ao volume
de recursos envolvidos, à existência de ações governamentais programadas em
quase a totalidade dos municípios gaúchos e ao impacto quase que imediato gerado
na população alvo dessas ações programadas.

28
Albuquerque (1995, p. 152).
 75

Gradativamente, porém de forma lenta, o Estado, em todas as suas esferas,

vem retomando os investimentos em saneamento básico, reconhecendo, embora
tardiamente, a importância do setor na diminuição das desigualdades sociais e na
melhoria da qualidade de vida da população.

E é isso o que nos mostra o resultado da Pesquisa Nacional de Saneamento

Básico, realizada em 2000 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE,
apontando a evolução ocorrida nos quantitativos relacionados aos sistemas de
abastecimento de água, levando-se em consideração os últimos 11 anos (até 2000)
29
:

• o censo realizado em 2000 aponta uma população brasileira na faixa de 138

milhões de habitantes;
• 31 milhões de pessoas não tem acesso a redes de abastecimento de água;
• no período de realização da Pesquisa, 27 milhões de habitantes foram
agregados ao percentual da população beneficiada com abastecimento de
água;
• para o atendimento à população são fornecidos pelos sistemas de
abastecimento de água 43 milhões de metros cúbicos de água diariamente,
dos quais 32 milhões têm o tratamento convencional efetuado, 7,8 milhões
recebem simples desinfecção através da adição de cloro e 3,1 milhões são
consumidos sem nenhum tipo de tratamento;
• dos 14,6 milhões de metros cúbicos de esgoto coletados diariamente, apenas
35% são tratados;
• o Brasil possuía cadastrada na época uma rede coletora de esgoto de 191.270
km, sendo que deste total, somente 8.337 km de rede constavam como
instalados no Estado do Rio Grande do Sul.

Cabe, na análise das demandas de serviços a serem efetuados pela

Administração Pública, averiguar se há ações desenvolvidas no sentido de
maximizar a atuação/distribuição de água potável à população, bem como ações no
sentido de ampliar o percentual de água tratada e de esgoto coletado e tratado,
beneficiando diretamente toda a população do município/região (efetividade do
serviço prestado, eficiência na prestação dos serviços e eficácia no tratamento da
água).
29
Fonte: diagnóstico e tabelas disponíveis em <http://www.ibge.gov.br>
 76

7.4 Exemplos de Aplicação e Sugestões de Averiguação

Parece-nos claro que é possível e necessário ampliar as dimensões da

análise da auditoria realizadas em obras públicas com a utilização de
metodologia/ferramentas da auditoria operacional.

A existência de certa demanda reprimida por trabalhos de avaliação foi

exposta por Garcia (2001, p. 15), sendo assim resumida:

O avolumar de ineficiências, de desperdícios, de equívocos na condução

das ações governamentais, o crescimento das críticas sobre a qualidade,
quantidade e oportunidade dos serviços e produtos oriundos da
Administração Pública, o interminável ajuste fiscal que exige fazer mais
com o mesmo recurso financeiro ou o mesmo com cada vez menos, a
insuportável insegurança que preside os processos decisórios, a sensação
dominante de que se esforça muito para obter resultados pífios, tudo isso
em interação acaba por produzir um verdadeiro clamor por avaliações.

Como podemos observar, a simples verificação da economicidade/legalidade

das ações do governo realizadas por ocasião da contratação/execução de obras
públicas não contempla, em sua grande maioria, a real necessidade de averiguação
demandada pela sociedade, quer seja em relação ao volume de recursos envolvidos,
quer seja pela importância do empreendimento executado junto a essa sociedade
demandante, diretamente afetada pela inclusão da obra executada (controle social).

A fim de externar essa necessidade, foram analisadas diversas situações

derivadas, ou da execução de determinadas obras públicas, envolvendo ações
governamentais diretas, ou de demandas reprimidas de investimentos, no sentido de
suprir as necessidades da população com relação a diversos assuntos,
principalmente os relacionados à infra-estrutura.

Essas análises foram efetuadas tomando-se por base o resultado de

pesquisas efetuadas junto aos meios de comunicação, cujas reportagens abrangiam
ações governamentais traduzidas em execução de obras públicas, ou matérias
publicadas que envolviam necessidades a serem supridas pelo governo (também
envolvendo a execução de obras públicas).

Na área de saneamento básico, podemos destacar como exemplos de

obras/ações a serem auditadas com base na analise proposta:
 77

• verificação das ações empreendidas pelo Órgão Público auditado visando à

implantação de saneamento básico e de sistemas de tratamento de esgoto
destinados à despoluição das águas de superfície e, conseqüentemente,
preservação das águas subterrâneas, refletindo na efetiva melhoria da
qualidade de vida das pessoas:

– no Anexo A1 são apresentadas ações do Poder Público por realizar,

destacando-se a eliminação de esgotos a céu aberto;
– no Anexo A2 é apresentada sugestão de averiguação da implementação
de parcerias público-privadas no sentido da viabilização/concretização de
obras destinadas ao saneamento básico;
– no Anexo A3 sugere-se a averiguação da existência de estudos técnicos
e levantamento de dados que visem ao planejamento das ações
governamentais associadas ao saneamento básico, como, por exemplo, a
edição de Plano Diretor de Esgoto Sanitário;
– no Anexo A4 apresentamos a ação do controle externo associada ao
controle social – averiguação do efetivo cumprimento dos programas de
governo previstos nas plataformas eleitorais dos candidatos eleitos;
– no Anexo A5 são apresentadas ações do Governo Municipal de Caxias
do Sul visando à despoluição das águas do Arroio Tega. Sugere-se: a
averiguação da efetiva implantação das obras e a observação da
obtenção dos resultados esperados, a fim de para quantificar a melhoria
da qualidade de vida da população atendida pela obra inserida;
averiguação dos custos efetuados frente aos resultados obtidos e a
efetiva aplicação dos recursos recebidos na finalidade proposta;

• averiguação do correto dimensionamento do sistema de tratamento adotado

com a verificação dos parâmetros estabelecidos e dos efetivamente
alcançados:

– exemplo consta do Anexo A6, Estação de Tratamento de Esgoto do

Canyon – Caxias do Sul/RS. Trata-se de projeto superestimado frente ao
volume de esgoto que ali pode ser tratado. Ao exposto, soma-se o fato
de que o Município não conseguiu a efetiva participação da população na
implantação das ligações domiciliares à rede coletora instalada;
 78

– no Anexo A7 consta exemplo de execução de Estação de Tratamento de

Esgoto cloacal em bairro popular da cidade de Bento Gonçalves, ausente
qualquer ação governamental no sentido de executar as redes coletoras
de esgoto doméstico, contribuindo para ações de degradação ambiental e
externando a ausência de planejamento do Órgão;
– no Anexo A8 demonstra-se a necessidade de averiguação do
cumprimento da legislação ambiental por parte do Órgão executor de
serviços de macro-drenagem e verificação se estes serviços estão
revestidos de finalidade pública e social (eliminação de alagamentos,
afastamento de vetores, combate à proliferação de doenças).

Na área de abastecimento e tratamento de água, por exemplo, são

relevantes averiguações no seguinte sentido:

• se o Município adota medidas no sentido de preservação das áreas

pertencentes às bacias de captação, preservando, conseqüentemente, a
qualidade da água reservada nas barragens (restrições de utilização das
áreas, execução de redes coletoras de esgoto doméstico, visando o
afastamento e tratamento dos efluentes originados e evitando a
contaminação dos mananciais);

– exemplos podem ser identificados junto às Barragens da Maestra e do

Complexo Dal Bó em Caxias do Sul (Barragens São Paulo, São Pedro e
São Miguel), Anexo B1, que juntas respondem por mais de 30% do
volume de água utilizado para abastecimento e consumo da cidade e
estão completamente inseridas na zona urbana. Veja que quanto mais
contaminada a água a ser tratada, maior o seu custo de tratamento e
menor a qualidade da água oferecida à população. A alternativa mais
comum adotada é a busca por água em melhores condições de
distribuição, geralmente em mananciais bem mais distantes dos centros
urbanos, o que eleva sobremaneira o custo.

No que diz respeito à execução de obras públicas e conseqüente degradação

ambiental ocasionada por essas ações, cabe a realização de auditoria com enfoque
em averiguar:
 79

• se o Poder Público executante das obras adota medidas no sentido de

diminuir o impacto ao meio ambiente causado pela execução de
determinado empreendimento;

• se as ações executadas sofrem a devida análise técnica-ambiental e os

empreendimentos que causam degradação ao meio ambiente se encontram
devidamente licenciados;

• se ocorre incentivo a ações que visem à sustentabilidade e o manejo

adequado dos recursos aturais envolvidos;

• se a preservação do meio ambiente está devidamente inserida e

contemplada nos estudos de planejamento urbano;

– o exemplo destacado no Anexo C1 apresenta ação de auditoria a realizar,

no sentido de averiguar se a obra executada no Parque da Festa Nacional
da Uva, Caxias do Sul/RS, cuja finalidade era a execução de uma Cancha
de Rodeio, com supressão de diversas espécies nativas da Mata Atlântica
para dar lugar ao empreendimento, se encontrava licenciada e com ações
reparadoras à degradação ambiental causada previstas;
– já o exemplo destacado no Anexo C2 explora auditoria a ser realizada
sobre particularidade existente na expansão da malha viária municipal,
sistema de mobilidade urbana. A abertura de rua causa degradação ao
meio ambiente e expõe necessidade de haver planejamento
governamental e estudo técnico adequado.

Nas obras relacionadas à mobilidade urbana/trânsito, diversos são os

aspectos que podem ser inseridos nas auditorias visando à averiguação da
eficiência, eficácia e efetividade das ações governamentais empreendidas, dentre as
quais podemos destacar:

• a averiguação das ações efetuadas com o intuito de proporcionar melhorias

na mobilidade urbana em determinada região da cidade, como, por
exemplo, obras impactantes no sistema viário executadas visando
desafogar o trânsito, economia de combustível e diminuição de riscos de
acidentes aos usuários, com conseqüente aumento da qualidade de vida da
população;
 80

– exemplo de ação a auditar consta do Anexo D1, e diz respeito à execução

de viaduto sobre a Rótula Nélson Bazei (entroncamento da Perimetral Sul
com a RS 122), em Caxias do Sul/RS; onde podem ser abordados tópicos
versando sobre a existência de estudos que definissem qual a melhor
alternativa para o local, se a execução da obra ocasionou diminuição dos
riscos de acidentes, de consumo de combustível e de tempo de
deslocamento (engarrafamentos) e aumento da segurança dos usuários
(as metas traçadas foram alcançadas?);
– verificar se foram supridas as necessidades locais e regionais, bem como
averiguar se existe planejamento a longo prazo, visando à absorção da
demanda crescente por investimentos na área – Anexo D2; além da
averiguação se a temática mobilidade urbana é vista sob um enfoque
global, admitindo diversas influências, dentre as quais a necessidade de
se educar a população – Anexo D3;
– verificação do cumprimento de ações previstas no planejamento
governamental, bem com indicações daquelas que podem vir a ser
implementadas ou que não estavam sendo contempladas devido à
omissão por parte do Poder Público (caso do acesso à cidade de Fores da
Cunha, ou do trevo de acesso à Universidade de Caxias do Sul) – Anexo
D4.

