LA CONCILIACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO

LA CONCILIACIÓN EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La relación estado, sociedad se ve expuesta constantemente a conflictos,

controversias, surgidos de la convivencia en comunidad, la conciliación se
convierte en la fase enriquecedora de la administración de justicia,” justicia pronta
y eficaz”.

Los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en especial la conciliación

han sido implementados como una forma de solución pacifica de los conflictos,
rápida, económica, eficaz y justa. Una manera de descongestionar el aparato de
justicia.

Según lo establecido en la ley 640 de 2001, la conciliación es un mecanismo para

solucionar los conflictos, alternativo al proceso judicial, por medio del cual dos o
más personas gestionan, por sí mismas, la solución directa de sus diferencias
jurídicamente conciliables, asistidos por un tercero, neutral, calificado y autorizado,
denominado conciliador.

La conciliación en lo contencioso administrativo ha resultado novedosa,

convirtiéndose en la oportunidad más práctica y efectiva de solucionar los
conflictos por la vía del dialogo, dirigidos por un conciliador, investido
transitoriamente de la función jurisdiccional. Un conflicto entre el Estado y uno o
varios miembros de la comunidad; constituyéndose en la manera más eficaz de
administración de justicia.

“El Derecho Administrativo como regulador de lo que hace el Estado, de la

relación interna de sus instituciones y de estos con los particulares, tiene en la
conciliación un medio que le permite recuperar su legitimidad como Administración
Pública, y la efectividad del servicio de acceso a la justicia, tornándose así en
creciente su uso por encima de otros mecanismos alternos de resolución de
conflictos”1

Es mejor llegar a un acuerdo conciliatorio, que someterse a trámites engorrosos

como la espera del lento proceso judicial contencioso administrativo.

La conciliación puede tener lugar en el marco de un proceso y en tal caso se

denomina judicial; o puede realizarse antes o por fuera del proceso y en tal caso
se denomina extrajudicial. A su vez, en general, la conciliación extrajudicial puede
ser en derecho o en equidad.

La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos es un

mecanismo alternativo de solución de conflictos, que constituye, a la vez, por
mandato legal, requisito de procedibilidad para el ejercicio de las acciones
consagradas en el Código Contencioso Administrativo, o normas que los
sustituyan, estipuladas en los artículos 138, 140 y 141 (nulidad y restablecimiento
del derecho, la reparación directa y las controversias contractuales).

MARCO CONSTITUCIONAL Y REGULACIÓN LEGAL DE LA CONCILIACIÓN

EN LA JURISDICCIÓN CONTECIOSA.

 Nuestra Constitución Política consagra la figura de la Conciliación en

su artículo 116, el cual dispone en sus incisos 3º y 4º que:

"Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas

a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de

administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales,
conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en
derecho o en equidad, en los términos que determine la ley"2.

1
Omar Dussán Hernández. LA CONCILIACIÓN EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA “Prolegómenos. Derechos y Valores, vol. XII, núm. 24, julio-diciembre, 2009, pp.
229-238, Universidad Militar Nueva Granada Colombia”
2
Constitución política de Colombia de 1991
La constitución política en este artículo sirvió de fundamento para el desarrollo del
tema relacionado con la conciliación como mecanismo alternativo para la solución
de conflictos. En materia de lo contencioso administrativo también quedo cubierta
por los beneficios de dicho instrumento de solución.

Con la expedición de nuestra Carta Superior y ante la dilación que sufren los
procesos (uno de los mayores problemas de la administración de justicia) se
previó en este articulo la implantación de las bases constitucionales de la
conciliación como mecanismo que diera agilidad a la solución de los conflictos, Al
cual pueden acudir los ciudadanos en la resolución de sus problemas.

La conciliación administrativa está regulada principalmente en las siguientes

leyes y decretos:

 Ley 23 de 1991 "Por medio de la cual se crean mecanismos para

descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones".

