1 Estado Transformacoes Societarias e Politicas Publicas

A FUNCIONALIDADE DO TRABALHO DA MULHER NA POLÍTICA DE
AGRICULTURA FAMILIAR– PRONAF
Maria Albaneide Fortaleza1

Dalvaneide Fortaleza de Souza2
Maria Lucileide Duarte Costa3
Resumo: O artigo problematiza a funcionalidade do trabalho da mulher na política de agricultura

familiar, particularmente no Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, na
perspectiva de gênero, por meio de uma pesquisa bibliográfica. Pretende-se, ainda, analisaras
transformações no novo mundo rural no âmbito do sistema capitalista e o crescimento das ocupações
executadas sob as relações informais de um novo trabalho coletivo, vislumbrando as relações de poder de
gênero na produção e reprodução do trabalho feminino na sociedade contemporânea.A exposição do
texto será dividida em quatro sessões: 1)relações informais de trabalho na contemporaneidade; 2) a nova
organização do trabalho coletivo no mundo rural; 3) a subordinação e subsunção do trabalho da mulher
na agricultura familiar;4) considerações finais. Conclui-se quea nova dinâmica do mundo do trabalho
indica à generalização de formas precárias de trabalho na zona rural, cujo fim é atender ao modelo de
produção flexível e dar invisibilidade as múltiplas formas de subordinação do trabalho da mulher e
legitimar a funcionalidade desta ao capital.
Palavras chave:Trabalho. Gênero. Agricultura Familiar.
Abstract:This article problematizes the functionality of the woman work in the family farmer in the
Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, in the perspective of gender, through
of a bibliographic research. Intend it, yet, analyses the transformations in the new countryside world in
the ambit of the capitalist system and the sunrise of the occupations executed under the informal relations
of a new collective work, glimmering the relations of the gender power in the production and
reproduction of the feminine in the contemporaneous society. Exposition of the text will be shared in
four sessions: 1) informal relations of the work in the contemporaneity; 2) the new organization of the
collective work in the countryside world; 3) the subordination and subsuntion of the woman work in the
1
Assistente Social da Secretaria de Assistência Social e Trabalho e Professora da Escola Estadual de Ensino Médio
de Campos Sales, ambos localizados na cidadede Campos Sales-CE. E-mail:
albafortcs@yahoo.com.br./albafortas@hotmail.com
2
Economista e Assistente Social do Centro de Referência de Assistência Social – CRAS na cidade de Iguatu-Ce. E-
mail: dalvaneideas@yahoo.com.br
3
Assistente Social do Instituto Federal do Ceará - IFCE- Campus Crato, na cidadedo Crato-CE. E-mail:
lucileide@ifce.edu.br
IV Colóquio Sociedade, Políticas Públicas, Cultura e Desenvolvimento-CEURCA, ISSN

2316-3089. Universidade Regional do Cariri-URCA, Crato Ceará-Brasil
1
family farmer; 4) final considerations. It concludes it, the new work world dynamic indicates
generalization of precarious forms of work in countryside, whose objective is notice to the model of the
flexible production and give invisibility to multiples forms of subordination of the woman work and
legitimate the functionality of this to the capital.
Keywords:Work. Gender.Family Farmer.
1INTRODUÇÃO
O campo de estudos de gênero consolidou-se no Brasil no final dos anos de 1970,
concomitantemente ao fortalecimento do movimento feminista no país. A incorporação da
preceptiva de gênero por políticas públicas, particularmente na agricultura familiar e nas últimas
décadas é largamente debatido em toda literatura a respeito de políticas públicas para mulher e
gênero no mundo atual.
A questão do gênero configura-se papéis diferenciados e hierárquicos no mercado de
trabalho e nas estruturas sociais. No entanto, a dicotomia feminino-masculino e a rígida divisão
sexual do trabalho entre mulheres e homens, tanto na esfera doméstica quanto na profissional
veem sendo modificadas nos últimos anos ao se constatar maior inserção de mulheres em
espaços tradicionalmente masculinos e maior envolvimento de homens em tarefas domésticas.
Ao se identificar as novas tendências na constituição do mercado de trabalho e nas ações
do Estado, verifica-se que as desigualdades entre homens e mulheres persistem no meio rural de
forma naturalizada e estruturada sob as relações de poder e em bases econômicas.
Historicamente, as mulheres trabalhadoras rurais ainda não foram suficientemente reconhecidas
pelo Estado e pela sociedade como agricultoras familiares.
De uma forma geral, as políticas públicas, pouco se direcionaram para este segmento, e
quando o faziam, eram destinadas à família rural considerando-a como um todo homogêneo.
Apenas recentemente, este quadro começa a se alterar, não só com um novo quadro normativo e
institucional, mas também, com ações efetivas na incorporação e efetivação dos direitos das
mulheres trabalhadoras rurais.
Este artigo problematiza a funcionalidade do trabalho da mulher na política de
agricultura familiar, particularmente no Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar –

2
PRONAF, na perspectiva de gênero.Focaliza-se, principalmentenas transformações do novo
mundo rural no âmbito do sistema capitalista e o crescimento das ocupações executadas sob as
relações informais de um novo trabalho coletivo, vislumbrando as relações de poder de gênero
na produção e reprodução do trabalho feminino na sociedade contemporânea.
Numa conjuntura, de impactos das políticas de ajustamento estrutural no mundo do
trabalho e o fomento à fragmentação dos processos produtivos criam novas formas de inserção
de trabalho no moderno mercado informal. Dentre estas, identificam-se potenciais fontes de
empregos a baixo custo, para orientar políticas governamentais de apoio àmulher trabalhadora
não absorvida pelo mercado informal da economia, no meio rural, particularmente, o Pronaf
Mulher, tais atividades estão submetidas ao comando direto do capital, tornando-se menos
visível o quadro de pobreza agravado pelos ajustes estruturais.
Assim, no atual padrão acumulado capitalista, o trabalho sofre alterações que
entendemos explicitadas na necessidade de legitimação do capital, que investe no discurso
ideológico de transformar as necessidades do capital às necessidades objetivas da mulher
trabalhadora. Essa realidade inquietante, motivainvestigar a funcionalidade do trabalho da
mulher na política de agricultura familiar.
2RELAÇÕES INFORMAIS DE TRABALHO NA COMTEMPORANEIDADE

O novo milênio inaugura a era do trabalho informal. Antunes(1999) defende que o
capital necessita “cada vez menos de trabalho estável e cada vez mais das diversidades
diversificadas formais de trabalho parcial ou part-time, terceirização, que são, em escala
crescente, parte constitutiva de produção capitalista” (1999. p.119).
Essa tendência, do ponto de vista da literatura econômica dominante, a externalização do
trabalho geralmente é tratada como surgimento de unidades produtivas, pequenas ou
microempresas, trabalha por conta própria, e não como trabalho subordinado a divisão social do
trabalho, obscurecendo o crescimento do desemprego, a precarização do trabalho, as
possibilidades de um trabalho socialmentente protegido e politicamente organizado.
O fenômeno da informalidade, a precarização do trabalho e as relações informais de
trabalho são vetores de discussão na atual dinâmica da acumulação capitalista.

3
Em tempos em que se aponta a tendência de crescimento das relações informais de
trabalho, a era da acumulação flexível, o trabalho informal, tende a ser cada vez mais
incorporado pelo núcleo da produção capitalista.
A flexibilização da economia, por meio da terceirização, tem atribuído a funcionalidade
em termos capitalista a certas formas de trabalho que, pelas condições precárias em que se
efetivam, também não perderam características do que é informal, ou seja, um trabalho não
protegido pela legislação, mas um contrato de trabalhona ilegalidade.
Na década de 1990, vai se impondo no Brasil, o sistema de organização da produção,
baseado na flexibilização do trabalho e dos direitos dos trabalhadores, derivando-se em
elementos centrais para se configurar na “nova morfologia do trabalho”, conforme Antunes
(2005), com amplos contingentes de trabalhadores flexibilizados, informalizados, precarizados,
desprotegidos de direitos e desprovidos de organização coletiva.
Nesse movimento de profundas transformações do trabalho, consolidou-se:
“o binômio flexibilização/precarização e a perda da razão social do trabalho, com a

reafirmação do lucro e da competividade como estruturadores do mundo do trabalho a
despeito do discurso e de programas de responsabilidade social”(Franco, Duruk e
Seligmam- Silva, 2010, p. 233).
Antunes (2007) descreve como os principais elementos dessa reestruturação a

reorganização sociotécnica da produção; a intensificação da jornada de trabalho, a
subcontratação, a informalização e uma busca por uma mão de obra pouca qualificada,
“desfordizada e dessindicalizada”, submetendo, assim, as relações de trabalho altamente
precarizadas.
Em 1998, foi aprovada a Lei de Contratos Temporários, contribuindo para aumentar a
precarização do trabalho. E, mais recentemente, o Congresso Nacional aprovou o projeto de Lei
nº 5.843, de 2001 que altera o artigo 618 da Consolidação das Leis do Trabalho, dando-lhe a
seguinte redação:“As condições de trabalho ajustadas mediante convenção ou acordo coletivo
prevalecem sobre a lei, desde que não contrariem a Constituição Federal e as normas de
segurança e saúde do trabalho”. Entretanto, o objetivo declarado do governo é “flexibilizar o

4
Direito do Trabalho, permitindo renúncia de direito trabalhista em acordo e convenções
coletivas, podendo então os trabalhadores e empresários efetuarem negociações”.
Assim, na atual conjuntura, o segmento da informalidade que não tem independência
contratual nem autonomia organizacional, tende a generalizar como o modo de ser da relação
capital-trabalho. No entanto, o fato do trabalho ser executado sob o comando do capital, cancela
a racionalidade econômica dirigida apenas à reprodução do produtor do seu núcleo familiar.
Nessa lógica, as atividades informais que desenvolvem sem uma articulação direta com a
produção capitalista, participam do movimento do capital e da renda gerada por ele, mas não do
processo de acumulação capitalista.
Nesse sentido, os atuais níveis de produtividade do capital, uma tecnologia que privilegia
ou recusa à mão-de-obra, como é o caso das atividades informais, não pode resultar num
desenvolvimento sistemático da acumulação capitalista.
É, pois neste contexto, nos países em desenvolvimento, que a maioria dos empregos
novos são criados no setor informal. Isso resulta no crescente desaparecimento das regulações
que caracterizam o trabalho formal. É um forte indício da tendência à generalização do trabalho
informal.
Desse modo, a flexibilização e a desregulamentação das relações de trabalho sofrem um
retrocesso que as colocam no campo da ilegalidade, além dos empregados serem lesados dos
seus direitos fundamentais, onde os sindicatos são frágeis e fica muito mais difícil resistir à
pressão dos patrões.Por conseguinte, a flexibilização proposta ajusta aos interesses capitalistas,
o que resulta numa maior submissão para a classe trabalhadora.
3 A NOVA ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO COLETIVO NOMUNDO RURAL

A organização coletiva do trabalho reside no desenvolvimento das forças produtivas. A
noção de trabalhar coletivamente, em Marx, tem sua gênese na evolução técnica que
revolucionaram o modo de produção. Nesse processo de dissociação em que as forças
intelectuais do processo de produção são colocadas em oposição a quem produz, “o que os
trabalhadores parciais perdem, concentram-se no capital com que se confrontam” (Marx,

5
1983:283). Tal evolução, ainda segundo o mesmo pensador, começa na cooperação simples,
desenvolve-se na manufatura e se completa na grande indústria.
Nesse sentido, as novas formas concebidas como parte da nova organização do trabalho
são indicativas da precarização e de uma maior exploração do trabalho, malgrado o invólucro da
autonomia como qual as representações do capital revestem a informalidade.
No Brasil, a flexibilização nas relações de trabalho é anterior à reestruturação produtiva,
não constituindo, portanto, uma decorrência imediata do processo produtivo. A novidade está no
caráter da legalidade das formas flexíveis de contratação, na organização do trabalho coletivo no
mundo rural, mediante a criação de unidades produtivas, sob a falácia da “autonomia” do
trabalho, que são frequentemente criados para que possa haver regressão de direitos.
No entanto, o Estado defende esse flagrante desrespeito a lei, afirmação faz supor que
mediante a redução de direitos serão criados mais postos de trabalho, cujos contratos darãosob
as relações informais na atual dinâmica da acumulação capitalista.
Nesse sentido, reduzir direitos implica menos custos variáveis para a produção
capitalista, mas não se pode associar essa redução ao surgimento de novos postos de trabalho, se
estes não forem necessários. Assim, vemos uma completa rendição do Estado brasileiro às
políticas neoliberais.
Num contexto de avanços do neoliberalismo no país, imerso na disputa política entre os
próprios trabalhadores rurais, entre seus segmentos e entidades e os grandes proprietários de
terras, surge o Pronaf em 1996, como uma politica de crédito agrícola específica para os
agricultores familiares, com o argumento de inseri-lo no processo de modernização e torná-los
viáveis e completivos, auxiliando assim permanência no campo por meio do trabalho agrícola.
No Brasil, anos 1990, agricultura familiar é um conceito que emerge para demarcar um
conjunto de medidas que vinham se esboçando desde o início de período da redemocratização,
voltadas para o que vinha se denominando até então de pequena produção mercantil ou pequena
produção familiar. Marca, portanto, o reconhecimento de uma categoria social de trabalhadores
rurais no âmbito das políticas públicas.
O programa agricultura familiar apresenta como propósito o aumento da capacidade
produtiva, a geração de empregos e a melhoria de renda. Para tanto, tem como uma das

6
diretrizes a descentralização da política por meio da criação dos Conselhos Municipais,
Estaduais e Nacionais de Desenvolvimento Rural (respectivamente, CMDR, CEDR e CNDR),
cabendo ao CMDRs a formulação dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDR).
Tal programa surge num contexto de reordenação do capital em escala mundial, visando
recuperar as taxas de lucros. Com a crise do modelo fordista de produção e de Bem-Estar Social,
o capital vem se organizando mediante a reestruturação produtiva, com flexibilização da
produção e dos contratos de trabalho e da retração do Estado no âmbito das políticas sociais,
através de políticas neoliberais.
Entretanto, o Pronaf se constitui em uma política pública onde prioriza o aspecto
produtivo de um segmento dos agricultores familiares e inclui estes, no processo de
modernização agrícola, além disso, as transformações ocorridas no meio rural em busca de
reivindicar políticas específicas para o meio rural, objetivandomanter a população pobre no
campo e aumentar o nível de renda, sendo uma das estratégias viável ao mercado de trabalho no
meio rural.
Tal perspectiva inaugura no Brasil um campo denominado “novo mundo rural”, marcado
pela ampliação do conceito de rural, que passa a ir além da exploração e exclusivamente
agrícola, observando o crescimento de atividades não agrícolas e pluriativas.
Nesse contexto,o Brasil implanta o modelo de organização agrícola, baseando-se não no
aproveitamento da abundância demão de obra no campo, mas no grande estabelecimento
agropecuário, e, nesse sentido, recorre a outras formas de reprodução social que não a agrícola,
seguindo um modelo de modernização agrícola conservadora,que não constitui uma novidade
para a permanência dos pequenos produtores no meio rural, considerando os limites de uma
reforma agrária progressiva de acesso a crédito e assessoria técnica para esse segmento de
trabalhadores.
Nesse sentido, a política de crédito agrícola voltada para os agricultores familiares
(Pronaf) deixa de fora os segmentos mais empobrecidos do meio rural. Tais considerações
levam Carneiro (1997, 2000) a avaliar que, apesar de levar em conta as atividades não agrícolas,
o modelo implantado segue a lógica da produtividade do mercado, no intuito de tornar a
agricultura familiar, considerando viável e competitiva.

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No entanto, não se considera qual o nível de pauperização em que se encontram os
chamados agricultores periféricos (sem viabilidade econômica para acesso a crédito), ocupados
em atividades de baixo custo para os extremamente pobres, voltados para sobrevivência, no
âmbito das políticas públicas, isso é fruto de um histórico de omissão do Estado, ou melhor, de
uma política excludente.
Na atual conjuntura, o modelo de organização agrícola implantado nos governos FHC,
Lula e Dilma Roussef trataram de “incluir” apenas uma parcela dos agricultores familiares,
seguindo um modelo modernizador que implica a transformação dos agricultores em pequenas
empresas agrícolas voltadas para as demandas do mercado, não necessariamente respeitando as
questões locais e tornando, portanto, questionável a sustentabilidade nessa perspectiva.
Nessa lógica, a nova organização do trabalho coletivo no mundo rural, sob a forma de
trabalho autônomo, por conta própria, sob a forma em domicílio, o culto à ilusão de propriedade
revela ser apenas uma estratégia para disfarçar a subordinação do trabalho ao capital, isso é uma
falácia da pós-modernidade.
Por fim, essa nova organização do trabalho coletivo, é igualmente submetida à
precarização e subordinada às determinações estruturais do capital que delineiam a sociedade
contemporânea, que conferem as múltiplas e formas de subordinação e subsunção do trabalho ao
capital, particularmente o trabalho da mulher no contexto da agricultura familiar.
4A SUBORDINAÇÃO E SUBSUNÇÃO DO TRABALHO DA MULHER NA

AGRIGULTURA FAMILIAR
A história demonstra, ao longo desses dois séculos, que a maquinaria auto valoriza o
capital e destrói trabalhadores. No rastro dessa tendência, cada nova crise amplia-se o patamar
de desemprego, o exército de reserva e o poder do capital sobre o trabalho.
Esse poder se traduz na expansão das práticas de exploração da força de trabalho, através
das quais o capital produz um sistemático exército de reserva, sustentado nas condições de
miséria a que são submetidos às trabalhadoras pela escassez e pela irregularidade do trabalho no
meio rural. Tais condições são geradoras, na atualidade, de uma cultura de submissão que atinge
não só os trabalhadores, mas particularmente, grande parte das trabalhadoras rurais.

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Em se tratando da exploração do trabalho, pouca coisa se constitui em novidade na
sociedade do capital. A história mostra que alguns fenômenos tidos como novos reproduzem
velhas práticas, sob um novo invólucro, as quais são ora retomadas, ora rejeitadas. Nesse
contexto, criam mecanismos que mantêm essas formas de trabalho indissoluvelmente
imbricadas com a lógica da produção de mercadorias e da acumulação do capital.
Na prática, verifica-se que o trabalho domiciliar, geralmente executado por mulheres,
acaba por envolver seus filhos pequenos, que muitas vezes, são impedidos de ir à escola ou de
simplesmente brincar, para precocemente, assumirem a responsabilidade de sobrevivência.
Contudo, o discurso capitalista encontra argumentos para transformar esse tipo de
trabalho numa alternativa vantajosa à condição da mulher, especialmente daquela que não pode
sair de casa porque não tem com quem deixar os filhos. Evidentemente, mulheres pobres,
geralmente sem qualificação, o que contribui para uma maior alienação.
Entretanto, deve-se tornar claro que alienação feminina não é privilégio de mulheres
pobres e sem qualificação. As novas formas da racionalização da produção criam postos de
trabalho, em que a feminilidade se ajusta aos propósitos capitalistas. A mulher demonstra ser
mais adaptável às determinações da acumulação flexível porque já está habituada a fazer
diversas coisas ao mesmo tempo, e porque, sendo mais dócil que o homem, tem maior poder de
convencimento, com o que imprime maior velocidade à circulação do capital.
Em se tratando da força de trabalho feminina, para o capital, por apresentar característica
que não é exatamente a delicadeza, mas pelo fato de ser mais barata, com isso, estamos
reafirmando que, na sociedade do capitalista, a exploração se impõe sempre, mesmo que mude
as condições de acumulação.
Nesse contexto, a relação de gênero não se apresenta como ponto de partida da
desigualdade e do antagonismo inerente ao sistema do capital, eles se encontram na sociedade,
“emaranhadas numa rede de relacionamentos dialéticos, profundamente afetados pelas
características estruturais fundamentais de todo o complexo social” (Mészáros, 2002).
Desse modo, não há como a emancipação das mulheres nesta sociabilidade se efetivar,
embora haja o reconhecimento pelas forças dominantes de algumas das reivindicações, pois é

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um tipo de sociabilidade que não pode prescindir da exploração do trabalho das mulheres e dos
homens no processo de acumulação capitalista.
Com afirma Heredia,
Mas tanto o trabalho doméstico, percebido como a ordem natural das coisas, quanto o
trabalho na roça, visto como domínio masculino por causa do valor de troca produzido
ficava invisível, sem reconhecimento social. Dado o papel do gênero na divisão do
trabalho, as mulheres não eram definidas como trabalhadoras, apesar da natureza
indispensável de sua atividade na sobrevivência na família. (Heredia,1979, p.62).
Observa-se que o trabalho das mulheres, deve-se ir além da constatação de que há

desigualdade entre homens e mulheres, que se percebe não só no âmbito sociocultural, mas,
sobretudo, político e econômico. Isso é fundamental para tentar compreender de que forma as
trabalhadoras rurais estão em sintonia com as práticas do individual em grupo e, sobretudo, com
as transformações que esse meio vem passando no contexto do meio rural brasileiro.
É nesse sentido que as relações sociais de sexo, no âmbito da unidade familiar agrícola,
devem ser estudadas, assegurando um recorte às relações de gênero que ocorrem dentro dessa
organização. Pois, no meio rural, a dicotomia entre a produção e reprodução está imersa nas
relações sociais de forma muito mais intensa.
Portanto, o papel do trabalho feminino na manutenção da unidade produtiva e das
relações sociais no novo mundo rural, reafirma a lógica patriarcal de desvalorização e
invisibilidade do trabalho das mulheres como demostram Mello e Di Sabbato (2006, p.83), ao
analisar a funcionalidade trabalho da mulher rural:
Na análise do trabalho feminino rural a ideologia patriarcal do reconhecimento da

supremacia masculina sobre o feminino permanece como uma marca profunda dessa
sociedade. A inferioridade feminina é mais visível na análise das relações sociais do
mundo rural: o impacto da modernização da agricultura sobre a mão-de-obra feminina,
a proletarização da família rural e a intensificação do lugar da mulher na produção de
alimentos e no seio da família no meio rural mantém o trabalho da mulher, no plano
simbólico, ainda caracterizado como trabalho complementar, ajuda da mulher. A
pretensa ‘naturalidade’ da divisão sexual do trabalho, onde cabem às mulheres os
afazeres domésticos, denunciado pelo movimento de mulheres com tanto impacto no
espaço urbano, aparentemente ainda é tímido no campo. No mundo rural estas relações
não foram ainda contaminadas pelo novo papel feminino, com o mesmo impacto do
que acontece no meio urbano.

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Quanto à oposição entre masculino e feminino na valorização das práticas cotidianas o
que se percebe é uma reafirmação da lógica de valorização dos trabalhos em relação a quem os
executa e não pelo valor em si mesmo. Essa desvalorização ou supervalorização das práticas
sociais se materializa em espaços distintos de poder e autoridade patriarcal, como nos apresenta
Carneiro (1998, p. 69):
Ainda que haja espaços distintos de exercício da autoridade, observa-se que a própria
identidade feminina, na família camponesa, supõe uma relação de dependência e de
submissão em relação ao homem. Assim, o sentido de complementaridade identificado
por Segalen nas tradições camponesas, não exclui a desigualdade e a hierarquia nas
relações entre os gêneros.
Numa perspectiva dialética da lógica do sistema patriarcal, em que valores e poderes se

reafirmam em relação ao masculino sobre o feminino como demonstra Melo e Di Sabbato
(2000, p. 48-49):
No mundo rural a percepção que as mulheres têm de seu trabalho é definido
socialmente como um jeito de ser mulher. Sempre enredado com as lides domésticas,
cujas tarefas não se expressam em relações monetárias e são, por conseguinte,
esquecidas e desvalorizadas pela sociedade. Este véu que encobre o trabalho feminino
rural é uma consequência da cultura patriarcal, de dominação masculina, que define a
inferioridade do papel feminino em nossa sociedade. No caso específico das mulheres
rurais, contudo, essa questão é mais acentuada, em virtude da introjeção, pelas próprias
mulheres da ideologia patriarcal. [...] A dimensão da invisibilidade do trabalho
feminino no campo pode ser visualizada, inicialmente, pela proporção de mulheres
ocupadas sem remuneração, que é significativamente mais elevada na agropecuária, em
comparação com os demais setores da economia. Nesta atividade, as mulheres
geralmente exercem a produção para o autoconsumo não usufruem do mesmo status do
trabalho masculino.
Sob essa lógica, a mulher passa a assumir novas funções no meio rural, particularmente,
o Programa de Agricultura Familiar – Pronaf, onde demonstra a tendência da descentralização
produtiva respondendo o propósito da flexibilização, promovendo a desregulamentação dos
contratos de trabalho e a reemergência de formas precárias de trabalho que constituem o meio
adequado à exploração da força de trabalho feminino.
Por conseguinte, uma forma perfeitamente viável ao modelo de flexibilização a
necessidade capitalista, onde a mulher é submetida aos imperativos da exploração capitalista,
mediante contrato de trabalho informal e sem os custos sociais de proteção ao trabalho,

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mascarando e intensificando a espoliação ao trabalho feminino, pelos quais se evidencia a
funcionalidade do trabalho da mulher pela aparente capacidade de eliminar as contradições nas
relações de gênero e do capital-trabalho na zona rural.
5-CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em síntese, a pesquisa bibliográfica “A funcionalidade do trabalho da mulher na política de
agricultura familiar”, particularmente no Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar –
PRONAF, na perspectiva de gênero, buscou problematizara situação da mulher no mercado de
trabalho na zona rural, como também, identificar as transformações no novo mundo rural no
âmbito do sistema capitalista e de intervenção estatal, e ainda, o crescimento das ocupações
executadas sob as relações informais de um novo trabalho coletivo, com foco nas múltiplas
formas de subordinação do trabalho da mulher para legitimar a funcionalidade desta ao capital.
No contexto de desemprego estrutural, de globalização financeira, de transformação no
mundo rural, do papel do Estado no âmbito das políticas públicas e na regulação da relação entre
capital e trabalho, retoma-se a ideia da incorporação de determinados segmentos de
trabalhadores rurais ao conjunto de modernização da agricultura familiar (Guanziroli et.al.,
2001). Isso evidencia a precarização e a instabilidade nas relações de trabalho renovando velhos
e novos expedientes de sobrevivência.
Nessa perspectiva, onde impera a ordem de grandeza do desemprego, da fragilidade das
relações de trabalho, do declínio do sistema de proteção tradicional, enquanto se expande o
universo de trabalhadoras desprotegidas, configurando-se um quadro global de hierarquização
do trabalho, de desigualdade na remuneração entre homens e mulheres no país, particularmente
no meio rural, efetivamente caracterizando as formas de subordinação do trabalho da mulher nas
relações econômicas capitalistas.
Diante desse quadro, criam-se políticas compensatórias para os pobres do meio rural e
estímulo de serviços para a empregabilidade agrícola. Trata-se, portanto, da política de
agricultura familiar - Pronaf, até então denominada de pequena produção mercantil ou pequena
produção familiar, como também aliada a uma política de crédito agrícola voltada para as
agricultoras.

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Com isso, marca o reconhecimento de uma categoria social de trabalhadoras rurais no
âmbito das políticas públicas e no trabalho coletivo, tendo como propósito o aumento da
capacidade produtiva, a geração de emprego e a melhoria da qualidade de vida na construção de
uma sociedade que priorize o pleno desenvolvimento humano.
Essas aparentes mudanças nas políticas públicas voltadas às mulheres trabalhadoras
rurais percebe-se que as relações sociais capitalistas acabam legitimando uma relação de
subordinação das mulheres em relação aos homens, imprimindo uma conotação considerada
“natural” à mulher, dada em grande medida, pela sua subordinação de todas as funções
reprodutivas sociais, como as relações de gênero familiares à produção material e cultural
(Nogueira, 2006, p. 23, e Mészáros, 2002, p. 2013).
Certamente, o acesso da mulher ao mundo do trabalho, particularmente no meio rural é
positiva como mais um passo para sua “emancipação”, ainda que parcial, porém não vem
reduzindo significativamente a desigual divisão sexual do trabalho, ao contrário, vem
reproduzindo e por vezes intensificando essa realidade, explicitando a dimensão negativa.
(Nogueira, 2004, p. 119).
Essa situação se traduz uma acentuada exploração feminina no mundo do trabalho e uma
profunda opressão masculina sobre a mulher no espaço da reprodução. Portanto, é possível
afirmar que a lógica da divisão sociossexual do trabalho existe tanto no mundo produtivo como
na família patriarcal, uma vez que ela se baseia na articulação entre a esfera da geração do valor
e a esfera da produção.
Assim, constata-se que o ingresso da mulher no mundo do trabalho tem se efetivado nos
espaços produtivos no meio rural, especialmente no Pronaf, pela precarização, intensificação e
ampliação das múltiplas formas e modalidade de exploração, e ilegal forma de contratação
legitimada pelo sistema de produção na contemporaneidade.
Nesses termos, as precárias condições das relações de trabalho proporcionadas pela
reestruturação produtiva na agricultura familiar – Pronaf intensificam as desigualdades da
divisão sexual do trabalho, aumentando a exploração/opressão na nova ruralidade, confirmam a
subordinação ou subsunção do trabalho da mulher que rege a produção capitalista.

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Por isso, é desafiante, na medida em que a mulher se insere no mercado de trabalho, ela
tem também a possibilidade de lutar pela conquista da sua “emancipação”, pois se torna parte
integrante do conjunto da classe trabalhadora (Nogueira, 2004, p. 89), mas também construir
uma nova identidade e tronar-se mais livre em suas escolhas.
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Nº. 80, Ano XXV. Nov. 2004.

15
AGRICULTURAFAMILIARE DESENVOLVIMENTOSUSTENTÁVEL
NOMUNICÍPIO DE IGUATU–CE
P.P. de Carvalho(PQ)4
D.C. Nascimento(PQ)5
M. X. P. da Rosa(PR)6
RESUMO: A realidade da agricultura familiar no Brasil é muito peculiar, pois cada região possui
condições de cultivo próprio. É no meio rural que se encontra as elevadas taxas de analfabetismo e
pessoas vivendo em situações precárias, criando a necessidade de políticas públicas com base nessa
realidade, com o objetivo de manter o produtor no campo, eliminando as possibilidades de êxodo rural.
No Ceará a agricultura é destaque, sendo expressiva a quantidade de estabelecimentos habitados por
pequenos produtores, sendo o município de Iguatemi, destaque nesse estudo. A situação do município
não é diferente do nordeste, onde os elevados índices de pobreza estão intrínsecos no meio rural,
evidenciando a importância da criação de políticas públicas como objetivo de criar programas sociais
que auxiliam no desenvolvimento da agricultura familiar de forma técnica e econômica, visando
garantir a permanência do homem no campo. Pode-se evidenciar, nesse trabalho que a agricultura
familiar é importante na participação do processo de desenvolvimento do município de Iguatu.
Entretanto é necessária a criação de projetos de políticas públicas que contribuam para o
desenvolvimento da mesma, seja por órgãos de outras esferas ou pelo próprio poder público municipal
que poderá auxiliar no acompanhamento técnico que é imprescindível para a sustentabilidade da
atividade em âmbito local.
PALAVRASCHAVES: Políticas Públicas; Êxodo Rural; Renda.
INTRODUÇÃO
A agricultura familiar pode ser conceituada como uma forma de organização produtiva na
qual os parâmetros utilizados para nortear as decisões referentes à exploração agrícola e/ou
pecuária não se condicionam exclusivamente pela ótica da produção e rentabilidade econômica,
mas consideram também as necessidades e objetivos prioritários da família. (CARMO, 1998
apud DAMASCENO, 2007)
4
Universidade Regional do Cariri (URCA) - Campus Iguatu/ e-mail: paty.carvalho89@hotmail.com
5
Universidade Regional do Cariri (URCA) - Campus Iguatu/ email: daginacristina@hotmail.com
6
Universidade Regional do Cariri (URCA) - Campus Iguatu/email: marceloximenes451@hotmail.com

16
A realidade da agricultura familiar no Brasil é muito peculiar, pois cada região possui
condições de cultivo próprio em decorrência dos fatores climáticos, sem deixar de salientar que é
no meio rural que se encontra as elevadas taxas de analfabetismo e pessoas vivendo em situações
precárias, criando a necessidade de políticas públicas com base nessa realidade, com o objetivo
de manter o produtor no campo, eliminando as possibilidades de êxodo rural.
A valorização da agricultura familiar colabora para o desenvolvimento local, gerando
emprego e renda para as famílias, e conseqüentemente a economia local é modificada.
No entanto, o Nordeste é a região onde a agricultura é destaque, sendo expressiva a
quantidade de estabelecimentos habitados por pequenos produtores, nos quais mantém
culturalmente a agricultura familiar, porém as áreas destinadas à produção agrícola não familiar
ainda é consideravelmente grande, onde geralmente esses grandes latifúndios têm o objetivo de
investir no cultivo para exportação, realidade comum a todas as regiões.
Considerada a região mais pobre do país, o nordeste ainda convive com as constantes
secas que é um problema crônico na região, obrigando muito dos agricultores familiares a uma
produção de subsistência, elevando consideravelmente o êxodo rural, por conseqüência da falta
de perspectiva de vida.
No Ceará a situação não é diferente, observa-se o impacto do clima sobre a produção,
aumentando a deficiência do pequeno produtor, por não possuir recursos tecnológicos suficientes
e utilizar técnicas rústicas para o cultivo da agricultura.
No entanto, é um dos estados do Nordeste com uma grande quantidade de
estabelecimentos de agricultura familiar, com uma produção de alimentos mais saudáveis e
menos agressiva ao meio ambiente, tornando a agricultura familiar à peça chave no processo de
desenvolvimento sustentável.
No território cearense é criado o Plano de Desenvolvimento Sustentável (PDS) em1995,
como objetivo de atingir o desenvolvimento sustentável a longo prazo, tendo como meta o ano
2020, envolvendo os 184 municípios do Ceará, inclusive o município de Iguatu-ce, visando
combater a pobreza rural, melhorando as condições dos moradores do interior do estado.
No município de Iguatu-ce, localizado no semi-árido cearense, os agricultores vivenciam
diariamente dificuldades para desenvolver a agricultura, principalmente nas localidades distantes

17
de rios e açudes, onde o acesso a água é escasso e a falta de chuva é predominante quase o ano
todo, tornando impossível as famílias manterem uma agricultura eficiente.
A situação do município não é diferente do nordeste, os elevados índices de pobreza estão
intrínsecos no meio rural, evidenciando a importância da criação de políticas públicas como
objetivo de criar programas sociais que auxiliam no desenvolvimento da agricultura familiar de
forma técnica e econômica, mantendo o agricultor familiar no meio rural, tentando eliminar os
obstáculos, como por exemplo:falta de recursos financeiros próprios para investir em tecnologia
e em técnicas de irrigação do solo, melhoramento das técnicas de produção.
Torna-se importante esse estudo, para que medidas possam ser tomadas, visando o
desenvolvimento e a modernização da agricultura familiar, através de políticas públicas com o
objetivo de buscar desenvolvimento rural.
A agricultura familiar é um setor importante para a economia cearense, na qual vem
demonstrando a sua importância no abastecimento do mercado interno, e na segurança alimentar,
trabalhando inquestionavelmente para o desenvolvimento sustentável do estado, participando na
geração de emprego e renda. No município de Iguatu não é diferente, é de fundamental
importância o investimento no setor, contribuindo para a eliminação do êxodo rural e para o
desenvolvimento social e econômico do município.
REVISÃODE LITERATURA
1.1Aimportânciadaagriculturafamiliarparaodesenvolvimentosustentável
A partir da década de 60 o processo de modernização da agricultura brasileira foi
intensificado com base nas transformações de sua base técnica (principalmente como uso de
maquinaria, de fertilizantes, de agrotóxicos e da genética), visando ao crescimento da
produtividade e da produção de alimentos (VARGAS,2010).
Toda essa modernização implica no crescimento econômico, porém traz como
conseqüência problemas ambientais e sociais, percebe-se que o pequeno produtor em sua maioria
não tem acesso as modernizações para atingir uma produção significativa, e como conseqüência
têm a emigração desordenada da população para os grandes centros urbanos, a concentração de

18
renda nas mãos de poucos, sem deixar de mencionar os desequilíbrios ambientais, ocasionados
pela modernização desordenada.
A principal conseqüência foi a dependência crescente em relação ao mercado cuja
dinâmica é determinada pela modernização e tecnificação resultando no aumento do
êxodo rural, no aumento do grau de monopólio sobre a propriedade da terra, no
desequilíbrio dos ecossistemas, na exploração desenfreada das diferentes categorias de
trabalhadores, no desemprego, na marginalização e no desencadeamento da
violência urbana e rural (PEDROSO, 2000, p.17).
Mello (2007) entende que: “o espaço rural agora é visto como um conjunto variado de
bens públicos aos quais estão ligados valores que vão muito além da simples produção de
alimentos”.
O desenvolvimento rural deve ser um conceito espacial e multissetorial e a agricultura,
como parte dele. A unidade de análise não são os sistemas agrários nem os sistemas alimentares,
mas economias regionais.(MELLO,2007)
A idéia de uma agricultura familiar sustentável revela, antes de tudo, acrescente

insatisfação com o status quo da agricultura moderna. Indica o desejo social dos
sistemas produtivos que, simultaneamente, conservemos recursos naturais e forneçam
produtos mais saudáveis, sem comprometer os níveis tecnológicos já alcançados de
segurança alimentar. Resulta de emergentes pressões por uma agricultura que não
prejudique o meio ambiente e a saúde (MELLO,2007).
Portanto, a agricultura familiar não deve ser vista como agricultura de subsistência, é
importante notar seu significado na sociedade e na economia,tendo influência direta na geração
de emprego e renda, e na preservação de áreas florestais.
“As práticas agrícolas encontradas hoje, mantém características do processo de produção
da modernização conservadora, embora indicadores de sustentabilidade sejam detectado sem
seus sistemas produtivos” (Vargas,2010).
O grande desafio é a ruptura com a permanência das técnicas de produção agrícola, que
objetivava o crescimento econômico, mantendo os mesmos procedimentos técnicos visando de
forma capitalista o crescimento produtivo, e com isso devastando o setor social e ambiental.
Nesse contexto percebe-se a deficiência de uma produção modernizada sem a preparação
para superar os impactos herdados do excesso de tecnologia, visando à sustentação do
capitalismo através de todo o processo de produção chegando a sua finalidade. Contudo, sem
valorizar as fontes de matéria-prima, e preservação patrimônio ecológico.

19
No entanto, toda essa tecnologia é adquirida dos países desenvolvidos pelos grandes
Latifundiários, para ser utilizada na agricultura patronal, deixando o pequeno produtor, integrado
a agricultura familiar excluído desse recurso por falta de condições financeiras, porém a
agricultura familiar é a principal aliada para o desenvolvimento sustentável, através de seus
métodos de produção.
A agricultura familiar favorece o emprego de práticas produtivas ecologicamente mais
equilibradas, como a diversificação de cultivos, o menor uso de insumos industriais e a
preservação do patrimônio genético. (MELLO, 2007).
No Brasil percebe-se ainda uma grande concentração agrária, porém a pesar da área
cultivada pela agricultura familiar ser bem menor, é ela a responsável por garantir a segurança
alimentar no país, abastecendo o mercado interno, enquanto que os grandes produtores,
possuidores de grandes latifúndios trabalham para o mercado externo direcionando a sua
produção para a exportação. Em decorrência das diferenças regionais, a quantidade de
produção e a diversidade de produtos divergem entre as regiões do país.
A denominação agricultura familiar, ainda é muito recente, surgindo na década de 90
através de manifestações sociais, em busca de melhorias e investimentos na agricultura, assim
como manifestações por uma reforma agrária que beneficie famílias, mantendo dessa forma o
aumento das áreas cultivadas pela agricultura familiar. Foi através das manifestações, que o
meio rural deixou de ser visto como um ambiente atrasado, passando a ser visto como uma
alternativa inovadora para o desenvolvimento econômico e social das pessoas que sobrevivem
da prática agrícola, criando como incentivo para a evolução da agricultura familiar o Programa
de Apoio a Agricultura Familiar (PRONAF).
A agricultura familiar é caracterizada pelo o cultivo da terra por intermédio da família,
ou laços familiares, porém muitas famílias também contratam trabalhos de terceiros para ajudar
na plantação.
Segundo Brasil (2004) sem dúvida há um aspecto cognitivo a ser superado no sentido de
se compreender melhor a categoria de agricultores familiares no Brasil em termos de sua
diversidade social, multiplicidade cultural, as carências imediatas e as estratégias no longo prazo.

20
De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no censo
agropecuário 2006, foram identificados 4.367.902 estabelecimentos da agricultura familiar, o
que representa 84,4% dos estabelecimentos brasileiros. Este número contingente de agricultores
familiares ocupava uma área de 80,25 milhões de hectares, ou seja, 24,3% da área ocupada pelos
estabelecimentos agropecuários brasileiros. Os estabelecimentos não familiares, apesar de
representarem 15,6% do total dos estabelecimentos, ocupavam 75,7% da área ocupada. A área
mediados estabelecimentos familiares era de 18,37 hectares, e a dos não familiares, de 309,18
hectares.
OFAO/INCRA explica que a pesar de ocupar apenas 24,3% da área total dos
estabelecimentos agropecuários, a agricultura familiar é responsável por 38% do valor bruto da
produção gerado. Entretanto, esse VBP gerado corresponde a R$677/ha, que é 89% superior ao
gerado pela agricultura não familiar (R$358/ha).
A agricultura familiar ganha desta que na produção nacional em alguns produtos

específicos, como mandioca, produzindo 87,0% da produção nacional, na produção de feijão tem
uma participação de70,0% da produção nacional, tem participação de 34,0% na produção
nacional de arroz, e contribui com 58,0% na produção nacional de leite, dessa forma torna-se
inquestionável a importância da agricultura familiar para o mercado interno, não só na produção
de alimentos, mas também na geração de emprego.
A agricultura exerce um papel fundamental para o desenvolvimento social e o

crescimento equilibrado do país. Os milhões de pequenos produtores que compõem a
agricultura familiar fazem dela um setor em expansão e de vital importância para o
Brasil. Todos os anos a agricultura familiar movimenta bilhões de reais no país,

21
produzindo a maioria dos alimentos que são consumidos nas mesas brasileiras. Alem
disso, contribui para a criação de empregos, geração e distribuição de renda e
diminuição do êxodo rural. (DAMASCENO; KHAN; LIMA, 2009, p.02)
Segundo o FAO/INCRA a agricultura brasileira emprega 74,4% na mão de obra

disponível para a agricultura, fato que revela a importância desse setor para a criação de
emprego. As fazendas familiares utilizam, em média,15,3 pessoas por 100 hectares, enquanto
em fazendas nãofamiliares empregam1,7 pessoas por100 hectares.
Atualmente, o meio rural não é mais visto como uma região atrasada, e a agricultura é
vista como a fonte de geração de emprego e renda, as políticas desenvolvidas, tem como foco
principal o pequeno produtor, diferente da estabelecida em outras épocas que visava uma
produção intensiva com foco no mercado externo.
2.1. Políticas Públicas x Agricultura Familiar

O conceito de agricultura familiar é recente, firmado através da Leinº11.326, de 24 de
julho de 2006, na qual estabelece que:
Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor

familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente,
aos seguintes requisitos:
I – não detenha, a qualquer título, área maior do que 4(quatro) módulos fiscais;
II – utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades
econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
III - tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas
vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento;
IV – dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
§1º O disposto no inciso I do caput deste artigo não se aplica quando se tratar de
condomínio rural ou outras formas coletivas de propriedade, desde que a fração ideal
por proprietário não ultrapasse 4(quatro) módulos fiscais.
§2º São também beneficiários desta Lei:
I-silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput
deste artigo, cultivem florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo
sustentável daqueles ambientes;
II-aquicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput
deste artigo e explorem reservatórios hídricos com superfície total de até 2ha(dois
hectares) ou ocupem até 500m³(quinhentos metros cúbicos) de água, quando a
exploração se efetivar em tanques-rede;
III-extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III
e IV do caput deste artigo e exerçam essa atividade artesanalmente no meio rural,
excluídos os garimpeiros e faiscadores;
IV-pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I,II,III
e IV do caput deste artigo e exerçam a atividade pesqueira artesanalmente.

22
Portanto, a nova categoria agricultor familiar supera as categorias campesinato e pequeno
produtor expressas no passado, passando a caracterizar as diferentes formas de produção.
O primeiro programa de assistência ao agricultor familiar, surge no governo do
presidente Itamar Franco, com o Programa da Valorização da Pequena Produção Rural
(PROVAC), na década de 90.
Também na mesma década em meados dos anos de1990, quando já consolidado o
processo de modernização conservadora e tendo acumulado desgastes sociais e ambientais, com
a divulgação e do debate sobre o desenvolvimento sustentável, percebeu-se a emergência, com
visibilidade social e aceitação política, da categoria de agricultor familiar.(BRASIL,2004).
Entretanto, essa nova categoria ganha uma maior divulgação através das universidades
com suas pesquisas acadêmicas, criação de associações e movimentos sindicais. É nesse
contexto que surgem as políticas públicas voltadas para o agricultor familiar, e como principal
política, destaca-se hoje no país o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf).
Para Denardi (2001) O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf) é a primeira política pública diferenciada
Em favor dos agricultores familiares brasileiros. O Pronaf é uma conquista dos
movimentos sociais e sindicais de trabalhadores rurais nas últimas décadas.
Através do Pronaf o agricultor familiar tem acesso ao crédito para investir na sua
propriedade com taxas de juros acessíveis, atendendo o produtor com relação à categoria que
ele está enquadrado, tendo também como objetivo a busca do desenvolvimento sustentável.
O Pronaf é um programa não só de assistência financeira e técnica, mas o meio de
promover a inclusão social desses agricultores, tornando-os fundamentais no processo de
desenvolvimento local e sustentável.
RESULTADOS E DISCUSSÕES
Perfil do Pequeno Produtor Rural do Município de Iguatu - CE

23
É importante nesse estudo traçar o perfil do pequeno produtor, com a finalidade de
identificar os pontos positivos e negativos do meio rural, os dados foram tirados com base no
censo agropecuário 2006.
No entanto, no município a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Ceará
(Ematerce) têm a responsabilidade de acompanhar os agricultores familiares, proporcionando
orientação técnica e assistência ao crédito rural, porém possui as suas limitações, podendo
atender apenas uma parcela dos agricultores familiares do município.
No ano de 2012 foram assistidos sem repetição pela Ematerce 1.899 agricultores
familiares, tendo como beneficiários 7.596 pessoas, sendo a agricultura familiar responsável
pela quantidade de 1.368 empregos gerados nesse mesmo ano. Além do mais, foram elaborados
93 projetos para investimento, atingindo 1.226.907,00 em valor dos projetos contratados, por
outro lado os projetos para custeio obtiveram 84.184,00 do valor dos projetos contratados. A
Ematerce além de integrar o produtor familiar no crédito rural PRONAF, nas suas linhas de
ações também faz uso de outras linhas de crédito, inclusive do Projeto São José, melhorando a
infraestrutura e mecanização na propriedade do produtor familiar.
A grande parte dos dados utilizados na pesquisa foram tirados do censo agropecuário
2006, na tabela 2.2 abaixo se observa que a produção no campo ainda é de responsabilidade do
homem, concentrada nas mãos de pessoas com idade a partir dos 14 anos.
Tabela 1.1 – Pessoal ocupado no estabelecimento por sexo – Iguatu – 2006
Fonte: IBGE (2006)
Como o princípio da agricultura familiar é a produção em família, o gráfico 1.1 abaixo

faz uma comparação com relação à quantidade de pessoas com laços de parentesco que

24
trabalham na produção e pessoas sem laços de parentesco contratadas para a produção. Observa-
se que 73,10% das pessoas que trabalham nas propriedades rurais estão ligadas por algum laço
de parentesco, enquanto que apenas 26,89% são serviços contratados.
Gráfico 1.1 - Pessoal ocupado nos estabelecimentos – Iguatu – 2006
FONTE: IBGE, Elaboração Própria
Essa mão-de-obra contratada pode ser permanente ou temporária, apesar da produção ser
dividida entre os membros da família, tem-se que 13,65% dos estabelecimentos contratam
empregados temporários, onde cada trabalhador está agregado a uma tarefa específica como
podemos ver no gráfico 1.2.

25
Gráfico 1.2 - Estabelecimentos com empregados temporários contratados no ano – Iguatu
– 2006.
Contudo, nas atividades desempenhadas, 17,39% dos estabelecimentos ainda usavam a

tração animal, enquanto que 49,11% usavam a tração mecânica e 33, 48% utilizavam a tração
animal e mecânica.
Entretanto, analisando o pessoal ocupado nos estabelecimentos com algum grau de
parentesco, de acordo com os dados do IBGE, conforme o censo agropecuário de 2006 percebe-
se que 73,60% residiam no estabelecimento, 51,52% sabiam ler e escrever, 6,12% recebiam
salário, 1,64% tinham qualificação profissional e 1,59% trabalhavam somente em atividade não
agropecuária. O número de analfabetos chega a ser 46,84% do total de pessoas no regime de
agricultura familiar, um número significativo onde quase metade da população é analfabeta.
A produção agrícola do município tem destaque na produção de lavouras permanentes
onde 87,09% dos estabelecimentos rurais se dedicam a esse cultivo, as outras atividades de
produção vegetal são desempenhadas em menor proporção, como é o caso da lavoura
temporária que apenas 6,55% dos estabelecimentos trabalham com essa atividade, sem deixar de
salientar as atividades de horticultura, silvicultura e extração vegetal, onde há uma pouca
participação dos estabelecimentos, atentando para respectivamente 2,77%, 2,66%, 3,4%. A

26
produção animal também é desempenhada por uma quantidade significativa dos
estabelecimentos, onde 68,60% trabalham com animais de grande e médio porte, 53,33%
trabalham com aves e 1,22% trabalham com pequenos animais (apicultura, caprinocultura,
ovinocultura). A produção está dividida conforme o gráfico 1.3 abaixo.
Gráfico 1.3 – Tipo de produção por estabelecimento – Iguatu – 2006
Na lavoura permanente tem se destacado produtos como a laranja e a banana,

enquanto que na lavoura temporária a produção de feijão, mandioca e milho tem
permanecido presente em boa parte dos estabelecimentos. Através de variáveis selecionadas,
a tabela 2.3 mostra a participação dos principais produtos cultivados na agricultura familiar
do município.
Tabela1.2–Produção e valor de produção–Iguatu-2006
Variáveis Selecionadas AgriculturaFamiliar

Produção Vegetal
Arroz em casca
Estabelecimentos 1110
Quantidade Produzida(t) 20524
Área Colhida (ha) 4324
Valor da Produção(1000R$) 10435

27
Feijão-Preto
Estabelecimentos 21
Feijão de cor
Feijão fradinho, caupi, de cordão uma caçar
Mandioca
Estabelecimentos 46
Milho em Grão
Área Colhida 17018
Pecuária
Bovinos

28
Número de cabeças 39755
Leite deVaca
Quantidade Produzida (L) 13980
Leite de Cabra
Estabelecimentos 31
Quantidade Produzida (L) 26201
Valorda Produção(1000R$) 51167
Aves
Ovos de galinha (dz) 276
Valor da Produção de ovos (1000R$) 659
Suínos
Fonte: IBGE, Elaboração Própria.
Com relação aos agricultores familiares assistidos pela Ematerce, dentro da

agricultura irrigada, a fruticultura se destaca na produção de banana com um total de 5.414
toneladas produzidas em 2012, na produção de grãos, ganha destaque o arroz, produzindo 282
toneladas no ano de 2012, numa área de 49(ha), logo em seguida vem à produção de feijão
com um total de 19 toneladas produzidas em uma área de 36(ha) nesse mesmo ano, sem
deixar de salientar que uma boa parte desses alimentos são comercializados para a merenda
escolar do município.
Essa produção em grande parte é trabalhada em terras próprias do produtor, porém em
muitos casos a condição legal da terra é arrendamento ou parceria, os menores estabelecimentos

29
estavam na condição de assentamento sem titulação definitiva, nos quais contabilizaram uma
área de 328 ha. No gráfico 1.4 especifica-se de forma detalhada a condição dos estabelecimentos
em relação a terra.
Gráfico 1.4 – Condição legal das terras – Iguatu - 2006
Fonte:IBGE,ElaboraçãoPrópria
Após essa caracterização da agricultura familiar no Iguatu, destacando as condições do

produtor em relação a terra e a produção específica do local, no próximo item mostrar-se-ão os
financiamentos destinados a esses produtores para custeio e investimento.
Os dados foram tirados do Bacen, teve como base o Anuário Estatístico do Crédito Rural
e do IBGE onde será feita uma projeção dos financiamentos realizados nos últimos seis anos de
2006 a 2012.
CONCLUSÕES
De fato a agricultura familiar é importante na participação do processo de
desenvolvimento rural do município de Iguatu. Ela é responsável por uma alimentação saudável
e no abastecimento do mercado interno, com produtos básicos, como por exemplo, arroz e feijão.
Entretanto, a criação de projetos e políticas públicas que contribuam para o
desenvolvimento da agricultura familiar no município é de inquestionável importância.

30
Os financiamentos disponibilizados pelo crédito rural beneficiaram esses produtores
principalmente na aquisição de máquinas e equipamentos onde muitos deixaram de usar a força
de tração animal e passaram a usar a força de tração mecânica.
O acesso ao crédito facilita o desenvolvimento do estabelecimento rural, em
contrapartida expande a produção contribuindo para a geração de emprego e renda.
No entanto, uma grande parte dos produtores apesar de serem assistidos por programas
do governo federal, como por exemplo, o seguro safra, ainda precisam ser integrados com a
finalidade de conhecer os benefícios do crédito rural.
Entretanto, sugere-se um maior acompanhamento e abrangência da Ematerce para que
possa inserir os agricultores familiares no programas de desenvolvimento rural, possibilitando o
acesso ao crédito e o desenvolvimento dessas famílias.
É necessário a intensificação da parceria prefeitura municipal e Ematerce, com a
finalidade de incluir mais agricultores familiares nos projetos desenvolvidos no município, como
por exemplo, o Programa de Aquisição de Alimentos para merenda escolar, com a finalidade de
que projetos como esse sejam criados para que promova a inclusão social dos agricultores
familiares do município,abastecendo não só as escolas, mas outros setores do município também.
Contudo, espera-se uma iniciativa dos órgãos competentes para formulação de projetos
com a finalidade de acompanhar os agricultores familiares em sua totalidade, direcionando e
informando com relação ao crédito rural, desmistificando o acesso ao crédito, onde muitos
produtores por falta de instruções deixam adquirir e investir na sua propriedade por achar o
processo burocrático ou medo de contrair dívidas.
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31
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ago. 2012.

32
A INFLUÊNCIA DA ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL NA CONTEMPORANEIDADE
JÉSSICA NAYARA DUARTE LIMA7

EMANUELA MARIA CARDOSO QUERINO8
SARAH GOMES E SOUSA9
MARIA DA CONCEIÇÃO SILVA FELIX10
RESUMO:Ao longo da história percebemos diversas transformações na educação brasileira em

decorrência das correlações de forças entre Estado e sociedade civil, havendo avanços e retrocessos. Isto
se deu, principalmente no ensino superior, pois esse se restringia a classe dominante, porém através de
lutas dos movimentos sociais se conquistou o acesso da classe trabalhadora as universidades. Mas para
assegura a permanência dos mais carentes nesse ambiente o Estado utilizam-se da assistência estudantil
por meio de programas e bolsas. Apesar disso notamos como principal fragilidade dos programas e
bolsas o número reduzido de vagas em detrimento a grande demanda de estudantes que necessitam dos
mesmos, gerando assim um caráter seletivo.
Palavras-chave:Assistência Estudantil. Educação. Estado.
INTRODUÇÃO
O presente artigo busca trazer elementos centrais que constituem a Política da
Assistência Estudantil nas Instituições Federais (IFES), onde os programas aqui apresentados
vão atender a demanda de estudantes, garantindo a permanência dos mesmos no ensino superior,
frente aos carecimentos que este apresenta no seu cotidiano.
Há muito tempo a política da assistência estudantil vem sofrendo diversas
transformações frente à sociedade capitalista que estamos inseridos, se estruturando nas novas
configurações que a ordem vigente apresenta como forma de dar subsídios – ainda que
minimamente – às classes menos favorecidas (público alvo das políticas sociais e, mais
7
nayaracz@hotmail.com. (83)9147-5738
8
lela_cz@hotmail.com. (83)9620-9857
9
sarahgaliza@gmail.com. (83)9624-8382
10
conceicaofelix@oi.com.br. (83)9314-4262

33
especificamente, dentro da academia, da política da assistência estudantil), que compõe esse
cenário.
No Brasil, diante da atual conjuntura neoliberal, onde predomina o capitalismo e suas
configurações, tais como as privatizações de diversos setores, incluindo a própria educação, a
Política Educacional nunca considera a cobertura universal para todos aqueles que dela
necessitam, nem a igualdade de oportunidades, resultando, assim, em um grande contingente de
indivíduos fora dos programas que a constitui, logo, essa política se torna seletiva, centralizada e
fragilizada, pois além de abarcar apenas uma pequena parcela, os recursos financeiros
destinados a atender esses programas são bastante escassos, prejudicando muitos indivíduos que
deveriam estar inseridos nos programas, que inclusive possuem perfil para esta inserção, só que,
devido ao número reduzido de vagas, ao grande número de inscritos e do caráter seletor, ficam
de fora, adentrando apenas aqueles mais necessitados, tendo assim, o Serviço Social a função de
selecionar os pobres dos mais pobres nas diversas políticas sociais.
Visualizamos também, que apesar de todas as falhas que essa política apresenta e da
cobertura mínima, ela ainda possui os seus pontos positivos, já que auxilia os alunos que estão
inseridos nos programas na sua vida universitária, possibilitando-os de concluírem o seu curso.
Esse artigo que inferimos ao público tem por objetivo oferecer elementos que
contribuam para a compreensão da implementação da Política de Assistência Estudantil,
expondo as principais qualidades e também as incongruências que a compõe, perpassadas pelo
seu histórico no Brasil, onde abordamos a participação do Estado diante das políticas sociais,
além de como a política estudantil está formulada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação e no
Plano Nacional de Assistência Estudantil até chegar aos dias de hoje, onde está pautada sob a
Constituição de 1988 e sob a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB/1996), onde é a partir
deste momento que se inicia o processo de descentralização e municipalização de políticas
sociais como um todo e da educação em particular.
A política de educação consiste em uma política social, e sendo esta uma política pública
é de responsabilidade do Estado, para geri-la e administrá-la, mas, de acordo com a nova
configuração do capital, o neoliberalismo, o Estado se isenta cada vez mais de suas atribuições e
aquelas que ainda existem são fragilizadas, precarizadas, sucateadas, fragmentadas, e, além

34
disso, atendem as necessidades da classe dominante, deixando, assim, o resto a cargo do
mercado, ou seja, incentivando cada vez mais a privatização das políticas sociais. A Política de
Educação também sofre com essas influências na contemporaneidade, se limitando aos
Institutos Federais de Educação Superior – IFES há um incentivo a terceirização dos serviços,
privatização dos Restaurantes e Hospitais Universitários, seletividade dos programas da
Assistência Estudantil entre outros reflexos.
A política de Educação se faz presente através da Legislação Educacional, no qual fazem
parte a Lei de Diretrizes e Bases da Educação e Plano Nacional de Educação, atualmente, mas
antes de nos determos como se encontra hoje, faremos um breve histórico acerca da trajetória da
Educação no Brasil.
O processo histórico da educação no Brasil começa após a independência, ainda de
forma embrionária, acompanhando os processos econômicos e sociais. O objetivo da época era a
criação de escolas primárias, colégios e universidades.
As vagas oferecidas eram tão reduzidas que nem mesmo toda a elite tinha acesso. O
acesso dava-se através de seleções. Durante a primeira república (BARBOSA, 2012) os esforços
em mudar essa situação foram intensificados, melhorou-se o número de escolas, porém sempre
com o critério de seletividade, com a separação de classes, onde a elite era sempre beneficiada,
deixando a classe operária sem acesso a educação.
A sociedade brasileira na Primeira República mantinha, ainda, os resquícios da

sociedade aristocrática dos tempos do Império. Os diplomas conferidos pelas escolas
superiores tinham como função manter o sistema de dominação dos títulos
nobiliárquicos e a mesma de distribuição de privilégios (PINTO, 1986:60 apud
BARBOSA, 2012, p. 3).
Durante a década de 1930, (BARBOSA, 2012) o Brasil situa-se no contexto de mudança

de economia agrária para industrial, mudando radicalmente sua estrutura econômica. Essas
mudanças se intensificaram devido ao acelerado processo de urbanização ocasionado pelo
impulso da industrialização pós I Guerra Mundial e que foi impulsionado após a década de
1930.
Nesse período, o trabalho começou a ser visto de outra forma. Se antes o trabalho era
ligado à escravidão, se a educação era voltada para o ócio, agora irá ser voltada para o mercado

35
de trabalho. Sendo assim, (BARBOSA, 2012) a educação seguiu esse intenso processo de
industrialização e com isso viu-se necessário o combate ao analfabetismo para que a população
se encaixasse nas vagas oferecidas.
Ainda, nesse contexto, os impasses entre as classes foram acirrados no que diz respeito à
educação, pois, (BARBOSA, 2012) a classe trabalhadora buscava uma democratização, uma
maior abertura de vagas para que esta tivesse algum acesso, e, em contra partida, a classe
burguesa buscava manter uma educação elitizada. O Estado por sua vez, em meio a esse
impasse, pressionado pela conjuntura mundial, teria que democratizar a educação.
Com o avanço da industrialização e suas tecnologias no pós II Guerra Mundial foi-se
necessário uma maior capacitação, o saber científico passou a ser requisito para um maior
número de trabalhadores no processo fordista-keynesiano. Portanto, (BARBOSA, 2012) não
basta analisar o sistema educacional somente pela ótica do capital, mas também levar em
consideração que a escola é um lugar onde suscita ideologias contraditórias e é também espaço
das lutas de classe. A partir da Constituição de 1946:
Ampliou-se o debate acerca da temática e foi sancionada a Lei de Diretrizes e Bases da

Educação (LDB), através da qual a educação passou a ser tida como direito de todos e
ministrada pelo poder público em seus diferentes ramos, tendo o setor privado
liberdade para explorar a área, na medida em que respeitasse as leis que a regesse
(BARBOSA, 2012, p.5).
Com isso, as instituições privadas tiveram autonomia para abrir escolas e universidades.
A partir desse momento há uma leve inclinação para a democratização da educação. É através
dos movimentos sociais que haverá uma maior conscientização e participação do povo. De
acordo com Barbosa (2012, p.5) “já em 1962, foi anunciado, pelo então presidente da república
João Goulart, o Plano Nacional de Educação (PNE), que viria a aumentar consideravelmente os
investimentos na área.”
A partir do golpe militar a educação tomou novos rumos, pois o Estado, ao tomar para si
a responsabilidade da educação, intensificou as desigualdades presentes nela sobre as bases
econômicas e sociais (BARBOSA, 2012). Ao se iniciar esse período de ditadura, o Estado
utilizou-se da educação para controlar toda a sociedade e também utilizou-se da crise econômica

36
que o país estava atravessando. Contudo, em meio às lutas de sindicatos, de estudantes e
partidos políticos, e devido a essa crise econômica, aconteceu uma reforma na educação,
abrindo uma maior facilidade para o setor privado, pois nesse momento deram-se muitas
parcerias entre o Ministério da Educação e agências internacionais que passaram a conduzir e
organizar o sistema educacional brasileiro desde seu ensino primário ao ensino superior.
Desde então, ocorreu à reforma universitária onde organizava as universidades sobre a
lógica empresarial. Esta reforma, (BARBOSA, 2012) contribuiu para o ensino superior privado,
com um viés funcional tecnocrático, gerando uma criação de um elevado número de instituições
descomprometidas, respaldadas pelo sistema repressivo, acarretado pela proibição de
manifestações por parte de estudantes, professores e funcionários, sob pena de suspensão.
A década de 1970, (BARBOSA, 2012) é marcada pela intensificação de instituições
privadas, alcançando 74% do número de instituições de ensino superior no país. Entretanto, esta
época também é marcada pela busca do enfrentamento da crise econômica que muito repercutiu
nas políticas sociais e na política de educação.
O regime militar buscava um maior investimento na pós-graduação. Tentando conter o
aumento no ensino superior, houve um incentivo da pesquisa científica e a renovação dos
quadros técnicos. Estas pesquisas científicas (BARBOSA, 2012) eram direcionadas aos
interesses mercadológicos. Em resposta a crise dada, houve a expansão da ideologia neoliberal
cujas conseqüências marcam até os dias atuais.
Nos anos 1980 (BARBOSA, 2012) a idéia de educação parte para uma via de alcance
para o “alívio de pobreza”. O Banco Mundial vai se estabelecer no cenário educacional,
defendendo o ensino fundamental e a privatização do ensino superior, alimentando a idéia de
que a universidade pública era um espaço para os “privilegiados”.
Já a década de 1990, (BARBOSA, 2012) é definida pela grande expectativa em torno da
Constituição Federal de 1988, pois essa Constituição vai regulamentar a educação como política
social, além de também marcado pela consolidação do modelo neoliberal, destruindo uma série
de direitos alcançados pela Constituição.
Ao ser promulgado a nova LDB de 1996, (BARBOSA, 2012) ela vai possuir caráter
genérico e contraditório por atribuir ao ensino superior um status de empresas capitalistas

37
ajustados aos interesses do mercado. O Estado por sua vez vai adquirir um caráter mínimo na
esfera de educação, pois o Banco Mundial focalizou a responsabilidade do Estado na educação
primária deixando de lado o ensino superior.
Dos anos 2000 até os dias atuais percebemos que há uma continuidade no processo
neoliberal onde o ensino superior está sendo conduzido pelo mercado, há uma proliferação do
ensino à distância, racionalização do acesso ao ensino superior público através das cotas,
padronização do ensino e aumento das instituições privadas.
No final da década de 1990, (FONAPRACE, 2012) os representantes do Fórum Nacional
de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis – FONAPRACE lutaram contra a
ofensiva neoliberal do Governo de Fernando Henrique Cardoso, buscando a efetivação do Plano
Nacional de Assistência Estudantil. O PNAES foi resultado de uma luta contínua do movimento
estudantil e do FONAPRACE para sua consolidação como Lei Federal e se define como um
conjunto de princípios e diretrizes que norteiam a implantação de ações para garantir o acesso, a
permanência e a conclusão de curso de graduação dos estudantes das IFES, na perspectiva de
inclusão social, formação ampliada, produção de conhecimento, melhoria do desempenhado
acadêmico e da qualidade de vida e vai agir na prevenção de situação de repetências e evasão
decorrentes da insuficiência de condições financeiras.
Em 1988, (BARBOSA, 2012) frente a diversos movimentos populares, foi promulgada a
Constituição Federal de 1988, que representou um marco histórico no que se refere às questões
da inserção dos direitos políticos e sociais dos cidadãos.
Levando em consideração que a política de educação, (FONAPRACE, 2012) que é
desenvolvida atualmente, tem como marco legal a Constituição de 1988 e a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação (LDB/1996), foi a partir deste momento que se iniciou o processo de
descentralização e municipalização de políticas sociais como um todo e da educação em
particular.
A nova Constituição Federal, (FONAPRACE, 2012) afirmou a educação como um
direito de todos e dever do Estado e da família, que visa o pleno desenvolvimento da pessoa,
além do seu preparo para o mercado de trabalho e para o exercício da cidadania, sendo que essa
educação deve ser oferecida com qualidade pelo Estado.

38
As ações da Assistência Estudantil, (FONAPRACE, 2012) priorizam a igualdade de
oportunidades e contribuir para o desempenho acadêmico do estudante. Contudo, o que se
expressa é que a educação brasileira sempre voltou-se para as classes dominantes e que com a
Constituição Federal de 1988, ao ser aprovada a nova Lei de Diretrizes e Bases e o Plano
Nacional de Educação, pode-se afirmar que houve um avanço no sentido de compreender a
educação como um direito social e que a implantação da PNAES representou um marco
histórico na área da assistência estudantil, pois foram anos de reivindicações dos diversos
movimentos sociais para que essa temática tivesse uma atenção especial, já que os dicentes com
baixa renda abandonam o curso por falta de recursos financeiros, submetendo-se, então, a
subempregos com baixos salários para conseguirem sobreviver.
Através dessa democratização e tendo o Estado que viabilizar a permanência dos
discentes na graduação pública, foram criados diversos dispositivos que ao mesmo tempo em
que atendem essa lógica democratizadora, atendem também a lógica neoliberal da qual permeia
o Estado.
Invadidos por tal lógica, tem-se suposto o fim da história e época de políticas
direcionadas e voltadas para o bom desempenho dos governos que visam à quantidade em
detrimento da qualidade.
A assistência estudantil, (FONAPRACE, 2012) é representada nos Institutos Federais de
Educação Superior em diversas esferas como moradia estudantil, restaurante universitário,
distribuição de passes de transporte, melhorias na assistência à saúde dos discentes e no que diz
respeito a atividades de esporte e lazer, inclusão digital e diversas bolsas: Bolsa Moradia, Bolsa
Alimentação, Bolsa Transporte, Bolsa permanência e que se diferem das Bolsas acadêmicas por
suas características inteiramente assistenciais.
A Política de Educação, (FONAPRACE, 2012) que inclui a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação - LDB e o seu Plano Nacional, a política de assistência estudantil, conta com o Plano
Nacional de Assistência Estudantil – PNAE – estes representam um direito garantido pelo
Estado, mas que atende aos interesses do capital, pois, nestas regulamentações está presente o
incentivo à privatização da Educação, onde fica bem claro o que cabe ao Estado e o que cabe à
iniciativa privada. Ao passo, em que PNAE oferece possibilidades de permanência nas

39
instituições federais, ela restringe uma parcela significativa de estudantes, visto que ainda que se
encaixem no perfil dos programas, existe uma seletividade no que diz respeito aos critérios
colocados. Estas normas são estruturadas com objetivos, diretrizes, princípios e as
especificidades de todas as determinações.
Os princípios da LDB, (FONAPRACE, 2012) são de proporcionar o preparo do
indivíduo para o trabalho, através da educação, sendo dever da família e do Estado provê-la. O
Plano Nacional de Educação tem como objetivos o aumento do nível de escolaridade da
sociedade, qualidade do ensino, diminuição das desigualdades sociais e regionais, referentes ao
acesso e a permanência no ensino público. A PNAES tem como princípio fundamental a
consolidação da educação superior como uma política de Estado, oferecida de forma gratuita, a
fim de promover a igualdade de condições para o ingresso, permanência e conclusão nas
universidades, assegurando a qualidade dos serviços prestados, além de garantir a participação
no ensino, pesquisa, extensão que são constitutivos do ensino superior.
Diante dessa conjuntura neoliberal, podemos perceber, com a literatura estudada, que a
Política de Assistência Estudantil está cada vez mais sucateada, fragmentada e focalizada,
refletindo assim na educação através dos programas oferecidos por tal política.
Dessa maneira a educação que deveria atender universalmente, garantindo o direito a
todos, passou a ser direcionada aos interesses da classe dominante, ou seja, a formação se tornou
um mero instrumento a serviço do capital, não proporcionando, consequentemente, a formação
de indivíduos críticos e politizados. O “acesso a permanência” converteu-se em esmolas a serem
disputadas por muitos, logo, podemos perceber, que os programas universitários concentram-se
no atendimento dos pobres dos mais pobres.
Para as autoras Araújo e Bezerra (2007, p.5) no texto “Tendências da política de
assistência ao estudante no contexto da reforma universitária brasileira” apontam que:
Fica evidente o descaso dos governantes com a educação superior pública, sendo que o
Estado permite o sucateamento das universidades, o que tem gerado efeitos como a
perda da autonomia universitária, comprometendo a qualidade no ensino e na formação
acadêmica de um modo geral. Em decorrência do sucateamento da universidade
pública, a assistência estudantil vem sendo prejudicada pela não existência de um
orçamento especifico destinado a sua implementação.

40
Outra crítica se dá pelo fato da PNAES ser um decreto e não uma lei, ou seja, a lei obriga
a fazer ou deixar de fazer e o decreto não possui força de lei livre para que a lógica que rege a
Reforma da Educação Superior invista financeiramente ou não nas ações de assistência
estudantil universitária, buscando criar condições objetivas para a permanência, “a fim de
atender às necessidades básicas de moradia, alimentação, saúde, esporte, cultura e lazer,
inclusão digital, transporte, apoio acadêmico entre outras condições” (PNAES, 2007).
Desta maneira, foram criados dispositivos para atender a demanda de estudantes, tais
como o Restaurante Universitário, a Residência Universitária, Programa de Auxilio à Graduação
(REUNI) e a Bolsa Permanência, sendo que cada programa tem suas particularidades, a exemplo
do REUNI, que não é acumulável com os outros programas nem com bolsas acadêmicas,
comprometendo assim a formação acadêmica, pois não estão inseridos no contexto do ensino,
pesquisa e extensão, onde:
Permear essas três dimensões do fazer acadêmico significa viabilizar o caráter

transformador da relação Universidade e Sociedade. Inseri-la na práxis acadêmica e
entende-la como direito social é romper com a ideologia tutelar do assistencialismo, da
doação, do favor e das concessões do Estado (PNAES, 2007).
Logo, a política de assistência estudantil é muito importante, pois viabilizam o ingresso e

a permanência do estudante na rede pública de ensino superior, onde estas devem ser assumidas
pelos IFES como “um direito e espaço prático de cidadania e de dignidade humana” (PNAES
2007), procurando assim, através de suas ações, garantir o desenvolvimento do trabalho social
dos seus próprios membros, gerando, portanto, um efeito educativo e multiplicador.
A Política de Assistência Estudantil, (PNAES, 2007) consiste em um conjunto de
princípios e diretrizes que direcionam a implantação de ações que garantem o acesso a
permanência e a conclusão dos alunos das IFES, na perspectiva de formação ampliada,
produzindo conhecimento e melhorando o desempenho acadêmico além da promoção de uma
qualidade de vida, agindo na prevenção de situação de repetência e evasão do espaço acadêmico
advindos da insuficiência de condições financeiras. A política se estrutura através do plano
nacional onde ele assegura a implementação dos programas que auxiliam para permanência dos
estudantes nas IFES e os critérios gerais para a gerência destes.

41
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Evidenciamos, portanto, a política de assistência estudantil no âmbito das políticas
sociais e como a mesma se encontra diante da conjuntura neoliberal, trazendo consigo todos os
percalços traçados por esse sistema. Rebuscamos e expomos um breve histórico da assistência
estudantil brasileira, trazendo como foco principal a conjuntura atual.
Diante do exposto percebemos também o baixo investimento por parte do Estado na
assistência estudantil, podemos sinalizar uma grande demanda de usuários para um número
reduzido de vagas, no tocante aos programas da assistência estudantil, exigindo, assim, um
afunilamento dos candidatos inscritos, ou seja, propondo critérios cada vez mais seletivos,
abarcando apenas uma parcela mínima de estudantes, ou seja, “[...] uma política de assistência
ao estudante não pode se limitar a criar e executar mecanismos destinados à população de baixa
renda; ela deve, também, se preocupar com os princípios de atendimento universal [...]”.
Apesar do caráter seletivo a política de assistência estudantil deve se apresentar como
dispositivo que efetiva direitos aos estudantes de maneira à busca a promoção da igualdade de
oportunidades e condições objetivas para o acesso e a permanência dos estudantes no âmbito
universitário, agindo assim na procura de reduzir a evasão e a repetência estudantil. Porém não
podemos esquecer que essa política deve ser universal, assim ainda se faz necessário trava
muitas lutas a fim de efetivar esse direito que na sua essência não é destinado à população de
baixa renda, e sim um direito de todos os estudantes.
Desta forma a Política de Assistência Estudantil assim como as demais políticas sociais
vem passando por um processo de assistencialização, e isso se dá pelo fato do Estado passar a
intervém com ações focalizadas a fim de dá respostas emergenciais e fragmentadas ao
enfrentamento da pobreza. E é essa assistencialização das políticas públicas que vem
historicamente sobressaltando a percepção de direito das mesmas.
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, Fabricia Silva de; BEZERRA, Juliane Cristina Bispo. Tendências da política de
assistência ao estudante no contexto da reforma universitária brasileira. São Luís, MA: III
Jornada Internacional de Políticas Públicas, 2007.

42
BARBOSA, Carlos Daniel da Luz. Assistência estudantil: compromisso do Serviço Social
com o ensino superior. Disponível em: http://www.maxwell.vrac.puc-rio.br/. Acesso em: 04 de
agosto de 2014.
BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação. LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE

1996. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm. Acesso em: 20 de
agosto de 2014.
BRASIL. Plano Nacional de Educação – PNE. PROJETO DE LEI Nº 8.035 DE 2010.
BRASIL. Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAS. DECRETO Nº 7.234, DE

19 DE JULHO DE 2010. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2010/Decreto/D7234.htm. Acesso em: 25 de julho de 2014.
FONAPRACE. Plano Nacional de Assistência Estudantil. Proposta do FONAPRACE, Belém,

PA, 2007.
INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos. Educação e sua política, a breve história

brasileira. Brasília, DF, 2011. Disponível em:
http://www.criancanoparlamento.org.br/?q=node/952. Acesso em: 09 de Agosto de 2014.