Quanto à auditoria a ser efetuada levando-se em consideração a execução de

obras que resultem em edificações ou sob o aspecto da manutenção do
patrimônio público, temos como enfoque para análise as seguintes sugestões:

• averiguar se o empreendimento público está inserido em um programa que

vise a sua manutenção e conservação de forma periódica, refletindo, por
conseguinte, em edificações seguras e estáveis, que não ofereçam riscos
de acidentes derivados da omissão do Poder Público;

– exemplos constam do Anexo E1 (prédios escolares abandonados), do

Anexo E2 (pontes necessitando de manutenção periódica – elevado
risco de acidente) e do Anexo E3 (patrimônio público sucateado e
abandonado – obra do Arquiteto Oscar Niemeyer na cidade de Vacaria,
em adiantado estado de deterioração);
 81

• averiguar a existência de parâmetros e estudos que demonstrem a

viabilidade e a sustentabilidade da execução da obra pública, analisando se
o empreendimento sofreu o devido planejamento, a fim de dar maior
eficiência e eficácia à aplicação dos recursos públicos lá investidos,
revertendo em maiores benefícios à sociedade;

– exemplo de averiguação consta do Anexo E4 – execução de obra visando

à construção do Complexo de Águas Termais na cidade de Veranópolis;
obra está abandonada, possui inviabilidade econômica de exploração,
conta com ausência de planejamento, ocasionando desperdício de
recursos públicos e devolução de verba à União;
• averiguar se o empreendimento executado está cumprindo com a finalidade
para que foi concebido, além de verificar se foram implementadas ações,
por parte do Órgão contratante a fim de que sejam criadas situações que
possibilitem o atingimento das metas previstas com a conclusão das obras
projetadas;

– exemplo consta do Anexo E5, onde é apresentada a obra do Presídio

Regional de Caxias do Sul, concluída e sem previsão de utilização por
falta de planejamento para o aparelhamento do prédio edificado;
• verificação da demanda por obras públicas há muito tempo existente e
ainda não suprida pela Administração, por omissão de seu representante;
averiguar se as obras e os investimentos solicitados estão inseridos em
programas que visem ao atendimento das necessidades da parcela da
sociedade requerente;

– no Anexo E6 consta exemplo de necessidade de diversas comunidades

de Caxias do Sul por escolas localizadas em suas sedes;
• verificar se a finalidade da obra está revestida de interesse público e a sua
execução repercutirá em benefícios diretos à sociedade, sendo analisado o
seu custo frente às benesses geradas com a sua execução;

– exemplo consta do Anexo E7 – execução de réplica do Cristo Redentor na

cidade de Ciríaco/RS – devolução do valor aos cofres públicos, pois
resultante de obra completamente desnecessária à sociedade local frente
à demanda por serviços públicos por executar;
 82

• averiguar se à sociedade é proporcionado poder de escolha sobre a

destinação de recursos para aplicação na execução de obras públicas,
aumentando de forma vertical o exercício do controle social e da
accountability;

– exemplo consta do Anexo E8 – pesquisa de opinião sobre a execução de

obra da Câmara Municipal de Vereadores de Gramado;
• verificar se a obra possui projeto básico que reflita a realidade a ser
executada no canteiro de obras, especialmente quanto à adoção de normas
técnicas adequadas, além de averiguar se a empresa contratada executou
as obras dentro do solicitado, a fim garantir a estabilidade da edificação;

– no Anexo E9 é exemplificada obra onde as deficiências, tanto de projeto

quanto construtivas apresentadas, comprometeram a estabilidade da
edificação, ocasionando prejuízos aos cofres públicos com refazimentos
de diversos serviços; no Anexo E10 consta exemplo onde falhas
construtivas em barragem ocasionaram prejuízos aos cofres públicos e
degradação do meio ambiente;
• averiguação da existência de recursos orçamentários que possibilitem a
execução completa dos empreendimentos projetados, evitando-se, desse
modo, a interrupção e a não conclusão das obras, minimizando a
possibilidade de prejuízos à sociedade;

– exemplo consta do Anexo E11 – obras inacabadas por falta de

planejamento e de recursos suficientes que possibilitem o fiel
cumprimento das obrigações decorrentes da contratação por parte do
Poder Público;
• averiguar a existência de obras consideradas eleitoreiras, cuja principal
finalidade está na promoção pessoal do seu idealizador, e não no benefício
direto à sociedade;

– exemplo consta do Anexo E12 – obra do programa cimento social

considerada propaganda político-partidária, promovendo ilegalmente seu
idealizador;
• averiguação a ser efetuada sobre a gestão das obras públicas; se o Órgão
adota providências no sentido de verificar a conformidade de todos os atos
 83

envolvidos e que resultem na contratação de execução de obras públicas

dentro dos critérios de economicidade, legalidade e refletindo seus recursos
envolvidos na efetividade das ações governamentais;

– exemplo consta do Anexo E13 – favorecimento à empresa para lograr

êxito em procedimento licitatório, contratando seus serviços por valores
superavaliados e pagando por trabalhos não executados no canteiro de
obras.

No que concerne à realização de auditorias analisando aspectos relacionados

ao recolhimento e disposição final de resíduos sólidos domésticos urbanos
(RSDU) em aterros sanitários, bem como de resíduos originados da coleta seletiva,
sugere-se:

• averiguar se existe coleta regular de RSDU e se aos resíduos é dada

destinação final adequada, no caso aterro sanitário devidamente licenciado
pelo Órgão Ambiental competente;

• verificar se no Município está implantada a coleta seletiva, a fim de serem

minimizados impactos negativos ao meio ambiente e aumentada a vida útil
do aterro sanitário;

• verificar se foram estabelecidas metas (quantidade e qualidade dos

serviços a serem prestados, percentual da população a ser atendida) e
estimados os custos de operação do sistema, realizando uma análise
conjunta custo x qualidade;

• constatar se existem estatísticas relacionadas à população atendida com os

serviços, bem como sobre volumes coletados, segregados e tratados, e
compará-los com as metas previstas pela Municipalidade;

• verificar se ocorrem controles sobre a prestação dos serviços contratados e

se ocorre a regular operação do aterro sanitário dentro das normas técnicas
ambientais editadas;

• averiguar se existe passivo ambiental (antigo lixão) e se este se encontra

em fase de recuperação;

• averiguar se a emergencialidade na prestação dos serviços se torna rotina;

 84

• verificar se ocorre a coleta seletiva dos materiais não atrativos

economicamente, porém com grande potencial agressivo ao meio ambiente
(óleo de cozinha, lâmpadas, pneus, pilhas), a fim de não contrair mais
passivos ambientais;

• averiguar se existe programa destinado à educação ambiental visando à

conscientização da população (do tipo “lixo no lixo”, coleta seletiva);

• verificar se ocorrem influências externas que comprometem os serviços

executados, do tipo catadores no aterro sanitário, existência de vetores e
animais, entre outros;

• averiguar se o Município possui plano de gestão dos resíduos originados

dos serviços da construção civil;

– exemplo consta do Anexo F1 – obras no aterro sanitário de São Giácomo

– Caxias do Sul, gerenciado pela CODECA, onde a princípio toda a
legislação ambiental está respeitada, porém os serviços carecem de
controles estatísticos, a fim de se otimizar o sistema;
– já no Anexo F2 é apresentada operação de central de triagem – usina de
reciclagem de lixo no Município de Bom Jesus – com todas as
características de ineficiência dos sistemas, além de descumprimento de
diversas normas ambientais e apresentando, inclusive, condições de
trabalho desumanas, expondo a inoperância da fiscalização exercida pelo
Município contratante dos serviços;
– no Anexo F3 é apresentada situação de descumprimento de contrato e
operação do aterro sanitário de forma deficiente, causando degradação
ambiental – Aterro Sanitário da cidade de Vacaria/RS – contribuição para
proliferação de doenças e ineficiência do tratamento dado aos rejeitos
domésticos lá dispostos (falta de cobrimento adequado, acesso irrestrito
de animais, etc);

Quanto aos serviços concedidos pelo Poder Público para exploração à

iniciativa privada, aqui são efetuadas as seguintes sugestões de averiguação:

• se nos serviços concedidos foram estipuladas metas a serem cumpridas

pelas concessionárias, principalmente aquelas relacionadas à execução de
obras de melhoria do sistema concedido;
 85

• se os objetivos esperados com a concessão dos serviços estão sendo

atingidos de forma plena, visando à economia ao setor público e à
satisfação do usuário;

• se o valor da tarifa praticado pela concessionária pela prestação dos

serviços reflete o real custo de operação dos sistema e se efetivamente o
percentual destinado à execução de obras está sendo cumprido (a parcela
da tarifa cobrada que deveria reverter em benefícios dos usuários
realmente está sendo praticada?);

• se a forma de concessão adotada foi adequada;

– exemplo consta do Anexo G1, onde temos serviços concedidos pelo

Estado na exploração de trechos rodoviários – pólos de pedágio –
apresentando situação que evidencia queda nos índices de qualidade na
prestação dos serviços prestados pelas concessionárias;

A situações relacionadas à arquitetura e urbanismo, podemos identificar

diversas questões que podem ser levadas em consideração na análise a ser
efetuada:

• se foi providenciado Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano,

contemplando ações que visem à integração dos diversos aspectos
relacionados ao ambiente urbano do município (de preservação dos
mananciais hídricos, da preservação da flora e do tratamento dos efluentes
líquidos domésticos) e do crescimento da economia e da ocupação
ordenada do solo, visando à melhoria na qualidade de vida das pessoas;

• se há preocupação do Poder Público com a preservação dos espaços

físicos e com o ordenamento urbano (código de posturas fiscalizado e
atualizado);

– exemplo consta do Anexo H1, onde podemos observar preocupação com

a existência de poluição visual nos centros urbanos das cidades.
 86

7.4.1 Formulação de Metodologia Básica Para Aplicação nos Trabalhos

de Auditoria Propostos

É utilizando conceitos da área de gestão e os adaptando à execução de

auditorias sobre a temática obras públicas que se encontra uma, dentre inúmeras
possibilidades de elaboração de metodologia, a fim de introduzir as dimensões
eficiência, eficácia e efetividade, ao tradicional exercício do controle da conformidade
pelos Tribunais de Contas.

Para Toscano Jr. (2008), a auditoria, em qualquer de suas vertentes,

compreende as seguintes macro-etapas: planejamento (inserindo-se aqui a
necessidade de serem determinados o alcance da auditoria, seus objetivos, os
critérios, os recursos necessários e a formação da equipe, além do foco nos
aspectos de maior impacto da atividade a ser auditada), obtenção e análise de
evidências e preparação e divulgação de relatórios.

No caso presente, os conceitos da área de gestão foram incorporados com

similaridade aos utilizados na metodologia conhecida como Abordagem de Processo
– ou Ciclo PDCA – e, conforme abordado por Campos (1992), é amplamente
utilizada pela área da qualidade total e de engenharia de produção.

De acordo com Campos (1996), o PDCA, desenvolvido por Walter A. Shewart

na década de 20, começou a ser conhecido como Ciclo de Deming30 em 1950, por ter
sido amplamente difundido por este, tratando-se de uma técnica simples, que visa ao
controle do processo, a ser usada de forma contínua para o gerenciamento das
atividades de uma organização.

Este ciclo é composto de quatro etapas básicas: planejar (planning), executar

(do), verificar (check) e atuar corretivamente (act). Sua representação gráfica pode

30
W. E. DEMING Professor/Consultor de renome internacional na área da Qualidade, tendo levado a indústria
japonesa a adotar novos princípios de administração. Como reconhecimento por sua contribuição à economia
japonesa a JUSE instituiu o Prêmio Deming. Publicou mais de 200 trabalhos, dentre os quais: “Quality,
Productivity and Competitive Position” e “Out of the Crisis” (traduzido com o título "Qualidade: A Revolução da
Administração"). Neste livro Deming apresenta os "Quatorze Princípios", contendo os pontos básicos de sua
filosofia. Em 1993 publicou o seu último livro "The New Economics" (MIT-1993) no qual apresenta o tema
"Profound Knowledge". O Ciclo PDCA é também conhecido como o ciclo de Deming. Faleceu em dezembro de
1993.
 87

ser visualizada pela Figura 04, e conta, inclusive, com adaptação efetuada por
Campos (1996), que subdividiu as fases de planejamento e execução:

Figura 04 – Ciclo do PDCA – Método de Controle de Processos

Fonte: Campos, 1996, p. 266.