En aras de dotar de herramientas del Estado y garantizar el acceso a la justicia de

todo el conglomerado social, se expidió la ley 23 del 21 de marzo de 1991, norma
en la cual se estableció la posibilidad de conciliar en las etapas judicial y
prejudicial sobre conflictos de carácter particular y de contenido económico de que
conozca o pudiera conocer la jurisdicción de lo contencioso Administrativo por
medio de las acciones previstas en los siguientes:

ART. 138 C.C.A. Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Acción de plena

Jurisdicción) en:

 Asuntos laborales
 Multas
 Impuestos
 Licencias y otros actos

ARTICULO 140 C.C.A. Acción de reparación directa. Por daños antijurídicos

como consecuencia de:

 Un hecho administrativo
 Una omisión administrativa
  Una operación administrativa
 Ocupación de inmuebles por trabajos públicos

Por cualquier otra causa (manejo inadecuado de armas oficiales, fallo del servicio
médico, enriquecimiento sin causa, falla del servicio de depósito y violación de
derechos humanos)

ARTICULO 141 C.C.A. Acción de controversias contractuales: Las partes de

un contrato estatal podrán pedir:

 Que se declare su inexistencia

 Que se declare su nulidad
 Que se hagan las condenas o restricciones consecuenciales
 Que se ordene la revisión
 Que se declare su incumplimiento y se condene al responsable a
pagar perjuicios
 Que se hagan otras declaraciones y condenas.

 Ley 446 de 1998 "Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas
normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de
1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se
dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia".

 Ley 640 de 2001 "Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se

dictan otras disposiciones"

Esta ley reguló con mayor profundidad lo relativo a la conciliación reafirmando en

forma concreta lo dicho hasta la fecha en conciliación en materia contenciosa
administrativa.

Taxativamente en su artículo 37, Consagra la conciliación extrajudicial como

requisito de procedibilidad antes de acceder a la justicia civil, laboral, de familia y
contencioso administrativa.

“Instituye el requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa para

las acciones consagradas en los artículos 138, 140 del código contencioso
administrativo”.
 Ley 678 de 2001 "Por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la
acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.

 Decreto 1818 de 1998 "Por medio del cual se expide el Estatuto de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos"

 Decreto 2511 de 1998 "Por el cual se reglamenta la conciliación extrajudicial

contencioso administrativa y en materia laboral previstas en la Parte III, Título I,
capítulos 1, 2 y 3, Secciones 1, 2 y 3 de la Ley 446 de 1998, y en los artículos 19,
21 y 22 del Código Procesal del Trabajo"

 Decreto 1214 de 2000 "Por el cual se establecen funciones para los

Comités de Conciliación de que trata el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y
se dictan otras disposiciones"

 De otra parte, el artículo 73 de la ley 80 de 1993 dispone que “podrá

pactarse acudir a los centros de conciliación y arbitramento institucional de
las asociaciones profesionales, gremiales y de las cámaras de comercio
para que diriman las controversias surgidas del contrato”.

FUNDAMENTOS JURISPRUDENCIALES

En ponderadas jurisprudencia, la Corte Constitucional ha venido estableciendo los

parámetros y componentes de la conciliación; de sus múltiples pronunciamientos,
son de resaltar los siguientes:

 Sentencia C-893 de 2001.

 Sentencia C-1195 de 2001

 Sentencia C-1196 de 2001.

 Sentencia C-314 de 2002.

 Sentencia C-417 de 2002-

 Sentencia C-917 de 2002.

La conciliación según la jurisprudencia:

El Consejo de Estado, ha definido la conciliación en los siguientes términos:

"La conciliación entendida de manera general es la concreción de una filosofía de

dialogo, concertación y solución civilizada de conflictos, fruto del avenimiento y la
concordia de las partes, que implica de suyo el reconocimiento del otro como
forma del accionar social dando origen a la verdad jurídica por consenso. Cuando
en los procesos contencioso administrativos se acude a ella, está cumpliendo con
su función originaria de paz y pluralismo y convoca a la sociedad para seguir su
ejemplo. La nueva concepción del Estado colombiano contenida en su artículo
primero sustenta tal postulado. Durante mucho tiempo no se concibió la posibilidad
de la conciliación por parte de las personas jurídicas de derecho público, con
fundamento en la tesis de la incapacidad relativa de éstas para transigir y por
consiguiente, para conciliar.