43
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA MESORREGIÃO DO OESTE
POTIGUAR: uma avaliação de efetividade sobre a ótica dos usuários.
Maria Ivonete Soares Coelho11

Lidianne Maria Dantas12
Crislany Pereira Silva13
Etevaldo Almeida Silva14
RESUMO: Este artigo constitui-se um dos produtos da pesquisa intitulada “Desenvolvimento e

Assistência Social: uma avaliação de efetividade da Política de Assistência Social na mesorregião Oeste
Potiguar (2004-2010)”,15 que teve como campo empírico os municípios de Mossoró, Assú, Pau dos
Ferros e Patu, componentes da mesorregião oeste do Estado do Rio Grande do Norte. Neste artigo
apresentamos os achados referentes à avaliação dos usuários acerca da política de assistência social,
notadamente a identificação dos efeitos/impactos da política de assistência em suas vidas.
PALAVRAS-CHAVE: Assistência Social; Avaliação de Políticas Sociais; Avaliação de Efetividade.
1 INTRODUÇÃO
As pesquisas de uma forma geral visam à construção de conhecimento por meio do
estudo de um determinado fenômeno. Elas partem de indagações individuais ou coletivas que
buscam respostas para as mais diversas problemáticas que o homem propõe-se a investigar.
A pesquisa “Desenvolvimento e Assistência Social: uma avaliação de efetividade da
Política de Assistência Social na mesorregião Oeste Potiguar16 (2004-2010)”, realizada no
período de 2012/2014, objeto de discussão desse artigo, teve como um de seus objetivos centrais
11
Professora Doutora – UERN. Telefone: (84) 9972-3064. E-mail: lunasoares@uol.com.br
12
Graduada em História/voluntária FAPERN. Telefone: (84) 9901-5406. E-mail:lidianne_dantas@hotmail.com
13
Graduanda em Serviço Social/Bolsista CNPq. Telefone: (84) 8862-7257. E-mail: crislanysilva@outlook.com
14
Professor Mestre – UERN. Telefone: (84) 8833-8874. E-mail: almeidasilva@uern.br
15
Pesquisa financiada pela Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Norte (FAPERN). Pesquisa
desenvolvida no Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica da Universidade do Estado do Rio Grande
do Norte.
16
Mesorregião Oeste Potiguar “(...) composta por 62 municípios, constituindo-se a maior mesorregião do RN e
encontra-se subdividida (...) em 07 microrregiões, dentre essas, destacam-se a microrregião de Mossoró e a
microrregião de Assú” (COELHO, 2011, p. 208).

44
avaliar a efetividade da política de assistência social, realizada nos municípios de Pau dos
Ferros, Patu, Assú e Mossoró, no Estado do Rio Grande do Norte (RN) e nesta perspectiva
articular os temas Desenvolvimento e Assistência Social. Constituindo-se uma avaliação de
efetividade, buscou valorizar a percepção dos usuários na busca de compreender a contribuição
da assistência social no processo de desenvolvimento. Ao mesmo tempo, em que busca
identificar a presença/contribuição da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte nos
processos de municipalização e institucionalização da assistência social nesses
espaços/territórios.
O artigo ora apresentado delimita-se a expressar os resultados obtidos por meio da
pesquisa, contidos em seu primeiro objetivo, que consiste na avaliação da efetividade da política
de assistência social a partir da percepção e fala de seus usuários nos municípios já
referenciados, ancorando-se nos estudos de Figueiredo e Figueiredo (1986), Sen (2002) Arretche
(2007), Souza (2008), Boschetti (2009), Coelho (2011), Costa (2010), dentre outros autores que
discutem o desenvolvimento, as políticas públicas, a avaliação de políticas sociais públicas e
assistência social.
Ao longo do texto traremos os materiais e métodos que possibilitaram a realização da
pesquisa, bem como os resultados obtidos por meio desta, articulando-os à pesquisa
bibliográfica e documental.
2 MATERIAIS E MÉTODOS: os processos investigativos da pesquisa

Os caminhos trilhados para materialização da pesquisa são de fundamental importância,
uma vez que determinam como ela irá se desenvolver e quais resultados pretenderá alcançar.
Dessa forma, escolhemos realizar uma pesquisa qualitativa tendo em vista que as
análises das falas dos usuários partem muito mais de uma subjetividade, de uma vivência, do
que de dados estatísticos. Assim, não é um dado numérico o qual nos propomos a avaliar, e sim
a contribuição da assistência social na vida de seus usuários.
Tendo em vista, que a pesquisa qualitativa leva em consideração os aspectos essenciais
para o processo investigativo, conforme o autor expõe abaixo.

45
Os aspectos essenciais da pesquisa qualitativa (...) consistem na escolha adequada de
métodos e teorias convenientes; no reconhecimento e na análise de diferentes
perspectivas; nas reflexões dos pesquisadores a respeito de suas pesquisas como parte
do processo de produção de conhecimento; e na variedade de abordagens e métodos
(FLICK, 2009, p. 23).
Assim, as escolhas são de suma importância para o processo de pesquisa, pois somente, a
partir desta que poderemos delinear os passos a ser seguidos, bem como, responder aos
objetivos propostos.
A metodologia utilizada para realização da pesquisa constituiu-se em pesquisa
bibliográfica, documental e de campo. A pesquisa bibliográfica foi realizada através de revisão
de livros e textos que possibilitaram o acumulo de conhecimento teórico para subsidiar na
discussão e problematização da pesquisa, permitindo que pudéssemos esboçar um raciocínio
criterioso acerca do desenvolvimento, da assistência social e da avaliação de políticas sociais
públicas.
A pesquisa documental constou da consulta e análise de diversos documentos do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, das Secretarias de Desenvolvimento
Social dos municípios campos empíricos e dos Conselhos Municipais de assistência social, além
da legislação pertinente à política de assistência social em nível local, estadual e nacional.
A pesquisa de campo consistiu na realização de 05 grupos focais com os usuários da
assistência social dos municípios de Mossoró, Assú, Pau dos Ferros e Patu, Estado do Rio
Grande do Norte, selecionados a partir dos Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS)17. Assim, a maioria dos grupos focais foram realizados com os usuários que
participavam dos grupos de convivência: mulheres, o Projovem e os idosos.
A escolha dos sujeitos para pesquisa se deu, com o auxilio das secretarias municipais,
bem como, dos profissionais que atuam nos CRAS, em que os usuários foram convidados para
participar dos grupos focais, esclarecendo o objetivo da pesquisa e a contribuição de cada um
nesse processo.
17
[...] é uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social, que abrange
um total de até 1.000 famílias/ano. Executa serviços de proteção social básica, organiza e coordena a rede de
serviços sócio assistenciais locais da política de assistência social. (PNAS, 2004, p.35).

46
O grupo focal foi realizado através de perguntas norteadoras que indagavam acerca da
vida dos usuários antes de acessar a política de assistência social, depois de sua inserção na
política de assistência social e que avaliação fazem da política de assistência social realizada em
âmbito local em termos de identificar a avaliação de programas, serviços, ações, equipamentos.
O quadro a seguir demonstra a estruturação das questões norteadoras dos grupos focais:
Quadro 1 – Questões-chave para realização de grupos focais com os usuários dos CRAS.
VIDA DOS USÁRIOS VIDA DOS USUÁRIOS AVALIAÇÃO DA VIDA
ANTES DE ACESSAR A DEPOIS DE ACESSAR A DEPOIS DE ACESSAR A
ASSISTÊNCIA SOCIAL ASSISTÊNCIA SOCIAL ASSISTÊNCIA SOCIAL
O que fazia? O que fazia? A vida melhorou? Em quais
aspectos?
Qual a renda? Qual a renda? O que passou a fazer/sentir
diferente depois que acessou a
assistência social?
Por onde circulava no Por onde circulava no O que acha da sua situação
município e entre os município e entre os hoje?
municípios? municípios?
De que e em que participava? De que e em que participava? O que conhece da Assistência
Social no município?
Que/quais políticas acessava? Que/quais políticas acessava? O que acha da Assistência
Social no município?
Os achados da pesquisa em termos de avaliação da assistência social a partir da

fala/percepção dos usuários norteadas por tais questões foram de fundamental importância, uma
vez que possibilitaram a constatação ou não de impactos da assistência em suas vidas, questões
que discutiremos no item a seguir.
3 RESULTADOS E DISCUSSÃO: os rebatimentos da política da assistência social na

vida dos usuários
Essa sessão destina-se à exposição dos resultados/achados da pesquisa e das discussões
relativas aos mesmos, como forma de responder às indagações que a originaram e aos objetivos
almejados. Nestes termos, responder às seguintes questões norteadoras: qual a avaliação dos

47
usuários acerca da política de assistência social realizada em seu município e o que mudou em
suas vidas a partir da inserção nesta política.
A partir das falas dos usuários foi possível apreender que a política de assistência social
realizada nos municípios de Mossoró, Assú, Patu e Pau dos Ferros contribui de forma
significativa para a vida dos sujeitos que a acessam, quando possibilita melhoria de renda,
mobilidade sócio espacial, acesso às demais políticas públicas e inserção comunitária.
Nessa perspectiva, os próprios usuários apontaram mudanças basais em suas condições
de vida quando relacionaram a vida antes e depois do ingresso na política de assistência social.
No que se refere à vida dos usuários antes da inserção na assistência social, as falas indicam
que:
[...] antes não tinha esses programas né, a gente vivia mais em casa, mais morgada, as
vezes tinha um canto para ir […] um sítio, não tinha esses programas e hoje sempre
tem, as vezes um trabalho, uma palestra né, tem reuniões, minha avó também
participava daqui faleceu vai fazer uns quatro meses vai fazer agora. [trecho
inconcluso] e assim ela achava muito bom, o meu pai participa, minha filha, é muito
bom esse programa e a gente tem que agradecer e que permaneça(Grupo Focal).
[...] As palestras né, para mim é uma maravilha minha filha porque para trás eu digo
como ditado “eu era uma escrava” não saia para lugar nenhum né, só no açude lavando
roupa, na roça e hoje eu me acho no meio de vocês com muita educação, cheia de
palavra bonita, eu adoro! A viagem que eu faço é para cá e para a igreja, acredita?
Fazendo em casa, profissão de casa mesmo, eu era uma escrava. Vivia lavando roupa,
dentro da roça e era assim [...] nunca teve diversão de nada para mim, e hoje em dia
têm graça a Deus! (Grupo Focal).
Percebemos, portanto, que antes da assistência social muitos dos usuários, e nesse caso
especificamente as usuárias, viviam praticamente como trabalhadoras do lar encontrando na
assistência ampliação de seus horizontes e espaços de vivência. Neste aspecto, entendemos as
contribuições que a assistência social trouxe na vida destas pessoas/sujeitos, quando por meio
dela permitiu que os mesmos construíssem novas condições e relações de vida, tanto na esfera
subjetiva como na objetiva.

48
Dessa forma, buscamos desmistificar a concepção restrita que articula a politica da
assistência social, para além, do aspecto econômico na vida dos usuários. Compreendendo que
esse usuário está passado por uma vulnerabilidade social que afeta outras dimensões do sujeito.
Em conformidade com o pensamento totalizante e de inclusão da expectativa da politica
da assistência social adotada na Politica Nacional de Assistência social “Assim, uma análise de
situação não pode ser só das ausências, mas também das presenças até mesmo como desejos em
superar a situação atual” (PNAS, 2004, p. 2).
Com a mesma prerrogativa
[...] coloca-se como legítimo pensar que a assistência social, quando passa a ser
entendida como direito que os indivíduos pertencentes a grupos e segmentos em
condições de risco e vulnerabilidade social têm de realizarem mudanças em sua
condição social, e portanto, na sua qualidade de vida, pode ser pensada enquanto
política pública, como um dos elementos do Desenvolvimento (COELHO, 2006, p.
26).
No que se refere à vida dos usuários após a inserção na assistência, as falas dos
entrevistados indicam que:
Agora tem uma coisa para fazer, porque antes ficava em casa sem fazer nada e até
poderia se envolver com coisas ruins. E agora nós estamos no CRAS […] e aqui tem
várias atividades legais, como: o teatro, dança, o grupo de jovens (Grupo Focal)
Há um ano atrás eu não falava com ninguém, não tinha amizade de ninguém, porque eu
era muito tímido, eu tirava nota baixa na escola, para não fazer […] trabalho de grupo.
Para não fazer com esse povo, porque eu não gostava deles, eu não falava com
ninguém, eu era muito tímido. A partir do CRAS fazendo teatro, hoje em dia eu falo
com todo mundo, eu brinco com todo mundo, e tenho muitos amigos. E saio muito.
Ando demais, apresento, não tenho vergonha de mais nada (Grupo Focal).
[...] antes do grupo, era só tristeza, ficava em casa mesmo, né, conversava com as
vizinhas, às vezes não queria está em casa, ia para casa de uma amiga, uma coleguinha.
Aí, assim, ia levando. Ai, sempre nos grupos de idoso é bom demais, porque a gente
tem com quem conversar, tem com quem espairecer a vida, tem que trabalhar, fazer
qualquer coisa (Grupo Focal)
As falas apresentadas pertencem a jovens e idosos de grupos de convivência de um

Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) e expressam a contribuição da inserção em

49
um grupo e equipamento público da assistência social para o desenvolvimento de suas
capacidades de comunicação e inserção social em outros grupos, o que podem demonstrar, a
nosso ver, que as contribuições de trabalhos em grupos e do CRAS vão muito além do
recebimento de um beneficio social, pois a simples escuta e o acolhimento que são
desenvolvidos nos CRAS, por exemplo, já repercutem de certa maneira na vida dos usuários,
quando esses passam a se sentir cada vez mais protagonistas de suas histórias e passam a
ampliar suas possibilidades impulsionados por sua inserção na assistência social .
A avaliação dos usuários sobre a contribuição da assistência social em suas vidas pode
ser identificada nas falas que seguem:
Tem muitas possibilidades coisas que a gente não tinha antes (...) até médico aqui já
veio, palestras, reuniões, programas, projetos, muita coisa boa, é coisa nova para a
gente que a gente não tinha isso […] (Entrevista a autora em: 02 de abr. 2014)
Para mim ela veio em boa hora, nem eu e nem meu marido temos empregos e assim
sabe? O bolsa família é quem nos sustenta, é pouco mais é bom, e se faltar para mim
faltô tudo. Lá em casa só conta com ele, não tem outro sustento (Entrevista a autora
em: 01 de ago. 2013)
As falas expressam dimensões de acesso à renda e a políticas públicas proporcionadas

pela inserção na política de assistência social dando, nesse sentindo, uma visibilidade, sobre o
olhar do usuário, da assistência social como política central para o desenvolvimento por
possibilitar emoção, mesmo que frágil e parcial de privações, podendo portanto, ser
compreendida como uma aliada/elemento constitutivo do desenvolvimento.
Fica evidente, a importância dessa política na vida dos usuários, assim como eles
relataram. Isso nos permite fazer algumas considerações a respeito dos resultados obtidos nessa
pesquisa, sem desconsiderar o desmonte dos direitos sociais e tempos de neoliberalismo.
Percebemos sim, afirmar que nessas últimas décadas houve uma ampliação na política de
assistência social, não sendo ainda, o ideal. Essa politica se caracteriza de forma fragmentada e
focalizada, não abrangendo á todos que dela necessitam superar a situação de vulnerabilidade
social. Apesar dessa política em atingir de forma positiva a vida dos usuários devemos levar em

50
consideração as estratégias do Estado em intervir na realidade de forma pontual sem atingir a
raiz da desigualdade social.
4 CONCLUSÃO
As vozes dos sujeitos que vivenciam as relações sociais de vulnerabilidade social e que
fazem uso da política de assistência social expressam a contribuição significativa desta política
em suas vidas e neste aspecto contribuem também para o desenvolvimento local, se pensarmos
este como a melhoria de qualidade de vida por menor que seja o grau. Nesta direção, a política
de assistência social constitui-se central e tem efetividade.
Ressaltamos que as falas dos usuários permitiram que um dos achados da pesquisa
evidenciado fosse a remoção de privações basais quais sejam de renda (mínima), mobilidade,
acesso a outras políticas públicas e inserção social e comunitária. Isto permite afirmar que as
possibilidades dos sujeitos usuários da política de assistência social como política pública foram
expandidas/ampliadas, por menor que seja a escala/grau, embora entretanto não tenham impacto
significativo em termos de mudanças/alterações nas estruturas de desigualdades e
vulnerabilidades locais, regionais e nacionais geradas pela sociabilidade capitalista.
REFERÊNCIAS
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51
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2008.Natal/RN: UFRN/PPGCS. Tese de Doutorado. Agosto 2011.
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Local: um estudo da Política Municipal da Assistência Social em Mossoró (1996-2005).
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós Graduação em Desenvolvimento e
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Mossoró-RN, 2006.
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Políticas Públicas no Oeste Potiguar: avaliações. Mossoró: Edições UERN, 2010.
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FLICK, Uwe. MÉTODOS DE PESQUISA: Introdução á pesquisa qualitativa. 3ed. Porto

Alegre: Artmed, 2009.
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2002.
SOUZA. Celina.Estado da Arte da Pesquisa em Políticas Públicas In: HOCHMAN.

Gilberto.ARRETCHE, Marta.MARQUES, Eduardo(orgs) Políticas Públicas no Brasil. Rio de
janeiro: Fiocruz. p. 65-86, 2008.

52
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: ELEMENTOS PARA O
DEBATE
Glaucia Maria de Oliveira Carvalho18

Cristiane Magna Araújo19
Resumo:O presente artigo tem a finalidade de discutir a inserção da Assistência Social enquanto
política social reconhecida no âmbito da Seguridade Social brasileira e o processo de precarização que a
mesma vem passando na atualidade. Para tanto, procuramos destacar o surgimento das primeiras formas
de políticas sociais, com ênfase à Assistência Social, que inicialmente era realizada no campo da
filantropia e da caridade privada e, o movimento histórico que a colocou como direito social
institucionalmente reconhecido. Posteriormente, pontuamos o contexto que coloca a referida política no
centro dos serviços sociais e ao mesmo tempo a desconstrói enquanto direito, tendo em vista o que
preconiza a política econômica vigente, o neoliberalismo, focalizando os serviços e desafiando as
atividades profissionais dos assistentes sociais que atuam nas políticas de Seguridade Social. Tal
conjuntura afirma para a possibilidade de refilantropização da Assistência Social, vez que o Estado se
desresponsabiliza no trato às expressões da questão social.
Palavras-chave:Política Social. Assistência Social. Neoliberalismo.
1. Introdução
A Assistência Social é institucionalizada legalmente no Brasil enquanto política social,
no âmbito da Seguridade Social, durante a promulgação da Constituição Federal de 1988 e,
posteriormente, consolidada com a Lei Orgânica de Assistência Social e a Política Nacional de
Assistência Social, em um contexto bastante adverso do cenário internacional.
Assim, procuramos destacar as primeiras formas de políticas sociais e as primeiras
legislações, que caracterizaram as primeiras iniciativas que podem ser identificadas como de
Assistência Social, que tinham como objetivo punir a vagabundagem e manter a coesão social.
18
Assistente social, mestranda do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Universidade Estadual da
Paraíba (UEPB), membro do Grupo de Estudos Sobre Trabalho e Proteção Social (GETRAPS/UEPB), e-mail:
glaucia10oliveira@hotmail.com.
19
Assistente social do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS/Crato-CE), mestranda do Programa de Pós
Graduação em Desenvolvimento Regional da Universidade Federal do Cariri (UFCA), e-mail:
cristianearaujjo@hotmail.com.

53
Em seguida, apontamos a conjuntura atual que carrega os desdobramentos da crise
econômica de 1970 e os rebatimentos à esfera do mundo do trabalho, se expressando inclusive
na precarização das políticas sociais, especificamente na política de Assistência Social, como
também a particularidade brasileira de consolidação desta política.
Deste modo, buscamos apontar como a política de Assistência Social vem ganhando
centralidade na expansão dos serviços sociais e no trato às expressões da questão social, ao
mesmo tempo em que atua via focalização, seletividade e meritocracia destes serviços, perdendo
a perspectiva de universalidade ensaiada na Carta Magna.
Neste sentido, percebemos que a precarização da Assistência se coloca no sentido de
refilantropizar esta política, vez que o foco são os programas de transferência de renda que são
direcionados à extrema pobreza, não possibilitando um questionamento da estrutura social
vigente, mas viabilizando a conformidade da classe a que se destinam esses programas
focalizados.
2. Contextualizando o surgimento da Assistência Social

A Assistência Social tem suas protoformas inerente ao campo da filantropia e da
caridade, realizada sob a forma de benemerência pela própria sociedade, ou seja, fora do âmbito
estatal, através de obras assistenciais da Igreja Católica (SCHONS, 2008).
Todavia, conforme apontam Behring e Boschetti:
Não se pode indicar com precisão um período específico de surgimento das primeiras
iniciativas reconhecíveis de políticas sociais, pois, como processo social, elas se
gestaram na confluência dos movimentos de ascensão do capitalismo com a Revolução
Industrial, das lutas de classe e do desenvolvimento da intervenção estatal [...] mas sua
generalização situa-se na passagem do capitalismo concorrencial para o monopolista,
em especial na sua fase tardia, após a Segunda Guerra Mundial (pós-1945).
(BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 47)
Por conseguinte, nas sociedades pré-capitalistas, conforme pontua as autoras, não havia
uma preocupação em lidar com a situação de vulnerabilidade social crescente na sociedade,
apenas existiam ações pontuais de cunho privado e filantrópicos no intuito de controlar a
vagabundagem e manter a ordem social vigente.

54
Parafraseando Schons (2008), com a consolidação da Revolução Industrial, se gestam as
possibilidades da formação de uma economia capitalista de mercado, bem como da classe
trabalhadora, onde a partir desse processo e suas implicações sociais, poderemos compreender
os primeiros passos da Assistência Social.
Assim, as primeiras iniciativas com características assistenciais que conforme Behring e
Boschetti (2011, p.47) “são identificadas como protoformas de políticas sociais” e que tinham
esse objetivo de manter a coesão social e a punição da vagabundagem foram às legislações
inglesas antecedentes à Revolução Industrial como o Estatuto dos Trabalhadores (1349),
Estatuto dos Artesãos (Artífices 1563), Lei dos Pobres elisabetanas (1531-1601), Lei de
Domicílio (1662), Speenhamland Act (1795) e a Nova Lei dos Pobres (1834).
Segundo Castel (1998 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 48) essa legislações
tinham um caráter coercitivo do trabalho, como também punitivo e repressivo (PEREIRA, 2000
apud BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 48), sinalizando que essas regulamentações tinham
fundamentos comuns no que concerne ao imperativo do trabalho, a todos que dele dependiam
para sobreviver, a aceitação de qualquer trabalho oferecido, a regulação da remuneração
evitando sua negociação por parte dos pobres e, proibia a mendicância aos laborativamente
ativos, criminalizando e estigmatizando a pobreza.
Entretanto, essas legislações não correspondiam ao contexto econômico que se formava,
tendo em vista que até 1795 as mesmas impediam a livre circulação da força de trabalho,
retardando a constituição do livre mercado necessitado de mão-de-obra móvel e abundante
(SCHONS, 2008). Nesse sentido, Polanyi (2000 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 49)
afirma que a Lei de Speenhamland “introduziu uma inovação social e econômica que nada mais
era que o ‘direito de viver’ e, até ser abolida em 1834, ela impediu efetivamente o
estabelecimento de um mercado de trabalho competitivo.”.
Em 1834, com a Nova Lei dos Pobres, a Lei de Speenhamland foi revogada, marcando o
predomínio do capitalismo sob os ditames do liberalismo econômico, relegando novamente a
assistência aos pobres, já limitada antes mesmo de sua promulgação, ao domínio da filantropia,
ou seja, a liberdade sem proteção social, provocando a crescente pauperização dos setores
desprovidos dos meios de produção.

55
Nessa perspectiva, a classe trabalhadora sofre sérios rebatimentos provenientes da
estrutura social formatada pelo liberalismo que, retrai qualquer tipo de intervenção estatal sobre
as expressões da questão social20. De forma incipiente vai ser gestado no âmbito do operariado
industrial, o movimento que possibilitou o reconhecimento destes no cenário político, bem como
de direitos sociais e políticos a eles inerentes, viabilizando inclusive a abertura para a criação de
um Estado-Providência, em detrimento ao Estado Liberal de Direito.
É nesse contexto, de um capitalismo fragilizado economicamente e ideologicamente que
se têm a insurgência do Estado de Bem-Estar Social, que além de fornecedor de serviços sociais,
torna-se um regulador de mercado, árbitro do conflito entre o capital e o trabalho.
Sob este pano de fundo, a teoria keynesiana do “pleno emprego” se coloca necessária ao
capital monopolista para aliviar seu processo de estagnação econômica que, de acordo com
Przeworski:
[...] eram recursos ociosos: máquinas paradas e homens sem trabalho. Em nenhuma
outra época da história a irracionalidade do sistema capitalista foi tão flagrante.
Enquanto famílias morriam de fome, alimentos já produzidos eram destruídos. O café
era queimado, os porcos eram dizimados, os estoques apodreciam, as máquinas
enferrujavam. O desemprego era o problema crucial da sociedade. (PRZEWORSKI,
1989 apud SCHONS, 2008, p.127)
Logo, as ideias keynesianas de um Estado ativo, para a manutenção dos níveis máximos
de emprego, se colocavam como alternativa para aumentar o nível de bem-estar da coletividade,
onde os trabalhadores empobrecidos passam a ser problemática de interesse universal, uma vez
que além da forte pressão social que exerce sobre a economia compromete o ciclo de reprodução
do capital que tende a reduzir seus níveis de consumo por parte destes.
Assim, os pobres deixam de ser alvo da caridade privada, para se tornar assunto das
iniciativas do Estado pelas vias das políticas sociais, não mais como caridade, mas como direito
político. Neste aspecto, Behring e Boschetti (2011) apontam que:
20
Conforme Iamamoto (2009, p. 77) como “[...] as expressões do processo de formação e desenvolvimento da
classe operária e seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte
do empresariado e do Estado. É a manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a
burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção, mais além da caridade e repressão.”

56
[...] o liberalismo heterodoxo de Keynes e seus seguidores é a expressão intelectual
sistemática das propostas de saída da profunda crise cujo ápice foram os anos de 1929-
1932, o que se combinou às mudanças intensas no mundo da produção, por meio do
fordismo que também se generaliza no pós-guerra, com novos produtos de processos e
produção, e por meio da indústria bélica, no contexto da Guerra Fria. Essa é a base que
vai propiciar a expansão dos direitos sociais. (BEHRING; BOSCHETTI, 2001, p. 83)
Para tanto, o período que abrange o pacto fordista-keynesiano apresenta sinais de

declínio no início dos anos 70, engendrando diversas mudanças, desde à esfera produtiva à
organização do trabalho. Tais mudanças são resultados do esgotamento do período de expansão
e desenvolvimento capitalista, em sua crise internacional, a partir do final da Segunda Guerra
Mundial, tendo como base o modelo de produção Taylorista e Fordista21, situados nos chamados
anos dourados do capital, sob a regulação estatal fundamentada nas ideias keynesianas do
Welfare State.
O início da década de 1970 marcou o fim do domínio do ideário de Bem-Estar Social,
quando ocorreu a crise estrutural do sistema produtivo e a entrada do modelo neoliberal na
regulação econômica e social, frente às necessidades de implementar novos mecanismos e
formas de acumulação, que oferecessem respostas ao quadro crítico que se apresentava no
momento.
A expansão da pragmática neoliberal se constituiu como o pilar da transformação
estrutural desse período, onde as alternativas de enfrentamento à crise vieram sob as formas de
privatizações e desregulações de todo tipo, da economia às relações trabalhistas, do mundo
financeiro às regulações fiscais (SERRA, 2008).
A reestruturação produtiva, propiciada pela implementação do modo de produção
toyotista e encabeçada pelas demandas econômicas do referido contexto, passam a expressar e
também exigir a flexibilização dos direitos do trabalho, como meio de aumentar os mecanismos
de extração do sobretrabalho. Assim, Antunes (2008) afirma que:
As mutações que vêm ocorrendo no universo produtivo em escala global, sob o

comando do chamado processo de globalização ou de mundialização do capital, vem
combinando, de modo aparentemente paradoxal, a “era da informatização”, através do
avanço tecnocientífico, com a “época da informalização”, isto é, uma precarização
21 Ver Geraldo Augusto Pinto (2007)

57
ilimitada do trabalho, que também atinge uma amplitude global. (ANTUNES, 2008, p.
48-49)
Logo, contrariamente ao modelo de produção taylorista-fordista, num contexto de pleno

emprego, temos a substituição do trabalhador especializado por um trabalhador polivalente, para
atender as exigências do capital em seu estágio de crise.
Nessas vias, as relações de trabalho tornadas precarizadas, sob a ótica do desmonte dos
direitos sociais conquistados, durantes os anos antecedentes à crise de 70, tem maior impacto na
vida da classe trabalhadora, que se sujeitam à subcontratação, às jornadas de trabalho
temporárias, flexibilização do trabalho, informalidade, terceirização, visando a expansão do
setor de serviços.
De acordo com Antunes (1995), o resultado mais brutal dessas transformações é a
expansão sem precedentes na era moderna, do desemprego estrutural, que atinge o mundo em
escala global. Para tanto, os sujeitos que não são mais absorvidos pelo capital, demarcando a
substituição do trabalho vivo pelo morto e o enxugamento dos postos de trabalho, farão parte do
exército de reserva, constituindo assim a parcela dos supérfluos para o capital nos termos de
Iamamoto (2010).
De tal modo, o Estado em sua atuação mínima para o social e máxima para o capital
(NETTO, 2009) possibilitou o que Kameyama prefaciando a obra de Schons (2008, p.18) veio a
chamar de “refilantropização da Assistência Social”, na medida em que com a implementação
do ideário neoliberal às relações econômicas eas relações sociais, tendo em vista o ajuste
proposto pelos organismos internacionais como o FMI e o Banco Mundial, o governo transfere à
sociedade civil a responsabilidade de solucionar os impactos concernentes à nova mudança
estrutural do capital.
A Assistência Social na perspectiva do neoliberalismo é, portanto, uma assistência
marginal e limitada (SCHONS, 2008), posto que os neoliberais condenam os gastos públicos
com as políticas sociais, privatizando-as sob o discurso da solidariedade social e precarizando os
serviços públicos em detrimento do investimento estatal e da transferência do fundo público
como mantenedor do setor privado, em favor dos interesses do capital.
Schons (2008) aponta que:

58
[...] a Assistência no neoliberalismo, um dos aspectos é o da declarada indisposição
quanto à Assistência do Estado. A não ser quando ela permanece e é dirigida para uma
população alvo bem específica, para contornar situações alarmantes, ou evitar a ameaça
de subversão da ordem social, e para manter um ambiente saudável e seguro,
protegendo os que se encontram na ordem. (SCHONS, 2008, p. 182)
Ora, sob esse ponto de vista, a Assistência Social passou por intensas modificações no
que concerne ao conceito de direitos sociais, já que com o novo ordenamento político e
econômico a pobreza é naturalizada e inerente ao sistema capitalista e, que os serviços da
Assistência são concebidos como disseminadores da ociosidade e estimulantes à pobreza, tida
como responsabilidade do próprio indivíduo e da comunidade em superá-la.
Vale ressaltar que, no Brasil, os impactos dessas transformações capitalistas foram mais
severas, especialmente no que concerne ao fato de não termos vivenciado um Estado de Bem-
Estar Social, posto que sua industrialização se desenvolveu tardiamente, influenciada pelo
taylorismo e pelo fordismo desde os anos 1930, mas regido por uma política desenvolvimentista
dependente do capital externo.
Nessa perspectiva se faz necessário compreender como a Assistência Social se engendra
na sociedade brasileira, uma vez que seu desenvolvimento capitalista tardio impôs sérias
consequências a organização política e econômica do país que desde sua colonização mantém
resquícios de dependência dos países capitalistas centrais, inclusive sob o ponto de vista
ideológico.
3. A Assistência Social no Brasil: um esboço histórico

O desenvolvimento do capitalismo na América Latina seguiu um percurso diferente,
especialmente no Brasil, se comparado ao europeu e ao norte-americano, que teve uma
formação econômica dada em condições muito adversas, onde sua colonização entre os séculos
XVI e XIX, veio a contribuir para a acumulação dos países capitalistas centrais, marcando
desde sua gênese a subordinação do país ao mercado mundial.
O capitalismo brasileiro de bases oligárquicas e dependentes, constituído por um sistema
de exportação de matérias-primas e importação de produtos industrializados dos países centrais,

59
caracteriza o surgimento do capitalismo industrial nos países da América Latina enquanto
subordinado à fase imperialista (cf. MONTAÑO, 2010).
Segundo Montaño (2010, p. 32) desenvolve-se no Brasil a industrialização por
substituição de importações, o que demandava uma forte atuação estatal, participação engajada
dos trabalhadores, enquanto produtores e enquanto consumidores, e a transferência de
tecnologia produzida nos países centrais. Para tanto, o autor continua que, surge o chamado
pacto populista, tendo em vista que a industrialização teve de ser feita tanto pela ampliação de
empregos, para aumentar a produção, quanto pela elevação dos salários para aumento do
consumo. Assim, surge, então, mesmo que tardia e inacabadamente, uma espécie de “Estado
social Intervencionista”.
Essa mudança econômica ficou conhecida historicamente como a Revolução de 30,
quando Getúlio Vargas, pertencente ao conjunto dos produtores de carne do sul do país, assume
a Presidência da República. Nesse contexto, a questão social ainda tratada como caso de polícia
teve ganhos significativos no seu tratamento, pois, conforme Behring e Boschetti (2011):
[...] se o governo Vargas enfrentou também com a polícia os componentes mais

radicalizados do movimento operário nascente, em especial após 1935, ele soube
combinar essa atitude com uma forte iniciativa política: a regulamentação das relações
de trabalho no país, buscando transformar a luta de classes em colaboração de classes, e
o impulso à construção do Estado Social, em sintonia com os processos internacionais,
mas com nossas mediações internas particulares. (BERHING; BOSCHETTI, 2011, p.
106)
Esse esforço do governo Vargas, pode ser considerado como o ano da introdução das
políticas sociais no Brasil, inicialmente voltadas às regulações dos acidentes de trabalho,
aposentadorias e pensões, posteriormente, com o auxílio doença, maternidade, família e seguro-
desemprego.
Em 1930, foi criado o Ministério do Trabalho, configurando os trabalhadores formais
enquanto possuidores de direitos. Já a previdência, iniciou com os Institutos de Aposentadorias e
Pensões (IAPs), que cobria os riscos ligados à perda de capacidade laborativa às categorias
estratégicas e que estavam interligadas ao processo produtivo como os marítimos, portuários e
ferroviários. Vale ressaltar que as IAPs possibilitaram a extinção das CAPs (Caixas de

60
Aposentadorias e Pensões), que eram organizações privadas por empresa e categorias, criadas
pela Lei Eloy Chaves de 1923.
Quanto à Assistência Social Draibe e Aureliano (1989 apud BERHING; BOSCHETTI,
2011, p. 107) consideram que é difícil estabelecer com precisão o âmbito específico dessa
política no Brasil devido ao caráter fragmentado, diversificado, desorganizado, indefinido e
instável das suas configurações.
Entretanto, apontam que uma certa centralização da assistência ocorreu com a criação da
Legião Brasileira da Assistência (LBA) no ano de 1942, ainda sob os ditames do governo de
Getúlio Vargas, bem como da criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) criado
em 1938, cujo objetivo era de controlar a filantropia privada. (MESTRINER, 2005, p.66)
Behring e Boschetti (2011) ainda sobre a LBA colocam que:
[...] Essa instituição foi criada para atender às famílias dos pracinhas envolvidos na
Segunda Guerra (Mundial) e era coordenada pela primeira-dama Darci Vargas, o que
denota aquela característica de tutela, favor e clientelismo na relação entre Estado e
sociedade no Brasil, atravessando a constituição da política social. (BERHING;
BOSCHETTI, 2011, p. 106)
Contudo, posteriormente é que a LBA vai se configurar como uma instituição

articuladora da assistência social, sem perder o caráter essencialmente assistencialista e seletivo
do primeiro-damismo, que só vai ser alterado a partir da Constituição Federal de 1988.
Vale lembrar ainda que, a Assistência Social no Brasil, em sua gênese, é vista como uma
política complementar às de saúde e previdência, sendo que surge atrelada ao Ministério da
Previdência e Assistência Social e, que é somente com a contrarreforma do Estado,
fundamentado na ótica neoliberal, que a Assistência Social Brasileira vai adquirir centralidade
enquanto política social.
Neste sentido, Sposati (et al 2010, p. 23) aponta que:
[...] Ao contrário de caminhar na direção da consolidação de direito, a modalidade que

irá conformar as políticas sociais brasileiras será primordialmente o caráter assistencial.
Com isto o desenho das políticas sociais brasileiras deixa longe os critérios de
uniformização, universalização e unificação em que se pautam (ou devem pautar) as
propostas do Welfare State. Em contraposição à universalização utilizarão, sim,
mecanismos seletivos como forma de ingresso das demandas sociais. (SPOSATI et al
2011, p. 23)

61
Logo, nesse processo seletivo dos demandatários das políticas sociais, o assistente social,
enquanto profissional inserido na divisão sócio técnica do trabalho desempenha papel primordial
na execução dessas políticas, especialmente no âmbito da assistência. Sposati (et al 2011)
aponta ainda a atuação profissional como aquela que possibilita a triagem socioeconômica da
população, ou seja, os que atestam o grau de carência daqueles candidatos à usuários da
assistência.
A assistência se configura, portanto, num espaço/instrumento privilegiado do Estado no
enfrentamento das expressões da “questão social”, sob a aparência de ações compensatórias das
desigualdades sociais, perpassando nestas vias o seu caráter de benemerência e favoritismo
atrelado ao uso da repressão e da coerção, um marco histórico que evidencia o tratamento das
desigualdades sociais no binômio repressão/assistência. (SPOSATIet al 2011, p. 27-28)
A tendência à precarização das políticas sociais é outro ponto crucial na perspectiva da
assistência, uma vez que sendo direcionadas aos setores mais aviltados da população há uma
contratendência, um rebaixamento da qualidade dos serviços ofertados, bem como o corte
emergencial das políticas sociais que permite a fragmentação das demandas em diversos graus e
níveis de atendimento, deixando claro sua perspectiva de contenção dos conflitos e da miséria
para a manutenção da coesão social, assumindo o caráter de regulador das relações sociais.
Assim, a autora mencionada coloca que a assistência se mesclava com as necessidades
de saúde e ajuda médico-social e o modelo de atendimento era decorrente de uma percepção da
pobreza como disfunção pessoal do indivíduo, que eram encaminhados para asilos ou
internação. (SPOSATIet al 2011, p. 41-42)
Na década de 1950, há uma ampliação/modernização das políticas sociais ainda sob o
caldo de cultura do Estado Novo, que tinha a assistência como atividades de pronto-socorro
social, agregando também os programas de desenvolvimento comunitário às regiões com
problemas de desenvolver-se economicamente e atingirem o tal desenvolvimento tão almejado
pelos teóricos desenvolvimentistas, que definiam através de orientações segundo os modelos
internacionais a direção das políticas sociais.

62
Já a década de 1960 marca um período de recusa dos modelos importados de políticas
sociais, que preconizavam a criação de modelos nacionais de realização dos programas sociais.
Essa movimentação se colocava sob a necessidade de compreender a realidade social do país
para dar respostas objetivas a tais problemas.
Ainda na década de 1960, mais precisamente no ano de 1964, com a implantação da
ditadura militar, a internacionalização da economia foi colocada em pauta, contrapondo-se ao
modelo nacionalista-desenvolvimentista desenvolvido nos anos anteriores. Entretanto, o período
ditatorial, foi o momento de maior expansão das políticas sociais, sobre esse aspecto Sposati (et
al 2011) coloca que:
As atividades “promocionais”, sob a aparência redistributiva e de oferta de

oportunidades sociais, destinavam-se não tanto à melhoria das condições de reprodução
da força de trabalho, mas à preservação das condições possibilitadoras da acumulação
capitalista. E, ainda, as “soluções” implícitas nas políticas sociais vão se tornando
novos campos de investimento do capital, abertura de novos mercados e de clientelas,
através da intermediação do Estado. (SPOSATIet al 2011, p. 51)
Para tanto, fica clara a inserção das políticas sociais no contexto ditatorial como um meio
de beneficiar a acumulação capitalista e numa perspectiva de controle e repressão dos anseios da
população usuária.
Conforme já apontado, o Brasil nunca vivenciou um Estado de Bem-Estar Social, há
autores inclusive que colocam a realidade brasileira como presenciadora de um Mal-Estar
Social, tendo em vista a sua formação socioeconômica. Entretanto, num dado momento com a
Constituição de 1988 tem o que se pode chamar da tentativa de se estabelecer um Estado social
no país, após a queda do regime ditatorial em decorrência da sua crise e, a transição democrática
viabilizada nesse período, pelas lutas conduzidas nos setores democráticos.
Na Constituição Federal de 1988 nos artigos 203 e 204 a assistência social é reconhecida
como direito, compondo o tripé da Seguridade Social. Assim, temos no art. 203:
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de

contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I. a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II. o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III. a promoção da integração ao mercado de trabalho;

63
IV. a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de
sua integração à vida comunitária;
V. a garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso
que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida
por sua família, conforme dispuser a lei. (BRASIL, 2006)
Todavia, a promulgação da Carta Magna acompanhou o que mundialmente se

estabeleceu nas economias centrais, as políticas de corte neoliberal, enfatizadas pelos
organismos internacionais. No Brasil não seria diferente, já que o então Ministro Bresser Pereira
do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso deu continuidade e consolidou o neoliberalismo que já vinha sendo
introduzido no governo Collor.
Por conseguinte, tal fato significou o que seria um retrocesso dos direitos sociais, civis e
políticos da população, já que o ajuste neoliberal condena arduamente os gastos com as políticas
sociais por parte do Estado e, que essa intervenção promove o que seria denominado de crise do
Estado de Bem-Estar. Assim, Bresser Pereira criticou enfaticamente o que se construiu na
Constituição de 1988, colocando-a como um retrocesso e meio de deixar o Estado inoperante
pelas vias da burocratização. (MONTAÑO, 2010)
O governo FHC foi inclusive o responsável pela extinção da LBA, que foi
posteriormente substituída pelo Programa Comunidade Solidária que segundo Sposati (2010a, p.
68) era um condomínio de múltiplos objetivos que não se resumia a ações seletivas, de caráter
restritivo e emergencial, pois, apresenta sua organização como uma estratégia diferenciada de
gerenciamento e articulação de programas governamentais para resolver a descontinuidade,
descoordenação, centralização, clientelismo, superposição, pulverização de recursos e
fragmentação de ações. Todavia, vale ressaltar seu caráter redistributivo e emergencial
desenvolvido sob os postulados neoliberais.
Após o reconhecimento da assistência social como direito na CF/88, a promulgação da
Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), de número 8.742, em 7 de dezembro de 1993, veio
a amparar esse salto histórico, mesmo num contexto adverso de avanços e retrocessos da
assistência, inclusive depois de vetados vários projetos de lei que impediam a sua promulgação.

64
Assim, cinco anos depois, temos a promulgação da primeira Política Nacional de
Assistência Social em 1998, que conforme Couto (2010) foi confrontada pelo paralelismo do
Programa Comunidade Solidária, conformando o caráter focalista da assistência no contexto
neoliberal.
Conforme Mota, Maranhão e Sitcovsky (2011, p.186):
Com a LOAS [...] foram definidos os princípios, as diretrizes, as competências, a

gestão, e o financiamento da política de Assistência Social, fato revelador dos avanços
a que nos referimos, posto que construída numa conjuntura adversa à expansão da
Assistência Social como política pública. (MOTA; MARANHÃO; SITCOVSKY,
2011, p.186)
Esse contexto possibilitou a centralidade da assistência social enquanto significado

político na sociedade brasileira, tendo em vista que ao passo que as políticas de saúde e
previdência são privatizadas, há uma ampliação da assistência enquanto mecanismo de proteção
social, posto que não sendo política contributiva, transforma-se no novo modelo, ou fetiche
conforme aponta Mota (2010, p.134), de enfrentamento à desigualdade social no país.
Logo, a posição residual que a assistência social adquiriu foi modificada com o passar do
tempo, inclusive pela sua reorganização expressas pela nova Política Nacional de Assistência
Social de 2004 (PNAS) e no Sistema Único de Assistência Social (SUAS), como aborda Mota
(2010).
Contudo, a autora supramencionada afirma que de um lado, o mercado passa a ser uma
mediação explícita; de outro, a expansão da assistência recoloca duas novas questões: o
retrocesso no campo dos direitos já consolidados na esfera da saúde e da previdência e a relação
entre trabalho e Assistência Social em tempos de desemprego e precarização do trabalho.
(MOTA, 2010, p. 137)
O exposto só reafirma o social como um espaço de ampliação das condições de
acumulação do capital, que mascara o investimento nas políticas de assistência em detrimento
da mercantilização das políticas de previdência e de saúde, que se consubstanciam como
mercados altamente lucrativos para o capital monopolista, demarcando inclusive a
desresponsabilização estatal frente aos serviços públicos e a transferência de responsabilidades
para a sociedade.

65
Mota (2010, p. 141) remete queinstala-se uma fase na qual a Assistência Social, mais do
que uma política de proteção social, se constitui um “mito social”. Menos pela sua capacidade
de intervenção direta e imediata, particularmente através dos programas de transferência de
renda que têm impactos no aumento do consumo e no acesso aos mínimos sociais de
subsistência para a população pobre, e mais pela sua condição de ideologia e prática política,
robustecidas no plano superestrutural pelo apagamento do lugar que a precarização do trabalho e
o aumento da superpopulação relativa tem no processo de reprodução social.
Isso coloca em pauta, inclusive com a Assistência Social vem tomando forma na
conjuntura atual, e como a Seguridade Social vem sendo reconfigurada.Sob este ângulo,
Sitcovsky (2010, p. 158) pontua que “fica cadente a afirmação da assistência social no Brasil, no
campo dos direitos sociais e a sua recente expansão, vem sendo operada via programas de
transferência de renda” e mais, reafirma “a tese de que a assistência tem se apresentado como
estratégia de integração responsável em possibilitar a reprodução econômica e social de uma
parcela significativa da população brasileira”.
Contudo, o Programa Comunidade Solidária se consubstanciou como o divisor de águas
com as práticas filantrópicas e a inauguração de um novo modelo de atuação da assistência
frente ao novo relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, traduzidos no discurso da
solidariedade social, das parcerias e do trabalho voluntário, provenientes do receituário
neoliberal da reformatação estatal.
Em 2002, conforme Sitcovsky (2010, p. 160) é construído o SUAS e, por conseguinte:
[...] A contrapelo do que se divulga com a nova Política Nacional de Assistência Social
- que alardeia estabelecer novas bases para a relação entre Estado e ‘sociedade civil’ –
o que há, na realidade, é um avanço na tentativa de organizar, racionalizar e
regulamentar a relação entre o público/privado, com o intuito de evitar a sobreposição
de ações e o desperdício de recursos sob o argumento da eficiência e da eficácia.
(SITCOVSKY, 2010 p. 161, grifos do autor)
Nada mais que uma forma de legitimar as formas privadas de prover os serviços sociais,
disseminados no governo FHC e que tiveram continuidade no passado de governo Lula. Assim,
o Estado colabora significativamente para o avanço da ênfase ao assistencialismo/voluntarismo,
e da benemerência.

66
Fica nítido o caráter de Estado coordenador baseado nos moldes neoliberais implantados
por Bresser Pereira. Assim, acontece o fenômeno que autores como Schons, Mota e Sitcovsky
apontam como a “refilantropização da assistência social” no enfrentamento das sequelas da
“questão social”, bem como a atuação via transferência de renda no enfrentamento das
desigualdades sociais, como também o adentramento do terceiro setor22, ou seja, da
responsabilização da sociedade civil no trato da mesma.
Assim sendo, a refilantropização da Assistência Social via minimização do Estado na
gestão da esfera pública e sua transferência para a sociedade civil, coloca ao Assistente Social
uma única possibilidade: trabalhar com políticas sociais, seletivas, focalizadas e imediatistas.
4. Considerações Finais
A Assistência Social se consolida estrategicamente enquanto direito social muito mais
pelo seu caráter redistributivo adquirido ao longo de seu percurso histórico, do que pela
mobilização social na busca de garantia de direitos, não desclassificando a importância destes.
Assim, a centralidade que a assistência adquire frente à mercantilização das políticas de
saúde e previdência social, tendo em conformidade o que rege o receituário neoliberal, remete às
novas formas de enfrentamento da “questão social” que são introjetados via
desresponsabilização do Estado no trato às desigualdades sociais, uma vez que o direito ao
trabalho vai cedendo espaço ao desemprego estrutural crescente.
Por conseguinte, é notória a desconstrução do ideário de Bem-Estar Social ensaiado na
Constituição de 1988, que deixou o Brasil à margem dessa realidade, já que o ajuste neoliberal
embargou qualquer iniciativa dessa dimensão no contexto brasileiro, já diferenciado pelo sua
introdução tardia no sistema capitalista.
Todavia, pensar a Assistência Social na atualidade, é perceber que ela ganhou destaque
na Seguridade Social não somente pelo seu traço intrínseco àquele trabalhador excluído do
mercado de trabalho, como bem coloca Sposati (2010a), mas a importância que a mesma
adquire junto aos trabalhadores formais, tendo em vista que o processo de precarização do
trabalho inviabiliza o suprimento das necessidades básicas da população, que mesmo
22
Para mais detalhes sobre o assunto ver Montaño (2010).

67
encontrando-se “inserida”, pelas vias do assalariamento, necessita da atuação efetiva da
Assistência, especialmente no que concerne aos Programas de Transferência de Renda.
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uma questão em análise. 11 Ed. São Paulo: Cortez, 2010b.

70
A POLITICA HABITACIONAL E O SETOR IMOBILIÁRIO, O CASO DO
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Clarissa Salomoni de Menezes23
Resumo: Para além do desenho dos programas habitacionais, a condição da forma de provisão
habitacional é também definida por diversos mecanismos regulatórios que favorecem atores e
formas específicas de produção. Observando o recente processo habitacional brasileiro,
percebe-se que diversas regulações de ordem econômica e jurídico- institucionais vem
favorecendo a atuação do mercado privado na produção habitacional. Nesse trabalho, procura-
se recuperar as medidas adotadas durante os governos de Fernando Henrique Cardoso e Lula,
1995 a 2010, que beneficiaram a ampliação e reestruturação do setor imobiliário no Brasil.
Buscando percorrer o caminho que levou a aproximação do mercado privado à posição de ator
central da recente política habitacional, o presente trabalho analisa os precedentes do Programa
Minha Casa Minha Vida – PMCMV. Primeiramente irá se concentrar nas transformações
gestadas no governo FHC, onde ocorre uma mudança de paradigma da atuação estatal e então se
aproximar das mudanças implementadas a partir do mandato do então presidente Lula. É a partir
dos anos 2000 que a política habitacional se reconfigura com a entrada de recursos financeiros
apropriados pelas grandes construtoras de capital aberto e com a recuperação dos fundos
públicos e semi-públicos – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Compreender a figura do agente privado como
ator central para esse trabalho, é também entender sua atuação sobre a própria política. Por fim,
vai se analisar a organização e o comportamento do setor imobiliário frente ao programa,
considerando a base de dados das propostas contratadas junto à Caixa Econômica Federal
(CEF) ao longo dos primeiros anos, quando são concluídas a etapa I do PMCMV (2009-2011),
ultrapassando 1 milhão das unidades previstas para o país. Discute-se ainda reflexões sobre a
segunda etapa em andamento, contribuindo com chaves de leituras para analisar os rumos da
produção privada habitacional no Brasil.
Formas de provisão da habitação – o Estado e o Mercado

Vias de regra, a literatura sobre a produção capitalista da moradia tende a distinguir três
grandes formas de produção de moradia. Abramo (1995) as distingue em: produção estatal,
produção sustentada e produção autônoma. Em todas essas formas de provisão – produção e
23
Aluna de mestrado na Universidade de São Paulo. Email: clarissasalomoni@gmail.com

71
promoção - o estado sempre esteve envolvido, seja coordenando as políticas habitacionais ou as
políticas de financiamento que possibilitavam a realização do setor habitacional..24
O autor explica que a diferença entre a produção capitalista sustentada e autônoma não
se estabelece por manter ou não vínculos com as estruturas Estatais. Essa diferença se manifesta
nas formas que a oferta capitalista deve obedecer para ter acesso a certas prerrogativas que
introduzem regras nos critérios do livre jogo da concorrência do mercado. Se, por um lado
o Estado restringe a liberdade na decisão de organizar a produção, de outro ele limitas as
incertezas de realização dessa produção, dando mecanismos que permitem que a mercadoria
habitação entre com vantagens em relação às outras mercadorias do estoque existente e que estão
a ser produzidas.
Apesar de apresentarmos autores que concordam sobre a impossibilidade de uma
produção capitalista de moradias que não se vincule de alguma forma às estruturas Estatais,
existe na literatura uma tentativa de separação e classificação das formas de produção pública e
privada. Sob a lógica pública de habitação - a produção estatal - se entende o Estado como o
principal agente da produção, cumprindo o papel de incorporador, articulando e definindo as
principais decisões e ações para produção da moradia. Essa atuação direta do Estado,
historicamente, aconteceu em habitações que o mercado não garantia sua solvabilidade, o que se
convencionou chamar de “habitação de interesse social”. Nesse tipo de produção o Estado
definiria praticamente todo o ciclo, decidindo desde as localizações com as aquisições de terras,
passando pela delimitação da demanda com a escolha do público-alvo e do projeto, como
também a origem dos recursos para a construção das unidades habitacionais, contratando
empresas construtoras.
Bonduki (2003) já distinguia a “habitação de interesse social” da “habitação de mercado
popular”, por entender que a produção e o consumo por vias de mercado não estão sujeitas ao
24
Ball (1986) em “A provisão e produção habitacional em países de capitalismo avançado” investiga a política
habitacional marcada pelas explanações e tendências neoliberais na provisão habitacional, com o recuo da social-
democracia na Europa e no mundo, principalmente o caso norte americano. E até mesmo no caso norte-americano,
postulado como forma paradigmática da proposta liberal, o mercado seria assistido por participação ativa na
montagem do sistema financeiro para produção de habitações. Apesar de existir mudanças e substituições nas formas
do Estado intervir na produção habitacional, isso não significou de forma alguma a retirada ou recuo da intervenção
estatal

72
mesmo critério de planejamento e implementação que as produzidas pelo poder publico.
Faz-se umadistinção doproprio horizonte social das duas formas de produção.de moradia, uma
vez que a lógica privada busca o retorno de investimentos e a solvabilidade do empreendimento,
e à lógica pública ficaria guardada a capacidade de garantir a universalização do direito à
moradia.
Em uma derivação do papel do Estado, o que se convencionou nesse trabalho chamar
produção sustentada, esse pode assumir o papel de bancos estatais no financiamento
habitacional, pode regular a política de crédito habitacional, controlando fundos públicos e
semi-públicos, interferir nas formas de tributação do setor, entre outras práticas que alteram e
orientam significativamente a produção privada de habitação. São mudanças que favorecem
investimentos no setor imobiliário e ampliam condições de consumo da habitação, e que de
maneira geral intensificam o quadro de produção imobiliária no território, muitas vezes
associada a uma crescente valorização imobiliária. Nessa última forma de produção prevalece a
lógica privada, onde o fim é a “reprodução do capital e maximização dos lucros”, nessa forma
de atuação, ainda que haja investimentos públicos ou incentivos por parte do Estado, a
apropriação dos lucros será sempre privada.
Apesar de entender as instâncias de regulação do espaço, o Mercado e o Estado, e a
importância da compreensão desses agentes produtores, sabe-se que, na prática, as
tentativas de separação das formas de produção, bem como sua classificação exata, tendem a ser
uma tarefa difícil, muitas vezes até engessando e diminuindo a complexidade do tema. Nesse
trabalho, o Programa Minha Casa Minha Vida será entendido como uma articulação entre
ambas as esferas, em que se beneficiam, de um lado, o Estado ao se apropriar dos números da
produção imobiliária como parte da política pública e, de outro lado, as empresas imobiliárias
que tem grande autonomia no que diz respeito às tomadas de decisões do fazer habitacional.
Mais que delimitar a atuação dessas duas esferas que se misturam, devido sua grande
capilaridade, esse trabalho se aproxima do debate teórico de ( Topalov, Jaramillo e Ball) que
dão centralidade a compreensão do agentes sociais da produção da habitação. Para citar um
deles, Ball (1986) indica que fundamentalmente os agentes sociais não governamentais e suas
formas de interação e organização repercutem em como a habitação é provida, para quem ela

73
será provida, quanto custará e com que participação de subsídio estatal. Esses agentes podem
ser proprietários de terras, construtores, financiadores, ou mesmo um único agente que controle
as atividades antes executadas por cada um destes.
O autor sugere a importância de entender as esferas de produção e provisão, ao mesmo
tempo que critica as análises centradas nas dimensões do consumo, que focalizam o olhar apenas
para o desenho institucional da política pública e coloca a necessidade de compreender as
relações entre os agentes que compõem a estrutura da provisão.
As décadas de 90, a política habitacional do Governo FHC e o princípio da provisão

privada de moradia
Com a dissolução do Banco Nacional de Habitação (BNH) se inaugura um período que é
uma lacuna no campo da gestão da política urbana e na proposição de programas de moradias.
A política habitacional até a década de 90 será marcada por uma dispersão e fragmentação de
suas atividades, que passam a ser subordinadas a diversos órgãos representando a inconsistência
e descontinuidade da política habitacional do período.
O baixo desempenho social associado aos altos índices de inadimplência e a incapacidade
de gerar as taxas liquidez exigidas fez com que pouco a pouco a política do BNH perdesse
credibilidade e, em 1986, é dissolvido sendo incorporado à Caixa Econômica Federal (CEF). As
críticas à corrupção e ineficiência do sistema centralizado na esfera federal e operacionalizado
por prestadoras estaduais e municipais corroboravam para a dissolução das instituições ligadas à
política habitacional do BNH.
É no governo de Fernando Henrique Cardoso – FHC, já passados aproximadamente dez
anos da dissolução do BNH, que a estrutura do Estado é reformulada e há uma série de
redefinições que modificam o estilo de administração das políticas públicas. Shimbo (2010) e
Arretche (2002) destacam que é nesse governo que há efetivamente uma mudança na forma
como se viria estruturar a política habitacional brasileira, essa alteração de “paradigma” não só
ampliaria a participação do mercado na provisão da habitação mas teria como princípio a
aproximação das políticas públicas aos princípios de mercado.

74
Como analisa Arretche (2002), na prática, a agenda de reformas do governo FHC revisava
o paradigma do Estado concentrador por meio da descentralização da alocação dos recursos
federais e pala introdução de princípios de mercado na provisão. Assim objetivaria abrir espaço
para participação do setor privado, além de introduzir uma política de crédito para o mutuário
final.
Diante dos princípios de flexibilização e descentralização, alguns avanços também são
apontados na política habitacional de FHC. Caracterizada pela aproximação aos municípios,
essa política auxiliava na compreensão dos problemas e dimensões da cidade real. Maricato
(1998) apesar de grande crítica desse desenho de política habitacional, aponta como positivo o
reconhecimento das dimensões e condições de legalidade e ilegalidade tão características da
urbanização no Brasil, que pouco a pouco ganhavam maior destaque nesse período. Já
Lorenzetti (2001) aponta que a descentralização operacional e diversidade de programas
permitiam uma nova abordagem diante ao déficit habitacional, que agora seria compreendido
com diferentes facetas, incorporando diferentes precariedades habitacionais.
As principais ações do Programa Nacional de Habitação anunciada nesse governo,
estruturavam-se em três eixos de ações principais. O primeiro grupo integrava programas
destinados ao financiamento, em alguns casos a fundo perdido, para recuperação de áreas
habitacionais degradadas e ocupadas por populações com renda até 3 salários mínimos. Essas
ações financiavam tanto a construção de novas unidades como reformas habitacionais, ou
mesmo intervenções na estrutura urbana. Os principais programas eram o Pró-Moradia e o
Habitar-Brasil, que não ganham amplitude desejada por apresentar ainda um alto grau de
inadimplência junto a alguns municípios.
No segundo grupo estariam os programas voltados para a melhoria do funcionamento do
mercado de habitações ou “enabling market policies”, orientados para famílias com renda
superior a 12 salários mínimos. Os programas focavam na reformulação de legislações quanto
ao desenvolvimento institucional e tecnológico do setor. Para isso foram criados o Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitat, o Sistema Nacional de Certificação e o
Sistema Financeiro Imobiliário (SFI). O SFI foi criado no contexto da década de 90, em que o
mercado imobiliário, vindo de um longo recesso de investimentos para o fundo de habitação,

75
procurava atuar a partir de recursos próprios e mecanismos de autofinanciamento (Cardoso,
2000). A produção autofinanciada apresentava um modelo que se concentrava nos segmentos
de maior poder aquisitivo e realizava empreendimentos de menor escala. Nessa época, os
órgãos representativos do setor da construção passavam a buscar formas alternativas para
construção e também propunham e debatiam modelos de financiamento; a influência do modelo
norte-americano25orientava o debate.
O SFI que será criado em 1997 se diferenciava profundamente dos moldes do tradicional
SFH brasileiro. Suas influencias vinham da experiência norte americana. No novo sistema são
previstas uma série de garantias e mecanismos que aproximariam o mercado imobiliário do
modelo do mercado financeiro, ou mercado de capitais. Destacamos os Certificados de
Recebíveis Imobiliários (CRI), a Letra de Crédito Imobiliário (LCI) e a Cédula de Crédito
Imobiliário (CCI) que seriam novos e importantes mecanismos de securitização imobiliária.
O avanço desse processo de financeirização do setor imobiliário ganha reforço em 2004,
com a aprovação da lei conhecida como “Lei do Patrimônio de Afetação”, promulgada com o
intuito de preencher falhas para o pleno funcionamento do SFI. A nova legislação estendeu a
alienação fiduciária para imóveis urbanos. A alienação fiduciária facilitava a recuperação do
imóvel por parte dos credores em caso de inadimplência dos mutuários. A lei pode ser
entendida como uma forma de “propriedade” transitória em que o domínio da posse só seria
efetivada com a liquidação da dívida.
Já no instrumento conhecido como “Patrimônio de Afetação”, cada empreendimento é
isolado dos ativos da empresa construtora ou incorporadora. Ao separar a contabilidade do
empreendimento, diminuem-se os riscos ao investidor e funcionam como mecanismos de
proteção ao financiamento. Com essas medidas se reforçavam o avanço da financeirização do
setor imobiliário.
Retomando os programas, havia ainda um terceiro grupo constituído por programas de
financiamento de longo prazo destinados a população com renda familiar entre 3 e 13 salários
mínimos. Tinha suas modalidades de funcionamento de apoio a produção e, em uma delas, o
25
O modelo americano de securitização e de captação de recursos era feito a partir da criação de um mercado
secundário de hipotecas. Tinha por princípio a integração das operações imobiliárias com o mercado de capitais,
viabilizando o mercado secundário de títulos.

76
crédito chegava ao consumidor para financiar material de construção ou a compra de um
imóvel usado. Outra possibilidade era o uso da Carta de Crédito Associativo que,
utilizando recursos do FGTS e SBPE, foi a principal fonte para fomentar produção de novas
unidades na época. A tabela abaixo resgata os programas voltados para habitação vigentes, bem
como suas fontes de recursos
Tabela01-Programas e Ações–Recursos financiamento
Fonte: Caixa Ministério das Cidades; organização da autora.
Os programas voltados para a baixa renda realizados na década de 90 aconteciam tanto

por meio do Estados e Municípios, dando continuidade ao modelo Estatal de provisão, quanto
pelas linhas de financiamento direto ao mutuário final, o que apresentava algo novo no cenário
da política habitacional até então realizada. A princípio, o desempenho do Programa de cartas
de Crédito encontrou muita resistência. Em 1997, são feitas várias adequações e simplificações
das burocracias exigidas, além da flexibilização das prefeituras locais quanto às exigências
para a regularização de imóveis populares. Nos anos seguintes, o Programa vai absorvendo
cada vez mais recursos da União chegando a representar 85% dos recursos administrados entre
1995 e 2003.26
Maricato (1998) sobre as mudanças gestadas no governo de FHC, sintetiza que o Estado
não logrou em intervir diretamente na área habitacional nem tampouco colocou em prática os
avanços constitucionais, principalmente advindos da Constituição de 1988, ficando omisso no
papel que lhe foi dado – o papel de regulação. Apesar das virtudes que podem ser destacadas da
26
Shimbo (2010) apud dados LABHAB-FUPAM: LOGOS ENGENHARIA, 2007

77
mudança de um modelo centralizador que vinha desde o período militar, na questão habitacional
a distribuição dos recursos federais e a concepção de flexibilização abriu caminhos para o setor
privado fazer uso do crédito que deveria beneficiar o mutuário final. Uma vez que o setor parte
para a lógica privada em que os sobre lucros da política habitacional são apropriados, as
camadas de baixa solvabilidade, ou seja, as de menores rendas, ficam ainda mais desassistidas.
Política Habitacional do Governo Lula – continuidades e expectativas
O quadro habitacional brasileiro apresentava avanços institucionais ligados aos direitos à

moradia e desenvolvimento urbano como resposta às pressões de movimentos sociais, da
academia e das prefeituras. É interessante notar que o Brasil estava na contramão do recuo-
socialista no mundo e do avanço neoliberal; é justamente nas décadas de 80-90 que começam a
se formar os partidos brasileiros de esquerda e é nesse mesmo período que os trabalhadores
fazem lograr a Central Única dos trabalhadores - CUT e que nascem movimentos sociais
urbanos, criando-se a Central de Movimentos Populares – CMP e o Fórum Nacional da
Reforma Urbana. As conquistas, com a aprovação da Constituição Federal de 198827,
institucionalizando o direito à moradia, e a promulgação do Estatuto da Cidades, em 2001,
construíam um cenário de expectativas diante às novas políticas urbanas.
Lula começa seu mandato no ano de 2003, apoiado pelos movimentos de moradia entre
outros tantos movimentos sociais. Com uma promessa de grandes mudanças no cenário
brasileiro, dá início ao seu primeiro mandato, entretanto mantém intacta a maior parte da
política dos governos anteriores. Em um esforço pela busca de um crescimento econômico e de
fortalecimento da política externa, até meados de 2006 as orientações do governo Lula se
caracterizam por um continuísmo no que se refere à política urbana. Apenas com a estabilidade
da política econômica resolvida que são vistas mudanças nas políticas de desenvolvimento
urbano, onde acontecerá a recuperação de massivos investimentos estatais depois de décadas de
um passivo de investimentos no urbano. Ao recuperar a política urbana do governo Lula
27
A moradia passa a ser um dos direitos sociais concebidos e garantidos pela Constituição Federal de 1988, em seu
artigo 6º, caput. Colocada ao lado das necessidades mais básicas do ser humano, o direito a moradia de
institucionaliza.

78
percebe-se um descompasso, há um momento de inflexão em que as propostas iniciais
planejadas distanciam-se do que efetivamente se realiza na política urbana. A política urbana do
governo Lula e, posteriormente, com o governo Dilma, será caracterizada pelos programas que
receberiam mais investimentos, o Programa de Aceleração de Desenvolvimento - PAC e o
Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV, ambos imbricados com políticas de
desenvolvimento econômico.
É em 2003 que um marco importante para o desenvolvimento urbano e da habitação será
criado, o Ministério das Cidades (MCID). Seria, em tese o órgão responsável pela Política de
Desenvolvimento Urbano, abrangendo as áreas de habitação, saneamento, transportes e
planejamento territorial. A criação do Ministério representava a possibilidade de uma definição
de uma política urbana articulada em diferentes níveis, a definição de uma política nacional de
desenvolvimento urbano em consonância com as diversas esferas do Estado, além da
comunicação e participação ativa da sociedade.
Dessa forma inclusiva e buscando um processo de constituição de políticas públicas
participativas, foram realizadas as primeiras Conferências Nacionais das Cidades, aprovando
diretrizes para uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano e aprovando a criação de um
Conselho das Cidades. Reconhecendo os avanços, ainda assim, Bonduki (2008) assinalava a
fragilidade da estrutura organizacional do Ministério das Cidades.
“ é necessário ressaltar que uma das debilidades é sua fraqueza institucional, uma vez
que a Caixa Econômica Federal, agente operador e principal agente financeiro dos
recursos FGTS, é subordinada ao Ministério da Fazenda. Em tese, o Ministério das
Cidades é o responsável pela gestão da política habitacional, mas, na prática, a enorme
capilaridade e poder da Caixa(...) acaba fazendo que a decisão sobre a aprovação dos
pedidos de financiamento e acompanhamento dos empreendimentos seja sua
responsabilidade (Bonduki, 2008.p. 97)
Dentro das limitações de produzir a nova Política Nacional de Habitação (PNH) que
incorporava propostas do Projeto Moradia28 ao mesmo tempo que se submetia a visão
28
A proposta fazia parte de um conjunto de iniciativas do instituto, coordenado por Luiz Inácio Lula da Silva.
Lançado em 2000, o projeto tinha três dimensões – gestão e controle social, projeto financeiro e urbano fundiário –
e o enfrentamento da questão não apenas no âmbito do governo federal, mas considerando o conjunto dos agentes
que têm alguma responsabilidade no problema da habitação, público e privado. Foi desse arcabouço que as ideias
do Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi fomentado.

79
bancária da Caixa Econômica Federal, tentava-se conciliar os dois pensamentos. Dentro dessas
negociações, foram instituídos um Fundo Nacional de Habitação (FNH) e o Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social (SNHIS) que aprovava em lei a exigência para os municípios
quanto à criação de uma estrutura institucional com plano de habitação, fundo e conselho.
Segundo Bonduki (2009) em um quadro já estabilizado e favorável da economia, a
recuperação de fundos de investimentos, entre os anos 2002 e 2008, imediatamente anterior ao
lançamento do PMCMV, gerou um grande incremento no setor habitacional, havendo a
elevação de R$2,2 bilhões para R$27 bilhões no investimento de habitação do SBPE.
Tabela02 –Evolução do SBPE e FGTS
Fonte: Estatísticas Básicas do BACEN(SFH-SBPE/FGTS) organizado pelo CBIC-dados. Gráfico: Rufino.
Com ampla possibilidade de crescimento entre os anos 2002 e 2008, 24 empresas

construtoras iriam abrir capitais. E em frente à necessidade de ampliar seu mercado, empresas do
setor imobiliário que tradicionalmente atuavam nos setores de alta renda criaram subsidiárias
especializadas em produtos “econômicos”, dirigidos à classe média, segmento que mais cresceu
com as políticas distributivas do governo Lula.
Com todos os instrumentos jurídicos de securitização de créditos já formatados, por meio
das medidas regulatórias e do aumento de recursos destinados ao financiamento habitacional, o
lançamento de um Programa Minha Casa Minha Vida não poderia ser encarado como uma

80
grande surpresa. A tese de Shimbo (2010) é que desde a década de 90 vem se construindo um
campo favorável para a provisão privada de habitação. O PMCMV viria formalizar e ajustar a
convergência entre a produção privada e o programa habitacional.
No Governo Lula, com a economia em pleno crescimento, o Estado ainda podia adotar
políticas de incentivo à ampliação dos recursos do FGTS para a produção de moradia. Tão logo
esses recursos foram recuperados e ampliados, foram adotadas medidas que assegurassem a
estabilidade financeira do FGTS e, em 2004, foi aprovada a medida provisória conhecida como
“MP do bem”, que permitia a isenção de impostos na alienação de imóveis quando
houvesse emprego de recursos na aquisição de outros imóveis residenciais.
Nesse contexto de pleno desenvolvimento do setor imobiliário e funcionamento da
política de crédito, no ano de 2009 é lançado o Programa Minha Casa Minha vida, ainda que
contrários aos debates realizados nas conferências realizadas no Ministério das Cidades, em que
se pensava a consolidação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e as diretrizes
do Plano Nacional de Habitação - PlanHab.
Apresentado como uma resposta à crise financeira que surpreendeu o mundo em 2008, o
PMCMV se justificava como medida anticíclica, articulando medidas e recursos para acelerar e
promover a produção de unidades habitacionais, tendo o propósito de desenvolver a construção
civil e o mercado imobiliário. Com objetivos diversos, o MCMV atuaria como uma ação diante
do déficit habitacional nacional e também como uma resposta aos efeitos da crise internacional,
na medida em que provê empregos no setor da construção civil e aquece a economia por meio da
grande cadeia produtiva da construção.
Outros autores que estudam o lançamento do PMCMV a partir da perspectiva do
entendimento da atuação do mercado imobiliário, como Amorim (2012), também identificam
que o lançamento do programa se adequaria aos interesses do setor imobiliário, uma vez que
asseguraria menores riscos e atrairia investidores.
“A construção civil, como setor que mais possui efeitos multiplicadores de

investimentos, foi o meio escolhido para aquecer a economia. A “urgência” em ativar o
setor foi combinada com a ameaça enfrentada pelas empresas da construção civil com
capitais na Bolsa de Valores que precisavam de medidas macroeconômicas para retificar
a credibilidade de seus papeis.” (Amorim, 2012. p.32 )

81
Um ponto importante a ser ressaltado é que o PMCMV se propõe a financiar e subsidiar
apenas imóveis novos, ou seja, a característica do programa requer a construção de moradias,
proposição de construção de unidades novas, excluindo alternativas para reformas ou
quaisquer outras práticas. Tal requisito evidencia o compromisso que o governo impôs ao
PMCMV de incentivar o setor da construção, convergindo interesses na produção habitacional
pelos princípios do mercado privado.
O programa desde sua primeira etapa, tem como proposição fornecer crédito para a
construção de 1 milhão de novas unidades habitacionais em todo o país. O financiamento ao
consumidor foi segmentado em faixas de renda no intervalo de; 0 a 3 salários mínimos, 3 a 6 e 6
a10.
Para viabilizar o Programa aos diferentes segmentos que pretender atender, o PMCMV
se estrutura sob a forma de um conjunto de modalidades que compõem o seu todo. Ou seja, o
PMCMV funciona como um grande pacote que reúne diferentes modalidades de programas
habitacionais encabeçados pelo Governo Federal, os quais, apesar de compartilharem do
mesmo objetivo de fomentar a habitação na Brasil, possuem características particulares. Tais
modalidades são definidas a partir da parcela da população a ser atingida e apresentam
diferentes origens de recursos governamentais para suas atividades.
Essa segmentação dos financiamentos estabeleceu tetos de valores máximos das unidades
habitacionais para cada faixa, esse engessamento do preço final acarretaria na necessidade de
adquirir os insumos, terrenos e força de trabalhos compatíveis com os valores de custos
desenhados pelo teto máximo do programa.
Ball (1986) coloca como uma das bases principais para a análise de uma política
habitacional a questão distributiva dos subsídios, afinal os subsídios estatais nem sempre são
apropriados pelos consumidores finais. O autor sugere que frequentemente esses subsídios
beneficiam não o público alvo da política, mas os agentes privados que se organizam em formas
particulares dentro da natureza da provisão habitacional.
O preço da moradia não é definido apenas pela demanda. Os subsídios são dependentes
dos custos da provisão habitacional ao invés de ser determinado pela previsão do
governo. ( BALL, 1986 p. 12)

82
A corrida das grandes empresas de capital aberto para atuar no nicho econômico gerou
um grande competição pelos insumos para produção da habitação resultando na escassez e no
acréscimo dos preços dos materiais de construção, terrenos disponíveis e também mão de obra.
Considerando que os preços de insumos da construção e mão de obra não apresentam
tanta variabilidade como o valor da terra, essa última será um fator determinante na elevação
dos custos para a produção. Como implicações dessa realidade existe a indução da
periferização dos empreendimentos de baixa renda, além de uma constante pressão para
elevação dos tetos das habitações de um público alvo que possui um poder de compra
reduzido
Tabela 03: Tetos dos financiamentos para o PMCMV II
Fontes: Dados da Caixa Econômica Federal; in Ministério das Cidades.
A escalada dos preços fez com que o lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida
2 (2011-2014) apresentasse novas metas e patamares de financiamento. Apesar de ampliar as

83
exigências quando ao acabamento a ampliação dos tetos corresponde a uma tentativa de
equalizar os custos da produção investindo mais subsídios estatais.
O mercado imobiliário se consolida como ator central dessa produção habitacional,
promovendo as articulações necessárias para o controle da produção. A ausência do Estado e
dos mecanismos de regulação acentua-se os processos de valorização, principalmente do preço
da terra, e assim o mercado acaba redefinindo o próprios contornos e redefinições da
política habitacional.
Concentração da produção – Comportamento do setor em Fortaleza

Recuperando o argumento que o PMCMV foi criado, entre outras razões, seguindo os
interesses dos grandes grupos imobiliários, garantindo a sustentação do processo de ampliação
e restruturação do setor imobiliário, foi levantando em relatórios trimestrais de grandes empresas
o número de unidades lançadas a fim de observar o comportamento das empresas nos momento
que antecede ao programa. Apesar de serem empresas com focos não somente no “segmento
econômico” as empresas têm uma acentuada produção nos anos que seguem o lançamento do
programa.
Tabela 04 – Unidades lançadas; empresas de capital aberto
Fontes: Relatórios trimestrais das empresas.
As mudanças no setor a partir da abertura do capital e recuperação dos investimentos

refletem na organização do setor que exigem novas estratégias para uma contínua corrida por

84
projeções de resultados. A expansão da produção imobiliária dessas empresas e o impressivo
aumento no número de unidades lançadas seriam garantidas pelas estratégias de diversificação
de segmentos e expansão territorial.
Bonduki (2009) destaca que tão logo houve a abertura de capital, iniciou-se uma
avassaladora procura por terrenos, em um processo especulativo que chegou a ser
chamado em meados 2008 de boom imobiliário. Diante da dificuldade de compra de terrenos
viáveis nos grandes centros do sudeste, se busca outras regiões e cidades menores. A
concentração de capital nas empresas de capital aberto foi seguida por uma dispersão no
território, o “boom imobiliário” agora ganhava dimensões nacionais.
Em Fortaleza, entre 2007 e 200829 têm-se a chegada de sete grande empresas
imobiliárias, não todas atuantes no segmento econômico mas vindas de mercados saturados,
prospectando novos mercados.Fortaleza também apresenta vantagem de ter preços de terra
ainda mais baixos que os grandes centros urbanos da região sudeste.
As grandes empresas nacionais com agressivas estratégias de marketing, estrutura
fortemente capitalizadas e produtos padronizados tinham vantagens competitivas sobre as
empresas locais. Entretanto, as construtoras e incorporadoras locais acumulavam vantagens por
entenderem especificidades da demanda regional, terem conhecimento acumulado sobre
mercado de terras e sobre processos e burocracias nos órgãos de aprovação. O setor imobiliário
local conseguia assim mostrar alguma resistência e apresentar competitividade em algumas
situações, notadamente os setores de menos solvabilidade, nas faixas de 0-3SM, se desenvolve
como um nicho de atuação de empresas locais.
Outra característica do comportamento do setor imobiliário seriam as formações de
parcerias. Torna-se uma dinâmica recorrente as parcerias entre empresas de diferentes portes,
de maneira geral, o desenvolvimento de parcerias se dava principalmente pela necessidade de
articulação à empresas locais para a realização dos empreendimentos apoiados pelo “ know
how” do mercado local. Muitas vezes essa associação acontecia na forma de Sociedades de
29
As empresas nacionais; Gafisa, MRV, Cyrela, Rodobens, Inpar, Rossi e Even apareciam em notícias sobre
lançamentos na capital. Muitas das empresas formaram parcerias que lograram poucos empreendimentos outras
abriram sede na cidade, revelando movimentos incertos do capital na prospecção de novas áreas para definir
mercados.

