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AAGEUNA CHEIBUB FIGUEIREDO

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[ffi~~~ MARCUS FIGUEIREDO

o.
Coleção Primeiros Passos
PASTA L.r-

Como Renascem
as Democracias
A. Rouqulé, B. Larnounier,
o que é Democracia
Denis Rosenfield
D~TA l 2 ! O@.:?â.
R$_ - 4-[ :1 4 
o PLEBISCITO
]. Schvares (orgs.)

AÉtica na Política
o que é Deputado
Francisco Weffort
OBS:_ ç ( 11 ...

E AS FORMAS
o que são Eleições
Venturas e desventuras
brasileiras
Denis Rosenfield
Carlos Lungarzo Jivho ·rl 05" 1°:1.
- o
DE GOVERNO
o que é Parlamentarismo
Evolução Política no Brasil Rubem Kelnert 2," edição
Caio Prado ]r.
o que é Parlamentarismo
A Idéia de Brasil Moderno Monárquico
Octavío Ianni Ives Gandra da Silva Martins

Para Viver a Democracia

Fabio Konder Comparare o que é Participação Política
Dalmo de Abreu Dallari
Que Tipo de República?
Florestan Fernandes Coleção Tudo é História

o Governo Goulart
e o Golpe de 64
Caio Navarro Toledo

editora brasiliense
•
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 -..... ,,,...- ------ --~ - ~ - --------.- .."..,~ .. " ..." ",.,.", ., ; c~ "~ _., . - - ~ ---=

":""l
,

-'
•
Repúblicas parlamentaristas 69.
Alemanha: parlamentarismo "puro" 69
Portug al: dualismo atenuado................. 70
França: semipresidencialismo 71
Repúblicas pr esid enc ialistas.... 72 b "

O modelo clássic o: Estad os Unidos....... 72

O presiden cial ismo n a Améri ca L atina...
Quadro 6 - Os sist ema s de goverqo
no mundo
Cap.6 Os sistemas de governo no Brasil
1. Monarquia parlamentarista: o reinado
de D. Pedro ..II 77
Os sistemas partidário e eleitoraL..........
2. Presidenciali smo: do governo oligárquico
à democracia de massas. ..... ...... ..... ...... . 83
O presid encial ismo na pr imei ra repúbl ica. 83
Os sistemas partidário e eleitoraL..........
O presidencialismo na democracia
populista. 90
3. República parlamentarista: a experiência
de1961·63 93
4. O plebiscito de 6 de Janeiro de 1963....
Indicações para leitura......
73
75
Apresentação
80
No próximo dia 21 de abri l, haverá um plebíscíto
88
sobre s forma e o sistema de governo que será adota
do no Brasil. Nesse dia, o eleitorado terá de tomar duas
decisões: qu e forma de governo o país terá: monarquia
ou república: e que sistema de governo adotará: parla
97 mentarismo ou presidencialismo. Em 1988, quando os
congressistas estavam escrevendo uma nova Constitui
99 ção, eles se dividiram sobre qual forma e qual sistema ')

de governo seria melhor para o Brasil. Por isso, deter

minaram que essa questão deveria ser resolvida por um
r'
plebiscito: isto é, diretamente pela populaç ão.
O debate sobre as formas e os sistemas de governo
já ocupa grande parte da imprensa e de nossas preocu
pações. Nos próximos dois meses será o prin cipa l
assunto.
Para tomarmos decisões tão importantes, de forma
consciente e convicta, precisamos saber de forma cla
ra o que é e como funciona cada uma das formas e sis
temas de governo propostos; monarquia parlamenta
rista, república parlamentarista e república presidencia
lista.

u&.t&#WilIi i_h i&!

 <

12 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GovERNO

Mais do que isso, precisamos saber quais são as di-

I ferenças fundamentais entre eles e como funcionam em
i outros países. Este livro tem a intenção de oferecer ao
(,

público essas informações. Nos capítulos 1 a 4 descre-

I
I
vemos os regimes políticos, corno sâõ organizados e co-
mo funcionam a monarquia parlamentarist a, a repúbli - Capítulo 1
l ca parlamen tarist a e o presidencialismo. No capítulo 5,
I tomando como exemplo algu ns países, vemos o fun- Regimes 'políticos, formas
I cionamento de fato desses regimes, tendo em vista a e sistemas de governo
sua histó ria e dinâmica política. Finalmente, no capítu-
I lo 6, descr evemos o funcionam ento das experi ências
parlamentaristas no Brasil(durante o Império e nos anos
de 1961-63) e do presidencialismo, vigente desde 1891.
!
,
.~
A história do s povos e das nações regis tra, desde
1 os tempos antigos, dezenas de experiências de como
'I as sociedades organizar am o poder político. A impor-
tância dessa questão está no fato de qu e é através do
"
: poder político qu e os diversos segmentos da socieda-
I"

1 de poderão realizar seus grandes objetivos, ter suas es-

peranças no futuro realizadas e, mais importante ain-
da, viver em maior ou menor liberdade. Isso é assim
porque as políticas econômicas e sociais são elabora-
das, decididas e postas em prática nos diversos órgãos
e instituições que compõem o poder político. Por esta
t'
razão, conhecer as diferentes for mas de organização do
poder constitui o primeiro passo par a uma aval iação
consciente sobre a melhor forma de organização polí-
tica.
Hª9éculos qu e historiadores, filósofos e, moderna-
mente,' cientistas sociais estudam as formas de organi-
Nota dos autores: Como um texto de referência, este livro zação do poder. Essas diferentes formas são , normal-
não contém citações, Os autores consultados reconhecerão suas mente, classificadas de acordo com três critérios fun-
contribuiçõ es. Algumasrecomendações de leituras são apresen-
damentais: a srcem, a distribuição e o controle do po-
tadas no final.
~ r . Assim, <!ependendo dasfantes de legittmiciade d ~