No caso da inserção das dimensões eficiência, eficácia e efetividade na

análise efetuada pelos Tribunais de Contas na execução das auditorias de obras
públicas, são sugeridas ações em todas as fases do PDCA, de forma que seja
adaptável às suas auditorias rotineiras, de acordo com a seguinte seqüência lógica
(roteiro)31:

• realização de atividades e estudos preliminares e pesquisas acerca do tema

sob auditoria, abordando as condicionantes envolvidas (estrutura
organizacional, disponibilidade de recursos, comprometimento dos
diferentes atores envolvidos, limitações legais e regimentais existentes,
conhecimento, entre outros), visando subsidiar o planejamento
propriamente dito;

• visualização e montagem da estratégia a ser implantada de acordo com a

metodologia que se quer adotar;

• planejamento, elaboração da metodologia a ser utilizada e definição das

metas a serem cumpridas;
31
Adaptado de Motta (2008)
 88

• treinamento dos auditores envolvidos, coleta de dados e das informações

relevantes, de acordo com as diretrizes estabelecidas;

• preparação e realização de auditorias-piloto, analisando técnica e

criticamente todos os procedimentos envolvidos;

• verificação e análise dos resultados obtidos e averiguação dos pontos

fortes e fracos da metodologia adotada e das variantes e possibilidades de
implementação;

• execução de controles visando à realimentação do processo, criando

condicionantes para o seu aperfeiçoamento contínuo.

Observa-se que ao ser finalizada a primeira “volta” ou “giro” no Ciclo do

PCDA, a entidades fiscalizadora, no caso o TCE/RS, pode, ao seu interesse, definir
a forma mais apropriada a ser adotada para o processo de auditoria de obras
públicas, salientado-se que as ações de aperfeiçoamento, ou melhoria contínua, são
realizadas em ciclos seqüenciais do PCDA (já passível de ser previsto em roteiro de
auditoria).

Ademais, esclarece-se que os fatores inerentes à economicidade, eficiência e

eficácia serão analisados de acordo com os aspectos inerentes ao processo de
gestão das obras públicas, cabendo o exame da efetividade da ação governamental
na verificação dos indicadores (análise dos resultados dos programas e objetivos,
com a realização de confrontação das metas previstas com as alcançadas).
 89

CONCLUSÃO

A atuação do TCE/RS no que tange à realização de auditorias em obras

públicas, como se pôde observar, se revelou fortemente vinculada ao exame das
dimensões economicidade e legalidade, haja vista o resultado da pesquisa realizada
nos relatórios de auditoria efetuados junto aos diversos Órgãos jurisdicionados do
TCE/RS.

A realização de tão somente auditorias tradicionais/de conformidade nas obras

públicas apresenta limitações, limitações essas externadas pela falta de análise da
execução de todas as etapas que fazem parte do processo de gestão de obras
públicas, como, por exemplo, da parcela de contribuição para a análise da eficiência,
eficácia e efetividade dos atos governamentais.

Como conseqüência direta dessa exposição, os trabalhos realizados pelo

TCE/RS restam incompletos sob o ponto de vista da análise global dos quesitos que
envolvem a aplicação de recursos do erário, destinados à execução de obras
públicas. O foco estrito na inconsistência ou na inconformidade leva à elaboração de
apontamentos que englobam exclusivamente a adoção de correção e à imputação de
penalidades como multas e ressarcimentos, que visam à remediação dos danos e
devolução aos cofres públicos de verbas e/ou quantias desviadas. Apontamentos
baseados em ações detectadas, na maioria dos casos, a posteriori dos fatos.

No entanto, a oportunidade de aplicação de fatores inibidores a ações

propiciadoras de fraudes na gestão de obras públicas, expondo e atacando
principalmente as ineficácias e as ineficiências existentes no sistema de controle
interno, fica relegada a um segundo plano, principalmente pela adoção de métodos
de auditoria não apropriados para a avaliação dos processos de gestão.

A abordagem efetuada no presente trabalho faz parte de uma conjunção de

esforços cada vez mais crescente no intuito de aumentar o processo de
transparência da gestão pública. Transparência essa originada, principalmente,
devido à exigência social por um Estado capaz de atuar rápida e proficuamente na
solução de problemas e no atendimento das demandas sociais.
 90

No caso da análise da execução de obras públicas, propiciar à Administração

Pública o correto reconhecimento da situação atual vivenciada (demandas por
execução de obras), o auxílio para onde ela “pretendia ir” (análise dos programas e
metas definidas para suprir as necessidades por obras), para onde ela pode
“efetivamente ir” (averiguação do elenco de prioridades do estudo de viabilidade dos
empreendimentos), como ela pode “alcançar o que pode ser feito” (averiguação da
adoção de técnicas e de controles adequados visando à conclusão das obras), bem
como demonstrar isto à sociedade (avaliação da eficiência, eficácia e efetividade das
ações implementadas, expondo o resultado das averiguações realizadas).

E isto é o que objetivou, basicamente, o presente estudo, confirmando-se a

viabilidade de elaboração de uma metodologia visando à inserção das dimensões
eficiência, eficácia e efetividade, ao tradicional controle da conformidade. Pelas
análises realizadas, bem como pelas exposições encontradas junto à literatura
especializada e às publicações técnicas efetuadas sobre os resultados das auditorias
operacionais, podemos concluir que as averiguações e os trabalhos de análise
apresentam uma avaliação mais qualificada sobre os gastos com obras públicas,
visto que são levados em consideração os resultados efetivos, bem como os
impactos sobre a qualidade de vida das pessoas.

Salienta-se que a possibilidade de desenvolvimento desse tipo de averiguação

das ações de controle se deve, principalmente, pelo fortalecimento da instituição
Tribunal de Contas, com o advento da Constituição Federal de 1988, onde foi
inserido no ordenamento jurídico parâmetro de natureza essencialmente gerencial,
intrínseco à noção de eficiência (Emenda Constitucional nº. 19/98), eficácia e
efetividade, impondo como um dos vetores da regular gestão de recursos e bens
públicos o respeito ao princípio da economicidade. Desempenha o Controle Externo,
desse modo, importante papel nas relações Estado X Sociedade, contribuindo para a
garantia do estado democrático, evitando a prevalência da vontade do Administrador
sobre o interesse público.

Os estudos efetuados trataram especificamente da sistematização e do

fornecimento de conhecimentos utilizando-se elementos com raízes na auditoria
operacional (eficiência, eficácia e efetividade, principalmente no intuito de melhorar a
accountability), a serem aplicados às auditorias dos tribunais de contas, e sem a
pretensão da criação de uma forma distinta de exame das contas públicas, visando,
 91

apenas, à ampliação do espectro de sua abrangência e adaptando-a às

peculiaridades próprias de cada ente fiscalizador.

A proposição inicialmente postulada (da utilização de técnicas gerenciais) se

confirma, quando se conhece e se percebe o processo como um todo, em especial
no que se refere ao modelo proposto para implementação, que segue a lógica da
Abordagem de Processo ou Ciclo do PDCA, enfatizando-se a necessidade da
realização de averiguações, medições e controles.

E medição é a primeira das etapas que levam ao controle e, eventualmente à

melhoria:

• se você não mede algo, você na pode entender o processo;

• se você não entende o processo, você não o controla;
• se você não o controla, você não consegue aperfeiçoá-lo.

Com a mudança de paradigma, impulsionada pela Constituição Federal de

1988, aos poucos os Tribunais de Contas têm se dedicado à realização de auditorias
operacionais. Impera no presente momento a quebra de paradigma com relação à
ainda inexplorada utilização de metodologias originárias desse tipo de auditoria, com
a inserção das dimensões eficiência, eficácia e efetividade, ao tradicional controle da
conformidade, especialmente no que se refere aos gastos públicos destinados à
execução de obras.

Porém, os vícios do passado criam barreiras naturais de atuação dos

Tribunais de Contas, que, como entidades fiscalizadoras, ainda estão longe de
valorizar plenamente a gestão por resultados alcançados, quiçá a valorização de
desempenho dos agentes políticos.

A probabilidade de que as obras analisadas pela metodologia proposta

resultem em uma maior economia, eficiência e efetividade nos remete a um
planejamento das atividades de auditoria que contemple muito mais que a “medição
dos metros quadrados” da infinidade de itens que compõe uma obra, mas também da
forma como ela foi concebida. Propicia e revela, assim, o exercício do controle
externo em sua plenitude, evitando tempestivamente a aplicação de recursos de
difícil retorno, caso confirmadas as inconformidades diagnosticadas.
 92

Constata-se que a ausência de controles aliada ao descumprimento

sistemático das normas regentes dos atos da administração pública culminam no
desperdício de recursos públicos em obras inacabadas, obras executadas sem
observância às normas técnicas, obras pagas e não executadas, obras
superfaturadas e obras com despesas indevidas.

Segundo a INTOSAI (2005), a utilização regular e racional dos recursos

públicos constitui uma das condições essenciais para garantir um bom uso das
finanças públicas e da eficácia das finanças públicas, como também das decisões
adotadas pela autoridade competente. Para lograr este objetivo, é imprescindível que
cada Estado conte com uma entidade fiscalizadora eficaz e independente,
assumindo papel que espelhe que a existência desta entidade é mais necessária, na
medida em que o Estado estenda suas atividades aos diversos setores da economia.

Cabe comentar, ao finalizar este trabalho, que os elementos metodológicos

apresentados não pretendem ser considerados originais, contudo, adaptáveis e
aplicáveis à realidade encontrada nos diversos tribunais de contas brasileiros,
contribuindo para a evolução dos resultados de suas atividades para toda a
Sociedade.
 93

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 98

ANEXOS

Anexo A Obras de Saneamento Básico .................................... 101

Anexo A1 Ações do Poder Público por Realizar ........................ 101

Anexo A2 Possibilidade de Execução de Parcerias Público-

Privadas para Obras de Saneamento ........................ 104

Anexo A3 Estudos Visando à Ação Governamental Planejada 105

Anexo A4 Controle Social – Averiguação do Cumprimento dos

Programas de Governo ............................................... 108

Anexo A5 Ações Governamentais Visando à Despoluição das

Águas do Arroio Tega – Caxias do Sul/RS ................ 109

Anexo A6 Estação de Tratamento de Esgoto do Canyon – Caxias

do Sul/RS ..................................................................... 113

Anexo A7 Estação de Tratamento de Esgoto Cloacal em Bairro

Popular da Cidade de Bento Gonçalves/RS .............. 114

Anexo A8 Obras de Macro-drenagem ......................................... 115

Anexo B Obras de Abastecimento ............................................ 116

Anexo B1 Barragens Para Abastecimento de Água em Caxias do

Sul/RS – Inseridas na Zona Urbana ........................... 116

Anexo C Obras Públicas com Impacto no Meio Ambiente e

Conseqüente Degradação Ambiental ........................ 119

Anexo C1 Degradação Ambiental no Parque da Festa da Uva . 119

Anexo C2 Preservação Ambiental como Instrumento do

Planejamento Urbano …............................................... 121

Anexo D Obras Relacionadas à Mobilidade Urbana/Trânsito . 122

 99

Anexo D1 Execução das Obras do Viaduto sobre a Rótula Nelson

Bazei ............................................................................ 122

Anexo D2 Ações Visando à Absorção da Demanda Crescente por

Investimentos na Área ................................................ 124

Anexo D3 Educação da População ............................................. 127

Anexo D4 Verificação do Cumprimento das Ações Previstas no

Planejamento Governamental ou a Sugestão para serem
Inseridas, Fruto dos Trabalhos de Auditoria ............ 129

Anexo E Edificações, Patrimônio Público ................................ 134

Anexo E1 Escolas Abandonadas ................................................ 134

Anexo E2 Pontes e Viadutos Necessitando Serviços de

Manutenção Periódica …............................................. 137

Anexo E3 Patrimônio Público Abandonado .............................. 138

Anexo E4 Ausência de Planejamento para Execução e de

Verificação da sua Viabilidade Econômica …............ 139

Anexo E5 Obra Pública, Impossibilidade de Utilização após

Conclusão ................................................................... 140

Anexo E6 Demandas da Sociedade não Atendidas ................... 141

Anexo E7 Exemplo de Execução de Obra que o Custo não

Justifica sua Execução …............................................ 142

Anexo E8 Oportunidade de Realização de Consulta Popular sobre

Execução de Obra Pública ......................................... 143

Anexo E9 Obra com Projeto Básico Deficiente Causando Prejuízos

aos Cofres Públicos .................................................... 144

Anexo E10 Falhas de Execução em Barragem Ocasionam Prejuízos

....................................................................................... 145

Anexo E11 Obras Inacabadas por Ausência de Planejamento e de

Recursos Orçamentários ............................................ 146
 100

Anexo E12 Obra Eleitoreira e sem Finalidade Pública em Primeiro

Plano ............................................................................ 147

Anexo E13 Gestão de Obras Públicas Deficiente Ocasiona Prejuízos

aos Cofres Públicos .................................................... 148

Anexo F Operação de Aterros Sanitários e da Coleta Seletiva 149

Anexo F1 Aterro Sanitário de São Giácomo – Caxias do Sul/RS 149

Anexo F2 Central de Triagem – Usina de Reciclagem de Lixo da

Cidade de Bom Jesus/RS ........................................... 150

Anexo F3 Operação de Aterro Sanitário do Município de

Vacaria/RS ................................................................... 151

Anexo G Serviços Públicos Concedidos para Exploração à

Iniciativa Privada …..................................................... 152

Anexo G1 Serviços Pedagiados .................................................. 152

Anexo H Questões Urbanísticas ............................................... 153

Anexo H1 Poluição Visual ........................................................... 153

 101

Anexo A – Obras de Saneamento Básico

Anexo A1 – Ações do Poder Público por Realizar

• eliminação de esgotos a céu aberto:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 04 de julho de 2008, p. 3.