85
Propósitos Específicos – SBP’s, onde em cada empreendimento se formalizava a parceria. Com
vida curta essa forma de associação nasce com a intenção de compra de um terreno e tem fim
com a entrega das chaves e fim do processo de incorporação.
Tabela05-EmpreendimentoscontratadosPMCMV1-Fortaleza
Fonte: Dados de base CEF. Organização: Pequeno, Renato.
Em Fortaleza um exemplo de parceria foi o consórcio entre a empresa mineira de capital aberto
30
MRV e a incorporadora local MAGIS , desde que iniciaram a parceria atuaram no mercado
das classes médias, nas faixas entre 3 e 10 salários mínimos. Utilizando a modalidade de
SPE, a parceria foi responsável por mais de 33% das unidades produzidas na etapa I do
programa. Já a empresa local Época Engenharia apresenta 10 de seus 14 empreendimentos
voltadas para o segmento faixa 1.
Em Fortaleza, ao fim do PMCMV- I os dados mostravam o caráter concentrador do
programa. Ainda que há a presença de 11 empresas atuando, apenas duas delas concentram o
equivalente a 75% da produção. Questiona-se o papel de uma política habitacional em que a
produção da moradia e do espaço urbano é regida pela lógica de um mercado cada vez mais
30
Consórcio que foi finalizado, voltando ao grupo MAGIS voltara trabalhar com a BSPAR construtora do
mesmo grupo que atua apenas nas camadas de alta renda

86
hegemônico e financeirizado, onde muitas vezes prevalece o controle de poucos grupos sobre a
produção de moradias populares no território nacional.
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87
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88
AS TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
NOS PEQUENOS MUNICÍPIOS: UM ESTUDO DO MUNICÍPIO DE ENCANTO/RN
Maria Aniele de Araújo Fonseca SILVA31

Ronie Cléber de SOUZA32
RESUMO: O artigo trata das Transferências intergovernamentais e das Políticas Públicas nos pequenos
municípios, tomando por estudo o município de Encanto/RN no período de 2010 - 2011. O estudo
baseou-se em bibliografia disponível e em dados secundários do Sistema de Informação sobre
Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS), do Sistema de Convênios (SINCOV), Portal da Transparência,
Plano Plurianual de Investimentos (PPA) da Prefeitura Municipal, e outros. Os resultados demonstraram
que o município é altamente dependente de transferências da União e do estado, só conseguindo
arrecadar pouco mais de 2% de sua receita total, e a maior parte dos recursos são convertidos,
basicamente, nos setores de educação, saúde e obras e serviços, responsáveis, respectivamente, por 35%,
25% e 16% do total das despesas. Podemos concluir que algumas políticas, como educação e saúde,
obtiveram êxito, devido contarem com maior atenção da gestão municipal e por serem áreas que contam
com vinculação específica de recursos, e o setor de obras e serviços foi o destaque do período, em função
da realização de convênios com outros entes federados. Porém, não foi possível mensurarmos o êxito das
políticas implementadas, principalmente no setor de obras e serviços, uma vez que a inexistência de
participação social na formação da agenda não permitiu que fossem identificadas as reais prioridades da
população municipal na aplicação dos recursos.
Palavras-chave: Transferências intergovernamentais; Políticas públicas; Pequenos municípios.
1INTRODUÇÃO
Com a Constituição Federalde 1988 os municípios foram considerados membros da
federação, sendo tratados com igualdade no que diz respeito aos direitos e deveres com os
estados. Foi dada aos municípios competências tributária exclusiva e total liberdade para
31
Estudante de Especialização. aniele.araujo@hotmail.com. (84)81355260
32
Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte – UERN; Mestre em
Estudos Urbanos e Regionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Atualmente é Professor
Adjunto do Departamento de Economia da UERN - Campus de Pau dos Ferros/RN. E-mail:
roniesouza@yahoo.com.br. Fone de contato: (84) 9139-7205.

89
legislar, coletar, controlar e gastar os recursos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2000). Além disso, vale
salientar que a partir de 1995 a União passou a efetuar também as chamadas transferências
voluntárias, aumentando ainda mais a capacidade de recursos para os municípios.
Diante da importância das transferências intergovernamentais como modode
sobrevivência dos pequenos municípios, sobretudo os da região Nordeste, e visando contribuir
com o tema, o presente estudo foi realizado tomando por base um pequeno município do interior
do estado do Rio Grande do Norte (RN), o município de Encanto.
O objetivo do presente trabalho foi verificar o montante de recursos recebido pelocofre
público municipal a título de transferências intergovernamentais, tomando por referência os
anos de 2010 e 2011, bem como verificar em tipos de políticas públicas foram convertidos os
recursos dessas transferências. Nesse intuito, parte-se dos seguintes questionamentos: Qual o
grau de dependência das transferências intergovernamentais do município? Qual o montante de
recursos recebidos a título de transferências intergovernamentais nesse período? Em que tipo de
políticas estes recursos foram aplicados?Existe participação social nas esferas de decisão local
para aplicação dos recursos?
Na sequência do artigo, expõem-se a metodologia da presente pesquisa. Após, no
referencial teórico, abordamos brevemente os conceitos e as relações existentes entre Estado e
Políticas Públicas, seguida de uma abordagem sobre as Transferências Intergovernamentais a
partir da Constituição de 1988, destacando seus efeitos sobre os municípios brasileiros,
sobretudo os pequenos. E, por fim, apresentamos os resultados do estudo, seguido das
conclusões mais gerais da pesquisa.
2 METODOLOGIA
Quanto à forma de abordagem da pesquisa, dada à complexidade da temática, esta se
caracterizou como uma pesquisa exploratória que, conforme Gil (2000), são pesquisas realizadas
com o intuito de proporcionar uma visão geral acerca de determinado fato, e quando se torna
difícil formular hipóteses precisas sobre o problema estudado.
Quanto aos fins, trata-se de uma pesquisa descritiva-explicativa. É descritiva na medida
que procura descobrir a relação entre as transferências recebidas pelo município de Encanto/RN

90
e as políticas públicas realizadas; e explicativa por ter como propósito identificar os fatores que
determinam a ocorrência dessas políticas. Segundo Gil (2000) as pesquisas desse tipo tem como
objetivo a descrição das características de determinada população, amostra ou fenômeno ou,
então, o estabelecimento de relações entre as variáveis, e ao mesmo tempo procura identificar os
fatores que contribuem para ocorrência de tais fenômenos e/ou relações, visando encontrar
respostas para os objetivos pretendidos na pesquisa.
Quanto aos meios, isto é, quanto aos procedimentos técnicos utilizados, esta pesquisa
caracteriza-se como sendo bibliográfica e documental. Bibliográfica na medida em que se faz
uso de livros e artigos de autores pertinentes à problemática como: Maia Gomes; Mac Dowell
(1997; 2000), Serra; Afonso (1999), Giambiagi; Além (2000) entre outros que discutiram a
respeito dos temas Federalismo, Transferências e Políticas Públicas; e documental por ter apoio
também em dados coletados de instituições de credibilidade como o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE, 2010), Portal da Transparência, Sistema de Informação sobre
Orçamentos Públicos em saúde (SIOPS), Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte
(TCE-RN), Sistema de Convênios (SICONV), além de documentos públicos municipais como o
Planos Plurianual de Investimentos (PPA, 2010) do período 2010-2013 e as Lei de Diretrizes
Orçamentária(LDO, 2009) e Lei Orçamentária Anual (LOA) dos anos de 2010 e 2011.
Devido à limitação de documentos oficiais do município obtidos para a realização da
pesquisa, a mesma se limitou ao período de 2010 a 2011 – no qual foi possível confrontar
informações/ números dos documentos consultados no município com aquelas obtidas de outros
órgãos oficiais (TCE, Portal da Transparência etc) - onde se verificou os montantes de
transferências intergovernamentais recebidas e as principais políticas em que foram convertidos
os recursos no município de Encanto/RN. As transferências intergovernamentais tratadas no
estudo foram as Constitucionais, Legais e Voluntárias, dentro do período mencionado, ou seja,
aquelas que se dirigem basicamente para os cofres do município.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
3.1 Breves concepções sobre Estado e Políticas Públicas

91
De acordo com Bresser-Pereira (2004, p. 03) o Estado “é a instituição que organiza a
ação coletiva dos cidadãos de cada estado-nação, através da constituição nacional, e de todas as
demais instituições legais ou jurídicas que cria ou legitima, e que fazem parte constitutiva dele
próprio”. Creveld (2004 apud Pereira 2009, pp. 135 - 136) afirma que:
O Estado só se tornou uma instituição verdadeiramente política com ascendência sobre

as demais instituições, no século XVII, quando adquiriu persona própria, separada da
persona do governante e de influências religiosas – graças à ascensão da organização
burocrática e de seu relativo distanciamento do controle da sociedade civil.
Matias-Pereira (2009, p.14) afirma, em consonância com o pensamento de Locke, que “o

Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum”, e essa prerrogativa só será
atingida por um governo que expresse a vontade da maioria da população, ou seja, por um
governo democrático. Bresser-Pereira (2004) considera também que um “bom Estado” é aquele
que seja democrático, uma vez que, em uma sociedade democrática, as instituições
constitucionais tendem a tornar os governos mais legítimos e as decisões políticas mais voltadas
para o interesse da população.
Dentre as funções básicas do Estado estão, conforme Stiglitz (2000 apud MATIAS-
PEREIRA, 2009, p. 09): promover a educação; fomentar a tecnologia; conceder apoio ao setor
financeiro; investir em infraestrutura; prevenir a degradação ambiental e promover o
desenvolvimento sustentável e, por último, mas não menos importante, criar e manter uma rede
de seguridade social. Em síntese, cabe ao Estado, a função de criar, financiar e promover as
políticas públicas.
Conforme Heidemann (2009, p. 32), embora a fé na instituição governo esteja baixa na
aurora do século XXI “os governos jamais irão desaparecer; (...) eles apenas mudam sua
configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas
atribuições”. Discorrendo conceitualmente sobre como se dar o processo de elaboração de
políticas públicas, este autor vai dizer que este compreende pelo menos quatro etapas:

92
a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais
previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser
implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira
etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em
suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua
continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade
(HEIDEMANN, 2009, p. 34).
Dentre as várias definições do termo Políticas Públicas, Souza (2007, p. 69) entende
“políticas públicas como o campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo colocar o
‘governo em ação’ (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou
curso dessas ações (variável dependente)”. De forma mais abrangente ainda é o conceito de
Teixeira (2002 apud Santos et. al., 2007, p.829):
‘políticas públicas’ são diretrizes, princípios norteadores da ação do poder público;

regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediação
entre atores da sociedade e do estado. São esses casos, de políticas explicitadas,
sistematizadas ou formuladas em documentos, que orientam ações que normalmente
envolvem aplicações de recursos públicos [...]. Devem ser consideradas também as
não-ações, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam
opções e orientações dos que ocupam cargos.
Conforme esta visão mais abrangente, não se configura políticas públicas somente aquilo
que é feito pelos governantes, ou seja, as “políticas explícitas”, mas também o que eles deixam
de fazer, as suas “não-ações” também se constitui em um tipo de política, à medida que pode ser
uma manifestação deliberada daqueles que tem a incumbência de promover as políticas
públicas.
As políticas desenvolvidas pelo Estado são consideradas pelo senso comum como ações
públicas, tendo como fonte de financiamento os recursos públicos, ou seja, transferência de
recursos da população para o Estado para que este utilize de forma a atender as necessidades da
coletividade. Nestes termos, “as necessidades coletivas são satisfeitas por meio de serviços de
interesse geral, que são denominados públicos” (MATIAS-PEREIRA, 2009, pp. 125-126).
Há uma grande desigualdade entre os estados e municípios brasileiros, sendo necessários
instrumentos compensatórios para reduzir a perda decorrente deste fato, buscando garantir a

93
todos os entes federados capacidade de prestação de serviço em níveis semelhantes. Por isso, a
oferta de bens e serviços públicos demandados pela sociedade são feitos através da arrecadação
de impostos locais e, principalmente, por meio das transferências intergovernamentais(que
estabelece o sistema de partilha entre os entes federados). Entre as principais transferências
constitucionais de recursos entre as esferas governamentais, destaca-se o Fundo de Participação
dos Estados e Distrito Federal (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM)33.
A partir da Constituição de 1988, tanto os estados quanto os municípios passaram a
contar com maiores recursos para o financiamento das suas demandas. No item seguinte,
abordamos sobre as transferências intergovernamentais, destacando alguns de seus efeitos sobre
os pequenos municípios brasileiros a partir da Constituição de 1988.
3.2 As Transferências Intergovernamentais e os Pequenos Municípios

A Constituição de 1988 concedeu aos estados e municípios competências tributárias
exclusivas e autonomia para legislar, coletar, controlar e gastar os recursos, podendo, até
mesmo, fixar as alíquotas dos impostos (dentro dos percentuais estabelecidos pela Constituição).
Foi dada a cada Estado a competência de fixar a alíquota do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços(ICMS), enquanto a União perdeu o direito de conceder isenções de
impostos estaduais e municipais, e proibiu-se de impor condições e restrições à entrega e ao
emprego de recursos destinados aos estados e municípios (GIAMBIAGI; ALÉM, 2000, p.
322).A Constituição Federal de 1988 estabeleceu ainda que “o Imposto de Renda (IR) retido na
fonte dos funcionários públicos estaduais, do distrito federal e dos municípios é receita tributária
de cada um desses entes da federação” (BARBOSA; BARBOSA, 2004, p. 308).
Serra; Afonso (1999, p. 06) destacaram que desde início dos anos 1980 tem se verificado
uma forte elevação das transferências de impostos federais em favor dos estados e municípios,
visto que, entre 1980 e 1990, a fração dos impostos federais (IR e IPI) transferidos aos fundos
estaduais e municipais aumentou de 18% para 44%.
33
O Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) foram criados após
a reforma de 1965-68, sendo compostos de um percentual sobre a arrecadação dos dois principais impostos federais
(IR e IPI). Estes percentuais correspondiam a 5% para cada Fundo em 1968 passando para 21,5% e 22,5%,
respectivamente, com a Constituição de 1988 (AFONSO; ARAUJO, 2000).

94
Os capítulos da Constituição de 1988, no Título VI (Da Tributação e do Orçamento),
permitiu uma maior autonomia e aumento da capacidade de arrecadação dos estados e
municípios. Autores como Giambiagi; Além (2000) e Barbosa; Barbosa (2004), enfatizam que a
Constituição de 1988 intensificou o processo descentralizador do federalismo fiscal que vinha
desde a década de 1980, como uma reação a centralização verificada no período militar.
Com a descentralização do período pós-militar, os municípios não só continuaram a
arrecadar mais recursos como também foram elevados a categoria de membros da federação
(MAIA GOMES; MAC DOEWLL, 2000). Serra; Afonso (1999, p. 07)colocam que a
Constituição de 1988, em seu ímpeto descentralizador, “elevou os municípios ao status
constitucional de membros da federação brasileira e, ao mesmo tempo, facilitou sua criação - de
pouco mais de 4 mil para 5,5 mil unidades”.
Este aspecto da descentralização atrelada à criação de municípios foi enfaticamente
analisado por Maia Gomes; Mac Dowell (1997),que argumentam que desde o fim da República
Velha o Brasil tem passado por ciclos de centralização e descentralização que tem
correspondido a ciclos de “fraca” e de “forte” criação de municípios. Conforme os autores,
somente de 1985 a 1997 foram criados no país 1.403 municípios, sendo as regiões Sul e
Nordeste as campeãs em número de municípios criados, em sua maioria pequenos (72,8% e
63,2% respectivamente).Maia Gomes; Mac Dowell (1997) verificaram que após a Constituição
de 1988 houve uma intensa criação de municípios, sobretudo de municípios pequenos, dado que
a forma de transferências de impostos da União e estados para os municípios (prevista na
Constituição) tornou possível a existência de prefeituras, estimulando, assim, a criação de
municípios que quase nada arrecadam34, e cuja existência implica em mais custos para o país do
que em benefícios para a população dessas municipalidades – afirmam os autores.
Outro ponto relevante colocado por Maia Gomes; Mac Dowell (2000) é o de que os
municípios brasileiros muito pequenos, em especial os de até 5 mil habitantes, dispõe de mais
recursos financeiros por habitantes do que quaisquer outros graças aos recursos federais
34
No Brasil estes municípios possuem receitas menores que sua despesa com o pessoal empregado pela prefeitura.
“No Nordeste, os pequenos municípios gastam com o pessoal de prefeituras (câmara de vereadores excluída), mais
de 15 vezes do que arrecadam em impostos e taxas” (MAIA GOMES; MAC DOWELL, 1997, p. 12,grifo do
autor).

95
repassados via FPM35, que favorece os micro municípios, proporcionando-lhes uma situação
privilegiada. Nas palavras dos autores, tem passado a existir um “federalismo municipal”, uma
vez que, no rateio dos recursos, o princípio federalista se sobressai ao princípio democrático.
Por que ‘federalismo municipal’? O dicionário Aurélio define federalismo como uma
“forma de governo pela qual vários estados se reúnem numa só nação, sem perderem
sua autonomia, fora dos negócios de interesse comum”. As federações possuem um
Senado, ou Câmara Alta, que representa o princípio do território: ali, cada membro tem
o mesmo número de votos, independentemente de sua população. Por esse e outros
motivos, todas as federações violam, em maior ou menor grau, o princípio democrático
de um adulto, um voto (Stepan, 1997). Embora não haja, no Brasil, um Senado só para
os municípios, as evidências se acumulam de que o princípio federativo – inclusive em
sua oposição ao princípio democrático – tem operado em benefício daqueles novos
membros da Federação. Duas importantes comprovações disso são o aumento dos
recursos postos à disposição dos municípios, em termos absolutos e com relação ao
PIB, e a forma, fortemente distorcida em favor dos municípios de menor população
(portanto, privilegiando o ente político), como é rateado pela União o FPM, Fundo de
Participação dos Municípios (MAIA GOMES; MAC DOWELL, 2000, p. 8).
Maia Gomes; MacDowell (2000) sintetizaram seu artigo com três conclusões, a saber:
com a descentralização, houve uma proliferação de municípios e do número de recursos
tributários apropriados por estes, aumentando-se assim os volumes de transferências tributárias
dos municípios grandes (sobretudo do Sudeste) para os pequenos, possibilitando o desestímulo
das atividades realizadas nos grandes municípios sem que fosse estimulado nos pequenos e
médios municípios; a segunda, que a descentralização beneficiou especialmente os pequenos
municípios, pois uma pequena parte da população que vive nestes municípios não é
necessariamente a mais pobre, e isso prejudicou a maior parte da população brasileira, que
vivem nos grandes municípios e recebem menos recursos; e a terceira é que, com a
descentralização e o aumento do número de municípios, aumenta-se o gasto com despesa
administrativa, reduzindo-se, desta forma, o montante de recursos do setor público para gastos
com programas sociais e investimentos. Mediante esses argumentos, os autores chegam à
conclusão que “o que é mau para o econômico quase nunca é bom para o social”, pois a intensa
35
Os coeficientes de distribuição do FPM são feito por meio do número de habitantes fornecidos pelo IBGE, e
disposto no Decreto-lei de nº 1.881, no qual os municípios com até 10.188 possuem um coeficiente mínimo de 0,6;
para os municípios de 10.188 a 156.216 mil habitantes foram definidas 16 faixas individuais, cada uma com um
coeficiente; e, para os com população superior a 156.216 mil habitantes foi determinado um coeficiente de 4,0
(BARBOSA; BARBOSA, 2004).

96
criação de municípios36 e o aumento das receitas para estes, tiveram consequências indesejáveis
tanto do ponto de vista econômico quanto social.
Os pequenos municípios são, via de regra, os que apresentam maior dependência em
relação às transferências. Nesse sentido, Maia Gomes; Mac Dowell (2000)mostraram que nos
municípios brasileiros com menos de 5.000 habitantes (pequenos) somente 9% de sua receita
corrente é arrecadada no próprio município, sendo que esta dependência apresenta valores
extremos nas regiões Norte e Nordeste, uma vez que os municípios da região Nordeste só
conseguem arrecadar nada mais que 2% da sua receita corrente total.
Conforme Giambiagi; Além (2000, p.328),utilizando dados do ano de 1996, comprovou-
se que cerca de 62% das receitas dos municípios brasileiros deveu-se as transferências
intergovernamentais, e o restante (38%) pela arrecadação própria. Vale salientar que os
municípios do interior, geralmente mais pobres, possuem uma dependência ainda maior, com as
transferências intergovernamentais chegando a representar, neste mesmo ano, 72% da receita
disponível.
A Constituição de 1988 permitiu, assim, que fosseaumentada as receitas de Estados e
municípios, principalmente através do aumento do percentual de transferências destinadas a
estes por meio dos fundos de participações37 (SOUZA, 2001). O ponto negativo desse processo
é que Estados e municípios recebem estes recursos independente do seu nível de arrecadação e
da adesão às políticas federais, o que tende a produzir baixo nível de compromisso com o
equilíbrio fiscal38 (ROLDDEN, 2001 apud ARRETCHE, 2004).
Os municípios contam com transferências constitucionais tanto federais quanto
estaduais. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é uma das principais transferências
36
Conforme Maia Gomes; Mac Dowell (2000), o processo de criação de municípios foi desincentivado a partir da
promulgação da Emenda Constitucional n. 15, de 12 de setembro de 1996, que modificou o artigo 18 da
Constituição Federal, estipulando regras mais “duras” para a criação de municípios.
37
Após a Constituição de 1988 as receitas do IR e do IPI transferidos as unidades subnacionais aumentou passando
de 14% em 1988 para 21,5% em 1993 para os estados, e de 17% para 22,5% para os municípios. (AFONSO;
ARAUJO, 2000).
38
A tendência dos Estados e municípios de não se comprometerem com o equilíbrio fiscal foi fortemente combatida
e limitada por meio da Lei de Responsabilidade fiscal (LRF). Aprovada no ano 2000, a Lei impõe uma serie de
regras objetivando limitar o endividamento dos Estados e municípios, buscando transparência e punindo a má
administração financeira (MENDES, 2004).

97
da União para os municípios, sendo composto de 22,5% do IR e do IPI, 70% do que é
arrecadado com o IOF – ouro, e 50% da arrecadação do Imposto Territorial Rural (ITR). Há
também, além das transferências da União para os municípios, as do estado para estes, sendo a
seguinte distribuição de acordo com a Constituição Federal de 1988: 25% da arrecadação do
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); 50% da arrecadação do Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e 25% dos 10% recebidos pelos estados
exportadores referente à cota-parte do IPI-Exportação (BARBOSA; BARBOSA, 2004). De
acordo com Mendes (2004) esses percentuais de 22,5% do FPM e 21,5% do FPE só passaram a
vigorar a partir de 1993. Ainda conforme Mendes (2004), cada estado tem uma participação
diferente no FPM, sendo que esta participação é definida pelo Tribunal de Contas da União
(TCU), obedecendo a seguinte proporção: 35,3% para os municípios da região Nordeste, 31,2%
para os municípios da região Sudeste e os 33,5% restantes para as demais regiões.
A legislação brasileira classifica as transferências de recursos entre as três esferas de
governo em: Constitucionais, legais e as Conveniadas ou Voluntárias. As Constitucionais estão
contidas na Constituição Federal em seus artigos 157,158 e 159 onde é determinada a
participação das esferas subnacionais nas receitas da União e a participação dos municípios nas
receitas dos estados; as Legais são estabelecidas por lei, mas não colocam partilha de receitas
tributárias; e as Conveniadas ou Voluntárias são feitas através de convênios, e não dependem de
lei específica, mas, no entanto, devem constar da Lei do Orçamento Geral da União (OGU).
Esse último tipo de transferência intergovernamental destina-se a projetos municipais diversos,
em conformidade com o que é estabelecido no convênio (BARBOSA; BARBOSA, 2004, p.
307).Cabe destacar que além dos três tipos de transferências citadas para os municípios
brasileiros existem ainda as transferências federais do Sistema Único de Saúde (SUS) e a Direta
ao cidadão(ex: Bolsa Família). O Tesouro Nacional é o órgão responsável por repassar os
recursos entre os entes federados nos prazos fixados.
Neste contexto, dada a importância das transferências para sustentação dos municípios
brasileiros, sobretudo os pequenos, no item seguinte apresentamosalguns dados sobre o
município de Encanto/RN, a fim de verificar a relação entre as transferências
intergovernamentais recebidas e as políticas públicas realizadas no período em análise.

98
4RESULTADOS
4.1 Localização espacial e alguns indicadores socioeconômicos do município de Encanto/RN
O município de Encanto localiza-se no interior do estado do Rio Grande do Norte, e está
distante cerca de 420 km (por via rodoviária) da capital do estado, Natal. Geograficamente, faz
parte da Mesorregião do Alto Oeste Potiguar e compõe um dos nove municípios da
Microrregião Serra de São Miguel;possui uma área geográfica de aproximadamente 126 km² e
conta com uma população de 5.231 mil habitantes, sendo que mais da metade (59,3%) residem
no meio rural, e o restante (40,7%) residem na área urbana (IBGE, 2010).
De acordo com os dados do Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), o
município de Encanto/RN, no ano de 2010, apresentou nível de desenvolvimento regular
(0,5320)39. Em relação a questão da renda, dados do IBGE (2010) demonstram que a renda
média total da população do município de Encanto/RN equivale a apenas R$ 267,00 reais, o que
contribui diretamente para a caracterização da população municipal como de relativamente
pobre. Os repasses efetuados pelo Programa Bolsa Família (PBF) dar uma ideia da situação
social das famílias no município. No ano de 2010, os repasses para o PBF foram de R$
976.336,00 e no ano de 2011 foram de R$ 1.062.484,00 (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA,
2010; 2011).
No que se refere a economia, o valor adicionadoProduto Interno Bruto (PIB) do
município de Encanto/RN, em 2011, chegou a atingir R$ 25.356.000,00 de reais. Quando se
verifica a distribuição setorial do PIB, constata-se que a maior participação provém do setor
público, que sozinho, responde por mais da metade, 55,84% do PIB, seguido pelo o comércio e
serviços, com 22,10%. Juntos, esses setores respondem por 77,94% do valor adicionado do PIB.
A atividade industrial tem uma participação diminuta (9,23%) e o setor agropecuário responde
por pouco mais de 12% do PIB, conforme gráfico 01, abaixo.
GRÁFICO 01: Encanto/RN: Distribuição setorial do PIB em 2011.
39
Alto desenvolvimento (superior a 0,8 pontos); Desenvolvimento moderado (entre 0,6 e 0,8 pontos);
Desenvolvimento regular (entre 0,4 e 0,6 pontos); Baixo desenvolvimento (inferior a 0,4 pontos) (FIRJAN, 2010).

99
Agropecuária
12,83%
Comércio e
Serviços
22,10%
Setor Público
55,84%
Indústria
9,23%
Fonte: IBGE (2011). Dados organizados pelos autores.
Em linhas gerais, os dados ilustram o grau de dependência do município em relação as

transferências estaduais e federais, e somente o FPM (como se verá nos dados adiante)
representa boa parte destes recursos que, somadas as transferências diretas do governo federal -
repasses efetuados diretamente às famílias, como Bolsa Família e os recursos para pagamento
dos aposentados e pensionistas rurais do INSS -, comprova-se que são as transferências os
pilares de sustentação das atividades econômicas locais.
Na sequencia, apresentamos dados referentes às transferências dirigidas especificamente
aos cofres municipais, objeto do presente estudo.
4.2 As transferências intergovernamentais e as políticas públicas no município de

Encanto/RN no período recente (2010-2011)
Os dados apresentados no trabalho de Maia Gomes; Mac Dowell (2000) demonstraram
que os pequenos municípios brasileiros, com população de até 5 mil habitantes, são altamente
dependentes de transferências, sobretudo os municípios da região Nordeste, não conseguindo
sobreviver sem os repasses (transferências) do governo federal e estadual.
Evidencia-se que no pequeno município de Encanto/RN(com pouco mais de 5.000
habitantes) a realidade não é diferente da esboçada pelos autores. Pela própria composição

100
setorial do PIB municipal, constata-se que o sustento do município e a movimentação de sua
economia se devem, basicamente, as transferências constitucionais dos governos estadual e
federal, fato facilmente identificado quando visualizamos a distribuição do PIB e quando
observamos os dados referentes aos repasses efetuados.
Conforme os dados da tabela 1, tomando por base os dados do relatório do Sistema de
Informação sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS, 2010; 2011), as transferências
constitucionais e legais representam quase totalidade das transferências recebidas pelo
município no período de 2010 e 2011, o que evidencia a grande representação das transferências
para a composição da receita total do município. Nesse período, as receitas de impostos (que são
aquelas geradas pelo próprio município) equivaliam a apenas 2,03% da receita de 2010 e a
somente 1,15% da receita de 2011.
TABELA 1: Encanto/RN: relatório resumido da execução orçamentária (valores em R$

1,00) em 2010/2011.
ANOS
RECEITAS REALIZADAS
2010 2011
Receitas de impostos e transferências constitucionais legais (I) 5.666.161,40 6.909.640,00
Impostos 170.844,12 121.382,91
Multas, juros de mora e outros encargos dos impostos. 0,00 0,00
Divida ativa dos impostos 0,00 0,00
Multas, juros de mora, atualização monetária e outros encargos da divida
ativa dos impostos. 0,00 0,00
Receitas de transferências constitucionais e legais 5.495.317,28 6.788.257,09
* União 4.780.974,30 5.851.300,56
* Estados 714.342,98 936.956,53
Transferências de recursos do Sistema Único de Saúde -SUS (II) 856.852,88 1.279.650,23
Da união para o município 736.057,40 1.223.770,57
Do estado para o município 118.076,44 47.584,99
Demais municípios para o município 0,00 0,00
Outras receitas do SUS 2.719,04 8.024,67
Receita de operações de crédito vinculadas a saúde (III) 0,00 0,00
Outras receitas orçamentárias 2.906.810,62 3.677.476,67
(-) Deduções para o FUNDEB 1.052.628,58 1.307.895,45
TOTAL 8.377.196,32 10.558.871,45

101
Fonte: SIOPS (2010; 2011). Dados organizados pelos autores.
Comparando os valores dos repasses efetuados (descontando o valor dos impostos, que
são as receitas geradas no município, chegamos a R$ 10.437.488,54) apresentados na tabela
acima, com os valores adicionados do PIB do município (R$ 25.356.000,00) em 2011, tem-se
que as transferências intergovernamentais representaram 41,16% ou, em outras palavras,
equivale a 2/5 do PIB do município de Encanto/RN.
Fundamental para a verificação dos objetivos do presente estudo foi a análise dos
documentos oficiais do município de Encanto, principalmente o último PPA do município,
equivalente aos anos de 2010 a 2013, a fim de podermos verificar como os repasses foram
planejados para serem gastos. De acordo com esse documento, os gastos previstos (para os anos
de 2010 e 2011) dividiram-se em 12 rubricas, cujos maiores gastos e/ou investimentos previstos
nos projetos/ programasestavam concentrados nos setores de educação, saúde, e obras e
serviços, conforme tabela 2, abaixo.
TABELA 2: Encanto/RN: Estimativa de gastos por projeto/programa (valores em R$

1,00), em 2010-11.
(% ) ano de
PROJETO/PROGRAMA 2010 2011
2011
Câmara Municipal 480.000 528.000 4,06
Gabinete do prefeito 375.000 419.000 3,22
Secretaria Municipal de Administração e Secretaria 0,96
de Finanças 120.000 125.000
Secretaria Municipal de Agricultura e 4,46
Desenvolvimento Rural 720.000 580.000
Secretaria Municipal de Educação e cultura 34,84
(Educação) 3.696.000 4.525.500
Secretaria Municipal de Educação e cultura 5,69
(Desporto e Lazer ) 950.000 740.000
Secretaria Municipal de Saúde e Fundo Municipal de 11,45
Saúde 1.388.000 1.487.500
Secretaria Municipal de Saúde (Saneamento) 460.000 580.000 4,46
Secretaria Municipal de Saúde (Gestão Ambiental) 210.000 290.000 2,23
Secretaria de Assistência Social e Fundo Municipal 13,38
de Assistência 1.650.000 1.737.000
Outros Programas da Assistência Social 130.000 170.000 1,31

102
Secretaria Municipal de Obras e Serviços Urbanos 2.152.000 1.812.000 13,94
TOTAL 12.331.000 12.994.000 100,00
Fonte: Prefeitura Municipal de Encanto-RN (2010). Dados organizados pelos autores.
De acordo com os dados da tabela acima, tomando por base o último ano da análise
(2011), em termos percentuais, encontramos o seguinte: educação (40,53%), saúde (18,14%) e
obras e serviços (13,94%); os demais distribuíam-se entre outras funções municipais (ação
legislativa, administrativa, financeira etc) e outros programas.
A fim de verificarmos como foram efetivamente gastos esses recursos, ou seja, quanto
aquestão da execução, nos reportamos aos dados do Tribunal de Contas do Estado (TCE-RN,
2010; 2011), a fim de comprovar a real execução nos setores que foram sumariamente listados
noPlano Plurianual de Investimentos (PPA, 2010) do município. A tabela 3, abaixo, traz essas
informações.
TABELA 3: Encanto/RN: Demonstrativo da execução das despesas por função/

subfunção(valores em R$ 1,00), em 2010-11.
FUNÇÃO/SUBFUNÇÃO 2010 2011
Ação Legislativa 0,00 0,00
Administração Geral 581.306,89 707.799,68
Administração Financeira 243.969,88 194.156,18
Assistência ao Idoso 281,25 1.320,00
Assistência a Criança e ao Adolescente 85.415,93 103.184,73
Assistência Comunitária 377.890,18 454.837,83
Previdência Básica 366.777,32 368.074,58
Atenção Básica 1.962.036,37 2.039.848,87
Assistência Hospitalar e Ambulatorial 53.013,58 241.003,76
Vigilância Sanitária 0,00 1.200,00
Vigilância Epidemiológica 37.434,00 55.811,00
Ensino Fundamental 2.743.924,77 2.680.182,14
Educação Infantil 2.995,00 181.196,68
Difusão Cultural 124.864,59 44.330,00
Infra Estrutura Urbana 38.573,53 495.004,25
Serviços Urbanos 1.020.254,47 1.140.541,17
Saneamento Básico Urbano 47.746,00 145.000,00
Recursos Hídricos 12.605,65 0,00

103
Defesa Sanitária Animal 400,00 0,00
Extensão Rural 301.814,51 323.854,84
Turismo - 110.456,13
Desporto Comunitário 198.500,21 150.641,67
Serviço da Divida Interna 4.306,27 20.134,56
Reserva de Contingência 0,00 0,00
TOTAL 8.204.110,35 9.467.578,07
Fonte: TCE-RN (2010; 2011). Dados organizados pelos autores.
Conforme as informações da tabela acima, as funções/subfunções na qual foram gastos

os maiores valores de recursos em 2010 e 2011 foram: Ensino Fundamental, Atenção Básica e
Serviços Urbanos. Estas funções se inserem nos setores de Educação, Saúde e Obras e Serviços,
justamente os setores aos quais foram destinados os maiores valores de recursos de acordo com
a previsão feita no PPA (2010). Assim, verificando-se os percentuais das despesas pelos setores
de Educação, Saúde e Obras e Serviços sobre o valor total, estes representaram,
respectivamente, 35%, 25% e 16% do total das despesas dos anos de 2010 e 2011. Considerando
então estes três setores, temos o gráfico 2, abaixo. Em sua análise, percebe-se que tem havido
um aumento da despesa com os setores de Saúde e Obras e Serviços de 2010 a 2011, enquanto
que o setor de educação tem apresentado uma pequena redução de aproximadamente 0,5% de
sua despesa. Os maiores gastos nos setores de saúde e educação se explicam pelo fato de se
constituírem funções básicas essenciais para a população e de contar com recursos
constitucionais já vinculados, ficando a cargo do município dar o destino obrigatório para cada
uma dessas parcelas de recursos, aplicando em programas específicos/ criados dentro das
respectivas funções40.
GRÁFICO 2: Encanto/RN: Despesas com Saúde, Educação e cultura e Obras e serviços

2010 e 2011 (valores em R$ 1,00).
40
O mesmo acontecendo com os recursos vinculados a Assistência Social.

104
3.500.000,00
3.070.284,57 3.056.350,49
3.000.000,00
2.500.000,00 2.337.863,63
2.052.483,95
2.000.000,00 1.780.545,42
2010
1.500.000,00 2011
1.106.574,00
1.000.000,00
500.000,00
0,00
Saúde Educação e Cultura Obras e Serviços
Fonte:TCE-RN (2010; 2011). Dados organizados pelos autores.
Conforme os dados disponíveis, podemos afirmar que as políticas de educação e saúde,

de certo modo, obtiveram êxitos, pois os indicadores institucionais indicaram que houve uma
pequena melhoria naárea de saúde do município e uma redução significativa da taxa de
analfabetismo41.
No que se refere ao setor de obras e serviços do município, este tem ganhado destaque, e
constituído uma espécie de “carro-chefe” da gestão municipal. Pelos dados do gráfico, pode-se
verificar que o setor de obras e serviços foi o que mais ganhou destaque em relação ao volume
de despesas (PREFEITURA MUNICIPAL DE ENCANTO - PPA, 2010). Para a realização
dessas obras, além de recursos dos cofres municipais, boa parte contava com recursos de
transferências voluntárias, ou seja, aquelas realizadas na forma de convênios entre os governos
federal e estadual42. De acordo com informações obtidas no Portal da Transparência e no
Sistema de Convênios (SINCOV, 2011), os valores de convênios efetuados nos últimos anos
(2010 e 2011) importaram na quantia de R$ 1.899.790,00.
41
Dados do IBGE (2010) demonstram que, seguindo a tendência nacional, a taxa de analfabetismo no município de
Encanto/RN apresentou uma redução considerável na última década, passando de 32,1% no ano de 2000 para
24,3% em 2010.
42
Destaca-se, no respectivo período, os convênios celebradas com o governo federal, via Ministério do Turismo,
para a construção de uma Praça de Eventos e de um Mirante no alto da Serra de São João, ainda em construção.

105
No período desse estudo (2010 - 2011), pode-se constatar a realização de várias obras no
município como, por exemplos, a Praça de Eventos e o Mirante Público (as de maior destaque),
que contaram com grande aporte de recursos nos últimos anos. Outras obras realizadas no
município ocorreram de forma “bem seletiva”, beneficiando uma parte da população
municipal43. Entres os documentos analisados, e outras informações levantadas44, verificou-se
que não houve participação popular na definição sobre os tipos de obras desejadas e os locais
onde tais seriam realizadas.
Por último, comparando os dados de execução das despesas apresentados ao TCE-RN
(tabela 3) com as despesas estimadas (tabela 2), nos chama atenção a discrepância dos valores
das rubricas referentes aos gastos com a administração geral e financeira do município, que no
PPA, sob os nomes de “Gabinte do Prefeito” e “Secretaria Municipal de Administração e
Secretaria de Finanças”, juntas, perfaziam o montante de R$ 544.000,00 equivalente a 4,18% da
estimativa de gastos presente no PPA, levando-se em consideração o ano de 2011; já no
relatório de execução das despesas do TCE-RN, também em conformidade com os dados de
2011, vê-se que os gastos com administração geral e financeira montaram, somados, R$
901.955,86, o equivalente a 9,53% do valor das despesas municipais, ou seja, números mais de
65% acima do valor absoluto e mais de 125% sobre o percentual da despesa total prevista. Até
que ponto vai o poder de manobra da gestão municipal, no sentido de alterar, remanejar,
contingenciar valores do orçamento, não foi possível de ser verificada a partir dos documentos
“cedidos” para o estudo, e a dada a constatação da inexistência de controle público sobre as
deliberações orçamentárias, estas e outras dúvidas advinda das interpretações sobre os dados
43
Em geral, muitas obras ocorreram em comunidades nas quais o atual gestor obteve maior apoio eleitoral.Exemplo
disso tem sido o “pool de obras” realizadas nas comunidades Sítio Terra Boa e Nadador (comunidades rurais
interligadas), comunidades nas quais a gestão municipal alcançou expressivo número de votos (segundo
observações mais gerais feita pelos populares). Outro exemplo de obra “seletiva”foi a construção de um mini-
campo de futebol na comunidade de Tataíra, defronte a residência “de campo” do prefeito. Construído com o
argumento de beneficiar as comunidades rurais de Várzea Nova, Tataíra e Conceição – talvez o fato de estar
localizado logo adiante da residência familiar do prefeito seja apenas um “detalhe pequeno” diante de outras
práticas tão comuns aos gestores municipais, fato não circunscrito somente ao município de Encanto/RN.
44
Ressalta-se que os autores procuraram a Câmara Municipal local, e um dos representantes legislativos afirmou a
não existência/ desconhecimento de qualquer prática de participação social na tomada de decisão no município, e
muitas vezes, o próprio legislativo é acionado apenas para deliberar a respeito dos projetos do executivo municipal,
inexistindo também qualquer discussão prévia no legislativo sobre a maioria das políticas implementadas.

106
levantados foram tecnicamente “impossíveis” de serem clareadas durante a realização deste
estudo.
Por fim, constatamos que o volume de transferências para o município tem aumentado,
principalmente em função da celebração de convênios com outros entes federados. Alguns
repasses constitucionais tem destinação específica, fato este que contribui para o êxito de
determinadas políticas; outros recursos, principalmente aqueles no qual o executivo tem um
poder maior de manobra, ou seja, que podem alterar, remanejar, contingenciar o orçamento,
ficou difícil de mensurar/ verificar o êxito das políticas, principalmente aquelas políticas
relacionadas ao setor de obras e serviços, uma vez que a inexistência de participação efetiva da
população (além do tradicional legislativo municipal) na “construção” do orçamento/
determinação das prioridades, não nos permitiram avaliar as reais demandas da população no
tocante a aplicação dos recursos públicos.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após a Constituição de 1988 os municípios brasileiros foram elevados a categoria de
entes federados - tendo autonomia para legislar, coletar, controlar e gastar recursos – e passaram
a ter uma maior participação no bolo tributário, em função do pacto federativo. Visando-se
contribuir com a temática, o presente estudo procurou identificar em que tipo de políticas
públicas foram convertidos os recursos recebidos a título de transferências intergovernamentais
pelo pequeno município de Encanto/RN.
Dentre os principais resultados, constatou-se que assim como os demais pequenos
municípios, o Encanto/RN é quase que totalmente dependente das transferências da União e do
estado, só conseguindo arrecadar algo em torno de 2% de receitas tributárias, e que os recursos
foram convertidos prioritariamente nos setores de educação, saúde e obras e serviços, sendo os
setores os quais são aplicados os maiores valores de recursos, 35%, 25% e 16%
respectivamente.
Os dados coletados nos permitiram afirmar que as políticas de educação e saúde, de certo
modo, obtiveram êxito, pois indicadores institucionais oficiais (como o IBGE) indicaram, nos
últimos anos, melhoria nestes setores, em razão de uma maior atenção da gestão municipal

107
nestas duas áreas básicas. Acreditamos que tal resultado se deva, em muito, ao fato desses
setores - saúde e educação -, possuírem transferências constitucionais vinculadas, dado o “poder
de manobra” que o executivo municipal tem em alterar/ remanejar/ contingenciar o orçamento
municipal. No período do estudo (2010-11), a principal política da administração municipal
foram aquelas vinculadas ao setor de obras e serviçosrealizados por meio de convênios com
outros entes federados. No entanto, em relação às políticas relacionadas a este setor, não foi
possível verificar os êxitos, haja vista que a inexistência de participação da população na
“construção” da agenda/ elaboração do orçamento, não permite avaliar as reais demandas da
população municipal no tocante as obras públicas realizadas e, ao prevalecer somente o “critério
de vontade” seletiva do gestor municipal, alguns bairros e comunidades rurais são favorecidas,
enquanto outras permanecem à margem da distribuição dos recursos públicos.
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111
AS POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO DA REPRODUÇÃO DA FORÇA DE
TRABALHO NA DINÂMICA DO CAPITAL
CÍCERO JEAN FERNANDO DA SILVA45
RESUMO: A investigação ora apresentada teve por objetivo analisar as possibilidades que as Políticas
Sociais oferecem na geração de emprego e renda através da qualificação profissional no contexto da
reprodução do capital. A presente pesquisa caracterizou-se como descritiva bibliográfica, com
abordagem qualitativa, embasado no método crítico dialético. O seguinte trabalho está estruturado em
relevantes indagações, onde o primeiro abordará as relações sociais frente ao conflito capital e trabalho
perpassando o diálogo sobre a reestruturação e flexibilização das condições de trabalho na
contemporaneidade, seguindo a discussão com relação ao surgimento das primeiras escolas de
qualificação profissional no Brasil, finalizando com uma breve contextualização das políticas de ensino
profissionalizantes a partir da década de 1990 no Brasil.
Palavras-chave: políticas sociais, qualificação profissional, trabalho.
INTRODUÇÃO
A Educação Profissional e Tecnológica no Brasil surge de forma consolidada, na última
década, como uma das principais políticas públicas implantadas pelo Governo Federal na área
da educação, sendo composta por um conjunto de ações e programas desde a reformulação das
Escolas Técnicas e Centros Tecnológicos até a implementação de novos programas de ensino
tecnológico profissionalizante nos anos 90.
O interesse pelo estudo da presente temática despertou-se da necessidade em
compreender como estava sendo efetivada as política de profissionalização, bem como
45
ASSISTENTE SOCIAL, TELEFONE: (88) 88445840/96540187. EMAIL:jeanfaculeao_jua@hotmail.com

112
compreender a importância das políticas de educação técnica no atual contexto de incentivo à
profissionalização.
No entanto é na dinâmica de um desenvolvimento rápido das forças produtivas em
grande escala presente nas atividades de qualificação profissional, que surge como centro
decisório o Estado, assumindo a manutenção para o equilíbrio do sistema de acumulação
capitalista (IAMAMOTO,2011).
Assim, o presente estudo teve como objetivo analisar as possibilidades que as Políticas
Sociais oferecem na geração de emprego e renda através da qualificação profissional no
contexto da reprodução do capital. O seguinte trabalho está estruturado em quatros tópicos. No
primeiro momento, enfocou-se as transformações no mundo do trabalho, trazendo discussões
acerca das relações frente ao conflito capital e trabalho, entendo-se que esses conflitos se dão
nas diversas formas de organizações no mundo do trabalho e no acirramento das crises dentro do
modo de produção, evidenciando um contexto de precarização e flexibilização do trabalho. Com
o objetivo de perceber as novas configurações da organização da produção, bem como do novo
modelo de regulação do trabalho, discutiu-se sobre a reestruturação produtiva e a flexibilização
das condições de trabalho na contemporaneidade que se alia às transformações na forma de
organização da produção, sobretudo diante da exacerbação da subordinação do trabalho pelo
capital.
Seguindo a descurção apontaram-se nos dois últimos tópicos as políticas sociais no
contexto da reprodução da força de trabalho na dinâmica do capital, partindo do estudo sobre o
surgimento das primeiras escolas de qualificação profissional no Brasil, perpassando pelas
políticas de ensino a partir da década de 1990. Com a presente pesquisa visa-se contribuir para
que o meio acadêmico, bem como a sociedade, possa verificar as possibilidades que os
programas de ensino técnico e profissionalizante oferecem na garantia do direito do cidadão à
inserção no mercado de trabalho, por meio da qualificação profissional, que, por sua vez é um
mecanismo fundamental em vista das exigências do mercado de trabalho na atual era do
capitalismo globalizado.
AS RELAÇÕES SOCIAIS FRENTE AO CONFLITO CAPITAL E TRABALHO

113
Presume-se que a intensificação das relações sociais entre capital e trabalho se dá nas
diversas formas de organizações no mundo do trabalho e no acirramento das crises por meio do
modo de produção, e é nesse contexto de precarização e flexibilização do trabalho, reafirmado
pela luta constante a um lucro e produtividade posta pela ordem vigente, que atinge
constantemente a classe trabalhadora surgindo então uma sociedade classista.
Parte-se, então, do pressuposto do surgimento de uma sociedade classista oriunda das
relações de produção capitalista, a qual é reafirmada fundamentalmente pelo tripé acumulação,
propriedade privada e exploração da força de trabalho (SILVA, 2010). Essa dinâmica de
concentração do excedente produtivo e dos meios de produção é fundamental para
compreender-se o surgimento das classes sociais fundamentais, que se polarizam em tal sistema:
a classe burguesa, detentora dos meios de produção, e a classe trabalhadora, que vende sua força
de trabalho em troca de salário.
Assim sendo, Silva (2010) salienta que,
A existência de possuidores de dinheiro e possuidores de [...] forças de trabalho não faz

parte da história natural, tampouco constitui processo social comum a todos os períodos
históricos. Esse fato é consequência de um desenvolvimento histórico que resultou na
decadência do processo de formação da produção social. Nesse sentido, a mudança
dessa realidade está condicionada e imprescinde da completa inversão lógica e histórica
das condições que a determinam: propriedade privada e divisão social do trabalho
(SILVA, 2010, p. 02).
Desse modo, a produção e reprodução das relações sociais sob o capitalismo, não se
limita apenas à reprodução dos meios de produção, envolve, sobretudo as contradições de classe
(capital e trabalho), no âmbito das relações sociais e seus meios de produção.
No âmbito das relações capitalistas de produção, é preciso ressaltar que é no cerne da
sociedade mercantil que o trabalho é distribuído, mas vale salientar que a sua regulação é
concretizada indiretamente pelo mercado através da troca de coisas, subtendendo que o valor
mercantil não caracteriza coisas, mas um tipo de relações sob as quais as coisas são produzidas.
No entanto, esse valor das mercadorias aparece como uma relação de produção entre as pessoas,
que estão vinculadas entre si através das coisas, dos produtos do trabalho, assumindo assim a
função de um intermediário entre as relações sociais (IAMAMOTO, 2010).

114
No entanto, o valor de mercadoria é determinada relação social tomada como coisa,
onde o trabalho útil que dá sentido ao valor, produz um valor de uso determinado, através de um
trabalho técnico-material concreto, dirigido por produtores individuais mercantis e não pela
sociedade.
Iamamoto (2010) salienta que,
Aí essas relações adquirem a forma material de coisa e só podem ser analisadas sob
essa forma, visto que o caráter social do trabalho só pode expressar-se no valor
mercantil. Assim, a lei do valor analisa as relações entre pessoas que estão vinculadas
entre si através das coisas, conformado um padrão histórico de sociabilidade
indissolúvel do fetichismo da mercadoria (IAMAMOTO, 2010, p. 61).
Dessa forma, entende-se que a forma social do capital tem um papel fundamental para
o surgimento das relações sociais, pois é na condução de um sistema de reprodução de
determinada produção mercantil, que essas relações se estabelecem, transformando essas
condições de trocas de valores a uma condição histórica.
Assim sendo é importante salientar que, ainda segundo Iamamoto e Carvalho (2011, p.
36), “Assim a produção social não trata de produção de objetos materiais, mas de relação entre
pessoas, entre classes sociais que personificam determinadas categorias econômicas”. Partindo
do pressuposto de que o capital aparece como uma relação social advinda da forma de produzir
coisas e valores, é esse universo de correlações de forças entre capital e trabalho que expressa as
relações como relações mistificada na superfície da sociedade.
Cumpre frisar que os produtos como forma de mercadoria, são produtos de trabalho
que necessita de troca, tornando assim esse trabalho como valor de uso para outros, com a
finalidade da troca. Sendo assim, a mercadoria como produto de trabalho aparece como caráter
social. Há de convir que o controle do capital se dá na produção em larga escala e na
centralização e concentração dos meios de produção por parte da classe burguesa, tornando
então o trabalhador como produto do trabalho e propriedade do sistema vigente (IAMAMOTO,
2010).
Cabe destacar que é na produção do trabalho excedente apresentado no processo
produtivo, através dos meios de produção como busca excessiva de determinada mudanças de
valor de uso, que surgem as relações entre o trabalhador e o meio de produção, invertendo os

115
papeis sociais onde o trabalho vivo passa a ser um meio de valorização dos valores. No entanto,
a força de trabalho é convertida em capital, e, desse modo, esse sistema passa a explorar todas as
vantagens extraídas da classe trabalhadora sob forma de salário (IAMAMOTO; CARVALHO,
2011).
A autora Iamamoto e Carvalho (2011), em linhas abaixo explana de forma clara como
se dá o processo das relações sociais que envolvem a condição de trabalho assalariado:
Assim, quando o capitalista converte parte do seu capital em força de trabalho, o que
obtém é uma exploração de todo o seu capital. Obtém vantagens não só do que extrai
do trabalhador, mas do que entrega à classe trabalhadora sob forma de salário. O
processo capitalista de produção produz o trabalhador divorciado das condições de
trabalho; o reproduz como trabalhador assalariado. Esta “vassalagem econômica se
disfarça pela ocorrência da renovação periódica da venda de força de trabalho, seja
devido a troca de patrões individuais, seja devido as oscilações de preço da força de
trabalho no mercado. Do de vista social, a classe trabalhadora é um atributo do capital.
Mas o próprio processo cria as aparências mistificadoras que evitam que a revolta se
expresse e garantem a continuidade do processo produtivo. A reprodução das relações
de dominação é também reprodução das formas jurídicas igualitárias e livres que as
mascaram (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p. 58).
Torna-se evidente que o processo de trabalho e capital esta simultaneamente no mesmo

processo de relações entre classes, é nesse contexto do processo produtivo que a classe
trabalhadora aparece como força produtiva do capital, permeados pelo meio de produção de
valores de uso e da troca.
Ressaltando que dentro dessa relação, o salário pago pelo capitalista ao trabalhador não
expressa verdadeiramente o valor real do seu salário, uma vez que a maior parte do valor
produzido pelo trabalhador é apropriado por aqueles que são detentores dos meios de produção.
Assim, o salário se torna, na realidade, uma mistificação, levando o trabalhador a acreditar que
sua força de trabalho está sendo paga.
É lícito supor que as relações sociais são permeadas contradições no ciclo do capital,
pois é na dinâmica do capital que surgem as expressões da questão social, produzidas,
sobretudo, por meio da apropriação da mais-valia por parte da classe burguesa, implicando,
assim, numa concentração de renda, pois a classe trabalhadora passa aumentar a lucratividade da
classe burguesa, reduzindo então a própria possibilidade de uma transformação emancipatoria
por meio do trabalhador.

116
Salientar como se dá o processo de mais-valia se faz necessário, pois esse processo de
extração da força de trabalho terá como pano de fundo para se entender como se dá as relações
sociais entre as classes, no âmbito da produção e reprodução do valor,
A mais-valia é o acréscimo de valor que surgiu no processo de produção, valor criado

pela força de trabalho que, [...] produz um valor maior (excedente ao que custa. A
apropriação, pelo capitalista, desse excedente configura a exploração do trabalho pelo
capital (NETTO; BRAZ, 2011, p. 128, grifos dos autores).
Nesse sentido, a dinâmica representativa do valor das mercadorias se evidencia por

meio da força de trabalho extraída sob a mais-valia, a qual é uma forma de o capitalista subtrair
o valor criado pelos trabalhadores no âmbito do processo produtivo. É na movimentação desse
valor que as classes reproduzem a lógica do capital, sendo a compra de força de trabalho
transformada em valor de troca, para a finalidade de valor de uso.
Em linhas a seguir Netto e Braz (2011) abordam como se dá essa apropriação do valor
excedente extraído através da mais-valia:
Nota-se que, ao se apropriar desse valor excedente [...] ao extrair do trabalhador a

mais-valia –, o capital não deixou de pagar o valor da força de trabalho: é que o salário
representa sempre um montante de valor inferior ao produzido na jornada de trabalho.
A força de trabalho, durante a jornada de trabalho, produz mais valor que aquele
necessário à sua produção/reprodução, valor esse expresso no salário; assim, mesmo
pagando o valor da força de trabalho, o capitalista extrai da jornada de trabalho do
trabalhador o excedente (a mais-valia, fonte do seu lucro). Numa palavra, do valor
criado pela força de trabalho, a parte que excede o valor de sua produção/reprodução é
apropriação pelo capitalista – a relação capital/trabalho, personalizada na relação
capitalista/proletário, consiste, pois, na expropriação (ou extração, ou extorsão) do
excedente devido ao produtor direto (o trabalhador): é nessa relação de exploração
que se funde o MPC (NETTO; BRAZ, 2011, p. 111, grifos dos autores).
Percebe-se que, o salário pago ao trabalho não faz justiça ao valor produzido pelo
mesmo no âmbito do processo produtivo, uma vez que durante a jornada de trabalho, o operário
produz um valor que vai além de sua remuneração. Valor esse que lhe é subtraído pelo
capitalista, se tornando a fonte de lucro desse último.
Esclarecidas as relações sociais frente ao conflito capital e trabalho, se torna necessário
enfatizar as condições de forma a explicitar as peculiaridades que a produção de mercadoria
possui no âmbito das citadas formas de organização do processo produtivo.

117
A REESTRUTURAÇÃO E FLEXIBILIZAÇÃO DAS CONDIÇÕES DE TRABALHO NA
CONTEMPORANEIDADE
Aliando-se às transformações na forma de organização da produção, sobretudo com a
exacerbação da subordinação do trabalho pelo capital, tem-se o neoliberalismo, o qual traz
consigo uma grande diminuição das conquistas sociais, reduzindo ainda mais as condições de
vida da classe trabalhadora. Antunes (2010) destaca que,
Essas transformações, presentes ou em curso, em maior ou menor escala, dependendo

de inúmeras condições econômicas, sociais, políticas, culturais etc., dos diversos países
onde são vivenciadas, afetam diretamente o operário industrial tradicional, acarretando
metamorfoses no ser do trabalho (ANTUNES, 2010, p. 42).
Todas essas transformações que afetaram a classe trabalhadora ocasionou um

progressivo ataque às formas de representação da classe trabalhadora, na tentativa de
desorganizar as lutas sindicais que eram fortes no âmbito da organização fordista. Todas essas
transformações no mundo do trabalho desencadearam um aumento no desemprego estrutural,
trazendo um retrocesso às ações sindicais, pois o individualismo exacerbado implicaria para
contribuir com essa nova ordem produtiva, trazendo consequências negativas para a classe
trabalhadora.
Segundo Anderson (1995),
A chegada da crise do modelo econômico do pós-guerra, em 1973, quando todo mundo

capitalista avançado caiu numa longa e profunda recessão, combinando pela primeira
vez, baixas taxas de crescimento com altas taxas de inflação, mudou tudo. A partir daí
as ideias neoliberais passaram a ganhar terrenos (ANDERSON, 1995, p.10).
No entanto, o neoliberalismo emergiu no contexto seguinte à II Guerra Mundial na

Europa e na América do Norte, onde o capitalismo dominava. Essa doutrina econômica foi uma
resposta à política Keynesiana do WelfereState, na qual o Estado praticava intervenções no
âmbito econômico. Os antipatizantes do modelo de bem-estar começaram, a partir disso, a
criticar intervenções estatais no mercado, justificando que isso seria um atentado contra
liberdade econômica e política.
Os neoliberais lutavam assim, contra o Keynesianismo, pois projetavam que o
capitalismo fosse livre – livre mercado. Isso aconteceu em um contexto de grande crescimento e

118
avanço do capitalismo – durante as décadas de 1950 e 1960. Por causa dessa situação foi que os
protestos neoliberais não se mostraram plausíveis. (ANDERSON, 1995).
Anderson (1995) ainda salienta que os neoliberais terciam críticas contra regulação
social; pois acreditavam que o igualitarismo criado pelo Estado de bem-estar destruía a
liberdade dos cidadãos, bem como a livre concorrência que, para os neoliberais, era responsável
pela prosperidade. Defendem ainda que a desigualdade seria algo necessário nas sociedades
ocidentais, como forma de manter a competição e a estimular e economia.
Segundo Iamamoto (2010),
Com a crise dos anos 70, as ideiais neoliberais preconizavam a desarticulação do poder
dos sindicatos, como condição de viabilizar o rebaixamento salarial, aumentar a
competitividade dos trabalhadores e impor a política de ajuste monetário. Essas
medidas tem por fim atingir o poder dos sindicatos, possibilitar a ampliação da taxa
“natural” de desemprego, implantar uma política de estabilidade monetária e uma
reforma fiscal que reduza os impostos sobre as altas rendas e favoreça a elevação das
taxas de jurus, preservando os rendimentos do capital financeiro (IAMAMOTO, 2010,
p. 141, grifos da autora).
Assim, os liberais avançaram, responsabilizando a intervenção estatal, bem como o

movimento operário pela crise, enfatizando que o poder de reivindicação e pressão salarial que
os sindicatos adquiriram no Estado de bem-estar fizeram com que o Estado aumentasse os
gastos sociais. Segundo os neoliberais essa situação fez com que os lucros empresariais
diminuíssem e a inflação aumentasse.
Partindo desse pressuposto, os neoliberais trouxeram como resposta à crise, aspectos
tais como um Estado forte e capaz de controlar os sindicatos, bem como o rompimento com o
intervencionismo estatal nas esferas social e econômica, pois o Estado deveria ter como objetivo
principal a estabilização da moeda. Preconizavam ainda a diminuição com os gastos sociais,
bem como a manutenção do desemprego, aumentando o exército industrial de reserva, como
forma de pressionar os sindicatos.
Anderson (1995) afirma que, nesse momento, o quadro do neoliberalismo passa a ser
positivo, a partir de êxito na contenção da crise de 1970, com a queda da inflação nos países
onde foi implantado. O neoliberalismo alcançou vitórias como a recuperação dos lucros, a
derrota do movimento sindical, a contenção das greves, bem como dos salários da classe

119
trabalhadora, e ainda o crescimento da taxa de desemprego, ponto necessário para a economia
de mercado.
Pode-se dizer, portanto, que a política neoliberal nesses aspectos foi eficiente para a
movimentação capitalista. Porém, as taxas de crescimentos foram estáveis e não exorbitantes. A
razão disso está no fato de que a política neoliberal fez com que expandisse a especulação, em
detrimento das condições produtivas.
Portanto, a influência da reestruturação produtiva não se limitou ao mundo do trabalho,
atacou também o Estado, culpando-o pela crise capitalista. A classe trabalhadora foi a mais
atingida no processo de avanço como neoliberalismo, sendo atingida em sua representatividade
operária, bem como em sua estabilidade empregatícia, diante do crescimento do desemprego.
Segundo Couto (2008), no Brasil, o neoliberalismo vai adentrar na década de 1990,
com o Governo Collor (1990-1992), mas é nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso
(FHC – 1995-2002) que vai se tornar mais evidente. Assim, tendo como pressuposto a
viabilização das reformas fiscais ditadas pelas organizações multilaterais como o Fundo
Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, o Governo FHC viabilizou os ajustes
neoliberais no Brasil.
De acordo com Carinhato (2008), os ajustes neoliberais no Brasil, tinham como
objetivo o,
[...] Combate à inflação, através da dolarização da economia e valorização das moedas

nacionais, associado a uma ênfase na necessidade de ajuste fiscal. Junto dessas
orientações, ainda podemos citar a reforma do Estado – mormente privatizações e
reforma administrativa – desregulamentação dos mercados e liberalização comercial e
financeira. Aplicadas tais políticas reformistas, o país estaria apto para o crescimento
econômico (CARINHATO, 2008, p. 4)
O crescimento econômico era, então, a principal justificativa para os ajustes neoliberais

no Brasil, bem como a busca pela estabilização econômica, por meio do combate à inflação.
Assim, a privatização em massa das empresas estatais, a realização de empréstimos junto aos
organismos internacionais, bem como a abertura econômica foram as principais características
do Governo FHC. Tais estratégias eram justificadas como um requisito para que o país ganhasse
competitividade.

120
Sobre esse período de ajuste neoliberal no Brasil, Iamamoto (2011), expõe que a
participação do Estado em relação ao financiamento dos serviços do tipo social foi diminuída, o
que trouxe fortes consequências para o campo social, tais como:
O retrocesso no emprego, a distribuição regressiva de renda e a ampliação da pobreza,

acentuando as desigualdades nos estratos socioeconômicos, de gênero e localização
geográfica urbana e rural, além da queda dos níveis educacionais dos jovens
(IAMAMOTO, 2010, p. 147).
Portanto, os ajustes neoliberais tendo como foco o crescimento econômico, não

possibilitaram o desenvolvimento social, ao contrário, tornou a sociedade ainda mais desigual,
na medida em que as políticas sociais públicas, que são consideradas onerosas pelos neoliberais,
tiveram seu financiamento tendo em vista a busca pela consolidação de um Estado Mínimo.
O SURGIMENTO DAS PRIMEIRAS ESCOLAS DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL

NO BRASIL
Para se compreender como se dá as relações e o surgimento de políticas públicas de
ensino profissionalizante, é preciso ter em presente que esse tipo de ensino se constituiu como
um mecanismo de controle da força de trabalho, dentro da manutenção da reprodução do capital.
Sendo assim, faz-se necessário adentrar inicialmente como se deu o surgimento de políticas
públicas pelo direito à educação profissional.
Segundo Fonseca (1961), a formação do trabalhador no Brasil iniciou desde os tempos
mais antigos da colonização, marcados por um ensino de aprendizagem de ofício, sendo que os
jesuítas eram os educadores dos índios e escravos. De acordo com o mesmo autor “[...]
habituou-se o povo de nossa terra a ver aquela forma de ensino como destinada somente a
elementos das mais baixas categorias sociais” (FONSECA, 1961, p. 68). Nesse contexto, o
trabalho braçal era visto como algo estritamente vinculado à condição de pobreza.
É na descoberta do ouro em Minas Gerais que se amplia a necessidade de qualificar a
mão de obra, para trabalhar nas Casas de Fundição e na Casa da Moeda, as quais foram
fundadas em razão da grande quantidade de ouro extraído naquela época. Assim, nesse contexto

121
surgiu a necessidade de um manuseio qualificado desses materiais extraído das minas,
contribuindo, então, para um aperfeiçoamento técnico dos seus ofícios (FONSECA, 1961).
Vale ressaltar que surge no mesmo período a criação de Centros de Aprendizagem de
Ofícios no Arsenal da Marinha brasileira, os quais passam a recrutar aprendizes, onde esse
recrutamento era feito por operários especializados trazidos de Portugal (FONSECA, 1961). É
preciso salientar que a única exigência para o recrutamento era que o indivíduo tivesse
capacidade para produzir.
De acordo com Prado Júnior (2006), no Brasil, a educação profissional nos anos de
1800 era destinada às camadas mais pobre da época, como as mulheres, crianças e jovens
advindos das famílias estrangeiras empobrecidas. Nos ofícios manufatureiros, exerciam-se
atividades como encadernação, tipografia, tornearia, sapataria, alfaiataria, tecelagem, fiação
costura e carpintaria.
Fonseca (1961) expõe que é no bojo de abertura de Portos brasileiros ao comércio com
Nações estrangeiras, com a chegada da Família Real Portuguesa ao Brasil em 1808, que se
começa o processo de consolidação da indústria, haja vista que até então os ofícios eram
eminentemente artesanais. Nesse processo surge uma nova demanda de qualificação da força de
trabalho, contribuindo assim para o surgimento de escolas profissionalizantes e a implantação de
uma forma organizacional de ensino público no país.
Ainda segundo o autor citado,
A tentativa de organização do ensino revelava uma tendência à evolução do conceito

dominante sobre o ensino profissional, pois mostrava que a consciência nacional
começava a se preocupar com o problema (FONSECA, 1961, p.128).
Mostra-se então o interesse em qualificar alguma mão de obra, haja vista as

necessidades da camada elitizada que aumenta com a chegada da Corte Real Portuguesa. O
expoente desse processo é a criação do Colégio das Fábricas, em 1809, no Rio de Janeiro. Essa
instituição serviu de referência para a criação de outros estabelecimentos de ensino
profissionalizantes.
De acordo com Cunha (2000), em 1875, no Rio de Janeiro, foi criado o Asilo dos
Meninos Desvalidos, sendo voltado às crianças com idade de seis a doze anos encontradas em

122
situação de mendicância nas ruas da cidade. Segundo o citado autor, crianças eram levadas pelas
autoridades policiais para a unidade, com o objetivo de que as mesmas recebessem instrução
educacional, sendo que posteriormente, quando aprendido o ofício, elas deveriam trabalhar para
pagar sua aprendizagem.
Percebe-se que se tratava de uma formação compulsória, ou seja, baseada na coerção da
força de trabalho, como forma de manter controladas as pessoas consideradas “miseráveis”, as
quais deveriam, portanto, contribuir de alguma forma para a economia do país, com o único
objeto que poderia dispor: sua força de trabalho. É importante destacar que é com o fim da
escravidão e com a proclamação da república que nasce um novo panorama dessa relação de
ensino de ofícios para um ensino técnico.
O marco histórico da educação profissional no país se deu no início do século XX,
sobretudo nos anos de 1909 quando o Governador do Rio de Janeiro, Nilo Peçanha assumiu o
poder de 1909 a 1910. O referido presidente assinou o Decreto Lei nº. 7.566, criando unidades
federativas de ensino, as chamadas as Escolas de Aprendizes Artífices. Criou ainda o ensino
agrícola com o intuito de qualificar a mão-de-obra especializada no campo da agricultura, da
própria indústria e do comércio (BRASIL, 2013b).
Nesse processo se fortalece a oferta de profissionalização de mão de obra, diante da
demanda por qualificação, já que o país estava vivenciando um novo modelo de economia
pautada na indústria, uma vez que anteriormente a economia brasileira era eminentemente
agroexportadora.
É nesse contexto de surgimento de indústrias que o Estado passa a investir em políticas
sociais voltadas para a educação no intuito de fortalecer o sistema, dando subsídios para o
aumento de lucratividade, bem como da produção dos bens materiais produzidos nas empresas.
Assim, é no investimento da qualificação da força de trabalho que o Estado passa a contribuir
com o sistema dominante, decretando leis com a finalidade de qualificar a força de trabalho.
Daí então, ao longo dos anos, esses decretos são criados e recriados de acordo com a
demanda de produção e reprodução das relações sociais. São exemplos o Decreto-Lei nº
4.073/1942, que ficou conhecida como a Lei Orgânica do Ensino Industrial; o Decreto-Lei nº
6.141/1943, denominada de Lei Orgânica do Ensino Comercial; o Decreto-Lei nº 9.613/1946, a

123
Lei Orgânica do Ensino Agrícola, bem como a Lei nº. 4.127/1942 que Estabelece as bases de
organização da rede federal de estabelecimentos de ensino industrial, ressaltando que essa
última teve o poder de transformar as escolas de Aprendizes Artífices em Escolas Industriais e
Técnicas, oferecendo uma formação profissional técnica vinculada ao ensino industrial e
comércio (BRASIL, 2013b).
É imprescindível ressaltar que é dentro dessa relação política e econômica voltada para
ao benefício e ao serviço da indústria, que o Estado vai construir estratégias, bem como buscar
mecanismo viabilizadores da expansão do setor industrial. Como já se viu uma das principais
estratégias, nesse contexto, foi a construção da legislação social voltada a essa área.
Desse modo, nas primeiras décadas do século XX, tem-se a importância do surgimento
de unidades de ensino profissionalizantes no Brasil, sendo marcada historicamente por
transformações relevantes no meio econômico, social e político, pautado agora na expansão das
atividades produtivas advindas da grande expansão industrial.
Segundo Iamamoto e Carvalho (2011. p. 257) “Essa expansão da produção industrial se
fará acompanhar de uma intensificação da taxa de exploração da força de trabalho”. Assim, à
medida que avança o aprofundamento da industrialização brasileira, e com ela o crescimento da
classe operária, tem-se a exacerbação da exploração da força de trabalho pelo capital. Nesse
sentido, a legislação é uma peça chave na regulação da relação entre capital e trabalho. Ainda de
acordo com a autora citada,
A legislação social se constitui de dispositivos legais que coíbem os maiores excessos e

formas “primitivas” de extração de trabalho excedente, mas, em última instância,
representa a reafirmação da dominação do capital e nunca seu contrário. Incorpora
objetivamente reivindicações históricas do proletariado, para torná-las um acelerador
da acumulação através da regulação e disciplinamento do mercado de trabalho, o que
traz o avanço da subordinação do trabalho para o capital (IAMAMOTO; CARVALHO,
2011, p. 251).
Nesse sentido, ao mesmo tempo em que surgem leis sociais que contemplam alguma
garantia para a classe operária, essa mesma legislação também consolida e reafirma a
dominação do proletariado pelo capital, ou seja, a incorporação de algumas demandas da classe

124
operária, nada mais é do que uma estratégia para acelerar a produção e aumentar a lucratividade
do capital.
Dando continuidade à política de ensino profissionalizante para atender as demandas da
indústria por mão de obra especializada, é criado o Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial (SENAI), em 1942. Segundo Iamamoto e Carvalho (2011, p. 59), a referida instituição
surge, “[...] respondendo à necessidade básica de qualificação da força de trabalho necessária a
expansão industrial”.
Outra instituição importante criada nesse contexto, segundo Iamamoto e Carvalho
(2011) foi o Serviço Social da Indústria (SESI), em 1946, tendo como papel principal tomar
medidas para contribuir para o bem-estar dos trabalhadores industriais. Seu trabalho voltava-se
para a socialização e o lazer dos operários, se constituindo em um mecanismo que procurava
contribuir cada vez mais para a subordinação dos trabalhadores ao patronato.
Tais instituições, enquanto parceria entre Estado e Capital, foram importantes para a
consolidação da burguesia industrial brasileira, uma vez que,
[...] o empresariado industrial, não mais diretamente pela fábrica, mas através de um
sistema de formação profissional paralelo e complementar à política estatal de
preparação para o trabalho, tomou a si a tarefa de formação técnico-política de uma
parcela da classe operária já engajada no mercado de trabalho fabril (NEVES, 1991, p.
198).
A criação de instituições profissionalizantes, fundadas por meio da parceria entre

Estado e burguesia industrial, na realidade foi uma estratégia imprescindível para subordinar a
classe operária, para além do interior das fábricas, estendendo o controle sobre a força de
trabalho. Neves (1997) explicita abaixo como acontece essa dominação:
A formação profissional em sentido estrito no Brasil, portanto, além de destinar-se ao

treinamento da mão-de-obra necessária à execução de tarefas simples nos vários setores
produtivos, ou seja, aquelas tarefas que não demandam o domínio de fundamentos
científicos-tecnológicos para a sua execução, responsabiliza-se pela formação de um
exército industrial de reserva, que vem sustentando, historicamente, as políticas
governamentais de arrocho salarial (NEVES, 1997, p. 26).