1
30 o lLEBISCITO
correntes de opiniões minoritárias. Decorre daí o fato
de ele dar srcem a um maior número de partidos, o
que, segundo alguns analistas, dificulta as tarefas de go
vernar. Tal situação muito dificilmente ocorreria. Mas
os resultado sdas eleições ingl esas de 1974 são um bo m
exemplo das distorç ões na representação que pode
ocorrer no sistema majoritário: o Partido Trabalhista,
com 39,3% dos votos nacionais, conseguiu maíoríaab
soluta - ou seja, 50 % mais um - das cadeiras no Par
lamento, enquanto o Partido Liberal, co m 18,6% dos
votos nacionais, conseguiu apenas 2 % das cadeiras. Por
esse motivo, o voto majoritário não é o que melhor ex
pressa a distribuição de preferências da sociedade. Além
disso resulta no predomínio dos dois maiores partidos,
dificultando a representação de uma terceira corrente
de opinião.
A maioria dos países ado ta aQenas um ou outro des
ses Critério§. No entanto, existem alguns países que c2m
binam os dois crit.é.rias.. Estes adotam o voto majoritá
rio em áreas eleitorais de pouca densidade populacio
nal e o proporcional nas demais. Outros, usam ambos
os critérios em todas as suas áreas eleitorais, dando ori
gem a um sistema mistoJendo co m º--pioneiro a Ale
manha. Por esse sistema, o Parlamento tem suas vagas
divididas entre aqueIÂL<l-ue....s.e.t.:ão-GGUf}adas...pct,_'\LQto
majoritário e as que.serão oçlJp.Ê-da.s-.Qelo vOJ.Q pro.Q.Qr
çiQna1. O eleito zora.duaa.zezes.umaapara.compor.a
r~.r.s:: s..e.ntaçi o..maj.Q. ti.tá,ria ",e,scºlh
lo seu QQme,
compor a representa
~,~LoutJ :'Â.YPJ
çiQ.,p.LQp-'orci
oq~I,.S.i-Ç9JJ}~_~ do o partido de sua m:efe
~ncia. A definição do número de vagas de cada parti
do no Parlamento leva em conta a proporçãode votos
obtidos índivi-íualmente pelos partidos, mas, como me
tade das vagas são preenchidas pelo voto majoritário,
a correspor.dêncla entre votos obtidos e cadeiras não
,"
E AS FORJvlAS DE GOVERNO SEPARAÇÃODOS PODERES 31
vai ser perfeita. Porém, nesse sistema, dificilmente apa
recerão as distorções como as ocorridas pela adoção
do sistema majoritário puro, conforme o exemplo in
glês aqui apresentado,
Formas de escolha dos representantes
A formaâê'esc:Olher o representante para o Parla
mento também varia muito entre os países. Vamos apre-
sentar apenas as formas mais comuns.
Nos países que adotam o voto majoritário, a chapa
dos partidos pod em ser uninomina is, bínorninaís ou Qlu·
rinominaisLquanQ1Lhª-\J.~~as e t ; : ~ s ou m a i ~ v~s,
r~p'~ç1 i.Y-ª.m~ 1J.~..nll ª.s.e... te.rtito .tia1. No caso de duas
ou mais vagas, os partidos podem apresentar suas cha
pas na forma de listas fechadas personalizadas ou de lis
tas fechadas e bloqueadas, defínídas a seguir.
Nos países que adotam o voto proporcional, as cha
pas dos partidos são sempre plurinom inais e as for mas
ge votar podem ser as seguintes:
Lista fechada personalizada: é a forma usada no
Brasil e na Finlândia. Os partidos apresentam uma lista
com vários candidatos e o eleitor escolhe um dentre
eles ou vota na sigla d o partido.
.. Lista fechada bloqueada ordenada: esta é a forma
mais comum de voto proporcional. Os partidos formam
eQ.gQJ!m~ç 4QQlºª!QJ ,1.e uma chapa e apresentam os candidatos numa ordem.
a_para Os eleitores votam na sigla do partido. Definida a quan
tidade de cadeiras destinadas ao partido, assumirão es
sas cadeiras os candidatos da listasegundo a o rdem apre
sentada.
Listafechada bloqueada ordenável: nesta forma de
votação, o partido apresenta uma lista de candidatos
e o eleitor ordena os candidatos segundo a sua pref e-
_ ,,,L "o" .,,,;1' " =
 ·/"f5. ,:l.~ .
34 e PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
1. O chefe de Estado: origens, funções
e prerrogatiuas
As funções básicas do chefe de Estado sãode duas
ordens. De um lado, o chefe de Estado é o represen
tante político e institucional do país perante a comuni
dade internac ional, sendo, por isso, em geral, o respon
sável pela segurança do país em situações grave s.
De outro lado, o chefe de Estado representa a uni
dade nacional com funções específícas de zelar pelahar
monia entre os poderes, tendo, po r isso, a prerrogati
va constitucional de intervir para resolver conflitos gra
ves entre os demais órgãos do Poder Executivo e en
tre este s e o Poder Legislativo.
A autonomia do chefe de Esta do e se u poder de fa
to para exercer essas funções básicas, porém, variam,
. em parte, pelo tipo de sistema político adotado e, em
parte, pela história de cada país, como veremos co m
exemplos no capítulo 5.
Vejamos, agora, os diferentes arranjos existentes,
de acordo co m as cinco questões listadas.
Quem pode ser chefe de Estado
Nasmonarquias parlamentaristas, apenas o chefe da
Casa Real pode ser chefe de Estado. Nas repúblicas, pre
sidencialistas ou parlamentaristas, qualquer cidadão em
pleno gozo dos seus direitos políticos pode, §sr ~ 9 c o -
lhido chefe de Estado. ."
Nas monarquias, o titular dessa função tem o título
qu e por tradição é atribufdo a&> chefe da Casa R ~ a l ,
dendo ser rei, o u rainha, imperador, ou príncipe. Já nos
dois tipos de república, o título do chefe de Estado
o mesmo: presidente da república.
PODER EXECUTIVO 35
o
Origem e forma de escolha do chefe de Estado
Existem grandes diferenças entre os três sistemas em
relação a este ponto. Nas monarquias, o chef e de Estado
vem da Casa Real.Com a transformação dos antigos rei
nos e impérios em monarquias constitu cionai s, a família
do reifoi instítucionalízada comoaCasa Real e,pelo pacto
consti tucion al, ficou reservada a ela a chefia do Estado.
O mandato de chefe de Estado, nesse caso, é vitalício.
Hoje em dia, quando uma casa Realdeixa de ter um
herdeiro, ou se há disputa entre herdeiros, é o Parla
mento que escolhe o sucessor . Assim, na au sência de
um sucessor imediato do rei, são os representantes do
povo que escolhem, através do voto, um novo rei. Es-
te novo rei é normalmente oriundo da Casa Real pre
viamente existente, mas, se nessa família não houver
quem possa assumir a posição de rei, o Parlamento po
de escolherEssa
à nobreza. o novo
novarei família
em outra família,
real pertencente
torna-se a nova Casa
Real e o processo sucessório volta à normalidade.
Nas repúblic as, o processo de escolha do presiden
te étotalmente diferente: o presidente é escolhido pe
lo voto, sendo eleito aquele que obtiver a maioria dos
votos.
Existem, porém, diferenças importantes entre as re
públicas parlamentaristas e presidencialistas. No modelo
puro de república parlament arista, a eleição do,presi 
dente da república é feita de forma indireta, através de
. um colégio eleitoral. Esse colégio eleitoral é, usualmen
te, composto pelos membros do Parlamento. Entretan
po to, atualmente, na maioria das repúblicas parlamenta
ristas, o presldenteé eleito pelo voto popular direto,
é em um ou dois turnos.
Nas repúblicas presidencialistas, a eleição do presi
dente é sempre pelo voto popular diret o, em um ou
.;;-" ;i , ~.,"-f, ...
 -':.~"-:~:, , .::'''~ . .-7:;;"
3il
•o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
atribuições e prerrogativas do chefe de Estado
As
são de duas ordens: institucion ais e políticas.
No parlamen tarismo , tanto monárquico quanto re
publicano, o chefe de Estado tem duas atrlbuíçõesbâsi
cas: representar o país no exterior e, internamente, ze
laspela unidade nacional , pelo património público e pela
harmonia entre os poderes Executivo e Legislativo.
A função básica do chefe de Estado, nas córistltuí
ções parlamentaristas, é de árbitro entre os poderes Exe
cutivo e Legislativo. Portanto, a ele são confiadas, for
malmente. as seguintes atribuições:
a) indicar e nomear o primeiro-ministro e o gabi
nete, que forma m o governo;
b) nomear os funcionários da burocracia est atal e
fixar seus salários;
c) em situações especiais, destituir ou aceitar a re
núncia do gabinete ou de um dos seus membros;
d) dissolver o Parlamento e convocar novas eleições
gerais ou estender o mandato dos parlament ares
(apenas em situação de guerra prolonga da),
e) nomear os Conselhos de Estado ou da república.
No entanto, os chefes de Estado não tê m prerroga
tivas políticas para exercer, com total autonomia, es
sas atribuiçõ es definidas constitucionalmente. O grau
de autonomia institucional e política dos monarcas e
presidentes, no desempenho de suas funçQ~§de,
fes de Estado, varia de um país para outro, em função
da história de cada um deles. No entanto, o que define
o chefe de Estado é o papel-de árbitro que lheé reser
vado nos momentos de impasse entre o Parlamento e
o governo. Nesse caso, o grau de autonomia no exer
cício dessa função aumenta também segundo a gravi
dade do conflito entre os dois poderes ..
. .- ~I,,,, ~r':,' .
o PODER EXECUTIVO 39
Nos sistemas presidencialistas, as funções de chefe
de Estado e de governo são exercidas pela mesma pes
soa. O presidente, no exercício apena s de sua função
como chefe de Estado, tem por atribuições básicas as
seguintes:
a) represêritaro país no exterior;
b) zelar pela segurança externa e interna do país,
sendo por isso o comandante supremo das For
ças Armadas;
c) zelar pelo património público;
d) nomear funcionários, fixar salários e administrar
a burocracia estatal.
No entanto. as prerrogativas políticas e o grau de
autonomía dopresidente são bem mais amplos do que
os do presidente ou do rei nos sistemas parlamentaris
tas, pois cabe a ele escolher autonomamente os seus
ministros.
As diferenças entre o presidencialismo e o parlamen
tarismo ficarão mais claras com a apresentação das fun
ções e atribuições do chefe de governo nos três siste
mas, o que virá a seguir. Antes, porém, apresentamos.
l,10 quadro 3, adiante, um resumo das diferenç as do pa
pel de chefe de Estado.
che 2. O cbefede g0v.erno: srcens, funções
e prerrogativas
Na organização, do Poder Executivo o chefe de go
verno tem, teoricamente, a mesma importância do chefe
de Estado.
No entanto, as funções típicas de governo são de
. duas naturezas : administrativa e política.
:;,.\,,5' ::w
A
 ';~~:::;.~ '3?:C~-"'K" ' ,:- ,-; ."