Igualmente la corte constitucional la definió y señalo sus características así:

1. La conciliación es un mecanismo alternativo útil para la solución de los

conflictos.

2. Es un instrumento de autocomposición de un conflicto, por la voluntad

concertada o el consenso de las partes.

3. Constituye una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución

del conflicto, antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del
proceso.

4. No tiene estricto sentido el carácter de actividad judicial, ni da lugar a un

proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o
judicial, o particular, no intervienen para imponer a las partes la solución del
conflicto, en virtud de una decisión autónoma e innovadora.

5. Tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos susceptibles,

en principio, a ser negociables, o en relación con personas cuya capacidad
de transacción no se encuentre limitada por el ordenamiento jurídico.

6. Es el resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador

en aspectos.

CARACTERISTÍCAS DE LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

  Es un mecanismo de paz. C -160/99. “La conciliación se inspira en el
espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad”.

 Es un instrumento autocompositivo.

 Es un mecanismo de administración de justicia. Art. 116 constitucional.

 Es un procedimiento reglado.

 Es un procedimiento complejo.

PRINCIPIOS DE LA CONCILIACIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Gratuidad: “la administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a

cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos
judiciales”.

La conciliación extrajudicial contenciosa es gratuita, de tal suerte que el

funcionario que la adelanta no podrá cobrar ni recibir dinero alguno por adelantar
el trámite.

Confidencialidad: En la conciliación, la información que las partes revelan en la

audiencia es confidencial y reservada; así, ni el conciliador ni las partes podrán
revelar o utilizar dicha información en otros espacios.

BENEFICIOS DE LA CONCILIACIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Además de lo enunciado es bueno recordar que la conciliación también nos ofrece

en materia contencioso administrativo los siguientes beneficios:

 Suspensión de la caducidad, hasta por tres meses.

 Definición del problema jurídico; precisión de las pretensiones

 Nueva forma de “agotamiento de la vía gobernativa”

 Eliminación de costos; gratuidad del trámite

LA CONCILIACIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA “Ha sido analizada por

las Altas Cortes la figura de la Conciliación, encontrándole asidero constitucional
en particular en la Sentencia C-1195 de 2.001 de la Corte Constitucional que
concluye que la justicia formal no siempre es efectiva, especialmente cuando no
se han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la solución
de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos, o de las
condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen la
capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos, cuya protección se busca
al acudir a las instancias judiciales”3

CAMPO DE APLICACIÓN.

La conciliación extrajudicial en asuntos contenciosos administrativos, es un

Mecanismo Alternativo de Solución de Conflictos, que constituye, a la vez, por
mandato legal, requisito de procedibilidad para el ejercicio de las acciones
consagradas en los artículos 138, 140 y 141 del Código Contencioso
Administrativo -o normas que los sustituyan.

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Denominada acción de Nulidad y restablecimiento del derecho, según la cual toda

persona que se crea lesionada en un derecho, amparado en una norma jurídica,
podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en
su derecho y se repare el daño causado. Esta acción es una sola, pero tiene
dualidad de pronunciamientos, pues en primera medida se busca proteger el
interés público, ya que se considera que el acto es ilegal y, por lo tanto, se busca
su anulación en defensa y mantenimiento de la legalidad.

En segundo lugar, como consecuencia de la nulidad, se busca proteger derechos

subjetivos, a través del restablecimiento del derecho y la reparación del daño.

Acción de reparación directa

Esta acción busca la reparación de los perjuicios ocasionados por el Estado y la

actividad que desarrolla.

Pero, igualmente, conforme la parte final de artículo 86 del C.C.A., esta acción
puede ser ejercida por las entidades públicas, cuando resulten afectadas por un
particular o por otra entidad pública (como cuando un Departamento demanda a
un Municipio, o se da un conflicto entre dos entidades que, aunque sean del orden
nacional sector descentralizado, tienen diferente personería jurídica). La acción

3
BUELVAS MENDOZA, Milton “La Eficacia de la Conciliación extrajudicial administrativo ante el tribunal Administrativo de
Bolívar 2000-2003”.
lleva este nombre porque el particular afectado no está obligado a acudir a la
administración, ya que normalmente no existen actos administrativos que puedan
ser impugnados, sino que se acude directamente a la jurisdicción contenciosa en
procura de la reparación.