125
Assim, é de suma importância para a burguesia industrial a viabilização de mão de obra
que, não estando inserida no mercado de trabalho por falta de qualificação, tenha como
funcionalidade servir de mecanismo para pressionar os trabalhadores empregados,
espacialmente em situações de crise, fazendo com esses de subordinem ainda mais às forças
opressoras do capital. Assim, colocam-se em lados opostos os trabalhadores qualificados e os
que não possuem qualificação.
Ainda no debate acerca do ensino profissionalizante, na década de 1950 e 1960, as
chamadas Escolas Industriais e Técnicas passam a ser denominadas de Escolas Técnicas
Federais, intensificando o processo de formação de mão de obre de nível técnico, diante do
processo de intensificação da industrialização dessa conjuntura. Ressaltando que, nas décadas de
1970 e 1980, essas Escolas Técnicas Federais passam a ser os Centros Federais de Educação
Tecnológica (CEFETs), com o objetivo de formar engenheiros e também tecnólogos (BRASIL,
2013b).É preciso destacar que a partir do ano de 2008, por meio da lei nº 11.892, de 29 de
dezembro de 2008, foram criados os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, os
chamados IFs com o objetivo de substituir os CEFETs.
Essas alterações acompanham o processo de reprodução ampliada do capital,
principalmente nos países subdesenvolvidos como o Brasil, sendo que a mudança no mundo do
trabalho é resultado do desenvolvimento da esfera econômica, que por sua vez impacta na esfera
social. Nesse sentido, o item a seguir visa aprofundar o debate sobre o ensino profissionalizando
na década de 1990, enfocando, sobretudo as políticas governamentais brasileiras de incentivo à
formação técnica.
AS POLÍTICAS DE ENSINO PROFISSIONALIZANTE A PARTIR DA DÉCADA DE

1990 NO BRASIL
Sabe-se que historicamente o trabalho profissionalizante no Brasil consistiu em uma
preocupação em qualificar força de trabalho em função dos interesses do capital. Assim, se para
realizar uma leitura atualizada, como se dá as políticas educacionais voltadas para o ensino
profissionalizante, é preciso adentrar à análise dos governos que assumiram o poder partir dos
anos 1990.

126
No âmbito desse trabalho inicialmente irá se considerar inicialmente os dois Governos
de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), pois, segundo Pinto (2002) é a partir desse
governo que surgem as reformas educacionais em toda a esfera pública de educação,
implantando um novo modelo de educação de nível médio e profissional.
Segundo Galvão et al. (2005), as reformas educacionais realizadas pelo Governo
Fernando Henrique Cardoso, promoveram uma ruptura entre o ensino médio e o
profissionalizante, na medida em que criou, por meio da Lei de Diretrizes de Base da Educação
(LDB – Lei nº 9.394/1996), três níveis ou modalidades de educação profissional: básico, técnico
e tecnológico, o que possibilitou exatamente o que o Governo de caráter neoliberal com o de
FHC planejava que era a promoção de uma maior articulação ou parceria entre o Ministério da
Educação e do Trabalho e Emprego e as instituições públicas e privadas na execução da
educação profissionalizante, expandindo a oferta de ensino profissionalizante pelo setor privado.
É preciso ressaltar que a implantação desse novo modelo educação profissional é
fortemente permeada pela ideia de que o modelo de educação técnica anterior, que era
eminentemente subsidiada pelo fundo público, passaria agora para a iniciativa privada,
reforçando a dualidade da educação brasileira entre educação pública e privada.
Com isso, ainda segundo Galvão et al. (2005), houve a desescolarização do ensino
técnico, uma vez que a profissionalização deveria estar totalmente voltada não a uma formação
geral, mas sim especializada, a qual deveria atender as necessidades de força de trabalho
especializada por parte das empresas. Houve, nesse sentido, o que o autor denomina de
“antinomia” entre a educação geral e a educação técnica.
Em subsequência assume o governo brasileiro, em 2003, o Presidente Luis Inácio Lula
da Silva, gerando uma forte expectativa pela ruptura com o projeto neoliberal que era posto no
governo FHC, mas na verdade, a sociedade acaba por se deparar com a continuidade das
preconizações do projeto neoliberal, revestido agora de roupagem política econômico de
incentivo e expansão de programas governamentais de combate à pobreza, com característica
focalizada e seletiva.
O que de significativo se pode apontar é o Decreto nº 5.154/2004, que visa
regulamentar os artigos da LDB referentes ao ensino profissional e técnico. Assim, se no

127
período de FHC houve a cisão entre ensino médio e ensino técnico, o referido decreto permitiu
que os dois níveis de ensino pudessem ser articulados novamente: “o ensino médio, atendida a
formação geral do educando, poderá prepará-lo para o exercício das profissões técnicas”
(BRASIL, 2004, p. 1).
Com o referido decreto há uma ampliação no conceito de oferta de ensino técnico,
como aponta em seu segundo artigo:
A educação profissional será desenvolvida em articulação com o ensino regular ou em

modalidades que contemplem estratégias de educação continuada, podendo ser
realizada em escolas do ensino regular, em instituições especializadas ou nos ambientes
de trabalho (BRASIL, 2004, p. 1).
Fica claro que essas medidas tomadas trouxeram uma flexibilidade maior a essa
modalidade de ensino, propondo um avanço na educação, no que diz respeito à oferta de ensino
profissionalizante, que se torna, então cada vez mais dinâmico. Assim, um dos pontos crucial
dessas medidas referentesa educação profissional veio a propor nova institucionalidade para as
políticas públicas voltadas para a educação profissional. Nesse sentido, em consonância com o
decreto, a educação profissional deve visar não somente a qualificação de força de trabalho que
venha ao encontro dos interesses do mercado, mas deve preparar o sujeito para o pleno exercício
da cidadania.
Nessa dinâmica do sistema capitalista, o Estado passa a ser o ator fundamental para
reforçar a dinâmica do mercado, através de suas políticas, atuando com base nos interesses do
capital, criando as condições necessárias para produção e reprodução do sistema, mas ao mesmo
tempo, tem-se a procura por legitimação sociopolítica, e para tanto, as políticas sociais também
são construídas tendo como cerne o objetivo de produzir efeitos sociais.
O presente estudo teve como objetivo analisar as possibilidades que as Políticas Sociais
oferecem na geração de emprego e renda através da qualificação profissional no contexto da
reprodução do capital.

128
É nessa dinâmica entre Capital, Estado e sociedade, que surge a necessidade da
qualificação da mão de obra, que é de suma importância para o desenvolvimento do processo
produtivo, sendo, dessa forma, funcional aos interesses do capital, na medida em que busca o
aumento da produtividade e da acumulação de capital. Partindo desse pressuposto, a Educação
Profissional torna-se, então, uma ferramenta central para superar a qualificação da mão de obra
para a inserção no mercado de trabalho.
De acordo com Santos e Rodrigues (2012), a Educação Profissional e Tecnológica
surge de forma consolidada, na última década, como uma das principais políticas públicas
implantadas pelo Governo Federal na área da educação, sendo composta por um conjunto de
ações e programas desde a reformulação das Escolas Técnicas e Centros Tecnológicos.
Nesse sentido, evidenciou-se que há uma preocupação em preparar o trabalhador para
ingressar no mundo do trabalho, havendo a demanda pelo treinamento de mão-de-obra com o
objetivo de atender as requisições do mercado de trabalho. Nesse âmbito, as políticas sociais
direcionadas a qualificação profissional assume cada vez mais a demanda de ofertar cursos
técnicos para a população, com o objetivo de aumentar os índices de mão de obra qualificada em
vista das necessidades do capital na era globalizada.
Entende-se que o sistema de produção capitalista ao propiciar a consolidação do
modelo de sociedade burguês, efetiva também ideologias que se tornam hegemônicas, ou seja,
são naturalizadas nas relações construídas em sociedade. Tais relações são difundidas como
valores definidos e preservados pela sociedade.
Nesse processo, os valores capitalistas são difundidos, reforçados e praticados
socialmente, colocando os indivíduos no lugar de não sujeitos da história, como se não fossem
capazes de interferir e decidir sobre os rumos da sociedade, de fazer diferente, de fazerem
história, de se colocarem como sujeitos no processo de construção de suas vidas, na dimensão
pessoal, bem como do seu papel como sujeito na dimensão profissional.
Assim, por meio da pesquisa pôde-se perceber como se deu as relações de produção e
reprodução do trabalho, também entender como as organizações no modo de produção oram se
concretizando através de novos modelos produtivos, os quais tendem cada vez mais a

129
aprofundar a lógica de dominação do trabalho pelo capital, bem como mascarar as
desigualdades e precarizar os direitos sociais.
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131
Assistência Social e Direitos Sociais na interface do Estado e da Sociedade
Irinéia Raquel Vieira46
RESUMO: O presente artigo é resultado de pesquisa bibliográfica, tem como principal objetivo tecer
reflexões acerca da Política de Assistência Social, enquanto direito social legitimado e as dificuldades
postas na contemporaneidade à efetivação do mesmo na busca de uma cidadania efetiva, em uma relação
de Estado e Sociedade, além de tecer considerações acerca da formação do Estado, relacionando com o
período histórico no qual estamos situados.
Palavras chaves – Estado, Direitos Sociais, Assistência Social
1. Estado e Sociedade
O Estado e a Sociedade são esferas que estão intimamente relacionadas, não há como
falar em uma sem se referir a outra, esta relação está sendo construída historicamente,
obedecendo às particularidades e interesses próprios de cada esfera, sem desconsiderar a
interdependência que há entre as mesmas. (Pereira, 2001)
O Estado nem sempre existiu, o mesmo é fruto da sociedade. Sobre a formação do
Estado, Engels (1884) em seu livro “A origem da família, da Propriedade Privada e do Estado”,
analisa a origem do Estado em distintas civilizações, discorre a partir de uma análise histórica
as três formas principais que embasam o surgimento do Estado a partir da desagregação de
tribos e clãs - Atenas, Roma e Germânia - Em Atenas o Estado surge a partir das diferenças de
classe, já em Roma há um Estado formado por cidadãos, onde a aristocracia e a plebe se
confundem. Nos dois casos a classe dominada é destinada a escravidão. No caso dos
germânicos, o Estado surge com a conquista de territórios estrangeiros.
46
Instituição: Universidade Estadual do Ceará – UECE; Mestrado Acadêmico em Serviço Social, Trabalho e
Questão Social – MASS. Telefone: (85) 3384.2448/ (85) 97732088 Email: raquellee_01@hotmail.com

132
O Estado não é, portanto, de modo algum, um poder que é imposto de fora da
sociedade e tão pouco é “a realidade da ideia ética”, nem “a imagem e a realidade da
razão”, como afirma Hegel. É antes um produto da sociedade, quando essa chega a um
determinado grau de desenvolvimento. É o reconhecimento de que essa sociedade está
enredada numa irremediável contradição com ela própria, que está dividida em
oposições inconciliáveis de que ela não é capaz de se livrar. Mas para que essas
oposições, classes com interesses econômicos em conflito não se devorem e não
consumam a sociedade numa luta estéril, tornou-se necessário um poder situado
aparentemente acima da sociedade, chamado a amortecer o choque e a mantê-lo dentro
dos limites da “ordem”. Esse poder, surgido da sociedade, mas que se coloca acima
dela que se aliena cada vez mais dela, é o Estado. (Ibd, p.209-210)
Dessa forma Engels de um ponto de vista histórico caracteriza o Estado como um

produto que surge do desenvolvimento e complexificação da sociedade, tendo como objetivo
conter as lutas de classe, o mesmo passa a alienar-se cada vez mais da sociedade, se colocando
acima dela.
Em relação a conceituação de Estado, as opiniões são distintas, o que permite afirmar
que tal conceituação é ampla e complexa. Potyara (2001) cita quatro elementos, apontados por
autores, que constituem o Estado, sendo eles: 1) O poder coercitivo, delegado da própria
sociedade; 2)O território, que se refere ao espaço aonde o poder estatal é realizado, onde alguns
denominam de sociedade, reforçando a relação que há entre ambas entidades; 3) A máquina
burocrática, referente a administração; 4) Conjunto de condutas e comportamentos gerais
previsíveis, criando uma cultura política.
A presença desses elementos, contudo, tem caráter mais ideal do que real. Na prática,
os Estados têm grande dificuldade de exercer o seu poder, regular a sociedade, aplicar
regras e controlar a entrada de elementos externos indesejáveis no seu território. ( Ibd,
143)
Dentro de uma análise lógico dedutiva de Estado, tendo como referência Rousseau, o
Estado aparece como o resultado de um contrato social entre os homens. Nessa perspectiva o
Estado não é resultado da complexificação da sociedade e sim uma resposta lógica a
necessidade de ordem. (Weffort, 2006).
Como podemos perceber no decorrer da história o Estado se apresentou de diversas
maneiras, e foi interpretado também de forma distinta. No tópico seguinte

133
teceremos considerações acerca do Estado Keynesiano e do Estado neoliberal, abordando suas
propostas e a incidência de suas ações na sociedade e na garantia ou negação de direitos.
2. O Estado Keynesiano e o Estado Neoliberal

É na década de 1930, com o quase colapso do capitalismo que o Estado passa a ganhar
mais ênfase na esfera econômica, buscando resolver as demandas advindas das tensões sociais,
provocadas pelas crises do capital, (Nobre, 2001)
Nessa fase é o próprio Estado que cria mecanismos para a acumulação de capital:
torna-se empresário naquelas áreas que demandam pesados investimentos ou levam
muito tempo para dar retorno; financia, através de uma rede própria de bancos, os
recursos necessários a novos investimentos ou na recuperação de outros, subsidia os
empreendimentos particulares através de redução ou eliminação tributária, bem como
do controle sobre os salários e os lucros; e finalmente, protege seus mercados internos
através de pesadas taxações de produtos importados. (Ibd. P. 14)
O Estado Keynesiano passa a ter suas ideias traduzidas pelo Welfare State – Estado de
Bem Estar Social este se estrutura nos seguintes princípios: 1) Responsabilidade Estatal; 2)
Universalidade dos serviços sociais; 3) Implantação de um “rede de segurança” de serviços de
assistência social. (Behring, 2007). Esta atrelado ao pacto keynesiano e fordista, ressaltamos
ainda que o Welfare State desenvolveu-se de maneira diferenciada nos diversos países. As
propostas apresentadas pelo Welfare State traduzem as concepções universal, igualitária e de
sistema de proteção social, tendo os seus pilares construídos a partir de uma lógica de
solidariedade social. No Estado Keynesiano, as políticas sociais aparecem como respostas às
demandas de conformação dos direitos individuais. Ressalta-se que na base desse Estado,
encontra-se “um vasto campo de lutas da sociedade e dos homens para verem atendidas suas
demandas de liberdade, autonomia e igualdade” (Couto, 2010, p. 61)
No Keynesianismo o Estado age como um agente externo em nome do bem comum,
tendo legitimidade para agir por meio de um conjunto de medidas econômicas e sociais, tendo
em vista gerar a demanda efetiva.
O Estado teve de assumir novos papéis e construir novos poderes institucionais; o

capital corporativo teve de ajustar as velas em certos aspectos para seguir com mais

134
suavidade a trilhada lucratividade segura;e o trabalho organizado teve de assumir
novos papéis e funções relativos ao desempenho nos mercados de trabalho e nos
processos de produção. (Harvey, 1996, p. 131)
O período que abrange os anos de 1956 a 1973, marca a incapacidade

do keynesianismo de dar conta das contradições próprias do capitalismo, sendo todos alvos da
rigidez que atravessava a economia e o Estado (Ibd, 1973). A crise do Welfare State centra-se
na crise financeira, proveniente do limite do Estado em estar financiando as políticas sociais,
além da crise no mundo do trabalho, provenientes da mundialização do capital. Nesse contexto
de rigidez que não dava mais conta da realidade surge a acumulação flexível, que se confronta
diretamente com a rigidez própria do período keynesiano.
No que se refere ao Estado Neoliberal, seu surgimento está relacionado a nova fase de
acumulação de capital e o ressurgimento das ideias liberais, este surge como crítica ao Estado
Social de perspectiva Keynesiana, a crítica encontra-se embasada no que as ideias neoliberais
consideram como poder excessivo do Estado Social, no que se refere ao mercado e à
sociedade. (Nobre, 2001; Couto, 2010) Há nesse período uma minimização da responsabilidade
do Estado no que concerne à execução das políticas sociais e garantia de direitos.
Couto (2010), aponta que o paradigma neoliberal centrou-se em três propostas
principais:
(...) sendo a primeira a de reversão acelerada das nacionalizações do pós-guerra; a
segunda, na crescente tendência à desregulamentação de atividades econômicas e
sociais pelo Estado; e a terceira, na tendência de transformar os poderes universiais da
proteção social pela particularização de benefícios sociais. ( p. 72)
Nessa perspectiva há um retrocesso no campo dos direitos sociais que ficam relegados
ao campo da filantropia ou retornam a lógica de mercado. Neste cenário o Estado assume o
papel de regulamentador do mercado, tendo como papel ofertar as condições necessárias para o
pleno funcionamento do mesmo.
3. Assistência Social e Direitos Sociais

Enquanto nos países centrais havia a garantia de “pleno emprego” e o aumento da
seguridade social e de outros direitos sociais conquistados, nos países periféricos havia

135
um “assistia-se à defesa da modernização e do desenvolvimentismo como meio de
integração menos oneroso desses países à ordem econômica mundial” (Mota, 2009)
No caso brasileiro o conjunto de direitos sociais só serão garantidos no ano de 1988 via
promulgação da Constituição, destacamos a Política de Assistência Social, onde a referida foi
inserida no campo das políticas públicas de Direito do Cidadão e Dever do Estado, ao lado das
políticas de Saúde e Previdência Social, compondo assim o tripé da Seguridade Social
Brasileira.
Art. 6° São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer,

segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência
aos desamparados, na forma desta Constituição. (C.F 1988)
Art. 194° A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social (C. F. 1988)
Embora a Assistência Social tenha alcançado nesse período, status de Política Pública a
história de efetivação desta política demonstra que os caminhos para efetivação desta, não
foram tão fáceis. A sua lei de regulamentação foi aprovada apenas no ano de 1993, após um
processo de mobilização popular intenso, e a sua política nacional – PNAS - é lançada somente
no ano de 2004.
Esse processo tardio de efetivação da Política de Assistência Social enquanto direito
social está diretamente relacionado com o processo de abertura neoliberal que o país passou a
partir da década de 1990.
Dagnino (2004) aponta o surgimento de dois projetos contraditórios, porém com ênfase
aos mesmos objetos: o primeiro, de cunho democratizante, onde se intensifica a luta pelos
direitos sociais a serem garantidos pelo Estado, com ênfase na participação popular, na
formulação das políticas públicas em parceria com o Estado; o segundo, o projeto neoliberal
que tem como lógica um Estado mínimo, que também visa uma participação popular, porém de
uma forma solidária, voluntária, ou seja, coloca a sociedade civil como garantidora dos direitos,
desresponsabilizando o Estado de direito e forjando uma participação popular sem ênfase no
direito. ( Dagnino, 2004).

136
Por um lado, a constituição dos espaços públicos representa o saldo positivo das
décadas de luta pela democratização, expresso especialmente pela constituição de
1988, que foi fundamental na implementação destes espaços de participação da
sociedade civil na gestão da sociedade. Por outro lado, o processo de encolhimento do
Estado e da progressiva transferência de suas responsabilidades sociais para a
sociedade civil, que tem caracterizado os últimos anos, estaria conferindo uma
dimensão perversa a essas jovens experiências, acentuada pela nebulosidade que cerca
as diferentes intenções que orientam a participação (Dagnino, 2004, p. 143).
Mota (2009) ainda aponta 02 processos que marcam a década de 1980:
a redefinição das bases da economia-mundo através da resstruturação produtiva e das

mudanças no mundo do trabalho; a ofensiva ideopolítica necessária à construção da
hegemonia do grande capital, evidenciada na emergência de um novo imperialismo e
de uma nova fase do captalismo, marcada pela acumulação com predomínio rentista.
(Ibd, p. 30)
Isso nos evidencia o porquê do retrocesso dos direitos sociais na década de 1990, em
especial no que se refere à Política de Assistência Social.
Sendo assim é imprescindível pensar a relação entre Estado e Sociedade Civil na busca
da garantia dos direitos sociais, em um cenário neoliberal de minimização dos
direitos. Telles (1994) em sua análise nos direciona a duas questões distintas, onde a primeira
refere-se ao fato de que os direitos no campo da sociedade não estão relacionados apenas a
forma da lei escrita, mas também se referem à forma de como as relações sociais se estruturam,
ou seja, é o reconhecimento do outro sujeito acerca de determinado valor na sociedade; a
segunda questão relaciona-se que os direitos sociais produzem uma linguajem pública própria
“que baliza os critérios pelos quais os dramas da existência são problematizados e julgados nas
suas exigências de equidade e de justiça” (Telles, 1994, p.139)
Em um contexto de uma sociedade amplamente diversificada, heterogênea e complexa
aonde “as organizações estatais não dão conta das exigências cidadãs e no quais
referências identitárias tradicionais são erodidas” (Telles, 1994, p. 144). A interface entre
Estado e Sociedade na perspectiva dos direitos sociais deve ser apreendida enquanto desafio
posto.
Teles ainda sinaliza que a mediação entre leis e direitos estabelece “as regras de uma
convivência cidadã através do exercício prático da civilidade” (Telles, 1994, p. 144)

137
Na sociedade contemporânea há um acréscimo exacerbado da “afirmação das
diferenças”, e não há uma garantia da equivalência jurídica, pautada no princípio da igualdade,
esse fato reforça um processo denominado por Telles (1994) de apartheid social, aonde “as
distinções sociais são tão grandes que parece não ser plausível uma medida comum que permita
que a questão da justiça se coloque como problema e critério de julgamento nas relações
sociais” (p. 145). É justamente nesse campo de conflitos, e de redefinição das relações entre
Estado e Sociedade, que os diretos sociais se ancoram enquanto esperança de garantia da
cidadania e da generalização destes mesmos direitos.
Procedimentos informais de arbitragem deslocam a tradicional centralidade e

unicidade do direito estatal, gerando uma legalidade descontínua e fragmentária,
construída nas formas negociadas de resolução e arbitragem de conflitos, mas que é,
por isso, mesmo, portadora de virtualidades inéditas para uma cidadania ampliada, na
medida em que se abre ao reconhecimento de novos direitos e aos princípios de justiça
social (Telles, 1994, p.146)
O contexto histórico atual embutido de uma lógica neoliberal, oferta limites e

possibilidades de construção de uma cidadania efetiva, alguns limites já foram expressos
anteriormente, quando os direitos são executados de uma maneira desigual pautado em uma
afirmação de diferenças e um poder de barganha.
Além desses desafios Telles (1994) relata a questão referente às mudanças no mundo do
trabalho, aonde a interferência do neoliberalismo se faz presente, exigindo cada vez maior
produtividade, fundamentadas em novas tecnologias, restringindo os trabalhadores menos
capacitados que ficam a margem do mercado formal, ficando dependentes de
relações precarizadas de trabalhos informais, terceirizadas e de subcontratações, sem garantia
das proteções legais. “É nesse horizonte de problemas e desafios que a questão da pobreza atual
se coloca como problema propriamente político de invenção e pactuação das regras da vida
social” (p, 151)
Em relação aos direitos sociais, fica evidente que nesse cenário, os mesmos foram
minimizados deteriorados, esquecidos. “direitos não fazem parte das regras do jogo, mesmo
quando sacramentados em lei ou corporificados em instituições” (Telles, 1994, p. 152)

138
Diante desse cenário de incertezas e limites, também há evidência de possibilidades de
interface entre Estado e Sociedade no mundo contemporâneo, destacam-se a construção
de espaços públicos que permitem a visibilidades dos conflitos existentes, permitindo que
tais conflitos sejam discutidos e pensados em uma superação dos mesmos.
(...) parcelas mais atuantes de sindicatos e organizações fabris propuseram uma

negociação pública e publicizada em espaços de representação e interlocução,
acenando com a possibilidade e plausibilidade de uma regulação social da economia
pautada pelo reconhecimento e garantia de direitos. (...) tentando a difícil equação
entre economia e direitos, acumulação e equidade, pactuando o sentido de uma
modernização necessária (Telles, 1994 p.155)
Esses espaços ganharam evidência a partir da promulgação da constituição de 1988,

como locais de possibilidades de uma cidadania ativa, onde “os movimentos sociais podiam
estar dialogando com os governos locais, deslocando práticas tradicionais de mandonismo,
clientelismo e assistencialismo em formas de gestão pública que se abrem à participação
popular” (Telles, 1994,p.)
A política de Assistência, enquanto direito social legitimado, não estar além desses
processos que citamos, os espaços de participação, fortalecimentos, monitoramento e avaliação
desta política se dá em especial nos conselhos47.
A participação da população nos Conselhos de Assistência Social é amparada na LOAS
artigo 5° que trata da diretrizes da Assistência Social48 e o artigo 6° que dispõe sobre a
organização e a gestão da política :
inciso II – Participação da população, por meio de organizações representativas, na

formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. ( BRASIL,
LOAS, 1993, art. 5º)
...
As ações na área de assistência social são organizados em sistema descentralizado e
participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social
abrangidas por esta Lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de
47
Embora os conselhos sejam os espaços de participação e controle social mais evidenciados na Política de
Assistência Social, existem outros de relevante importância, como os Fóruns e as Conferências.
48
Constituem-se enquanto diretrizes da Política de Assistência Social, a participação da população, a
descentralização político –administrativa e a primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de
Assistência Social. ( LOAS, 1993)

139
instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na
área. (BRASIL, LOAS,1993, art. 6º)
A LOAS regulamenta, portanto o que estava previsto nos artigos 203 e 204 da Carta
Magna, que trata do objetivo da assistência e garante a participação popular da sociedade civil
em todos os níveis.
Estes espaços públicos tem por tarefa a desconstrução dos privilégios postos na
contemporaneidade, no que tange a efetivação dos direitos sociais, são “espaços reinventados de
democracia e cidadania, abertos à invenção política que as transformações e desafio no país (e
no mundo) estão a exigir (Telles, 1944, p.165).
Tais mecanismos de participação podem ser espaços de garantia, fortalecimento de
novos direitos, porém podem também ser espaços de manutenção da ordem vigente, portanto
faz-se necessária a busca de efetivação dos mesmos, rumo ao fortalecimento e criação de
direitos sociais, sem desconsiderar a luta de classes que permeia estes espaços.
4. Conclusão
Recorrer às características principais do Estado, desde a sua concepção, nos faz perceber
e refletir acerca da efetivação das políticas sociais, de como essas foram sendo
construídas, efetivadas e do papel do Estado na execução das mesmas em sua constante relação
com a sociedade. Tendo a percepção de que o Estado emana da sociedade como resposta à
sua complexificação, dentro de uma perspectiva histórica.
Nota-se que em um contexto neoliberal os direitos são minimizados, fragilizados e em
muitos casos negados, porém no campo da relação Estado e Sociedade, os espaços públicos
democráticos encontram-se como possibilidade de superação dessa lógica. A Assistência Social,
enquanto direito social também se insere no campo de minimização e de possibilidades, onde os
conselhos (espaços democráticos públicos) evidenciam-se como espaços de superação e
fortalecimento do que estar posto.
Mas não se pode ocultar os limites destes espaços institucionalizados de participação e
controle social que em muitos casos, apresentam-se como entraves a luta pela efetivação

140
dos direitos sociais, por abrigarem em seu interior distintos sujeitos com interesses de classes
diferentes.
Dessa forma apresentam-se os conselhos como espaços de efetivação do Controle
Social, permeado de limites e possibilidades.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988 – texto constitucional de 5 de
outubro de 1988 com alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1 de 1992 a 44 de
2004, e pelas Emendas Constitucionais de Revisão de n.1 a 6, de 1994, - 17 ed. - Brasilia: 405
p. - (Série Textos Básicos)
_______. Presidência da República. Lei Orgânica da Assistência Social, lei n° 8,742, de 7 de

dezembro de 1993, publicada na DOU de 8 de dezembro 1993.
BERHING. Elaine Rosseti & BOSCHETTI, Ivanete. Política Social fundamentos e história. 2º
ed. São Paulo: Cortez, 2007.
COUTO. Berenice Rojas. O direito social e a assistência social na sociedade brasileira: uma
equação possível? 4º ed. – São Paulo: Cortez, 2010
DAGNINO, Evelina. Construção democrática, neoliberalismo e participação: os dilemas da

confluência perversa. In: Política e Sociedade – Dossiê Movimentos Sociais, participação e
democracia. Santa Catarina: UFSC, outubro de 2004, n° 05, p. 139-164.
acesso<http://www.periodicos.ufsc.br/index.php/politica/articie/view/1983/1732>
ENGELS, Friederich. A oriegem da Família da Propriedade Priada e do Estado. 3ºed. São

Paulo: Escala.
NOBRE. Maria Cristina de Queiroz. Estados Keynesiano e Neoliberal: Formas Históricas do

Estado capitalista no século xx. In: Humanidades e Ciências Sociais. Fortaleza: UECE, 1999 –
Semestral. Conteúdo: ano 3, v.3, n.1, junq dez, 2001.

141
MOTA. Ana Elizabete. O mito da Assistência Social: ensaios sobre Estado, Política e
Sociedade. 3º ed.. – São Paulo: Crtez, 2009.
PEREIRA, Potyara A. Estado, Regulação Social e Controle Democrático. IN: Bravo, Ma.
Inês Souza Pereira, POtyara A. P. Orgs. Política Social e Democrática – São Paulo: Cortez; Rio
de Janeiro: UERJ, 2001;
POLITICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL – PNAS, aprovada pelo Conselho

Nacional de Assistência Social por intermédio da resolução n° 145, de 15 de outubro de 2004, e
publicada no Diário Oficial da União – DOU do dia 28 de outubro de 2004.
TELLES, Veta Lúcia da Silva. Sociedade Civil e a constituição de espaços públicos.

In Dagnino (org). Anos 90: Política e Sociedade no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1994.
1.

142
BREVE ANÁLISE SOBRE A POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL
KELRY DANTAS DE FREITAS49
AIONE MARIA DA COSTA SOUSA50
RESUMO: A saúde inicialmente era pautada na filantropa e na prática liberal. Com o aprofundamento
da questão social no início do século XX, o Estado passou a intervir sobre a mesma. Constituída de
forma seletiva, esta foi estruturada em dois setores: a saúde pública e a medicina previdenciária. Nos
anos de 1980, após o período ditatorial, em decorrência das grandes mobilizações sociais da época, o
Movimento da Reforma Sanitária foi significativo no processo de criação do Sistema Único de Saúde
(SUS). A saúde passou a ser garantida constitucionalmente e concebida como direito de todos e dever do
Estado. No entanto, o giro neoliberal e as contrarreformas do Estado têm privatizado, sucateado e
terceirizado os serviços de saúde, fazendo com que os direitos conquistados constitucionalmente sejam
desmontados e negados. Sobre essa perspectiva é que segue nossa análise: entender como se estruturou a
saúde pública no Brasil e qual o panorama atual diante dos ideais neoliberalistas.
Palavras-chave:Saúde Pública, Estado e Neoliberalismo.
1 RESGATE HISTÓRICO DO DESENVOLVIMENTO DA POLÍTICA DE SAÚDE NO

BRASIL.
Neste item abordaremos o período em que a saúde era pautada na filantropia e na prática
liberal, ressaltando a necessidade de intervenção do Estado, frente ao aprofundamento da
questão social no Brasil. Situaremos o período ditatorial e os rebatimentos das mudanças
políticas e econômicas ocorridas no país, examinando as alterações na área da saúde.
49
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. Email: kelrydf21@hotmail.com. (84)
9180.8412
50
PROFª. Drªda UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. Email: email:
aionesousa@hotmail.com. (84) 9977.4044

143
Posteriormente, com o processo de reabertura democrática no Brasil, enfatizaremos o projeto de
Reforma Sanitária. Nesta discussão a década de 1980 é um período fundamental pelas
transformações que ocorreram no cenário nacional, que repercute nas políticas sociais, como a
saúde. Por fim, trataremos do o retrocesso político social do governo brasileiro, diante da
chamada “Contrarreforma do Estado” que ocorre sob os ditames do Neoliberalismo. Esta
abordagem se faz na perspectiva de analisarmos os rebatimentos desse processo para a saúde,
discutindo especialmente o sucateamento do Sistema Único de Saúde brasileiro.
1.1 A questão da saúde brasileira e início da intervenção do Estado.

Antes da ação estatal, nos séculos XVIII, XIX e início do século XX, mais precisamente
até a década de 1930, a saúde no Brasil era pautada na filantropia e na prática liberal (BRAVO,
2007, p. 89).
A palavra filantropia tem como berço a Grécia Antiga e pode ser compreendida como
“amizade do homem para com outro homem”. Segundo Escorsim (2008), a filantropia se baseia
na caridade, ajuda, saudação e hospitalidade. A igreja católica ajudou a propagar essa prática,
orientando a conduta moral dos seus seguidores, tendo como um dos mais importantes
princípios dogmáticos o amor ao próximo.
Nessa perspectiva, o atendimento aos pobres, também integrado ao princípio de boas
obras defendido pela igreja, foi disseminado como uma das ações que conduziriam os fiéis ao
paraíso. No período do grande desenvolvimento industrial, a partir do século XVIII nos países
centrais, a igreja passa a ajudar os que não conseguiam se inserir no mercado de trabalho: os
desempregados, os pobres, os mendigos e indigentes (ESCORSIM, 2008).
No Brasil, a filantropia se desenvolveu antes do país alcançar uma conjuntura econômica
industrial. SegundoEscorsim (2008):
Desde o século XVIII, a filantropia e a assistência social associavam-se intimamente às

práticas de caridade no Brasil. Dependiam de iniciativas voluntárias e isoladas de
auxílio aos pobres e desvalidos da “sorte”. Estas iniciativas partiam das instituições
religiosas que, sob o prisma da herança moral cristã, dispensavam seus cuidados,
oferecendo abrigos, roupas e alimentos, em especial às crianças abandonadas, aos
velhos e doentes em geral. É mais do que reconhecido o papel de organizações como as

144
Santas Casas de Misericórdia no país como também atividades desenvolvidas por
várias ordens religiosas.
Ou seja, inicialmente no Brasil a população não era acobertada por nenhum tipo de
assistência advinda do Estado. Dispunha apenas do atendimento caritativo dos hospitais
filantrópicos mantidos pela igreja, especialmente, a católica.
Na prática liberal o acesso à saúde só era acessível a uma pequena parcela da população
que possuía condições financeiras, que pagavam pelo serviço, que não se constituía ainda um
direito universal. A característica da formação sócio histórica brasileira era o conservadorismo
de uma sociedade elitista. O acesso às riquezas econômicas era garantido a uma oligarquia
latifundiária que detinha também o poder político (ESCORSIM, 2008). A saúde nesse estágio,
portanto, era puramente curativa e muito restritiva.
Com as lutas dos trabalhadores no processo geral de aprofundamento da questão social
no mundo, compreendida como decorrente da expansão do sistema capitalista, que radicalizou
as desigualdades sociais e desencadeou questionamentos e reinvindicações por melhores
condições de vida e de trabalho por parte da classe dos trabalhadores; intuiu-se a necessidade de
intervenção do Estado em vários setores de interesse social, como forma de mediar à relação
entre a classe burguesa e a classe trabalhadora, com o propósito de manter a ordem vigente.
Nesse sentido, no Brasil ocorreu às primeiras medidas de institucionalização de serviços sociais,
particularmente, da saúde, empreendidas pelo Estado. Medidas estas, influenciadas pela
medicina social51 instalada na Alemanha, no século XIX por Otto Von Bismarck; e na
Inglaterra, no século XX por Lorde Beveridge. Escorsim (2008) escreve:
Foi na Alemanha do século XIX, que Otto Von Bismarck (1883) introduziu para o
estado o papel de provedor de necessidades de reprodução social, passando a regular os
incipientes benefícios de seguro social, antes operado pelas caixas de mutualidades,
sendo estes: seguro doença, acidentes do trabalho, amparo à invalidez e amparo a
velhice. Contudo, foi apenas no século XX, na Inglaterra, com Lorde Beveridge (1942)
que a idéia do Estado como protetor das necessidades coletivas, numa concepção de
que estas pairam acima das individualidades, como condição de referência, efetiva-se.
O estado protetor como padrão de reprodução social, através do estabelecimento de
51
Ler: DONNANGELO, Maria Cecília F. Editora Duas Cidades, 1976.

145
políticas sociais, denotou uma transição entre as ações que antes se estabeleciam no
plano individual para o plano social.
Esses dois sistemas diferentes: o seguro contributivo de Bismarck e a seguridade

universal de Beveridge; enquanto implicações das primeiras legislações e medidas de proteção
social no mundo vão influenciar a criação das primeiras políticas sociais, ao reconhecer a
questão social como inerente às relações sociais existentes no modo de produção capitalista.
As transformações econômicas e políticas ocorridas no Brasil no final do século XIX,
como a libertação dos escravos, a proclamação da república e a superprodução cafeeira, elevou
os grandes latifundiários do café à elite política do país. Tais alterações promoveram a
necessidade de uma saúde pública capaz de reduzir as problemáticas decorrentes dessa
conjuntura, como o grande fluxo migratório de trabalhadores e ex-escravos para as cidades, que
não dispunham de condições para absorvê-los. Diante disso, algumas iniciativas são tomadas,
como a realização de campanhas limitadas (BRAVO, 2007, p 89), na forma de vacinação em
massa, por exemplo.
Sendo essas ações promovidas pela gestão da saúde brasileira na forma de sanitarismo
campanhista52, visavam o saneamento dos espaços de circulação das mercadorias exportáveis e a
erradicação ou controle das doenças que poderiam prejudicar as mesmas. Tal modelo se
apresentava através de uma visão militarista, de combate às doenças de massa, concentração de
decisões, e um estilo repressivo de intervenção sobre a condição saúde- doença da população
(BRAVO, 2004, p. 26).
Na década de 1920, as preocupações com a saúde pública no Brasil apresentavam-se
relacionadas, em grande parte, aos interesses da economia cafeeira, que transformara o país num
dos principais supridores de matérias-primas no mercado mundial. Portanto, estando esta
sociedade dominada pela economia agroexportadora, o que se exigia do setor saúde era,
sobretudo, uma política de saneamento destinado aos espaços de circulação das mercadorias
exportáveis e a erradicação ou controle das doenças.
52
Um plano de ação desenvolvido por Oswaldo Cruz para erradicação das várias doenças que estavam assolando a
população brasileira

146
Em 1923 foi implantada a Reforma Carlos Chagas. O Estado brasileiro tenta ampliar a
atuação na saúde, tendo como base as questões de higiene e saúde do trabalhador. Houve
anteriormente, a instauração de várias outras reformas nesse sentido. Mas esta se faz importante
pelo reconhecimento por parte do Estado brasileiro do agravamento da questão social (BRAVO,
2007, p. 90).
Outra importante medida tomada no mesmo ano, foi a criação das Caixas de
Aposentadoria e Pensões (CAPs), através da Lei Elói Chaves. Eram financiadas pela união,
empresas e empregados, e são consideradas como embrião da previdência brasileira. Estas se
constituíam de assistência médica curativa, fornecimento de medicamentos, aposentadoria por
tempo de serviço, velhice e invalidez, pensão para os dependentes e auxílio funeral, sendo os
benefícios proporcionais às contribuições (BRAVO, 2007, p. 90,).
Sendo assim, no início do século XX, na saúde pública brasileira percebem-se algumas
iniciativas de organização que foram aprofundadas na década de 1930. Com a ascensão da
industrialização a saúde emerge como expressão da questão social, no processo de grande
dinamismo da economia cafeeira exportadora subjugada pelo grande capital (BRAVO, 2007, p.
90).
Diante disso, em 1930, com a industrialização do país avançando e, consequentemente,
com a capacidade organizativa dos trabalhadores face ao aprofundamento das desigualdades
sociais, houve uma redefinição do papel do Estado, introduzindo algumas políticas sociais
nacionais dentre as quais está a Política de Saúde.
A mesma estava organizada em dois setores. Sendo: o da saúde pública, que objetivava a
criação de condições mínimas para a sobrevivência dos trabalhadores urbanos, esquecendo-se
praticamente dos camponeses; onde também podemos observar seu enfoque principal nas
campanhas sanitárias, a qual foi atribuída maior sofisticação; e a centralização das decisões pelo
Departamento Nacional de Saúde, que tinha como principal preocupação o combate às endemias
(BRAVO, 2007, p.91).
A tentativa, por parte do governo, de sistematizar as ações desenvolvidas nesta área era
intuída, no entanto havia todo um jogo político e econômico por trás dessas ações. Interesses de

147
cunho capitalista eram responsáveis pelos ditames das medidas governamentais, entendendo que
o Estado é um dos mais importantes alicerces do modo de produção capitalista.
O outro setor era o da medicina previdenciária, já existente, mas que agora se
transformaria em Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), buscando estender os seus
benefícios para mais trabalhadores. Uma inteligente forma de antecipar as reivindicações dos
mesmos, tendo em vista que eles não se conformariam com a não cobertura à saúde, ao
perceberem que outras categorias profissionais possuíam esse benefício com os CAPs, e
provavelmente lutariam por uma maior abertura desse modelo (BRAVO, 2007 p.91). Este se
preocupou mais em acumular reservas financeiras do que com a prestação de serviços. Mas se
configura como uma proposta mais organizada do Estado para a sociedade.
É importante observarmos, por conseguinte, que até a década de 1960, o setor público da
saúde foi predominante. Os IAPs, por seu carácter privado, eram destinados a uma pequena
parcela da sociedade brasileira (BRAVO, 2007, p.92).
Esses dois modelos, entretanto, não conseguiram amenizar o quadro de doenças que
assolava a população, com elevadas taxas de mortalidade geral. Seja pela falta de
comprometimento, de recursos financeiros e materiais, de profissionais, de planejamento ou
administração, e até mesmo de interesses políticos envolvidos na Política de Saúde.
No período ditatorial iniciado em 1964 os problemas sociais tornaram-se mais
complexos e amplos, em virtude do aprofundamento da questão social, à medida que o
capitalismo brasileiro crescia. Neste período o interesse dos militares era ampliar a economia
capitalista no nosso país.
Para legitimar a permanência no poder, o Estado ditatorial usou da repressão e do
assistencialismo burocrático, que se traduziram da seguinte forma: fechamento de instituições
que contrariassem as ordens do governo; prisões de políticos e civis; repreensão às greves dos
trabalhadores e manifestações da população em geral; instauração dos Atos Institucionais, que
corroeram os direitos dos cidadãos brasileiros; prisões e expulsões do país de vários políticos e
militantes; vigilância de famílias tidas como suspeitas de prejudicar a manutenção da ordem;
assassinatos e censura, enfim. E como mascaramento dessa realidade, o governo enaltecia o
momento econômico que o Brasil estava vivenciando, o Milagre Econômico Brasileiro; exaltava

148
as maravilhas e grandeza do país; aproveitava da euforia da conquista do tricampeonato mundial
no futebol, entre outras situações, para conformar a população. A intervenção deste modelo
governamental na sociedade foi, portanto, um mecanismo encontrado pelos militares para
repreender as manifestações sociais, como também para manter os trabalhadores fora do cenário
político.
Segundo Bravo (2007), no que se refere à saúde, percebem-se os esforços do governo
em revesti-la de características capitalistas, com a incorporação das modificações tecnológicas
importadas de países mais desenvolvidos.
Vale salientar, que nesse momento, era muito importante a aliança dos países ditos
capitalista, pois havia a preocupação com a expansão da “ameaça” socialista. Ressaltando que
esta perspectiva político ideológica levou às ditaduras Latino-americanas patrocinadas pelas
grandes potências capitalistas mundiais sob o comando dos Estados Unidos da América, que se
encontrava em “Guerra Fria” 53contra a União Soviética, socialista.
Na medida em que a saúde previdenciária cresce, portanto, a saúde pública entra em
declínio. Os IAPs são unificados em 1966, como parte importante da reestruturação do sistema
econômico, sofrendo modificações como:
Extensão da cobertura previdenciária; ênfase na prática curativa, individual,

assistencialista e especializada; articulação do Brasil com os outros países de interesses
capitalistas na aliança junto às indústrias farmacêuticas e a compra e venda de
equipamentos hospitalares; criação do complexo médico-industrial, que favoreceu as
indústrias de produção de medicamentos e de equipamentos médicos; Interferência
estatal na previdência, organizando a prática médica para que obtivesse mais lucros; e a
organização da prática e atendimento médico de acordo com a clientela (BRAVO,
2007, p. 94).
Marcado pelas inquietações populares, no entanto, o governo ditatorial foi obrigado a

fazer algumas modificações quanto à forma de tratamento e de disponibilidade dos serviços à
população, no decorrer da década de 1970. Bravo, sobre a política de saúde, enfatiza que:
53
A Guerra Fria foi um conflito que não resultou em confronto armado, foi uma disputa ideológica entre Estados
Unidos e União Soviética, que transcorreu a partir do fim da Segunda Guerra Mundial (1945) e findou em 1991,
com o fim da União Soviética. Esse conflito pode ser definido como uma guerra econômica, diplomática e
tecnológica que tinha como objetivo a expansão das áreas de influências do capitalismo e do socialismo.

149
[a mesma] enfrentou permanente tensão entre a ampliação dos serviços, a
disponibilidade de recursos financeiros, os interesses advindos das conexões
burocráticas entre os setores estatal e empresarial médico e a emergência do
movimento sanitário. As reformas realizadas na estrutura organizacional não
conseguiram reverter a ênfase da política de saúde, caracterizada pela predominância
da participação da Previdência Social, através de ações curativas, comandadas pelo
setor privado. O Ministério da Saúde, entretanto, retomou as medidas de saúde pública,
que embora de forma limitada, aumentaram as contradições no Sistema Nacional de
Saúde (2007, p. 94).
Vislumbra-se, portanto, um redirecionamento da Política de Saúde, assim como dos

demais setores da sociedade brasileira, no momento em que o governo ditatorial começa a dar
sinais de esgotamento. A esperança de um país novo foi perceptível quando a população, agora
menos receosa, saiu às ruas para protestar pelo exercício da cidadania.
1.2 A saúde no período de reabertura política: o projeto de Reforma Sanitária.

Com as transformações em curso na década de 1980, considerada como a “Década
Perdida” 54, época em que a crise econômica atingiu fortemente o Brasil, o governo, pressionado
pelas reinvindicações da população em todos os setores incluindo o da saúde, foi obrigado a
reaver suas propostas. Outra forma de analisarmos criticamente a utilização do termo destacado
é pensar que a pressão da sociedade, bastante organizada na época, sendo inclusive capaz de
redefinir a história brasileira, não designou tal terminologia. “Década Perdida”, desse modo,
pode indicar na visão da elite burguesa brasileira um período obscuro da sua história, tendo em
vista que foi obrigada a minorar o seu domínio.
A década de 1980 constituiu-se, portanto, num cenário de grande crise econômica e
política, caracterizada pelas elevadas taxas de desemprego, inflação e estagnação da economia.
Decorrente, em parte, pelo modo em que ambas formam conduzidas, com a exclusão de grande
parcela da sociedade brasileira das decisões que regeriam o país.
54
Estagnação e retração econômica vivida pela América Latina durante a década de 1980.

150
As grandes manifestações realizadas em todo o Brasil, diante dessa conjuntura,
almejavam o retorno à democracia, a liberdade e o exercício da cidadania. Nesse ambiente
surgiu um dos mais importantes movimentos da saúde, o que reivindicava a Reforma Sanitária.
Tal movimento contava com a participação de novos sujeitos sociais nas discussões à
cerca da saúde no Brasil, além de envolver a sociedade civil em torno dos grandes debates que
defendiam novas diretrizes para o setor. Exemplo disso foi o grande número de pessoas que
participaram da 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em março de 1986, em Brasília,
Distrito Federal, que teve como temas principais: I- A saúde como direito inerente à
personalidade e à cidadania, II- Reformulação do Sistema Nacional de Saúde e III-
Financiamento setorial (BRAVO, p. 96, 2007). Apresentada como uma das mais importantes,
essa conferência representou um marco na história brasileira não só pelo número de
participantes, como também pela profundidade das discussões e decisões, pois foi capaz de
propor a Reforma Sanitária, e expor a luta pela criação do Sistema Único de Saúde (SUS). Para
Bravo:
Saúde deixou de ser interesse apenas dos técnicos para assumir uma dimensão política,
estando estreitamente vinculada à democracia. Dos personagens que entraram em cena
nesta conjuntura, destaca-se: os profissionais de saúde, representados pelas suas
entidades, que ultrapassaram o corporativismo, defendendo questões mais gerais como
a melhoria da situação saúde e o fortalecimento do setor público; o movimento
sanitário, tendo o Centro Brasileiro de Estudo de Saúde (CEBES) como veículo de
difusão e ampliação do debate em torno da Saúde e Democracia e elaboração de contra-
propostas; os partidos políticos de oposição, que começaram a colocar nos seus
programas a temática e viabilizaram debates no Congresso para discussão da política
do setor e os movimentos sociais urbanos, que realizaram eventos em articulação com
outras entidades da sociedade civil (2007, p. 95).
Nos debates de defesa sobre a Reforma Sanitária, as principais propostas discutidas

foram: a universalização do acesso, onde todo o cidadão, em quaisquer condições de vida sócio
econômica, tivesse direito ao atendimento e acesso aos serviços de saúde; a saúde como direito e
dever do Estado; a descentralização das decisões que se encontravam no governo federal,
passando a ser compartilhada com as outras esferas de governo, garantindo a autonomia de
gestão e administração para os municípios, o que de certa forma agilizaria os processos de

151
atendimento à população local; além da criação de novos mecanismos de ação, que auxiliariam
na democratização do poder local e no financiamento, como os Conselhos de Saúde55.
A esperança na construção do Estado democrático possibilitou a organização de
entidades dos trabalhadores em geral, profissionais da saúde e outros segmentos populares na
defesa da saúde.
Neste contexto destacaram-se dois projetos em disputa na Assembleia Constituinte: O da
Reforma Sanitária e o dos grupos empresariais e indústrias brasileiras, que temiam perder seus
privilégios com a criação de um sistema público de saúde (BRAVO, 2007, p. 97).
Salientamos que, nesta disputa, alguns pontos contidos no documento da Reforma
Sanitária não foram atendidos. No entanto, o texto constitucional configura em grande parte das
reivindicações do movimento sanitário, como, por exemplo: O direito universal à saúde e o
dever do Estado; as ações e serviços de saúde passaram a ser considerados de relevância
pública, cabendo ao poder público sua regulamentação, fiscalização e seu controle; Instituição
do SUS integrando todos os serviços públicos em uma rede hierarquizada, regionalizada,
descentralizada e de atendimento integral, com participação da comunidade; a
complementariedade do setor privado priorizando-se as entidades filantrópicas; além de ser
vedado a destinação de recursos públicos para subvenção às instituições com fins lucrativos,
bem como que os contratos com entidades privadas prestadoras de serviços fossem submetidas
ao direito público, além da proibição da comercialização de sangue e derivados (BRASIL,
1988).
Tratando-se especificamente do SUS, como política social, o Ministério da Saúde, por
meio da Secretaria Nacional de Assistência à Saúde, afirma que sua conquista garantida na
constituição, transformou radicalmente o sistema de saúde brasileiro, que era totalmente
inadequado e insatisfatório.
Na Cartilha do SUS publicada em 1990, são elencados alguns dos avanços obtidos, como
a ampliação do conceito de saúde, que passa a incorporar o meio físico (condições geográficas,
55
O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do
governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle
da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos efinanceiros,
cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

152
habitação, alimentação, entre outros), o meio socioeconômico e cultural, os aspectos biológicos
e a oportunidade de acesso aos serviços que visem à promoção, proteção e a recuperação da
saúde, como fator determinante e condicionante da qualidade de saúde da população (BRASIL,
1990).
Segundo essa cartilha, o SUS é uma nova formulação política e organizacional para o
reordenamento dos serviços e ações da saúde. Ele segue os mesmos princípios organizativos em
todo o território nacional, com direção única em cada esfera de governo e sob controle dos seus
usuários. O SUS de acordo com a lei de nº 8.080, de setembro de 1990, no seu art. 7º, estabelece
como princípios e diretrizes a universalidade de acesso, a integralidade da assistência, a
autonomia dos indivíduos e a equidade dos sujeitos, entre outros.
A Seguridade Social Brasileira, que engloba a área da Saúde, da Previdência Social e da
Assistência Social, proposta pelo movimento reformista; pretendeu a criação de um sistema de
proteção ao cidadão brasileiro, onde caberia ao Estado à responsabilidade dessas áreas de
interesses sociais. Sendo assim, os recursos federais do SUS provêm desse sistema, acrescidos
de outros recursos da união, constantes da Lei de Diretrizes Orçamentária, aprovada anualmente
pelo Congresso Nacional (BRASIL, 1990). Os investimentos e custeios do SUS são feitos com
recursos das três esferas de governo: federal, estadual e municipal.
Ainda a respeito da Seguridade Social, Mota (2007, p. 141) enfoca que no Brasil essa
proposta não se traduziu na universalização da proteção social, no entanto, seus princípios e
diretrizes, se cumpridos, a qualificariam entre as melhores do mundo.
Neste sentido podemos afirmar que o período em que ocorreu o processo de
redemocratização no Brasil foi extremamente importante para o crescimento e desenvolvimento
do sistema de saúde. Primeiro porque politizou os sujeitos, o que possibilitou a união destes para
que se organizassem e se manifestassem em torno da luta pela melhoria do setor; segundo
porque várias das reinvindicações do movimento sanitário foram incorporadas pela Constituição
de 1988, embora muitas delas não tenham sido operacionalizadas, como veremos adiante;
terceiro porque provocou uma transformação geral no cenário brasileiro, possibilitando ver à
questão da saúde pública como de suma importância para o desenvolvimento dos sujeitos e do
país.

153
1.3 A reestruturação do Estado e a ofensiva de mercantilização da saúde.
Na década posterior à promulgação da Constituição de 1988, ocorreu um retrocesso na
conquista dos direitos sociais e trabalhistas com a crise mundial do capital e o processo de
reestruturação produtiva, que acarretou a flexibilização e desregulamentação das relações
produtivas, além de grandes transformações na esfera da produção, conduzindo o Estado a uma
Contrarreforma no Brasil.
Os movimentos sociais que foram, em grande parte, responsáveis por conquistas de
direitos em diversos segmentos da sociedade, perderam sua força, sua politização, frente à crise
do capital e suas tentativas de reestruturação, que afetaram a operacionalização das políticas
públicas. Além disso, a classe trabalhadora perdeu seus referenciais políticos ideológicos com a
crise do socialismo.
O Neoliberalismo imposto pela burguesia a nível internacional introduziu reformas
políticas de desregulamentação da economia nos países periféricos, privatizando e terceirizando
os serviços públicos e focalizando as políticas sociais.
Observou-se a instauração dessas medidas no Brasil, inicialmente, no governo de
Fernando Collor de Mello, no início dos anos 1990; sendo aprofundadas mais tarde no governo
de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002), que representou um marco da ruptura com a
possibilidade de avanços sócios-culturais e ideopolíticos obtidos na constituição.
Este Ajuste Neoliberal, orientado pelas grandes instituições financeiras como o Fundo
Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), que são controladas pelas grandes
potências econômicas mundiais, causaram a redução dos direitos trabalhistas e sociais, o
aumento do desemprego, a precarização do trabalho, o desmonte da previdência pública e o
sucateamento da educação e da saúde (BRAVO, p. 100, 2007).
Pregando a ineficiência e o esgotamento do modelo de “Estado Maior”, direcionou ao
setor privado a responsabilidade e a capacidade de conduzir o desenvolvimento econômico e
social do país, desresponsabilizando o Estado das tarefas, ações, políticas, programas e
interesses de cunho social, cabendo-lhe apenas o papel de gerenciador e administrador das
atividades realizadas no país. Ou seja, o giro neoliberal pretendeu afirmar os interesses da

154
ideologia capitalista, desregulamentando a ação estatal. Um “Estado Mínimo” é mais
interessante à economia. Uma população menos combativa também.
O Estado, nesse sentido, é tido como ineficiente e incapaz de conduzir o crescimento dos
países. Nesta reconfiguração do mesmo, portanto, tudo é transformado em mercadoria, inclusive
a saúde (BRAVO E MENEZES, 2012, p. 57).
A responsabilidade pelo direcionamento do país também foi imposto à sociedade civil,
numa clara proposta de refilantropização das ações, partindo da ideia de que ela igualmente é
responsável pelo seu desenvolvimento e sua sustentação. Esta é sem dúvida mais uma forma
encontrada pela classe dominante, induzida pelo grande capital, para controlar a população e
seus mecanismos de luta. Na medida em que cria a condição ilusória de parceria entre governo e
sociedade civil, inibe a postura “de costa para o Estado” antes característica da mesma
(CORREIA, p. 111, 2007).
Pereira (1995) apud Correia (2007) esclarece que a Reforma do Estado ou
Contrarreforma é outra estratégia neoliberal e parte do suposto de que o Estado desviou-se de
suas funções básicas ao ampliar sua presença no setor produtivo, colocando em cheque o
modelo econômico vigente. O seu Plano Diretor considera que há o esgotamento da estratégia
estatizante e a necessidade de superação de um estilo de administração pública burocrática, a
favor de um modelo gerencial que tem como principais características a descentralização, a
eficiência, o controle dos resultados, a redução dos custos e a produtividade. O Estado deve
deixar de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para se tornar o
promotor e regulador, transferindo para o setor privado as atividades que antes eram suas. O
referido Plano propôs como principal inovação a criação de uma esfera pública não estatal que,
embora exercendo funções públicas, devem fazê–lo obedecendo às leis do mercado.
A saúde nesse contexto passa então a ser repensada enquanto política social. Verificou-
se, o descumprimento das medidas constitucionais, onde os princípios de equidade,
universalidade e integralidade, entre outros, não são colocados em prática; e a omissão do
Governo Federal frente ao sucateamento da Política de Saúde.O mercado encontra espaço
privilegiado para sua expansão.
Segundo Bravo:

155
No final da década de 1980, já havia algumas dúvidas e incertezas com relação à
implementação do Projeto de Reforma Sanitária cabendo destacar: a fragilidade das
medidas reformadoras em curso, a ineficácia do setor público, as tensões com os
profissionais de saúde, a redução do apoio popular face à ausência de resultados
concretos na melhoria da atenção à saúde da população brasileira e a reorganização dos
setores conservadores contrários à reforma que passam a dar a direção no setor, a partir
de 1988 (2007, p. 99).
Nos últimos governos pode ser percebida a ênfase na focalização, precarização,

terceirização dos serviços, no decréscimo do financiamento e na falta de investimentos para
viabilizar a concepção de Seguridade Social. A população agora está à mercê das regras do
mercado, com todas as suas oscilações.
Essa postura combina o gradativo abandono e sucateamento da rede pública de saúde, a
uma política racionalizadora fundada na seletividade da atenção, contribuindo de forma direta
ou indireta para a expansão da rede privada (BRAVO E MENEZES, 2012, p. 58).
Dois projetos para a saúde estiveram, portanto, em permanente disputa, segundo Bravo
(2007): O da Reforma Sanitária, que embora constitucional, não garantiu a sua
operacionalização; e o da saúde vinculada ao mercado, que tem reproduzido a desigualdade
social nesse espaço. A autora afirma que:
O Projeto de Reforma Sanitária está perdendo a disputa para o Projeto voltado para o
mercado. Os valores solidários que pautaram as formulações da concepção de
Seguridade Social, inscrita na Constituição de 1988, estão sendo substituídos pelos
valores individualistas que fortalecem a consolidação do SUS para os pobres e a
segmentação do sistema (2007, p.107).
O projeto saúde articulado ao mercado ou a reatualização do modelo médico

assistencial privatista, está pautado na Política de Ajuste que tem como principais
tendências a contenção dos gastos com racionalização da oferta; descentralização com
isenção de responsabilidade do poder central. A tarefa do Estado, nesse projeto,
consiste em garantir um mínimo aos que não podem pagar, ficando para o setor privado
o atendimento dos que têm acesso ao mercado. Suas principais propostas são: caráter
focalizado para atender às populações vulneráveis através do pacote básico para a
saúde, ampliação da privatização, estímulo ao seguro privado, descentralização dos
serviços ao nível local, eliminação da vinculação de fonte com relação ao
financiamento (2007, p.101).

156
Durante o governo Lula da Silva, que compreende o período de 2003 a 2010, por
exemplo, não se esperava transformações profundas, mas havia expectativas com relação às
políticas sociais, visto que a eleição do mesmo representou um marco político ao pregar a reação
popular ao projeto neoliberal. A expectativa de mudanças era inevitável, dado a sua trajetória
política de esquerda, de combate a abertura do Brasil ao Neoliberalismo e de compromisso com
a classe trabalhadora, causando certa euforia aos seus simpatizantes e um certo receio á elite que
governava o país (BRAVO E MENEZES, 2012, p. 61).
O que ocorreu, no entanto, podemos dizer, foi a ampliação das contrarreformas, como a
Reforma da Previdência e Reforma Tributária, entre outras, além da ampliação do espaço
privado na área da saúde.
No seu primeiro mandato, prevaleceu à disputa entre o projeto de Reforma Sanitária e o
privatista, tendo como principais aspectos: a formação do Ministério da Saúde por profissionais
comprometidos com a Reforma Sanitária; a precarização e terceirização dos recursos humanos;
a centralidade no Programa Saúde da Família (PSF), onde a população não é em sua totalidade
assistida; o fortalecimento dos vínculos do SUS com os Hospitais Universitários; a criação do
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU); a manutenção dos programas de combate
ao tabagismo e a AIDS; a criação das farmácias populares; o aumento da fiscalização e controle
de medicamentos; e o Pacto pela Saúde (2006), que não tem sido amplamente debatido.
No segundo mandato percebe-se a falta de compromisso com a Reforma Sanitária; a
restrição à publicação de bebidas alcoólicas; a quebra da patente de medicamentos no combate à
AIDS; a criação das Fundações Estatais de Direitos Privados; a criação do Programa Mais
Saúde (PAC-Saúde) em 2007; ênfase em temáticas como cuidado e autocuidado;
responsabilização do indivíduo pela sua saúde; estímulo aos sujeitos a encontrarem alternativas
ao SUS; a desestruturação da atenção básica; o subfinanciamento da saúde; e a precariedade dos
serviços públicos.
Embora haja diferença em planos, programas e projetos específicos, não houve
mudanças expressivas, neste governo, que apontassem para uma ruptura com a condução dada
ao país pelas lideranças anteriores. Os aspectos que mais se mantiveram são característicos de
continuidade do Neoliberalismo.

157
O governo Lula, de acordo com Bravo (2012), assinala a existência de um terceiro
projeto voltado à área da saúde: o Projeto “SUS possível”. Este, defendido pelas lideranças do
país, apresenta a flexibilixação da Reforma Sanitária, diante dos limites impostos pela política
econômica, para a possibilidade de efetivação da mesma. Ou seja, se configura como
reatualização do Movimento Sanitário da década de 1980, ao mesclar as suas propostas ao setor
privatista. É o que se pretende, por exemplo, com a criação das Fundações Estatais de Direito
Privado. Assim, ela afirma:
Este projeto, na verdade, termina por favorecer a ampliação dos espaços do projeto
privatista e, apesar de suas lideranças não reconhecerem, os dois projetos compõe uma
mesma unidade dialética e se imbricam mutualmente numa mesma racionalidade que,
dessa vez, avança mais rapidamente na disputa hegemônica (BRAVO, p. 93, 2012).
A atual gestão de Dilma se iniciou assinalando como prioridade o fortalecimento e

aprofundamento do SUS. O que se consta, no entanto, é a ampliação da terceirização e da
precariedade da qual o setor é vítima, a falta de financiamento, a demora na efetivação dos
serviços, o desrespeito aos princípios preconizados pelo SUS, além de outros elementos.
Apreendemos, portanto, que a política de saúde no Brasil se gesta e se desenvolve aliado
majoritariamente ao setor privado. Essa realidade é amplamente questionada com o movimento
de Reforma Sanitária que conseguiu garantir constitucionalmente que a mesma se estabelecesse
como direito de todos e dever do Estado, na década de 1988.
Nas décadas seguintes, no entanto, percebemos que continua sendo dada ênfase no
fortalecimento do modelo de saúde privada em detrimento da pública, que está cada vez mais
distante da sua efetivação enquanto direito garantido na constituição.
Este, portanto, é o atual quadro da saúde pública brasileira, que se encontra em
concordâncias com os ideais neoliberalista, os quais tem promovido o enxugamento dos
recursos destinados às políticas sociais no mundo.

158
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alternativas na área da saúde. São Paulo: Cortez, 2002.

160
CONFIGURAÇÕES DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL CONTEMPORÂNEA:
ALGUMAS REFLEXÕES
Liane Soraya Viana da Silva56:

Leidiane Torres Sales57
Cibelly Michalane Oliveira dos Santos Costa58
Sarah Gomes e Sousa59
Resumo: Para entender as atuais configurações da Política de Assistência Social se faz necessário voltar
a história, apreender os principais acontecimentos que contribuíram para que a Assistência torne-se uma
Política Pública, considerada hoje central, com a ampliação dos Programas, Projetos e Serviços
desenvolvidos. Dessa forma, esse texto pretende resgatar alguns aspectos importantes da história da
Política de Assistência, discutir suas atuais configurações e a permanência do seu caráter assistencialista,
fragmentado e pontual, que apenas atende algumas necessidades da população.
Palavras Chave: Política de Assistência Social, Assistencialismo e Fragmentação e Privatização.
A Assistência Social é uma política pública recente, reconhecida enquanto tal somente
com a promulgação da Constituição Federal de 1988, passando a compor o tripé da Seguridade
Social juntamente com a Saúde e a Previdência Social.
Tal política, ao longo da sua história, é perpassada por avanços e retrocessos. Destarte, é
necessário fazer uma análise do processo histórico dessa política para entender melhor suas
novas configurações.
56
Graduanda em Serviço Social pela Universidade Federal de Campina Grande- UFCG, campus Sousa-PB.
Telefone para contato: (83) 9817-004647. Email: lili.soraya@hotmail.com
57
graduanda em Serviço Social pela Universidade Federal de Campina Grande- UFCG, campus Sousa-PB.
Telefone para contato: (83) 9817-0067. Email: leide_torress@hotmail.com
58
Mestre em Serviço Social e professora do Curso de Serviço Social na Universidade Federal de Campina Grande-
UFCG, campus Sousa-PB. Telefone para contato: (83) 9817-9017. Email: cimichalane@ig.com.br
59
graduanda em Serviço Social pela Universidade Federal de Campina Grande- UFCG, campus Sousa-PB. Telefone
para contato: (83) 9132-7122. Email:sarahgaliza@gmail.com

161
A Seguridade Social se estrutura de maneira distinta nos diferentes países, de acordo
com a particularidade de cada um, tendo como base dois modelos: Bismarckiano (Alemanha) e
Beveridgiano (Inglaterra).
O chamado modelo bismarckiano é considerado como um sistema de seguros sociais,

porque suas características assemelham-se às de seguros privados: no que se refere aos
direitos, os benefícios cobrem principalmente (e às vezes exclusivamente) os
trabalhadores, o acesso é condicionado a uma contribuição direta anterior e o montante
das prestações é proporcional à contribuição efetuada [...]. No sistema beveridgiano,
os direitos têm caráter universal, destinados a todos os cidadãos incondicionalmente ou
submetidos a condições de recursos, mas garantindo mínimos sociais a todos em
condições de necessidade. (BOSCHETTI, 2000, p. 02).
A adoção dos diferentes modelos faz surgir diferentes tipos de Seguridade Social e, no caso do Brasil, são
adotados os dois modelos, sendo o modelo bismarckiano norteador da Previdência Social, já a Assistência Social e
a Saúde são orientadas pelo modelo beveridgiano. O primeiro segue a lógica do seguro, onde o acesso é
condicionado pela contribuição; No segundo os direitos possuem caráter universal, destinado a todos os cidadãos
com as garantias dos mínimos sociais.
Porém, o que observamos é a prevalência da lógica do seguro, de 1923 até 1988 a previdência e a saúde
eram exclusivamente para aqueles que estavam regularmente no mercado de trabalho e suas respectivas famílias,
com contribuição prévia, sendo o benefício proporcional à contribuição.
Em relação à assistência social, Boschetti deixa claro: “[...] manteve-se, ao longo da história, como uma
ação pública desprovida de reconhecimento legal como direito, mas associada institucionalmente e financeiramente
a previdência” (BOSCHETTI, 2000, p. 08).
Historicamente a Assistência tem suas bases nas ações sociais da Igreja com caráter de solidariedade,
caridade e filantropia, que se efetivavam através da distribuição de alimentos, ações socioeducativas,
principalmente voltadas para religião, de cunho moralizador. Eram ações pontuais e imediatistas que não mudavam
a situação das pessoas atendidas, apenas tentavam minimizar os problemas.
Essas ações perduraram até a década de 1940. Apenas a partir de 1942 no governo de Getúlio Vargas foi
criada a LBA (Legião Brasileira de Assistência), comandada pela então primeira dama Darcy Vargas.
Tal instituição tinha como objetivo primeiro atender as famílias dos combatentes da Segunda Guerra
Mundial, posteriormente suas ações se expandiram, atendendo as famílias não beneficiárias da previdência em
casos de emergência e calamidades. Constitui-se também em uma ação voluntária, assistencialista e focalizada.
“Aqui a assistência social como ação social é ato de vontade e não de direito de cidadania” (SPOSATI, 2007, p.
20).

162
Nos períodos que sucederam não houve uma mudança significativa na Assistência Social, perdurava seu
caráter assistencialista e fragmentado, onde os governos voltaram-se para a política desenvolvimentista e para
economia, visando o crescimento do país e mais proximidade com os países de primeiro mundo.
A situação de pobreza e desigualdade se agrava no Brasil, os trabalhadores começam a manifestarem-se
em prol dos seus direitos. O socialismo começa a ganhar espaço, e como resposta implanta-se em 1964 a Ditadura
Militar através de um golpe. Não muito diferente dos outros governos, os militares visavam o desenvolvimento do
Brasil, combatendo ao socialismo e o comunismo através da repressão e da violência.
Através de muitas lutas e movimentações, a década de 1980 é marcada pelo processo de redemocratização,
a transição do governo dos militares para a democracia, e em 1985 ocorreu a primeira eleição para presidente pós-
ditadura. A partir daí deslancham sucessivos governos: José Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando
Henrique Cardoso.
Em relação à Assistência Social ocorreram alguns avanços, mas, de forma geral, nenhum consegue retirar
o seu caráter assistencialista, clientelista e moralizante, que muito contribui para a manutenção do poder da classe
dominante e o populismo dos governantes, sendo as ações caracterizadas como troca de favores (COUTO, 2010).
O governo de Fernando Collor (1990-1992) peculiariza-se por grandes escândalos e corrupção, sofreu o
processo de impeachment, além disso, ele abre o mercado brasileiro para o capital estrangeiro e em relação ao
campo social há um desmonte da proteção social.
Nesta época, a LBA era dirigida pela então primeira dama Roseane Collor, onde houve muitas denúncias
de corrupção. O caso ganhou repercussão e ficou conhecido internacionalmente.
Além disso, Collor impediu que o projeto de Lei da Assistência Social fosse aprovado, vetou o primeiro
projeto, que regulamentava essa política, com o discurso de que os recursos não eram suficientes e levaria o país à
falência.
Um grande marco para a Assistência Social foi a Constituição Federal de 1988, resultado do processo de
redemocratização do Brasil, onde tal política foi reconhecida como política pública, passando a ser um direto do
cidadão e dever do Estado.
A Constituição de 1988 instituiu a Assistência Social como uma política social não-
contributiva, voltada para aqueles cujas necessidades materiais, sociais e culturais não
podiam ser asseguradas quer pelas rendas do trabalho, quer pela condição geracional –
infância e velhice –, quer por necessidades físicas e mentais (MOTA, 2010, p. 15).
Apesar dos grandes avanços da Assistência Social com a Constituição Federal de 1988, sua materialização
só acontece em 1993 no governo de Itamar Franco com a criação e promulgação da LOAS (Lei Orgânica da
Assistência Social), sendo resultado de manifestações da sociedade civil, de profissionais da categoria devido o
enorme descaso com o social. Mas, o governo do presidente acima citado procedeu como seus antecessores, ou
seja, imprimindo características eminentemente assistencialistas, clientelistas e populistas.

163
Assim, o legado do governo de Itamar Franco para a área social inscreve-se na esteira
dos outros governos que o antecederam, poucas ações ou quase nulas no sentido de
referendar os direitos sociais contidos na constituição de 1988 (COUTO, 2010, p. 148).
Desse modo, a efetivação da LOAS foi sendo cada vez mais adiada, principalmente no governo
de Fernando Henrique Cardoso (FHC). Este extinguiu a LBA e deu prioridade a política econômica,
adotou a política neoliberal promovendo a privatização e o afastamento do Estado de suas
responsabilidades para com o social. Na área social, criou o Programa Comunidade Solidária,
completamente contrário a proposta da LOAS, retomando a solidariedade, o voluntarismo, o clientelismo
da Assistência Social, fortalecendo a iniciativa privada na construção de programas sociais.
O governo de FHC é marcado pela privatização e mercantilização dos bens e serviços prestados,
que deveriam ser realizados de forma eficiente e eficaz pelo Estado, há uma enorme contenção dos
gastos para o social, priorizando o pagamento das dívidas internas e externas.
A sociedade enfrenta um contexto de processo de reestruturação produtiva e ofensiva neoliberal,
onde o capitalismo tenta a todo custo se reerguer de mais uma das suas crises em detrimento do social,
que é cada vez mais relegado a segundo plano.
Os programas e serviços são prestados de maneira pontual, parca e fragmentada, há um
retrocesso e desmonte dos direitos conquistados pelos trabalhadores, aumentando as taxas de
desemprego, fome e miséria. Couto resume o governo desses quatro presidentes vistos acima, quando
diz:
Os governos Sarney, Collor de Melo, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso

construíram um projeto político alicerçado, salvaguardas suas particularidades, na
centralização da estabilidade econômica e no desejo de reformar a Constituição de
1988, considerada um peso para a nação e um entrave ao projeto de crescimento
(COUTO, 2010, p. 151).
O referido autor assevera a sua análise ao afirmar que as políticas sociais e todos os
programas desenvolvidos se apresentam de forma fragmentada, seletiva e desorganizada,
retomando práticas conservadoras de clientelismo e moralização da população usuária, repetindo
práticas já existentes, “programas de forte apelo popular, de cunho pontual buscando sempre a
legitimidade junto à população mais pobre [...]” (COUTO, 2010, p. 153).

164
Contudo, a aprovação da LOAS permitiu um salto significativo para a Assistência, pois
o Estado se tornou responsável pela proteção social e a democratização de direitos, permitindo a
universalização dos acessos. Assim, constrói-se uma nova fase para a Assistência Social, que
articulada com as demais políticas deve garantir direitos e os mínimos necessários para uma
vida digna.
Porém, em uma conjuntura de ofensiva neoliberal que vem ganhando espaço
principalmente a partir da década de 1990, a Política de Assistência torna-se central em meio à
privatizações, retrocesso dos direitos sociais, retenção de gastos com o social e mercantilização
dos serviços públicos, passando a funcionar como uma política compensatória, focalizada e
fragmentada, que atende minimamente os reclames da classe trabalhadora.
Portanto, evidencia-se um cenário bastante contraditório, onde as políticas sociais
possuem um papel secundário, em detrimento da política econômica, que atualmente controla
toda a sociedade, sendo as outras políticas são construídas e aplicadas de acordo com os ditames
da economia. Há uma redução dos direitos, restrição dos espaços democráticos e a contenção
dos recursos.
A Assistência Social então vai se tornar central, no sentido de que através dela é possível
atender, ainda que minimamente, os interesses da classe trabalhadora, mantendo-a desarticulada
e fragmentada, para que não ofereça nenhum perigo à hegemonia capitalista. Sendo assim,
[...] as políticas que integram a seguridade social brasileira longe de formarem um

amplo e articulado mecanismo de proteção, adquirem a perversa posição de
conformarem uma unidade contraditória: enquanto avança a mercantilização e
privatização das políticas de saúde e previdência, restringindo o acesso e os benefícios
que lhes são próprios, a assistência social se amplia, na condição de política não
contributiva, transformando-se no novo fetiche de enfrentamento à desigualdade social,
na medida em que se transforma no principal mecanismo de proteção social no Brasil
(MOTA, 2010, p.133-134).
Outro significativo avanço da Assistência Social foi a criação da Política Nacional de

Assistência Social (PNAS) no ano de 2004, durante o governo Lula.

165
A PNAS tem como objetivo materializar o que está posto na LOAS e organizar a
Assistência Social, na perspectiva da construção do Sistema Único de Assistência Social
(SUAS).
Está posto na PNAS que a política pública de Assistência Social realiza-se de forma
integrada com políticas setoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu
enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender
contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.
Tal política tem como prioridade a implantação do SUAS buscando a integração entre os
entes federativos (União, Estados e Municípios) para uma melhor ação junto ao social, tendo
como centralidade a família, na busca pela promoção da equidade e da inclusão dos indivíduos,
bem como a ampliação dos bens e serviços, garantindo a convivência familiar e comunitária.
O público alvo da Assistência Social é composto por pessoas que se encontram em
situação de vulnerabilidade e risco social.
De acordo com a PNAS o SUAS define e organiza os elementos essenciais e
imprescindíveis à execução da política de assistência social possibilitando a normatização dos
padrões nos serviços, qualidade no atendimento, indicadores de avaliação e resultado,
nomenclatura dos serviços e da rede socioassistencial.
São eixos estruturantes do SUAS: Matricialidade sociofamiliar; Descentralização
político-administrativa e territorialização; Novas bases para a relação entre Estado e Sociedade
Civil; Financiamento; Controle Social; O desafio da participação popular/cidadão usuário; A
Política de Recursos Humanos; A Informação, o Monitoramento e a Avaliação.
Com a criação do SUAS, a Assistência Social passa a atuar sobre duas frentes de
proteção: a Proteção Social Básica e Proteção Especial, subdividida em Média e Alta
Complexidade. A primeira acontece quando os vínculos familiares e comunitários ainda estão
estabelecidos, dessa forma tem como principal objetivo a prevenção das situações de risco e o
fortalecimento dos vínculos familiares; A Proteção Especial é destinada as famílias e indivíduos
que têm os seus direitos violados, e os vínculos familiares e comunitários estão quebrados
requerendo um acompanhamento individual, atenção protetiva e efetiva para reconstruir os
vínculos.