42 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO

O PODER EXECUTIV O 43

Dependendo' do país, pod em ser indicados par a prime i

A diferença básic a é que no presid enciali smo a le
ro-ministro:
gitimidade vem diretamente do VOto e no parlamenta
a) qualquer cidadão no gozo de seus direitos políti
rismo a legirímldade vem através do Parlamento. Ou
cos;
seja, no presídencla ltsmo, o eleitora do delega direta 
b) o lfde r da coalizão majoritá ria no Parlamento;
mente ao presidente eleito a chefia do governo, para
c) o líder do partido majoritário da coalizão majo
ritária; ser e x e r c i d a ~ y r a m e um tempo fixo de mandato, en
quanto n o p ~ r f ~ r i iehtarism o, o eleitorado delega ao Par
d) o líder do partido majo ritár io.
lamento a prerrogativa de constituir o governo e esco
No presidencialismo, po r ser o presidente simulta
lher o seu chefe. Isso signi fica que o Parlamento, em
neamente chefe de Estado e de governo, pode ser eleí
nome do eleitorado, delega os poderes de chefe de go
. to qualquer cidadão acima de uma idade estipulada. As
verno ao primeiro-ministro.
regras de escolha também são exatamente as mesmas:
Como o primeiro-ministro e seu gabinete dependem
eleição popular direta , em um ou dois turnos.
do voto do Parlamento, o seu mandato não é fixo. Ele
No parlamentarismo, monárquico ou republicano,
durará enquanto o Parlamento mantiver válido o voto
a srcem e a forma de escolha do primei ro-min istro é
de confiança dado no momento da escolha. Portan to,
totalmente diferente. A primeira difere nça é que em ne
os mandatos do primeiro-ministro e dos ministros que
nhum país parlamentarista a escolha do primeiro -mi
compõem o seu gabinete podem terminar a qualquer
nistrovista
será no por
se dá eleição
próximo popular
item. direta.diferença
Asegunda A razão disso
é que momento.
Normalmente, o voto de confiança no gabinete é
no parlame ntarismo a escolha do primeir o-minist ro é
renovado no início de cada ano e principalmente após
normalmente feita pelo rei ou pelo presidente, de acor
as eleições gerais para o Parlamento.
do com as maiores forças política s, que indica um no
me ao Parlame nto. O nome indicado só é nomeado se
Quem controla e destitui o Chefe de governo
obtiver apoio da maiori a do Parlamento, atravé s de vo
tação. A votação pode ser express a pelo voto de con-
A rigor, nos três sis temas de governo, é o Parlamen
fiança ou pela aprovação do programa de governo.
to quem controla e pode destituir o chefe de governo.
Dessa forma, existe um compromisso formal dos par
Só que as regras para controlar e destituir o governo
tidos representados no Parlame nto na sustentação po-
são diferentes .
lítica do chefe de governo. . , '
No presidenc ialismo, o Parlamento controla as ati
A legitimidade da origem '.
do processo de escolha vidades do governo de forma rotineira ou excepcional.
Asformas rotineiras de controle do Executivo pe lo Le
gislativo são as seguintes: a) através do trabalho de uma
A legitimidade do chefe de governo, tanto no pre
série de comissões permanentes, organizadas em toro
sidenc ialismo quanto no parlamentar ismo, vem do voto
no de áreas específicas relacio nadas à atuação dos di-
popular.
ferentes ministérios; b) po r iniciativa dos parlamenta-