 102

• eliminação da contaminação de arroio por esgoto cloacal e do

desabastecimento em bairro de Caxias do Sul/RS:

Fonte: Jornal dos Bairros, edição de agosto de 2008, p. 14.

 103

• eliminação/tratamento de esgoto a céu aberto em Bom Jesus/RS:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 06 e 07 de setembro de 2008, p. 08.

 104

Anexo A2 – Possibilidade de Execução de Parcerias Público-Privadas

para Obras de Saneamento
• busca por financiamentos para execução de obras:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 20 de agosto de 2003, p. 13.

 105

Anexo A3 – Estudos Visando à Ação Governamental Planejada

• políticas públicas são precedidas de estudos visando o planejamento

da ação governamental (enfoque no afastamento e tratamento do esgoto
doméstico):

Fonte: http://www.ucs.br/ucs/posgraduacao.
 106

• discussão sobre a eficiência do Sistema de Tratamento de Esgoto

Sanitário em implantação em Caxias do Sul/RS:

Plano Diretor de Esgoto Sanitário –

Nossa cidade conta com um avançado Plano Diretor de Esgotamento Sanitário. Aliás, um
dos mais avançados (e não convencionais) em nosso país.
Aprovado em 2002, através de Lei Complementar, pelo nosso Legislativo, o Plano cria três
modalidades distintas de proporcionar o Esgotamento Sanitário à nossa cidade:
1. separador absoluto, 2. misto, e 3. parcialmente unitário.
Estas modalidades podem ser adotadas individualmente ou associadas, dependendo da
necessidade, mas, em conjunto, visam dotar o perímetro urbano da cidade de Sistemas Completos de
Esgotamento Sanitário.
Estes “Sistemas” são conjuntos de obras/equipamentos que coletam, afastam, tratam e dão
um destino final ao esgoto gerado pela população e suas atividades.
Esta Lei, que foi gestada e baseada em amplos estudos, com farto material técnico
disponível, divide a área urbana em bacias (e estas em micro-bacias) para que, em cada uma delas, se
desenvolva ao longo do tempo projetos que visem a implantação da modalidade ou modalidades
técnicas associadas que melhor atendam suas peculiaridades. O objetivo é dar o efetivo
afastamento/tratamento ao esgoto gerado, saneando o ambiente onde a população convive.
Mesmo sendo dividido em várias bacias sanitárias, por força das condições do relevo de
nossa região, o tipo de tratamento de esgoto proposto foi o mesmo para todas as ETEs projetadas,
isto é: gradeamento, tratamento preliminar, digestor anaeróbio e filtro biológico.
Inclusive, no Plano Diretor, há sugestão de executá-las em módulos, sendo repetidos
conforme a vazão de cada uma.
Além disso, ou ainda, melhor do que isso, pretende melhorar as condições ambientais dos
cursos de água naturais de cada bacia.
Com este enfoque, foram definidas etapas, a ordem de importância (maior densidade
demográfica) das bacias a serem objeto de intervenção e como se daria esta intervenção.
Já em 2004 executou-se levantamentos e projetos para Saneamento da Bacia do Arroio
Tega, a maior e mais comprometida dentre as elencadas para a primeira Etapa de aplicação do Plano
Diretor.
Neste ano (2004) foram abertos financiamentos para obras de Sistemas de Esgotamento
Sanitário e, através da Secretaria de Desenvolvimento Econômico de Caxias do Sul, foram aprovados
os seguintes projetos pelo Programa do Governo Federal Pró – Saneamento:
· Tega – 1ª Etapa e Canyon
Em 2005, os projetos executivos do Tega e Canyon foram concluídos e as obras iniciadas.
Hoje, o Canyon já está concluído.
Também em 2005, o Ministério das Cidades lançou o Programa “Saneamento para Todos” e
o Samae/Prefeitura apresentou cinco sistemas de esgoto para análise, são eles:
- Tega - 2ª etapa (projeto completo executado em 2004); Pinhal; Pena Branca; Samuara e
Belo.
Todo o material técnico enviado ao ministério teve como base o PDES e foi confeccionado
pela Divisão de Esgoto do SAMAE.
Após aprovados pelo Ministério, foi contratada a Empresa FBF (até onde tivemos acesso,
sem qualquer licitação) para mais cinco bacias (além de projetos complementares para sub-bacias do
arroio Tega):
1. Bacia do Arroio Maestra (Santa Fé Cânion); 2. Bacia do Arroio Pinhal (1ª e 2ª etapas no
PDES); 3. Bacia do Samuara; 4. Bacia do Arroio Belo ( 4ª etapa no PDES); 5. Bacia do Arroio Pena
Branca ( 2ª e 3ª etapa do PDES); 6. 2ª etapa do Tega (2ª e 3ª etapas do PDES).
Devemos nos lembrar que, no período 2000/2002, o Governo Pepe Vargas e seu
compromisso com a recuperação ambiental de nossos rios, arroios e riachos, com a aprovação do
Plano Diretor de Esgotamento Sanitário e a criação da TARIFA DE ESGOTO, viabilizou todo este
processo. Todos os financiamentos somente foram possíveis por isso.
Some-se à isso, a LUCIDEZ do Governo Federal em investir fortemente em
saneamento, através do Ministério das Cidades (com início das ações/definições em investir
nessa área determinada por Olívio Dutra).
 107

Com tais projetos, a Direção Geral do SAMAE buscou financiamentos para execução destes
projetos e, ao obtê-los (PAC e SANEAMENTO PARA TODOS), optou por intervir em toda a
cidade de uma vez, sem importar-se com as Etapas que foram anteriormente pré-concebidas.
Excetuando-se a bacia do Arroio Maestra, onde a área de contribuição é pequena e onde a
ETE já está funcionando, (com baixa vazão, mas funciona), nas demais bacias, a cada mês, a
Administração Municipal (não sem pesados “investimentos” em marketing) faz uma solenidade para
dar ordem de início de “uma nova obra de despoluição dos arroios de nossa cidade”. Isso já
aconteceu três vezes com o Tega, Pinhal, Samuara, Pena Branca e Belo. Para um leigo, parece
espetacular, inteligente e de muita competência a Administração que, como num passe de mágica, em
dois ou três anos promete sanear o que foi planejado para ser feito em dez anos. Mas a realidade
técnica, para os não tão leigos, é outra.
Para que um sistema de esgotamento de fato funcione é necessário que a estação de
tratamento (ETE) correspondente esteja apta a trabalhar, tão logo tenham sido implantadas redes
coletoras, emissários ou interceptores. Caso contrário, só se estará mudando o “caminho de
passagem” do esgoto.
Ao que consta, somente o Sistema Tega tem definida e em construção sua ETE, nos demais,
o que está sendo feito são redes interceptoras, emissários e coletores e nada para recuperação da
micro-drenagem existente, que alimentará os emissários. São apenas tubulações que ligam nada a
lugar nenhum.
A pergunta: mas não seria bom ir adiantando a construção destas redes para quando chegar
a vez da construção das ETEs, as tubulações já estarem prontas?(lembrando que as redes existentes
não entrarão em funcionamento até a construção das ETEs).
Sim, seria bom se, ao verificar na execução dos diversos contratos milionários de
implantação de redes, não se pudesse notar que estão sendo “semeados tubos de esgoto” em trechos
estanques, fechados nos dois lados, em locais de fácil execução e de grande apelo visual; e, deixando-
se para o futuro, todos os pontos de conflitos. Assim o que se vê são redes descontínuas que,
futuramente, terão de ser conectados, com probabilidade (mais que probabilidade, com certeza) de
problemas na junção (sejam de cotas ou declividades).
Por isso, pode-se prever que restarão para alguém, num futuro não tão breve, os trechos
conflitantes de maior dificuldade de execução e, com certeza, sem nenhum apelo visual.
Lembremo-nos que, para que o “apelo visual” seja, com a desculpa da redundância, visível, é
necessário desfazer o leito das ruas, com trânsito de veículos. E, este leito, nem sempre é refeito de
forma satisfatória. Pior que isso, muitas vias que estão sendo “atacadas” no momento, já tem previsão
de alteração por obras de outras unidades de governo municipal, demonstrando a absoluta falta de
integração entre estas unidades. E falta de unidade de governo. Quem ganha com isto? Com certeza,
quem executa o “filé da obra”. Também ganha quem define e prioriza, sozinho, a execução das obras
em seu período de digamos...administração (!??).
Podem (sim, podem, não necessariamente existam) também existir outros interesses de
ordem econômico/financeira em contratos deste vulto, feitos sem estudo técnico/econômico prévio
que os corrobore (sem falar no interesse político eleitoral que também se esconde nesta seara).
Estas redes de esgotamento, da forma como estão sendo construídas, seguramente terão o
mesmo papel que a rede de esgotos construídas no passado, no centro de nossa cidade. Serão um
caminho privilegiado de levar esgoto in natura mais rapidamente para nossos córregos, sem
tratamento algum.
Em 2002, quando mostrávamos o PDES, parecia um devaneio de nossa parte, pois se dizia
que jamais haveria recurso financeiro para execução do Plano. O Governo Lula mudou esta fala. De
forma madura, criamos a tarifa de esgoto (tão atacada na eleição de 2004 pelo candidato Sartori que
prometeu revisá-la). Infelizmente, a abundância de recursos, ao invés de privilegiar o Plano como foi
concebido, está sendo usado, como mostramos acima, em atitudes meramente eleitoreiras...
Fonte : http://facacontatto.blogspot.com/2008/06/plano-diretor-de-esgoto-sanitrio.html.
 108

Anexo A4 – Controle Social – Averiguação do Cumprimento dos

Programas de Governo

• esgoto não tratado causa poluição no Arroio da Lagoa Bela, Flores da

Cunha/RS – transparência, accountability;

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 05 de setembro de 2008, p. 23.

 109

Anexo A5 – Ações Governamentais Visando à Despoluição das Águas

do Arroio Tega – Caxias do Sul/RS

• necessidade de tratamento do esgoto sanitário, Arroio Tega, inserido

na Zona Urbana:

Fonte: imagem extraída do Google Earth em 12/07/08.

Arroio Tega – Caxias do Sul/RGS

Completamente poluído e inserido na zona urbana do município.

Detalhe da espuma que se forma no arroio poluído, principalmente pela

ação de substâncias surfactantes – detergentes.
 110

• poluição das águas, ação de agentes surfactantes:

Fonte: fotos do autor.