166
Foi aprovada em 1997 a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência
Social (NOB/SUAS), responsável pela organização da gestão e execução dos serviços e
programas, definindo o papel de cada ente federativo, dentro do sistema descentralizado e
participativo.
Apesar dos avanços perceptíveis da Política de Assistência Social, observamos que no
governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), na prática não mudou muita coisa,
com a adoção de uma política neoliberal de privatização, de afastamento do Estado no âmbito
social e o desenvolvimento de ações assistencialistas, focalizadas, fragmentadas. Construção de
programas imediatistas que não resolvem os problemas dos indivíduos.
Como exemplo, podemos citar os Programas de Transferência de Renda, que vêm se
tornando carro chefe da Assistência Social, criados na transição do governo de FHC para o
governo Lula, diante dos altos índices de desemprego, desigualdade, precarização do trabalho.
Em contrapartida, são colocadas algumas condições para o recebimento do benefício, como:
frequência escolar das crianças e adolescentes, acompanhamento das vacinas da criança, o valor
renda per capita também é levado em consideração, entre outros.
Ressalta-se ainda, que o governo Lula unificou os programas (vale gás, bolsa escola etc)
que eram fragmentados no governo de FHC transformando-os no Programa Bolsa Família
(PBF).
O PBF, de certa forma, tem permitido as famílias beneficiárias do programa acesso ao
consumo, porém, não é suficiente para as pessoas da situação de miséria e vulnerabilidade,
caracterizando-se, portanto, como pontual e focalizado, “compensatório de carências”.
Não existe uma articulação entre a transferência de renda e a realização de programas e
projetos que permitam a entrada no mercado de trabalho.
Tendo em vista a ofensiva neoliberal a uma quase que total desresponsabilização do
Estado para com as políticas públicas, promovendo a privatização e mercantilização de serviços
como: educação, saúde, previdência, segurança. Com isso, a Assistência vem se tornando uma
política compensatória, principalmente com os Programas de Transferência de Renda, onde os
serviços prestados são compreendidos como favores e como forma de angariar votos.

167
Longe, portanto, de assumir o formato de política social, assistência social desenrolou-
se ao longo de décadas, como a doação de auxílios, revestida pela forma de tutela, de
benesse, de favor, sem superar o caráter de prática circunstancial, secundária e
imediatista que, no fim, mas reproduz a pobreza e a desigualdade social na sociedade
brasileira, já que opera de forma descontínua e situações pontuais. (MESTRINER,
2011, p. 16).
Concluímos, portanto, que a Assistência Social está longe de se efetivar, e tem sido usada como
troca de favor, meio de angariar votos e amortecer a voz da população, que sem condições de prover suas
necessidades, se conforma diante de medidas parcas do Estado, ou de ações de iniciativas privadas, cujo
objetivo não é prestar serviço a população, e sim a autopromoção e a busca incessante pelo lucro.
REFERÊNCIAS
BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social no Brasil: conquistas e limites à sua efetivação. In:
Capacitação e, Serviço Social e Política Social; CFESS-ABEPSS-CEAD/NED-UnB. Brasília,
2000.
COUTO, Berenice Rojas. O direito social e a assistência social na sociedade brasileira: uma
equação possível?. 4ª ed. São Paulo: Cortez, 2010.
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome – Centro de Referência da

Assistência Social – CRAS. Disponível em:
http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/protecaobasica/cras. Acesso: 12/04/2014.
MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistência social. – 4. ed. – São
MOTA, Ana Elizabete. A centralidade da assistência social na Seguridade Social brasileira

nos anos 2000. In: MOTA, Ana Elizabete (Org.). O Mito da Assistência Social. 2. ed. São
SPOSATI, Aldaíza. A menina LOAS: um processo de construção da assistência social. – 3. ed.

São Paulo: Cortez, 2007.

168
Crediamigo como ferramenta de geração de renda e alternativa aos programas de
distribuição de renda.
Iran Pinheiro Teles Filho60

Pedro José Rebouças Filho61
RESUMO
Este trabalho apresenta o programa de microcrédito urbano crediamido operacionalizado pelo Banco do
Nordeste do Brasil (BNB) como uma alternativa aos programas assistencialistas na geração de renda e
melhorias socioeconômicas dos participantes. O trabalho é composto por uma revisão de literatura sobre
microcrédito e a cerca da teoria econômica de Kalecki e de Schumpeter relacionando o crédito como
fator incentivador e responsável pela evolução e desenvolvimento de atividades empreendedoras
geradoras de renda. Os objetivos da pesquisa são constatar se o microcrédito pode ser uma ferramenta de
geração de renda e uma alternativa aos programas assistencialistas. A pesquisa foi desenvolvida na
Cidade do Crato Ceará através de dados coletados na amostra definida pela metodologia aplicada através
da realização de um questionário qualitativo e direto que foi tabulado com o auxilio do software SPSS. A
análise dos dados da pesquisa aponta que após a contratação do microcrédito, houve uma elevação
substancial na renda dos participantes, que teve como consequência melhorias significativas nas
condições de habitação, sanitárias e nutricionais das famílias e o resultado mais significativo. Uma
parcela significante de participantes afirmaram que não mais necessitavam receber recursos provenientes
de programas assistencialistas federais.
PALAVRAS CHAVES:Microcrédito; Renda; Crediamigo.
Abstract
This paper presents the program of urban microcredit crediamido operated by the Bank of Northeast
Brazil ( BNB) as an alternative to welfare programs in income generation and socio-economic
improvement of the participants . The work consists of a literature review of microcredit and about the
economic theory of Schumpeter and Kalecki relating the credit as a promoter and responsible for the
evolution and development of entrepreneurial activities generating income factor. The research
objectives are to ascertain whether microcredit can be a tool for generating income and an alternative to
welfare programs. The research was conducted in the Crato Ceará City through data collected in the
sample defined by the methodology applied by conducting a qualitative and direct questionnaire was
60
Graduando em Economia pela Universidade Regional do Cariri URCA. 88 99331282 E-mail:
iran.ptf@inec.org.br
61
Prof. Ms. do Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri URCA. 88 88543139 E-mail:
preboucas81@hotmail.com

169
tabulated with the help of SPSS software. The analysis of the survey data shows that after the signing of
microcredit, there was a substantial increase in the income of participants, which had as consequence
significant improvements in housing, health and nutrition of families and the most significant result.
Some participants said they no longer needed to receive funds from federalwelfareprograms.
KEYWORDS :Microcredit ; income ; Crediamigo.
1 INTRODUÇÃO
As variações nos níveis de renda são abordadas em diversas correntes do pensamento
econômico, diversos teóricos abordam o tema na intenção de compreender os reflexos que essas
flutuações podem causar na sociedade capitalista. Na visão de duas correntes do pensamento
econômico recente (Schumpeter e Kalecki), é apresentada a relação entre crédito bancário como
fator gerador e incentivador na formação e elevação de investimentos produtivos.
Neste presente estudo será abordada a atuação estatal brasileira na área de microcrédito
produtivo e orientado como alternativa para geração de emprego e fortalecimento nos níveis de
renda dos participantes. Com ênfase ao programa Crediamigo do Banco do Nordeste do Brasil.
O microcrédito de uma forma geral pode ser definido como uma iniciativa desenvolvida
principalmente por bancos, sem o caráter assistencialista e com uma metodologia própria.
Consistindo na liberação de pequenos financiamentos com juros reduzidos destinados a
pequenos empreendimentos dos setores de comércio, serviços e indústria.
Este trabalho foi realizado a partir dos participantes do Crediamigo nos bairros urbanos
da Cidade do Crato-Ce. Sendo objeto deste estudo: constatar se o microcrédito pode ser uma
ferramenta de geração de renda e uma alternativa aos programas assistencialistas. O ponto de
partida da pesquisa, o seguinte questionamento: a utilização do microcrédito está contribuindo
para a elevação na renda do participante?
Na literatura existem poucas publicações e produções acadêmicas sobre o programa
Crediamigo, assim é esperado que esse estudo contribua para a realização de debates sobre a
importância do microcrédito como ferramenta para a geração de emprego e renda, inclusão
social e desenvolvimento local. Servindo como referência para instituições de microfinanças da
iniciativa privada, pública e da sociedade civil, assim como também inspiração do ponto de vista
para políticas publicas.

170
2 METODOLOGIA
A área de estudo escolhida é a cidade do Crato-Ce. Criado em 1764, este município se
encontra localizado na região do Cariri no Estado do Ceará.
A pesquisa trata-se de um estudo de campo de abordagem qualitativa para a coleta de
informações socioeconômicas dos participantes do Crediamigo.
O procedimento utilizado foi à realização de uma pesquisa de campo com a aplicação de
um questionário objetivo contendo quinze perguntas, para obtenção de dados primários dentro
de uma amostra definida. Abordando de forma preliminar questões relacionadas ao perfil social,
e na sequência questões referentes à renda dos clientes do Crediamigo.
O público alvo do trabalho são homens e mulheres participantes do programa de
microcrédito urbano do Banco do Nordeste do Brasil, o Crediamigo. Com um universo de 3853
participantes na cidade do Crato-Ce, número de clientes ativos na data 30 de novembro de 2011.
Considerando os bairros pertencentes à sede do município e localizados na zona urbana do
Crato; Vila Alta, Seminário, São Miguel, Centro, Ossian Araripe, Gizélia Pinheiro e Muriti, para
aplicação dos questionários. Baseado neste universo, com a utilização de metodologia estatística
tem-se a determinação da amostra, que para este trabalho representou a quantidade de 182
questionários. Estes foram aplicados entre os dias 01 e 20 de março de 2012. Os dados obtidos
foram tabulados pelo programa estatístico SPSS- (Statistical Package for the Social Sciences), a
fim de fazer todas as correlações entre os dados.
O calculo do tamanho da amostra para população finita:
n = tamanho da amostra;
Z = valor correspondente ao nível de significância adotado;
p = percentagem com a qual o fenômeno se verifica;
q = percentagem complementar;
N = tamanho da população;

171
e = erro máximo permitido;
HOFFMANN, 2006
No entanto quando o tamanho inicial da amostra representar uma proporção igual ou

superior a 5 % do total de elementos da população deve-se utilizar a expressão a seguir para o
calculo definitivo do tamanho da amostra.
n o = tamanho inicial da amostra.

HOFFMANN, 2006
Para amostragem estratificada proporcional é usada quando os estratos populacionais

possuem tamanhos diferentes. O estrato i fornece uma quantidade n i de elementos, proporcional
ao tamanho N i populacional do respectivo estrato, para formar a amostra e tamanho n. O
tamanho da amostra do estrato i é dado por:
Será aplicada a fórmula acima para identificar a quantidade de questionários a ser

aplicada em cada bairro em que será objeto de estudo do referido projeto. HOFFMANN, 2006
Para o bairro Seminário: n i= 41 questionários.

Para o bairro São Miguel: n i= 26 questionários.
Para o Centro: n i= 23 questionários.
Para o bairro Ossian Araripe: n i= 16 questionários.
Para o bairro Gizélia Pinheiro: n i= 19 questionários.
Para o bairro Muriti: n i= 20 questionários.
Para o bairro Vila Alta: n i= 37 questionário.
Obs. Resultados da amostra.

172
3 PENSAMENTO ECONÔMICO COM RELAÇÃO AO CRÉDITO
Esta etapa da pesquisa aborda as teorias de Kalecki e Schumpeter sobre a importância do
crédito para investimentos produtivos e, consequentemente para o desenvolvimento econômico.
O polonês Michal Kalecki abordou problemas relacionados à produção e a
comercialização nas economias capitalistas. Para ele o montante de investimento determina o
nível de atividade econômica.
Para Souza (1999, p.165) na visão de Kalecki o investimento em determinado ano pode
ser superior ao volume dos recursos próprios da empresa, se os empresários utilizarem o crédito
de fontes internas e externas para financiar os respectivos níveis de investimento.
Dado certo nível de consumo constante o capitalista investirá o restante do seu lucro
corrente para obter lucros ainda maiores no período seguinte. O capitalista decide
quanto irá consumir e investir [...]. Desejando um volume maior de investimento, ele
recorre a fundos próprios acumulados ou ao crédito bancário. (SOUZA, 1999, p.166)
Na analise Kaleckiana o crédito bancário se torna fundamental para financiar os

investimentos no período corrente, logo se dependesse apenas de recursos próprios se tornaria
menor o valor do investimento das empresas. Nesse momento é demonstrado por Kalecki que se
os investimentos forem financiados pelo setor bancário ou reservas líquidas das empresas
acumuladas no passado, criarão uma contrapartida de renda. “Essa renda converte-se em
poupança e serve para o pagamento dos empréstimos contraídos com o objetivo de realizar
investimentos.” (SOUZA, 1999, p.166).
Parte da renda não gasta em bens de consumo ou pagamentos de dívidas que se

transformam em empréstimos bancários acumula-se na forma de depósitos ou de
aplicações financeiras de curto e médio prazo. Essas aplicações vão ampliar os
empréstimos bancários destinados à realização de novos investimentos. (SOUZA,
1999, p.166).
Portanto a poupança prévia não é uma restrição à realização de investimentos produtivos,

e sim a inexistência de crédito bancário. “Para o volume de investimento não há limites
financeiros no sentido formal. Essa hipótese implica que o investimento planejado torna-se igual
à poupança realizada, ou seja, variações no investimento serão iguais às variações na poupança.”
(KALECKI, 1977, p.143, apud SOUZA, 1999, p.166)

173
Em conclusão a análise Kaleckiana atribui ao crédito bancário um papel fundamental
para suplementar a poupança interna. Restrições ao crédito como medidas antiflacionárias
reduzem os investimentos e o volume dos estoques, à medida que também ocorre menor oferta
de bens de consumo, os preços serão reduzidos. O crédito também é apontado como elemento
relevante do crescimento econômico e por isso ele precisa ser concedido aos tomadores do
sistema produtivo com critérios para a sua concessão. (SOUZA, 1999, p.166)
O desenvolvimento econômico na visão Schumpeteriana é explicado por Souza (1999,
p.175-176). Inicialmente definindo a economia sem desenvolvimento por um fluxo circular no
qual constitui um sistema de equilíbrio geral, onde as relações entre variáveis ocorrem de forma
equilibrada, com a demanda sempre determinada pela expansão demográfica. Existindo um
ajuste entre a quantidade ofertada conforme a evolução na demanda. Logo nesta fase da
economia não existia investimento além do necessário para manter o crescimento econômico
acompanhando a evolução na quantidade de consumidores.
O crédito ao produtor não desempenha nenhum papel, uma vez que as próprias receitas
do fluxo circular financiam a produção. O crédito apresenta-se mais como um
substituto eventual para o dinheiro nas transações. Ele se efetua na forma de títulos de
curto prazo, como certificados de depósitos bancários e as letras de câmbio, que
passam de um empresário para outro como se fossem dinheiro ou cheque. (SOUZA,
1999, p.175).
Segundo Souza (1999, p.176), para Schumpeter o desenvolvimento econômico é

definido como uma mudança espontânea e descontinua nos canais de fluxo circular, uma
perturbação do equilíbrio que altera de forma definitiva aquele já existente. Essa alteração no
fluxo é ocasionada pelo que Schumpeter define como destruição criadora, com o surgimento de
novas combinações de meios produtivos, com grande ênfase ao fator inovação de processos e
produtos lançados no mercado. Para exemplificar Schumpeter destaca alguns pontos relevantes
na questão da inovação; introdução de novo produto, a descoberta de novo método de produção,
a abertura de um novo mercado, assim como a descoberta de nova fonte de matéria prima.
Em meio a este processo o papel do empresário inovador está representado por aquele
homem que está disposto a ousar para que as inovações possam ser colocadas em prática. Logo
a sua função será de adotar as novas combinações do processo produtivo. Este empresário

174
exerce sua liderança perante o promotor para que este faça a intermediação com o banqueiro, a
fim de obter financiamentos. No entanto o capitalista e o banqueiro financiam os
empreendedores inovadores com suas ideias em potencial, meios de produção e os recursos
financeiros necessários para transformá-los em projetos viáveis e possíveis de serem executados
englobando as inovações tecnológicas. (Souza 1999, p.176)
O banqueiro é um agente neste modelo que exerce um papel fundamental, por se tornar
um intermediário entre o empresário e os proprietários dos meios de produção.
O banqueiro amplia os meios de pagamento ao criar crédito, fornece poder de compra e

torna possível a realização de novas combinações produtivas. Concedendo crédito o
banqueiro permite ao empresário adotar novas combinações e gerar lucros. (SOUZA,
1999, p.179).
Em Souza (1999), na visão de Schumpeter o crédito bancário recebe a função de

impulsionar o desenvolvimento econômico, tendo em vista que o empresário ao receber linhas
de crédito de curto e longo prazo transforma capital em meios de produção passando a adotar
novos métodos e gerar outros produtos. Como o empresário não é necessariamente o
proprietário dos meios de produção e nem sempre possui os recursos próprios suficientes para a
realização do investimento e adotar as novas combinações, o crédito bancário se torna
fundamental para que esse agente inovador desempenhe o papel de empreendedor.
Conceder crédito ao empresário significa emitir uma ordem ao sistema econômico, em

consonância com os anseios do empresário, no sentido de criar capacidade produtiva
adicional; isso implica a transformação de capital liquido em capital fixo ou meios de
produção. O capital criado pelo crédito proporciona o acesso do empresário à corrente
de bens, podendo adquirir meios de produção, matérias primas e contratar
trabalhadores. Neste contexto os lucros do negócio deverão permitir a cobertura dos
custos de produção pagar os juros e amortizar o capital emprestado. (SOUZA, 1999,
p.179-180).
Para Schumpeter o crédito bancário exerce papel preponderante, idealizando de certo

modo o moderno banco de desenvolvimento. “Ninguém além do empreendedor necessita de
crédito”. Ele precisa de crédito para se tornar empreendedor com isso, “é o devedor típico da
sociedade capitalista”. Para adotar novas combinações o empresário também utiliza meios de
produção anteriores e recursos financeiros próprios acumulados e recorre ao crédito bancário.
”O empresário cavalga sobre suas dívidas em direção ao sucesso. Ao conceder o crédito, o

175
banqueiro constitui um fenômeno do desenvolvimento, porque permite a realização de novas
combinações”. (SCHUMPETER, 1982, p. 53 e 71, apud SOUZA, 1999, p. 180 e 182).
Para Souza (1999), na economia Schumpeteriana o mercado monetário exerce função de
fornecer crédito para o desenvolvimento e este cria e alimenta o mercado ao expandir o volume
de negócios da economia. E a existência de inovações é o que permite o crescimento econômico
e demográfico da sociedade, mesmo considerando que exista pleno emprego de fatores. É
ressaltado também que assim como os clássicos a sua teoria enfatiza fundamentalmente o lado
da oferta, por conseguinte os consumidores passaram a exercer um papel passivo. Ressaltando
que a analise Kaleckiana enfatiza o lado da demanda.
4 O MICROCRÉDITO
Na área das microfinanças está inserido o microcrédito. Que trata de concessão de
empréstimos com valores reduzidos a pequenos empreendedores informais para destinação
especifica; investimento fixo e capital de giro em atividades produtivas.
Como destaca Monzoni (2006), o modelo bem sucedido que motivou outras iniciativas
nessa área, foi o caso do Grameen Bank em Bangladesh. Idealizado pelo professor Muhanmad
Yunuus na década de 1970, que instituiu um banco popular de caráter social para realizar
empréstimo de baixo valor às pessoas carentes. Essa experiência proporcionou que outras
instituições ao redor do mundo pudessem oferecer esse tipo de serviço financeiro,
principalmente na Ásia, América Latina e África com o mesmo objetivo de gerar ocupação e
renda para os indivíduos à margem do mercado financeiro formal e sistemas bancários
tradicionais. Uma experiência que é semelhante àquela desenvolvida e idealizada pelo professor
Yumuus, em Bangladesh, é encontrada na Bolívia com o Banco Sol. Atualmente o banco possui
61 mil clientes, dos quais 48% são mulheres com uma carteira ativa de US$ 130 milhões.
Para Neri (2008) o Grameen Bank iniciava as suas atividades revelando importantes
contribuições para o campo das microfinanças. Como foi o caso dos empréstimos solidários,
seleção dos melhores clientes, liberação de valores com base na sazonalidade das atividades
desenvolvidas pelos empreendedores. No seu trabalho publicado em 2008, Marcelo Neri elenca
outras experiências pioneiras realizadas na América Latina, apresentando a formação de

176
programas para a provisão do microcrédito. Como foi o caso do Banco Sol, Caja Los Andes,
Prodem e a Caja Social na Colômbia. Adopem na República Dominicana e a Financeira Calpiá
em El Salvador. Compartamos no México, Mi Banco no Peru, e o Crediamigo do Banco do
Nordeste do Brasil.
No Brasil as primeiras experiências realizadas com microcrédito se reportam a década de
1970, através da União Nordestina de Apoio a Pequenas Organizações (UNO). A sua área de
atuação ficou representada através do setor informal urbano da Bahia e Pernambuco. A UNO era
uma associação civil sem fins lucrativos, que se especializou em concessão de crédito e
capacitação voltadas para o empreendedorismo. Realizando assistência técnica e pesquisas sobre
o perfil do microempresário informal e impacto de créditos promovidos, fomentando o
associativismo e cooperativismo. (SANTOS e GOIS, 2011)
Uma das fortes características da UNO foi a profissionalização de seus colaboradores.

[...] Criando uma base técnica para analise das propostas de crédito para o setor
informal. Produziu cartilhas para capacitação gerencial, acompanhava o crédito e
prestava assessoria [...] (FELTRIM AT ALII, 2009 apud SANTOS e GOIS, 2011, p.
53).
No inicio dos anos 80, há registro sobre experiência postas em prática pelo Women` s
World BanKing em Salvador. Posteriormente em meados da referida década surgiram
os centros de apoio ao pequeno empreendedor (CEAPS), em diversas capitais
brasileiras. (SANTIAGO, 2008, p.79)
Conforme Feltrim, Ventura, Dodl (2009), outra organização a entrar no segmento de

microfinanças foi à associação brasileira para o desenvolvimento da mulher. Criada em 1982 o
Banco da Mulher é uma sociedade sem fins lucrativos preocupada com a inserção da mulher na
sociedade, com qualidade de vida na família. O banco oferece crédito financeiro, cursos,
palestras de capacitação gerencial e técnica, assim como apoio para comercialização.
Atualmente é filiado ao Women´s World Bank, e além do Rio de Janeiro e Bahia, opera em
outros cinco estados: Paraná, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Amapá e Amazonas. Na década
de 90 surgiram novas iniciativas também neste setor: a Pro Renda no Ceará, o Balcão de
ferramentas da Caixa Econômica Federal e o Balcão da Providência no Rio de Janeiro. Em
meados da referida década foi criada a associação sem fins lucrativos; Viva Cred por iniciativa

177
da ONG Viva Rio, com o objetivo de oferecer financiamentos a micro e pequenos empresários
do Rio de Janeiro. Atualmente operacionaliza o Crediamigo do BNB na sua área de atuação.
Segundo Santiago (2008), somente após a estabilização macroeconômica de 1994
proporcionada pelo plano Real foi que as instituições de microcrédito efetivaram um maior
número de operações e clientes. Principalmente quando foi ampliada a quantidade de agentes
prestadores desse serviço no campo das microfinanças. Onde são citados os fundos públicos,
agências de fomento, cooperativas de crédito e por fim as organizações da sociedade civil de
interesse público (OSCIPS). O primeiro apoio do governo federal aconteceu quando o
Ministério do Trabalho e Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(CODEFAT) decidiram por intermédio do Programa de Geração de Emprego e Renda
(PROGER) destinar e aplicar recursos financeiros aos pequenos empreendimentos.
4.1 Crediamigo
O microcrédito produtivo e orientado do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) é
considerado o maior do Brasil quando analisado o volume de recursos emprestados e quantidade
de clientes ativos. Ressaltando que o Crediamigo está em fase de expansão para ganhar uma
parcela substancial do mercado de microfinanças brasileiro, mantendo sua hegemonia e
liderança neste segmento. O Crediamigo é referência nacional em microcrédito reconhecido
internacionalmente como um caso de sucesso. “O Crediamigo faz parte do programa nacional de
microcrédito do governo federal o Crescer. Uma das estratégias do plano Brasil sem miséria
para estimular a inclusão produtiva da população extremamente pobre”.62
O Crediamigo foi criado em 1998 pelo Banco do Nordeste do Brasil, para facilitar o
acesso ao microcrédito oferecendo orientação empresarial e acompanhamento aos clientes
atendidos, com o objetivo de potencializar a aplicação dos recursos financeiros. É destinado aos
empreendedores dos setores formais e informais da economia. Está presente em 1558
municípios da área de atuação do BNB, representando a região Nordeste, norte de Minas Gerais
e parte do Espírito Santo, assim como Brasília, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Em novembro
62
(Disponível em
https://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/produtos_e_serviços/crediamigo/gerados/o_que_e_objetivos.asp. acesso
em 30/05/13).

178
de 2011 apresentou quantidade superior a um milhão de clientes ativos, acompanhada por uma
carteira ativa de 995 milhões de reais.63
O Crediamigo se destina a pessoas que trabalham por conta própria, geralmente
empreendedores que atuam no setor informal da economia e desenvolvem atividades
relacionadas à produção de bens ou artesanatos em casa, assim como em pequenas fábricas,
classificados como indústria as marcenarias, carpintarias, padarias, produções de alimentos,
entre outros. Na prestação de serviços estão os salões de beleza, oficinas mecânicas,
borracharias entre outros, por fim recebendo destaque especial pelo volume de clientes o
segmento do comércio sendo representado pelos vendedores ambulantes em geral, mercadinhos,
armarinhos, armazéns, vendedores de cosméticos e outros.64
Sendo exigido como requisito básico do participante idade mínima de 18 anos, ter ou
iniciar uma atividade produtiva. Reunir um grupo de amigos que morem ou trabalhem próximos
e confiem uns nos outros. Esta união possibilita e facilita a formação do aval solidário, no qual
representa a garantia conjunta apresentada pelo grupo para o pagamento das prestações.
Formalizando o compromisso assumido entre os participantes do grupo que a dívida pertence a
todos, e no caso da inadimplência de um componente os demais se reúnem e ajudam no
pagamento das prestações para o banco.65
5 RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO.

5.1 Dados socioeconômicos
5.1.1 Dados referentes ao gênero dos beneficiários
O gráfico 01 apresenta 60,4% dos clientes sendo do sexo feminino, fato que acompanha
as estatísticas do Banco do Nordeste em relação a toda área de atuação do programa
63
(Disponível em
https://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/produtos_e_serviços/crediamigo/gerados/rede_de_atendimento.asp,
acesso em 30/05/13).
64
(Disponível em
https://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/produtos_e_serviços/crediamigo/gerados/rede_de_atendimento.asp,
acesso em 30/05/13).
65
(Disponível em
https://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/produtos_e_serviços/crediamigo/gerados/como_obter.asp. acesso em
30/05/13).

179
Crediamigo. Demonstrando uma menor participação dos homens com apenas 39,6% da amostra
realizada.
Conforme Souza (2010, p.125) a participação dos homens no mercado informal é
expressiva, porém no Crediamigo predomina o sexo feminino, uma vez que as mulheres
representam 64% do total de clientes ativos do microcrédito. Em Souza (2010, p. 126) são
apresentados alguns fatores que tentam explicar essa participação efetiva da mulher no
Cediamigo. “Atualmente a renda da mulher passou a ser um complemento fundamental para o
orçamento familiar. Muitas delas são donas de casa e possui atividade para complementar a
renda familiar.” Outro ponto abordado em Souza (2010) está na facilidade de trabalhar em
equipe e espírito de solidariedade o que facilita a articulação de grupos solidários. Assim como
também é ressaltado o poder do empreendedorismo feminino, as mulheres são mais ousadas,
procuram sempre se superar e muitas buscam a independência financeira. Para Souza (2010,
p.126). “As mulheres possuem maior visão do negócio e vontade de crescer, investem um
percentual maior do lucro na atividade”.
Ressaltando que esta pesquisa foi realizada considerando um universo de 3853 clientes
nos principais bairros da sede do município do Crato-Ce. Baseado neste universo com a
utilização de metodologia estatística tem-se a determinação da amostra que para este trabalho é
representada por 182 questionários.
Participação por gênero

80
60,4 %
60
39,6 %
40
20
0
Masculino Feminino
Gráfico 01- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação agênero,

Crato-Ce, 2012. Fonte: Dados da pesquisa, 2012.

180
5.1.2 Idade
Com relação à idade dos beneficiários do Crediamigo na pesquisa, a maior concentração se
encontra na faixa de idade entre 26 e 40 anos representando 47%, acompanhada pelo intervalo
compreendido entre 41 e 60 anos, este com 35% do total. Estando a menor representação nos
clientes com idade acima de 60 anos. Fato que demonstra uma maior representatividade de
clientes na faixa de idade das pessoas consideradas aptas a exercerem uma atividade de trabalho
remunerada.
Faixa etária
50,00% 47,30%
40,00% 34,60%
30,00%
20,00%
11,50%
10,00% 6,60%
0,00%
entre 18 e 25 anos entre 26 e 40 anos entre 41 e 60 anos acima de 60 anos
Gráfico 02- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação a idade,

Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.3 Escolaridade dos beneficiários

No gráfico 03 são apresentados dados referentes ao grau de instrução dos clientes. Pode-
se perceber a maior concentração de pessoas com o ensino médio completo representando 40%.
Na segunda posição aparecem aqueles que possuem o ensino fundamental completo com 19%.
Ou seja, 59% dos beneficiários possuem o ensino fundamental ou médio completos, fato este
que demonstra uma preocupação dessas pessoas com a sua formação escolar. Em contrapartida
apenas 3% estão classificados como analfabetos, podendo ser considerado como dado positivo.
Para Souza (2010, p.125), no aspecto da escolaridade aqueles com cinco anos ou mais de
educação formal correspondiam a 64%, sendo que a faixa etária acima de 36 anos representava
57% do total da clientela.

181
45,00% Escolaridade39,60%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00% 19,20%
20,00%
13,20%
15,00% 9,30%
10,00% 6,00% 6,60%
3,30% 2,70%
5,00% 0
0,00%
Gráfico 03- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação à

escolaridade, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.4 Estado civil

Conforme os valores apresentados no gráfico 04, 72% dos clientes entrevistados
encontram-se casados, representando a maioria. Em segundo lugar estão os solteiros com 18%
do total, depois aparecem com 7% os que possuem união estável e 3% aqueles divorciados ou
separados.
Estado civil
80,00% 72%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00% 18,10%
20,00%
6,60% 3,30%
10,00%
0,00%
solteiro casado união estável divorciado ou
separado

182
Gráfico 04- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação ao Estado
civil, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.5 Quantidade de filhos dos beneficiários

O gráfico 05 apresenta a quantidade de filhos dos clientes entrevistados. Demonstrandoo
intervalo compreendido entre 1 e 3 filhos com o maior percentual, totalizando 64%. Aqueles que
possuem entre 4 e 10 filhos representam 16%, e os que não tem filhos 20%.
Quantidade de filhos dos beneficiários

70,00% 64%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
19,80%
20,00% 15,90%
10,00%
0
0,00%
não tem filhos entre um e três filhos entre quatro e dez
filhos
Gráfico 05- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação à

quantidade de filhos, na cidade do Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.6 Renda extra do conjugue

Com relação aos rendimentos extras do conjugue, o gráfico 06 demonstra que 63% dos
entrevistados possuem rendas extras provenientes de outras fontes. Enquanto 37% responderam
que seus conjugues ou companheiros não recebem nenhum tipo de rendimento. Ou seja, apesar
da maioria das famílias possuírem rendimentos, continuam desenvolvendo seus
empreendimentos com a ajuda financeira do microcrédito.
Em Souza, (2010, p.126) é apresentado um possível fator para o complemento de renda,
no caso da mulher. “A principal fonte se renda provém do marido e quase sempre é insuficiente;
então a opção pelo empreendedorismo se apresenta para as mulheres como forma de

183
complementar a renda familiar, seja pela falta de emprego formal ou pela comodidade de cuidar
dos filhos e trabalhar.”
Renda extra do conjugue

80,00%
63,20%
60,00%
36,80%
40,00%
20,00%
0 0 0 0 0 0 0 0
0,00%
sim não
Gráfico 06- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação à renda

extra do conjugue, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.7 Segmento de atividade

O gráfico 07 mostra os dados socioeconômicos dos clientes do Crediamigo, em relação
ao setor de atividades. Predominam as atividades relacionadas ao segmento do comércio com
70%, aparece em seguida o setor da prestação de serviços com 25%, e por último a indústria
com apenas 5% do total. Esta predominância do setor comercial é possível pela facilidade
existente de ingresso no mercado informal da economia. Na pesquisa a prestação de serviço
refere-se aos empreendedores que realizam algum serviço para a comunidade e recebem em
contrapartida um pagamento.
De acordo com Souza (2010, p.125), o perfil global dos clientes do Crediamigo na
posição de dezembro de 2007, representa uma maioria do setor de comércio com atividade
principal de produção de confecções, seguida da venda de produtos alimentícios, bebidas e
perfumaria.

184
80,00%
Segmento de atividade
60,00%
40,00%
20,00%
0,00%
comércio serviço industria
Gráfico 07- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo, em relação ao

segmento de atividade, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa, 2012.
5.1.8 Estrutura dos negócios

Quanto à estrutura física dos negócios o gráfico 08 contempla os respectivos valores. As
atividades desenvolvidas na própria casa representam 37%, neste caso o maior valor reflete nos
empreendimentos que são desenvolvidos dentro das residências dos microempreendedores. Com
valores de 29% e 28% aparecem ponto comercial e unidade móvel respectivamente. Sendo este
ultimo representado pelos empreendedores que não possuem um local fixo para trabalhar, e
realizam vários deslocamentos para realizarem as vendas. Com apenas 6% aparece a estrutura
composta por bancas ou barracas.

185
Estrutura dos negócios
40,00% 36,80%
35,00%
28% 28,60%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00% 6,60%
5,00%
0,00%
atividade na própria unidade móvel barraca ou banca ponto comercial
casa
Gráfico 08-Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação à estrutura

dos negócios, Crato-Ce, 2012. Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.9 Faixa de renda mensal após o Crediamigo

Os intervalos de renda dos beneficiários do Crediamigo, após receberem o microcrédito
estão apresentados no gráfico 09. O primeiro intervalo entre R$ 100,00 e R$ 500,00 apresenta
8%. A faixa compreendida entre R$ 501,00 e R$ 1000,00 representa 57% dos entrevistados, em
seguida aparece com 30% à faixa de renda presente no intervalo entre R$ 1001,00 e R$ 2000,00.
Na última posição está os clientes que possuem renda acima de R$ 2000,00 com apenas 5%.
Neste gráfico pode ser verificado que somente 8% dos entrevistados estão com renda mensal
inferior ao salário mínimo vigente no Brasil em 2012.

186
Faixa de renda mensal após o Crediamigo
60,00% 57%
50,00%
40,00%
29,70%
30,00%
20,00%
8,20%
10,00% 5,50%
0,00%
entre 100,00 e 500,00 entre 501,00 e entre 1001,00 e acima de 2000,00
1000,00 2000,00
Gráfico 09- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo com relação à faixa
de renda mensal, Crato-Ce, 2012. Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.10 Valores dos empréstimos

Os valores dos empréstimos realizados pelos clientes estão representados no gráfico 10.
Na faixa de valores até R$ 1.000,00 estão 22% dos entrevistados. No intervalo correspondente
entre R$ 1.001,00 e R$ 5.000,00 está representada por 66%, e com isso essa faixa apresenta a
maior quantidade de financiamentos do Crediamigo. No intervalo de valores entre R$ 5.001,00 e
R$ 10.000,00 se concentram 12% dos clientes, e na ultima faixa de valores entre R$ 10.001,00 e
R$ 15.000,00, não houve nenhuma representação na pesquisa.

187
Valores dos empréstimos
70,00% 66%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00% 22,00%
20,00%
11,50%
10,00%
0,50%
0,00%
até 1.000,00 entre 1.001,00 e entre 5.001,00 e entre 10.001,00 e
5.000,00 10.000,00 15.000,00
Gráfico 10- Dados socioeconômicos dos beneficiários dos Crediamigo em relação aos
valores dos empréstimos, Crato-Ce, 2012. Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.11 Elevação na renda
O gráfico 11 demonstra que 90% dos beneficiários declararam que houve uma elevação
na renda após a contratação do microcrédito. E apenas 10% dos entrevistados afirmam não ter
ocorrido crescimento em seus rendimentos.
Souza (2010, p.132) destaca; “(...) de acordo com pesquisa realizada em 2003, observou-
se que 54% dos clientes do Crediamigo ultrapassaram a linha da pobreza”. Com relação à renda
média familiar dos clientes, contatou-se que estes apresentaram acréscimos em todos os níveis
de acumulação evidenciando maiores incrementos de renda à medida que aumenta o número de
empréstimos.

188
Elevação da renda
100,00% 90%
80,00%
60,00%
40,00%
20,00% 10%
0,00%
sim não
Gráfico 11- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação à elevação

de renda dos participantes, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.12 Melhoria nas condições de habitação

No gráfico 12 são apresentados os valores referentes à melhoria na habitação dos
participantes do Crediamigo. Ele mostra que 82% dos beneficiários tiveram melhorias
significativas nas condições de habitação e apenas 18% responderam que não houve evolução
neste segmento.
Melhoria nas condições de habitação

100,00%
82%
80,00%
60,00%
40,00%
18%
20,00%
0,00%
sim não
Gráfico 12- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo referente à melhoria

nas condições de habitação, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.13 Melhoria nutricional da família

189
No gráfico 13 são apresentados os valores referentes à melhoria nutricional do
participante e sua família, depois da contratação do microcrédito. E para esta questão 75% dos
clientes entrevistados responderam que sim, e 25% afirmam não ter ocorrido nenhuma alteração
ou melhoria na nutrição da família.
As microfinanças são um instrumento poderoso de combate à pobreza extrema. Pois
quando os pobres tem acesso a serviços financeiros seus rendimentos aumentam
consideravelmente. Conforme Santos e Gois (2011, p. 35), “Famílias pobres usam as
microfinanças para mover-se além da subsstência diária, fazendo provisões; investem em
melhor nutrição, em habitação, saúde e educação”.
Melhoria nutricional da família

80,00% 75%
60,00%
40,00%
25%
20,00%
0,00%
sim não
Gráfico 13- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo em relação à melhoria

nutricional da família, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.14 Melhoria nas condições sanitárias

O gráfico 14 apresenta valores referentes a melhorias nas condições sanitárias dos
participantes do Crediamigo. Conforme o gráfico 61% dos participantes tiveram melhorias em
suas condições básicas sanitárias. Do outro lado 39% dos clientes afirmam não ter realizado
melhorias significativas nas condições sanitárias.

190
Melhoria nas condições sanitárias
70,00% 61,00%
60,00%
50,00%
39%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
sim não
Gráfico 14- Dados socioeconômicos dos beneficiários do Crediamigo, referente a melhorias

nas condições sanitárias, Crato-Ce, 2012.Fonte: Dados da pesquisa 2012.
5.1.15 Programas de transferência de renda

Com relação aos programas de transferência de renda existentes atualmente no Brasil. Os
clientes participantes na pesquisa responderam que 84% já não participam de nenhum desses
programas assistencialistas após contratarem o crediamigo e apenas 16% afirmam receber algum
tipo de beneficio através dos programas de transferência de renda do Governo Federal.
Programas de transferência de renda

90,00% 84%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00% 16%
10,00%
0,00%
sim não
Gráfico 15- Dados socioeconômicos dos beneficiários em relação a programas de

transferência de renda, Crato-Ce, 2012. Fonte: Dados da pesquisa 2012.

191
A pobreza não esta relacionada somente a questões financeiras, historicamente as
desigualdades sociais, econômicas e culturais são características relevantes do Brasil e
principalmente da região Nordeste. O microcrédito pode ser uma ferramenta capaz de amenizar
problemas socioeconômicos.
O presente estudo revela que o programa Crediamigo, ao oferecer microcrédito
produtivo e orientado no município do Crato-Ce, gera renda para os microempreendedores e
suas famílias. Em outras palavras, o microcrédito é capaz de proporcionar a elevação nos
rendimentos dos participantes, conforme aponta o resultado do gráfico 11 deste trabalho.
A análise dos resultados desta pesquisa revela também que a hipótese foi validada,
demonstrando que houve uma elevação nos rendimentos após a contratação do microcrédito e
que esta elevação pode ter proporcionado melhorias significativas nas condições
socioeconômicas dos clientes.
Outra conclusão extraída deste estudo está representada pela pequena participação dos
clientes em programas assistencialistas de transferência de renda, ou seja, apenas 16% dos
entrevistados afirmaram receber algum tipo de benefício social. Logo o microcrédito pode ser
apontado como uma alternativa para tirar os participantes dos programas sociais de transferência
de renda.
Ao apresentar este estudo referente a analise da evolução socioeconômica dos clientes do
Crediamigo, esperamos que os resultados possam contribuir de forma relevante para a realização
de debates sobre alternativas de políticas públicas de geração de renda, inclusão social e
desenvolvimento local. Assim como também sensibilize tomadores de decisão, entre outros
atores públicos, para que possa discutir de maneira positiva a introdução do microcrédito como
alternativa de política social no Brasil, capaz de gerar renda entre os participantes.
Pode também servir de reflexão sobre o papel dos bancos comerciais privados neste
mercado. Pois como provedores de recursos financeiros poderiam estar operando com o
microcrédito produtivo e orientado de forma mais agressiva, ao invés de olhar este mercado
como uma reserva a ser explorada no futuro.

192
REFERÊNCIAS
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194
DESENVOLVIMENTO LOCAL E POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA O
ARTESANATO: UMA DISCUSSÃO TEÓRICA
Francisco Alcicley Vasconcelos Andrade66

Vilma Terezinha de Araújo Lima67
RESUMO: O incentivo à produção artesanal, através da implementação de políticas públicas, constitui

uma forma alternativa de desenvolvimento às economias de base local, assegurando a preservação da
cultura local, bem como a geração de emprego e renda para inúmeras famílias artesãs. Quanto à
metodologia, apropriamos apenas de um levantamento bibliográfico-teórico para discussão. Este artigo
tem como objetivo discutir o papel das políticas públicas voltadas para a atividade do artesanato no
contexto do desenvolvimento local, compreendendo a existência de uma sinergia entre eficiência
econômica, melhoria da qualidade de vida da população local, valorização da identidade cultural e
conservação dos recursos naturais.
Palavras-chave: Artesanato; Desenvolvimento Local; Políticas Públicas.
ABSTRACT: The incentive to craft production, through the implementation of public policies,
provides na alternative way of developing economies on a local basis, ensuring the preservation of local
culture as well as the generation of employment and income for many artisans families. Regarding the
methodology, only appropriated a literature-theoretical survey for discussion. This article aims to
discuss the role of the activity focused on the craft in the contexto of local development policies,
including the existence of a synergy between economic efficiency, improving the quality of life of local
people, enchancing cultural identity and conservations natural resources.
Keywords: Handcraft; Local Development; Public Policies.
1 INTRODUÇÃO
66
É mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências do Ambiente e Sustentabilidade na Amazônia -
PPGCASA/ UFAM. Possui graduação em ADMINISTRAÇÃO pela Universidade Federal do Amazonas (2011),
graduação em GEOGRAFIA pela Universidade do Estado do Amazonas (2010), Especialização em Turismo e
Desenvolvimento Local pela Universidade do Estado do Amazonas (2011). É bolsista da FAPEAM – Fundação de
Amparo à Pesquisa no Estado do Amazonas e professor de carreira do curso de Administração – UFAM/
ICSEZ.falcicley@gmail.com
67
Doutora em Geografia pela UNESP. Professora visitante do Programa de Pós-Graduação em Ciências do
Ambiente e Sustentabilidade na Amazônia - PPGCASA/ UFAM. Professora de carreira do curso de Geografia da
UEA/ ENS

195
O cenário do artesanato mudou pois, deixou de ser uma atividade que apenas
complementava a renda das famílias, mas passou a ser a única fonte e que envolve todos os
membros familiares e/ ou comunitários. O artesanato abandonou a característica de uma
atividade econômica marginal e/ ou complementar, atualmente é tratada como atividade
regular dentro do mercado dinâmico e competitivo (MARINHO, 2007). Nos países
desenvolvidos, a atividade artesanal geram produtos de elevada qualidade e de alto valor
agregado, aliado à cultura local e ao processo de confecção rudimentar, contribuindo assim
para a geração de emprego e renda para as famílias artesãs.
Callil (2009) destaca que o incentivo à produção artesanal, através da implementação
de políticas públicas, constitui, portanto, uma forma alternativa de desenvolvimento às
economias de base local, assegurando a preservação da cultura local, bem como a geração de
emprego e renda para inúmeras famílias, considerando que grande parte dessas pessoas
encontra no artesanato uma forma de garantir a própria sobrevivência e a manutenção do
bem-estar de seus familiares.
O trabalho tem como objetivo discutir o papel das políticas públicas voltadas para a
atividade do artesanato no contexto do desenvolvimento local, compreendendo a existência de
uma sinergia entre eficiência econômica, melhoria da qualidade de vida da população local,
valorização da identidade cultural e conservação dos recursos naturais.
2 DISCUSSÃO TEÓRICA
2.1 CONCEITOS DE ARTESANATO E ARTESÃO
O termo artesanato é considerado um termo impreciso e de conceituação dinâmica,
de acordo com a ótica e abordagem de cada autor. Para Rocha (s.d.), artesanato é a forma de
ocupação ou trabalho, geradora de bens materiais produzidos por meios técnicos, geralmente
tradicionais, com a utilização de instrumentos rudimentares. Nesse contexto, o autor concebe
o artesanato como uma forma de produção baseada apenas em instrumentos rudimentares e
manuais, sem a intervenção de processos mecanizados.
De acordo com o MDIC (2008) o artesanato compreende toda a produção resultante
da transformação de matérias-primas, com predominância manual, por indivíduo que detenha

196
o domínio integral de uma ou mais técnicas, aliando criatividade, habilidade e valor cultural
(possui valor simbólico e identidade cultural), podendo no processo de sua atividade ocorrer o
auxílio limitado de máquinas, ferramentas, artefatos e utensílios. As matérias-primas
utilizadas na produção podem ser naturais, semiprocessadas, processadas industrialmente ou
constituídas de materiais recicláveis.
Percebe-se que o trabalho manual deve ser predominante para caracterizar-se como
artesanato, e que o uso de ferramentas e máquinas deve ser restrito, e que não impeçam o
contato direto do artesão com a matéria-prima, pois o referido contato humaniza o objeto e
proporciona identidade ao produto, sempre evidenciando a cultura local, a inexistência de
produção em larga escala e o desenvolvimento da criatividade humana.
A Silva (2006) segue na mesma linha teórica que o MDIC (2008), considerando que
a maior parte do trabalho seja manual, com a utilização mínima de máquinas. Silva (2006)
considera como produtos artesanais aqueles produzidos por artesãos, totalmente à mão ou
com a ajuda de ferramentas manuais, ou, com a utilização de meios mecânicos, desde que a
contribuição manual direta do artesão seja o componente mais importante do produto
acabado.
Artesanato também é definido por Faria e Garcia (2002) como fruto gerado da
cultura popular, da feitura de objetos relacionados à temática folclórica dos países com
emprego de técnicas primitivas de fabricação. Nesse conceito, o autor insere o fator cultural,
visto que é imprescindível no contexto das bases conceituais, atrelar o artesanato à questão
cultural, pois como manifestação da cultura, o artesanato firma sua auto-identidade. Torna-se
impossível pensar o desenvolvimento da atividade artesanal dissociada dos aspectos culturais
locais, modos de vida, simbolização e tradições.
Servetto (2008) enumera alguns aspectos peculiares à atividade artesanal, são eles:
 Trabalho predominantemente manual;
 Utilização de recursos naturais local;
 Conhecimento transmitido pelas gerações passadas;
 Caráter utilitário e decorativo do produto;

197
 Produção em baixa escala;
 Expressão de uma cultura e fator de identidade;
 Utilização mínima de processos mecanizados.
Partindo dessas concepções, o artesão caracteriza-se como um trabalhador individual
ou coletivo, quando estão organizados em associações e cooperativas ou até mesmo em
unidade produtiva familiar, exercem trabalhos manuais e podem, ou não, inserir técnicas
mecanizadas no processo produtivo do artesanato. Os produtos artesanais devem expressar a
identidade cultural local, tornando-os peculiares quanto à outros produtos das demais regiões.
2.1 AS BASES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL

Ao falar de desenvolvimento local, Bandeira (2009) destaca que o local consiste em
um processo em que o caráter social se integra ao econômico. A estratégia de
desenvolvimento endógeno se propõe a, além de desenvolver os aspectos produtivos,
potencializar as dimensões sociais, culturais e ambientais que constroem o bem-estar da
sociedade. A lógica desse desenvolvimento necessita do surgimento e do fortalecimento de
atores inscritos em seus territórios e com capacidade de iniciativa e propostas
socioeconômicas que capitalizem as potencialidades locais, e que apostem em uma melhoria
integral da qualidade de vida da população (TENÓRIO, 2004).
A política do desenvolvimento local, segundo Buarque (1999) é um processo que
busca articular, coordenar e inserir os empreendimentos cooperativos, associativos,
individuais e comunitários a uma nova dinâmica de integração social, ambiental, cultural e
econômica. Isto é, caracteriza-se como um processo endógeno de mudança, de envolvimento
de todos os atores sociais (governo, clientes ou turistas, artesãos e comunidade local), com o
objetivo de proporcionar o dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da
comunidade local.
O desenvolvimento local a partir da atividade do artesanato, resulta dessa interação e
sinergia entre qualidade de vida de população local (melhores condições de moradia,
alimentação, aquisição de bens e serviços, lazer, aumento na renda mensal familiar para os
associados); a eficiência econômica e competitividade (agregação de valor na cadeia

198
produtiva e diferencial competitivo frente às demais regiões que atuam no mesmo mercado); a
valorização da identidade cultural (atividades produtivas ligadas à cultura, costumes,
tradições e modos de vidas locais); e conservação dos recursos naturais (extração das
matérias-primas em áreas de manejo, atividades que não poluem o ar, rios, igarapés, lagos).
A interação entre esses quatro pilares são influenciadas por cinco forças entrantes,
são elas: geração de emprego e renda, elevando o poder aquisitivo dos membros da atividade;
organização da atividade produtiva, através de uma sistematização das etapas do processo
produtivo, focando na qualidade do bem ou serviço prestado, para que assim, possa gerar
diferencial competitivo; associativismo/ cooperativismo, que se constitui em uma alternativa
necessária de viabilização da atividade econômica, possibilitando aos membros da atividade,
um caminho efetivo para participar do mercado em melhores condições de concorrência, mas
para isso, é necessária a prática de fortes estratégias mercadológicas aliada à cooperação;
sensibilização ambiental, com a criação de uma imagem “verde”, redução e/ou eliminação de
desastres ambientais com a extração da matéria-prima, evitando, com isso, custos de
remediação; incentivo ao uso racional de energia e dos recursos naturais; redução do risco de
sanções do Poder Público (multas).
Referente aos consumidores, estes possuirão maiores informações sobre a origem da
matéria-prima e composição dos produtos, podendo optar, no momento da compra, por bens e
serviços menos agressivos ao meio ambiente; e articulação com todos os atores locais, com o
apoio e incentivo com instituições como a AFEAM, entidades do Sistema S, governos federal,
estadual e municipal, agências bancárias, instituições de ensinos superiores e técnicos e
demais associações, objetivando melhorias das técnicas produtivas, formalização, promoção,
financiamentos, capacitação da mão-de-obra local, consultoria financeira e administrativa.
Quanto à articulação dos atores locais, Tenório (2004) complementa que as
estratégias de desenvolvimento local deverão basear-se no modelo que busca a articulação
regional, nacional e internacional, daí a sua interação hoje com o processo de globalização.
A figura 02 apresenta resumidamente as forças entrantes e os pilares do
desenvolvimento local.

199
O desenvolvimentolocalpressupõe uma transformaçãoconsciente da realidade local
(MILANI,2005). Isto implica em uma preocupação não apenas com a geração presente, mas
também com as gerações futuras e é neste aspecto que o fator sócio ambiental assume
fundamental importância. O desgaste socioambiental pode não interferir diretamente a
geração atual, mas pode comprometer sobre maneira as próximas gerações (SACHS, 2001).
O fator institucional também configura-se como um elemento importante para o
desenvolvimento local, através da cooperação interna entre os membros da atividade
produtiva, e articulação externa com os stakeholders68.
Assim, pensar o desenvolvimento local, é compreender a existência de uma sinergia
entre eficiência econômica, melhoria da qualidade de vida da população local, valorização da
identidade cultural e conservação dos recursos naturais, objetivando alavancar as
potencialidades locais, perpetuando-as para as futuras gerações.
2.2 POLITICAS PUBLICAS E O PROGRAMA DO ARTESANATO BRASILEIRO -

PAB
68
São todos os agentes (governos, fornecedores, clientes, concorrentes) que impactam direta ou indiretamente na
atividade do artesanato

200
Políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público;
regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre
atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou
formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações
que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos (FLEURY, 1999).
As políticas públicas são um processo dinâmico, com negociações, pressões,
mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Dito de outra maneira, as Políticas Públicas
são a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais)
traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público.
A partir da demanda ou interesse de determinado grupo social, as políticas públicas
podem apresentar-se como prioritárias, mas que é importante a participação efetiva desses
grupos e/ ou da sociedade civil como um todo, desde reivindicações especificas, como é o
caso do Programa do Artesanato Brasileiro, voltado para um determinado grupo social que
são os artesãos, até reivindicações comuns, como a segurança pública, saúde, educação,
habitação, saneamento básico entre outros.
No contexto das políticas públicas voltadas para o artesanato, foi instituído no dia 22
de março de 1991, o Programa do Artesanato Brasileiro, ligada ao extinto Ministério da Ação
Social. Posteriormente revogado pelo Decreto nº 1.508, de 31 de maio de 1995, passando a
ser vinculado ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC
(FREEMAN, 2010).
De acordo com Lemos (2011), este Programa tem por o objetivo coordenar e
desenvolver ações em nível estadual que visam a valorização do artesão, elevando seu nível
cultural, profissional e socioeconômico e, promover e divulgar o artesanato brasileiro,
fortalecendo a competitividade da atividade artesanal para a geração de emprego e renda.
Dentre as linhas de ação, destacam-se a geração de oportunidades de trabalho e renda, a
valorização das diversidades regionais, o incentivo à preservação das culturas locais e a
construção de um espirito empreendedor nas organizações.
O Programa vem desenvolvendo ações em parceria com as Coordenações Estaduais
de Artesanato de 26 Estados da Federação e Distrito Federal, onde a representação no Estado
do Amazonas encontra-se no prédio da SETRAB – Central de Artesanato Branco e Silva, na

201
cidade de Manaus. Segundo Freeman (2010), o Programa possui um Plano Plurianual – PPA
2012-2015 e está estruturado sob três ações, a saber:
1) Capacitação de Artesãos e Multiplicadores: é desenvolvida através de

realização de oficinas de trabalho, palestras, seminários, cursos, elaboração de cartilhas e
manuais de capacitação para artesãos, com o objetivo de proporcionar a qualificação dos
artesãos, desde o manejo da matéria-prima, produção, divulgação e comercialização do
artesanato.
2) Estruturação Produtiva do Artesanato Brasileiro: consiste na Estruturação
Produtiva do Artesanato Brasileiro, objetivando fortalecer as potencialidades artesanais de
cada região, por meio da organização dos artesãos em associação ou cooperativa, apoio de
projetos de instalação física (construção, reforma, ampliação de centros de produção
artesanal) e identificação de espaços físicos permanentes ou temporários para a
comercialização do artesanato.
3) Feiras e Eventos para a Comercialização de Produtos Artesanais: objetiva a
realização de feiras e eventos para a comercialização de produtos artesanais, identificando
novos mercados consumidores em potencial. É interessante destacar que a participação nesses
eventos é organizado pelas Coordenações Estaduais do Artesanato em parceria com
cooperativas, núcleos familiares e associações do setor artesanal, desde que os artesãos
estejam devidamente cadastrados no Cadastro Nacional do Artesão, junto ao Sistema de
Informações Cadastrais do Artesanato Brasileiro - SICAB69.
3.CONSIDERAÇÕES FINAIS
O artesanato amazônico passa por um grande gargalo que afeta o seu processo de
comercialização, que é a certificação de procedência da madeira, pois com o artesanato
confeccionado a partir de madeira certificada, ocorrerá o processo de manejo e a perpetuação
das espécies, enquanto que a cooperativa ou associação torna-se competitiva frente aos
demais mercados; o acesso a novos mercados e ao crédito para fomento são facilitados;
69
Sistema de coleta de dados sobre o setor artesanal, cadastrando artesãos brasileiros, unificando as
informações em âmbito nacional. Os dados são coletados pelas Coordenações Estaduais do Artesanato
(FREEMAN, 2010).

202
expansão do networking da instituição; fidelização dos clientes por produtos artesanais
certificados; e agregação de valor às peças artesanais.
A atuação de instituições governamentais e não-governamentais através da execução
de políticas públicas, é imprescindível no processo de incentivo e fortalecimento das
economias de base endógena, como é o caso do artesanato, assegurando a preservação da
cultura local, a conservação dos recursos naturais, capacitação dos artesãos, bem como a
geração de emprego e renda para famílias, o bem-estar e melhoria da qualidade de vida dos
artesãos e familiares.
Dentro dos objetivos das propostas de políticas públicas, podemos destacar: o acesso
ao crédito; realização de cursos de idiomas e de aprimoramento de técnicas de confecção do
artesanato; inclusão no calendário turístico, promoção do artesanato em âmbito nacional e
internacional, formalização dos artesãos no Cadastro Nacional do Artesão, isenção do ICMS e
a realização de stands para exposição dos produtos artesanais nos principais eventos da
localidade. É importante destacar que as feiras e exposições surgem como oportunidades de
geração de negócios, pois é a partir destes eventos que são realizados novos contatos e
socialização de experiências e conhecimentos, facilitando o acesso a locais mais distantes.

203
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TENÓRIO, Fernando Guilherme. Cidadania e Desenvolvimento Local: casos brasileiros. IX

Congresso Internacional da CLAD sobre a Reforma de Estado e da Administração Pública,
Madri, Espanha, Nov. 2004.

205
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: O PAPEL DO ESTADO, AS POLÍTICAS
NEOLIBERAIS E O PÓS-NEOLIBERALISMO
Alex Figueirêdo da Nóbrega70
Suely Salgueiro Chacon71
Verônica Salgueiro do Nascimento72
Francisca Laudeci Martins Souza73
RESUMO:O final do século XX ficou marcado pelo alerta às questões socioambientais, que ameaçam
a vida no planeta, bem como pelo aumento colossal das desigualdades sociais entre os países. O discurso
do desenvolvimento sustentável surgiu paralelo ao discurso das políticas neoliberais, mostrando uma
clara contradição nas perspectivas de governança global. Este trabalho buscou refletir sobre os desafios
do Estado na garantia de um desenvolvimento que seja sustentável em meio a um mundo que destitui
cada vez mais o poder local das nações, tornando-as submissas a organismos internacionais e às
exigências do livre mercado em escala mundial. Para isso, foi realizado um estudo exploratório, através
de uma pesquisa bibliográfica sobre temas ligados ao desenvolvimento sustentável, ao papel do Estado,
ao neoliberalismo e ao pós-neoliberalismo. Observou-se como a política de Bem-Estar Social do pós-
guerra entrou em declínio, dando espaço a um conjunto de reformas estruturais neoliberais, representadas
fortemente no Consenso de Washington (1989), que culminaram no aumento da degradação ambiental e
da produção de pobreza e miséria humanas. Diante disso, buscou-se refletir sobre iniciativas de alguns
países (a exemplo do BRICS, através do Consenso do Rio - 2014) que vêm propondo uma
reconfiguração dos estados-nação, redirecionando a política global para um discurso que tenta criar a
possibilidade do desenvolvimento sustentável e da diminuição da pobreza, através de um Estado mais
forte e capaz de intervir na economia e no mercado, superando os preceitos neoliberais, a fim de garantir
o bem-estar coletivo.
Palavras-chave:Desenvolvimento Sustentável; Papel do Estado; Políticas Neoliberais.
70
Psicólogo, mestrando em Desenvolvimento Regional Sustentável pela Universidade Federal do Cariri – UFCA.
E-mail: alexfnobrega@yahoo.com.br / Telefone: (88) 9961-5360
71
Doutora em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília – UNB. Professora da Universidade
Federal do Cariri – UFCA. E-mail: suelychacon@gmail.com /Telefone:(88)3572-7234
72
Doutora em EducaçãoBrasileira pela Universidade Federal do Ceará – UFC. Professora da Universidade Federal
do Cariri – UFCA. E-mail: vesalgueiro@ufca.edu.br / Telefone: (88)3572-7234
73
Economista, doutora em Educação pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Atualmente é
professora do Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri (URCA) e do Mestrado em
Desenvolvimento Regional Sustentável da Universidade Federal do Ceará (UFCA). E-mail:
laudecimartins@gmail.com / Telefone: (88) 3572-7234

206
INTRODUÇÃO
Na segunda metade do século XX, debates acerca da política global foram marcados por
diversos discursos e narrativas, dentre estes duas grandes ideias podem ser destacadas: os
fundamentos da política neoliberal e o discurso da sustentabilidade, decorrente das
preocupações com as externalidades negativas do sistema capitalista sobre o meio ambiente.
Mediante as sucessivas crises do chamado Estado de Bem-Estar Social, começa a ser gestada a
necessidade de revisão do conceito desenvolvimento com centralidade no crescimento
econômico e de reformulação dos modelos de organização dos Estados Nacionais na condução
de suas políticas interna e externa.
Ou seja, de um lado, a preocupação com o crescimento econômico e com a intervenção
do Estado, levando ao fortalecimento de uma sociedade regida, primordialmente, pelas leis do
mercado de base neoliberal, e de outro, a inquietação com os resultados apresentados pelos
estudos sobre os impactos ambientais que o modelo de desenvolvimento vinha gerando, levando
ao questionamento da capacidade dos recursos do planeta em atender o ritmo de produção do
capitalismo.
Nesse contexto, em 1989, revestidos do discurso da ineficiência e da incapacidade
gerencial do Estado, especialistas norte-americanos e representantes de organismos
internacionais sediados em Washington, tais como o Fundo Monetário Internacional – FMI, o
Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, propuseram, em um
documento que ficou conhecido como Consenso de Washington (1989), alguns princípios e
diretrizes aos quais os países de terceiro mundo deveriam se ajustar a fim de se recuperar das
crises das décadas de 1970 e 1980 (BATISTA, 1994).
Paralelo a isso, ocorreram as primeiras mobilizações sobre os impactos da degradação
ambiental na economia global e na qualidade de vida das populações. Em 1987, foi publicado o
Relatório Brundtland, intitulado “Nosso Futuro Comum”, que se tornou uma referência para a
construção do conceito de Desenvolvimento Sustentável, afirmando ser este a capacidade de
atender as demandas do presente sem comprometer as necessidades das gerações futuras.
Embora este discurso parta, inicialmente, de preocupações ambientais, logo passou a tomar
proporções bem mais amplas, compreendendo que a sustentabilidade está estreitamente ligada
às questões sociais, culturais, econômicas e político-institucionais, além da ambiental.

207
É importante destacar que ambas as discussões se deram no âmbito de encontros entre
representantes de Estados, de instituições internacionais, de organizações não governamentais,
além de movimentos sociais.
Diante disso, surge um questionamento quanto à possibilidade de conciliar essas grandes
ideias advindas dos últimos 40 anos. Ou seja, se os Estados devem interferir cada vez menos nas
relações sociais e econômicas, como garantir, pois, que haja um desenvolvimento de modo
sustentável, considerando todas as suas dimensões? Afinal, qual o papel do Estado na efetivação
de políticas de fomento ao desenvolvimento sustentável? Que lugar o mesmo assume? Quais
seus limites e possibilidades?
Essas são as perguntas norteadoras deste trabalho, que tem como objetivo geral
identificar a importância das políticas públicas de Estado para o desenvolvimento sustentável.
Para dar conta deste interesse realizou-se uma pesquisa bibliográfica, utilizando-se a
combinação de descritores como “desenvolvimento sustentável”, “política neoliberal”, “papel do
estado”, dentre outros.
Além desta introdução e da conclusão, o trabalho está estruturado em três partes.
Primeiramente, apresenta-se um pouco do contexto histórico no qual surgiu o conceito de
desenvolvimento sustentável, destacando seus avanços e contradições. Em seguida, discute-se
como as ideias neoliberais se consolidaram em grande parte do mundo. Por fim, o trabalho
levanta reflexões sobre os limites e possibilidades de conciliar o discurso do desenvolvimento
sustentável com o discurso do pensamento neoliberal, destacando o papel do Estado nesse
processo e refletindo sobre um modelo pós-neoliberal de desenvolvimento.
Desenvolvimento Sustentável: a construção de um conceito

Segundo Veiga (2010), o termo “sustentabilidade” era utilizado, inicialmente, de modo
bastante restrito, por cientistas de áreas como Engenharia de Pesca e Engenharia Florestal.
Ambos estavam preocupados em definir a quantidade de recursos (peixes ou árvores, por
exemplo) que poderia ser retirada de modo que a reprodução e o equilíbrio do ecossistema não
fossem comprometidos. A partir da década de 1970, as discussões extrapolaram essas duas
áreas, mobilizando cientistas de vários campos, levando em consideração a sustentabilidade do
planeta como um todo no modelo de desenvolvimento capitalista.

208
Chacon (2007) aponta que, devido ao acelerado processo de industrialização e
automação da vida humana no século XX, com o desenvolvimento científico e tecnológico, a
humanidade galgou degraus bastante elevados em termos de capacidade de produção e inovação
e, ao mesmo tempo, atingiu um nível de miséria e degradação ambiental nunca antes registrado
na história. Foi diante desse cenário que governantes, ativistas e cientistas viram-se motivados a
pensar e discutir sobre o futuro do planeta.
Em 1972, foi publicado o documento “Limites do Crescimento”, elaborado pelo Clube
de Roma74, que serviu como referência ideológica para a Conferência das Nações Unidas sobre
o Meio Ambiente, ocorrida no mesmo ano, em Estocolmo, na Suécia. Nesta ocasião, havia, de
um lado, os representantes de países desenvolvidos, que defendiam a ideia do “crescimento
zero75” e afirmavam serem os países pobres do terceiro mundo os principais responsáveis pela
degradação ambiental e que, portanto, não poderiam continuar apresentando elevados índices de
crescimento e industrialização, pois punham em risco o esgotamento dos recursos naturais, e do
outro, os representantes destes países, reivindicando o direito de participar e de usufruir das
riquezas resultantes do crescimento global (BUSCOLI; SOUZA, 2013).
Após intensos debates que ocorreram ao longo desse período, em 1987 a Comissão
Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento publicou o relatório intitulado “Nosso Futuro
Comum” (ou Relatório Brundtland), no qual apresentou o conceito mais conhecido e divulgado
de “desenvolvimento sustentável”, definindo-o como o conjunto de ações capazes de suprir as
necessidades das populações no momento presente sem comprometer a possibilidade de suprir
as demandas das gerações futuras. Conforme Buscoli e Souza (2013), este documento representa
um ponto de acordo e resolução entre as divergências surgidas nos debates de Estocolmo. Para
Frey (2001, p. 3), o Relatório Brundtland representa o “‘mainstream’ do movimento sobre
desenvolvimento sustentável” e “pode ser considerado como representativo da abordagem
econômico-liberal de mercado”. Percebe-se, então, uma tentativa de harmonizar a possibilidade
de crescimento econômico com distribuição de riqueza e preservação ambiental.
Desde então, mesmo não havendo muita clareza e consenso sobre como operacionalizar
um modelo de desenvolvimento que seja que seja considerado sustentável, o discurso da
74
O Clube de Roma foi fundado em 1968, por Aurelio Peccei,, industrial italiano, com objetivo de repensar o
sistema global de crescimento e apontar estratégias de combate à degradação ambiental (OLIVEIRA, 2012).
75
A ideia do crescimento zero afirmava que o desenvolvimento deveria ser desacelerado, visto que os recursos do
planeta apresentavam limites muito claros e próximos (OLIVEIRA, 2012).

209
sustentabilidade se tornou um componente imprescindível na formulação de praticamente todas
as estratégias, programas, projetos e políticas, tanto de iniciativas públicas quanto privadas, nos
últimos 20 anos. Desse modo, muitas vezes, a apropriação desse discurso tem se dado de forma
oportunista, descontextualizada e até mesmo distorcida das suas motivações iniciais. No entanto,
não é tarefa fácil compreendê-lo e aplicá-lo, visto que o próprio Relatório Brundtland não o faz
de forma clara, conforme destaca Frey (2001, p. 4), ao afirmar que o documento “não oferece
propostas concretas referentes a uma modificação dos mecanismos de decisão e das condições
de poder nos foros nacionais ou internacionais”.
No que diz respeito às abordagens sobre desenvolvimento sustentável, Chacon (2007)
dialoga com alguns autores que contribuíram para o fortalecimento desse campo de
conhecimento e propõe a tese da universalidade do conceito de Sustentabilidade.
Inicialmente, a autora apresenta as ideias de Celso Furtado, sobre o mito do
desenvolvimento. Conforme esta perspectiva, desenvolvida no contexto do milagre econômico
brasileiro, da década de 1970, o capitalismo tende a excluir a maioria da população dos
benefícios trazidos pelo desenvolvimento. Já, ao citar Enrique Leff, Chacon (2007) destaca a
concepção do saber ambiental, aponta a necessidade de não limitar o conceito de
desenvolvimento ao mero crescimento econômico e propõe a mudança de um paradigma
competitivo para um paradigma cooperativo. Para isso, faz-se necessária a mudança nas
decisões políticas, de modo a garantir iniciativas que desenvolvam o protagonismo e a
autonomia dos indivíduos. Por fim, a autora cita o ecodesenvolvimento de Ignacy Sachs, no qual
são definidas as dimensões da sustentabilidade, a saber: a social, a ecológica, a econômica, a
espacial e a cultural.
Em meio a essas concepções, percebe-se que a dimensão ambiental esteve sempre
presente, desde o início, em todas as abordagens. Posteriormente, outras foram adicionadas. No
entanto, identifica-se também o uso inapropriado e oportunista do conceito de sustentabilidade,
correndo o risco de se manterem esquecidas as dimensões culturais e sociais, limitando tal
conceito apenas ao plano ao econômico e ambiental, gerando mais pobreza e exclusão. Por isso,
o componente ético é ressaltado como algo imprescindível a ser incluído em todo esse debate
(CHACON, 2007).
Outro ponto em comum nas abordagens em questão é a defesa de um Estado mais forte e
comprometido com o bem-estar coletivo. No entanto, o que vem ocorrendo desde então é

210
justamente o enfraquecimento do Estado e o fortalecimento da economia de mercado, apostando
no seu caráter supostamente autorregulatório. Para compreender melhor essas mudanças, é
importante resgatar o contexto no qual o pensamento único ganha espaço e se torna hegemônico
na política e na economia global. É o que será apresentado no próximo tópico.
Do estado de bem-estar social à política neoliberal

Na primeira metade do século XX, vários países da Europa (como Inglaterra, Alemanha
e França) e os Estados Unidos tiveram a experiência de consolidação de políticas sociais e de
garantia dos direitos sociais. As diversas lutas operárias que marcaram o século XIX, o
surgimento de uma ideologia alternativa à capitalista (o socialismo), os estragos provocados
pelas guerras e a crise financeira de 1929 foram alguns dos fatores que levaram os Estados a se
fortalecerem e a assumirem uma postura cada vez mais intervencionista na sociedade e no
mercado, mesmo que para defender o sistema capitalista. A mão invisível do mercado, que
levaria a uma natural autorregulação, acabou sendo substituída pela mão não tão invisível do
Estado, que, influenciado pelos princípios keynesianos, promoveu importantes mudanças na
concepção e na implementação de políticas públicas (GONÇALVES, 2010).
Conquistas como os direitos trabalhistas, a seguridade social, o direito à greve e ao voto
universal, foram frutos desse fértil período da história ocidental. A prática política se contradizia
com o discurso liberal (pelo menos em termos de intervencionismo estatal na economia). Foi um
período conhecido como Estado de Bem-Estar Social, e que durou aproximadamente 30 anos.
Partia-se da concepção de que o direito fundamental do cidadão era o direito ao trabalho e que
cabia ao Estado desenvolver políticas que garantissem tal direito. A concepção econômica
caminhava na perspectiva de que os empregos deveriam ser preservados para garantir a
manutenção do sistema (GONÇALVES, 2010).
No entanto, em meio a essa época de ouro, no período pós-guerra, um economista
austríaco, chamado Friedrich Von Hayek (1899-1992), exerceu papel fundamental no processo
de desmonte do wellfare state (Estado de Bem-Estar Social) e na construção das bases que
sustentariam a ideologia das políticas neoliberais. Hayek recorreu às concepções liberais
clássicas dos séculos XVIII e XIX, adaptando-o a um mundo mais globalizado e mais
tecnológico. Mas, sua ideia básica é a de que a livre iniciativa é o que leva à evolução social.
Influenciado pelo Darwinismo Social de Herbert Spencer, ele compreende o mundo do mercado

211
como uma grande selva, na qual sobrevivem aqueles que melhor se adaptarem às suas
adversidades. Para que isso ocorra, obviamente, não é possível que haja intervenção estatal. Daí
surge a máxima do neoliberalismo: “menos Estado, mais Mercado” (MORAES, 2001).
No momento das primeiras publicações de Hayek (década de 1940), os fundamentos da
economia keynesiana ainda vigoravam. No entanto, a partir do final da década de 1960 e início
dos anos 1970, suas ideias começaram a ser encaradas com mais respaldo no mundo político,
econômico e acadêmico. Com o advento da globalização e o uso cada vez mais intenso das
tecnologias nas transações financeiras e comerciais globais, as barreiras entre as nações foram
ficando cada vez mais fluidas. Toda a estrutura estatal criada no welfare state se viu
desmantelada pelo surgimento de novos organismos superiores, aos quais os países ficaram
submissos – Banco Mundial, FMI, Organização Mundial de Comércio (MORAES, 2001).
Moraes (2001) chama a atenção para o fato de como essas mudanças afetaram
diretamente o mundo do trabalho e a participação social nos processos decisórios. Se antes, no
Estado de Bem-Estar Social, os sindicatos e os movimentos sociais ganharam força e poder de
negociação, pois lidavam diretamente com os responsáveis pela elaboração e implementação das
políticas (Estado, patronato...), no mundo neoliberal essas entidades se enfraquecem e se veem
em um espaço vazio de debates. Ou seja, as decisões políticas não são designadas pelo Estado,
mas pelos organismos internacionais, com vistas ao ajuste neoliberal.
Como já exposto anteriormente, o Consenso de Washington, ocorrido em 1989, embora
não tivesse caráter deliberativo, lançou os fundamentos para que os países latino-americanos
pautassem suas reformas estruturais, o que foi seguido por boa parte deles (BATISTA, 1994).
No Brasil, na década de 1990, houve um esforço intenso do governo federal para ajustar-se às
recomendações neoliberais, através das privatizações, da disciplina fiscal, da abertura comercial
e do estabelecimento de metas definidas pelos organismos internacionais (FMI, Banco
Mundial).
Como afirma Ibarra (2011, p. 239-240), o neoliberalismo anunciou
“... o fim da história, dos grandes relatos filosóficos e suas ideologias, inclusive a do
Estado-Nação com suas responsabilidades sociais e seu empenho em cuidar do bem
comum, da soberania e identidade nacionais. (...) a utopia neoliberal exalta as virtudes
abstratas dos mercados, dos prêmios aos mais aptos, da competitividade, da eficiência,
das ganâncias, dos direitos de propriedade, e da liberdade de contratação. Critica, em
contrapartida, a intervenção estatal e a própria política, taxando-as de perniciosas e

212
ineficientes. Assim se articulam as teses e se prepara o salto à ideia de que os mercados
constituem o miolo de um sistema social ideal, automático, o qual garante o bem-estar e
a prosperidade.” (IBARRA, 2011, p. 239-240).
Neste sentido, o papel do Estado se tornou cada vez mais restrito e submisso a entidades
maiores e mais distantes do cidadão comum. Conforme já destacado por Moraes (2001), Ibarra
(2011) também chama a atenção para o fato de que o Estado interessa ao neoliberalismo apenas
como meio para legitimar as decisões globais de mercado, impondo de forma autoritária suas
decisões e violentando a base de toda democracia, que é a soberania popular.
Desenvolvimento sustentável e neoliberalismo: qual o papel do Estado?