\
,~ '('j;1~ 1; , ".~" - . ~/;i', ~'. '._<>._

·-:~'~~x
,;'~:
so o PLEBISCITO E AS FOR.."lAS DE GOVERNO
a) seus membros são escolhidos pelo sufrágio uni-
versal, segundo um princípio representativo;
b) seus membros têm igual poder de decisão;
c) suas decisões se dã o pelo princípio di!- maioria;
d) sua função de elaborar leis e códigos e regula
mentar a implantação das políticas do governo
só é restringida pelas normas constitucionais.
Por essa definição vemos que os Parlamentos apre
sentam dois aspectos. Um estrutural, qu e caracteriza co
mo ele é organizado. Outro funcional, que caracteriza
como ele é constituído e legitimado e como opera.
Do ponto de vista estrutural, os Parlamentos podem
ser unicamerais ou bicamerais.
Os Parlamentos unicamerais, como o nome diz, pos
suem apenas uma câmara de represe ntantes, concen-
trando-se nessa câmara todo o Poder Legislativo. O sis
tema parlamentar unicameral é típico dos países de Es
tado unitário, sejam monarquias ou repúblicas, parla
mentaristas ou presidencialistas. Existem, no entanto,
vários exemplos de Estad os unitários co m Parlamen
tos bicamerais.
Os sistemas parlamentares bícameraís são típicos de
Estados organizados de forma federati va, não haven
do exemplos de Esta dos federativos co m Parlamento
unicameral.
A exístência de Parlamento s unicamerais ou bica
merais tem sua razão no princípio da representação qu e
. rege o funcionamento do Poder Legislativo. Nos Esta
dos federativos o princípio da representaçãotem de
atender a duas normas: de um lado, o Parlamento re
,
presenta politicame nte o povo como um . todo, o que
é feito pela Câmara de Deputados, e, po r óutró lado,
"
o Parlamento te m de representar, também, os interes
ses dos e ~ t . ' l d o s - m e m b r o s da federação, o que é feito
pelo Senado. Nos Estados unitários não há, em princí-
ft~~" ~>;. :.,.
o PODER LEGISLATIVO 51
pio, razão para a representação em uma segunda câmara.
A criação de uma segunda câmara, nesses casos, ocor
re apenas para que cumpra uma função revisora, ou seja,
a de uma casa legislativa que por sua composição (mem
bros mais velhos ou nobres nas monarquias) possa pro
duzir uma posição mais ponderada. Essa função é tam
bém exercida pelo Senado nós Estados federativos.
Analisa ndo-se, no entanto, os poderes legislativos
das democracias contemporâneas vemos que em vários
países exis te o chamado Parlamento' 'bicameral atenua
do " ou assimétrico. O qu e diferencia efetivamente o
sistema bícarneral assimétrico do bicameral é o equilí
brio de poder legislativo entre as duas câmaras. Nos Par
lamentos bícameraís assimétricos, o poder da Câmara
de Deputados é preponderante, enquanto no efetivo
bicameralismo há um equilíbrio de poder entre as duas
câmaras.
Veja mos agora a organi zação dos Parla mento s do
ponto de vista político-funcio nal. Para mostrarmos co
mo o Parlamento está organizado e quais as suas fun
ções, nos três sistemas de governo, seguiremos as ques
tões colocadas na introdução do capítulo 3.
Quem pode ser parlamentar
Todo cidadão em pleno uso dos seus direitos polí
ticos pode ser eleito parlamentar. Há apenas uma res
trição: nos, países que facultam o voto para os analfa
betos estes não são elegíveis.
A definição dos mandatos dos parlamentares varia
conforme o sistema de governo e a estrutura do Parla
mento.
Nos sistemas presidencialistas os mandatos são fi-
xos e duram para os deputados entre 2 e 5 anos e, para
os senadores, de 4 a 9 anos. Nos parlamentaristas os rnan-
z ' :6'
. •.
.-:";;: ~h'7,
WZ% LU2U QM, lhl_1'iI