 111

• dados para averiguação da eficácia e eficiência do Sistema de

Tratamento de Esgoto Doméstico em implantação no município de Caxias
do Sul/RS:
Caxias do Sul tenta fazer em 3 anos o que não realizou em 20
Guilherme Arruda
Dentro de algumas semanas o município de Caxias do Sul, na serra gaúcha, vai se
transformar num verdadeiro "queijo suíço" tal o volume de obras previstas para implantação da rede
de esgoto. Em linha reta serão 120 quilômetros de abertura de avenidas e ruas. Ao término desta
ação, cujos cronogramas de conclusão oscilam entre 18 e 30 meses, 86% da população terá acesso à
rede tratada. Hoje o índice é de 12%. A administração atual recebeu a cidade com apenas 4%. A
decisão ocorre 130 anos após a chegada dos imigrantes italianos à região.
Os investimentos para este gigantesco salto somam R$ 300 milhões, dos quais R$ 120
milhões são específicos para saneamento básico e R$ 130 milhões na estruturação de um novo
manancial, no Arroio Marrecas. Os restantes R$ 50 milhões referem-se a obras de drenagem e
colocação de novas redes para a distribuição de água à população. As fontes de recursos vêm do
governo federal via o programa Saneamento para Todos, do ministério das Cidades, do BNDES,
Caixa Econômica Federal (CEF) e PAC. A contra partida da prefeitura gira ao redor de R$ 60
milhões.
"O que estamos aplicando equivale a Caxias do Sul receber uma montadora de automóveis",
compara o diretor-geral do Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto (Samae), Marcus
Caberlon. Ele diz desconhecer município que esteja destinando um montante igual a este atualmente
no País. "Vamos fazer 20 anos em três anos e meio", conta o executivo, sinalizando as necessidades
que estão surgindo com o forte crescimento econômico da cidade.
A Câmara de Indústria Comércio e Serviço de Caxias do Sul (CIC) prevê alta de 10% a
12% para o PIB local este ano. Simulações elaboradas pela Câmara de Dirigentes Lojistas (CDL)
indicam que bem antes de 2020 a cidade terá mais de um milhão de habitantes, o dobro de hoje. A
obra no Arroio Marreca, por exemplo, irá beneficiar uma população de 250 mil habitantes. "O que
adianta uma indústria ter ISO se ela está situada num local onde há carência? A meta é reverter à
tendência", comenta.
O Plano Diretor de Esgoto Sanitário surgiu na administração anterior (Gilberto Vargas, do
PT) e foi transformado em lei em 2002, mas somente em 2005 é que houve um empurrão nas
licitações e nas contratações. Caberlon informa que a Fundação Estadual de Proteção Ambiental
(Fepam) emitiu as Licenças Ambientais (Lis) para as obras do Plano de Recuperação Ambiental.
Uma obra que vai contribui para elevar o índice de esgoto tratado é a Estação de
Tratamento de Esgoto (ETE) Canyon, inaugurada semana passada. A ETE beneficiará milhares de
moradores da zona norte e de comunidades vizinhas. Trata-se da maior obra do gênero já construída
na região, com investimento de R$ 4,5 milhões. Foram 18 meses de obras. Com a ETE em
funcionamento, o índice de população com esgoto tratado sobe 12 pontos percentuais. A nova
estação possui capacidade para tratar até 66 litros por segundo.
O plano de investimentos em saneamento básico inclui ainda os Sistemas Arroio Tega 1ª
etapa, capacidade para tratar 220 litros por segundo (já em andamento com a construção de ETE e
rede interceptora), Tega 2ª etapa, igualmente com capacidade para 220 litros por segundo, além de
projetos nas localidades de Belo, Pena Branca e Samuara (todos em fase de contratação de
empreiteiras).
"Caxias é um caso isolado aqui na região", salienta o secretário executivo do Conselho
Regional de Desenvolvimento (Corede Serra), José Adamoli. A média de coleta e tratamento de
esgoto dos 30 municípios de abrangência está entre 6% e 7%. A idéia de formação de um consórcio
com outros Coredes não avançou.
A proposta era investir num horizonte de cinco anos cerca de R$ 500 milhões no Plano
Regional de Saneamento, seguindo o exemplo do Consórcio Piracicaba–Capivari-Jundiaí, de São
Paulo, o que contribuiria para elevar o índice a 70%. "O desafio agora é as prefeituras encontrarem
possibilidades por meio do PAC. O problema é que não existem projetos, e sem projetos não há
como receber estes recursos", pondera.
Fonte: Gazeta Mercantil, Editorial: Infra-estrutura, pag. C6.
 112

• tratamento de Esgoto Sanitário em Caxias do Sul/RS – Financiamento

BNDES:

BNDES apóia implantação de sistema de tratamento de esgotos em Caxias do Sul

26.12.05

Projeto irá aumentar em 32% o nível de tratamento de esgoto no município

A diretoria do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
aprovou financiamento de R$ 6 milhões à prefeitura de Caxias do Sul (RS), destinado à
implantação de um sistema de tratamento de esgotos. Os recursos correspondem a 40% do
valor do projeto, que totaliza R$ 14,9 milhões.
O sistema de tratamento a ser construído no município tem por objetivo sanear a
bacia do arroio Tega. O projeto prevê a construção de Estação de Tratamento de Esgoto
(ETE) e bacia de retenção para controlar o excesso de águas fluviais, estação elevatória e
interceptor de 6 Km. O nível de tratamento de esgoto passará dos atuais 8% para 40%.
Impacto Social - O projeto contribuirá para que o Sistema Autônomo Municipal de
Água e Esgoto (Samae) cumpra com o seu objetivo de universalizar os serviços de coleta e
tratamento de esgoto. Após a conclusão, os níveis de eficiência de remoção de cargas
poluentes passarão a 98%. Segundo a prefeitura, será possível ainda melhorar a saúde da
população; preservar o meio ambiente; diminuir os custos de tratamento da água; aproveitar
o arroio Tega para irrigação e lazer; e valorizar a paisagem urbana e rural.
Caxias do Sul - O município de Caxias do Sul está localizado sobre o divisor de
águas das bacias do Rio Caí e do Rio das Antas, que pertencem a Bacia Hidrográfica do Rio
Guaíba. O abastecimento de água é realizado através do represamento de pequenos arroios
em bacias de captação. Cerca de 99,5% da população é abastecida com água potável e 85%
possui coleta de esgoto, porém apenas 8% do esgoto sanitário é tratado.
O arroio Tega é um dos principais cursos d’água de Caxias do Sul, atravessando o
município no sentido leste-oeste e recebendo cerca de 40% dos esgotos da cidade. Na década
de 60, suas águas eram utilizadas pela população como balneário, mas atualmente encontra-
se totalmente poluído.

Fonte: http://www.bndes.gov.br/noticias/2005/ not318_05.asp.

 113

Anexo A6 – Estação de Tratamento de Esgoto do Canyon – Caxias do Sul/RS

• superdimensionamento da estação de tratamento aliado ao fato da não

execução das ligações domiciliares à rede coletora de esgoto, pelos
moradores – ineficiência do sistema:

Fonte: foto do autor.

 114

Anexo A7 – Estação de Tratamento de Esgoto Cloacal em Bairro Popular

da Cidade de Bento Gonçalves/RS

• ausência de execução da rede coletora de esgoto cloacal para

possibilitar as ligações domiciliares à estação de tratamento:

Fonte: foto do autor.

 115

Anexo A8 – Obras de Macro-drenagem

• averiguação do cumprimento da legislação ambiental correlata e

verificação do atingimento das metas previstas com a execução das obras
(eliminação de alagamentos, afastamento de vetores, etc):

Fonte: foto do autor.

 116

Anexo B – Obras de Abastecimento

Anexo B1 – Barragens para Abastecimento de Água em Caxias do

Sul/RS – Inseridas na Zona Urbana
• Barragem da Maestra:

Fonte: imagem Google Earth, em 12/07/08.

Barragem da Maestra – Caxias do Sul/RS

Armazenamento e coleta de água para abastecimento de

parcela da população da cidade.

Completamente inserida no complexo urbano da cidade.

 117

• Barragens São Pedro, São Miguel e São Paulo – Complexo Dal Bó:

Fonte: imagem extraída do Google Earth em 12/07/08.

Barragens São Pedro, São Paulo e São Miguel – Formando o

Complexo Dal Bó em Caxias do Sul/RS.

Completamente inseridas na área urbana da cidade.

 118

• Complexo Dal Bó e Represa da Maestra:

Fonte: imagem extraída do Google Earth em 12/07/08.

Cerca de 30% da água tratada consumida em Caxias

do Sul/RS – provém de armazenamentos situados na
zona urbana. Aqui, o complexo Dal Bó e a
Barragem da Maestra.
 119

Anexo C – Obras Públicas com Impacto no Meio Ambiente e

Conseqüente Degradação Ambiental

Anexo C1 – Degradação Ambiental no Parque da Festa da Uva

• execução de obra pública sem licenciamento ambiental:

Fonte: Jornal dos Bairros, edição de agosto de 2008, reportagem de capa.

 120

Fonte: Jornal dos Bairros, edição de agosto de 2008, p. 4.

 121

Anexo C2 – Preservação Ambiental como Instrumento do Planejamento

Urbano

• averiguação do cumprimento de legislação ambiental:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 10 de outubro de 2008, p. 2.

 122

Anexo D – Obras Relacionadas à Mobilidade Urbana/Trânsito

Anexo D1 – Execução das Obras do Viaduto Sobre a Rótula Nelson Bazei

• averiguação se a obra ocasionou melhorias na mobilidade urbana da região

e as metas previstas foram alcançadas, inclusive no que diz respeito aos
engarrafamentos e à diminuição do risco de acidentes aos usuários:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 29 de setembro de 2008, p 5.

 123

Fonte: foto do autor.

Fonte: http://www.detran.rs.gov.br/clipping/20040510/08.htm e jornal Pioneiro, edição de 10 de maio de 2004, p.

4.
 124

Anexo D2 – Ações visando à Absorção da Demanda Crescente por

Investimentos na Área

• necessidade de contemplar diversas ações, principalmente com

relação à segurança dos usuários:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 09 de setembro de 2008, reportagem de capa.

 125

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 09 de setembro de 2008, pág. 5.

 126

• avaliação de projeções futuras:

200 mil veículos

Leio no jornal que, a cada ano 5.600 novos veículos são incorporados a frota
caxiense, que está próxima dos 200 mil veículos aqui emplacados. Isto sem falar em muitos
outros, que por aqui circulam diariamente, emplacados em cidades vizinhas.
O fato vem exigindo de nossas autoridades municipais dos últimos anos, obras viárias
de porte. Algumas destas obras já foram executadas, tais como a Perimetral Norte (Avenida
Ruben Bento Alves) e a Perimetral Sul (Avenida Bruno Segalla), além do asfaltamento de
diversas ruas e avenidas, chamadas vias coletoras. Obras essas realizadas nos últimos trinta
anos por diversas administrações municipais que estavam previstas nos estudos elaborados
pelo GEIPOT nos anos de 1978 e 1979. Um dos técnicos que participou da elaboração destes
estudos foi o Eng. Jorge Dutra, atual secretário municipal dos transportes.
Outras obras são necessárias e urgentes para melhorar o nosso trânsito. Entre elas se
pode destacar, entre outras, a duplicação da BR-116 desde a rótula da Av. São Leopoldo até a
rótula da Marcopolo. Implantação de um viaduto no acesso à universidade e ao Hospital
Geral.
A implantação de um viaduto no cruzamento da Av. Perimetral Norte com a rua
Moreira César. Uma elevada no largo Padre Giordani, em São Pelegrino. E ainda a
implantação de melhorias na saída de Caxias rumo a Flores da Cunha e Antônio Prado.
Outra obra importante, a elevada da Nelson Bazei, já que está sendo executada pela
atual administração municipal.
Mas fala-se que uma das medidas necessárias seria a implantação em Caxias de um
rodízio de veículos, como ocorre em São Paulo. Trata-se de um exagero. Há muitas outras
medidas que podem, além das antes citadas, serem implantadas, como a proibição do
estacionamento em algumas vias públicas.
Rodízio de veículos hoje no Brasil só é feito em São Paulo. Nenhuma outra cidade, e
há muitas com o transito bem mais complicado que o nosso, adotou o rodízio.
Fonte: Jornal Gazeta de Caxias, edição de 18 de abril de 2008, pág. 5.
 127

Anexo D3 – Educação da População

• utilização de meios que previnam acidentes, como construção de

passarelas e orientação à população para a utilização de faixas de
segurança:

Desrespeito e mais mortes

JOÃO MACHADO
O número de pedestres mortos no trânsito cresceu no primeiro trimestre de 2008 na região em
relação aos dois últimos anos. Ontem, a reportagem do Pioneiro flagrou cenas de imprudência nas
principais ruas e estradas de Caxias do Sul, o que, segundo autoridades, estaria motivando casos
fatais.