Oliveira (2007, p. 2) afirma que “o Desenvolvimento Sustentável nasceu no âmago do
pensamento da classe dominante”, e como tal, mostra-se “enigmático” e “frágil”, além de ser um
paradoxo à lógica do sistema capitalista. O autor faz referência à ECO-92 (Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD, realizada no Rio de
Janeiro, em 1992) como sendo o momento de encontro do Neoliberalismo com o Meio
Ambiente.
Apesar do Relatório Brundtland (1987) ter representado as bases para a ECO-92, outros
encontros menos divulgados (não por acaso) ocorreram antes da consolidação do evento no Rio
de Janeiro. Em 1989, a reunião da cúpula do grupo dos setes países mais ricos do mundo (G-7),
de certo modo, decidiu as medidas a serem supostamente construídas e apresentadas na
CNUMAD (1992), e determinou os rumos que os países signatários da Agenda 21 (documento
resultado da ECO-92) deveriam seguir a partir de então. Outro encontro importante ocorreu em
1991, a Segunda Conferência Mundial da Indústria sobre Gerenciamento Ambiental, organizada
essencialmente pelos maiores representantes do empresariado global. Neste evento foi publicado
um catálogo de diretrizes, chamado “Carta Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável”
(OLIVEIRA, 2007).
Ou seja, para que as preocupações ambientais conseguissem ganhar visibilidade e força
no mundo inteiro não bastou o grito dos ativistas, mas, foram fundamentais o envolvimento e a
iniciativa de atores sociais representantes do empresariado e da classe dominante. E esses atores
são aqueles mesmos que compactuam com a ideologia neoliberal. Neste sentido, é crucial ter

213
clareza sobre o que se está chamando de desenvolvimento sustentável ao utilizá-lo nos discursos
e nas estratégias políticas.
Elkington (1997, citado por VIZEU; MENEGHETTI; SEIFERT, 2012) defende que para
que as corporações possam realizar uma prática aliada à lógica do desenvolvimento sustentável
elas devem garantir que três elementos básicos coexistam: o lucro, a justiça social e a
preservação do meio ambiente. No entanto, conciliar esses três aspectos parece ser um desafio
que não poderá ser atingido caso não haja órgãos regulatórios independentes do mercado para
fiscalizar e avaliar essas ações. Sevcenko (2001) alerta para o fato de que, em um mundo onde o
papel e a soberania dos Estados estão cada vez mais ameaçados e enfraquecidos, os grandes
centros de pesquisa tornam-se reféns do financiamento das grandes corporações lucrativas, e a
preocupação com os elementos citados anteriormente fica cada vez mais comprometida.
É importante destacar que essa situação nada mais é do que a reprodução em um nível
micro daquilo que acontece em um nível macropolítico. Ou seja, com o desmonte do welfare
state, gradativamente foi ocorrendo uma facilitação do trânsito de grandes corporações por todo
o mundo, tornando os Estados reféns do mercado. Como explica Sevcenko (2001, p. 31):
“A situação se reconfigurou assim: se não se anularem as garantias sociais e o poder de

pressão dos sindicatos e associações civis, os quais insistem em defender salários,
direitos contratuais, condições de trabalho e cautelas ecológicas, a alternativa será a
evasão pura e simples das empresas, o desemprego e o consequente colapso de um
Estado sobrecarregado, incapaz tanto de pagar suas dívidas como de atender às demandas
sociais. As grandes empresas podem desse modo obrigar o Estado a atuar contra a
sociedade, submetendo ambos, Estado e sociedade, aos seus interesses e ao seu exclusivo
benefício.”
Essa afirmação deixa clara a diminuição do poder do Estado na garantia do bem-estar

coletivo. Atualmente, o poder de acompanhar e fiscalizar as ações das grandes corporações cabe
às chamadas Agências Reguladoras, que se configuram como um instrumento do Estado. No
entanto, muitas fragilidades são encontradas no papel dessas agências, visto que as mesmas,
como parte do Estado, podem também ser reféns das exigências do mercado.
O Consenso de Washington foi a cartilha neoliberal adotada por vários países, como o
Brasil, na década de 1990, aumentando, na maioria deles, as desigualdades sociais e gerando
altos índices de desemprego. No entanto, a primeira década do século XXI foi marcada por
algumas mudanças importantes nas políticas sociais brasileiras, o que garantiu melhoria

214
significativa no combate à pobreza e à desigualdade (elementos importantes para a garantia de
um desenvolvimento sustentável).
Segundo Fortes e French (2012), a era Lula (2003-2010) significou uma continuidade no
modelo econômico do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), mantendo uma
política austera e ortodoxa. No entanto, em matéria de política social, percebe-se uma diferença
marcante em sua condução. O que ocorreu na última década no Brasil foi um aumento da força
intervencionista do Estado. Em meio à crise de 2008, o País adotou medidas anticíclicas que
permitiu que o país sobrevivesse a essa fase sem sofrer tanto impacto. Os autores denominam
essa fase como sendo “pós-neoliberal”, e afirmam que o neoliberalismo perdeu sua força, no
entanto, ele ainda não foi extinto por completo, até mesmo porque o que se propõe como
alternativa é sempre marcado por fragmentos do referido modelo.
Definir, então, o papel do Estado na garantia do desenvolvimento sustentável parece
cada vez mais difícil, frágil e paradoxal. Historicamente, os organismos internacionais que
ameaçam a soberania dos Estados nacionais têm sido dominados, basicamente, pelos países
mais ricos, deixando os países mais pobres e os emergentes em situações de submissão, gerando
maior desigualdade e concentração de renda, além de uma relação de exploração social e
ambiental.
Diante disso, o Instituto Lula e a Fundação Jean Jaurès (do Partido Socialista francês)
lançaram em 2012 um documento que ficou conhecido como o “Anticonsenso de Washington”,
no qual estabelece novas diretrizes e concepções ideológicas para a governança global. A
declaração afirma que “hoje, a globalização divide ao invés de unir”. O texto demonstra uma
clara preocupação com as questões ambientais, ao afirmar que o imediatismo do pensamento
único tem levado as nações a adiarem decisões ligadas à prevenção do aquecimento global e da
exploração dos recursos naturais. Destaca ainda que é necessário fortalecer os Estados para que
eles adotem o modelo de sociedade que escolheram, não se submetendo a relações unilaterais.
Por fim, chama a atenção para um planejamento global que, em prol do meio ambiente,
possibilite uma gestão de longo prazo (Declaração Conjunta da Fundação Jean Jaurès e do
Instituo Lula, 2012).
Ainda em relação a essa nova reconfiguração da governança global, recentemente (em
maio de 2014), o BRICS (grupo de países composto por Brasil, Rússia, Índia, China e África do
Sul), em um encontro no Rio de Janeiro, publicou o chamado Consenso do Rio. Em mais uma

215
alusão e uma contraposição clara ao Consenso de Washington, este documento também
apresenta a necessidade de mudança de postura do Estado em vários campos de ação, a saber: na
economia, na garantia de bens básicos à população, na criação de um sistema de bancos públicos
e de empresas estatais estratégicas, no compromisso com o desenvolvimento sustentável e com
políticas efetivas de combate à pobreza e à desigualdade econômica (BRICS no século XXI/
Consenso do Rio).
Neste sentido, assim como a crise da década de 1970 foi o grande mote para o desmonte
do welfare state, parece ser que a crise econômica de 2008 foi um ponto crucial para uma
tentativa de superação do neoliberalismo (com muitas ressalvas) e do Consenso de Washington.
Por fim, nas idas e vindas da história, o Estado vai assumindo papeis ora mais fortes, ora
mais omissos. O momento atual, diante da crise ambiental e das crises financeiras, parece
apontar para a necessidade de um Estado mais presente e capaz de intervir em decisões cruciais
que podem agravar ou minimizar a situação de pobreza e degradação ambiental em todo o
mundo. Ademais, é importante ressaltar que sugerir um Estado mais presente é também garantir
a participação social nos processos decisórios.
A sensibilização da comunidade internacional com relação às questões ambientais, que
emergiram mais intensamente na segunda metade do século XX, se deu a partir de movimentos
de ativistas, de chefes de Estado, de cientistas e do empresariado. Apesar das discussões girarem
em torno de um mesmo tema, sabe-se que os interesses de cada um dos atores envolvidos
apresentam diferenças significativas, devido ao lugar sociopolítico dos mesmos.
Com esta pesquisa, foi possível identificar uma dificuldade na tarefa de definir o que
realmente significa desenvolvimento sustentável e de que maneira é possível operacionalizá-lo.
Na tentativa de compreender o papel do Estado nesse processo, a literatura revisada mostrou que
as políticas neoliberais enfraquecem o poder estatal e ameaçam a preservação ambiental, visto
que as relações comerciais se dão de forma cada vez mais livre de barreiras, mais
desregulamentada e mais desigual entre os países, permitindo um tipo de relação na qual o
Estado se torna refém dos interesses do mercado, pautando suas políticas em perspectivas
bastante imediatistas.

216
Verificou-se ainda que as crises cíclicas do capitalismo possuem impacto global,
afetando diversos países, principalmente os mais pobres. A crise de 1929 foi fundamental para a
consolidação do modelo keynesiano, constituindo um Estado forte. A crise da década de 1970
favoreceu o desmonte do Estado de Bem-Estar Social em detrimento das reformas neoliberais. E
o final da primeira década do século XXI foi marcado por uma crise econômica muito intensa,
comparada à de 1929, gerando mais força para os debates sobre os rumos da governança global,
de modo que seja possível a superação da política neoliberal.
Nesse contexto, iniciativas de países emergentes e países em desenvolvimento parecem
exercer papel importante na reconfiguração do Estado e dos modelos de desenvolvimento
global. Exemplo disso pode ser encontrado na organização do BRICS, que tem destacado de
modo incisivo a importância de um desenvolvimento sustentável que garanta o combate à
pobreza e às desigualdades entre os países.
Por fim, apesar das dificuldades de se encontrar um caminho comum para o
desenvolvimento sustentável, é importante não limitar o mesmo à dimensão ambiental. Trata-se
de um modelo que deve priorizar iniciativas políticas que eliminem efetivamente a pobreza, a
miséria, a fome e minimizem as desigualdades sociais. Outro ponto que parece bastante claro
quando se trata do desenvolvimento sustentável é a necessidade de se planejar políticas a longo
prazo, visto que seu compromisso é também com as gerações futuras. Para que isso ocorra, o
Estado possui papel fundamental para garantir a efetividade dessas políticas, visando ao bem-
estar coletivo.
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http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cadernosebape/article/viewFile/5480/4202.
Acessado em 05/05/2014.

219
EFEITOS DA CRIMINALIDADE SOBRE O BEM-ESTAR SOCIAL: UMA APLICAÇÃO DO
MÉTODO DE AVALIAÇÃO CONTINGENTE PARA O CASO DA REGIÃO
METROPOLITANA DO CARIRI-CE PARA O ANO DE 2013
Camila Pereira Brígido Rodrigues76.

Wellington Ribeiro Justo77
RESUMO: É perceptível que o número de vítimas da criminalidade no Brasil vem aumentando com o
passar dos anos, incentivando debates calorosos na sociedade e entre estudiosos. A questão acerca da
criminalidade passa a ser estudada, assim, por diversas áreas, dentre elas, a economia. Esse trabalho tem
como objetivo analisar o impacto da criminalidade sobre o bem-estar social, fazendo uma ligação direta
entre a perda de bem-estar e o sentimento de insegurança, através da disposição a pagar (DAP) do
entrevistado em relação a uma cesta especifica de serviço de segurança pública. Para a captação da DAP
utilizou-se o Método de Avaliação Contingente e as estimativas foram calculadas a partir do modelo
econométrico logit. Os resultados estimados apontaram que a renda familiar, os anos de estudo, o número
de membros da família tem efeito positivo sobre a DAP declarada. Adicionando a essa informação, o fato
do indivíduo perceber que o sentimento de insegurança está aumentando resulta em uma maior
disposição a pagar. De acordo com estimações a perda de bem-estar relacionada ao nível de insegurança
é estimada entre R$ 8.467.170,00 e R$11.895.560,00 para a Região Metropolitana do Cariri. Com
relação a atual política de segurança pública denotou-se ineficiência, pois, os gastos anuais com
segurança pública são maiores que a perda de bem-estar gerado pela criminalidade.
Palavras-Chaves: Criminalidade, Região Metropolitana do Cariri, Dap.
1 INTRODUÇÃO
A velocidade com que a criminalidade vem aumentando no Brasil, nos últimos anos, tem
chamado à atenção tanto de instituições governamentais, como da população de um modo geral.
Procurar soluções para esse problema se tornou indispensável. As discussões a fim de encontrar
tais soluções vão desde a melhoria do código penal até o aumento de policiais nas ruas.
7676
Graduada em Ciências Econômicas pela Universidade Regional do Cariri – URCA e Pós-Graduanda em Gestão
Financeira e Consultoria Empresarial pela URCA. Tel.: 88 99937389 Email: camilabrigido@hotmail.com
77
Engenheiro-agrônomo pela UFRPE, economista pela Urca, mestre em Economia Rural pela UFC, doutor em
Economia pelo PIMES-UFPE, professor associado do curso de Economia da Urca. Tel.: 81 88481898. E-mail:
justowr@yahoo.com.br

220
Encontra-se na literatura sobre o crime, estudos que relacionam a criminalidade ao
processo rápido e não planejado de urbanização, à dificuldade de inserção do mercado
de trabalho, aos hábitos de consumo da sociedade capitalista, a questão sociais como
favelas, falta de acesso à saúde, educação, a dissolução famílias, etc. A maioria desses
estudos enfatiza as características individuais, de forma que o fenômeno da
criminalidade é focalizado na população criminosa e não na sociedade. (PEIXOTO;
MORO; ANDRADE, 2004, p. 02)
Diante da discussão sobre a criminalidade, denota-se o alto custo social, na medida em

que este afeta o bem-estar da sociedade. Por outro lado, combater a criminalidade tem um custo
econômico já que é necessária a disponibilidade de recursos para tal finalidade. Mostra-se assim
que para encontrar as soluções para este problema faz-se necessário uma análise de custo-
benefício e, portanto a formulação de políticas públicas capazes de reduzir o crime e a violência
que sejam economicamente eficientes.
Embora esse tema tenha ampla importância, ainda não foram feitas as devidas
explorações. Os poucos trabalhos existentes sobre o crime no Brasil tem como base de dados o
Sistema de Informação sobre Mortalidade (SIM) do Sistema de Informação do Ministério da
Saúde - Datasus. Como essa fonte de dados baseia-se em homicídios tem-se apenas uma análise
parcial sobre o crime.
Diante disto, este trabalho insere-se, portanto, no contexto da avaliação dos efeitos da
criminalidade sobre o bem-estar social na Região Metropolitana do Cariri para o ano de 2013 a
partir da “disposição a pagar”. Resumidamente, esse método consiste em criar-se um mercado
hipotético a fim de obter o valor de bens públicos. A realização deste objetivo contou com a
aplicação do modelo logit com base de dados primários através da aplicação de questionários.
A escolha deste tema torna-se então justificada, pela recente criação da Região
Metropolitana do Cariri, ademais pelo fato de que as pesquisas realizadas para a referida área
mostrarem apenas análises mais didáticas para o referido assunto. Denota-se, ainda, a existência
de hipóteses, mostrando que a criminalidade também vem aumentando na RMC e pela ausência
de trabalhos que exploram este tema, bem como o respaldo da adoção de políticas de combate à
criminalidade na referida região.
Além da introdução, este trabalho está dividido em mais cinco partes. Na segunda seção
é apresentada uma contextualização sobre Bem-estar social e criminalidade. Uma
fundamentação teórica sobre método de avaliação contingente é realizada na parte 3. A parte 4
apresenta a metodologia, descrevendo a área de estudo, o modelo econométrico utilizado e a

221
estratégia metodológica para a aplicação do método de avaliação contingente. A seção 5
apresenta a análise e discussão dos resultados. Por fim, na seção 6 encontram-se as conclusões
deste trabalho.
2 BEM-ESTAR SOCIAL E CRIMINALIDADE

Embora a criminalidade não seja um tema novo, tem-se sua incorporação na análise
econômica como uma novidade. Becker (1968) foi um dos precursores do debate que se
estabeleceu desde então, contribuindo para uma grande diversificação de trabalhos, fazendo com
que se formasse uma estrutura necessária para uma teoria econômica.
2.1 Bem-Estar Social

O conceito de bem-estar deriva desde o século XVIII, quando os iluministas defendiam
que a humanidade consistia em si mesma e não dos serviços ao Rei ou a Deus. Assim, a
felicidade e o desenvolvimento pessoal tornaram-se temas de grandes discussões na época.
As raízes do bem-estar remontam ao Welfare State, e são ligadas ao estado como agente
normativo de uma nação que por si é assistencialista garantindo os padrões mínimos de tudo
aquilo que se precisa para viver bem como saúde, educação, habitação, emprego etc. Esse é de
caráter público, inquestionável e países europeus do século XVIII já apontavam para essa
concepção só que esses países como a Rússia, a Espanha, estabeleceram isso não de forma
democrática.
Uma análise geral permite destacar, pelo menos, quatro pilares os quais se montam os
tipos de bem-estar contemporâneos.
Segundo Fiori (1997, p. 134)
A primeira constituída pelos fatores materiais ou econômicos que se manifestaram nas

seguintes formas: (a) da generalização do paradigma fordista; (b) da existência de um
consenso suprapartidário em torno aos valores do crescimento e do pleno emprego; (c)
de um consenso paralelo em torno às políticas keynesianas; (d) da manutenção de um
ritmo de crescimento econômico constante e sem precedentes na história capitalista; e
(e) o que, por causa disso e por sua vez, permitiu ganhos fiscais crescentes que foram
alocados por coalizões políticas socialmente orientadas, mesmo quando não fosse o
caso de governos controlados diretamente pelos socialdemocratas.
O segundo estava organizado a partir dos acordos de Bretton Woods e abria espaço para
uma aliança entre o desenvolvimento do bem-estar e o equilíbrio da economia internacional.

222
Fiori (1997, p. 134) classifica a terceira pilastra com:
Constituída, inicialmente, pelo "clima” de solidariedade nacional que instalou-se logo

depois da guerra dentro dos países vencedores e vencidos, e, logo depois, pela
solidariedade supranacional gerada pelo novo quadro geopolítico. A nova situação ao
bipolarizar ideologicamente os conflitos mundiais entre duas propostas excludentes de
organização econômica e social, criaram os estímulos ou receios necessários para
consolidar as convicções "socialmente orientadas” de todos os governos, aí incluídos os
conservadores os democrata-cristãos e os liberais.
Por fim, o quarto pilar baseia-se no progresso da soberania popular, permitindo “que a
concorrência eleitoral aumentasse o peso e a importância das reivindicações dos trabalhadores ⎯
e dos seus sindicatos e partidos ⎯ e dos demais setores sociais interessados no desenvolvimento
dos sistemas de welfare states” (FIORI 1997, p. 134)
O termo bem-estar esteve inicialmente ligado os estudos da economia, sendo citado com
bem-estar Material. Os economistas associavam o bem-estar aos rendimentos. Galinha e Ribeiro
(2002, p.206), denominam o bem-estar Material como sendo “a avaliação feita pelo individuo ao
seu rendimento ou, de modo mais geral, a contribuição dos bens e serviços que o dinheiro pode
comprar para o seu Bem-Estar”.
Outra denominação do bem-estar tem uma corrente mais solidária por assim dizer por
que torna o bem-estar uma satisfação coletiva, mais humanitária, menos individualista, onde o
“eu” é substituído pelo “nós” e onde as pessoas deixam de ser meros produtos e se tornam seres
com deficiências e necessidades prementes que devem ser satisfeitas.
Conforme Benevides (2011), “o Bem-Estar social pode ser pensado como uma
transformação do próprio estado a partir de suas funções, estrutura e legitimidade. Surge devido
à demanda por serviços de segurança socioeconômica”.
Para Briggs (2006) apud Benevides, (2011, p. 12):
O Bem-Estar Social é um Estado no qual se usa deliberadamente o poder organizado

em um esforço para modificar o jogo das forças do mercado em no mínimo três
direções: primeiro, garantindo aos indivíduos e às famílias uma renda mínima,
independentemente do valor de mercado de seu trabalho ou de sua propriedade;
segundo, reduzindo a exposição à insegurança, colocando os indivíduos e famílias em
condições de enfrentar certas contingências sociais que, de outro modo, levariam a
crises do indivíduo ou de sua família; e terceiro, assegurando que a todos os cidadãos,
sem distinção de status ou classe, sejam oferecidos os mais altos padrões de um
conjunto reconhecido de serviços sociais.

223
No século XIX, esta convicção manifestou-se através dos princípios do Utilitarismo, de
que a melhor sociedade é aquela que providencia a melhor Felicidade para o maior número de
pessoas (VEENHOVEN, 1996).
2.2. Estudos sobre a criminalidade.

A criminalidade78 é um termo geral para ações como: assaltos, furtos e roubos79 ligados
ao patrimônio e/ou contra pessoa física, tráfico de drogas, contrabando, corrupção, homicídios.
Podendo ou não ser acompanhado de morte, porém os índices de criminalidade hoje no Brasil
são medidos a partir das vítimas que se tem.
A literatura econômica do crime aponta três correntes básicas de pensamento. A primeira
seria a corrente biológica que busca explicar o comportamento do criminoso por meio de
aspectos biológicos e sociológicos. O componente principal dessa corrente seria que o individuo
herda os genes característicos do comportamento criminoso e dependendo do espaço em que
este for inserido, tais características se sobressaem refletindo na sua conduta ilegal.
A segunda corrente de pensamento está associada aos pensamentos institucionalistas,
onde defende que o comportamento do criminoso está ligado ao processo capitalista sendo
resultado direto do período pós-industrial. Os credores dessa corrente de pensamentos associam
ao processo centralizador do capital e ao avanço da tecnologia o aumento do nível de
desemprego e consequentemente da atividade criminal
Carrera-Fernandez (2000) chama a atenção para uma terceira corrente onde os indivíduos
ao cogitarem a hipótese de envolvimento no crime respondem ao princípio básico de maior
benefício com o mínimo de esforço. Tem-se assim o comportamento otimizador do individuo
que agrega a possibilidade de inclusão em uma ação criminosa. Verifica-se assim o crime como
uma atividade econômica e o criminoso torna-se o agente dessa atividade.
Becker (1968) é o precursor da teoria econômica do crime. Em seu artigo apresenta o
modelo teórico para determinação da maximização do esforço do governo no combate ao crime.
Analisa que o individuo opta por entrar na atividade criminal por uma escolha racional onde a
renda ganha na atividade ilegal seria maior que na atividade legal.
78
Sacconi (1996) determina criminalidade como sendo “1. Estado, qualidade ou fato criminal. 2. Ação ou prática
criminal. 3. Conjunto de crimes”.
79
Sacconi (1996) define roubo como um ato de se subtrair algo por meio de ameaça e/ou violência e difere-se do
furto, pois este seria a subtração de algo sem uma noção contigua da vítima.

224
O modelo de Becker (1968) pode ser apresentado de forma resumida80 pela equação
abaixo. Levando em consideração que os agentes são racionais e que decidem se vão operar de
forma legal ou ilegal calculando os ganhos advindos de cada atividade. Assim, tem-se:
𝑁𝐵𝑖 = 𝑙𝑖 − 𝑐𝑖 − 𝑤𝑖 (𝑝𝑟 ∗ 𝑝𝑢) (1)
onde:
NBi = ganho líquido do indivíduo i,
li = ganho bruto com o crime,
ci = custo de planejamento e execução do crime,
wi = renda de atividades legais,
pr = probabilidade de captura e condenação,
pu = valor monetário do castigo.
Assume-se que os agentes são neutros ao risco, além de possuírem a mesma

probabilidade diante de alterações na punição. Admitindo ainda que os indivíduos possuam
“valores morais” (𝑀∗ 𝑖), de modo que:
𝐷𝑖 = 1 𝑠𝑒 𝑁𝐵𝑖 > 𝑀∗ 𝑖 comete crime (2)
𝐷𝑖 = 0 𝑠𝑒 𝑁𝐵𝑖 < 𝑀∗ 𝑖 não comete crime (3)
Igualando as equações, tem-se:
𝐷𝑖 = 1 𝑠𝑒 𝑤𝑖 < 𝑙𝑖 − 𝑐𝑖 − (𝑝𝑟 ∗ 𝑝𝑢) − 𝑀∗ 𝑖 = 𝑤 ∗ (4)
Ou seja, o agente i irá cometer o crime se o custo de oportunidade for menor que o ganho
com a atividade, sem levar em consideração os outros custos que foram mencionados.
80
O modelo aqui apresentado encontra-se em Araújo Jr (2002). Logo, o material desta seção segue largamente a
referida fonte.

225
Tem-se assim a formação básica da teoria econômica do crime, de suma importância do
pensamento econômico, que visa o conhecimento pratico de crimes, principalmente os
lucrativos. É uma atividade econômica tradicional como qualquer outra no setor da economia.
Ao determinarem que os criminosos compreendam essencialmente de forma inteligente, os
mesmos respondem a estímulos disseminados na economia, essas modalidades buscam de
alguma forma, maquiar a participação dos indivíduos em ações criminosas, tendo como
finalidade o estabelecimento de políticas de domínio ao crime, reconhecimento e determinação
do custo social criminal, verificação da melhor política de penalidade e avaliação da casualidade
de estratégias opcionais de diminuição à criminalidade.
Em outro âmbito surge a abordagem sociológica nos estudos da violência e da
criminalidade, destacando-se algumas correntes de pensamentos, dentre elas estão: o
Positivismo, o Funcionalismo, o Interacionismo, a Teoria do Controle e a Teoria do Conflito.
A partir da visão sociológica surge na literatura trabalhos que enfatizam fatores
socioeconômicos com a atividade ilegal. Derivando assim, teorias ecológicas do crime levando a
conclusões que os problemas acerca da criminalidade estão baseados em variáveis
socioeconômicas, ou seja, o maior ou menor desejo de fazer parte do grupo que exercem
atividades ilegais estão relacionadas com o nível de escolaridade, a renda per capita, a
concentração de renda, entre outras as quais se fazem necessárias ao processo de
desenvolvimento do país.
Fajnzylber e Araújo Jr (2001) apudAraújo (2007) coloca que “a ideia de demanda do
crime está diretamente relacionada com grau de tolerância da sociedade em relação ao crime“,
ou seja, o aumento da atividade criminal acarretaria na redução da condescendência da
sociedade, fazendo com que ocorresse uma maior coação para inibir o crime.
Rondon e Andrade (2005, p. 830) discutem a relação direta entre a criminalidade e a
perda de bem-estar, “seja pela perda precoce de vidas humanas e pela redução da qualidade de
vida, seja ainda, pela perturbação à eficiência econômica.”
Glaser e Sacerdote (1996) apud Araújo (2007, p.73) têm outra visão, na qual, “no
equilíbrio, o valor dos artigos roubados deve ser igual aos custos de planejamento e execução do
crime. Dessa forma, o valor dos bens roubados caracteriza uma perda de bem-estar social,
mesmo quando a função utilidade do criminoso é incorporada à função de bem-estar social”.
Alguns dos principais métodos de mensuração dos custos do crime são:

226
 Método de contagem: é a soma dos custos monetários e não monetários
relacionados com o crime.
 Métodos de cálculo de anos de vida perdidos ou prejudicados: A partir desse
método tem-se a medida dos anos de vida saudáveis comprometidos pelo crime.
 Métodos de Disposição a Pagar (DAP): Métodos indiretos que captam os custos
intangíveis da criminalidade a partir da disposição a pagar do individuo em relação
ao sentimento de insegurança e a diminuição da ação criminal. Um dos principais
métodos para captar a DAP é o Método de Avaliação Contingente.
O método de contagem segundo Rondon e Andrada (2003) é o mais utilizado no Brasil,
principalmente quando se refere a gastos com segurança e/ou saúde pública. Porém esses
autores discutem o fato de o método de contagem ignora os custos intangíveis tais como a perda
de bem-estar.
Contudo, a fim de mensurar a perda de bem-estar social este trabalho utilizará o Método
de Avaliação Contingente, não associando o método à redução de crimes específicos, tentando
assim evitar percepções equivocadas por parte do entrevistado e contemplar o fato do individuo
perceber os riscos da criminalidade a partir de suas indignações e não a partir do perigo real.
3. MÉTODO DE AVALIAÇÃO CONTINGENTE (MAC)

O MAC é uma das abordagens mais utilizadas para precificar monetariamente bens
públicos. Um dos percussores desta metodologia é Davis, nos anos de 1960, com um trabalho
sobre valoração de áreas e recreação nos Estados Unidos.
O método de avaliação contingente (MAC) é baseado na manifestação das preferências
dos consumidores através de aplicação de questionário, que procuram estimar a disposição a
pagar (DAP) por bens que apresentam grandes externalidades. Em linhas gerais, o método
consiste em estimar valores médios e medianos que os consumidores estão dispostos a
pagar/receber por um bem de valor não observável.
Assim, quanto mais próximo do real for o mercado hipotético criado mais preciso será o
método. Por meio de entrevistas, os indivíduos com diferentes graus de preferência por
diferentes bens ou serviços se mostram com valores monetários o quanto estariam dispostos a
pagar ou receber.

227
A escolha do MAC se dá, portanto, em virtude desta metodologia permitir captar os
efeitos de políticas públicas, notadamente investimentos que afetam bens e serviços públicos.
Segundo Leite e Paixão (2003, p. 578):
como o mercado não reflete o valor real do bem, cria-se um mercado hipotético num
processo de entrevista pessoal e chama-se o individuo a declarar, ou indicar, sua
disposição a pagar pelo bem desse modo, o valor obtido é contingente ao mercado
hipotético apresentado ao individuo, daí a denominação desse método.
No Brasil, vários autores utilizam o método de avaliação contingente: Paixão (2002),

Alves (2007), Araújo (2007) Justo e Rodrigues (2014).
4. METODOLOGIA
De acordo com a natureza do método de avaliação contingente as informações utilizadas
em sua aplicação foram a partir da aplicação de questionários, formando uma base de dados
composta tanto de dados primários como de dados secundários. O universo considerado para tal
aplicação foram as cidades que compõe a Região Metropolitana do Cariri.
4.1 Caracterização da Área de Estudo

A região da pesquisa encontra-se na Região Sul do Estado do Ceará, a aproximadamente 560
Km da capital Fortaleza, sendo composto pelos municípios de Barbalha, Crato, Juazeiro do Norte,
Missão Velha, Nova Olinda, Santana do Cariri, Farias Brito, Caririaçu e Jardim, os quais constituem
a Região Metropolitana do Cariri-RMC, instituída a partir da Lei Complementar Estadual nº 78
sancionada em 29 de junho de 2009. Comporta 3,72% da população e 3,66% da área territorial do
Estado do Ceará. Tem uma densidade demográfica de 161,95 hab./km² ficando assim acima da
média do Estado, 56,76% hab./km² (IBGE, 2010).
A Figura 01 mostra a localização geográfica da RMC.
FIGURA 01: LOCALIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DO CARIRI (RMC)

228
.
Fonte: IPECE 2010.
A RMC foi criada a partir da conurbação Barbalha, Crato e Juazeiro do Norte, tendo
como centro econômico da região a cidade de Juazeiro do Norte e possui como área atendida
pelo seu comercio, principalmente, a região de divisa entre Ceará e Pernambuco e o Sul do
Ceará.
4.2. Modelo Econométrico

Um dos aspectos mais importantes para o cálculo da DAP é a definição do modelo
econométrico. Para o projeto em questão optou-se pelo modelo Logit.
O modelo Logit segundo Wooldridge (2006) tem como base uma função logística de
probabilidade acumulada definida como:
𝑒 𝛽’𝑋𝑖 1
𝑝𝑟𝑜𝑏(𝑌𝑖 = 1) = = = 𝐹 (𝛽 ′𝑋𝑖 ) (1)
1+𝑒 𝛽’𝑋𝑖 1+𝑒 −𝛽’𝑋𝑖
Considera-se 𝑦𝑖 , uma variável binária entre aceitar pagar ou não pela segurança pública.
𝑋𝑖 o vetor de variáveis explicativas e o β,o vetor de parâmetros, desta forma define-se:
1
𝑝𝑟𝑜𝑏(𝑌𝑖 = 0) = = 1 − 𝐹(𝛽 ′𝑋𝑖 ) (2)
1+𝑒 𝛽’𝑋𝑖
A esperança condicionada de𝑦𝑖 é definida da seguinte forma:
𝑦𝑖 𝑒 𝛽’𝑋𝑖
𝐸( ⁄𝑥𝑖 ) =
1 + 𝑒𝛽’𝑋𝑖
(3)
𝑦
𝐸( 𝑖⁄𝑥𝑖 ) = 𝑝𝑟𝑜𝑏(𝑦 = 1) = 𝐹 ( 𝛽 ′ 𝑋𝑖 )

229
A função 𝐹(𝛽′𝑋𝑖 ) pode ser observada como a probabilidade condicionada de 𝑦𝑖 assumir
o valor 1, para certo valor 𝛽′𝑋𝑖 dentro do intervalo (0,1). Dito de outra forma:
lim 𝑃𝑟𝑜𝑏(𝑦𝑖 = 1) = 1
𝛽′𝑋𝑖 →∞
(4)
lim 𝑃𝑟𝑜𝑏(𝑦𝑖 = 1) = 0
𝛽′𝑋𝑖 →∞
A estimação do logit é feita através do método máxima verossimilhança. Conforme

Freeman III (2003) define-se a função a verossimilhança:
𝑦𝑖 1−𝑦𝑖
𝑒 𝛽’𝑋𝑖 1
𝐿 = ∏𝑁
𝑖=1 [ 𝛽’𝑋𝑖 ] [ ] (5)
1+ 𝑒 1+ 𝑒 𝛽’𝑋𝑖
A estimação do vetor 𝛽 deve maximizar esta função.
4.3 Fontes de dados e Procedimentos

O questionário foi elaborado a partir de trabalhos como Araújo (2002), Paixão e Araújo
(2006) e Moraes, Araújo e Paixão (2010) onde se pode identificar o perfil dos respondentes, tais
como gênero, idade, raça, estado civil, escolaridade, ocupação, renda individual e familiar e sua
disposição a pagar.
A aplicação de questionário deu-se em duas fases, sendo a primeira uma aplicação piloto
de 60 questionários com o desejo de avaliar a envergadura do questionário e obter informações
para dimensionar a amostra e o intervalo de variação da DAP. Seus resultados serviram de base
para verificar possíveis erros de aplicação por parte do pesquisador e a fim de captar a
capacidade do instrumento de medida.
Seguindo recomendações de trabalhos como Paixão e Araújo (2006), Moraes, Araújo e
Paixão (2010), Araújo (2007) foram utilizados como teste a aplicação de 60 questionários
distribuídos aleatoriamente entre as nove cidades componentes da RMC. A captação da DAP foi

230
realizada de modo aberto, deixando o individuo a vontade para escolher qual o melhor valor que
se adequasse a sua renda para tal contribuição.
O tamanho da amostra n será definido com base na equação abaixo
𝑍∝/2 𝜎 81
𝑛= ( ) (6)
𝐸
Onde:
n = numero de indivíduos da amostra
𝑍∝/2 = valor crítico que corresponde ao nível de significância adotado
𝜎 = desio padrão populacional da variável (no caso será utilizado s = desvio-padrão amostral da
DAP)
E = erro máximo da estimativa
foi adotado um nível de significância de 5% (∝ = 5%) e erro amostral de 10% (E =
10%)², relativo à medida dos valores de DAP obtido com a aplicação inicial de questionários e
considerando-se que a distribuição seja normal da DAP. É comum acrescentar um percentual a
mais, dadas as perdas de questionários devido a erros de preenchimento por parte do
entrevistador ou por recusa do entrevistado em responder algumas das perguntas.
O método de eliciação adotado será o referendo seguindo Moraes, Araújo e Paixão
(2010) onde se questiona: “Se o individuo está disposto a pagar R$ X é sistematicamente
modificada ao longo da amostra para avaliara frequência das respostas dadas frente a diferentes
níveis de lances”.
A estimação do modelo econométrico deste trabalho foi feita através do pacote
estatístico Stata 12.
4.4 Descrição das variáveis incorporadas ao modelo

O quadro 01 mostra as variáveis utilizadas na pesquisa e sua descrição. Tais variáveis
foram adequadas ao modelo utilizado no trabalho.
QUADRO 01 – DESCRIÇÃO DAS VARIÁVEIS INCORPORADAS
81
Seguindo a literatura padrão que utiliza essa metodologia.

231
VARIÁVEL DESCRIÇÃO
D – Trabalha Se o indivíduo trabalho ou não
Caractrab Característica do setor de trabalho do entrevistado
Settrab Setor de trabalho do entrevistado
Renda Renda familiar
Npc Membros de pessoas por casa/apartamento
Rendafam Renda familiar
Rendafampercapita Renda familiar per capita
Agua Possuir serviços de agua encanada no bairro em que mora
Esgoto Possuir serviço de esgoto no bairro em que mora
Collixo Possuir serviços de coleta de lixo no bairro em que mora
Ilumpublica Possuir serviço de iluminação pública no bairro em que mora
Pavimentação Possuir serviços de pavimentação no bairro em que mora
Automóvel Se o entrevistado possui automóvel
Comput Se o entrevistado possui computador
Telf Se o entrevistado possui linha telefônica
Internet Se o entrevistado tem acesso à internet em sua casa
Morada Se o entrevistado reside em casa ou apartamento
Gastos Gastos com segurança
Portelet Possuir porteiro eletrônico
Cercaele Possuir cerca elétrica
Cão Possuir cão de guarda
Circuitotv Possuir circuito de televisão
Vigilância Possui-se serviço de segurança particular
Grade Se o individuo possui grade em sua morada
Mudous Mudou-se recentemente
Seguropat Se o entrevistado possui seguro patrimonial
Niveseg Nível de segurança do bairro
Senteseguro Nível de sentimento de insegurança
Ruanoescuro Se o indivíduo vai à rua ao escurecer
Policiabairro Se existe unidade policial no seu bairro
Policiamento Se a policia se faz presente no seu bairro
Vitviolencia Já sofreu algum tipo de violência
Equisitsp Requisitou algum serviço de segurança pública
Satisfeitop Satisfeito com os serviços de segurança pública
Sennseaumo Sentimento de segurança aumentou
Acompanhapp Acompanha problemas policiais
DAP Valor do pagamento pela cesta de serviço de segurança pública apresentado ao
entrevistado
Aceitaarejea Aceitar ou rejeita pagar pela cesta de serviço disponibilizada
Aumesensseg Se essa cesta de mercado aumentaria s segurança do bairro do entrevistado.
Fonte: Dados da Pesquisa

232
5. RESULTADOS E DISCUSSÕES
Na pesquisa final foram aplicados 400 questionários entre as cidades de Crato, Juazeiro e
Barbalha, por apresentarem maior renda dentre os nove municípios da RMC.
Evidenciou-se que a média da população pesquisada é representada: 47% são homens,
com uma média de idade de 37,60 anos, 70% se declaram solteiros e com média de permanência
na escola de 11,73 anos. Como visto na tabela 01.
Tabela 01 – Estatística descritiva das variáveis que compõem as características pessoais
Variável Média Desvio-padrão Min Max CV

Gênero 0,477 0,500 0 1 1,093
Idade 37,605 13,045 18 60 0,349
Cor 1,120 0,852 0 4 0,761
Estado civil 0,705 0,771 0 3 1,093
Escolaridade 11,731 4,380 0 18 0,373
Fonte: Dados da Pesquisa.
Para que a Escolaridade se tornasse uma variável continua, a escala oferecida no

questionário final foi modificada em anos de estudo. É possível identificar na Tabela 02 a
analogia adotada entre os níveis de escolaridade e os anos de estudo.
Tabela 02 – Relação entre a escala de escolaridade e os anos de estudo do entrevistado

Escolaridade Anos de Estudo
Sem instrução 0
Ensino Fundamental incompleto 5
Ensino Fundamental completo 9
Ensino médio incompleto 10,5
Ensino médio Completo 12
Ensino superior incompleto 14
Ensino superior completo 16
Pós-Graduação 18
Na tabela 03, tem-se a relação da escolaridade dos entrevistados. A maior parte possui
Ensino Médio Completo (33,75%), por outro lado, 5% se declararam Sem Instrução Formal.

233
Tabela 03 – Distribuição de frequência de acordo com a escolaridade
Escolaridade Absoluta Relativa (%)
Sem instrução 20 5,00
Ensino Fundamental incompleto 47 11,75
Ensino Fundamental completo 9 2,25
Ensino médio incompleto 37 8,00
Ensino médio Completo 135 33,75
Ensino superior incompleto 79 19,75
Ensino superior completo 45 11,25
Pós-Graduação 34 8,5
Total 400 100,00
Observa-se que mais de 68,75% da população pesquisada tem até 45 anos, enquanto
apenas 10,75% têm mais de 55anos. A parcela da população é maior na faixa entre 18 e 25 anos
conforme visto na Tabela 04.
Tabela 04 – Distribuição de frequência segundo a faixa etária

Faixa etária Absoluta Relativa (%) Acumulada (%)
18 a 25 anos 102 25,50 25,50
26 a 35 anos 85 21,25 46,75
36 a 45 anos 88 22,00 68,75
46 a 55 anos 82 20,50 89,25
acima de 55 anos 43 10,75 100,00
Total 400 100,00

Demonstrado o perfil da população entrevistada, serão apresentados, adiante, os

resultados do modelo econométrico para estimação da DAP. Tem-se a estimativa do modelo
excluindo os votos de protesto.
De acordo com a Tabela 05, todas as variáveis do modelo apresentado possuem
significância estatística, tanto na forma individual como na forma agrupada. O sinal da
estimativa relacionada à DAP apresenta que quanto maior for esta, menor a probabilidade do

234
individuo aceitar a pagar, o contrario ocorre quando se relaciona a renda familiar, pois apresenta
o sinal do coeficiente positivo. Os sinais das estimativas relacionadas à renda familiar e a DAP
apresentada confirmam que a cesta de serviços de segurança pública é um bem normal e
comum. A estimativa relacionada à renda familiar indica existência do efeito renda.
Tabela 05 – Estimativa do Modelo Logit simplificado sem votos de protesto

Variável Coeficiente Std. Err. Z P>|z|
Dap -0,189 6,098 -1,920 0,055
Lnrf 0,390 0,028 13,900 0,016
Cons 3,707 2,123 1,750 0,081
Teste de Wald X² = 5,63
Prob > X² = 0,060
Log likelihood = -88,080
PseudoR² = 0,253
N. de Obs = 392
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da pesquisa .
Denota-se que a probabilidade de aceitar ou não pagar pela cesta de mercado apresentada
cogita o conhecimento de mercado de obtê-la ou não, com a DAP apresentada significando o
preço da cesta sugerida.
O ajuste do modelo está em acordo para este tipo de modelo. Araújo e Ramos (2009)
encontraram Pseudo R² de 0.31. A Tabela 06 mostra o modelo simplificado acrescentado às
dummies de localização. Observou-se que todos os coeficientes das variáveis são significantes,
exceto a constante que não apresentou valor significativo. Contudo, apenas a renda familiar
apresentou uma relação direta com a probabilidade, ou seja, eleva a disposição a pagar do
individuo. As demais variáveis (dummies de Barbalha, Juazeiro e a DAP), possuem uma relação
inversa, ou seja, diminuem o valor do lance. O ajuste do modelo melhora com a inclusão das
novas variáveis.
Tabela 06 - Modelo simplificado com as dummies de localização: a Categoria omitida éCrato

Variável Coef. Std. Err. z P>|z|

235
Dap -0 ,181 0,104 -1,73 0,084
lnrf 0,182 0,031 5,9 0,001
dbarb -2,415 0,715 -3,38 0,001
djua -1,025 0,537 -1.,91 0,056
cons 3,213 2,374 1,35 0,176
Teste de Wald X²(4) = 14,62
Prob > X² = 0,005
Pseudo R2 = 0,331
Number of obs = 392
A Tabela 07 apresenta o resultado da estimação do modelo completo sem votos de

protesto. O teste de Wald demostra a significância conjunta das variáveis, considerando o nível
de 1%. Observou-se que os coeficientes das variáveis - escolaridade, nível de segurança, possuir
automóvel, possuir seguro patrimonial e sentimento de segurança - não foram significativos.
Todos os coeficientes das outras variáveis apresentaram significância de 1% e/ou 5%. O sinal da
estimativa da DAP mostra que o aumento do valor do lance reduz a probabilidade do individuo
aceitar pagar. Os sinais das estimativas relacionadas à renda familiar e a DAP apresentada
confirmam que a cesta de serviços de segurança pública é um bem normal e comum. A
estimativa relacionada à renda familiar indica existência do efeito renda. O sinal das estimativas
relacionadas às variáveis dummiese que o indivíduo percebe que o sentimento de insegurança
vem aumentando nos últimos anos, evidenciada pelo sinal positivo do coeficiente das vítimas de
violência, ou seja, o efeito insegurança.
Tabela 07 – Estimativa do Modelo Logit completo sem voto de protesto

Variável Coef. Std. Err. Z P>|z|

236
Dap -0,197 -0,038 5,18 0,000
lnrf 0,589 0,312 -1,89 0,059
lnescola 0,214 0,715 0,30 0,764
niveseg -0,220 0,267 -0,82 0,411
automóvel 0,431 0,471 0,91 0,361
seguropat 0,811 0,849 0,96 0,339
Senteseguro 0,554 0,454 1,22 0,222
vitviolencia 0,150 0,021 6,90 0,004
_cons 5,037 2,902 1,74 0,083
LR X²(8) = 64,20
Prob > X² = 0,000
Pseudo R2 = 0,278
Number of obs = 365
Novamente é exposto o modelo completo incluindo, agora, as dummies de localização. O

teste de Wald demostra a significância conjunta das variáveis ao nível de 1%. O teste de
verossimilhança valida o modelo. O modelo explica aproximadamente 27,8% da disposição a
pagar o que está compatível com os resultados encontrados em trabalhos como Alves (2010) e
Rodrigues e Justo (2013). Os coeficientes das variáveis - nível de segurança, possuir automóvel,
possuir seguro patrimonial e sentimento de segurança - não foram significativos. Todos os
coeficientes das outras variáveis apresentaram significância de 1%, exceto o coeficiente da
dummy de Juazeiro que se mostrou significante a 5%. Contudo, levando em consideração as
dummies de Juazeiro e Barbalha, respectivamente, ocorre uma redução na probabilidade da
aceitação do pagamento de 2,02 e 3,94 pontos, ou seja, os moradores de Crato estão mais
dispostos a pagar para ter segurança pública que os de Juazeiro do Norte e Barbalha. Novamente
a inclusão das variáveis eleva o grau de ajuste do modelo. Aqui, observa-se o efeito positivo da
escolaridade na disposição a pagar. Como visto na Tabela 08.
Tabela 08 - Modelo completo com as dummies de localização: Crato é a categoria de referência

Variavel Coef. Std. Err. Z P>|z|

237
dapv0 -0,188 -0,038 4,84 0,000
lnrf 0,267 0,035 7,6 0,004
lnescola 0,536 0,082 6,5 0,005
niveseg -0,144 0,280 -0,52 0,605
automovel 0,412 0,503 0,82 0,413
seguropat 0,538 0,921 0,58 0,559
SENTEseguro 0,583 0,478 1,22 0,223
vitviolencia 0,193 0,023 8,2 0,004
djua -1,085 0,536 -2,02 0,043
dbarb -2,412 0,612 -3,94 0,000
cons 4,206 3,234 1,30 0,193
LR X²(10) = 81,32
Prob >X² = 0,000
Pseudo R2 = 0,352
A partir das estimativas demonstradas anteriormente, foram calculadas a DAP pelos

serviços de segurança pública. O valor representativo desta corresponde às estimativas da média
e mediana. Como esperado, a média apresenta valores maiores que os valores da mediana.
Tabela 09 - Valor agregado anual da DAP em valores atuais

MODELO MÉDIA (R$) MEDIANA (R$)
Dap (CP) 9.285.663,10 8.467.170,00
Dap (SP) 9.793.693,30 11.895.560,00
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da pesquisa .
Portanto, a perda de bem-estar associada ao sentimento de insegurança gerado pela

violência e pelo crime na RMC é estimada entre R$ 8.467.170,00 e R$11.895.560,00, como
visto na tabela 09.
Considerando como proxy para a despesa com segurança na RMC calculada com base
nas despesas com policiamento em 2012 (MINISTÉRIO DE SEGURANÇA PÚBLICA, 2013).
Percebe-se que a atual política de segurança pública não está sendo eficiente, conforme a tabela
10. Observa-se, portanto, que o gasto anual com segurança pública é maior que a perda de bem-
estar gerado pela violência e o crime. A ineficiência da política de segurança pública varia de

238
cerca R$ 7,6 milhões no caso do modelo sem protesto e cerca de R$10,5 milhões para o modelo
com voto de protesto. Contudo, estes resultados dever ser vistos com cautela, haja vista que uma
parcela significativa das despesas com segurança pública é na prevenção da violência e, que,
portanto, é de difícil mensuração e de percepção pela população.
Tabela 10 - Análise da eficiência da política de segurança pública na RMC

Gasto Anual com Perda de Bem-Estar Diferença (R$)
Policiamento (R$) (R$) C= (A-B)
(A) (B)
Dap (CP) 18.957.844,96 8.467.170,00 10.490.674,96
Dap (SP) 18.957.844,96 11.895.560,00 7.622.284,96
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da pesquisa.
6. CONCLUSÕES
A avaliação realizada neste trabalho contribui para os estudos sobre o impacto da
criminalidade por relacionar a perda de bem-estar social com o sentimento de insegurança.
A estimação da disposição a pagar foi obtida pelo método de avaliação contingente, com
a forma de eliciação referendo. Empregou-se como modelo econométrico para estimar a DAP o
modelo logit.
O uso do Método de Avaliação Contingente se mostrou eficaz quanto à determinação do
impacto da criminalidade sobre o bem-estar social na Região Metropolitana do Cariri. A
construção de um mercado hipotético fundamentado em uma cesta de serviços e não na
diminuição de crimes particulares permitiu que se calculassem as estimativas agregadas, não
associando assim, o sentimento de insegurança a crimes específicos.
Além de permitir o cálculo de estimativas para a disposição a pagar, a regressão do
modelo logit pode ser tomadas como proxies da demanda por segurança Assim, os resultados
das regressões implicam que a cesta de serviços apresentada é um bem-normal e comum. Com
base nos resultados obtidos é possível observar que a perda de bem-estar causada pelo
sentimento de insegurança varia entre R$ 8.467.170,00 e 11.895.560,00, para a RMC.
Os resultados apontaram que a renda familiar, os anos de estudo, o número de membros
da família tem efeito positivo sobre a DAP declarada. Somando a essa informação, o fato do
indivíduo perceber que o sentimento de insegurança está aumentando resulta em uma maior

239
disposição a pagar. As estimações acrescidas das variáveis dummies que indicam o sentimento
de insegurança do bairro exposto pelo entrevistado e efeito de insegurança elevam a DAP.
Contudo, os coeficientes das variáveis: sexo, idade, entre outras consideradas no questionário,
não apresentaram significância estatística na explicação da disposição a pagar.
Com relação à eficiência das politicas de segurança pública, percebeu-se que a atual
política de segurança pública é ineficiente. Denotou-se ainda que a perda de bem-estar gerado
pela violência e o crime é menor que o gasto anual com segurança pública. A ineficiência da
política de segurança pública varia de cerca R$ 7,6 milhões até cerca de R$10,5 milhões.
Este resultado deve ser visto com cautela tendo em vista que os gastos públicos com
segurança pública podem ser na prevenção da criminalidade e muitas vezes não são possíveis de
mensuração dos resultados e percebíveis pela população.
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aplicação do método de avaliação contingente. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal
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242
Envelhecimento saudável: um direito da pessoa idosa
Adriana Teotonio Borges82

Talina Vieira 83
Izaura Alves Duarte 84
Claudineide Baltazar da Silva85
RESUMO: A discussão aqui apresentada resulta de uma pesquisa realizada para conclusão de curso em
2013, a qual teve como objetivo analisar o processo do envelhecimento saudável da pessoa idosado
Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) I, no Município de Cajazeiras - PB. Além de
realizar um levantamento do perfil socioeconômico dos participantes do Grupo Bromélias da Alegria no
Centro de Referência da Assistência Social, buscamos ainda identificar as dificuldades e possibilidades
que permeiam o cotidiano desses idosos tendo como referência o aparato legal que garante os direitos
desses segmentos que é o Estatuto do Idoso. O público alvo desse estudo foram as idosas do grupo de
Bromélias de Alegria. A pesquisa foi embasada na vertente crítico-dialética, por se tratar de um estudo
descritivo-explicativo de caráter quali-quantitativo, sendo realizada entrevista por meio de questionário
com roteiro semi estruturado. A população idosa representa um contingente de quase 15 milhões de
pessoas com 60 anos ou mais de idade correspondendo a 8,6% da população brasileira, sendo as
mulheres em sua maioria com um percentual de 8,9 milhões (62,4%). Desta forma identificamos que, as
mesmas são responsáveis pelos domicílios e têm, em média, 69 anos de idade e 3,4 anos de estudo, e
ainda os resultados apontaram que os idosos visualizam o grupo de convivência como uma alternativa
para a solidão, que de certa forma minimiza a ausência da família à medida que passam a socializar com
os demais, inserindo-se em um novo contexto de inclusão social, socializando suas experiências,
adquirindo novos conhecimentos e principalmente conhecendo seus direitos.
Palavra-chaves: Idoso. Família. Direito.
I INTRODUÇÃO
82
Assistente Social do Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF), Especializante do curso Saúde da Família
com Ênfase na Implantação das Linhas de Cuidado pela (UFPB).
adrianatbborges@gmail.com (83)99858703
83
Graduada do curso de Serviço Social pela FAFIC.
talina_vieira@hotmail.com (83)96573093
84
Graduada do curso de Enfermagem pela faculdade Leão Sampaio, Coordenadora do Núcleo de apoio à Saúde da
Família (NASF) especializante dos Cursos Urgência, emergência e Uti pelo Instituto São Camilo
Iza_duarte21@hotmail.com88)99181226
85
Graduada do curso de Serviço Social pela FAFIC.cbs.claudineide@yahoo.com.br (83)96877099.

243
De acordo com a Lei 10.741 de 1° de outubro de 2003 o idoso goza de todos os direitos
fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei,
assegurando-se lhes, por Lei ou por outros meios, uma vez que todos têm as mesmas
oportunidades e facilidades, para preservação de sua saúde física e mental e seu
aperfeiçoamento moral e intelectual, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade.
Desta forma este respaldo nestes atores sociais, principalmente no que diz respeito à
efetivação das políticas sociais voltada aos idosos. Logo a política é implanta de forma
camuflada, ou seja, é implementada de um molde é executada de forma minimalista, focalista
seletiva, atende uma parte deste seguimento social e deixando a outra parte à mercê da política
atenuante que é formulada para atender os interesses capitalistas, Tal implantação meramente
centralizada nos interesses da classe hegemônica, vem contribuição para o aumento desta
barbárie social que resultada um aumento constante de violência e exclusão do idoso do
convívio família e social.
Neste sentido a proposta da pesquisa centrou-se em investigar através do perfil
socioeconômico as condições de vida das idosas do grupo de convivência do CRAS, tendo como
referência o Estatuto do Idoso. Tendo como principal objetivo compreender a realidade das
idosas do grupo e as dificuldades e possibilidade da efetivação dos direitos das mesmas.
O presente trabalho foi desenvolvido pela vertente crítico-dialética, por se tratar de um
estudo descritivo-explicativo de caráter quali-quantitativo. As pesquisas descritivassão
entendidas como aquelas que têm como objetivo primordial “descrever características de
determinada população ou fenômeno, agrupa características por idade, sexo, nível de
escolaridade.” (GIL, 2007, p.44). Além disso, ainda segundo Gil (2007) a pesquisa explicativa
se aprofunda a análise da classificação dos fenômenos, pois procura determinar os fatores do
mesmo.
O presente estudo foi realizado no Centro de Referência da Assistência Social (CRAS)I,
localizado no município de Cajazeiras - PB com as idosas que participam do Grupo Bromélias
da Alegria. Na qual a população utilizada na pesquisa foi todas as idosas que participam do
referido grupo, que é vinculado e organizado pelo CRAS I. Foi Utilizado comoinstrumento para
coleta de dados uma entrevista do tipo semi-estruturada contendo questões fechadas e abertas.
2 . DESENVOLVIMENTO

244
2.1. ANALISANDO O CENARIO DO ENVELHECIMENTO E SUAS IMPLICAÇÕES
PARA OS INDIVÍDUOS
A sociedade brasileira vem sendo visualizada por um crescente processo de
envelhecimento, em que a expectativa de vida desde o início do século XX é de 68 anos, e
assim, estima-se que, em 2020 este número seja de 32 milhões, haja vista que, está aumentando
em ritmo bastante elevado às proporções da população idosa, sendo esse crescimento decorrente
de vários fatores, como o controle de muitas doenças e a política de prevenção de doenças.
Com isso, os idosos vêm vivenciando o crescente processo tecnológico que diminui o
status social, que reflete em suas habilidades, e conhecimentos e experiências os tornando suas
contribuições sociais imediatas menos relevantes. Isto é, o saber atual é produzido pelo
conhecimento técnico-científico que é dominado pelos jovens, os quais muitos idosos
conseguempermanecer na atividade laborativa como os artistas, políticos, profissionais liberais,
permanecem ocupando papel de destaque no mercado de trabalho.
Nesse sentido, Organização Mundial da Saúde e organização das Nações Unidas, tiveram
papel essencial para desenvolver e estimular medida no enfrentamentodessa realidade. Nas quais
se destacam a saúde com a finalidade de proporcionar envelhecimento saudável e o social que
objetivalutarpelo envelhecimento com direitos e dignidade, como isso estes atores sociais
passaram a ser protagonista de novo cenário em que a sociedade civil e Organização
Governamental e Não Governais assume a responsabilidade de garantir e exigindo a valorização
e o respeito à pessoa idosa, haja vista que o idoso busca fortalecimento no espaço público
gerado pelo movimento social, fóruns e Conselhos de idosos, que muitas vezes em decorrência
de uma política sucateada se deparam com a negação de seus direitos.
Frente a esta questão segundo Paz, (2002), os direito conquistado pela pessoa idosa são
propostadepolíticaspúblicas é resultante deum longoprocessodenegociação e movimentos como:
movimentos sociais, manifestaçõesentre os sujeitos do problema e a sociedade, uma vez que os
movimentos sociais dos idosos e os agentes das políticas,
Estados e instituições buscam a corresponsabilidade democrática pela a preservação
dosdireitose a garantia social.
Neste sentido, segundo Teixeira, (2007, p.3) ressalta:

245
Os determinantes desses processos imediatos são as transformações no sistema
produtivo. Essas não revelam apenas uma modificação técnica e tecnológica dos
processos de trabalho, mas também uma ofensiva classista que visa antes atingir a
classe trabalhadora, tanto em seus mecanismos de organização, quanto em suas
conquistas históricas de proteção pública, deslegitimando o espaço público (estatal), e
instaurando um ‘novo’ tratamento dos problemas sociais no campo moral, solidário e
voluntário da ajuda da sociedade civil.
Neste sentido, ação e planejamentos voltados aos idosos são decorrentes das
transformações vivenciadas pelos seres humanos que são estigmatizados permeados de valores
negativos, carregada de preconceitos, os quais compreendem os idosos com alguém que são
incapazes de lida com as transformações ocorridas na sociedade, consequentemente há se a
necessidade de implantar programas, políticas públicas que valorize com pessoas que
necessitam de uma proteção, logo o Estado de exime desta responsabilidade, por consegui a
sociedade civil assumi a responsabilidade através da filantropia, assistencialismo.
2.2. A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA VOLTADAA PESSOA IDOSA

Desde 1988 através da Constituição Federalos direitos dos idosos foram assegurados e
juntamente com a Lei Orgânicade Assistência Social (LOAS), Leinº
8.742/93,foramproporcionados importantes benefícios, nos quais se constitui o Benefício de
Prestação Continuada, regulamentado em seu artigo 20. Destarte um Benefício que consiste no
repasse de um salário-mínimo mensal, conduzido às pessoas idosas e às deficientes que não tem
condições de manutenção, nem de tê-la provida pela família, cujo principal requisito de
elegibilidade a incapacidade para o trabalho (SANTOS apud GOMES, 2002, p.7),
Com a implantação da política de Assistência Social, a Constituição Federal de 1988,
Assistência Social passa a fazer parte da Seguridade Social, sendo regulamentada pela Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS) em dezembro de 1993, como política social pública,
direito de cidadãos e de dever do Estado, tem como finalidade prover os mínimos sociais em
articulação com as iniciativas públicas e da sociedade, como forma de garantir o atendimento as
necessidades básicas, sendo uma política pública destinada a quem dela necessitar
independentemente de contribuição, desta forma se insere no sistema de bem-estar compondo o
tripé da seguridade ao lado da Saúde e a Previdência Social.
Neste contexto, a Política de Assistência Social constitui-se com papel essencial na luta
pela efetivação dos direito da pessoa idoso desenvolvendo ações em articulação com âmbito

246
estadual, municipal e Distrito Federal, nas quais as ações são desenvolvidas pelos governos que,
em parceria com o governo federal ou instituições privadas, tem a possibilidade de contemplar
convênios para prestação de serviços especiais, uma vez que podem ser distribuído em
benefícios eventuais; construçãoeregulamentação de amparosemasilares; efetivação de
programaseducativos e culturais; dispensasfiscais de entidades particulares, entre outros
(CASTRO, SÀ, 2012, p.6).Assim neste âmbito,
Os direitos assistenciais, a Lei Orgânica da Assistência Social foi a primeira a ser

instituída para este fim específico, e conceitua, inicialmente, a Assistência Social como
o atendimento das necessidades básicas, independentemente de contribuição à
Seguridade Social, instituindo com obrigatoriedade a assistência social como política
pública, fundamentada no direito e focada nos segmentos vulneráveis da população,
nesta incluída a prestação gratuita de benefícios e serviços de qualquer natureza,
inclusive os de saúde (CASTRO2012 apud MOREIRA, 2008).
Mesmo com a promulgação da Constituição de 1988 no Brasil, com a qual ocorre o

processo de redemocratização, verificam-se profundas desigualdades sociais as quais são
vivenciadas mais visivelmente pelos idosos,uma vez que a maioria tem entre sessenta anos ou
mais. Poucos tiveram acesso à educação formal e, por força do sistema de governo vigente
entre1961e1984, foram impossibilitados de realizar propostas de gestão democrática ou
participar, Haja vista que a maioria desses idosos vivenciaram o processode despolitização, em
que eram submetidos a piores condições de vida humana sem direito civil, político tão pouco a
uma condição de existência humana digna.
Neste cenário, foram formatados alguns mecanismos de superação das condições de
desigualdade vivenciadas por este segmento social. Neste sentido e embasado em Teixeira
(2007), os Conselhos tem como principal objetivo proporcionar possibilidades e limites,
principalmente no contexto demelhorias no tocante as políticas sociais desregularizando a
estrutura das políticas neoliberais, que visa a precarização do sistema público para que a
sociedade possa acessar serviços via mercado. Assim os conselhos buscam criar instrumentos e
estratégias de implementaçãoda legislação com a finalidade de construção de planos e direitos
dos idosos em cada esfera administrativa, construindo novos órgãos públicos, nasesferas
Executivas, Legislativas e Judiciárias, com a pretensão viabilizá-la uma rede de proteção social.
Todavia, os conselhos são espaços contraditórios, uma vez que se vincula a classe
trabalhadora, alusivas à democratização e universalização das políticas públicas, em que se

247
constituem espaços de expressão política, na luta pela garantia da reprodução social,
destarteosneoliberais têm por desígnio descentralizar e compartilhar o poder, estratégias essas
que integram às de desregular o papel do Estado na economia e na sociedade, ocorrendo, nesse
caso, o desenvolvimento de manifestações, que dominantes têm interessesdecontrolar o âmbito
das relações sociais.
Porém, o conselho Nacional dos idosos está relacionado à determinações e a distribuição
de recursos da esfera governamentais, as quais suas decisões se restringem ao plano das
proposições, onde agrava o problema do conselho dos idosos como os demais que não possuem
mecanismo, consolidados de discussão, isso ocorre por falta de recursos dos entes Federativo,
Estadual e Municipal, limitando o desenvolvimento de uma política descentralizada aparado por
uma legislação burocrática que funcionar de forma hierarquizada,logo o impedi o
desenvolvimento de uma política pautada na universalização (TEIXEIRA, 2007, p. 7).
Elaborar as diretrizes para formulação e implementação da política Nacional do Idoso,

em consonância com Estatuto do Idoso. No conjunto dessas finalidades destaca-se o
controlo no sentido de acompanhamento e avaliação das políticas públicas destinada à
pessoa idosa; o apoio e o estímulo à ampliação e o aperfeiçoamento de participação e
do controle social; a cooperação de políticas articuladas tanto nas três esferas do
governos quantos nas áreas setoriais; além da proposição de estratégia de mobilizar e
sensibilizar a sociedade para um envelhecimento saudável (PESSOA, SANTANA, p.
160, 2007).
Para tanto, os conselhos atuar de forma a referenciar as atividade de abrangência no

desenvolvimento no âmbito interno do Conselho Nacional do Direito do idoso-CNDI, tendo por
finalidade tomar as decisões, em articulação com atores representativo do governos, onde são
desenvolvidos conferencias, fóruns e encontro com os protagonista e representativos dos
sujeitos sociais que reivindicam pela garantia dos direitos dos idosos, levando em consideração
a demanda vigente.
Contudo, os serviços de Convivência destinados aos idosos têm como principal objetivo
contribuir para o processo de envelhecimento ativo proporcionando sua autonomia, assegurando
espaços de encontro intergeracionais, promovendo a convivência familiar e comunitária. Isso
ocorre através da implementação de grupo de convivência, onde são desenvolvidas atividades
com o intento de elevar sua autoestima bem como proporcionar conhecimento acerca de seus
direitos.

248
Assim, os serviços de convivência e Fortalecimento de vinculo para pessoa idosa e seu
desenvolvimento através da proteção social básica, tem a finalidade de contribuir para um
envelhecimento saudável, isto é, na prevenção de situação risco social.
De acordo com a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistencias (Resolução CNAS
n°109/2009) nas quais estes serviços são destinados para idosos com idades igual ou superior a
60 (sessenta) anos que se encontram em situação de vulnerabilidade social e risco social, bem
como para aqueles que são beneficiários do Benefício de Prestação Continuada ou de famílias
beneficiaria de programa de transferência de renda, uma vez que estes serviços têm como foco
garantir uma vida plena.
Conforme a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistencias (Resolução CNAS
n°109/2009):
O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF consiste no trabalho

social com famílias, de caráter continuado, com a finalidade de fortalecer a função
protetiva das famílias, prevenir a ruptura dos seus vínculos, promover seu acesso e
usufruto de direitos e contribuir na melhoria de sua qualidade de vida. Prevê o
desenvolvimento de potencialidades e aquisições das famílias e o fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários, por meio de ações de caráter preventivo, protetivo e
proativo. O trabalho social do PAIF deve utilizar-se também de ações nas áreas
culturais para o cumprimento de seus objetivos, de modo a ampliar universo
informacional e proporcionar novas vivências às famílias usuárias do serviço. As ações
do PAIF não devem possuir caráter terapêutico.
Destaca-se ainda que estes serviços sãoofertados no Centro de Referência de Assistência

Social (CRAS) como também no centro de convivência de idosos ou ainda através de entidades
assistenciais inscritas nos Conselhos de Assistência Social do município, ou Distrito Federal que
estejam na área de abrangência dos respectivos CRAS a ele referenciados, tendo como respaldo
o trabalho voltado ao enfrentamento de situações de negligência ao idoso, tendo como base o
caráter de proteção, trabalhando as famílias e os sujeitos violados, inserindo em serviço de
proteção para garantir seus direitos e diminuí a violação.
2.3 O PROCESSO DE ENVELHECIMENTO: CONCEITOS, VELHICE FAMÍLIA E

ESTATUTO
A Lei 10.741 defini o envelhecimento como direito personalíssimo, que é algo
extremamentepessoal, subjetivo, ou seja, cada idoso tem a maneira de agir e questionar, de
pensar, sobre esta importante fase. Contudo, é obrigação do Estado, garantir mediante a

249
efetivação de políticas sociais um envelhecimento saudávelem condição de dignidade, a pessoa
idosa a proteção à vida e à saúde.
Neste sentido, a velhice é compreendida como um fenômeno biológico, considerando
certos comportamentos que são distintos das características de velhice. Tem uma dimensão
existencial, que transforma a relação da pessoa com o tempo, provocando modificações em suas
relações com o mundo e com sua própria história. A qual não poder ser apreendida senão em sua
totalidade; bem como um fato cultural. Neste sentido e dificilmente defini-la quando almejamos
uma velhice saudável.
Todavia, pensar acerca dadefinição do envelhecimento e velhice será um instrumento
essencial que possibilitará criar estratégias fundamentaisque permitirá proporcionar
etransformar a realidade de milhares de idoso que em muitos casos se deparam com a
violênciaintra-familiar, uma vez quemuitos dependem de seus familiaresem diversos aspectos
entre eles: o cuidado, saúde, financeiro.
Neste sentido o Estatuto do Idoso preconizaem seu Artigo 3° que:
É obrigação da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público

assegurar ao idoso, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida,
à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, à
cidadania, à liberdade, à dignidade, ao respeito e à convivência familiar e comunitária
(BRASIL, 2003.p.1).
Sendo assim, a família é constituída como uma instancia básica, com sentimento de
pertencimento e identidade social é desenvolvido e mantido como seus valores e condutas, que
deve ser reconhecida e respeitada, uma vez que a Constituição Federal visualizaa família com
base da sociedade e lhes garante um papel de destaque no âmbito da política de Assistência
Social no que diz respeito à proteção social tendo como objetivo garantir a inclusão social lhes
assegurando direitos e prevenindo situações de vulnerabilidade e risco social. Contudo as
famílias se inseriram às demais políticas sociais tendo como principal finalidade o
enfrentamento da pobreza, assegurandoos mínimos sociais, a priorizandosua provisão.
Promulgado em 2003 o Estatuto do Idoso, foi instituído com o objetivo de regular os
direitos dos idosos, sendo estabelecendo que a família, a sociedade e o Estado ampare o idoso,
garantindo-lhes o direito à vida; junto com o poder público abone condições de vida apropriada;

250
bens culturais, participação e integração na comunidade, uma vez que é dever de todos prevenir
a ameaça ou violação aos direitos do idoso.
É dever legal do Estado promover a aplicabilidade e viabilidade das previsões

normativas/ leis escritas que garantam qualidade de vida à Terceira Idade. É muito
importante que o idoso participe, efetivamente, da cobrança de seus direitos. Para isso,
é preciso que ele conheça os seus direitos. Mesmo com toda a divulgação e insistência
em anunciar o Estatuto do Idoso, aqueles que trabalham com a Terceira idade percebem
o desconhecimento que eles têm dos seus direitos implícitos na lei. De um lado, talvez
pela dificuldade de entender uma lei com 118 artigos, de linguagem difícil para uma
população sabidamente com dificuldade de atenção, entendimento e compreensão. Por
outro, uma certa desconfiança com o cumprimento da lei. Afinal, eles têm idade
suficiente para ter muitos exemplos de leis que, ao longo de suas vidas, não vingaram
(FRANGE, 2004, p.11).
Consubstanciando com autor após ser instituída a Lei 10.741 o Estado garantir a pessoa
idosa o respeito bem como a família, a sociedade e o Estado têm o dever de assegurar ao idoso
os direitos de cidadania, de participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar;
sendo estabelecida a prestação de serviços, na qual deverá dar preferência ao atendimento ao
idoso, como também nas farmácias que devem ter assento com braço especial para os idosos,
uma vez que os órgãos municipais da administração direta e indireta e os ônibus deverão afixar,
em local visível, uma placa com os sequentes dizeres: “Respeitar o idoso é respeitar a si
mesmo”.
Contudo, os idosos vêm conquistando importante direito como: remédios gratuitos,
assim como próteses e outros recursos referente ao tratamento, habitação ou reabilitação, onde o
poder público deve garantir ao idoso acesso à saúde, criando serviços alternativos de prevenção
e recuperação da saúde, na qual tem direito receber assistência integral à saúde pela rede
pública; Direito ao atendimento preferencial nos postos de saúde e hospitais municipais,
consequentemente tem direito de ser vacinado anualmente contra gripe e pneumonia; bem como
ser informado sobre a prevenção e controle da osteoporose, diabetes, hipertensão, colesterol,
etc.;
Foi elaborada a lei n° 8842/94 que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso
(regulamentada pelo decreto n° 1948/96). A Política Nacional do Idoso reconhece o
idoso como sujeito portador de direitos, define princípios e diretrizes que asseguram os
direitos sociais e as condições para promover sua autonomia, integração, e participação
dentro da sociedade, na perspectiva da intersetorialidade e compromisso entre o poder
público e a sociedade civil. Ela foi pautada em dois eixos básicos: Proteção social, que
inclui as questões de saúde, moradia, transporte, renda mínima e inclusão social, que

251
trata da inserção ou reinserção social dos idosos por meio da participação em atividades
educativas, socioculturais, organizativas, saúde preventiva, desportivas, ação
comunitária (BRUNO, 2003, p.78)
Para tanto, o Estatuto do Idoso (Lei 10.741) sancionada no dia 01 de outubro de 2003,
dispõe sobre os direitos do Idoso. Considera idosa a pessoa maior de 60 anos. Garante a esta o
direito à vida, saúde, alimentação, moradia, convivência familiar. Alternativas de inclusão,
políticas públicas a favor do segmento, além de cultura e lazer. No entanto, a implementação do
Estatuto do Idoso passa por dificuldades diante da atual conjuntura neoliberal, pois há uma
restrição de recursos para as políticas sociais.
O Estatuto do Idoso é mais um avanço referente ao reconhecimento de direitos dos
idosos visando à proteção social desse sujeito social, neste sentido o idoso tem a prevenção e
manutenção da saúde, assim o idoso terá direito atendimento geriátrico e gerontológico em
ambulatórios. Todavia a Lei 10.048/00, garantir que as pessoas com idade igual ou superior a 60
anos terão preferência no atendimento nas repartições públicas e instituições bancárias, logo a
Constituição tem como objetivo no artigo 3° promover o bem de todos os idosos sem
preconceito ou discriminação em razão da idade do cidadão.
Neste contexto, os idosos assumiram um novo cenário social, político e cultura, com
isso, as políticas públicas são desenvolvidas não voltadas exclusivamente para a juventude, mas,
pensada em atender os interesses de um público que antes era vista como uma perda, ou seja,
como um período excludente dos processos sociais.
Frente a essa questão, o idoso é visto como aquele que não produz mais para o capital,
haja vista que, por não está na atividade laborativa, não contribuir mais para acumulação do
capital, e com isso passa a sofrer como o processo de exclusão, preconceito, onde perde sua
autonomia, o poder de tomar suas próprias decisões e assim é visto como aqueles que
apresentam limitações,esquecendo-se de suas contribuições e de suas lutas pela consolidação de
seus direitos, onde muitos decrépitos sofrem com o processo de exclusão no próprio seio
família, onde têm seus direitos negligenciados, e, por conseguintes muitos são abandonados por
nos asilos,
3. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS NA COMPRESSÃO DOS IDOSOS

252
O presente estudo ocorreu no centro de Referência da Assistência Social (CRAS) I, com
os idosos que formavam o Grupo Bromélias da Alegria localizado no município de Cajazeiras–
PB.
A conjuntura social na qual se insere o idoso necessita de atenção especial, respeito e
principalmente de proteção das famílias bem como do Estado, devido a sua fragilidade, o
envelhecimento representa o momento de negação do âmbito familiar, social por traz
sequelas como a rejeição, negação dos próprios direitos por ser considerado pela
previdenciária, Estado e até mesmo pela sociedade um déficit que reflete na própria vida da
pessoa idosa.
Neste sentido a pessoa idosa dificilmente procura por serviços sócio-assistenciais
devido à falta de conhecimento, orientação que possibilite a garantia de uma velhice saudável,
visto que Assistência Social ao longo de sua conjuntura vem desenvolvendo serviços que tem
como finalidade fortalecer os laços familiares para que os idosos sejam bem cuidados, acolhidos
e protegidos no âmbito da família.
Neste momento, a pesquisa passou a contemplar os resultados que foram coletados com
a entrevista, e, portanto, foi possível traçar algumas premissas a partir das colocações que foram
feitas pelos participantes. Assim sendo, uma das objetivações desta etapa, era identificar o grau
de importância que as participantes do grupo, atribuíam à existência deste.
Gráfico 01- Percepção da relevância do Grupo Bromélias da Alegria na vida dos idosos

253
0% 0%
70%
30%
Exercício de Socialização Espaço de Escuta
Fonte Primária: Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) I/2012
Como é possível observar, em sua maioria as entrevistadas se referiram ao grupo de

convivência como um espaço de socialização, cuja finalidade era de proporcionar conhecimento,
e principalmente, prevenir acerca dos riscos sociais como também orientá-las acerca da política
de atendimento, sobre quais os órgãos competentes deveriam procurar quando se sentissem
negligenciadas, haja vista que estes têm assegurada como obrigação, a garantia da proteção e de
uma política eficaz, como preconiza a Constituição Federal.
Neste contexto o espaço social para o ser que envelhece, deve ser garantido e
conquistado mediante ações políticas. O que revela um antagonismo, quando se considera a falta
de informações que este segmento sofre, quando se reporta ao acesso ás instâncias garantidoras
da proteção social.
A motivação está relacionada ao modo como nos colocamos diante do mundo exterior.
Existem várias ordens de motivos, porém os de natureza ética, é que nos levam a participar,
propiciando o diálogo e a comunicação com o outro, favorecendo a associação em diferentes
grupos. Percebemos que os idosos, ao chegarem aos programas, estão desmotivados, tendo em
vista o relato de queixas sobre as relações em família e as representações negativas da velhice,
muitas vezes associadas a processos de adoecimento. Na medida em que começam a participar
dos programas, os idosos são estimulados a valorizar-se enquanto sujeitos que podem vivenciar
a velhice com dignidade (BRUNO, 2003, p.221).