k.~,~. 4~~"
54 • O PLE BISCITO E A S FORMAS DE GOVERNO
te a fav or. Do ponto de vista do princípio da separa
ção dos poderes, essa prerrogativa expressa a
derância que deve ter o Congresso no que diz.respeito
à função legislativa.-
Segund o, o Poder Judiciário, na sua mais alta Cor
te, tem o poder de declarar a ínconstltucíonalídade de
uma lei votada no Parlamento. Desta f o r n í ~ L ô ' Y
to tem seu poder legislativo controlado , evitando que
o legislador fira os princípios constitucionais.
Finalmente, entre as semelhanças básicas entre os
três sistemas de governo, temos que cada membro do
Parlamento, individualmente, pode ser destituído, ís
to é, ter o seu mandato cassado, somente pelo próprio
Parlamento. Do ponto de vista da democracia parlamen
tar, esta prerrogativa do Parlamento restringe-se a ra 
zões estritamente morais, não sendo legítima a destí
tulção de qualquer parlamentar ou grupo de parlamen
tares devido a discordâncias político-ideo lógicas ou
quaisquer formas de discriminação.
A diferença básica entre o sistema parlamentarista
e o presidencialista, no que diz respeito à destituição
do Parlamento, consiste no seguinte: é da essência do
sistema parlamentarista que o Parlamento seja díssoí-
vide, quando for necessário, e que nova eleição seja
imediatamente convocada para eleger outro Parlamen
to, enquanto no presidencialismo o Parlamento não po
de ser dissolvido.
Neste ponto é necessário fazer a s e g u i n t ~ . , P P $ l ; : r v a
ção: a norma parlamentarista de díssolução do Parla
mento não significa destituir parlamentares de suas fun
ções ou 'I fechar o Parlamento". Dissolver o parlamen
to significa encerrar o mandato dos parlamentares an
tes do prazo normal, previsto no calendário eleitoral.
Os parlamentares com essa medida não têm seus díreí-
tos políticos cassados e nem são impedidos de se can-
.
.. "
~~~:,' . :;7
• t ;~
o PODER LEGISLATIVO 55
dida tar novament e. As circ unstâncias, os motivos e
quem tem o poder de decretar a dissolução do Parla
prepon- mento são previstos na Constituição , isto é, a dissolu
ção do Parlamento não é um ato despótico ou autori
tário. Ao contrário, é um ato que tem a finalidade de
solucionar um impasse político entre o governo e o Par
lamento. COItl.,Q og6verno parlamentarista tem sua ori
P'afíamen·
gem e sua fonte de legitimidade no Parlamento, a nor
ma de dissolução do Parlamento, pelo Poder Executi
vo, é uma fórmula política de arbitragem que previne
que um poder domine o outro, ressalvando com isso
o princípio democrático de separação e equilíbrio en
tre os poderes Executivo e Legislativo.
Vejamos, então, quem decreta e em que círcunstân
cias o Parlamento pode ser dissolvido.
Em todos os países parlamentaristas, sejam rnonar
quias ou repúblicas, o ato formal de dissolução do Par
lamento é sempre do chefe de Estado. No entanto, da
da a função política da dissolução, a iniciativa da dis
solução pode ser do próprio chefe de Estado ou do
primeiro-ministro.
Existe m circunstâncias onde nem o chefe de Esta
do nem o primeiro-ministro têm qualquer papel nesse
processo: a autodíssolução ou a dissolução automática
pode ocorrer quando há uma mudança constitucional
ou quando o Parlamento se vê derrotado em um ple
biscito. Essas alternativas não são muito usuais e, onde
existem, pressupõem normas constitucionais explícitas.
Vejamos as formas mais comuns de dissolução.
1) Por iniciativa do chefe de Estado
São quatro as circunstâncias em que o chefe de Esta-
do pode iniciar um processo de dissoluçãodo Parlamento:
,'~" .i
... , ' ' ' - ~
l
- lSIMl !1iShiiiil'l tW "
=~_._--"---
 (1

Capítulo 5
As relações entre os poderes
nos sistemas de governo atuais

Até aqui descrevemos a estrutura, funçõe s e atribuí

deresdeExecutivo
ções cada umae das instituições
Legislati quedescrição
vo. Essa compõemfoiosfeita
po
tomando cada um desses aspectos isoladamente e de
forma estática. Neste capítulo, trataremos das relações
entre esse s poderes e do peso relativo de cada um de
leso Em cada sístema de governo, porém, existem va
riações, que dep endem da história, do contexto cultuo
ral e da dinâmica política de cada país. Por isso, usare
mos exemplos históricos para ilustrar essas diferença s.

,
I.As relações entre os poderesno presidencialismo

Q presidencialismo foi uma invenção americana.

Comoase nà doutrina da separação dos poderes e da
soberania popular, a Constituição americana consagra
um sistema de governo no qual existe uma nítida separa
ção entre o Executivo e o Legislativo e em que a vonta
de popular se exprime por duas vias distintas: as eleições
Iegíslatívase as eleições presidenciais. As 'funções exe-

.' -;J;

'."'c

:,'.~-'!: • ;,c " .
ô2 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
cutívas - de chefe de Estado e de governo - consti
tuem um único poder, nas mão s de uma mes ma pes
soa, o presidente da república. Cada um desses pode
res deve funcionar de forma autônoma e independen
te. Prevê, no entanto, a existência demecanísmos de
controle mútuo para evitar o predomínio de um poder
sobre o outro. "~~iV' ;""
O sistema presidencialista expandíu-se principal
mente entre os países da América Latína. Nesses países,
assim como nos Estado s Unidos, em diferentes momen
tos de sua história, o equilíbrio entre os poderes Exe
cutivo e Legislativo, idealizado pelos seus fundadores,
não foi alcançado. Ora o peso pendeu para um lado,
ora para outro. De maneira geral, porém, o presiden
cialismo encontrou no seu país de srcem um maior
equilíbrio entre os dois poderes. Na América Latina, o
Execu tivo tem preponderado.
2. As relações entre os poderes
no parlamentarismo
o sistema parlamentarista de governo nasceu, na In
glaterra, da luta do Parlamento contra o poder da Co
roa, Ao 10['.;- de mais de um século, foram se forman-
"" do as instituições do governo parlamentar. O monarca
perde u o poder de governar e passou a desempenhar
apenas a função de chefe de Estad o. O Parlamento es
tabeleceu a sua supremacia co m a criação do gabinete
com funções de governo. Assim, em sua forma "pura"
ou cláss ica, o pa rlamentarísm ç se caracte riza: pela di
visão do Poder Executivo em duas funçõesseparadas,
exercidas por pess oas dis tinta s - o chefe d e Esta do e
o chefe de governo. O chefe d e governo - o prim eiro 
ministro - detém o Poder Ex ecutivo de f ato. Este poder
,':.-"
AS RELAÇÕES ENTREos PODERES 63
tem sua srcem no Parlamento . Assim, no parlamenta
rismo existe Umaassociação estreita entre o Poder Exe
cutivo e o Poder Legislativo. Existe uma unicidade de
poder que repousá na existência de uma única expres
são da vontade popular pelo sufrá gio univer sal: a que
resulta das eleíçõeslegíslatívas. As eleições legislativas
são, portarttÓ ;6'fundame nto da legiti midade do poder
dos deputados e do poder do governo, através da con
fiança que recebe dos parlame ntares.
A difusão do sistema parlamentarista pelo mundo
e o seu desenvolvimento no Século XX levaram a mu
danças nas relações que se estabeleceram, no parlamen
tarismo clássico, entre os dois órgãos que compõem o
Executivo e entre estes e o Parlame nto. Essas diferen
ças nos permitem falar em três modelos de parlamen
tarismo. O modelo clássico ou "puro" teria as caracte
rístícas descritas acima. Os outros dois modelos são cha
mados dualistas, porque não existe a unicidade entre
as funções de governo e o Parlamento, e o chefe de Es-
tado detém poderes próprios e divide com o primeiro
ministro o poder governativo. O parlamentarismo dua
lista pode ser dividido em dois tipos, O modelo dua-
lista atenuado, no qual o chefe de Estado, no exercí
cio de suas funções de governo, mantém uma relação
de equilíbrio co m o chefe de Governo. E o modelo dua-
lista acentuado, onde o chefe de Estado tem uma po
sição preponderan te. Neste último, o chefe de Esta do
tem funç ões de governo que competem com as do
prímeíro-mínístro.
Listamos abaixo as principais características de ca
da um desses tipos de parlamentarismo.
Modelo "puro" de parlamentarismo
a) o chefe de Estado tem funções basicamente pro
tocolares, isto é, sem nenhuma iniciativa políti-
 ~,;~~
., '
66 6 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Inglaterra: parlamentarismo "puro"
A rainha da Inglaterra tem apenas funções símbou-
cas. A norma legal de qu e o monarca nomeia Opr1méfro-