Caxias do Sul - O percentual de mortes por atropelamento na Serra dobrou nos primeiros três
meses deste ano em relação ao mesmo período dos dois anos anteriores. Pedestres e ciclistas
representaram, de janeiro a março de 2008, 31,9% das vítimas fatais no trânsito da região. Em 2006 e
em 2007, o percentual era de 17,4 e 16,9%, respectivamente. Na manhã de ontem, o Pioneiro flagrou
dezenas de casos de mau comportamento dos pedestres em Caxias, comprovando o que dizem as
autoridades sobre a imprudência ao atravessar ruas e estradas.
Os números de 2008 também alertam para a quantidade de vítimas fatais entre os jovens. Eles
passaram a liderar as estatísticas neste tipo de acidente, geralmente relacionado a idosos. Nos três
meses do ano, oito pessoas com menos de 30 anos e uma idosa morreram atropeladas. Em 2007, em
igual período, foram duas vítimas jovens e cinco idosas.
De acordo com o chefe da 5ª Delegacia da Polícia Rodoviária Federal, Rodrigo Aver
Pizzolatto, responsável pelo patrulhamento da BR-116, área de menor índice de casos, o uso de
radares, bafômetros e a aprovação, em fevereiro, da Medida Provisória que impede a venda de bebidas
alcoólicas nas margens das rodovias federais ajudam a manter o índice baixo na rodovia.
O diretor do Departamento Municipal de Trânsito (DMT) de Caxias do Sul, Carlos Roberto
Noll, destaca que os pedestres estão menos preocupados com os acidentes. Segundo ele, o DMT
percebeu esse problema e ampliou o programa de palestras. Além de beneficiarem as escolas, as
conversas começaram a ser ministradas também em empresas.
- Todos, tanto motoristas quanto pedestres, querem fiscalização, mas agem errado no trânsito.
Quando são advertidos, culpam a autoridade policial. Isso demonstra que eles ainda não estão
preparados para viver bem nas ruas - revela Noll.
O comandante do 3º Batalhão de Polícia Rodoviária da Brigada Militar (3º BPRv),
 128

responsável pelo patrulhamento das rodovias estaduais da Serra, também atribui a maior parte da
culpa aos pedestres:
- As estradas da Serra são bem sinalizadas, mas o pedestre não obedece. Há pessoas que
preferem ganhar alguns minutos não usando uma passarela e perdem a vida.

nas proximidades da entrada para o bairro santa fé, mulher atravessa a rota do sol com uma menina em
meio ao intenso fluxo de veículos, tanto de automóveis quanto de caminhões
Fique atento
PEDESTRES:
- Tenha certeza que está sendo visto pelos motoristas. Não ingresse na rua para atravessá-la
por detrás de bancas de jornais, veículos estacionados ou outros obstáculos
- Quando não há faixas de segurança, prefira atravessar a rua no meio da quadra, e não nas
esquinas
- Atravesse a rua sempre em linha reta. Isso diminui a distância entre uma calçada e outra
- Ao caminhar em zonas rurais ou rodovias, use o acostamento e ande no lado contrário do
sentido de tráfego dos veículos. À noite, prefira roupas claras e use uma lanterna
- Olhe sempre para os dois lados
MOTORISTAS:
- Lembre-se de que o Código Brasileiro de Trânsito (CTB) estipula prisão de até quatro anos
por mortes no trânsito, além da suspensão da licença para a condução de veículos
- Caso o motorista fuja, também responderá por omissão de socorro, com detenção de um ano
- Quando ouvir uma ambulância ou outro carro de emergência se aproximando, diminua a
velocidade e mantenha a direita, deixando a viatura passar pela esquerda
- Trânsito seguro depende de comunicação. Sinalize sempre, com antecedência, suas
manobras
- Dirigir falando ao celular é tão perigoso quanto guiar embriagado
fonte: Detran/RS
Multa para motoristas...
Condutores podem ser punidos por infração gravíssima (R$ 191,54, e sete pontos na carteira
de habilitação) caso deixem de dar preferência para quem estiver na faixa para pedestres.
... e para pedestres
De acordo com o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), não é permitido ficar parado no meio
da rua, atravessar no meio de pontes, ou fora da faixa de segurança quando esta existir. A multa custa
50% da infração de natureza leve, ou seja, R$ 26,60. Não há registros desse tipo de multa em Caxias.
Fonte: Jornal do Comércio, edição de 03 de abril de 2008, p. 22.
 129

Anexo D4 – Verificação do Cumprimento das Ações Previstas no

Planejamento Governamental ou a Sugestão para serem
Inseridas, Fruto dos Trabalhos de Auditoria

• modelo de trevo considerado padrão – dificilmente ocasiona

engarrafamentos e provoca acidentes;

Fonte: imagem extraída do Google Earth em 12/07/08.

Intersecção entre a BR 116 e a Rota do

Sol, trevo padrão – sem engarrafamento.
 130

• trevo existente no acesso à cidade de Flores da Cunha, diariamente

observada situação que beira ao caos – engarrafamentos constantes –
risco de acidentes é eminente;

Fonte: imagem extraída do Google Earth em 12/07/08.

Retorno localizado na RS 122 utilizado para

acesso à Flores da Cunha dos veículos em
trânsito pela Rota do Sol – situação crítica –
perigo constante de acidentes.
 131

• controle social, averiguação de cumprimento de proposta de

plataforma eleitoral – execução de novo trevo:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 03 de junho de 2008, reportagem de capa.

 132

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 03 de junho de 2008, p. 15.

 133

• mobilidade urbana extremamente prejudicada no acesso à

Universidade de Caxias do Sul – engarrafamentos constantes:

CAXIAS DO SUL: MAIOR CIDADE DA SERRA SENTE FORTE OS PROBLEMAS

DO TRÂNSITO
Para chegar à UCS, perde-se cinco minutos para percorrer 100 metros

Motoristas da maior cidade serrana começam a sentir dificuldades para trafegar em

ruas, avenidas e rodovias
A maior cidade da Serra, com cerca de 400 mil habitantes, está longe de ser considerada
uma metrópole como a capital paulista. Ainda assim, o trânsito em algumas ruas, avenidas e rodovias
se assemelha às situações caóticas vividas pelos paulistanos. Em determinados horários, geralmente
no início da noite, parte de Caxias do Sul praticamente pára em engarrafamentos. De hoje até sexta-
feira, o Pioneiro mostrará os principais gargalos do trânsito caxiense, as soluções previstas e ações
positivas que deram certo. Nos últimos oito anos, a frota de automóveis da cidade cresceu três vezes
mais do que a população. Atualmente, existe um veículo para cada 2,3 pessoas. O número é
semelhante ao de São Paulo, que se sufoca com um carro para cada dois habitantes. Caxias tem
193.893 veículos, segundo os dados de fevereiro da Secretaria Municipal de Transportes e
Mobilidade Urbana. Todos eles com direito de encher as principais ruas e avenidas no horário que
melhor se encaixar aos seus ocupantes.
Segundo o secretário municipal dos Transportes e Mobilidade Urbana, Jorge Dutra, a
quantidade de veículos que circulam em Caxias é ainda maior. Ele calcula que haja pelo menos 10 mil
automóveis nas ruas provenientes de outros municípios que ainda não estão emplacados na cidade ou
estão de passagem.
- Todos esses veículos de visitantes usam as vias mais centrais, justamente as que mais
congestionam. Além disso, disputam espaço com os ônibus, que têm as principais rotas passando
pelo Centro - explica Dutra. Apesar do grande número de veículos e da complicada e lenta
movimentação do transporte público, a estrutura física da malha viária e o precário controle do fluxo
por parte da prefeitura muito contribuem para os engarrafamentos. Um exemplo é a crítica situação
do acesso à Universidade de Caxias do Sul (UCS), principalmente no final da tarde, horário no qual
cerca de 3 mil veículos seguem para a instituição devido às aulas noturnas.
O congestionamento na área abrange, além da BR-116, onde fica a universidade, pelo menos
outras três ruas que desembocam na região. A prefeitura acena com um projeto para melhorar o
tráfego no local desde o início de 2007. A solução já está projetada e aguarda licitação. Além de
outras intervenções na malha viária do local, serão abertas pelo menos duas novas ruas, uma de
entrada e outra de saída com três pistas cada.
Fonte: http://www.radiosolaris.com.br/principal.php?ir=noticias&id_noticia=2774.
 134

Anexo E – Edificações, Patrimônio Público

Anexo E1 – Escolas Abandonadas

• averiguação das ações visando à manutenção do patrimônio público e

a continuidade de utilização pela população:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 09 de julho de 2008, reportagem de capa.

 135

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 09 de julho de 2008, p. 09.

 136

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 09 de julho de 2008, p. 10.

 137

Anexo E2 – Pontes e Viadutos Necessitando Serviços de Manutenção

Periódica

• exemplo de ponte que apresenta risco de acidente aos usuários pela

falta de manutenção:

Fonte: Conselho em Revista, julho de 2008, p. 17.

 138

Anexo E3 – Patrimônio Público Abandonado

• patrimônio público esquecido pela Administração Municipal:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 18 de setembro de 2008, p. 22.

 139

Anexo E4 – Ausência de Planejamento para Execução e de Verificação

da sua Viabilidade Econômica

• obra executada com recursos públicos sem possibilidades viáveis de

exploração – tentativa de construção de um Complexo de Águas Termais
em Veranópolis/RS:

Fonte: foto do autor.

 140

Anexo E5 – Obra Pública, Impossibilidade de Utilização após Conclusão

• ausência de planejamento impossibilita a utilização de obra pública

apesar da necessidade urgente:

Fonte: jornal Pioneiro, edição de 04 de julho de 2008, reportagem de capa e p. 13.

 141

Anexo E6 – Demandas da Sociedade não Atendidas

• demandas da população não atendidas causam transtornos

constantes:

FAZENDA SOUZA, UMA ESCOLA E MUITAS DECEPÇÕES

O interior de Caxias do Sul, principalmente os distritos de Fazenda Sousa, Vila Oliva e
Santa Lúcia do Piai, há décadas reivindica uma escola de ensino médio para atender à
demanda da região. Muitos filhos de agricultores, principalmente os menos favorecidos
economicamente, abandonaram os estudos e perderam a oportunidade de adquirir
conhecimento e qualificação para enfrentar o desafio do progresso e do desenvolvimento.
Outros se deslocam diariamente para as escolas da cidade, sem direito, evidentemente, a
transporte escolar. Estima-se que a necessidade atual ultrapassaria a casa das 300 vagas.
Cansados pela espera de soluções e propostas governamentais que não aconteceram,
avistaram no mecanismo do Orçamento Participativo - prática implementada no governo
Olívio Dutra - a oportunidade de disputarem democraticamente a construção de uma escola
que pudesse resolver esse problema educacional histórico. Com participação nas reuniões e
no debate, a escola foi conquistada. Infelizmente não saiu do papel. Frustração e tristeza.
Muda o governo, troca-se o nome. Agora é a Consulta Popular do governo Rigotto que
solicita nova participação, disputa e luta. Todo o processo novamente; e a conquista da escola
estava garantida, através da participação popular.
Depois de inúmeras cobranças e às vésperas da eleição estadual de 2006, no dia 6 de
maio, com muita festa, com grande presença da comunidade e das autoridades, o governador
Rigotto assinou a ordem para o início da tão esperada escola, com promessa de 6 meses para a
conclusão da obra. Faixas, agradecimentos, homenagens, foguetórios e inflamados discursos
políticos caracterizaram um dos mais contundentes episódios da falta de seriedade e
comprometimento da gestão pública para com o povo.
Da obra ou da promessa, sobrou lá no meio do mato apenas algumas fundações, algum
dinheiro público, por enquanto jogado fora e um grande exemplo do que é hoje o cenário
político nacional. Lá em Fazenda Souza não valeu a palavra empenhada em discurso e muito
menos a escrita. Sim, teoria distante da prática. Obra assinada, ordem dada e assim mesmo
nada foi feito.
O governo da governadora Yeda e o seu novo jeito de governar não se reflete em mudanças.
Tudo está igual, sem luz e sem esperança. O cenário é o mesmo. A Secretária de Educação do
Estado é a professora Mariza Abreu, a mesma que queria mudar a casa de lugar para não
pagar transporte escolar. O novo jeito parece ser conhecido, velho e reacionário. Nada de
novo, aliás, parece que educação não é prioridade da governadora. Mas é esse governo, eleito
democraticamente, que deve dar respostas urgentes àquelas comunidades que não aceitam
mais promessas e enrolação.
Outro dia, alguém me disse: Não agüento mais te ouvir falar desta escola. Respondi que
vou continuar a luta, junto com a população da região, não só porque a obra é extremamente
importante, mas também para transformar esta luta em verdadeiros exemplos de resistência
contra tanta incoerência e irresponsabilidade. Também, quem sabe, para resgatar um pouco da
credibilidade dos políticos que, neste momento, estão devendo para aqueles que um dia
acreditaram neles e nas suas promessas.
Vamos em frente, minha Santa Lúcia, Fazenda Souza e Vila Oliva; Devemos continuar
brigando pelos nossos direitos e, quem sabe um dia, comemorar com fogos e festas esta
histórica obra. É claro, fogos, festas e faixas só depois da obra pronta, com todos os
professores, alunos e, de preferência, sem enturmação.