Se puede establecer que las posibles partes en una acción de reparación directa,
y que por lo tanto podrían adelantar el trámite conciliatorio estudiado, son:

DEMANDANTE-------------------------- DEMANDADO

Particular---------------------------------- Entidad estatal

Entidad estatal--------------------------- Entidad estatal

Entidad estatal--------------------------- Particular

Entidad estatal -------------------------Servidor o ex servidor público (acción de

repetición)

El término de caducidad de la acción de reparación directa es de dos años

contados a partir del día siguiente al hecho, omisión u operación administrativa o
de la ocupación de la propiedad inmueble. Esta regla trae importantes
excepciones, derivadas bien de la ley o de la jurisprudencia. En general, el término
de caducidad de la acción.

Acción de Controversias Contractuales

Conforme con el artículo 140 del CCA, “Cualquiera de las partes de un contrato
estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las
declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su
revisión, que se declare su incumplimiento condenando al responsable a
indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”.

A través de ella se dirimen las controversias que se suscitan entre las partes de un
contrato estatal.

Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad

contractual son atribuibles al representante legal de la entidad o a su delegado, de
modo que sólo serán susceptibles de recurso de reposición. Si bien este recurso
es opcional, esta cualidad sólo opera para efectos de adelantar la acción
contenciosa administrativa. Empero, para efectos de la conciliación, la norma que
obliga a interponerlo es imperativa y no debe admitirse la conciliación si no se ha
agotado el recurso de reposición. Es decir, una cosa es la opcionalidad del recurso
para efectos de la demanda contenciosa y otra cosa es su imperatividad para
efectos de la conciliación.

IMPORTANCIA DE LA VÍA GUBERNATIVA

Siempre que sea procedente la vía gubernativa, ésta se convierte en requisito de

procedibilidad para adelantar el trámite conciliatorio; conforme las reglas de esa
institución, ésta deberá agotarse, antes del intento de conciliación.

El artículo 81 de Ley 446 de 1998 prescribe lo siguiente: “La conciliación

administrativa prejudicial sólo tendrá lugar cuando no procediere la vía
gubernativa o cuando ésta estuviere agotada…”.

Esta regla resulta de gran importancia, pues el agotamiento de la vía gubernativa

se convierte en un requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial
contencioso administrativa, de tal manera que de no cumplirse aquella, no puede
celebrarse ésta.

La vía gubernativa es una etapa del procedimiento administrativo, en la que se

impugna la decisión que pone fin a una actuación administrativa, con el objeto de
permitirle a la administración revisar el acto, para que determine si está ajustado a
derecho y, en consecuencia, lo aclare, modifique o revoque, según el caso. Está
compuesta por los recursos de reposición, apelación y queja.

Ésta se considera agotada:

a. Cuando contra el acto no proceda ningún recurso.

b. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

c. Cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido

interpuestos los recursos de reposición o de queja, los cuales son
facultativos; por el contrario, si procedía la apelación -la cual sí es
obligatoria- y ésta no es propuesta, no se puede considerar que se agotó la
vía gubernativa.

REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA PODER ACUDIR ANTE LA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Toda persona natural o jurídica (pública o privada) que considere se le ha causado

un daño antijurídico con ocasión de la expedición de un acto administrativo
particular o de la ocurrencia de un hecho, una omisión o una operación
administrativa o de la celebración, ejecución, terminación o liquidación de un
contrato estatal, debe intentar, obligatoriamente, la celebración de un acuerdo
conciliatorio de las controversias existentes con las entidades u organismos de
derecho público o con el particular qué ejerza funciones públicas, antes de
presentar la respectiva demanda encaminada a obtener una pretensión
económica.

SE CONSIDERA CUMPLIDO EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD:

Se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se

logre el acuerdo o cuando vencido el 5. Ver artículo 13 de la Ley 1285 de 2009,
término previsto, es decir, 3 meses contados a partir de la presentación de la
solicitud, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último
evento, se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de
la solicitud de conciliación.

Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad

del juramento, que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se
manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo
del demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero.

ASUNTOS SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN DE ACUERDO A LA

NORMATIVIDAD VIGENTE SE PUEDE CONCILIAR EN:

 Asuntos de Carácter Particular

 Asuntos en contenido patrimonial

 Asuntos susceptibles de transacción, desistimiento o conciliación. Artículo

19 ley 640 “se podrán conciliar todos los asuntos que sean susceptibles de
transacción y conciliación”… (sentencia de dic. 12/91 Corte Suprema de
Justicia… “La conciliación tiene origen en el Derecho Internacional Público”)

 Conflictos de que conozca la jurisdicción contencioso administrativo a

través de las acciones consagradas en los artículos 138, 140, 141 del
Código Contencioso Administrativo.
 Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas
privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del
Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter
particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones
previstas en los artículos 138, 140 y 141 del Código Contencioso
Administrativo o en las normas que los sustituyan.

ASUNTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN

 Nulidad de actos administrativos. Asuntos electorales

 Acción de definición de competencias administrativas.

 Cuando la acción haya caducado

 Cuando proceda la vía gobernativa. Y no se hubiere agotado.

COMPETENCIA FUNCIONAL

Ley 640/01. Art. 23. “Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo

contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del
Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los conciliadores de los
centros de conciliación debidamente autorizados para conciliar en esta materia”.

CONCILIACIÓN FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS

Ley 446 de 1998. Artículo 71: “Cuando medie Acto Administrativo de carácter
particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da
alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo,
evento en el cual, una vez aprobada la conciliación, se entenderá revocado el acto
y sustituido por el acuerdo logrado”.
 BIBLIOGRAFIA

 código contencioso administrativo.

 constitución política de Colombia 1991

Información disponible en internet:

 COLOMBIA, CONGRESO DE COLOMBIA, LEY 1437 DE 2011, (Enero 18),

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.

 Omar Dussán Hernández, LA CONCILIACIÓN EN LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, Prolegómenos. Derechos y Valores,
vol. XII, núm. 24, julio-diciembre, 2009, pp. 229-238, Universidad Militar
Nueva Granada Colombia.

 http://www.monografias.com/trabajos93/audiencia-conciliacion-derecho-
administrativo/audiencia-conciliacion-derecho-
administrativo2.shtml#ixzz2z6m6Zu9f.
 TESIS JUAN CARLOS MELO SANTOS, Pontificia universidad javeriana,
facultad de ciencias jurídicas, BOGOTA D.C, 2 de febrero de 2001.

 Diario Oficial 47.349, DECRETO 1716 DE 2009. (mayo 14) Por el cual se
reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley
446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.

 GUÍA INSTITUCIONAL DE CONCILIACIÓN EN ADMINISTRATIVO,

Ministerio del Interior y de Justicia, Primera Edición: Septiembre de 2007,
Diseño y Diagramación Kronos Impresores y Cia.

 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 640 de 2.001.(enero 5)

Por medio de la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones.

 DECRETO 1122 DE 1999 (Junio 26), "Por el cual se dictan normas para
suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la
eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de
la buena fe". Establece que sólo se podrán adelantar conciliaciones
administrativas extrajudiciales ante el Ministerio Público.

 Decreto 1818 DE 1998 (Septiembre 7) Por medio del cual se expide el

Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.

 DECRETO 2651 DE 1991 (Noviembre 25), Por el cual se expiden normas

transitorias para Descongestionar los Despachos Judiciales.

 HERNÁNDEZ, José Gregorio. Sentencia C-188 de 1.999. Bogotá 1.999.

Corte Constitucional. Expediente D-2191.

 EL CONGRESO DE COLOMBIA, LEY 23 DE 1991, (Marzo 21),

Reglamentada por el Decreto Nacional 800 de 1991, Por medio de la cual
se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se
dictan otras disposiciones.

 http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/descargas/Conciliacion-en-
lo-Contencioso-Administrativo/Manual/texto_completo%20v2.htm