ministro n ~ 0 . tem valor político real. Todas as funções
de governo foram transferi das para o primeiro-ministro.
Até mesmo as funções de representar o país fió exte
rior. Por exemplo. é o primeiro-ministro qu e partiçipa
das reuniões de cúpula das grandes potências.
A Inglaterra é um país unitário e bicameral. A se.
gunda câmara, a Câmara do s Lordes, não tem poderes
legislativos, mas apenas consultivos. Seus membros são
nomeados e têm mandato vitalício. O Câmara do s Co
muns, qu e corresponde à Câmara de Deputados, é qu e
detém o poder legislativo de fato. É composta de 65 0
deputados, eleitos pelo sistema distrital majoritário uni
nominal, para um mandato de no máximo 3 anos, pois
pode se r dissolvida. Na Inglaterra, funciona um bípar
tidarismo de fato: os dois maiores partidos se alternam
no poder há mais de 60 anos.
As relações entre o primeiro-ministro e se u gabine
te co m o Parlamento constituem um caso típico de "go
verno parlamentar". Os membros do gabinete sã o obri
gatoriamente membros do Parlamento e recrutados no
partido majo ritá rio. Na Inglaterra , no entanto, o
primeiro-ministro pode reverter um voto de censura do
Parlamento. Ou seja, em ve z de provocar a queda au
tomãtíca do gabinete, pode levar à dissoluçãQçloBar-
lamento. Para isso, nã o existe um motivo" pré -
estabelecidç. como em outras monarquias parlamen
taristas. O primeiro-ministro, geralmente, a p r q V ~ i t a n
do a opinião pública favor ável, faz isso paiá'rdórçar
su a força política.
AS RELAÇÕESENTRE os PODERES 67
Espanha: dualismo atenuado
A Espanha e Limá das mais recentes monarquias
constitucionais parlamentaristas. Por isso, ainda está em
processo de consolidação de suas instituições. Sua atual
Constituição foi aprovada e submetida a um plebisci
to, em 1978, após um longo período de governo auto
ritário. Po r esse motivo, e pelo papel político desem
penhado pelo rei na transição para o regime democrá
tico, o regi me espanhol estabelece uma relação de
equilíbrio entre o rei, como che fe de Estado, e o
primeiro-ministro.
O Estado espanhol é organizado de forma unitá ria
e o Legislativo é bicameral. A Câmara de Deputados é
composta de 350 membros, eleitos por 4 anos, pelo cri
tério distrital proporcional. O Senado tem 208 mem
bros, eleitos po r 4 anos, pelo voto majoritário, tendo
po r base territorial as unidades administrativas. O Se
nado têm poderes legislat ivos; ma s se há desac ordo en
tre as duas câmaras, cabe à Câmara de Deputados deci
dir.
O rei escolhe, a partir de negociações co m as for
ças parlamentares, um candidato a prtmeíro-mínístro
1 qu e é submetido ao Parlamento. A prática tem sido a
indicação dolíder do partido majoritário. Masse o no
me indicado nã o tiver apoio da maioria, o rei pode in
dicar outro. Assim, o rei te m um papel ativo na cons
tituição do gabinete. Cabe também ao rei decidir se
. aceita ou nã o o pedido de dissolução do Parlamento.
O sistema espanhol adota uma regra constitucional ale
mã, segundo a qual a queda do gabinete depende da
apresentação de um novo nome para substitui r o
primeiro-mi nistro, que tenha o apoio da maiori a no Par
lamento.
!W'"mww::z:wwnw ,.:'{"'~j: "",?~} ;.4:~::;tl lc ;'Z'r,", " )0:--",-

70 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO AS RELAÇÓES ENTRE OS PODERES 71

ses da federaçã o, mas, nas demais matér ias, a pala vra
final é da Câmara.
O poder político do presidente da repúblic a é pra
ticamente nulo e suas funções são prorccoíeres.como
as da rainha da Inglaterra. Cabe notar, no entanto, que
o chefe de Estad o no parlamentari smo mantém sem
pre a importante função institucional de Intervir êm si
tuações de crise aguda em qu e o Parlamento, po r qual
quer razão que seja, se vê impedido de solucionar.
Portugal: dualismo atenuado
O parlamentarismo em Portugal também é recen-
te. Foi adotado em 1982, após um período de gover
nos revolucionários sob a hegemonia dos militares, que
sucederam o regime autoritário de Salazar após 1974.
Em Potu.gal, o chefe de Estado é o presidente da
repúblicacandidato
nenhum , eleito pelo voto
obtiver direto,
maio em dois
ria absol uta.turnos,
O manda se to
é de 5 anos com direito a reeleição por mais um período.
O Estado p ortuguês é unitário e o Legislativo é uni.
cameral. A Assembléia da repúbli ca é composta de 240
membros, eleito s pelo voto direto. Adota o voto dis
trital proporcional e tem um sistema multipartidário.
O presidente português tem funções típicas de chefe
de Estado, porém tem também funções governatívas:
é comandante das Forças Armadas, tem o poder de de
clarar estado de sítio ou emergência em todo Oterritó
rio nacional etc. Tem a iniciativ a de i ndicar o priiríefro
ministro, considerando os resultados eleitorais, assim
como de destituí- lo. Partic ipa. também da escolha do
. . ',,, -
França: serntprestdenctattsmo
O regime hoje vigente na Fran ça foi estabelecido p ela
Constituição de 1958;sob o governo de Charles de Gaul
le. Em 1962, a eleição direta para presidente foi aprovada
por referendo. Fo i o/esultado de uma experiência his
tórica excepcloríàl . Após a Segunda Grande Guerra, no
período chamado de IVRepública, a França experimen
tou uma grande instabilidade governamental, com ga
binetes que duraram em média menos de 8 meses. O sis
tema instituído com a V Repúbl ica buscava fortalecer o
poder do Executivo, estabelecendo o que os franceses
chamam de "parlamentarism o racio naliza do".
O presidente da república é eleito pelo voto direto
e po r maioria absoluta. Tem mandato de 7 anos, com
direito a uma reeleição .
O Estado francês é organizado de form a unitária e
o Legislativo é bicameral. A Assembléia naciona l tem
quase 580 deputados, eleitos pelo voto distrital majo
ritário plurinominal, po r maioria absoluta. Os senado
res têm mandato de 9 anos e são eleitos por um colé
gio eleitoral amplo constituído por autoridades regio
nais e municipais eleitas. A Assembléia nacional tem su
premacia sobre o Senado.
O que diferencia o parlamentarismo francês é o fa-
to de que o presidente tem uma considerável parcel a de
poder próprio, sendo visto po r alguns analistas como
o centro do Poder Executivo. Além das funções típicas
de chefe de Estado, o presi dente francês tem papel alti 
vo na escolha dos ministros e detém amplos poderes go 
vernatívos. Nas importantes reuniões das grandes po
. .

gabinete. O primeiro-ministro é responsável perante o tências a França é representada por seu presidente.
presidente e o Parlamen to. No entanto, diante de voto Como presidente do Conselho de ministros, o pre
de censura ou desconfiança e rejeição do program a, o sidente da república é responsável pela formulação e
gabinete é obrigado a renunciar. direção da política geral de governo. Através dessa po-
 ,<.. t .:

,4 PLEBISCITO E AS FORMASDE GOVERNO

dos. Os deputados têm mandato de 4 anos. O tipo de

represen tação adota do é proporcional, exceto no Chio
le, onde se adota o sistema distrital majoritário.
Vários mecanismos constitucionais contríbuíram pa
ra a preponderância do Executivo na América Latina.
Dentre os mais importantes, estão o poder do Executí
vo de fazer nomeações para cargos públicos, dedecla
rar esta do de sítio e de controlar o processo orçamen-
tário. Umaoutra regrausual na América Latina, que mos
tra o peso do Poder Executiv o sobr e o Legislativo, é
a que determina que apenas o Executivo tem iniciativa
de lei em alguns assun tos, tais como militares, orçamen-
to e funcionalismo público.
O funcionamento do presid encialismo no países
latino-americanos foi interrompido por várias experiên
cias de governos autoritários.
Recentemente, os países latino-america nos vêm in
troduzindo mudanças constitucionais no sentido de au
mentar o poder do Legislativo e reforçar as diversas for
mas de controle sobre o Executivo.
O funcionamento do presidencialismo na América
Latina, tendo em vista o peso do Executivo, tem sido
chamado de "presidenciali smo imperial". No entanto,
em alguns países e em diferentes momentos da hístó
ria, funcionou também o chamado "presidencialismo
-de coalizão", que é uma forma de negociação e com
posição política de governos apoiados em diferentes for
ças partidárias.
O quadro 6, adian te, mostra como os países se dís
tribuem de acordo com os aspectos tratados neste ca
pítulo.
t. ~

$iGWIISSi!! W