Fonte: Gazeta de Caxias, edição de 31 de agosto de 2007, p. 8.

 142

Anexo E7 – Exemplo de Execução de Obra que o Seu Custo não

Justifica sua Execução

• obra que reflete desperdício de recursos públicos em equivocada

alocação de verbas:

Custo da réplica do Cristo Redentor deverá ser

ressarcido à Prefeitura de Ciríaco.

A 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça, em 17/4, confirmou por maioria a

sentença da Justiça de Casca, que havia declarado a nulidade do contrato de execução da
obra de construção de uma réplica do monumento ao Cristo Redentor, no município de
Ciríaco. Também foi mantida a condenação do prefeito à época da obra, Vitassir Angelo
Ferrareza, e da empresa Gran Metal - Granitos e Metais Ltda., contratada para a execução.
Eles terão que devolver aos cofres municipais, de forma solidária, a quantia de R$ 57 mil
investida na obra, devidamente corrigida, além das custas judiciais e honorários dos
advogados
A Ação Popular foi proposta em maio de 1995, na Comarca de Casca, por Darci
Angelo Ticiani.
O Relator, Desembargador Roque Joaquim Volkweiss, considerou que as contas de
1995 de Ciríaco foram aprovadas pelo Tribunal de Contas e que o monumento demonstra o
espírito religioso do povo daquela região. Disse ainda que o exemplo deveria ser seguido
por outros prefeitos, com as cautelas da lei. A obra tornou-se ponto turístico, trazendo
benefícios econômicos à cidade, afirmou. Volkweiss considerou improcedente a Ação
Popular. No entanto, o voto do Relator foi vencido pelos dos Desembargadores Henrique
Osvaldo Poeta Roenick e Irineu Mariani
Para o Desembargador Roenick, a construção do monumento lesou a moralidade
administrativa já que a cidade carece de estrutura básica, incluindo educação. Já o
Desembargador Irineu Mariani concluiu que a licitação foi dirigida por meio de carta-
convite, sendo vencedora uma empresa cujo objeto é o comércio varejista de material de
construção, violando um dos princípios básicos da licitação, que é o da competitividade.
Proc. nº 70003059813 (João Batista Santafé Aguiar)
EXPEDIENTE
Coordenador-Geral de Comunicação: Joabel Pereira
Assessora-Coordenadora de Imprensa: Tania Bampi
Assessora-Coordenadora de Relações Públicas: Cláudia Eppinger
Publicação em 18/04/2002 16:11

Fonte: http://www4.tj.rs.gov.br/site_php/noticias/mostranoticia.php?assunto=1&categoria=1&item=448.
 143

Anexo E8 – Oportunidade de Realização de Consulta Popular sobre

Execução de Obra Pública

• consulta à população sobre necessidade de realização de obra:

População opina sobre novo prédio para Câmara
A Câmara de Vereadores de Gramado tem projeto para a
construção de uma sede própria, no terreno ao lado do Centro Municipal
de Cultura. O investimento é de 500 mil reais, segundo informa o
presidente da Câmara, Adélio Bérgamo. A maioria das pessoas
entrevistadas pelo Jornal de Gramado, considera o investimento
desnecessário. Defendem a aplicação destes recursos em obras mais
prioritárias, como saúde e educação.
Jacó Felipe Schaumloeffel, 21 anos, balconista, bairro Bavária: "Precisar de um
novo espaço até precisaria para desocupar o Centro de Cultura, mas Gramado tem bairros
que não tem água, nem asfaltamento, existem várias coisas a serem feitas com maior
urgência".
Cláudia Elisete Kellermann, comerciante, bairro Centro: "Existem apenas duas
salas para serem usadas pelas bancadas, quando deveria existir uma para cada um. Os
vereadores ficam sem local para trabalhar, por isso dificulta o trabalho da Câmara. A obra é
necessária, pois são três poderes independentes, é normal que a Câmara tenha sua sede
própria".
Samuel Moreira da Silva, 20 anos, garçom, bairro Planalto: "Acredito não ser
necessário, pois eles têm um bom espaço no Centro de Cultura. Existem outras coisas
precárias na cidade, como saneamento básico: um exemplo é o bairro Viação Férrea, onde
o esgoto corre a céu aberto".
Cláudia Petersen Sartori, 36 anos, professora, bairro Centro: "Não concordo
com esta obra, porque existem na cidade outras coisas a serem resolvidas. Poderiam
começar pela praça Major Nicoletti e rua Coberta, que exala mau cheiro em dia de chuva".
Vera Bazzan, 45 anos, secretária, bairro Dutra: "Não há necessidade de um
investimento tão grande. Existem obras mais urgentes a serem feitas no município, como
melhorias nas calçadas, solução de estacionamento nas ruas centrais e maior organização
na coleta de lixo".
Gledson Duarte Wagner, 18 anos, garçom, bairro Floresta: "Necessário seria
que os vereadores tivessem um local apropriado para trabalhar, mas o valor é um pouco
alto. Os políticos deveriam olhar um pouco mais para o bairros e ver o que é prioridade".
Natasha Bergamaschi, 17 anos, estudante, bairro Planalto: "Não é necessário
investir tanto dinheiro. As escolas municipais deveriam receber mais atenção e auxílio, este
sim é um bom investimento".
Paulo Biavantti Carvalho, 16 anos, estudante, bairro Centro: "A construção de
um ginásio poliesportivo seria bem melhor, pois seria em benefício da comunidade. Um
prédio para os vereadores não é necessário".
Pablo Fernandes de Oliveira, 16 anos, vendedor, bairro Piratini: "Não vejo
necessidade nesta obra, empregar a verba a ser destinada em melhorias na Educação seria
melhor coisa a se fazer".
Juliano Lovatto, 26 anos, recepcionista, bairro Piratini: "O plenário está sempre
vazio, não vejo necessidade em se construir um prédio para a Câmara de Vereadores. A
Prefeitura poderia investir este dinheiro em um curso de especialização para as pessoas que
trabalham diretamente com os turistas, como atendentes, lojistas, taxistas, entre outros".
Elena Noel, 37 anos, balconista, bairro Floresta: "Tem coisa mais importante
precisando ser mudada, como o atendimento da Saúde".

Fonte: http://www.jornaldegramado.com.br/edicoes/edicoes/200603/politica/politica.htm, edição de 20 de junho

de 2003.
 144

Anexo E9 – Obra com Projeto Básico Deficiente Causando Prejuízos aos

Cofres Públicos

• projeto básico deficiente aliado à péssima execução ocasionam retrabalhos,

instabilidade na estrutura executada e prejuízos aos Cofres Públicos (obras dos
novos Pavilhões de Exposição do Parque da Festa da Uva – Caxias do Sul/RS):

Fonte: fotos do autor.

 145

Anexo E10 – Falhas de Execução em Barragem Ocasionam Prejuízos

• Deficiências de execução de obra de barragem provoca prejuízo aos

cofres públicos e degradação ambiental:

Rondônia - Falha nas obras causou rompimento de barragem

Notícia em 10 Janeiro,2008
Falhas na construção causaram o rompimento da barragem Pequena Central Hidrelétrica
(PCH) Belém, no Rio Apertado, em Rondônia, conforme informou o governador do
Estado, Ivo Cassol (sem partido).
O acidente ocorreu ontem à tarde e ocasionou destruição da floresta amazônica numa faixa
de 30 quilômetros. Hoje, equipes da Secretaria de Desenvolvimento Ambiental (Sedam), do
Corpo de Bombeiros e do governador sobrevoaram a região para estimar o dano.
Ivo Cassol criticou os representantes da empresa proprietária da barragem, o Fundo de
Pensão Serra Carioca, que estiveram dois dias antes no local do acidente. Muitas árvores
foram arrancadas e levadas pela enxurrada, inclusive animais. A casa de máquinas, tratores
e equipamentos da PCH Belém também foram completamente destruídos. “O prejuízo
material é gigante”, disse Cassol.
O empresário César Cassol, irmão do governador e proprietário da PCH Primavera,
também em Pimenta Bueno, disse ver sérias evidências de falhas na construção da PCH
Belém. Em entrevista a ALLTV Amazônia, ele afirmou ter informado o governador de que
havia constatado erosão na barragem e que a obra teria sido edificada sobre terreno
arenoso.
Segundo César Cassol, ele afirmou na terça-feira sobre o problema e no dia seguinte a
barragem estourou. “Lá, no Apertadinho (barragem) há várias erosões porque o terreno é
arenoso”, disse o empresário.
Ele também disse ter alertado o Sindicato dos Trabalhadores na Construção Civil, já que a
PCH ainda estava em construção, e também o prefeito de Pimenta Bueno, Augusto Plaça
(PMDB).

Fonte: http://ultimas-noticias.org/2008/01/10/rondonia-falha-nas-obras-causou-rompimento-de-barragem.
 146

Anexo E11 – Obras Inacabadas por Ausência de Planejamento e de

Recursos Orçamentários

• paralisação de obras devido à ausência de planejamento e de recursos

para efetuar o pagamento pelos serviços executados:

Obras inacabadas causam prejuízo de R$ 1 bi aos cofres públicos

ACÓRDÃO Nº 1188/2007 Plenário

TC – 012.667/2006-4
Ascom – (MC- 200607)

O Tribunal de Contas da União (TCU) fez um amplo diagnóstico das obras

inacabadas financiadas com recursos da União em todo o país. O levantamento detectou
que das 400 obras inconclusas, no valor de R$ 3,5 bilhões, 130 são empreendimentos
executados pela União e as outras 270 são executadas por estados e municípios, mediante
recursos federais transferidos. A paralisação desses empreendimentos acarreta prejuízo de
R$ 1 bilhão aos cofres públicos.
A principal causa de paralisação de obra pública refere-se a problemas no fluxo
orçamentário/financeiro, com 80% dos casos, quando avaliadas apenas as obras executadas
diretamente pelos órgãos federais. Quando analisadas obras de responsabilidade de estados
e municípios, o principal motivo também é relativo ao fluxo orçamentário/financeiro,
chegando a 39%. No entanto, problemas relacionados ao projeto/execução da obra e à
inadimplência do ente beneficiário dos recursos é significativa, chegando a 18% e 16%,
respectivamente.
O TCU fez determinações ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
para corrigir as falhas que impedem a conclusão das obras públicas. A principal delas é a
criação de um cadastro geral de obras, sustentado por uma solução de tecnologia de
informática que forneça informações detalhadas para a administração pública federal, para
os órgãos de controle e para o cidadão, que permita o acompanhamento dos gastos públicos
realizados em obras custeadas com recursos federais.
O tribunal recomendou também ao Poder Legislativo que institua uma relação de
obras para cada unidade orçamentária, listadas por prioridade de execução, de tal forma
que a distribuição dos recursos disponíveis obedeça a essa ordem de preferência, o que
permitirá que cada obra seja devidamente contemplada no orçamento anual e na sua
execução financeira, recebendo recursos compatíveis com a dotação definida que, por sua
vez, deverá ser compatibilizada com o cronograma da obra.
O TCU enviou cópia da documentação às presidências do Senado e da Câmara
federais, à Casa Civil da Presidência da República, à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, aos ministérios do
Planejamento, Orçamento e Gestão, da Educação, da Saúde, da Integração Social, da
Ciência e Tecnologia, das Cidades, das Comunicações, do Turismo, ao Departamento
Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (Dnit) e à Secretaria do Tesouro Nacional. O
ministro Valmir Campelo foi o relator do processo.