254
Quando questionados sobre o que entendiam sobre a construção e o usufruto dos
direitos, a pesquisa obteve o seguinte resultado, assim como exemplificado na representação
gráfica abaixo:
Gráfico 02- Significado do direito, a partir da concepção das entrevistadas
Ter direito a conviver dignamente

Algo Constitucionalmente igual para todos
ter acesso prefrencialmente no setor público ou privado
0% 0%
20%
50%
30%
Diante dos dados apresentados é possível perceber que as idosas de certa forma
compreendem o que constitui o campo do direito, à medida que 20% afirmaram que seus
direitos deveriam ser acessado pela via preferencial, independentemente de estarem no âmbito
público ou privado, 30% reconheceram que são garantias estabelecidas constitucionalmente e
finalmente, 50%, admitiram que o usufruto dos direitos é que possibilitaria as condições de uma
vida dignamente.
Contudo, vale ressaltar que as políticaspúblicas não são desenvolvida exclusivamente
para os idosos, mas para a juventude, desvalorizando os idosos como merecedores de respeito,
uma vez que é obrigação do Estado, garantir à pessoa idosa a proteção à vida e à saúde,
mediante a concretização de políticas sociais públicas que permitam um envelhecimento
saudável e em condições de dignidade.
Segundo Brasil(1994), a Política Nacional do Idoso, tem como instrumento legal e
legítimo, as diretrizes:

255
I - viabilizar formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso,
proporcionando lhe integração às demais gerações;
II - promover a participação e a integração do idoso, por intermédio de suas
organizações representativas, na formulação implementação e avaliação das políticas,
planos, programas e projetos a serem desenvolvidos;
III. - priorizar o atendimento ao idoso, por intermédio de suas próprias famílias, em
detrimento do atendimento asilar, à exceção dos idosos que não possuam condições de
garantir sua sobrevivência;
IV - descentralizar as ações político- administrativas;
V - capacitar e reciclar os recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia;
VI - implementar o sistema de informações que permita a divulgação da política, dos
serviços oferecidos, dos planos e programas em cada nível de governo;
VII - estabelecer mecanismos que favoreçam a divulgação de informações de caráter
educativo sobre os aspectos biopsicossociais do envelhecimento;
VIII - priorizar o atendimento ao idoso em órgãos públicos e privados prestadores do
serviço; e, apoiar estudos e pesquisas sobre as questões do envelhecimento .
De acordo com o Estatuto do Idoso (2003), é obrigação da família, da comunidade, da

sociedade e do poder público, garantir os direitos dos idosos, e efetivar o direito à vida, à saúde,
à educação, alimentação, cidadania e à convivência familiar e comunitária.
Quando questionadas sobre a visualização da Política de Assistência Social, enquanto
mecanismo viabilizador para a concretização dos seus direitos, 50% das entrevistadas
mencionou que visualizam a assistência social através da concretização dos seus direitos e as
demais citaram que visualizam através do acesso aos benefícios.
Vale ressaltar que neste contexto, a assistência social se configura como:
Direito do cidadão e dever do Estado, são política de seguridade social não

contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integral
de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento ás
necessidades básicas (SIMÕES, 2008, p.288).
Com isso, a Assistência Social passa a ser configura como: seletiva, focalista, burocrática
e fragmentada, ocasionando a desqualificação de uma política pública universal, na qual tem
como escopo a partir de CF/1988, direito direcionada a quem dela precisar independentemente
de contribuição (MOTA, 2010, p.186).
Com base ainda em Simões, (2008), política da Assistência Social tem como objetivo
social prevê o atendimento das necessidades básicas oferecendo a proteção à família, a
maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência,

256
independente de contribuição a Seguridade Social, consiste em ofertar qualidade de vida que
todos possam ter acesso: à saúde, à educação, à moradia e ao lazer.
Durante muito tempo a Assistência Social era visualizada como benemerência, caritativa,
vinculada a bondade, apresentando traços vinculada aos interesses do poder hegemônico, de tal
modo, que servia para mediar o conflito da classe proletário versus capitalista, camuflando a
realidade social, onde a população desprovida do poder aquisitivo ficava a mercê da bondade
das dama da caridade, e com isso havia o aumento da violência, do desemprego, da
miserabilidade, a pauperização e como isso atenuava os problemas sociais ocasionado pela
concentração de riquezas nas mão de poucos, nas quais o intento era manter a população
subordinada a lógica da alienação.
No desenrolar da pesquisa, as entrevistadas foram questionadas sobre as mudanças que
passaram na vida, após iniciarem o seu contato com as ações do Grupo de Convivência.
Gráfico 03 – Representação das mudanças após a inserção no Grupo de Convivência.
Frente os dados apresentados chegamos ao entendimento de que na percepção de

algumas idosas, o grupo de convivência traz alegria para a vida de muitos idosos. Com isso, os

257
respectivos idosos, passam a viver mais felizes e sentem-se protagonistas na medida em que
passam a ocupar o contexto social como cidadãos de direitos.
Com isto, os grupos de convivência podem ser apontados como espaços que promovem
um processo do envelhecimento ativo, com o desígnio de preservar as idoneidades e o potencial
de desenvolvimento de cada individuam idoso.
Neste cenário aonde se desenvolve as relações de existência da pessoa idosa, esta
pesquisa julgou como interessante pontuar o nível de percepção que estes têm sobre os vínculos
que são estabelecidos, no seio familiar. Neste sentido, obteve-se o seguinte resultado:
Tabela 01- A importância do Convívio Familiar
2 Idosos Nosso suporte 20%

3 idosos Família é à base de nossa sobrevivência. 30%
5 idosos Nela encontramos o respeito, carinho. 50%
Como é perceptível, com a análise das colocações anteriores, no que diz respeito à
importância do convívio familiar, 20% das idosas entrevistadas consideraram a família como o
suporte; 50% afirmaram que nela se encontra o respeito, carinho; enquanto para as demais das
entrevistadas, o que correspondeu a 30%, a família é a base da sobrevivência.
Destaca-se neste momento, a retratação que é formatada pela própria Constituição
Federal, em seu Art. 227, quando estabelece que.
É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar aos segmentos vulneráveis no

contexto da sociabilidade, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à
alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao
respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo
de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e
opressão (BRASIL, 2013).
No que se refere às ações que são promovidas e desenvolvidas no CRAS I, 80% das
idosas consideram como ótimas e 20% como excelente. Ainda com relação à análise dos dados

258
obtidos, as idosas aprovaram as ações que são desenvolvidas pelo CRAS I, visto que a
finalidade desta unidade de Assistência Social épromover direitos sócio- assistenciais,
contribuindo e ordenando as ações que previnam situações de risco social, através do
fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários (SIMÕES, 2008, p. 319).
Gráfico 04- Avaliaçao das Ações
Ações são otimas Ações são Excelente

0%
0%
20%
80%
Neste sentido, os CRAS deverão estar fomentando as seguintes ações:
Fortalecimento dos vínculos intra familiares, fortalecimento da convivência

comunitária e da convivência comunitária e de desenvolvimento do sentido de
pertencimento às redes micro territorial, informar, orientar e encaminhar, com os
respectivos acompanhamentos, inserção nos serviços, programas, projetos e benefícios
da rede de proteção social básica e especial da assistência e das demais políticas
públicas e sociais (idem).
Outra questão que chamou a atenção no processo da entrevista esteve relacionada ao

grau de efetivação dos direitos específico à pessoa idosa, com o advento do Estatuto do Idoso.
Neste sentido, todas entrevistados afirmaram que sim, ou seja, 100% dos entrevistados
acreditam que este mecanismo jurídico-legal contribuiu em muito para a garantia dos direitos e
proteção social no que tange ao cenário de vida da pessoa idosa.

259
Mas, que na realidade percebe-se que, na sociedade moderna valoriza a juventude e
exclui o segmento da pessoa idosa, reconhecida inclusive como “velho”, as relações familiares,
comunitárias e sociais poderão manifestar outro cenário. Portanto, ainda se faz necessário uma
melhor construção das relações sociais, contemplando elementos de sensibilização para garantir
a proteção social, voltada à pessoa idosa.
Destacam-se dessa forma, como elementos de fortalecimento destas relações algumas
medidas como campanhas socioeducativas, um maior reconhecimento das leis que sensibilize a
sociedade a respeitar e valorização a pessoa idosa, garantido constitucionalmente os seus
direitos.
Como afirma o Art. 2° do Estatuto do idoso:
O idoso goza de todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana, sem

prejuízo da proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se lhe, por lei ou por
outros meios, todas as oportunidades e facilidades, para preservação de sua saúde física
e mental e seu aperfeiçoamento moral, intelectual, espiritual e social, em condições de
liberdade e dignidade (BRASIL, 2003 P.1).
Frente a esta questão o idoso, vem conquistando vários espaços, que valorizam e garanti
a proteção e com isso contribuir para romper com ciclo de violência que sofria no âmbito
família com os diversos espaço
Todavia, a sociedade rejeita o idoso por representam um fardo ou por não
acompanharem os avanços tecnológicos bem com não serem mais úteis para o sistema
capitalista que visa de forma ativa, às produtividades. Com isso eles passam a sofrer com a
violência, tanto no âmbito social como nas relações familiares, isto é, o cenário se torna mais
preocupante quando vem acompanhado de fatores preponderante como o preconceito, o
desrespeito o correndo o tão sofrido processo de exclusão social.
Neste sentido, Guerra, Caldas, (2007-2008, P9) ressalta:
Dificuldades/problemas na velhice: incapacidade, perda da utilidade social,

aposentadoria, exclusão devido a questões sagradas, esquecimento, raciocínio lento,
desgaste físico, perda de resistência, doença, demência, senilidade, degeneração física e
mental, inatividade, declínio da imagem, enfeamento da aparência do corpo,
aparecimento de rugas, preconceito, desrespeito aos idosos, assexualidade,
dependência, inutilidade, exclusão dos prazeres da vida, rejeição familiar, isolamento,
abandono, solidão, tristeza, depressão, institucionalização como morte social,
proximidade da morte.

260
Continuando com o desenvolvimento da pesquisa, indagou-se ainda sobre os recursos
que as participantes entrevistadas utilizam quando sofrem alguma violação dos direitos, como
por exemplo, quando sofrem algum tipo de violência. Neste sentido, 50% das entrevistadas
afirmaram que procuram alguém no Conselho do idoso; 30% afirmaram que recorrem a(o)
Assistente social e 20% a própria família.
Gráfico 05- Aquem o Idoso recorre quando sofre algum tipo

de violência
A própria Família Assistênte Social Conselho do Idoso
0%
20%
50%
30%
Frente a esta questão a Organização Mundial de Saúde (OMS) define violência contra o
idoso como um ato único ou mais de uma vez ou mesmo se omitir, acontecendo de forma
proposital como involuntária, que causa dano, sofrimento ou angústia ocorrendo apratica dentro
ou fora do ambiente doméstico por algum membro da família ou ainda por pessoas que exerçam
uma relação de poder sobre a pessoa idosa.
A violência contra a pessoa idosa pode assumir várias formas e ocorrer em diferentes
situações. Por diferentes motivos, entretanto, é impossível dimensioná-la em toda a sua
abrangência: ela é sub diagnosticada e subnotificada. A Lei 12.461 de 26 de julho de
2011 que reformula o artigo 19 do Estatuto do Idoso (Lei 10.741, de 01 de outubro de
2003) ressaltou a obrigatoriedade da notificação dos profissionais de saúde, de
instituições públicas ou privadas, às autoridades sanitárias quando constatarem casos de
suspeita ou confirmação de violência contra pessoas idosas, bem como a sua
comunicação aos seguintes órgãos: Autoridade Policial; Ministério Público; Conselho
Municipal do Idoso; Conselho Estadual do Idoso; Conselho Nacional do Idoso.
Falamos, pois, de violências visíveis e invisíveis (BRASIL, p.37, 2014).

261
Essa questão evidencia a necessidade de que novas formas de pensar e operar o trato com
os idosos possam ser desenhados no seio da sociedade, demandando uma ação articulada com os
segmentos sociais, instituições público, como o próprio setor privado com a finalidade de rompe
com o fator violador de direitos sociais, bem como implantar políticas eficientes, eficazes e
punições rígidas para àqueles que maltrataremou abandonar os indivíduos incapazes de prover
sua vida bem como tê-la provida.
No tocante a motivação que estas participantes apresentaram para estarem envolvidas
com as atividades do Grupo, 50% do total de entrevistadas afirmou que estão inseridas neste
espaço por falta de lazer, 40% por não terem família e 10%afirmaram que estavam prevenindo
sinais da solidão.
Gráfico 06- Motivo da participação nas ações

Solidão
10%
Por Falta de
Família 40% Por falta
de Lazer
50%
Este grupo de convivência além de funcionar com o propósito de repassar informações

acerca das políticas sociais, contribui para minimização da solidão através de novas amizades,
da troca de experiência, como também os passeios que proporciona lazer, mudança de ambiente
que só tende a enriquecer o universo deste seguimento.
Neste sentido, a Assistência Social por ser uma política pública que é desenvolvida para
quem dela necessitar independentemente de contribuição e deve do Estado garantir,
consequentemente, venha contribuir para a minimização das sequelas resultantes da
desigualdade social.

262
Ao serem questionadas sobre o conhecimento que possuíam sobre algum benefício da
Assistência Social, 70% das entrevistadas afirmaram que conheciam, mencionando inclusive o
benefício que recebem através da aposentadoria; 30%, por sua vez disseram que não conheciam.
Gráfico-07 conhecimento sobre a Política de Assistencia

Social
Não conheciam
30%0%
Conheciam
70%
Contudo mediante os dados apresentados, observou-se a falta de conhecimento sobre a

política da Assistência, em virtude de seu surgimento vinculado aos ranços de apadrinhamento,
favor e ainda apresentam traços assistencialistas, pautada na lógica de ajudar, permanecendo
aprisionada ao discurso da caridade.
Nesta direção os benefícios de assistência social serão prestados, a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, conforme prevê o art. 203, V da
Constituição Federal, tendo como principal finalidade prover o sustento para aqueles que não
têm condição de prover nem tão pouco se provida pela família, o Estado tem como obrigação
garantir a provisão para aqueles que se encontra em situação de pobreza extrema, e desta forma
contribuir para a minimização desta barbárie social que atinge cerca de 16,27 milhões de pessoas
em situação de extrema pobreza, o que representa 8,5% da população brasileira.
Portanto, o que estas informações esclarecem de forma explícita, é o fato de que embora
o cenário das ações de proteção destinadas à pessoa idosa, tenha avançado e apresentado
características inovadoras, com um respaldo jurídico pertinente as relações sociais, este

263
segmento ainda não desfruta das relações de cuidado e proteção nos termos devidos. O que
aponta para a necessidade de uma contínua formatação das relações de proteção para a pessoa
idosa. Dentre estas, pode ser destacada a necessidade de sensibilizar a própria sociedade com
relação a existência destes indivíduos, que embora passem por esta etapa que apresenta certa
limitação, ainda assim é capaz de contribuir com o desenvolvimento das relações sociais como
um todo, especialmente, se o valor não estiver sendo medido a partir das contribuições
laborativas.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho desenvolvido teve o objetivo de colaborar para reflexão acerca da política de
Assistência envolta na pessoa idosa, sobretudo, com uma análise elaborada a partir da realidade
dos idosos que estão sendo acompanhados pelo Centro de Referência da Assistência Social
(CRAS) I, no município de Cajazeiras. Destaca-se, portanto, a sua relevância a tentado para o
fato de que mesmo com uma legislação que repudia qualquer forma ou expressão de violação
contra o indivíduo em situação de envelhecimento, ainda vivencia-se o descaso com os idosos.
Com isso procurou-se analisar as ações que são desenvolvidas no referido CRAS I em prol
deles, como também a sua visão diante dos seus direitos, como também do seu entendimento
referente à política de Assistência.
Sendo assim, a partir das falas identificou-se que os idosos visualizam o grupo de
convivência como uma alternativa para a solidão, contribui para minimizar a falta da família na
medida em que passam a socializar com os demais, inserindo-se em um novo contexto de
inclusão social, compartilhando as suas experiências, adquirindo novos conhecimentos e
principalmente conhecendo seus direitos e os órgãos competentes a quem deve recorre no
momento que tiverem seus direito infringidos.
Os resultados mostram que a compreensão acerca do desenvolvimento do grupo de
convivência é reconhecida como algo positivo, mas que ainda há necessidade de trabalhar a
questão voltada aos direito dos idosos, uma vez que seu principal objetivo é o fortalecimento do
vínculo familiar e romper com os padrões violadores dos quais muitos são vítimas, no próprio
seio da própria família.
Contudo, os idosos ainda devem gozar de todos os direitos fundamentais inerentes à
pessoa humana, sem prejuízo da proteção integral de que trata o estatuto, assegurando-se-lhes

264
todas as oportunidades e facilidades, para a preservação de sua saúde física e mental e seu
aperfeiçoamento moral, intelectual, espiritual e social. Uma vez que o estatuto tem como intento
regular os direitos assegurados às pessoas com idade igual ou superior a 60 anos; e instituí penas
severas para quem desrespeitar ou abandonar cidadãos idosos.
Este contexto evidencia que embora se tenha avançado muito em relação ao conjunto de
ações com vistas à proteção da pessoa idosa, ainda há muito para ser estabelecer, sobretudo,
uma reorientação no que se referem à percepção que a sociedade tem, destes indivíduos.
Enquanto pessoas que podem continuar contribuindo para as relações sociais, a partir de suas
potencialidades. Haja vista que muitos idosos, são vitimas da violência e têm seus direitos
violados, em decorrência do abandono dos familiares, muitos passam a sofrer com problemas
graves de saúde como: depressão, resultando no isolamento da sociedade, levando até morte.
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266
INFORMALIDADE DO TRABALHO: A REALIDADE DOS
VENDEDORES DE PIPOCAS DO MUNICÍPIO DE IGUATU-CE
JERCIANO PINHEIRO FEIJÓ86

LARISCE NOGUEIRA DE OLIVEIRA87
SANDY ANDREZA DE LAVOR ARAUJO88
RESUMO
O presente trabalho é fruto de uma pesquisa de campo realizada com uma parcela dos vendedores de
pipoca, que se situam nas praças mais frequentadas da cidade de Iguatu- Ce, a Praça da Matriz e a Praça
da Criança. Como técnica de pesquisa, utilizamos entrevista semiestruturada. A partir dessa pesquisa,
buscamos compreender a informalidade presente no trabalho, a partir da realidade do trabalho cotidiano
dos vendedores de pipocas do referido município. Objetivamos com a presente pesquisa, além de
compreender a realidade socioeconômica em que esses sujeitos estão imersos, traçar o perfil de tais
sujeitos, de forma a identificar e compreender os possíveis determinantes sociais e históricos que os
fazem ocupar tal forma de trabalho. No trabalho que segue, problematizamos a informalidade do
trabalho, situando-a historicamente, de forma a realizar algumas considerações sobre a forma de trabalho
por conta própria, a precarização e a desproteção social, no contexto do capitalismo contemporâneo.
PALAVRAS CHAVE: Trabalho informal. Precarização. Proteção Social.
INTRODUÇÃO
O trabalho informal é uma modalidade laboral que envolve quase a metade dos que
possuem alguma ocupação no país, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego divulgada pelo
IBGE89. Caracteriza-se por toda a atividade que gere renda para o trabalhador mesmo que ele
não possua nenhum registro formal ou legal desta ocupação. Pode ser trabalho de prestadores de
serviços autônomos especializados, não especializados e mesmo populares, como vendedores
86
(Mestrando em Educação na UFC e docente do IFCE campus Iguatu – e-mail: jerciano@hotmail.com)
87
(Discente do Curso de Bacharelado em Serviço Social – Contato: (88)9996-8270 – E-mail:
lariscennog@hotmail.com)
88
(Discente do curso de Bacharelado em Serviço Social no IFCE campus Iguatu; Contato: (88) 9971-0976 – e-mail:
sandyandreza@hotmail.com)
89
http://www.ibge.com.br/home/estatistica/indicadores/trabalhoerendimento/pme_nova/images/Fluxo_
pme012004.pdf

267
ambulantes, estes o nosso objeto em foco, especificamente vendedores de pipoca da cidade de
Iguatu no interior do Ceará.
É possível encontrar vendedores ambulantes em todos os cantos, desde camelôs e
vendedores de alimentos em ruas até profissionais especializados como representantes
comerciais, crediaristas, vendedores de cosméticos e outros, trabalhando por conta própria ou
ligados à alguma empresa. Esses trabalhadores são quase invisíveis, a exemplo dos vendedores
de pipoca que são vistos cotidianamente nas principais praças da cidade de Iguatu-CE, porém
pouco ou nada se sabia da realidade de vida e de trabalho em que estes indivíduos estão
inseridos. Essa pesquisa busca traçar o perfil desses trabalhadores, compreendendo a realidade
específica em que esses sujeitos estão inseridos, de forma a identificar elementos que incidem
sobre sua realidade social, cultural e econômica.
Assim, objetivamos desvendar as faces da informalidade refletida na vida e no
trabalho dos vendedores de pipocas do município de Iguatu-Ce, buscando entender como estes
indivíduos se percebem diante deste contexto de precariedade.
Para a análise da realidade de trabalho dos/as vendedores de pipocas do município
de Iguatu-Ce, é necessário que façamos uma reflexão sobre os movimentos e desdobramentos da
história que perpassam a vida desses sujeitos trabalhadores no contexto da sociedade do capital,
na busca de visibilizar categorias econômicas como a exploração, a informalidade e a
precariedade do trabalho presentes no cotidiano vivido por esses sujeitos.
PEQUENA ANÁLISE DO MUNDO DO TRABALHO NO SÉCULO XXI

O processo de reestruturação produtiva tem provocado o desemprego estrutural,
deslocando, pelo processo de globalização, plantas inteiras de fábricas de uma região para outra,
além de acentuar a mecanização, robotização e informatização, não somente no chão da fábrica,
mas em todos os setores das relações humanas, inclusive no processo educativo.
Segundo Chesnais (2008: 14) a mundialização do capital
... apresenta-se como sendo um regime institucional internacional político e econômico

específico cujo principal beneficiário é o capital concentrado, nas empresas
transnacionais (ETN), nos bancos internacionais e nas organizações capitalistas mais
recentes, menos estudadas mas, no entanto, muito poderosas que são os investidores
financeiros 'institucionais'.

268
A atual fase do capitalismo, liderada pelos Estados Unidos, acentua a concentração de
capitais em grandes empresas transnacionais, exigindo dos países periféricos a liberalização
cada vez maior de suas economias, de forma que estes capitais possam circular livremente,
canalizando as riquezas para as matrizes destas empresas.
Isto tem provocado não somente uma reestruturação em todo o sistema produtivo
mundial - anteriormente fundada nos preceitos fordistas-tayloristas -, com acentuado grau de
mecanização, robotização e automatização no processo produtivo, como tem transferido um
valor sem precedentes de capitais para os mercados financeiros em detrimento dos setores
produtivos. (SANTIAGO, 2005)
Neste cenário, percebemos as profundas modificações do Campus, que nos parecem
alinhadas com o projeto desenvolvimentista em curso. São mudanças muito rápidas e radicais
como aponta Carvalho e Guerra (2008), como tem sido todo o cabedal de transformações do
mundo capitalista em sua atual era de desenvolvimento. Transformações que merecem uma
investigação mais apurada.
Para compreendermos as formas de precarização que incidem sobre a vida dos
trabalhadores, é necessário que entendamos essas profundas transformações no mundo do
trabalho, da política e da cultura que ocorreram na economia capitalista no final do século XX e
as marcas incidentes destas transformações na vida dos sujeitos sociais.
Harvey (2012) afirma queessas mudanças provocam forte volatilidade no mercado
de trabalho, ocasionando taxas crescentes de desemprego e com isso uma maior competição por
postos de trabalho, impondo aos trabalhadores a sujeição e o enquadramento na informalidade
como forma de garantia de vida e sobrevivência.
Fica claro que a informalidade no campoprofissional é fruto dos desdobramentos da
sociedade capitalista globalizada, onde gera-se uma maior precarização da vida e do trabalho
dos sujeitos sociais inseridos nessa dinâmica.
Enfim, os caminhos tomados pela sociedade capitalista, sujeitam os trabalhadores a
condições cada vez mais precárias, com salários cada vez mais baixos, com perdas cada vez
maiores dos direitos sociais e trabalhistas. É, pois a partir desse contexto, que analisaremos a
realidade da informalidade no trabalho dos vendedores de pipocas do munícipio de Iguatu- Ce.
ANÁLISE SOBRE A REALIDADE DOS VENDEDORES DE PIPOCA DE IGUATU-CE

269
A informalidade tem se constituído historicamente, como uma modalidade de
trabalho baseado na instabilidade, na precarização e na ausência de proteção social. A partir da
década de 1990, observa-se um grande crescimento da economia informal nas médias e grandes
cidades brasileiras, passando a englobar um conjunto heterogêneo de trabalhadores (ALVES e
TAVARES, 2006, p. 428).
Aliado a esse contexto da década de 1990, vemos a incidência da ideologia
neoliberal sobre vida social, política e econômica brasileira. O que por um lado possibilitou
processos de diminuição da intervenção estatal na perspectiva da universalização de direitos de
cidadania, e por outro focalizou, restringiu e redimensionou a regulação estatal sobre a
reprodução da força de trabalho via políticas sociais, de forma a precarizar o acesso as mesmas.
Desde o final da década de 1970, o sentido de proteção social universal, com
equidade e guiado pelas necessidades sociais vem sendo esvaziado, ao mesmo tempo em que
vemos o recrudescimento de práticas sociais liberais, Os “determinantes da pobreza explicados
por uma ótica eminentemente moral”, se expressam nas condições de trabalho de ambulantes
populares, na criminalização desses indivíduos, na falta de proteção social, mesmo na
invisibilidade que possuem diante do restante da sociedade, realidade verificada na nos
trabalhadores que analisamos neste estudo.(PEREIRA e SIQUEIRA, 2010, p. 214)
O público alvo desta pesquisa é de indivíduos com mais de 50 anos de idade e com
ensino fundamental incompleto, alguns nunca frequentaram a escola. Isso demonstra, que, a
questão do acesso a política educacional, inexistiu na história de vida da maioria dos
entrevistados, deixando claro que a inserção nos processos de informalidade do trabalho,
associa-se ao analfabetismo, completo ou funcional.
Entretanto, não podemos considerar a falta de qualificação profissional ou de acesso
a escola de ensino regular, como o fator preponderante para a atual situação de instabilidade e
informalidade, embora seja um agravante. A falta de acesso a educação perpassa condições
históricas de desigualdades econômicas e sociais, tendo assim, como fundamento, questões que
dizem respeito a concentração de renda, que por acarretar situações de miséria e pobreza,
incidem diretamente na falta de possibilidade de acessar a escola formal. Nas falas de alguns o
predominante era “não tínhamos como ir para a escola, tínhamos que trabalhar para ajudar em
casa”, ou seja, as condições sociais e históricas em que esses sujeitos, hoje adultos, vivenciaram

270
em suas infância, adolescência e juventude, condicionou e continua a condicionar o processo de
desqualificação profissional em que hoje estão imersos.
Portanto, é necessário a compreensão de que a desqualificação profissional, não é
fruto da simples falta de interesse em estudar do indivíduo, existem elementos estruturais que a
promovem ou que cooperam diretamente para sua inexistência. A maior parcela dos
entrevistados alega não ter acessado a escola por falta de oportunidade, já que “na nossa época
tudo era muito difícil e a gente tinha que trabalhar”, como relatam.
Segundo a maioria deles, apesar de atualmente existirem os programas educacionais
do governo destinados a jovens e adultos fora da faixa etária educacional, (Educação de Jovens
e Adultos, Brasil Alfabetizado e outros), eles não acessam, pelo fato de trabalharem muito e não
terem disposição e “nem cabeça para aprender mais nada”. Isso demonstra que atualmente as
condições históricas continuam a usurpa-lhes as possibilidades de acessar “programas de
reparação do déficit educacional”, enquanto instrumento de acesso a educação formal.
A grande maioria dos entrevistados é fruto do êxodo rural, moram em casa alugada,
e todos pertencem a classe baixa, dos quais muitos tem a venda de pipocas como única fonte de
recursos financeiros, enquanto outros, tem a venda de pipocas como complemento a renda
familiar.
A jornada de trabalho desses vendedores, variam de 6 (seis) à 11 (onze) horas por
dia, incluindo-se os fins de semana, onde trabalham a noite nas principais praças e em eventos
públicos e privados (como festas de aniversário). “E o tempo despendido para realizar esse
trabalho nem é percebido como um tempo racional de trabalho, apesar de absorver dias úteis,
fins de semana, noites e feriados” (ALVES e TAVARES, 2006, p. 430)
Dentre os fatores responsáveis pelo aumento ou redução da renda dos informais, um
ganha destaque “a forte concorrência entre os próprios informais, pois o número desses
trabalhadores é cada vez mais crescente, levando-os a obter apenas o necessário para sua
subsistência” (ALVES e TAVARES, 2006, p. 430)
Praticamente todos os entrevistados que se encontram no mercado de trabalho
informal da venda de pipocas, tem em média de 10 a 40 anos, em tal ocupação. Somente duas
das entrevistadas entraram a 2 (dois) anos na venda de pipocas, em função da necessidade de
prover alguma renda para subsistência.

271
Podemos perceber com isso, que a informalidade do trabalho, tem se constituído não
como um processo temporário, mas, sim, como um processo estrutural, onde milhões de pessoas
pertencentes a classe que vive do próprio trabalho, forja sua sobrevivência em atividades
informais e socialmente desprotegidas e desprovidas de qualquer garantia social, como seguros,
aposentadorias, férias e outras garantias advindas do vínculo de trabalho socialmente protegido.
Ao serem interrogados sobre a condição educacional dos demais membros da
família, principalmente os filhos, todos disseram que seus filhos terminaram o ensino
fundamental, poucos terminaram o ensino médio e somente uma das vendedoras de pipoca
ressaltou ter um filho no ensino superior no curso de educação física, sendo que este filho ajuda
na venda da pipoca no horário livre.
Embora a afirmação de Tavares e Alves (2006, p. 430) de que “o trabalhador
informal pauperizado só consegue sobreviver porque vive num grupo familiar em que outros
membros da família estão empregados nos segmentos regulamentados”, não seja totalmente
explicativa para alguns casos, tendo em vista que muitos trabalhadores informais contam apenas
com a renda instável proveniente do trabalho precarizado ambulante e com programas de
transferência de renda condicionada como meio de subsistir, devemos considerar que “eles
contam com a ajuda de membros da família nos momentos de acúmulo de trabalho. Essa ajuda
tanto se dá nas atividades de produção quanto naquelas dedicadas ao comércio (p. 430)”.
Apesar de ocuparem principalmente as duas citadas praças, os vendedores de
pipocas trabalham em outros pontos da cidade como escolas e eventos. Com exceção de dois
dos entrevistados, todos os outros quatro no horário diurno trabalham na prefeitura municipal
em cargos de auxiliar de serviços gerais sob o regime de contrato temporário ou, no caso dos
homens, como vigilantes, um sob a forma de contrato temporário e outro sob o regime de
estabilidade.
No entanto, é possível perceber uma clara ausência de acesso aos direitos sociais e a
relações de trabalho formal. Existe insuficiência de renda, mesmo nos casos em que alguns
desses vendedores estão sobre relações de trabalho formais, como dois dos mesmos que são
funcionários (homens) públicos com estabilidade.
Percebemos a lógica de submissão a mais de um emprego para complementar e
melhor suprir as necessidades socioeconômicas familiares, a renda da venda da pipoca é instável
e ainda para ser obtida, muitas vezes carece de concorrer pelo espaço melhor para vender.

272
Um dos entrevistados relatou a disputa pelo espaço de vendas em uma escola. Além
disso, também constatamos que as mudanças no tempo influenciam nas vendas, pois relatam que
no inverno os ritmos das vendas caem, por causa da dificuldade de sair para vender no tempo
chuvoso.
Existe na fala dos entrevistados uma clara valorização da venda de pipocas enquanto
um trabalho autônomo, já que “possibilita fazer o nosso próprio horário, a gente chega a hora
que quer e sai na hora que quer”, como relatam quase todos os entrevistados.
Entretanto, cabe destacar que diante das impossibilidades estruturais de
enfrentamento ao desemprego “as personificações do capital, por um lado, tentam justifica-lo
por meio de fatores externos, como a falta de qualificação do trabalhador e, por outro, procuram
livrar-se dos constrangimentos da relação empregado-empregador” por meio da incorporação de
“velhas formas de trabalho precário revestidas por um involucro de autonomia e independência”
(ALVES e TAVARES, 2006, p. 437).
Como a proteção individual deixou de ser central, criam-se mecanismos legais que
imprimem ao trabalho uma falsa autonomia, marcada pelo desassalariamento, pela
precariedade e pela ausência de comando explicito, como se tais condições fossem
suficientes para transformar trabalhadores em proprietários. (ALVES e TAVARES,
2006, p. 437) [...] As formas concebidas como partes das novas formas de organização
do trabalho são indicativos da precarização e de uma maior exploração do trabalho,
apesar da aparente autonomia com que as representações do capital revestem a
informalidade (ALVES e TAVARES, 2006, p. 439).
Continuando com base na análise de Alves e Tavares (2006), identificamos que a

ideologia burguesa capitalista, tem cada vez mais revestido a informalidade com a aparente
autonomia, tratando a pequena produção e os pequenos negócios numa perspectiva que conduz a
ilusão de que todos podem ser capitalistas, quando na realidade esses tipos de atividades
autônomas não estão conseguindo nem mesmo ser uma alternativa eficaz ao desemprego.
“O desemprego estrutural atinge todos os trabalhadores, dos mais jovens até os mais
velhos, dos desqualificados aos qualificados, dos centros industriai dos “países
centrais” aos centros industriais dos “países periféricos” (LARA e WALTER, 2010, p.
143).
Constatamos a partir da presente experiência, uma clara feminização do trabalho na

venda de pipocas, pois a grande maioria dos entrevistados eram mulheres e acima de 50 anos e,
mesmo nos casos em que os homens vendem a pipoca, suas esposas auxiliam ou no mesmo

273
ponto de venda ou em outro, ou seja, de forma direta ou indireta as mulheres são predominantes
no exército da informalidade.
Na entrevista, três senhoras que trabalhavam sozinhas, isso porque uma, o marido
tinha incapacidade laborativa e sofria de depressão, outra o marido trabalhava fazendo “bico” e
não ajudava nas despesas familiares e outra porque o marido trabalhava fazendo “bico”. Esta
última, apesar de ter a idade suficiente para aposentar-se, relata “ter colocado os papéis e ter
vindo negado”.
No caso desta última senhora, todas as pessoas da casa: esposo, filhos e ela exercem
algum tipo de atividade informal; nenhum dos membros familiares tem relação formal de
trabalho e esta mesma família não acessa nenhum programa social de transferência de renda,
nem a aposentadoria que lhe é de direito e de necessidade, pois além de tudo a mesma senhora
ainda tem uma grave deformidade na coluna (que a mesma intitula de ‘aleijo’ na coluna que
mim impossibilita de fazer muitos trabalhos”, alega a entrevistada) que contribuiu para a sua
demissão do posto anteriormente ocupado de empregada doméstica. Isso ratifica a afirmação de
Lara e Canoas (2010, p. 153) de que “o envelhecimento é percebido como um estágio de
decadência, de fragilidade e de dependência. Os “velhos trabalhadores” são rotulados como
objeto de cuidado”.
AS POLÍTICAS SOCIAIS E A INFORMALIDADE DO TRABALHO

“Falar sobre direitos e sua relação com a totalidade da vida social pressupõe considerar
os indivíduos em sua vida cotidiana, espaço-tempo em que as expressões da questão social se
efetivam, sobretudo, como violação dos direitos” (BEHRING, 2009, p. 11), principalmente
quando levamos em consideração que as determinações históricas, tem redimensionado a
questão social na cena contemporânea.
Ao mesmo tempo que temos explicitamente um aumento da informalidade do
trabalho no Brasil, - enquanto condicionante de outras expressões da questão social - seja
através do estabelecimento de contratos ilícitos e instáveis, seja por meio do trabalho por conta
própria ou ambulante, temos também um redirecionamento da intervenção do Estado no campo
das políticas sociais. Cada vez mais o Estado vem se orientando em favor da desregulamentação
de direitos sociais e ao mesmo tempo vem sendo cada vez mais requisitado a intervir na situação
de ampliação e aprofundamento das questões sociais.

274
A reestruturação produtiva, enquanto ajuste neoliberal, tem implicado
desregulamentação de direitos, corte dos gastos sociais, deixando milhões de pessoas entregues
à sua própria sorte e “mérito” individuais (BEHRING, 2008), de forma que “os direitos têm sido
mais exceções que regra e as expressões da questão social são verdadeiramente dramáticas, o
que evidencia características da formação social brasileira”. (BEHRING, 2009, p. 1)
Cada vez mais com a expansão do desemprego, da precarização e flexibilização das
relações de trabalho, mais milhões de trabalhadores tem perdido o vínculo com a seguridade
contributiva, o que tem impactado na expansão de formas de seguridade não contributiva, a
assistência social (MOTA, 2008)
O trabalhador acima de 40 anos desempregado está distante da aposentadoria pelo

sistema de previdência social e condenado ao exilio compulsório que o afastará cada
vez mais do assalariamento com os devidos direitos trabalhistas, obrigando-o a
refugiar-se nas incertezas do precário e flexível mundo do trabalho. (LARA e
WALTER, 2010, p. 152)
Nos últimos anos, temos assistido uma expansão da política de assistência social,
impregnada com concepções ideológicas da meritocracia, da focalização e do
empreendedorismo, referenciado no ajuste neoliberal de retirada de direitos sociais.
Como um dos objetivos previstos na Lei Orgânica de Assistência Social, (LOAS,
1993) e uma das diretrizes da Política Nacional de Assistência Social é “a promoção da
integração ao mundo do trabalho”, a referida política tem promovido de forma precária e
contraditória tal objetivo. Uma vez que não tem conseguido inserir seu público usuário no
mercado de trabalho formal, nem tão pouco protegido, até mesmo porque, o exército industrial
de reserva é uma condição estrutural necessária ao capitalismo e tem ampliado estratégias de
incentivo ao empreendedorismo.
As taxas de crescimento tem sido insuficientes para absorver o stock de desempregados

acumulado desde o início dos anos de 1970, porque o capital se dirige para a
rentabilidade e não para o atendimento das necessidades. (BEHRING, 2008, p. 39)
Com isso, “capacita-se” precariamente o indivíduo para o exercício de alguma

função, geralmente ligada artesanato, manicure, etc., e larga-o ao mercado, como se de fato o
indivíduo tivesse plenas condições de concorrência nesse mercado. “aposta-se num viés

275
ideológico de autoemprego e de autonomia, mas que na verdade trata-se da refuncionalização do
trabalho informal, precário, sem garantias de direitos trabalhistas”. "Soares, 2010, p. 272)
Essas políticas pretendem consensualizar que a causa do desemprego deve-se a falta
de empregabilidade e de capacitação dos trabalhadores e não porque há um percentual de
desempregados inerentes e funcional ao desenvolvimento capitalista.
Insinua-se, assim, serem os desempregados “inadaptados” porque não apresentam as

qualificações exigidas para os novos postos de trabalho. Em consequência, a
programática centra-se nas políticas de requalificação de mão de obra. (IAMAMOTO,
2012, p. 126).
Os trabalhadores aqui pesquisados, demonstraram a necessidade de benefícios e

serviços socioassistenciais, entretanto, não tinham acesso aos mesmos. Uma das entrevistadas
relata que anteriormente era beneficiária do programa bolsa família, no entanto havia sido
denunciada, que estava fora das condicionalidades do programa e com isso teve o benefício
cancelado.
No que se refere aos benefícios sociais pode-se perceber a vigilância, o controle e o
policiamento por parte dos próprios usuários, quando uma das entrevistadas relatou que teve o
seu benefício cortado porque alguém tinha denunciado que ele não precisava. Além de relatar
também da dificuldade de ter acesso aos benefícios sociais devido a burocratização.As mulheres
entrevistadas estão todas sob a relação informal de trabalho na venda das pipocas e somente uma
tem uma relação de emprego sob a lógica do contrato temporário de trabalho. Constata-se que o
público da informalidade do trabalho é também o público demandante da Política de Assistência
Social.
Isso perpassa a dimensão da fiscalização da pobreza quando, além do Estado, os
próprios beneficiários auto fiscalizam-se, além da ideologia da meritocracia e da focalização
presente nas políticas sociais e mais notadamente nos programas de transferência de renda. Não
é em vão que as políticas de emprego e renda “parecem conformar, como as demais políticas
sociais, uma política precária e focalista que não repercute em mudanças estruturais do sistema
capitalista”, transfere-se a renda para manter a sociedade como está. (SOARES, 2010, p. 289).

276
Vemos que antigas formas de trabalho precarizado reforçam-se na sociedade
contemporânea, agora sobre novas formas e discursos, que causam nos trabalhadores ilusões de
liberdade, autonomia e independência nas relações de trabalhos como bem nos coloca, (Alves e
Tavares, 2006). Identificamos que as ideologias pregadas pelos capitalistas estão presentes nas
falas dos entrevistados, uma vez que os seus discursos refletem falsas ideias de que essa
informalidade é como uma forma de liberdade e autonomia no trabalho.
Percebemos, ainda, que essa informalidade do trabalho, é a cada dia mais presente
no contexto da realidade brasileira e no caso particular do Município de Iguatu- Ce, como frutos
das mudanças sociais, políticas e econômicas decorrentes da reorganização da sociedade
capitalista, vem se apresentando de várias formas e atingindo os mais diversificados segmentos
sociais, no qual estes se veem obrigados a buscarem diversas alternativas de trabalho como
forma de manutenção de vida e sobrevivência.
Portanto, a realidade dos vendedores de pipoca aqui estuda se caracteriza pela
informalidade do trabalho, por um perfil de sujeitos “expulsos” e outros que não conseguiram
entrar no mercado formal de trabalho, fazendo parte por isso da massa excedente que o mercado
não mais absorverá em função da idade e da perda das capacidades laborativas.
Ao consideramos, pois a realidade do trabalho informal dos vendedores de pipocas
do município de Iguatu-Ce é possível verificar que essa massa excluída dos mercados de
trabalho formal apresenta um recorte de classe social, gênero e cultura, como algo que não é
apartado da dinâmica geral de acumulação e desigualdades geradas pelo capitalismo
contemporâneo, o que exige de nós cada análises cada vez mais profundas e críticas sobre
temáticas como estas, uma vez que a informalidade do trabalho não pode deixar de ser vista
como uma arma do capital na busca cada vez maior de obtenção de lucros, exploração e de
fragmentação da classe trabalhadora.
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FSS/URRJ, 2010.

278
NOTAS SOBRE DESCENTRALIZAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
Ronie Cléber de SOUZA90
RESUMO: O objetivo do ensaio é tecer alguns apontamentos sobre a relação entre políticas públicas e
descentralização, no sentido de verificar como a última têm contribuído para a implementação das
políticas públicas governamentais, principalmente no nível local, e quais os seus determinantes. O estudo
baseou-se em bibliografia disponível sobre a temática, principalmente em autores que tratam da
centralidade do estado na análise das políticas públicas. Os resultados dos estudos demonstram a
importância da descentralização administrativa e financeira ocorrida nas últimas décadas para a
“produção” de políticas públicas nos níveis locais de governo, apesar de ainda existir uma “autonomia
limitada” da maioria dos municípios brasileiros, dada a baixa capacidade de gerar receitas próprias e da
dependência estreita de financiamento de suas principais políticas pelo governo federal. Conclui-se que,
no caso brasileiro, apesar de fatores como determinações constitucionais, normas ou capacidade
gerencial e financeira embora serem importantes, vai ser o desenho institucional da política - moldado
em termos de recompensas e sanções - e o apoio do Executivo federal na liberação regular dos recursos
as variáveis mais importantes para a descentralização e implementação das políticas públicas pelos
governos locais.
Palavras-chave: Políticas públicas; Descentralização; Desenho institucional.
1INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, com a redemocratização de muitos países da América Latina e com
o “esfacelamento” do modelo neoliberal, tem ganhado corpo à discussão sobre a questão de
como as políticas públicas governamentais pode contribuir para o desenvolvimento dos países e
regiões. Esses, além de outros fatores, contribuíram para que a área de políticas públicas
passasse a ganhar grande atenção dentro dos estudos técnicos e acadêmicos.
90
Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte – UERN; Mestre em
Estudos Urbanos e Regionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Atualmente é Professor
Adjunto do Departamento de Economia da UERN - Campus de Pau dos Ferros/RN. E-mail:
roniesouza@yahoo.com.br. Fone de contato: (84) 9139-7205.

279
O objetivo geral do presente artigo é tecer alguns apontamentos sobre a relação entre
descentralização e a produção das políticas públicas. Pretende-se verificar como a
descentralização pela qual tem passado a sociedade brasileira nas últimas décadas têm
contribuído para a implementação das políticas públicas nas esferas subnacionais de governo e
quais os seus principais determinantes.
O ensaio está estruturado em mais dois tópicos, além dessa introdução e das
considerações finais. No tópico seguinte, faz-se considerações histórico-conceituais sobre
políticas públicas; e, no próximo, aborda-se a questão da descentralização, verificando em que
medida essa tem contribuído para o avanço das políticas públicas no Brasil.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS: BREVE ABORDAGEM HISTÓRICO-CONCEITUAL

Heidemann (2009) afirma que o século XX é tido como o marco inicial do surgimento da
importância do Estado na sociedade, quando o advento das grandes crises econômicas leva por
terra o consenso em torno de um mercado “auto-regulado” como propunha o liberalismo91 do
século XIX.
Quando o mercado como força quase exclusiva de condução da economia entra em

crise, no período entre as duas guerras mundiais, os Estados e os governos passaram a
promover em conjunto o desenvolvimento das sociedades. A ação política dos
governos, no campo da economia, chamada pelos liberais de intervenção, veio a se
expressar de duas formas: (1) como ação reguladora, pela criação de leis que
imprimiam direcionamentos específicos de ordem política para as iniciativas
econômicas; e (2) pela participação direta do Estado na economia, com função
empresarial, como, por exemplo, na criação e na administração de empresas estatais. É
então que aparecem as assim chamadas políticas governamentais, mais tarde melhor
entendidas como políticas públicas (HEIDEMANN, 2009, p. 25, grifo nosso).
Andrade (2005) afirma que, no Brasil, o estudo das políticas públicas tem início no
período de crise dos governos militares, voltados para as políticas de governo. Conforme a
definição de Oszlak e O’Donnell (1976, p. 22 apud ANDRADE, 2005, p. 03), se entende por
políticas públicas como “o conjunto de ações e omissões que manifestam uma determinada
modalidade de intervenção do Estado em relação a um problema que desperta a atenção, o
interesse ou a mobilização de outros atores na sociedade civil”. Assim, dado o envolvimento de
determinados atores que são envolvidos nas políticas, é que a autora coloca que pensar políticas
91
Corrente política e econômica que prega a não intervenção do Estado na economia, apoiado na “crença” de auto-
regulação dos mercados pela livre ação dos capitais em movimento.

280
públicas é “pensar a ação estatal não somente como uma resposta técnica a um determinado
problema, mas, acima de tudo, como uma resposta estratégica do ponto de vista político, em
relação aos interesses colocados pela cena pública” (ANDRADE, 2005, p. 04).
De acordo com Souza (2007, p. 65) “as últimas décadas registraram o ressurgimento da
importância do campo de conhecimento denominado políticas públicas, assim como das
instituições, regras e modelos que regem sua decisão, elaboração, implementação e avaliação”.
Souza (2007, pp. 65-66) destaca ainda três fatores que contribuíram para a maior visibilidade
dessa área no Brasil:
_Primeiro, a adoção de políticas restritivas de gastos, que passaram a dominar a agenda
em muitos países, principalmente nos ditos países em desenvolvimento;
_Segundo, decorrente do primeiro, a substituição das políticas keynesianas do pós-guerra
por políticas restritivas de gastos; e
_Terceiro fator, diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia
recente ou democratizados, é que ainda não se conseguiu formular coalizões políticas capazes de
equacionar a questão de “como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento econômico e promover a inclusão social de grande parte de sua população”.
Dada a complexidade das sociedades contemporâneas, as respostas a tais problemas não
podem ser fácies, nem muito menos consensuais, dependendo de fatores tanto de ordem interna
como de ordem externa para sua resolução. Porém, como ressalta Souza (2007, p. 66) “o
desenho das políticas públicas e as regras que regem suas decisões, elaboração e implementação,
assim como seus processos, também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às
decisões sobre política pública”. Para a autora, foram esses fatores que contribuíram para que a
área de políticas públicas passasse a ganhar grande atenção dentro dos estudos técnicos e
acadêmicos. Reitera ainda que não existe na literatura uma definição única e clara sobre o que
seja política pública, existindo diversas definições, muitas delas minimalistas. No entanto,
mesmo nessas definições, percebe-se que os governossão o lócus onde os embates se
desenvolvem.
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao
mesmo tempo, colocar o “governo em ação” e/ ou analisar essa ação (variável
independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações
(variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em
que governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em

281
programas e ações, que produzirão resultados e mudanças no mundo real (SOUZA,
2007, p. 69).
Para Souza (2007), o papel dos governos é central na análise das políticas públicas.
“Debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que cabe aos
governos na definição e implementação de políticas públicas” (SOUZA, 2007, p. 71). Em sua
abordagem, a autora deixa claro que não defende que as ações do Estado (ou os governos que
decidem e implementam políticas públicas) refletem unicamente as pressões de grupos de
interesse, como na versão simplificada do pluralismo; nem que o Estado opta sempre por
políticas definidas exclusivamente por aqueles que estão no poder, como na versão simplificada
do elitismo; nem que servem somente aos interesses de determinadas classes sociais, como nas
versões estruturalista e funcionalista do Estado. A autora defende que no processo de definição
de políticas públicas, com sociedades e Estados complexos, prevalece uma “autonomia relativa
do Estado92” que, por sua vez, criam determinadas condições para a implementação de objetivos
de políticas públicas. Ou seja, apesar de reconhecer que outros segmentos como grupos de
interesse, empresários, classe dominante em geral se envolvem no processo de elaboração de
políticas, e a literatura argumentar que o papel dos governos tem sido diminuído pelo fenômeno
da globalização, “a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas
públicas e de governar não está empiricamente comprovada” (SOUZA, 2007, p. 72). Algumas
visões defendem que apesar de existir limitações e constrangimentos, estes não inibem a
capacidade das instituições governamentais; torna sim, a capacidade de governar e de formular
políticas públicas muito mais complexa.
O artigo de Evans (1993) demonstra a importância do papel do Estado na promoção do
desenvolvimento, contrariando a tese do “Estado mínimo” ou neoliberal que garantiria apenas
proteção dos direitos individuais e garantia da propriedade privada. Se a noção de Estado
desenvolvimentista exposta pelo autor demonstra a ênfase da atuação estatal em “promover o
mercado”, credita-se também a este ente a capacidade de propor políticas públicas. A
“autonomia inserida” permite um “conjunto concreto de laços sociais que amarra o Estado a
sociedade e fornece canais para a contínua negociação e renegociação de metas e políticas”
(EVANS, 1993, p. 136). Mas que um problema, como quer se fazer acreditar o discurso
92
O Estado é autônomo quando os governantes têm objetivos próprios e a capacidade institucional de tomar
decisõese de executá-las (PRZEWORSKI, 1995, p. 77).

282
neoliberal, a transformação do Estado em solução torna-se um item central na agenda política
dos países do Terceiro Mundo, conclui o autor.
Conforme Heidemann (2009, p. 32), embora a fé na instituição governo esteja baixa na
aurora do século XXI “os governos jamais irão desaparecer; (...) eles apenas mudam sua
configuração, seu papel e/ou sua dimensão na sociedade, aumentando ou diminuindo suas
atribuições”. Isso significa dizer que apesar do ataque frontal à instituição “Estado”, quando se
fala de políticas públicas, este ente é tido como um de seus principais atores. Discorrendo
conceitualmente sobre como se dar o processo de elaboração de políticas públicas, este autor vai
dizer que este compreende pelo menos quatro etapas:
a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais

previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser
implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira
etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas em
suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua
continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade
(HEIDEMANN, 2009, p. 34, grifos nosso).
Ou seja, verifica-se que a política pública deve ser entendida como um processo
dinâmico, não se esgotando em nenhuma de suas etapas, e exigindo sempre uma
retroalimentação constante de suas “partes” constituintes. Isso complementa a síntese de Souza
(2007, p. 80), quando esta afirma que, das diversas definições e modelos93 sobre políticas
públicas, pode-se extrair e sintetizar seus elementos principais:
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de
fato, faz;
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada
nos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são
também importantes;
A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras;
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;
A política pública, embora tenha impactos a curto prazo, é uma política de longo prazo;
A política pública envolve processos subseqüentes após sua decisão e proposição, ou
seja, implica também implementação, execução e avaliação.
93
Para maiores detalhes desses modelos, ver capítulos 2 e 3 de Celina Souza (2007).

283
Feita essa breve abordagem conceitual sobre políticas públicas, o item seguinte discorre
sobre algumas questões referentes à problemática da descentralização das políticas públicas no
Brasil, seus determinantes e relevância para os governos locais executarem suas agendas.
3 A DESCENTRALIZAÇÃO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

De acordo com Souza (2005), desde a promulgação da Constituição de 1988 que
as instituições políticas brasileiras estão passando por grandes transformações. Para a autora,
essas mudanças criaram novas institucionalidades, principalmente na esfera local de governo,
como resultado de compromissos gerados durante o processo de redemocratização do país.
Neste contexto, a descentralização/ municipalização está longe de ser uma questão de ordem
exclusivamente administrativa, mas se trata de uma questão preponderantemente política.
Como colocado por Arretche (1996), com a promulgação da Constituição de 1988, a
questão da descentralização tornou-se um consenso nas últimas décadas, adquirindo um lugar de
destaque no processo de reforma do Estado brasileiro. Nesse ínterim, passou-se a acreditar em
seus efeitos positivos para aumentar a eficácia da gestão pública como a democratização das
relações políticas. As formas descentralizadas de prestação de serviços seriam tidas como mais
democráticas, fortalecendo a democracia. Em contraste, a centralização político-administrativa
passou a ser tida como prática não-democrática, impossibilitando, portanto, o controle dos
cidadãos sobre as ações do governo e reforçando o clientelismo.Arretche (1996) afirma que a
descentralização ocorrida nos anos 1980 foi de cunho essencialmente normativo, e só depois de
15 anos de implementação dessas reformas foi que se pôde abordar o tema a partir de um ponto
de vista analítico.
No que toca a questão da reforma do Estado, Nogueira (1998, pp. 165 – 168) afirma que
“a reforma democrática do Estado brasileiro” entrou nos anos 1990 com uma pauta de
reivindicações estruturada por quatro movimentos principais:
I. Atingir o cerne mesmo do problema político: modernizar as instituições básicas da
política.
II. Transformar substancialmente a estrutura organizacional e o funcionamento do
executivo, de modo a ampliar a capacidade da presidência de planejar, dirigir e coordenar as
ações da Administração Pública.

284
III. Compensar o forte desequilíbrio federativo inerente à constituição histórica da
República presidencial no Brasil.
IV. Reestruturar em profundidade e modernizar a Administração Pública.
Neste ínterim, o terceiro movimento citado está relacionado com a questão da
centralização e da descentralização. Conforme Nogueira (1998), o pacto federativo brasileiro
apoiou-se no controle da distribuição dos fundos públicos como instrumento de unificação das
heterogeneidades do país, e que a redistribuição desses recursos operadas pela Constituição de
1988 não foi acompanhada por uma decisão política destinada a aprofundar a distribuição de
encargos e responsabilidades, que permaneceram basicamente concentradas no governo federal.
O conflito federativo exacerbou-se com a “guerra fiscal” entre os entes federados que, na sua
visão, teve a ver muito mais com uma questão política do que fiscal: “tinha a ver com a
utilização de encargos e transferências como instrumento de gestão e peça do jogo político-
partidário. Tinha a ver, em outros termos, com o próprio sentido do federalismo entre nós”
(NOGUEIRA, 1998, p. 167). Seja como for, isso atesta que a discussão da descentralização
constituía um dos principais itens da reforma do Estado brasileiro.
Porém, a questão da descentralização (administrativa e financeira), aspecto considerado
fundamental em determinadas estratégias de desenvolvimento94, não é um fenômeno que traz
em si somente aspectos positivos para a implementação de políticas públicas, apesar de ser este
o aspecto mais louvado na conceituação de alguns dos autores que tratam da questão, como, por
exemplo, na descrição que segue abaixo:
(...) descentralização é concebida como a transferência da autoridade e do poder

decisório de instâncias agregadas para unidades espacialmente menores, entre as quais
o município e as comunidades, conferindo capacidade de decisão e autonomia de
gestão às unidades territoriais de menor amplitude e escala. Representa uma efetiva
mudança da escala de poder, conferindo às unidades comunitárias e municipais
capacidade de escolhas e definições sobre suas prioridades e diretrizes de ação e sobre
a gestão de programas e projetos (BUARQUE, 2004, p. 42).
No entanto, apesar da descentralização atribuir “poder” a pequenas unidades espaciais

(leia-se, aos municípios), quando se trata de ações mais efetivas e capazes de promover o
desenvolvimento, Ortega (2008) coloca que as políticas descentralizadoras demandam uma forte
94
Na estratégia tipo Buttom up ou de baixo para cima, as políticas são elaborados de forma descentralizada, por
meio da participação dos atores sociais e das esferas públicas e privadas locais (ORTEGA, 2008, p. 29).

285
atuação intervencionista do governo central não apenas devido sua capacidade superior em
financiar a infraestrutura básica do desenvolvimento local, mas também por “exercer o seu
poder junto aos fortes grupos políticos locais que podem fazer valer seus poderes para uma
distribuição assimétrica dos investimentos governamentais” (ORTEGA, 2008, p. 32).
No tocante ao segundo aspecto levantado, a colocação de Ortega (2008) vai ao encontro
da opinião de Buarque (2004, p. 54), quando este autor faz a relação entre descentralização e
democracia ao afirmar que, ao mesmo tempo em que a descentralização contribui para a
democratização dos processos decisórios e fortalece o poder local, ampliando as oportunidades
que tem o cidadão de escolher suas alternativas e decidir sobre seu destino nas formulações
imediatas e diretas das necessidades e alternativas de desenvolvimento local, a descentralização
do processo decisório representa, também, uma transferência de poder para as forças políticas
dominantes nos microespaços, representando um reforço das estruturas de poder local, em sua
grande maioria conservadoras, paternalistas e autoritárias. Vale ressaltar também a opinião de
Arretche (1996) de que o sucesso da descentralização supõe uma expansão seletiva das funções
do nível central de governo, e não o seu esvaziamento, de modo que o governo federal venha a
desempenhar novas funções relacionadas à coordenação, regulamentação e fiscalização de
atividades descentralizadas.
No entanto, ao mesmo tempo em que o poder local não tem como ser excluído da
estratégia de descentralização do processo decisório, e detém tanto uma função positiva quanto
negativa, a “solução” seria encontrada dentro do “desenho institucional” colocado “as formas de
descentralização”, fazendo com que a atuação do cidadão, por meio de suas entidades
associativas, seja mais efetiva /deliberativa nas principais decisões concernentes às políticas de
desenvolvimento de suas localidades.
Esse desenho institucional também se faz necessário para garantir ou não a adesão de
determinado nível de governo às políticas que se pretende que sejam transferidas. Souza (2005)
chama a atenção para o fato de que a variável mais importante para que a descentralização
ocorra é o desenho institucional da política, uma vez que este desenho institucional se torna
decisivo no incentivo ou no constrangimento à descentralização das políticas públicas. Como
também argumentou Arretche (1999, p. 125), “o desenho e o modo efetivo de implementação de
estratégias de indução para transferir atribuições de gestão de políticas públicas são decisivos
para a extensão do processo de descentralização”.

286
Notrabalho onde se examinam os fatores que têm determinado a descentralização das
políticas sociais no Brasil, Arretche (1999) constatou que as variações no nível de riqueza
econômica dos estados, no porte dos municípios, no grau de participação política dos cidadãos e
na capacidade fiscal de estados e municípios não são variáveis que tomadas isoladamente
possam determinar os rumos da descentralização. A autora destaca que “tais variáveis não são
determinantes em si; seu peso e importância variam de acordo com os atributos institucionais
da política que se pretende descentralizar” (ARRETCHE, 1999, p. 132, grifos da autora). O
estudo realizado pela autora constatou que a municipalização das políticas de saúde e educação
pode ser considerada um sucesso nacional em termos quantitativos, enquanto que saneamento,
habitação e assistência social tiveram pífios resultados. Nesse sentido, Arretche (1999, p. 136)
confirma que “para que uma estratégia de indução seja bem-sucedida, é necessário que os níveis
de governo interessados nas reformas tenham disposição e meios para implementar políticas
cujo desenho institucional obtenha a adesão dos demais níveis de governo”.
Outro ponto relevante no que toca à questão da descentralização das políticas diz respeito
às responsabilidades atribuídas aos estados e municípios. É fato notório que as transferências de
responsabilidades para os estados, e principalmente aos municípios, não são igualmente
acompanhadas de transferências de recursos financeiros adequados para a execução das
responsabilidades assumidas. “No caso do Brasil, em 2005, realizadas as partilhas
constitucionais e legais, coube ao governo federal aproximadamente 57% do total da receita
tributária nacional, aos governos estaduais 25% e aos municípios 17%” (AFONSO, 2007 apud
ORTEGA, 2008, p. 38).
Em um artigo onde se discute “a barganha federativa na federação brasileira”, Arretche
(2005) vai colocar que a autoridade sobre recursos tributários está entre as mais importantes das
decisões concernentes ao pacto federativo. Conforme Arretche (2005, p. 71), a autonomia dos
governos para tomar decisões deriva em boa medida da extensão em que detêm autoridade
efetiva sobre recursos tributários e/ou fiscais, uma vez que:
Governos desprovidos de autonomia para obter – por meio da taxação – recursos, em

montante suficiente para atender minimamente às demandas de seus cidadãos, tendem a
incorporar à sua agenda as orientações políticas do nível de governo – ou agente
privado, ou ainda organismo internacional – que de fato tem controle sobre tais
recursos. Simetricamente, governos dotados de autoridade sobre recursos tributários

287
têm mais condições de definir com autonomia sua própria agenda de governo
(ARRETCHE, 2005, p. 71).
Além dessa constatação, a autora coloca ainda a questão de que os governos locais
podem contar com recursos para atender às demandas de seus cidadãos, mas dispor de limitada
autonomia para definir sua própria agenda, porque suas políticas são financiadas basicamente
com transferências vinculadas. Assim, ressalta Arretche (2005, p. 71) que “essas motivações
estão no centro das disputas nacionais pelos recursos tributários e fiscais”.
Apesar das políticas descentralizadoras inscritas na Constituição de 1988, pode-se dizer
que continua a existir uma distribuição assimétrica dos recursos, de modo que “os benefícios
que poderia haver da descentralização são captados, especialmente, por regiões e localidades
mais desenvolvidas que dispõem de meios e capacitação para desempenharem as funções que
foram sendo atribuídas a elas” (ORTEGA, 2008, p. 39).
Assim, dada essa assimetria na distribuição de recursos e também dos interesses políticos
diversos dentro do país, Arretche (1999, p. 115) já colocava que:
(...) nas condições brasileiras atuais, a adesão dos governos locais à transferências de
atribuições depende diretamente de um cálculo no qual são considerados, de um lado,
os custos e benefícios fiscais e políticos derivados da decisão de assumir a gestão de
uma dada política e, de outro, os próprios recursos fiscais e administrativos com os
quais cada administração conta para desempenhar tal tarefa.
No entanto, embora existam grandes desigualdades financeiras na distribuição dos

recursos, existe o consenso de que o Brasil é um dos países mais descentralizados do mundo em
desenvolvimento, e a descentralização financeira vem beneficiando mais os municípios de que
os Estados. Souza (2005) destaca que, em 2001, os governos locais administraram cerca de
12,5% dos recursos públicos nacionais, incluindo recursos próprios e as principais transferências
constitucionais. Ganha destaque, sem sombra de dúvidas, as transferências federais, que
representam a principal fonte de receita para os municípios pequenos e médios, ou seja, “aqueles
que abrigam os mais pobres e com população mais rarefeita” (SOUZA, 2005, p. 116).
Por fim, um outro ponto crítico do debate em torno da descentralização é sobre as suas
possíveis relações com o clientelismo. Como destaca Arretche (1996), uma expectativa positiva
no tocante a descentralização dizia respeito a sua maior proximidade entre os prestadores de
serviços e usuários, de modo que viabilizaria uma maior “accountability” do governo em

288
relação aos cidadãos e que, dessa forma, seriam combatidos os problemas postos pelo
clientelismo. Quanto ao clientelismo, temos a definição de Nunes (2003, pp. 40-41) de que:
O clientelismo é um sistema de controle do fluxo de recursos materiais e de

intermediação de interesses, no qual não há número fixo ou organizado de unidades
constitutivas. As unidades constitutivas do clientelismo são agrupamentos, pirâmides
ou redes baseados em relações pessoais que repousam em troca generalizada. As
unidades clientelistas disputam frequentemente o controle do fluxo de recursos dentro
de um determinado território. A participação em redes clientelistas não está codificada
em nenhum tipo de regulamento formal; os arranjos hierárquicos no interior das redes
estão baseados em consentimento individual e não gozam de respaldo jurídico
(NUNES, 2003, pp. 40-41).
Para Nunes (2003), o clientelismo se baseia numa gramática de relações entre

indivíduos, que é informal, não-legalmente compulsória e não-legalizada, ao contrário do
corporativismo, que é baseado em códigos formais legalizados e semi-universais. No entanto,
tanto o corporativismo como o clientelismo podem ser entendidos como mecanismos para o
esvaziamento de conflitos sociais. Porém, Arretche (1996) conclui que a questão da formulação
e implementação de políticas adequadas às necessidades dos cidadãos depende menos do nível
de governo que do desenho das instituições que criem incentivos ao comportamento responsável
por parte dos governos. Ou seja, nem a centralização explica o clientelismo, nem as formas
descentralizadas de prestação de serviços públicos implicam sua eliminação. Para a autora, o
clientelismo pode ocorrer em qualquer escala de operações e sua redução, portanto, supõe a
criação de instituições que garantam a capacidade de “enforcement” do governo, bem como a
capacidade de controle dos cidadãos sobre as ações desse mesmo governo.
Em síntese, podemos concluir que a descentralização administrativa e financeira ocorrida
nas últimas décadas tem sido importantes para a “produção” de políticas públicas nos
municípios brasileiros, apesar de ainda existir uma “autonomia limitada” da maioria dos
municípios, dada a baixa capacidade de gerar receitas próprias e da dependência estreita de
financiamento de suas principais políticas pelo governo federal. Dados os fatores positivos e
negativos associados à descentralização, os autores aqui resenhados demonstraram que, para a
experiência brasileira, fatores como determinações constitucionais, normas ou capacidade
gerencial e financeira embora sejam importantes, vai ser o desenho institucional da política -
moldado em termos de recompensas e sanções - e o apoio do Executivo federal na liberação

289
regular dos recursos as variáveis mais importantes para a descentralização e implementação das
políticas públicas pelos governos locais.
A redemocratização da sociedade brasileira tem colocado em destaque o papel do Estado
e da sociedade civil na implementação e avaliação de políticas públicas. Neste contexto, tem-se
a discussão sobre a questão da descentralização e da implementação das políticas públicas no
Brasil.
Se pensarmos a política pública como o “governo em ação”, como uma ação intencional
com objetivos a serem alcançados e como uma política de longo, para usarmos as concepções de
Souza (2007), temos que o leque de alternativas de políticas é bastante variado. Acreditamos
também que “o principal foco analítico da política pública está na identificação do tipo de
problema que a política pública visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema político
(politics) e à sociedade política (polity)” (SOUZA, 2007, p. 84, grifo nosso).
Para o caso da descentralização das políticas públicas no Brasil, os principais autores que
discutem o tema tem colocado que os estudos realizados até então demonstram que o desenho
institucional da política, moldado em torno de mecanismos de recompensas e sanções, regras
claras e universais e o apoio do Executivo federal na liberação regular dos recursos parecem ser
a variável mais importantes para a descentralização e implementação das políticas públicas
pelos governos locais.
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Figueiredo, Pedro Paulo Zahluth Bastos. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1995.

291
O SUS EO PROJETOÉTICO POLÍTICO DOPROFISSIONAL DE SERVIÇO
SOCIAL: POSSIBILIDADESEFETIVASDENTRO DE UM MODELO
NEOLIBERAL
José Clediomar Feitosa Junior95

Mônica Alves Macedo96
Solange Oliveira Ferreira97.
Moema Alves Macêdo98.
RESUMO: O projeto Ético político do Serviço Social é resultado de processos sócio- econômico-
político presentes na História da profissão do Assistente Social que tem sua prática fincada nas
políticas públicas, dentre as quais a da saúde que têm o seu arcabouço legal consolidado no
Sistema Único de Saúde (SUS). Assim, este artigo objetiva refletir sobre a historicidade da política de
saúde desde o século XVIII até o governo Lula, enfatizando os enfrentamentos e dificuldades que o
assistente social enfrenta na contemporaneidade para efetivar o projeto ético-político da categoria
profissional em face de desdobramentos neoliberais. Trata-se de uma pesquisa de delineamento
bibliográfico e de cunho exploratório. Discute a relação do projeto Ético-Político de Serviço Social
com o SUS, denotando os aspectos tangíveis e os desafios que o assistente social enfrenta neste
espaço sócio ocupacional para contribuir com o processo de formação da equidade e justiça
social, assegurar o caráter universal do acesso aos bens e serviços correspondentes aos programas e
políticas, como também de sua gestão democrática. Percebe-se que o ideário doutrinário e organizativo
do SUS é consonante com o projeto ético-político do Serviço Social. Ambos enfrentam desafios
em comum para sua concretização que estão diretamente relacionados com os ideários do modelo
de produção neoliberal, formando um movimento de hegemonia e contra hegemonia.
Palavras Chave: Política de Saúde. SUS. Neoliberalismo. Projeto Ético-Político.
ABSTRACT: Political Ethics of Social Work project is the result of socio-economic and political
processes in the present history of the profession of social worker who has stuck his practice in public
policy, among which health having its consolidated legal framework in Unified (SUS). Thus, this
article aims to reflect on the historicity of health policy since the eighteenth century to the Lula
government, emphasizing the conflicts and difficulties that confront the contemporary social worker
to carry out the ethical-political project of the profession in the face of neoliberal developments in
System single Health-this is a bibliographic research design and exploratory, which discusses the
95
Discente do curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio. Cel: (88) 96786772; e-mail:
junior_feitosa01@hotmail.com
96
Discente do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio. Cel: (88) 99806099. E-mail:
ma.macedo2012@bol.com.br
97
Docente do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio. Professora orientadora. E-mail:
solangeferrer@hotmail.com. Cel: (88) 96393438
98
Docente dos cursos de Direito e Psicologia, Faculdade Leão Sampaio. Cel: 99393248

292
relationship of ethical- political project of social work with SUS, denoting the tangible aspects and
challenges that social workers face in this space occupational partner to contribute to the process of
formation of equity and social justice, ensuring universal character of access to goods and
services related to programs and policies, as well as its democratic management. It is noticed that the
doctrinal and organizational ideals of the NHS is in line with the ethical-political project of Social
Service. Both face common challenges to its implementation which are directly related to the ideals of
the neoliberal model production, forming a movement of hegemony and counter hegemony.
Keywords: Health Policy, NHS, Neoliberalism. Ethical-Political Project.
1 INTRODUÇÃO
A política de saúde é uma temática bastante discutida na atualidade, tendo em vista a
lacuna existente entre seu caráter universal na Constituição Federal de 1988 face ao descaso e
precariedade desta política na realidade social brasileira em decorrência do sistema neoliberal
vigente. Diante disso, a profissão de Serviço Social, que é comprometida com os interesses e
necessidades da classe trabalhadora e que possui como um de seus objetivos defender,
preservar e ampliar os direitos desta classe, encontrará no SUS grandes desafios para efetivar
seu projeto Ético-Político através de seu fazer profissional.
O presente artigo tem por finalidade refletir sobre a historicidade da política de saúde
desde o século XVIII até o governo Lula, enfatizando os enfrentamentos e dificuldades que o
assistente social enfrenta na contemporaneidade para efetivar o projeto ético-político da
categoria profissional em face de desdobramentos neoliberais no Sistema Único de Saúde.
Para tanto se seguiu o caminho metodológico de delineamento bibliográfico, utilizando como
fonte de dados publicações de autores de referência no assunto, publicações oficiais do
Ministério da Saúde e da prática do Assistente Social, no primeiro semestre do ano de 2014.
Para pesquisas em fontes virtuais foram utilizados os unitermos: Política de Saúde, SUS,
Neoliberalismo, Projeto Ético-Político.
Esta pesquisa é de cunho exploratório e parte da hipótese de que a configuração do
SUS enquanto arcabouço legal está relacionado diretamente com o contexto sócio, econômico
e político do Brasil em cada momento histórico apresentando interfaces diretas com o projeto
ético político do Serviço Social. Assim configurou-se em um pesquisa de cunho exploratório.
Para Gil (2007, p. 41), as pesquisas exploratórias “têm como objetivo proporcionar maior
familiaridade com o problema, com vistas a torna-lo mais explícito ou a constituir hipóteses”.
Para abordar esta temática o texto foi dividido em três partes. Inicialmente foi
abordado sobre o processo de formação e consolidação das políticas de saúde no contexto

293
brasileiro em decorrência de desdobramentos históricos, sociais e econômicos. No segundo
tópico se abordou sobre O Projeto Ético Político desta profissão e sua relação com o SUS.
Posteriormente, abordou-se sobre os impactos neoliberais na política de saúde, explicitando os
limites e as possibilidades de enfrentamento para que este projeto seja efetivado espanando
sobre os desafios atuais no fazer profissional do assistente social no SUS.

294
Considera-se que o ideário doutrinário e organizativo do SUS é consonante com o
projeto ético-político do Serviço Social. Ambos enfrentam desafios em comum para sua
concretização que estão diretamente relacionados com os ideários do modelo de produção
neoliberal, formando um movimento de hegemonia e contra hegemonia.
2 FORMAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS POLÍTICAS DE SAÚDE NO BRASIL

Conforme explanado por Bravo (2008, p.89) [...] “No século XVIII, a assistência
medica era pautada na filantropia e na prática liberal” [...]. Assim, a saúde no Brasil existia
enquanto ação filantrópica e caritativa para a classe trabalhadora e, enquanto prática liberal
para famílias com alto poder aquisitivo, que podiam usar os serviços dos poucos médicos
formados na Europa, os quais atuavam numa perspectiva de medicina de família.
Somente [...] “No século XIX, em decorrência das transformações econômicas e
políticas, algumas iniciativas surgiram no campo da saúde pública” [...] (Bravo, 2008, p. 89).
No final do século XIX início do século XX, ocorre no Brasil à transformação de uma
sociedade pautada nos ciclos de exploração, realizados por mão de obra escrava em um
complexo industrial cafeeiro composto por ferrovias, estradas e um pequeno aglomerado
humano na cidade de São Paulo, baseado no trabalho assalariado, importador de mão de obra
italiana, está cheia de ideários anarquistas, em detrimento da escravidão. (ARCUSIO, s/d).
Percebe-se, com estas mudanças, um grande grau de descontentamento da população
brasileira que sofre com o desligamento das funções laborativas, mendicância, rearranjo das
residências, retrocesso político tanto no campo de atuação partidária quanto no das conquistas
sociais vivenciadas na Europa.
Em decorrência deste descontentamento e da inclusão de outros parâmetros dentro do
nascente movimento operário tais como higiene e Saúde do trabalhador, no século XX,
especificadamente na década de 20, as empresas implementaram as Caixas de aposentadorias
e Pensões (CAPs), tendo como ordenamento jurídico a Lei Elói Chaves (1923). Tais Caixas
visavam garantir a condição do operário produzir e reproduzir a força de trabalho
promovendo, através da arrecadação de fundos uma pequena rede privada de atendimento
social da qual a assistência medica curativa fazia parte. (Bravo, 2008)

295
Dentro desta perspectiva a saúde continua restrita a uma pequena parcela da população
que contribuem para as CAPs restando para a grande parcela, de desempregados e profissionais
liberais, a filantropia e a caridade da Igreja através das Santas Casas de Misericórdia. Nota-se
um descontentamento popular com tal situação.
Assim, entre 1930 e 1964, o Estado, pressionado pelo povo, e tendo que atender a
necessidade de produção do capital, passa a incorporar paulatinamente a saúde como caso de
política pública subdividido em dois setores: saúde pública e medicina previdenciária. A
primeira ganhou destaque até os anos 60 no sentido de criar condições sanitárias mínimas
para a população prevenindo as doenças. A Segunda consegue manter serviços básicos de
assistência à saúde e de outras demandas sociais como auxilio funeral e auxilio doença até o
ano de 64. Isto só foi possível pelas contribuições para os Institutos de aposentadorias e
Pensões (IAPs) oriundas dos trabalhadores, patrões e União. A rede hospitalar privada de
assistência à saúde foi construída a partir dos anos 50 e só ganhará destaque em 64 após o golpe
militar e a implantação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) que passa a contratar
os serviços privados de saúde em detrimento da saúde pública (Bravo, 2008).
Em 1964, é instaurada a ditadura militar no Brasil, e com ela, surgi à necessidade de
maior controle da população, que resulta na junção de todos os IAPs em uma previdência
unificada em torno do Estado configurada na pessoa jurídica do INPS que é gerido por meio
de indicação do presidente da república desfavorecendo a escuta das demandas, promovendo
o trato à saúde pelo caso de polícia (ARCUSIO, s/d). Diante do contexto abordado percebe-se
que o trato policial não é dado somente na política da saúde, sendo praticada dentro de outros
setores sociais que também tem o assistente social como profissional. Conforme esclarece
Iamamoto (2004, p.42), no livro renovação e conservadorismo no serviço social. Para atuar
nessa mediação,
[...], o Assistente Social aparece como o profissional da coerção e do consenso, cuja

ação recai no campo político. [...], tanto pelo significado da atividade assistencial,
como pelas características mais peculiares da profissão, derivadas de sua trajetória
histórica e constantemente atualizadas. [...].