 i '; ~-: -. ii"
78 Ó PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
íarnentarísta,e D. Pedro 1, que mantinha de fato um go
verno absoluto.
Com a abdicação de D. Pedro 1, foi Instaurado um
governo provisório e em seguida foi criada;'pe1ó Ato
Adicio nal de 1834, a regência. Por esse sistema, o re
gente era eleito pelo VOto popular mas nã o podía ?is-
solver a Câmara de Deputados. Nesse pertodó; :f6iâm
feitas vár ias modificações na Constituição de 1824 no
sentido de restringir o poder do imperador e ampliar
os poderes do Legislativo federal e das Assembléias Le
gislativas provin ciais. Foram tamb ém tomadas medidas
,descentralizadoras qu e fort aleciam os governos das
províncias.
A prá tica do sis tem a parl ament ar de governo
iniciou-se apenas no segundo reinado. O parlamenta
rismo que aí se inaugura, no entanto, te m um a natu
reza peculiar. Em primeiro lugar, porque as normas ins
titucionais que centralizavam o poder nas mãos do che
fe de Estado, contidas na Constituição de 1824, são res
tabelecidas co m a coroação de D. Pedro Il, Em segun
do lugar, porque a prática política do segundo reina
do vai mostrar a preponderância do imperador sobre
os demais poderes.
A grande inovação da Constituição de 1824 é a ins
tituição do Poder Moderado r - a ser exercido pelo im 
perador - além dos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário. De acordo com o artigo 98, o Poder Mode
rador "é a chave de toda a organização p olíti 9 ~ é g ) .
legado privativamente ao imperador, como chefe su-
premo da nação e seu primeiro repre sentante, para que
incessantemente vele sobre a manutenção da in.cicpen
dência, equil íbri o e harmonia do s demais' poderes
políticos" .
Através do Poder Moderador, o imperador, além de
ser o chefe de Estado, exercia funções de chefe de go-
';iN'."' .... .....
;- . ........
OS SISTEMASDE GOVERNO NO BRASIL 79
vemo, urna vez que lhe cabia "nomear e demitir livre-
mente os ministros de Estado".
O Poder Legislativo era exercido através da Assem
bléia Geral, cõrápesta de membros eleitos pelo voto po
pular para um mandato temporário, e do Senado, com
posto de membrosnomeados pelo imperador (escolhi
dos de uma lís'ta tríplice eleita pelo voto popular) para
um man dato vitalício .
O imperador estava , 'pela Constituição de 1824, in
vestido de ampla supremacia sobre os dema is poderes.
No que diz respeito ao poder de legislar cabia-lh e: no
mear os sen adores vitalícios; convocar a assembléia ge 
ral extraordínáría, sancionar projetos de lei; prorrogar
ou adiar a assembléia geral; dissolver a Câmara de De
putados e convocar outra q ue a substituísse. Com rela
ção às províncias, aprovava e suspendia temporariamen
te as resoluções dos Conselhos provinciais. Em relação
ao Poder Judiciário, podia suspender os magistrados,
so b certas circunstâncias, perdoar ou moderar penas
e conceder anistia.
Além do papel do Poder Moderador sobre as deci
sões dos órgãos legislativos provinciais, a Constituição
atribuía ainda ao imperador, pelo artigo 165, a prerro
gativa de nomear e demitir livremente os presidentes
de províncias.
í
A Constituição de 1824" criava também um Conse
I lho de Estado composto de conselheiros vitalícios, no I
{.
meados pelo imperador, que deveria ser ouvido sem I
pr e qu e o monarcaexercesse qualquer das atribuiçõe s
8
do Poder Moderador, exceto a nomeação e demissão "
r:
I,
~:
de ministros de Estado. $
Orna medídacentralízadora importante po r causa }'
'l'
f'
de sua vinculação co m o processo eleito ral, tomada no
início do segundo reinado, foi a criação de uma rede
de polícia, formada de delegados e subdelegados de li-
.............. ........

>y;~'1.'~: '
86 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
•
Além disso, as seguintes atribuições do Executivo
estavam sujeitas à aprovação do Congresso Nacional:
declarar guerra, assinar tratados de paz, entabular ne
gociações uuernacíonals, celebrar ajustes, qogyehções
e tratados; declarar estado de sítio em casostle agres
são externa ou "comoção intestina" (ad referendum
do Congresso, por ocasião do recesso p a r l a m ~ t l t a t ) ; no
mear magistrados federais mediante pro posta do Supre
mo Tribun al Federal e os membros deste (suj eitos à
aprovação do Senado).
Finalmente) como forma extrema de controle do Le-
gislativo sobre o Executivo, a Constituição de 1891 pre
via a destituição do presidente em caso de "crime de
responsabilidade". Estes eram definidos como os atos
do presidente da república que atentassem contr a: a
existência política da União e a forma federativa de go
verno: o exercí cio e gozo dos direit os políticos e indi
viduais; a segurança interna do país; a probida de da ad
ministração; a guarda e emprego constitucional dos di
nheiros públicos; e finalmente as leis orçamentárias.
Nesses casos cabia à Câmara declarar a procedência da
acusaçaão feita, perante o Senado, nos crimes de res
ponsabilidade, e perante o S upremo Tribunal Fede ral,
nos crimes comuns.
Outra import ante m udança instituciona l introduzi
da pela Constltulçâode 1891 foi a forma de organiza
ção federativa do Estado, estabelecendo a autonomia
das unidades da federação - estados e Distrito Fede
ral. Assim sendo, proibia a intervenção do goverrfÔfe'
deral nos estados da federação. Porém, esse artigo per
mitia a intervenção do governo federal "para estabele
cer a ordem e a tranqüilida de nbs estados, à requlslção
dos respectivos governos". Esse dispositivo, como ve
remos adiante, foi uma importante arma nas mãos do
governo central.
---------,
os SISTEMASDE GÓVERNO NO BRASIL 87
o novo arcabouço consti tucion al fortalecia o po
der dos estados, atravé s da autonomia federa tiva, e amo
pliava as prerrogativas do Poder Legislativo, através de
seu papel na reguláçâb da política econômica e no con
trole da gestão financeira do Estado.
No entanto, o presidencialismo nil primeira repú
blica vai fundônar\liravés de um sistema que ficou co
nhecido como "pacto oligárquico". Nesse sistema) os
estados mais fortes da federação) os que tinham de fa-
to autonomia, aliados ao governo federal, mais especi
ficamente ao presidente da república) determinavam a
política nacional, submetendo, de um lado, os estados
que se opunham ou se rebelavam ao governo federal
e, de outro) o Congresso Nacional.
O funcionamento desse pacto oligárquico tornou
se possível através do uso de dois dispositivos consti
tucionais. O primeiro d eles - a possibilidade de inter
venção n os estados p ara "estab elecer a ordem" - foi
amplamente utilizado contra os estados disside ntes. O
segundo, chamado de "verifica ção dos poderes", atri
buía ao Congresso Nacional a prerrogativa de "verifl
car e reconhecer os poderes de seus membros". Esse
mecanismo, conhecido também como "degola", con
sistia no seguinte: geralmente chegava ao Congresso,
com diplomas concedidos pelas juntas apuradoras, um
número maior de eleitos do que o de cadeiras disponí
veis. Por isso, uma comissão de cada casa legislativa era
formada com oobjetívo de definir os que de fato assu
miriam o mar-{da'tô'.Essa comissão, composta sob a in
fluência do president e da república) tinha por prática
diplomar apenas QS candidatos ligados aos governado
res estaduais. Em troca da afirmação do poder das oli
garquias estaduais no Congresso, o presidente recebia
o apoio político, sem o qual não se manteria no poder.
Sendo assim, no novo formato federativo, o poder cen-
94 o-PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o veto militar encontrou forte oposição da socie
dade civil como um todo. Por todo o país ocorreram
demonstrações favoráveis à posse de Goulart. Repre
sentantes da mais alta hierarquia da Igreja, estudantes,
associações comerciais e profissionais, síndícatos, in.
telectuais, governadores de estado, todos repudiaram
publicamente a tentativa de golpe em curso: Rêsulta
dos de opinião pública mostravam que 81 % da popu
lação era favorável à posse de Goulart, Finalmente, a
tentativa dos ministros militares encontrou também for
te oposiçâo nas fileiras das próprias Forças Armadas.
Nesse meio tempo, passa a ser articulada, no Con
gresso, uma solução política à crise. Surge a idéia de
mudança do regime. Dessa form a, estaria garantido o
direito de Jango ao cargo , mas com os seus poderes
diminuídos.
A Ato Adicional que altera o sistema de governo é