Fonte: http://www2.tcu.gov.br/portal/page?_pageid=33,2863186&_dad=portal&_schema=PORTAL.
 147

Anexo E12 – Obra Eleitoreira e sem Finalidade Pública em Primeiro

Plano

• Cimento Social – obra com desvio da finalidade social para a

puramente eleitoreira;

TRE-RJ embarga obra no morro da Providência

Terça, 24 de junho de 2008, 10h28 Atualizada às 10h35

Ernani Alves
Direto do Rio de Janeiro

O Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro (TRE-RJ) embargou as obras do

projeto Cimento Social, no morro da Providência, no centro do Rio de Janeiro. Fiscais do
TRE chegaram à favela por volta das 10h para interromper o trabalho que vem sendo
realizado com o apoio do Exército desde o ano passado.
A Justiça Eleitoral considerou o programa como eleitoreiro, pois foi colocado em
prática pelo senador Marcelo Crivella (PRB), pré-candidato à prefeitura carioca. A decisão
de embargar as obras é do juiz Fábio Uchoa, responsável pela fiscalização da propaganda
eleitoral no município do Rio.
O juiz alegou que o projeto Cimento Social beneficiou o senador, em detrimento
dos demais candidatos. A Justiça Eleitoral abriu o processo contra Crivella após uma
denúncia anônima contendo um panfleto com a imagem do político e fotografias das obras
na Providência.
A investigação constatou ainda que as páginas do senador na Internet também
fazem referência ao projeto Cimento Social.
A Justiça Federal já havia decidido, na semana passada, que o Exército deve deixar
o morro da Providência até quinta-feira. A decisão foi tomada depois que três jovens foram
detidos por 11 militares e supostamente entregues a traficantes do morro da Mineira, no
Catumbi, zona norte, no dia 14 de junho. As vítimas acabaram mortas.

Fonte: http://www.jusbrasil.com.br/noticias/34450/tre-rj-suspende-obras-no-morro-da-providencia.
 148

Anexo E13 – Gestão de Obras Públicas Deficiente Ocasiona Prejuízos

aos Cofres Públicos

• obras com direcionamento no processo licitatório, sobre-preço na

contratação e desvios de verbas públicas:
CGU constata prejuízo de R$ 178,7 milhões em obra da construtora Gautama
Débora Xavier
Repórter da Agência Brasil
Brasília - A Controladoria-Geral da União (CGU) detectou um prejuízo de R$ 178,7
milhões, em valores corrigidos, nas obras do Sistema Adutor do Rio São Francisco, em Sergipe,
sob responsabilidade da Construtora Gautama. De acordo com auditoria da CGU, os serviços
contratados pela Companhia de Saneamento de Sergipe (Deso) e executados pela empreiteira, de
1997 a 2006, sofreram sobrepreço de R$ 36,6 milhões na compra de tubulações, válvulas e
acessórios.
Esses materiais custaram à Deso, em média, duas a três vezes mais do que o preço de
mercado. Reajustes feitos sobre os valores já superfaturados, ao longo da execução do contrato,
causaram prejuízos de R$ 37 milhões. Os dois valores são da época do início da obra. Após
sucessivos aditamentos, o sistema sergipano custou aos cofres dos Ministérios da Integração
Nacional e do Meio Ambiente, da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e do governo estadual
R$ 272,8 milhões.
Segundo o secretário executivo da CGU, Luiz Navarro, foram constatados prejuízos
desde o início da obra. “A auditoria apurou claros sinais de favorecimento e direcionamento para
que a Gautama fosse a vencedora da obra. A análise do edital revelou exigências que somente a
empreiteira poderia preencher”, disse Navarro.
De acordo com Navarro, entre a série de ações que comprovam a contratação irregular
da empreiteira, estão ausência de documentos, não-autuação processual, existência de documentos
apócrifos e inclusão de cláusulas restritivas à competição. Foram verificados também cobranças
indevidas por diversos serviços, indenização indevida por prorrogação de prazo de entrega da
obra, reajuste indevido no contrato e pagamento indevido de correção monetária.
A CGU detectou irregularidades nas quatro obras da Gautama que já foram auditadas.
Até o final do ano, outras 19 das 23 que estavam sendo realizadas pela empreiteira, até ter sido
declarada inidônea, em julho de 2007, deverão ser investigadas, informou Navarro. “Todas as
auditorias que estamos fazendo nas obras da Gautama foram iniciadas depois da deflagração da
Operação Navalha, da Polícia Federal. Vamos investigar todas as obras e todos os convênios – os
que já se encontravam em execução e também aqueles que ainda não tinham sido iniciados.”
Em uma das auditorias já concluídas, a realizada na contratação de obras do Programa
Luz Para Todos do Ministério das Minas e Energia, pela Companhia Energética do Piauí (Cepisa),
foi constatado sobrepreço, além de problemas nos procedimentos de licitação e na execução dos
contratos, firmados em 2006. Os auditores encontraram evidências de que houve direcionamento
da licitação para beneficiar a Gautama, tais como a omissão, no edital, da exigência de
comprovação de regularidade com o fisco estadual e a possibilidade prevista de aceitação de
acervo técnico de subcontratada para execução do objeto principal das obras.
“A investigação revelou que a obra, caso não tivesse sido sustada, ocasionaria um
prejuízo de R$ 7,3 milhões aos cofres públicos”, denunciou Navarro.
As outras duas auditorias já concluídas pela CGU em obras da Gautama foram aquelas
realizadas na ampliação do sistema de abastecimento de água do Rio Pratagy, em Alagoas, que
revelou prejuízo de R$ 7,9 milhões, e no Projeto de Irrigação da Bacia do Rio Preto, em Brasília,
que apontou irregularidades e recomendou a restituição de R$ 1,5 milhão pelo governo do Distrito
Federal aos cofres da União.
“Após a conclusão de cada uma dessas auditorias, os resultados são enviados ao
Ministério Público para instruir a ação penal que os procuradores deverão oferecer contra os
sócios da Gautama e, eventualmente, contra agentes públicos envolvidos”, informou o secretário
executivo da CGU.
Fonte: http://www.24horasnews.com.br/index.php?mat=241911.
 149

Anexo F – Operação de Aterros Sanitários e da Coleta Seletiva

Anexo F1 – Aterro Sanitário de São Giácomo – Caxias do Sul/RS

• estatísticas sobre a eficiência de operação do sistema, bem como a

elaboração de estudos ou implantação plano piloto para aproveitamento
dos gases efluentes do tratamento deveriam ser efetuados:

Fonte: foto do autor.

 150

Anexo F2 – Central de Triagem – Usina de Reciclagem de Lixo – da

Cidade de Bom Jesus/RS

• ausência de fiscalização por parte do município contratante dos serviços

causa ineficiência de operação da central de triagem, com desrespeito ao meio
ambiente (degradação ambiental) e à legislação trabalhista (condições
desumanas de trabalho):

Fonte: fotos do autor.

 151

Anexo F3 – Operação de Aterro Sanitário do Município de Vacaria/RS

• descumprimento de contrato aliado à deficiência de fiscalização por parte do

município, gera degradação ambiental (falta de cobertura dos resíduos dispostos,
presença de vetores e outros animais em contato direto com os rejeitos
depositados):

Fonte: fotos do autor.

 152

Anexo G – Serviços Públicos Concedidos Para Exploração à Iniciativa

Privada

Anexo G1 – Serviços Pedagiados

• matéria aborda queda na qualidade dos serviços prestados pelas

concessionárias dos serviços:

Piora qualidade das rodovias com pedágios no RS

*Patrícia Benvenuti / Agência Chasque

As rodovias pedagiadas no Rio Grande do Sul apresentaram queda na qualidade. Um

levantamento da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos (Agergs) mostra que o
Índice de Qualidade do Pavimento (IQP) caiu de 73,4%, em 2005, para 71,63%, em 2006.
Dos sete pólos pesquisados, o de Caxias do Sul apresentou a maior queda, de 69,58%
para 60,65% em 2006. Já o pólo Metropolitano ficou com o pior índice, 60,13%, contra 63,93%
em 2005.
Na avaliação do secretário-geral da Associação dos Usuários de Rodovias Concedidas
(Assurcon/Serra), Agenor Basso, o levantamento mostra que as empresas concessionárias não
estão cumprindo com a sua obrigação básica, que é a manutenção das estradas.
Em vez de o valor das tarifas ser revertido para a melhoria das estradas o que se constata são
trechos cada vez mais precarizados. Uma pesquisa realizada pela Assurcon/Serra mostra que,
entre Julho de 1998 e Dezembro de 2006, os usuários das 28 praças de pedágio em operação no
Estado já pagaram R$ 1,3 bilhão.
“Nós pagamos, não são feitas obras, e o pior: as próprias rodovias existentes não têm a
manutenção devida diante do pagamento que é feito”, diz.
Para Basso, o poder público é o maior responsável pela queda na qualidade das rodovias
pedagiadas, principalmente o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (Daer). Ele
lembra que o órgão recebe verbas específicas para fiscalizar as concessionárias, mas não vem
fazendo esse trabalho de forma adequada.
“Infelizmente, foi comprovado inclusive na CPI, que essa fiscalização é muito frouxa, ou
quase nula, e isso faz com que nós usuários sejamos prejudicados, e as condições das rodovias
estejam na condição em que estão”, lamenta.
Além de aumento da fiscalização, Basso sugere que seja revisto o modelo atual de
concessão de rodovias, em que uma empresa é contratada apenas para a manutenção. No lugar
desse modelo, argumenta, deveriam ser implantados pedágios comunitários, administrados pela
comunidade local e tendo o dinheiro revertido para melhorias das estradas.
Já o presidente da Agergs, Alcides José Saldanha, afirma que os baixos índices de
qualidade mostram que as empresas estão descumprindo os contratos. No entanto, explica que o
órgão não tem autorização da Assembléia Legislativa para estabelecer multas para as
concessionárias de pedágios.
“Na energia elétrica nós temos poder de sanção. Se a concessionária não cumpre o
contrato nós podemos multar. Já aqui no pedágio, lamentavelmente, não temos”, afirma.
Procurada pela reportagem, a assessoria de imprensa do consórcio Univias, que atende os pólos
de Caxias do Sul e Metropolitano, informou que a empresa não deve se pronunciar até receber o
estudo da Agergs.
A pesquisa cobriu 1,7 mil quilômetros nos pólos de Santa Cruz do Sul, Vacaria, Lajeado,
Metropolitano, Carazinho, Gramado e Caxias do Sul. Além dos pólos de Caxias do Sul e
Metropolitano, apresentaram queda na qualidade da pavimentação os pólos de Lajeado e Santa
Cruz do Sul. Já no Índice de Qualidade da Sinalização, também houve queda de desempenho dos
pólos, passando de 99,6% para 94,5%.
Fonte: http://www.armazemdanoticia.com.br/transito.
 153

Anexo H – Questões Urbanísticas

Anexo H1 – Poluição Visual

• preocupação com poluição visual observada nos centros urbanos das

cidades:

Fonte: Jornal do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, edição de dezembro/2001,

reportagem de capa.