aprovado c0!D apenas 55 votos contrários. Parte do PTB
e outros pequenos partidos progre ssistas opuseram-s e
à medida. Cónslderavarn a mudança de sistem a de go
verno um "golpe branco". Defensores tradicionais do
parlamentarismo, tal como Raul Pílla, o autor da emenda
propondo o parlamentarismo multo antes apresentada
ao Congresso, também se opuseram, com o argumen
to de que a decisão de mudar o regime estava sendo
tomada sob pressão.
O resultado desse processo foi o estabelecimento
de um regime parlamentarista "híbrido", que tinha po r
objetivo acomodar os interesses dos principais grupos
envolvidos no compromisso. Por exemplo, devido
imposição dos ministros militares, o Ato Adicional au
meneava as circunstâncias emBue o Congresso podia
pedir o impeacbment do presidente, acrescentando o
"risco à seguranç a nacional". Por outr o lado, garantia
o mandato dos parlamentares, proibindo o Executivo
de dissolver o Congresso e promover novas eleições.
OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 95
Além disso, oAto Adicional deixava vários aspec
tos da prática parlamentarista para serem regulamenta
dos por uma legislação complementar. Finalmente, o
sistema parlà.í:tíe'rltãfista tinha vigência temporária. Amu
dança de regime teria de ser submetida a um referen
do 9 m e s e s a p . t . ~ sdo final do mandato de Goulart, em
março de 1 9 6 5 ~ Entretanto, a datafoi antecipada para
janeiro de 1963.
No período de 16 meses que durou o parlamenta
rismo foram formados três gabinetes. O primeiro gabi
nete, de setembro de 1961 a junho de 1962, teve co
mo primeiro-ministro Tancredo Neves. O segundo ga
binete, que durou de julho a setembro de 1962, teve
à frente o ministro Brochado da Rocha. O último gabi
nete teve como primeiro-min istro Herme s Lima.
Dessa experiência, apenas o primeiro gabinete con
sistiu numa tentativa efetiva de estabelecer um gover
no eficaz sob o n ovo sistema. Os outros dois funciona
ram sob a liderança do presidente João Goulart e tive
ram como prioridade o restabelecimento do
presidencialismo.
Tancredo Neves contava com um sólido apoio de
seu partido, o PSD, bem como de outros partidos no
Congresso. Sua nomeação teve o voto contrári o de ape
nas 22 parlamentares.
O primeiro-ministro e o presidente tentaram formar
um governo de "unidade nacional". Os ministérios fo
ram divididos entre os diversos partidos, inclusive a
à UDN, que havia apoiado]ânio Quadros. O plano de go
verno centrava-se em objetivos "consensuais" e foi
aprovado por ampla maioria no Congresso.
Dois fatores, no enta nto, impediram uma ação go
vernamental eficaz. Em primeiro lugar, problemas de
correntes da própria legislação que instituiu o regime,
principalmente no que diz respeito às relações entre o
. MA, i $ .;;;; Mi a

7 :[
98 O PLEBISCITO E AS FOR..\1AS DE GOVERNO
•
Aprimeira característica do plebiscito de 1963, em
comparação ao que ocorrerá no Brasil este ano, é qu e
não havia uma discussão doutrinária em torno das van
tagens e desvantagens dos dois sistemas de governo,
sobre os quai s a população se pronunciaria. A questão
estava vinculada mais às circunstâncias políticas que le
varam à mudança de governo. Poucos deixavam de re
conhecer o direito do president e João Goulart a rea
ver os "plenos poderes" do cargo, como era colocado
na época.
O ret orno ao presidencialismo foi também assoc ia
do, pelos grupos nacionalistas e de esquerda, a maio
res possibilid ades de passar um programa de reformas ,
num período de cresc ente partic ipaçã o Polític a e de
mandas po r mudanças sociais.
Finalmente, como visto anteriormente, os govern a
dores e líderes políticos, candidatos potenciais às elei
ções presidenciais de 1965, se engajaram decididamente
em favor do retorno ao presidencialismo.
Assim, predominou a campanha pelo não, ou seja,
contra a permanência do Ato Adicional que criava o par
lamentarismo. Alémdo apoio oficial, do governo federal
e dos governos estaduais, a campanha presidencialista
contava também com o apoio das principais associa
ções empres ariais.
O resultado do plebisc ito foi então de 9.457.448 de
vOtOS contrários à permanência do parlamentarismo e
de 2.07 3.582 favoráveis.
~: i
,:r
''';~
Indicações para leitura
ABRANCHES,Sérgio H. "Presidencialismo de Coalização: O Díle-
ma Institucional Brasileiro.Revista Dados: Revista de Ciências
Sociais. Rio dejaneíro, IUPERJ. v. 31, n? I, 1988.
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SOUZA, Maria do Carmo C. "O Processo Político -Partidáriona Re-
pública Velha", in Brasil em Perspectiva, São Paulo, Difusão
Européia do Livro, 1968.

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96 o PLEBISCITOE AS FORMASDE GOVERNO
presidente e o primeiro-ministro. Ambos detinham po
deres executivos , sendo que o presidente mantinha im
portantes funções, como, por exemplo, nomear todos
os ministro s do Conselho de ministros; dispor dos car
gos públicos federais; vetar projetos, d e lei (o qu e po
deria ser anulado por 3/5 dos votos de ambas as casas
do Congresso).
A nomeação e distribuição de cargos públicos vai
ser o centro da disputa partidária e um dos motivos da
queda desse gabinete. Tanto o PSD quanto a UDN se
queix avam do controle exercido po r Goulart sobre o
processo de nomeação, em'favor de seu partido, o PTB,
e da submissão de Tancredo Neves aos interesses do
presidente;
Em segundo lugar, formou-se, desde o início, uma
forte coalizão antiparlamentarista que adotou uma es
tratégia deliberada de desestabílízar o sistema, impedin
do a sua instítucíonalização e a formação de gabinetes
viáveis, Essa frente passou a atuar principalmente no
sentido de restaurar o sistema presidencialista.
Para isso, Goulart contava co m o apoio de grupos
de esquerda e nacionalistas, que viam no retorno ao pre
sidencialismo maiores chances de ver aprovado o seu
programa de reformas. No entanto, se engajaram tam
bém na luta contra o parlamentarismo, desde o início,
líderes políticos conservadores que eram potenciais can
didatos à presidência da repúbl ica, nas eleições de 1965.
Os dois maiores partidos conservadores, no início
empenhados na aprovação da legislação complemen
tar e na ínstítucíonalízaçãodo sistema parlamentarista,
também vã o diminuindo o seu c ompromisso com o sis
tema à medida que se aproximam as eleições. Tendo
po r objetivo assegurar um bo m desempenho eleitoral,
preocupavam-se, em primeiro lugar, com o fraco apoio
popular ao sistema parlamentarísra, Uma pesquisa de
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OS SISTEMASDE GOVERNONO BRASIL 97
opinião realizada na época mostrava qu e 72 % da po
pulação er a favorável ao retorno imediato do preside n
cíalísrno. A segunda preocupação desses partidos era
o controle da distribuição de cargos públicos.
Em junho de 1962, o gabinete Tancredo Neves
demitiu-se como objetivo de disputar as eieíções par
lamentares; Isso porque o Congresso manteve a exigên
cia, típica de regimes presidencialistas, de que os ocu
pantes do gabinete não podem permanecer em seus car 
gos durante O ' . p ~ r í o d o em que vão disputar as eleições
para renovar os seus mandatos parlamentares.
. Na crise qu e se segue em' (orno da formação do no
vo gabinete, Goulart impõe um gabinete chefiado por
uma figura política' pouco conh ecida - Broc hado da
Rocha - e ínieíramenre subordinada à sua liderança.
O novo gabinete teve como priorida de a antecip ação
do plebíscíto. O Congresso resistiu exígíndo a aprova-
ção de uma emenda constítucíonal, a forma apropria
da de alteração do Ato Adicional. Em meio à nova Cri-
se política, em 'que os militares se manifestaram favo
ravelmente à antecipação, o Congresso decide, através
de lei complementar, antecipar o plebiscito para 6 de
janeiro.
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4. O plebiscito .d e 6:ele janeiro ele 1963
Normalmente chamada de plebiscito, a consulta po
pular ocorrida em 1963 foi de fato umreferendo. Apo
pulação foi chamada a decidir sobre a permanência ou
;, ,
não de uma.Ieí vigente, o Ato Adicional qu e instituiu
o parlamentarísmo. Sendo assim deveriam pronunciar
se pelo sim aqueles que aprovassem a connnuidade do
parlamentarísmo e pelo não aqueles que quisessem res-:
taur ar o sistema presidencialista.' ,• " ,
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