296
A profissão do assistente social tem sua gênese dentro da Igreja Católica atrelada às
classes dominantes desse modo atuando por uma ideologia conservadora, posteriormente pela
necessidade do capital de manter a funcionalidade do sistema capitalista, pelo controle da massa
trabalhadora, é incorporado ao estado e as empresas privadas atuando dentro da divisão sócio
técnica do trabalho focando-se em atenuar os conflitos preservando a mesma atuação
conservadora de outrora.
Para (Andrade, et al., 2013), a hegemonia do governo autoritário no Brasil tem como
contra hegemonia movimentos com ideários igualitários. A reforma sanitária, nesse contexto,
constitui-se em um movimento ideológico e contra hegemônico, estabelecendo-se em um
[...] confronto teórico com o movimento preventivista liberal de matriz Americana e

com sua versão racionalizadora proposta pela burocracia estatal. O pensamento
reformista, que iria construir uma nova agenda no campo da saúde, desenvolveu sua
base conceitual a partir de um diálogo estreito com as correntes marxistas e
estruturalistas em voga [...] (LIMA, HOCHMAN, FONSECA, 2005, S/P).
Portanto, estes fatos repercutem resultando na tomada de consciência das precárias

condições de vida e consequentemente de saúde, que passa a ser percebida de modo mais
abrangente, englobando vários aspectos da vida social saneamento, educação, habitação entre
outros. Para Faleiros (2006) toda esta agitação resulta na redemocratização, em 85, e na
formação da Assembleia Constituinte de 1987, culminando na atual Constituição Federal (CF)
promulgada em 88.
Sabe-se que a Assembleia Constituinte se embasou nas reivindicações populares e no
plano elaborado para consolidação da Reforme Sanitária construído a parti da VIII
Conferência Nacional de Saúde (CNS), que ocorreu no ano de 1986 e teve como proposta
hierarquizar e regionalizar a atenção à saúde respeitando os aspectos locais. Para Faleiros
(2006, p.31) “o Sistema Único de Saúde (SUS) é resultado da VIII CNS configurada em um
novo arcabouço institucional que separa totalmente a saúde da previdência”.
A construção desse novo arcabouço institucional gera mudanças não só no que tange a
legislação, mas também no que se refere às práticas dos profissionais de saúde que podem ou
não levar a efetivação do sistema de saúde nos seus princípios doutrinários e organizativos. De
acordo com Vasconcelos e Pasche (2009) os doutrinários: universalidade, equidade e

297
integralidade; e os organizativos: descentralização, hierarquização e participação popular.
Nesse sentido, faz-se necessário ao assistente social integrar o seu trabalho na garantia do
direito à saúde, e na prática ética visando à consolidação desse sistema de forma efetiva
partindo da compreensão do mesmo nos seus aspectos históricos, políticos, legais e ideológicos.
3 O SUS E O PROJETO ÉTICO POLÍTICO DO ASSISTENTE SOCIAL: ASPECTOS

TANGÍVEIS
Traçar a cronologia da saúde, a partir da sua incorporação como política pública,
pode levar ao equívoco de generalizar o processo como descontinuo. O que não condiz com o
pensamento de Andrade, Barreto e Cavalcante (2013) que afirma se tratar de um processo
lento, gradual, relacionado com os contextos econômico, político e social da realidade
conjuntural de cada período. Haja vista o percurso que vai das primeiras formas de
assistência, no século XVIII, filantrópicas e caritativas, bem como, no século XIX e XX
acrescidas dos sistemas previdenciários configurados nos CAPs, IAPs, INAMPS, até os dias
atuais com o SUS, o qual segundo Faleiros (2006) se constituiu sobre a influência do
Movimento de Reforma Sanitária a partir da Constituição de 1988.
O SUS é um sistema de caráter universal, hierarquizado, regionalizado atuando com
diretrizes e princípios. Segundo Vasconcelos e Pasche (2009) Princípios e diretrizes
organizativas constituem as regras pétreas do SUS, sendo, portanto dogmáticos e inalteráveis.
Os princípios são constituídos pela universalidade, integridade e equidade. E as diretrizes por
descentralização, regionalização e participação comunitária.
O princípio da universalidade vem assegurar o direito a saúde a todos, assim como, a
participação sem descriminação dos serviços e ações oferecidos pelo SUS. A integralidade
permite a promoção, proteção, cura e reabilitação física e mental de caráter continuo e
intersetorial considerando as várias dimensões que compreende o indivíduo e a coletividade.
A equidade se dá no sentido de promover a igualdade pelas desiguais realidades do indivíduo e
da região em relação a condições desiguais de distribuições de renda, serviços e bens.
(Vasconcelos e Pasche, 2009)
As diretrizes que embasam o SUS o organizam de modo a descentralizar a
assistência (descentralização) antes retida na federação para os municípios, deixando-os

298
responsáveis pela base da assistência à saúde. A hierarquização organiza os níveis de atenção de
modo a garantir acesso aos serviços especializados. A participação comunitária
configurasse na participação popular nos conselhos e conferencias de saúde a nível municipal,
estadual e nacional. (Vasconcelos e Pasche, 2009)
Percebe-se que os princípios e diretrizes do SUS, contidos nos artigo 196 -200 CF de
1988 tem consonância com o Projeto Ético Político do Assistente Social, segundo Iamamoto
(2008) na Lei que regulariza a Profissão, na formação acadêmica e no Código de Ética do
Assistente Social de 1993 que traz em seu art.5º princípios similares ao acima abordado. A
saber: “Posicionamento em favor da equidade e justiça social, que assegure universalidade de
acesso aos bens e serviços relativos aos programas e políticas sociais, bem como sua gestão
democrática” (CFESS, 1983, p.23).
Assim, o projeto ético político normatizados no Código de Ética de 1993 e na Lei
8.662/93 que regulamenta a profissão veem convergir com os princípios do SUS, no sentido
de ambos visualizarem o usuário como um todo integrado, reconhecendo os fatores
socioeconômicos e culturais como determinantes, alargando, através da crítica, os horizontes
da vida material e espiritual. Outro fator em comum é a busca pela gestão participativa nos
conselhos, que garantam não só a necessidade da saúde, atuando também, na perspectiva de
integralidade, equidade e universalidade proporcionando a justiça social de modo a promover
mudanças no âmbito individual coletivo. (Nogueira e Mioto, 2008)
Nota-se, então, que o Código de Ética de 1993 e a Lei 8.662/93 conduzem a
consolidação do Projeto Ético político, assim como o Projeto Ético político tem tangência
com os princípios e diretrizes do SUS, ambos voltados para construção de uma melhor
assistência e com uma visão de um ser social e humano de forma integrada, podendo ser
resumido nos quadros abaixo:
QUADRO 1
PRINCÍPIOS APLICABILIDADE NO SUS TANGÊNCIAS COM O

PROJETO ÉTICOS POLÍTICO DO
SERVIÇO SOCIAL
Universalidade Assegura o direito de todos a Universalização dos direitos
saúde garantindo a gratuidade do acesso aos
serviços.

299
Equidade Promover a igualdade pelas Promover a cidadania de acordo
desiguais realidades do com as particularidades
indivíduo e da região
Integralidade Promoção, proteção, cura e Atender todas as necessidades dos
reabilitação física e mental usuários o percebendo através da
totalidade.
QUADRO 2
DIRETRIZES APLICABILIDADE NO SUS TANGÊNCIAS COM O
PROJETO ÉTICOS POLÍTICO
DO SERVIÇO SOCIAL
Descentralização Descentralizar a assistência Deslocamento de poder,
para os municípios democratização das políticas
sociais no atendimento às
necessidades das maiorias.
Hierarquização Organiza os níveis de atenção
de modo a garantir acesso aos
serviços especializados
Participação Configurasse nos conselhos e Democracia representativa e

Popular conferencias de saúde direta na qual se deve politizar a
participação

300
Nesta perspectiva as semelhanças entre o Projeto ético Político do Serviço Social e
o projeto político do SUS se dá no sentido de proporcionarem mudanças estruturais tanto no
âmbito da atuação profissional como na forma de implementação da política de assistência
à saúde que buscam qualidade nos serviços e comprometimento com os que mais precisam
de atenção gerando um resultado positivo, proporcionando melhores condições de vida,
saúde, a população e ao usuário.
O Serviço Social a partir de meados da década de 70 redimensionou a sua prática e
o seu método no campo dos valores, da política e da ética buscando adequar criticamente à
profissão as exigências do contexto histórico o qual estava inserido. Para isto, travou
embates com o posicionamento basilar de conservadorismo e tradicionalismo da profissão,
frente o comprometimento com um projeto ético profissional, comprometido com a
emancipação humana em toda sua plenitude que resulta na construção democrática de uma
base normativa (Iamamoto, 2008).
Percebe-se que a idealização do Projeto Ético Político do Serviço Social, bem
como a do SUS não se deu de súbito, e sim, em um período de lutas e conquistas, a
consolidação das políticas intrínsecas, a plenitude das ações, foram e são lapidadas todos os
dias dentro das mudanças conjunturais que podem da sentido ou não as lutas das categorias.
Neste sentido, como afirma Souza (2006), a participação popular é de suma
importância na real consolidação do SUS, ou seja, na promoção dessa mudança
conjuntural no setor saúde, a depender ainda de seus mecanismos originais de lutas
ideológicas estruturais contra hegemônicos, que conflitam cotidianamente com as mesmas
questões do período de idealização e implantação do SUS.
Já para Teixeira e Braz (2009), as mudanças conjunturais vêm refletir no processo
de reafirmação do Projeto Ético Político frente à redução das políticas públicas, da
participação popular nos movimentos sociais e a implantação e multiplicação voraz das
universidades privadas com destaque para as graduações à distância que podem resultar em
mudanças na trajetória da profissão no sentido de desconstrução do Projeto Ético Político
fincado nas bases teóricas adotadas e o comprometido com a classe trabalhadora e com um
projeto societário de igualdade e justiça social.

301
Contudo, averígua-se que a consolidação do SUS, assim como a do Projeto Ético
Político do Serviço Social, não se dá de modo pleno dentro do sistema capitalista de
produção tendo em vista a contradição configuradora do mesmo que na medida em que
permite e institucionaliza as reivindicações populares reduz e seleciona a participação nas
políticas públicas. Nesse modo de produção, a perspectiva neoliberal vem se configurar
como um impulso que caminha na direção contrária da efetivação de políticas públicas
fortes e pautadas em garantias de direitos pelo Estado.
4 OS IMPACTOS DO NEOLIBERALISMO NA POLÍTICA DE SAÚDE E

O SERVIÇO SOCIAL: CENÁRIO BRASILEIRO
No contexto brasileiro, inicia-se no começo da década de 1990 tentativas de
implementação dos princípios neoliberais, ocasionando rebatimentos nos direitos civis,
políticos e sociais consubstanciados na Constituição Federal de 1988, bem como no âmbito
da intersetorialidade das políticas sociais, sendo estas passíveis de fragmentação,
seletividade e focalização. [...] ‘Presencia-se a desorganização e destruição dos serviços
sociais públicos, em consequência do “enxugamento do Estado” em suas responsabilidades
sociais’ [...] (IAMAMOTO 2007, p.36).
Neste sentido a esfera estatal diminui paulatinamente a sua intervenção no
social para atender aos interesses burgueses. Conforme afirma Bravo (2008, p. 100). [...] “O
Estado deve deixar de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e
social para se tornar o promotor e regulador, transferindo para o setor privado as atividades
que antes eram suas.” [...].
De acordo com Soares (2013), inaugura-se no decorrer dos anos 1990 o processo
de contrarreforma do Estado e seus primeiros rebatimentos no Sistema Único de Saúde
(SUS). Mais especificamente, foi durante os governos de Collor de Melo e Itamar Franco
que ocorreram as iniciativas pioneiras de reajuste neoliberal do Estado brasileiro. Em
relação a política de saúde, a contrarreforma sucedeu-se pela inviabilização ou na
formulação de empecilhos para a efetivação do SUS em consonância com as suas bases de
sustentação estabelecidas na CF/ 88 e nas Leis Orgânicas ns. 8.080/90 e 8.142/90.
Além disso, as estratégias utilizadas para a concretização desta contrarreforma no
âmbito da saúde se estabeleceram com a ampliação restrita, desigual e fragmentada do

302
SUS, bem como de sua precarização. Tendo em vista que quanto mais aumentasse a sua
precarização, maior seria o crescimento da atuação do setor privado na prestação de serviços
relacionados a saúde. (SOARES, 2013).
Neste mesmo contexto histórico, como sinaliza Bravo (2006), apud Soares (2013),
existiam dois projetos em conflito na política de saúde: o da reforma sanitária e o de saúde
privatista. Este primeiro projeto estava perdendo progressivamente espaço no curso da
década de 1990. Enquanto, o segundo tornava-se cada vez mais hegemônico e estava
vinculado aos interesses financeiros do grande capital no âmbito dessa área de serviços
sociais bastante lucrativa. Já,
No governo Fernando Henrique Cardoso, a contrarreforma do Estado realiza-se

de maneira ainda mais ofensiva e estruturada, com a criação do Ministério da
Administração e Reforma do Estado (Mare), conduzido por Bresser Pereira.
O projeto de reforma administrativa do Estado foi aprovado em quase sua
totalidade, situando a saúde como área não exclusiva do Estado e, portanto,
sendo passível de ter seus serviços prestados por organizações sociais. No
entanto, esse governo não conseguiu implementar com amplitude esse novo
modelo de gestão na saúde, se restringindo a experiências isoladas em alguns
estados e municípios, devido à resistência social e política em torno desse
projeto. (SOARES 2013, p. 95).
Assim, no governo de FHC intensificou-se o processo de contrarreforma na

política de saúde, no qual a mesma deixou de ser um espaço restrito de intervenção estatal,
sendo permissível a prestação de serviços relacionados a saúde por organizações socais.
Segundo Soares (2013), As mudanças realizadas no âmbito do SUS em decorrência
do neoliberalismo ocorreram sem efetuar alterações na CF/88 e nas Leis Orgânicas
ns.
8.080/90 e 8.142/90, de maneira que apesar da persistência e resistência de partes do
movimento sanitário consolidaram-se no governo de FHC as disparidades entre o SUS
histórico e aquele que é materializado.
É importante assinalar que a eleição de Luís Inácio Lula da Silva, um líder sindical
e defensor dos direitos sociais, proporcionou a população brasileira gerar grandes
expectativas em relação a uma reconfiguração nas ações estatais que historicamente
se mantiveram distantes dos interesses da classe subalternizada, realizadas
predominantemente de forma impositivas. (BRAVO, 2008).

303
Observa-se também que no campo da saúde idealizou-se uma retomada e
fortalecimento do movimento sanitário, bem como da efetivação do SUS
constitucional. Todavia, por causa de alianças realizadas por este presidente para se chegar
ao poder e suas vinculações com o grande capital nacional e internacional evidenciou-se já
no seu primeiro mandato a continuidade de medidas em concórdia com o ajuste neoliberal.
Deste modo, conforme a análise de Soares (2013), no governo Lula, inicia-se uma
nova fase da contrarreforma na política de saúde que dá sequência ao conservadorismo e ao
subfinanciamento da seguridade social, e a uma série de mudanças que FHC não conseguiu
implementar durante a sua gestão.
Portanto, neste contexto, apesar da intensa expectativa para a concretização da
reforma sanitária, as políticas sociais foram mercantilizadas e subordinadas a lógica do
grande capital. Salienta-se também que nos primórdios da administração do presidente Lula,
[...], as ações do Ministério da Saúde comportam uma polarização entre o projeto

da reforma sanitária e o projeto privatista: a reforma sanitária é citada por
documentos do ministério e ganha espaço em sua agenda; são realizadas
alterações na sua estrutura organizativa, com a criação das Secretarias de Gestão
do Trabalho em Saúde, de Atenção à Saúde e de Gestão Participativa, entre
outras; convocação antecipada da 12ª Conferência Nacional de Saúde para
discussão e definição das diretrizes do plano plurianual; a participação do
Ministro nas reuniões do Conselho Nacional de Saúde; mas, por outro lado, o
subfinanciamento da Saúde persiste, sendo, inclusive, no âmbito da seguridade
social, o orçamento que mais decresce em número relativos, com sistemáticos
desvio de recursos via DRU (Desvinculação de Recursos da União); e a
continuidade de uma política que se efetiva de forma focalizada, precarizada,
com ênfase na Estratégia Saúde na Família focalizada e na assistência
emergencial, bem como na fragmentação da concepção e do sistema de
seguridade social. (BRAVO 2006, apud SOARES 2013, pg.98)
Acrescenta-se também que durante o governo Lula, identificou-se uma

contínua fragmentação e engessamento do movimento sanitário, culminando em um
transformismo de uma parcela significativa dos líderes sindicais, dentre estes os integrantes
do movimento da reforma sanitária. (SOARES, 2013).
É a partir deste cenário histórico que sinalizamos essencialmente a coexistência
de três projetos em disputa na esfera da política de saúde, o projeto privatista, o do SUS
possível e o da reforma sanitária. O projeto do SUS possível está atrelado as lideranças que
compactuam com uma adequação da reforma sanitária ao contexto neoliberal, havendo uma
flexibilização das propostas fundamentais da reforma sanitária, ficando a efetivação do SUS

304
subordinada as possibilidades e aos limites impostos pela lógica do grande capital, sendo
amplamente propalada a falácia de que este projeto seria uma continuidade ou
reatualização da reforma sanitária. E, apesar de suas lideranças não reconhecerem, o mesmo
está intrinsecamente vinculado ao projeto privatista, atendendo seus interesses e objetivos,
avançando ambos com grande velocidade na disputa pela hegemonia. (SOARES, 2013).
O conflito entre estes três projetos foram reproduzidos nos atos, políticas e
programas do Ministério da Saúde. No governo Lula, a princípio, o projeto de
reforma sanitária possuía uma certa liberdade e poder de barganha. Entretanto, no
decorrer da sua gestão este projeto perde espaço para o SUS possível e o projeto privatista
que tornaram-se cada vez mais hegemônicos na área da política de saúde. (SOARES, 2013).
Acrescenta-se também que,
Em 2007, no relatório do Banco Mundial sobre o SUS, intitulado “Brasil:

governança no Sistema Único de Saúde (SUS) brasileiro – fortalecendo a
qualidade dos investimentos públicos e da gestão de recursos (2007)”, pode-se
verificar a tentativa de deslocamento dos conflitos e dificuldades do sistema
exclusivamente para o âmbito da gestão – seja o momento do planejamento, seja
da organização e gestão do orçamento. Situam-se como problemas específicos da
organização e funcionamento do SUS: suas normas onerosas, as exigências
burocráticas de habilitação dos municípios, a pouca capacidade de gestão da
maioria dos municípios que é de pequeno porte, a inadequação da política de
recursos humanos e de sua gestão, devido à rigidez da legislação, a
interferência frequente da política no planejamento e na eleição de prioridades,
entre outros. Há, dessa forma, uma orientação subliminar sobre a necessidade de
mudanças na modalidade de gestão da política de saúde. (SOARES 2013, p.100)
Embasando-se no exposto anteriormente os organismos internacionais, como o

Banco Mundial, explicitaram que as dificuldades e os desafios para efetivação do SUS
encontram-se na própria gestão do mesmo, não sendo compreendidos como resultantes dos
desdobramentos e impactos do ajuste neoliberal. Evidenciando portanto, que o SUS
histórico já não pode se consolidar por falhas no âmbito da sua debilitada gestão, possuindo a
necessidade de se reatualizar, em outras palavras, adequar-se a parâmetros neoliberais.
No que se refere ao Serviço Social, as requisições que incidem sobre suas

práticas sociais revelam-se tanto na participação nas novas modalidades de gestão
ou nos atuais processos de aperfeiçoamento da gestão, no engajamento e na
organização de modelos eficientes e eficazes, nos planejamentos, comissões,
acompanhamento de convênios, contratos de gestão etc., quanto também nas
ações emergenciais, na contenção da demanda, nos plantões, reproduzindo a
lógica individualista, curativa e predominantemente assistencial. (SOARES 2013,
p.111).

305
Sendo assim, nas rotinas institucionais, o assistente social é condicionado a agir
através de um fazer imediato, não restando tempo para reflexão e se sujeitando ao
pragmatismo e à urgência. Na política de saúde, este profissional terá que enfrentar
limitações e desafios para concretizar os objetivos e prioridades da categoria profissional.
Responder a tais requerimentos exige uma ruptura com a atividade burocrática e

rotineira, que reduz o trabalho do assistente social a mero emprego, como se esse
se limitasse ao cumprimento burocrático de horário, à realização de um leque de
tarefas às mais diversas, ao cumprimento de atividades preestabelecidas. Já o
exercício da profissão é mais do que isso. É uma ação de um sujeito
profissional que tem competência para propor, para negociar com a instituição
os seus projetos, para defender o seu campo de trabalho, suas qualificações e
funções profissionais. Requer, pois, ir além das rotinas institucionais e buscar
apreender o movimento da realidade para detectar tendências e possibilidades
nela presentes passíveis de ser impulsionadas pelo profissional. (IAMAMOTO,
2007, p.21).
Na contemporaneidade a tendência da prática pela prática se tornou hegemônica e

através dela são subtraídas as possibilidades para um pensar mais universal e profundo sobre
a realidade social, tendo em vista que as respostas, majoritariamente, possuem caráter de
urgência constante. (SOARES, 2013). Então,
As respostas a essas situações apresentadas como emergenciais, se não

forem refletidas mais profundamente, se não buscarem ultrapassar o imediatismo,
tendem a reproduzir a racionalidade hegemônica, mesmo que do ponto de vista
objetivo e pontual atue sobre o problema em si, em vez de revelar, mascara, e, ao
contrário de mobilizar usuários e profissionais em torno à saúde, passiviza.
(SOARES 2013, p. 112).
Assim, é requerido do assistente social, em seu cotidiano de trabalho, pelas demandas

institucionais, a imediaticidade que tende a reproduzir os interesses neoliberais, fazendo com
que este profissional atue pontualmente sobre a problemática em si. Enquanto que as
demandas de naturezas socioeducativas, mobilização, politização, gestão e assessoria, que
dão o suporte necessário para a socialização de informações perante aos usuários e para
democratização da política e do direito à saúde, vêm tendo menos importância no trabalho
deste profissional. (SOARES, 2013).
Para enfrentar estes grandes desafios postos são imprescindíveis as estratégias de

debate e enfrentamento coletivo, a articulação com outros profissionais e
categorias, a reflexão crítica e aprofundada sobre a realidade, o planejamento, a
articulação com os movimentos sociais, e a ocupação dos espaços relacionados às

306
demais demandas, socioeducativas, de gestão etc., na perspectiva da defesa dos
interesses da classe trabalhadora. (SOARES 2013, p. 112).
Em frente a isso, os empecilhos que o profissional de Serviço Social vivencia na

contemporaneidade é de ter a aptidão de desvendar a realidade social com a finalidade de se
tornar um profissional propositivo, aguerrido, crítico e politizado capaz de responder com
eficácia às demandas emergentes no seu cotidiano. Um dos caminhos é manter-se sempre
atualizado nas leituras e ter a dimensão da investigação através das pesquisas.
Portanto, é justamente neste contexto histórico, contraditório e dialético que o
profissional de Serviço Social, por intermédio de sua instrumentalidade, desempenhará [...]
“um trabalho pautado no zelo pela qualidade dos serviços prestados, na defesa da
universalidade dos serviços públicos, na atualização dos compromissos ético-políticos com
os interesses coletivos da população usuária” (IAMAMOTO 2007, p.20). Posicionando-se
de forma contrária aos princípios neoliberais de redirecionamento das ações estatais
voltados para o fortalecimento do setor privado e a perspectiva de fragmentação,
seletividade e focalização das políticas sociais, dentre estas a política de saúde, bem como
sobre a investida avassaladora de precarização do SUS.
As reflexões desenvolvidas acima são de extrema relevância para debater sobre os
desafios que o Sistema Único de Saúde e o Projeto Ético Político do Serviço Social
enfrentam face ao sistema neoliberal vigente e das exigências postas para os profissionais de
Serviço Social.
Obtém-se a partir de então, a confirmação da hipótese inicial deste artigo que a
construção do SUS enquanto arcabouço legal está intrinsicamente vinculado ao projeto
de uma nova ordem societária.
Acrescenta-se também, que o projeto de reforma sanitária contribuiu de forma
decisiva para consolidação do SUS, materializado na Constituição Federal de 1988 aonde a
saúde adquiriu caráter universal e o setor privado seria apenas complementar. Todavia,
neste mesmo contexto ocorreu a consolidação do neoliberal no âmbito internacional que
gerou rebatimentos no Sistema Único de Saúde brasileiro. Ocasionando, ao longo dos

307
sucessivos governos de Collor de Mello, Itamar Franco, FHC e Lula, o distanciamento do
Estado em relação a política de saúde e a aproximação da esfera privada a esta política.
Pode-se concluir que a política de saúde, no cenário brasileiro, assim como a
profissão de serviço social, inicia-se através de práticas caritativas, filantrópicas e
liberais. Mas com o desenrolar do processo histórico, de desdobramentos sociais,
econômicos e culturais, a política de saúde se torna responsabilidade do Estado e do setor
privado e o assistente social é incorporado na divisão sócio técnica do trabalho dentro
destes espaços adquirindo um novo perfil de atuação.
Sendo assim, o profissional de Serviço Social, de caráter crítico-revolucionário
atrelado aos interesses e necessidades da classe subalterna, tem em meio a esse contexto
grandes desafios para a efetivação do projeto Ético Político da profissão e do SUS frente ao
modelo econômico Neoliberal. Tendo em vista que o SUS, bem como o projeto ético
político do profissional de Serviço Social não se concretiza em sua plenitude no modo de
produção capitalista, uma vez que ao passo que ocorre a institucionalização dos
direitos sociais materializados em políticas públicas, fruto das reivindicações populares, os
mesmos são alvo de desmonte, de fragmentação, seletividade e privatização.
Nessa perspectiva o modelo neoliberal configura-se de forma contrária ao
fortalecimento do Estado na implantação de políticas públicas universais voltadas para
as reais necessidades da população usuária, gerando empecilhos para efetivação dos
princípios e diretrizes que norteiam o Sus e o projeto ético político do Serviço Social.
Portanto, é imprescindível obter conhecimento sobre as problemáticas que
circundam os espaços sócio ocupacionais do assistente social, neste caso mais
especificamente do SUS, bem como de toda a sociedade brasileira com o objetivo de
compreender, e tentar superar os empecilhos e desvendar possibilidades para a efetivação
do SUS e do Projeto Ético-Político da profissão de Serviço Social.
Entretanto, apesar deste delineamento bibliográfico que proporcionou uma melhor
compreensão sobre está temática, faz-se necessário a realização de futuras pesquisas
através de entrevistas com os profissionais de Serviço Social que atuam no âmbito da
política de saúde com a finalidade de ampliar o entendimento sobre os desafios que estes
profissionais enfrentam cotidianamente para a consolidação do SUS, conforme o seu

308
arcabouço legal, bem como para efetivação do projeto ético político defendido pela
categoria profissional.
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esenvolveu+sua+base&source=bl&ots=PO6UIi9kxL&sig=36hRQl5EY4xbvgAfzw143tYaz
3c&hl= pt-
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Participativo, Brasília, DF, 2006, 300 P.

310
POLÍTICAS GOVERNAMENTAIS DE COMBATE A CRISE: ESTUDO SOBRE A
REDUÇÃO DO IPI E O IMPACTO SOBRE A VENDA DE VEÍCULOS
AUTOMOTORES
Talinny Nogueira Lacerda99

Wellington Ribeiro Justo100
RESUMO:A indústria automobilística sempre exerceu forte papel na composição do Produto Interno
Bruto brasileiro, no entanto, diante da crise financeira internacional ocorrida no final de 2007, este
setor viu suas vendas caírem em quase 50%. Desta forma, como medida de combate à crise o governo
brasileiro adotando uma política fiscal, reduziu a alíquota base do IPI a partir do final do ano de 2008,
buscando incentivar a economia, manter os empregos e atenuar os impactos da crise na economia
brasileira. O artigo analisa o impacto da política da redução de IPI na venda de automóveis no Brasil.
Estimou-se um modelo de regressão com dados em painel. Os resultados sugerem que a referida
política foi eficaz na recuperação do setor, embora os efeitos tenham um forte componente regional.
PALAVRAS- CHAVE: IPI, política fiscal, venda de veículos, dados em painel.
ABSTRACT: The car industryhas alwaysa strongrole in thecomposition of theBrazilian GDP,

however, before theinternational financial crisisthat occurredin late 2007, this sector feltsawsales
fallby almost 50%. Thus, as a measureto combat the crisisthe Brazilian governmentisgivinga tax
policy, reduced the ratebase ofIPIfrom the endof 2008, seeking to stimulate the economy, keep
jobsand mitigatethe impactsof the crisis onBrazilian economy. Thearticle analyzesthe impact
ofpolicyIPI reductionin car salesinBrazil. Estimated aregression modelwith panel data. The
resultssuggest thatthis policywas effectivein therecovery of the sector, although the effectshavea
strongregional component.
Keywords: IPI, fiscal policy, car sales, panel data.
1. INTRODUÇÃO
99
Graduanda em Economia pela URCA. (88)9716-4285. lacerdatalinny@gmail.com
100
Engenheiro Agrônomo (UFRPE). Economista (URCA). Mestre em Economia Rural (UFC). Doutor em
Economia (PIMES-UFPE), Professor Associado do Curso de Economia da URCA. (88) 3521-0918.
justowr@yahoo.com.br

311
A indústria automobilística chegou ao Brasil em meados da década de 50, através
deprojetos ousados elaborados pelo então presidente Juscelino Kubitscheck, com o desejo de
atrair a modernização para o país o presidente investiu em estradas, para que se possibilitasse
a ampliação dos mercados. (GIAMBIAGGI, et al. 2011)
Ao longo dos anos a indústria aumentou suas vendas, vindo a posicionar-se com uma
das mais significativas na contribuição do PIB.No ano de 2008, esta indústria representou 5%
do PIB nacional, e 23% do PIB industrial. Em diversos países desenvolvidos o setor
automobilístico tem papel fundamental, e no Brasil não seria diferente,Em 2010 a produção
brasileira foi a sexta maior produção de veículos do planeta (ANFAVEA, 2010).
Diante de um cenário internacional até então bastante positivo para o Brasil, eclode a
crise de 2008, que teve inicio em dezembro de 2007 nos Estados Unidos e surgiu a partir de
falhas no setor imobiliário norte americano. Esta se espalhou rapidamente pelos países e veio
afetar a economia de muitos países. Relatórios de importantes agências mundiais apontaram
que no fim de 2008 e inicio de 2009 os principais efeitos provocados pela crise foram nos
mercados financeiros e posteriormente na economia real. A Europa assistiu a uma aceleração
demasiada nos níveis de desempregos de sua população (MATIAS-PEREIRA, 2009).
De acordo, com relatório produzido pela Agência Nacional de Fabricantes de Veículos
(ANFAVEA), no início do ano de 2008 houve uma redução de 46% nas vendas internas de
veículos no Brasil, o que de certa forma, criou “pavor” nos agentes econômicos, já que o
governo esperava impactos menores da crise, o que não ocorreu. A crise afetou o Brasil de
maneira repentina, e provocou elevadas reduções na produção industrial como sinalizou a
análise do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI, 2009).
Segundo o IPEA (2009) ainda no final de 2008, com o intuito de reduzir os efeitos da
crise e diminuir a retração econômica, o governo anuncia a primeira redução do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) para automóveis com o intuito de incentivar vendas,
reduzindo assim a queda na produção e mantendo os níveis de emprego.
Levando-se em consideração todo este cenário, o presente estudo buscará apresentar a
efetiva contribuição da desoneração do IPI na venda de veículos automotores no combate à
crise financeira internacional. Este trabalho avança na literatura ao mensurar através de

312
modelagem a medida adotada pelos governos LULA e DILMA para combater o efeito da
crise internacional com os dados mais recentes disponíveis.
Este trabalho está estruturado da seguinte forma: além desta seção introdutória, tem-se
uma segunda seção em que se demostrará o método analítico adotado pelo estudo, uma
terceira seção teórica, onde à luz Keynesiana abordar-se-á a política intervencionista do
governo.Na quarta seção se discutirá os resultados obtidos ao longo do estudo, e por fim uma
cessão conclusiva.
2. METODOLOGIA
2.1. Da natureza dos dados
Os dados utilizados para elaboração deste estudo são de natureza secundária,
disponíveis para coleta no site do IPEA, e no relatório anual da ANFAVEA, nos micro dados
da Pesquisa Nacional de Domicílios (PNAD) e do censo demográfico de 2010.
2.2.Método analítico
Um modelo de regressão com dados em painel, com n observações em T períodos e K
Variáveis, pode ser representado da seguinte forma:
Yit= Xitβ + εit,i = 1, 2, ... , n; t = 1, 2, ... , T (1)
Onde, yit é a variável dependente, xit é um vetor 1xK contendo as variáveis explicativas, β é
um vetor K×1 de parâmetros a serem estimados e εit são os erros aleatórios. Os sub-índices i e
t denotam a unidade observacional e o período de cada variável, respectivamente. Desta
forma, em uma base de dados com dados em painel, o número total de observações
corresponde a n×T.
Estimar o modelo em dados em painel utilizando o método de Mínimos Quadrados
Ordinários (M.Q.O.) pode causar problemas aos estimadores quando há violação das
hipóteses. Um problema comum com dados em painel é a heterogeneidade não observada.
Isto é, há fatores que explicam a variável dependente, mas não estão sendo considerados na

313
equação juntamente com as demais variáveis explicativas, justamente por não serem
observáveis expressas da seguinte forma:
Yit= Xitβ +ci +εit,i = 1, 2, ... , n; t = 1, 2, ... , T (2)
Onde ci representa a heterogeneidade não observada em cada unidade de observação.
De acordo com Wooldridge (2002) e Greene (2003) no caso em que ci, for não correlacionado
com quaisquer das variáveis explicativas, estimar o modelo por M.Q.O. tornam os
estimadores viesados e inconsistentes.
No modelo de regressão múltipla com dados em painel tem-se duas opções: O modelo
de efeito fixo e o modelo de efeito aleatório.
O modelo de efeito fixo, é quando a Cov( ci, xj)≠0. A ideia é eliminar o efeito não
observado ci. Para tanto, supõem-se que E(εit| xi, ci )=0.
Removendo-se o efeito não observado, obtem-se o modelo de efeito fixo expresso da seguinte
forma:
Ӱit = ẍitβ+ἒit, i=1,2,...n; t=1,2,...,T (3)
No modelo de efeitos aleatórios o efeito não observado ci, vem junto com o temo de
erro. Mas, faz-se necessário a imposição de três suposições: a primeira é idêntica à hipótese
do modelo de efeitos fixos, ou seja, exogeneidade estrita. A segunda é que E(ci| xi,)=E(ci)=0,
que se trata da ortogonalidade entre ci e xi e a média de ci ser zero. Finalemnte a terceira: Var
(ci2|xi)=σc2, ou seja, a variância do fator não observado é homoscedástica.
Segundo Wooldridge (2002) para a identificação de qual modelo é o adequado, utiliza-
se o teste de Hausman que tem como hipótese nula que o modelo de efeitos aleatórios é o
adequado. Quando se rejeita a hipótese nula o modelo adequado é o modelo de efeitos fixos.
A estatística utilizada no teste é o χ2com k-1 graus de liberdade.

314
3. REFERENCIAL TEÓRICO
Diante do cenário de crise econômica internacional que teve como marco o colapso do
Lehman Brothers iniciada no fim de 2007, o governo brasileiro optou por uma política de
cunho fiscal com incentivo ao consumo interno, diante da queda nas exportações e do fraco
desempenho na indústria, o governo desonerou alguns setores.
O Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) foi instruído por meio do Artigo 153,
inciso II da constituição federal, incidindo como o próprio nome apresenta sobre produtos de
cunho industrializado, ou seja, que apresentem modificações realizadas por algum nível de
tecnologia. Sendo assim, GUIMARÃES (2010) considera que o IPI possui característica
extrafiscal, podendo exercer controle macroeconômico e microeconômico.
Quando o governo dá fomento ao setor optando por reduzir a carga tributária, ele
pretende diminuir os custos para que o repasse do valor ao consumidor final seja menor,
pretendo mobilizar a economia com base no consumo familiar.
Para BERTI (2003), sendo o objetivo de o governo alavancar um determinado setor da
economia, a fim de ampliar seu nível de produtividade, permitindo que determinada indústria
aumente suas vendas o que ampliará nível de renda e emprego, ele poderá dotar-se do caráter
extrafiscal dos tributos, tendo em vista o peso exercido pela carga tributária, o que muitas
vezes amplia o número de empresas endividadas. Considerando ainda que “o governo dispõe
de alguns instrumentos importantes para fomentar políticas desenvolvimentistas que venham
a combater tal estado de coisas, procurando retomar os investimentos diretos em detrimento
do mercado financeiro, cujo capital é flutuante e de trânsito imediato e imediatista.”, seria
eficiente reduzir ou extinguir alguns impostos.
Segundo Bresser Pereira (1998) para Keynes, se as famílias contraem seus gastos e as
empresas retêm os investimentos e desempregam, existe uma agente que pode se contrapor a
essas tendências, o setor público.
Keynes não admite uma política de cunho monetária já que esta poderia fazer com que
a economia caísse na armadilha da liquidez, desta forma a solução clássica para a crise que
prevê uma redução no salário nominal, poderia viabilizar-se por algum período, no entanto,
jamais se conseguiria entrar após a crise numa situação de pleno emprego. Desta forma,

315
Keynes aconselha a adoção de uma política mais simples. Que segundo ele seria a fiscal, para
tal o investimento público seria essencial, já que havia ocorrido uma queda no investimento
privado (BRESSER-PEREIRA, 1998). Assim, o objetivo principal seria aumentar o nível de
emprego, considerando ainda que se faz necessário incentivar o setor privado, apesar de
investimentos do setor público, e isso ocorreria por intermédio da redução dos tributos, que
poderia ainda, segundo Keynes, incentivar o consumo dependendo do imposto reduzido.
Desta forma, procurava-se disponibilizar mais recursos para o investimento (BRESSER-
PEREIRA, 1998).
Assim sendo, mediante a intervenção do governo brasileiro no cenário
macroeconômico nacional, procurar-se-á verificar o real efeito produzido pela política
implementada por ele.
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
A tabela 1 traz a estatística descritiva das variáveis. Quando se analisa o coeficiente de
GINI por unidade da federação percebe-se que há uma tendência de diminuição ao longo do
tempo. Contudo, nesta variável percebe-se a menor dispersão entre todas as variáveis
conforme é mostrado no coeficiente de variação. O número de carros licenciados apresenta
uma média anual de 68.493 e apresentando, contudo a maior dispersão entre as variáveis
contínuas. A renda per capital estadual apresenta uma média de R$ 595,99 oscilando entre
R$250,3 no Estado do Piauí até R$ 1950,13 no Distrito Federal.
Foram criadas variáveis dummies regionais para captar possíveis efeitos regionais no
licenciamento de carros. Observou-se quedo total de observações no painel compreendido
entre 2002 a 2011 33,33% pertencem à Região Nordeste, 25,93% à Região Norte, 14,81% à
Região Centro Oeste e 10,74% à região Sul. A categoria de referência é a Região Sudeste.
Por fim também foi criada uma dummy para captar o efeito da política de incentivos à
venda de automóveis através da redução do IPI. Desta forma, tem-se que 30% do total de
observações são contempladas pela política.

316
Tabela 1 Estatística Descritiva das variáveis
Variável Média Desvio- Mínimo Máximo CV
Padrão
Gini 0.5452 0.0396 0.436 0.634 0.0726
Licenciamento 68493.01 122664.6 899 814679 1.7909
Renda 595.9973 260.3864 250.3 1950.13 0.4369
DIPI 0.3 0.4591 0 1 1.5304
DNE 0.3333 0.4722 0 1 1.4168
DSD 0.1481 .3559065 0 1 2.4024
DSU 0.1074 0.3102 0 1 2.8881
DNO 0.2593 0.4390 0 1 2.4024
Fonte: Elaborado pelos autores com microdados das PNAD’s, microdados do Censo Demográfico de 2010, da
ANFAVEA e IPEA.
Na tabela 2 são apresentados os resultados das estimações do modelo de regressão

múltipla com dados em painel conforme a equação (2). O modelo é de efeitos aleatórios com
erros padrões robustos à heteroscedasticidade estimados através da técnica do Bootstrap com
a utilização do Software Stata 11.2. A opção do modelo de efeitos aleatórios é em virtude da
criação das dummies regionais que captam características não observáveis regionais que
poderiam explicar o número de licenciamento e, assim, não se teria como estimar modelos de
efeitos fixos.
No modelo 1 observa-se que exceto o coeficiente da variável Dpolítica que capta o
efeito da redução de IPI no licenciamento de veículos que é significante a 10%, todos os
demais coeficientes são significantes a 1% e apresentam os sinais esperados101. Tem-se, então,
que uma diminuição de 1% na concentração de renda medida pelo índice de Gini aumenta o
licenciamento em 2,08%. Já o aumento de 1% na renda per capita eleva o licenciamento de
veículos em 1,72%. Já a ação da política de redução do IPI mostrou-se eficiente haja vista que
no período em que a política foi praticada houve a elevação no licenciamento de
aproximadamente 14,21%. Neste modelo cerca de 31% da variação da variável dependente é
explicada pela variação em conjunto das variáveis explicativas. O teste de Wald rejeita a
101
Para não ficar repetitivo lembramos que na regressão múltipla cada coeficiente mede o efeito parcial de cada
variável na variação da variável dependente, mantida as demais constantes, isto é, Coeteris paribus.

317
hipótese nula que as variáveis explicativas em conjunto não explicam a variação da variável
dependente.
No modelo 2 além das variáveis explicativas contidas no modelo anterior foram
incluídas dummies regionais tendo como categoria de referência a Região Sudeste. Todos os
coeficientes das variáveis explicativas são significantes a 1% e apresentam os sinais
esperados. A elevação de 1% na renda per capita eleva o número de licenciamentos em
0,79%. No sentido inverso, ou seja, uma redução de 1% na desigualdade de renda medido
pelo índice de Gini aumenta o licenciamento em 3,14%.
Tabela 2 Resultados das estimações

Variável dependente: LNLicenciamento
Variáveis Modelo 1 Modelo 2
Constante -1.9076* 4.6534*
(0.6134) (1.8163)
LnGini -2.0775* -3.142
(0.5304) (0.4837)
LnRenda 1.7173* 0.7895*
(0.0982) (0.2752)
DPolítica 0.1421*** 0.3525
(0.0815) (0.1359)
DCO -1.4695
(0.0407)
DNE -1.2426
(0.19856)
DNO -2.7468
(0.1161)
DSU -0.6972
(0.0959)
R2 0.31 0.71
Wald χ 2
806.56 7344.88
Prob 0.0000 0.0000
Núm. De Observações 270 270
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados das PNADs, da ANFAVEA e IPEA.

318
A política pública de redução do IPI de veículos tem sua efetividade confirmada. Ou seja, nos
períodos em que a referida política foi implantada houve uma elevação de aproximadamente 35% no
licenciamento. Todos os coeficientes das dummies são negativos indicando que todas as
macrorregiões brasileiras apresentam licenciamento de veículos inferior à Região Sudeste no período
analisado. O licenciamento na Região Centro Oeste é cerca de 147% menor que no Sudeste. No
Nordeste a diferença a menor é cerca de 124%. Por sua na Região Norte e Sul os licenciamento são
cerca de 275% e 70% menor que na Região Sudeste. Desta forma, observa-se que o controle do efeito
regional não muda o sentido do efeito das demais variáveis no modelo quando comparado ao primeiro
modelo. Contudo, a magnitude muda de forma significativa. A elasticidade do licenciamento em
relação ao índice de Gini eleva-se, em termos absolutos, isto é, a redução do Gini tem um efeito maior
na elevação do licenciamento. Também no modelo com controle regional há uma elevação
significativa da eficiência da política de redução de IPI no licenciamento. O efeito mais que dobra.
Contudo a elasticidade do licenciamento em relação à renda per capita cai de forma significativa no
modelo com o controle do efeito regional. O Ajuste do modelo aumenta bastante. Dito de outra forma,
71% da variação da variável dependente é explicada pela variação em conjunto das variáveis
explicativas. De forma idêntica ao modelo um o teste de Wald valida o modelo.
5. CONCLUSÕES
Como apresentado nos resultados a política governamental tem surtido o efeito aguardado
pelo governo brasileiro, já que pretendia ampliar a venda de veículos e não dar espaço para uma
redução no nível de produção nacional do setor.
A importância da efetividade comprovada vem a ampliar as razões de o governo ter mantido
a redução do IPI, para que não se vislumbrasse um aumento do nível de desemprego nacional, tendo
em vista a alta empregabilidade desta indústria. Consegue-se assim, manter o mercado aquecido por
intermédio do consumo interno, prosseguindo com políticas de incentivo.
Com uma contribuição de faixa de 35% na influência da venda de veículos, a política de
redução do IPI, contribui para a manutenção da elevação na produtividade da indústria automobilística
ampliando, consequentemente os níveis de produtividade da indústria nacional.
Os resultados sugerem que a política keynesiana adotada pelo governo federal foi eficaz e,
neste caso, apresentam caráter satisfatório.
Contribuições adicionais a este estudo se dá na discussão sobre medidas de incentivo ao
consumo interno, como a capacidade estrutural para a absorção deste consumo e o efeito da política de

319
redução do IPI nas finanças públicas Federal, Estadual e Municipal haja vista que o IPI é uma das
principais fontes do Fundo de Participação dos Estados e Municípios.
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320
Política Social e Serviço Social: Os desafios da intervenção profissional e os
avanços e retrocessos da política social
Karla Jamille Araújo Belém102

Iris Paula Silva Santos103
Sheyla Alves Dias104
RESUMO:Este artigo propõe uma revisão teórica-crítica acerca das políticas sociais no contexto
capitalista, desde a sua origem até os dias atuais e a inserção do assistente social nessas políticas,
enfatizando também o papel e o posicionamento do Estado diante destas, sabendo que as políticas
sociais originaram com o acirramentodo capitalismo a partir da Revolução Industrial, das lutas de
classes e do desenvolvimento e intervenção do Estado, estando à trajetória de desenvolvimento do
Serviço Social atrelado ao contexto sóciohistórico das políticas sociais em sua conjuntura. Buscou-se
com este trabalho, realizar uma análise sobre a intervenção do profissional do Serviço Social junto aos
avanços e retrocessos das Políticas Sociais para a sociedade.
Palavras-chave: Políticas Sociais; Serviço Social, Intervenção Profissional.
Abstract:This article proposes a theoretical and critical review about the social policies in the
capitalist context, from its origins to the present day and the inclusion of social workers in these
policies, also emphasizing the role and positioning of the state before these, knowing that social
policies originated with the growth of capitalism since the Industrial Revolution, class struggles and
development and state intervention, with the developmental trajectory of social work linked to socio
historical context of social policies in your environment. Our goal is to conduct an analysis on the
intervention of professional social work together with advances and setbacks of Social Policies for
society.
Keyword:Social Policies; Social Service, Professional Intervention.
Introdução
Na busca do entendimento do significado das Políticas Sociais na contemporaneidade
para intervenção do Assistente Social, faz-se necessário resgatar o contexto histórico que
criou e implementou essas políticas, para a sociedade e a relação do papel profissional,
102
Graduada do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio,belemjamille@hotmail.com;
103
Graduanda do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio, irispaulasantos@hotmail.com;
104
Professora orientadora Mestre da Faculdade Leão Sampaio, dias.sheyla@gmail.com.

321
através do desenvolvimento do Serviço Social, apontando os setores econômico, social e
político.
Assim, esse trabalho se desenvolve através da apresentação das primeiras políticas
sociais criadas para o controle da ordem social na Europa, o WelfareState, o surgimento do
Serviço Social na América Latina, seu desenvolvimento no Brasil e a relação entre as políticas
sociais e o Serviço Social como instrumento de intervenção para as diferentes formas de
expressão da questão social, com seus avanços e retrocessos em meio ao sistema capitalista.
Desenvolvimento das políticas sociais no contexto capitalista

Resgatar o contexto histórico das políticas sociais requer um contexto amplo e um
contexto histórico, na qual vivenciava o mundo.Para entender as medidas das políticas sociais
é necessário entender o contexto da estrutura capitalista, ligado ao movimento histórico das
transformações sociais atrelada ao Estado e o processo de acumulação do capital.
O desenvolvimento das políticas sociais foi impulsionado no final do século XVIII por
dois conjuntos de forças, onde estava a Revolução Industrial com a capacidade de produzir
bens materiais, assim seria possível tirar as pessoas da pobreza que teriam sido herdadas no
processo de construção do Estado na Europa Ocidental desde o fim da Idade Média. As
mobilizações sociais também foram um passo inicial para o desenvolvimento das políticas
sociais, através dessas mobilizações que houve a conquista dos direitos individuais e políticos
na época da Revolução Burguesa.
Logo, tornou-se possível o surgimento das políticas sociais vinculadas ao
desenvolvimento do capitalismo e da Revolução Industrial, e com estas vinham os
movimentos sociais, as lutas de classes e o desenvolvimento estatal. Sua origem está
relacionada aos movimentos da massa social democrata e ao estabelecimento dos estados-
nação na Europa Ocidental em meados do século XIX. As protoformas das políticas sociais
têm algumas marcas, sendo elas: a caridade privada e a filantropia. A sociedade nesse
contexto histórico não privilegiavam as forças do mercado, assumindo muitas vezes a
responsabilidade do Estado com o intuito de manter a ordem social.
Através de toda esta conjuntura, foram criadas as primeiras legislações que
antecederam a Revolução Industrial, foram estas: Estatuto dos Trabalhadores criado em 1349;

322
Estatuto dos Artesãos, criado em 1563; Leis dos Pobres Elisabetanas criado em 1531 e 1601;
Lei de Domicílio (Settlement Act) criado em 1662, Speenhamland Act criada em 1795; Lei
Revisora das Leis dos Pobres, ou Nova Lei dos Pobres (Poor Law Amendment Act) criado em
1834. Leis criadas para atender a sociedade na época, estas estabeleciam um “código
coercitivo do trabalho” tendo o caráter punitivo e repressivo e não protetor (BEHRING;
BOSCHETTI, 2011).
Essas legislações tinham como objetivo, estabelecer o imperativo do trabalho e fazer a
distinção entre os pobres que se enquadravam naqueles que estavam incapazes de trabalhar e
alguns adultos que pelo contexto da época eram tidos como nobres empobrecidos.
Cada legislação tinha sua especificidade na época. A Poor Law além da repressão era
possível observar uma tentativa de administração de grupos que se enquadrassem em: pobres
imponentes e mendigos, essas pessoas deveriam ser levadas para abrigos. A lei do Domicílio
e a SpeenhamlandAct tinha como função impedir a livre circulação da força de trabalho, pois
contribuiu para que se fosse retardado a constituição do livre mercado de trabalho. A Nova
Lei dos Pobres tinha o intuito de liberar a mão-de-obra necessária a instituição da sociedade.
Com as conquistas de direitos civis e esses movimentos existentes, Otto Von Bismark
no século XVIII na Alemanha, introduziu uma forma avançada de segurança social na época,
que atendessem os padrões da época. Esta era uma modalidade de política social mencionada
na legislação do seguro social e que se fossem comparadas sobre a Lei dos Pobres. Essa
legislação inaugurada em 1880 tinha o intuito de indicar o reconhecimento das autoridades
públicas, a pobreza no capitalismo existia em conseqüência do próprio desenvolvimento do
sistema, onde para que pudesse ser preservado exigia do Estado que protegesse o trabalhador
contra as doenças, acidentes, envelhecimento, mortes prematuras, dentre outros problemas
sociais.
Com o desenvolvimento da industrialização ocasionou-se o crescimento populacional
no século XVIII, acarretando o desmoronamento do sistema de proteção social, pois ocorreu a
escassez de alimentos devido às baixas colheitas e por conflitos. Devido a toda essa
problemática foi necessário requerer novas modalidades de políticas sociais.
As políticas sociais e a formatação de padrões de proteção social passaram a existir
como formas de desdobramentos e respostas de formas de enfrentamentos as expressões da

323
questão social no capitalismo, estas são encontradas nas relações de exploração do capital
sobre o trabalho. Diante dessa conjuntura, o Estado teve uma nova postura, de um lado
reprimia os trabalhadores e por outro, iniciava a regulamentação das relações de produção por
meio da legislação fabril. A redução da jornada de trabalho ação realizada pelo Estado em
atendendo às lutas classe, foi uma das primeiras ações de resposta as expressões da questão
social.
Na conjuntura histórica o século XIX, foi de um período de transformações no cenário
econômico e político da sociedade capitalista, que se exigiu do Estado novas intervenções.
Essas mudanças não aconteceram de forma isolada, e sim como uma tendência que foi se
prevalecendo em muitos espaços territoriais, sendo possível inaugurar uma nova época de
proteção social, passando assim a servir como um suporte em que confirmou um novo perfil
do Estado, a política social, na qual diferenciou do padrão autoritário e paternalista.
As mudanças possibilitaram uma nova lógica de exploração, que resultou em uma
nova divisão da sociedade em duas classes totalmente opostas: a burguesia e o proletariado.
Foi no desenvolvimento da Revolução Industrial que houve um crescimento desigual
da apropriação da riqueza acumulada pelas classes, nesse período a burguesia mergulhava na
fartura, e devido a esta se consolidou como classe dominante,já o proletariado se alienava
cada vez mais ao trabalho, tornando-se assim a classe dominada.
Diante da visão de vários autores, há aqueles que consideram as políticas sociais como
uma resultante do maquiavelismo do capital e de sua acumulação,não havendo nenhuma
análise dos limites impostos pelo capital através da própria realidade e pelas lutas sociais.
Sendo assim, a análise da política social implica de maneira metodológica através do capital e
dos movimentos sociais, pois as mesmas não são instrumentos de um bem-estar, não
apresentam boas medidas onde quem representa a mesma é a classe dominante.
Surge do WelfareStateque se desenvolveu após a Segunda Guerra Mundial,o
desenvolvimento deste estava atrelado ao processo de industrializaçãoe aos problemas sociais.
Foi neste período que ocorreu um aumento dos serviços públicos na área da habitação e
previdência Social, paralela a prestação de serviços.
Foi nesse contexto que o WelfareState passou a intervir também na economia, regulou
as atividades produtivas com a finalidade de garantir a geração de riquezas materiais e

324
diminuir as desigualdades Sociais.Diante deste posicionamento, pode-se perceber que está
vinculado ao crescimento e a tensão de conflitos que foram gerados pela economia capitalista.
Sendo assim, houve a institucionalização deste, onde no qual se tornou possível a
legitimação da política social, pois esta foi um meio de concretização dos direitos sociais e da
cidadania.
Portanto evidências empíricas atestam que o Estado de Bem-Estar social ao mesmo

tempo em que teve um de seus principais suportes grupos organizados de classe
trabalhadora, garantiu a esses grupos oportunidades de mobilização e de
estabelecimentos de alianças de classe, fortalecendo-a em seu embate com a classe
capitalista (NAVARRO apud PEREIRA, 2008, p.89).
O WelfareState caracteriza-se pela implementação de direitos sociais, fundos públicos

e acesso universal, estes eram garantidos por fundos públicos independentemente do mercado
e do valor individual, contanto que houvesse o pressuposto da lei, esta admitia tanto o critério
das contribuições quanto aos critérios das necessidades.
Esses direitos sociais só foram reconhecidos no Brasil com a Constituição Federal de
1988, instituindo no Art. 6º que “são direitos sociais o acesso a saúde, previdência,
assistência,educação,moradia além de lazer,segurança, trabalho,e a proteção a maternidade e a
infância,a assistência aos desamparados” (BRASIL, 2006, p. 20).Assim,passa a representar
um grande avanço em termos da proteção social, permitindo a cobertura de acessos universais
e diversos serviços sociais. Os direitos sociais torna-se universais, logo para todos os
cidadãos. A partir dessa Constituição Federal, o Estado passa a intervir nas políticas sociais e
nos direitos sociais efetivamente.
Com a intervenção do Estado e o crescimento da economia capitalista,
o WelfareState entra em crise,com a crise fiscal, passandouma dificuldade cada vez maior de
harmonizar os gastos públicos.Diante desse contexto ocorre conflito entre "capital e trabalho".
As grandes organizações, empresas capitalistas e a massa trabalhadora entram em
conflito,pois cada instancia tinha seus objetivos,passando assim a cada um visar seus próprios
interesses.
Percebe-se que a política social é conseqüência de um processo dinâmico, resultado da
relação conflituosa entre os interesses contraditórios predominante das classes que se coloca a
serviço de quem exerce maior domínio sobre as mesmas. Esta por sua vez, apresenta ganhos

325
para os dominados e ao mesmo tempo fortalece o poder político, pois a política social é
também uma forma de regulação. Seu surgimento está relacionado a demandas por maior
igualdade e o reconhecimento de direitos sociais e seguranças econômicas atreladas à
demanda do capital.
A política social consiste em estratégia governamental e normalmente se exibe em

forma de relações jurídicas e políticas, não podendo ser compreendida por si mesma.
[...] a política social é uma maneira de expressar as relações sociais, cujas raízes se
localizam no mundo da produção. Portanto os planos, os projetos, os programas, os
documentos, referentes em certo momento a educação, à habitação popular, às
condições de trabalho e de lazer, à saúde pública, à Previdência Social e até a
Assistência Social não se colocam como totalidades absolutas (VIEIRA, 2004,
p.142).
Diante do meio social, a organização capitalista utiliza-se de uma economia mista,

onde o mercado e o Estado se articulam entre si, passando a se responsabilizar pela
formulação e gerenciamento das políticas fornecedoras de pleno emprego e de um conjunto de
benefícios e serviços, que passaram a existir na perspectiva de direitos aceitando
determinados padrões de vida aos cidadãos sendo eles: seguro social obrigatório, leis de
proteção do trabalho, salários mínimos, ampliações de instituições e serviços da saúde e
habitação subsidiados estas por sua vez esses direitos foram adquiridos através de políticas
sociais não alterando a estrutura de dominação burguesa e as relações das propriedades
capitalistas.
Conjuntura histórica do Serviço Social na América Latina

O Serviço Social surge como profissão por parte de um movimento social, articulado
aos movimentos da Igreja, pois sentia a necessidade de uma formação doutrinária e social no
início da década de 1930. A partir da divisão social do trabalho, atrelada uma formação
profissional, passou a existir das classes sociais antagônicas: proletariado e burguesia
expressos através da igreja, como um movimento apostolado leigo, passando assim a
profissão ter um aspecto caritativo.
Com a mobilização das classes operárias nas duas primeiras décadas do século a
“questão social” passa a se expressar através das desigualdades sociais, e como se espalham
por toda a sociedade o Estado, as classes dominantes e a Igreja são exigidas a tomarem um

326
posicionamento diante da problemática, sendo assim cada esfera toma um posicionamento
para debater a “questão social”.
O posicionamento da Igreja é tratar a questão social com os preceitos estabelecidos
nas encíclicas papais dando ênfase a RerumNovarum e Quadragésimo Anno, estas como
sendo fontes inspiradoras das posições e dos programas assumidos diante dos problemas
sociais existentes. A Igreja embasava-se em uma questão moral e religiosa, pois para ela a
sociedade era vista de maneira unificada através de conexões orgânicas existentes entre seus
elementos e nessas conexões eram sedimentadas tradições, dogmas e princípios morais que a
Igreja depositava. Assim, deveria compartilhar a sua atuação na tarefa de recristianizarão da
sociedade através de grupos sociais.
O papel da Igreja no trato da “questão social” era a recristianização da sociedade pelos
grupos sociais básicos, dando preferência à família. A mesma pregava uma ação doutrinária e
organizativa, com o intuito de livrar o proletariado das influências da vanguarda socialista do
movimento operário e harmonizar os conflitos através do comunitarismo cristão.
É nesta perspectiva que o Serviço Social surge como uma forma de alternativas
profissionalizantes através das atividades realizadas pela Igreja, neste período ocorre
profundas transformações sociais e políticas. A Ação Social e a Ação Católica tornaram-se
uma das fontes preferenciais de recrutamento desses profissionais.
O Estado passa a intervir na questão social relatando que esta deveria servir ao bem
comum, e assim deveria preservar e regular a propriedade privada desde que fossem impostos
limites aos excessos de exploração da força de trabalho, e ainda, tutelar os direitos de cada
um, tendo uma visão direcionada principalmente aqueles que necessitavam de amparo, onde
não poderia negar a sua dependência com a sociedade civil.
O Estado e a sociedade civil passaram a formar grupos sociais “naturais”, nesses
estavam inseridos a família, a corporação, a nação e etc., assim os organismos autônomos
passaram a existir apenas como uma soma de indivíduos, estes por sua vez limitando a ação
dominadora do Estado.
É a partir desse contraponto e da estratégia de ação a Igreja que deixa de se contrapor
ao capitalismo, passando a obedecer e a perceber através da “terceira via”, na qual combatia o
socialismo e substituía o liberalismo pelo comunitarismo cristão.

327
É através desses princípios que o Serviço Social passa a obter outros direcionamentos
surgindo da iniciativa de grupos e frações da classe dominante,a partir dessa visão a profissão
passa a ser executada nas relações sociais entre a igreja como um desdobramento do
movimento apostolado leigo. A formação doutrinária é uma maior participação diante dos
“problemas sociais”, onde há a participação de militantes com um número participativo de
mulheres ao movimento católico.
Esse movimento está voltado para uma ação de soerguimento moral da família
operária, operando preferencialmente com mulheres e crianças através de uma ação
individualista, busca-se assim estabelecer um contraponto às influências do proletariado
urbano.
A profissão não surge para exercer a caridade, e sim para intervir ideologicamente na
vida da classe trabalhadora, esta por sua vez tem um caráter assistencial com seus efeitos
essencialmente políticos, tendo como objetivo o enquadramento dos trabalhadores das classes
sociais, onde passa a favorecer as relações: capital e trabalho.
É a partir desta que o Serviço Social propõe uma ação educativa com a família
trabalhada, não seguindo uma linha curativa e sim preventiva. Enfatiza e distingue também da
assistência pública e desconhecendo a singularidade e a particularidade dos indivíduos,
passando a produzir respostas não diferenciadas aos problemas sociais. Atuando em entidades
caritativas privadas e através do Estado, o Serviço Social passa a encaminhar-se para uma
individualização da proteção legal, passando a ser entendida como assistência educativa que
são adaptadas aos problemas sociais.
Quando é desconhecido o caráter de antagonismos sociais os efeitos destes são
considerados relevantes para um tratamento socioeducativo através da “clientela”. Nessa
época, o Serviço Social se propõe uma ação organizada entre a população trabalhadora que se
contrapõe com as lideranças operarias por não concordarem com o associativismo católico.
Pode-se perceber que a profissão emerge de uma atividade com bases mais
doutrinárias do que até mesmo científica, no bojo de um movimento de cunho reformista
conservador. Sendo assim, há uma ampliação de suporte técnico científico, iniciando-se
primeiro nas escolas e depois faculdades especializadas, onde estas estando sempre

328
conectadas as ciências sociais nos marcos do pensamento conservador dando ênfase a sua
vertente norte-americana.
As características ressaltadas do pensamento conservador encontram-se

profundamente enraizadas no discurso e na prática profissional, tornando-se parte
integrante da configuração da profissão. Além da noção de comunidade já salientada
merece destaque a ênfase na formação social, moral e intelectual da família
considerada como célula básica da sociedade. (IAMAMOTO, 2004, p.29)
Depois dessas transformações, o Serviço Social mantém seu caráter técnico-

instrumental voltada para uma ação educativa e organizativa entre o proletariado urbano e o
discurso humanista, inserido na filosofia aristotélico-tomista e aos princípios da teoria da
modernidade que estão presentes nas ciências sociais.
A partir da década de 1940 a profissão nasce e desenvolve no contexto teórico
avançando do pensamento conservador franco-belga para a sociologia norte-americana. Nesta
época, o processo de institucionalização e legitimação da profissão que, no Brasil vincula-se a
criação e o desenvolvimento das grandes instituições assistenciais estatais e paraestatais. O
surgimento das instituições permite romper com suas origens confessionais, transformando
em uma atividade institucionalizada.
O surgimento dessas instituições representa uma enorme ampliação no mercado de

trabalho para a profissão, tornando o serviço social uma atividade institucionalizada
e legitimada pelo Estado e pelo conjunto dominante. Se o caráter de missão do
apostolado social e a origem da classe dos “pioneiros” conferiam à legitimidade a
intervenção do profissional, agora essa legitimidade será derivada do mandato
institucional, confiado ao assistente social direta ou indiretamente, pelo estado.
(IBIDEM; p.31)
O Caráter teórico-doutrinário-operativo permite que a profissão permaneça com o seu

caráter missionário, onde é atualizado nas suas marcas e origem passando a atender as
exigências de tecnificação da sociedade, impondo a modernização da mesma e do Estado
permitindo que a proposta profissional se adapte as exigências da ordem burguesa. Os efeitos
dessa ação profissional aparecem como propósito de uma negação humana tornando-se
palpável a defasagem entre propósitos e resultados da ação entre teoria e a prática. Esse
arranjo teórico-doutrinário-operativo permite que a profissão permaneça no seu caráter
missionário permitindo atualizar as marcas de origem e atendendo as exigências de
tecnificação impostos pela sociedade aristotélico-tomista.

329
Neste contexto histórico, o trabalho do assistente social é tratado como um
trabalhoeducativo entre a família operária, principalmente os mais carentes que tem acesso
aos equipamentos socioassistenciais cujo objetivo é reforçar o núcleo familiar e unificar seus
membros a sociedade.Buscam-se no histórico familiar os elementos que explicam os
comportamentos individuais “irregulares” ou “desviantes” de um padrão, visto como fora do
“normal”. A família nessa época passa a ser vista como referência para a apreensão da vida
em sociedade.
Outra característica marcante é a “individualização dos casos sociais” estes passam a
ser vistos em detrimento da situação social comum, que são vividas pelos segmentos sociais,
estes indivíduos passam a ser vistos como seres únicos e particular cujas potencialidades
tendem a ser desenvolvidas, este segmento social é chamado de “clientela”.
[...] suas bases de legitimação são deslocadas para o estado e para os setores
empresariais da sociedade, ao mesmo tempo em que o assistente social se
transforma em uma típica categoria profissional assalariada que passa a absorver,
além de representantes das elites que constituem a predominância da composição
dos profissionais, setores médios e da pequena burguesia, que passam a se interessar
por essa profissão remunerada (SILVA e SILVA, 2007, p.25).
No final dos anos 1950, é compreendido como a busca de ruptura da herança

conservadora, nesta época as primeiras manifestações profissionais e os primeiros
questionamentos do status quo e os contentamentos da prática profissional. Esse período é
marcado por uma situação de crise e de grande efervescência política, no quadro de colapso
dos populismos e de reorientação do imperialismo em relação à sociedade dependente. É
também nessa conjuntura histórica que o meio profissional começa a realizar seus primeiros
passos, começa a se modernizar e se ampliar em detrimento da multiplicação das escolas
especializadas.
É essa busca com a ruptura da herança conservadora que permite a luta para o alcance
de novas bases em virtude da ação profissional do assistente social, permitindo o
reconhecimento das contradições sociais colocando-se assim como objetivos os interesses dos
usuários, o exercício profissional, o reconhecimento de luta de classes e o aprofundamento
nas políticas sociais reconhecendo que estas têm interesses divergentes e antagônicos
permitindo assim uma reflexão no fazer profissional, é através desta que se estabelece uma

330
relação teórica-prática, esta constitui como um elemento decisivo para superar as estratégias
ideológicas, é esta relação que permite um posicionamento crítico consolidado não só de
iniciativas individuais, mas sim com o intuito de apresentar respostas para serem
desenvolvido em prol de melhorias para a sociedade.
...Isto se reflete na estruturação dos cursos, que orientam os currículos para uma
maior incorporação das Ciências Sociais, ampliando a bagagem teórica dos
profissionais. Amplia-se ao mesmo tempo, o processo de organização da categoria
profissional, através da criação e dinamização de suas entidades representativas que
vêm marcando presença nos movimentos e no processo de organização dos
trabalhadores. (IBIDEM, p.38)
A atuação do assistente social no processo de ruptura passa por dois processos onde
um tem o intuito de transformar-se em intelectuais orgânicos da classe trabalhadora, e a outra
são as relações estabelecidas e as expressões constituídas por esta classe para a construção de
uma hegemonia que permita uma ampliação no exercício profissional que respeite e contribua
para a defesa desta classe.
Na década de 1960, o clima era repressivo e autoritário, os assistentes sociais
discutiam os elementos que identificavam o perfil peculiar da profissão: objetos, objetivos,
métodos e procedimentos de intervenção enfatizando a metodologia profissional. O uso das
técnicas eufemiza o paternalismo autoritário presente na ação profissional desenvolve-se
métodos que permite a participação do “cliente” nas decisões referentes a ele mesmo esta
permite delimitar técnicas entre técnico e paciente. Neste período ocorre a crise do Serviço
Social “tradicional” onde a categoria de assistentes sociais delineou tentativas de novas
experiências ligadas a ação profissional e lutas por mudanças, nesta época busca-se um nível
significativo na inserção na estrutura sócio-ocupacional.
Nesta época, o Serviço Social atua em duas vertentes, são elas: a conservadora e a
mudancista. De um lado é absorvido pelo Estado, onde o objeto de intervenção profissional é
caracterizado pelo atendimento individual e social com o intuito de voltar para a integração
social, pois não há divergência entre objetivos institucionais e profissionais. A Igreja se
posiciona através de duas correntes: o positivismo e o funcionalismo, a profissão nesta esfera
era trabalhando na esfera de caso e grupo.
A prática profissional começa a deslocar o seu eixo de preocupação do indivíduo

para a comunidade, dando à margem a adoção de novas técnicas como reunião e

331
nucleação de grupos. Os valores norteadores da profissão são ainda de caráter
humanista e a formação profissional para se pautar pela busca do avanço técnico na
perspectiva do ajustamento do indivíduo numa sociedade harmônica (SILVA e
SILVA, 1984, p.12-13).
Do outro lado, a categoria profissional tem sido influenciada pelos cristãos de

esquerda, tendo como objetivo de impor conscientização e politização em função de
mudanças estruturais.
No ano de 1964, busca-se a atualização da herança conservadora, nesta época as
informações passam a dar respostas a categoria profissional as novas ações impostas pelo
capitalismo monopolista. Essas mudanças são baseadas no discurso dos métodos e ações no
projeto profissional, perante as novas táticas de controle e coerção da classe trabalhadora,
estas que por sua vez são efetivadas através do estado e pelo capital atendendo as exigências
da política de desenvolvimento.
Neste contexto histórico, o Serviço Social passa por transformações, busca-se uma
modernização da profissão. De um lado, há o aperfeiçoamento do instrumental operativo com
as metodologias de ação buscando padrões de eficiência e a sofisticação de modelos de
análise, diagnóstico e planejamento, pois, a ação profissional precisa de um suporte técnico.
Do outro lado é voltado para um discurso profissional que busca aproximação da teoria de
modernização das ciências sociais. A prática profissional está voltada numa perspectiva de
hábitos, mudanças e comportamentos do trabalhador adequando-se aos novos ritmos de
movimento atrelados a teoria aristotélico-tomista, esta informa a visão do homem e da
sociedade e permite que a profissão atualize seu caráter missionário.
O seminário de Araxá ocorrido em 1967 contou com a presença de 38 assistentes
sociais onde se discutiam o Serviço Social como prática institucionalizada caracterizada
através da ação dos indivíduos com os desajustamentos familiares e sociais onde estas eram
decorrentes de estruturas sociais inadequadas.
Na década de 1970, o Serviço Social começa a se integrar a perspectiva marxista
enviesada pelo estruturalismo.Estas foram manifestadas através das instituições que eram
vistas como aparelhos ideológicos do Estado. O seminário de Teresópolis buscou uma
modernização da profissão a partir da razão instrumental, através do neopositivismo, este
permite fazer a revisão dos métodos e das técnicas para que se pudessem adequar as novas

332
exigências colocadas pelo próprio contexto histórico. É nesta época que o Serviço Social é
visto como um elemento dinamizador e integrador do desenvolvimento.
A década de 1980 foi um período de definições para o Serviço Social, foi neste
período que a formação profissional do Serviço Social se concretizou, onde esta permitiu
avançar na análise sobre a profissão, passando a haver também o adentramento nas políticas
sociais. A temática de debate nesta época era sobre a trajetória histórica da profissão na sua
relação de continuidade, onde tinha a proposta de manter e preservar as conquistas obtidas e a
de ruptura existiu em função das alterações históricas e das necessidades de superar os
empecilhos profissionais, vividos pela categoria profissional. Possibilitando assim, a
aproximação do Serviço Social em diferentes matrizes sendo: as concepções positivistas ou
estrutural-funcionalistas, a fenomenologia e a teoria social-crítica, estando incorporada a um
acompanhamento histórico da realidade, através das várias expressões da questão social.
A proposta curricular, ora em debate, contem dois elementos que representam uma
ruptura com a concepção predominante nos anos 1980. O primeiro é considerar que
questão social como base de fundação sócio histórica do serviço social e o segundo é
apreender a prática profissional como trabalho e o exercício profissional inscrito em
um processo de trabalho (IAMAMOTO, 2007, p.57).
Nesta época os debates do Serviço Social estavam situados na relação entre teoria e
metodologia, tendo como desenvolvimentos os níveis de disciplinas curriculares. A teoria e a
metodologia permitiu que fosse um tema eficaz para a profissão, pois era somente através
dessa que a mesma iria atender aos pré-requisitos curriculares. Era importante essa relação
teoria-metodologia, pois a teoria permitia um norteio para a formação profissional que estava
dando possibilidade da análise como a mesma se formou e se desenvolveu no termo das
forças societárias. Todas as transformações dessa época, e pensar também a profissão como
fruto dos sujeitos reconhecendo que estes são os principais para sistematizar a prática.
Pensar na atuação profissional permite analisar os modos de atuação e entender a
vivência da sociedade, pois são estas que possibilita a base teórica e a leitura da sociedade
para serem dadas resposta a questão social. Todas essas transformações estavam voltadas para
atender os requisitos curriculares, que iriam ser estabelecidos em 1982.
Um olhar retrospectivo para as duas últimas décadas não deixa dúvidas que ao longo
desse período o serviço social deu um salto de qualidade em sua alto qualificação na
sociedade. Essa adquiriu visibilidade política por meio do novo Código de Ética do

333
Assistente Social, das revisões das legislações profissionais e das profundas
alterações verificadas no ensino universitário da área. (IAMAMOTO, 2007, p.51)
Todo o contexto histórico da década de 80 permitiu a consolidação das diretrizes

norteadoras, que se consolidaram com a criação no Código de ética do Assistente Social, este
por sua vez norteia a atuação do Assistente Social só surgiu em 1993 e na lei da
Regulamentação da Profissão. O projeto de profissão foi baseado na expressão impostas na
sociedade.
A partir dos anos 80 avançando nos anos 90, irá imprimir a direção ao pensamento e
à ação do serviço social no Brasil. Permeará as ações a construção do perfil do
assistente social no cenário educacional voltadas a formação dos assistentes sociais
na sociedade brasileira (o currículo de 1982 e as atuais diretrizes curriculares); os
eventos acadêmicos e aqueles resultantes da experiência associativa dos
profissionais como suas convenções, congressos, encontros, seminários; estará
presente na regulamentação legal do exercício profissional e em seu código de ética.
(YASBEK, 2000, p.26)
Na década de 1990 a profissão sofre arrebatamentos e as consequências da lógica

capitalista esta contribui para a precarização e subalternização do trabalho à ordem que lhes é
imposta pelo mercado, pois há a desmontagem dos direitos sociais, civis, econômicos para
que sejam eliminadas da estrutura e da responsabilidade do estado diante da questão social
havendo assim a privatização dos serviços públicos e empresas estatais, estas acabam
atingindo diretamente a população trabalhadora e acaba rebatendo nos assistentes sociais,
enquanto cidadãos assalariados e viabilizadores de direitos sociais.
Um dos grandes desafios da atualidade é transitar a teoria acumulada, através do
enraizamento da profissão ao mesmo tempo em que lhe é atribuído atenção às estratégias
técnicas do trabalho profissional através das particularidades do objeto de estudo da atuação
profissional.
Há três dificuldades identificadas como emboscadas das quais a categoria se
aprisionou nos últimos anos, e dentre elas estão: o teoricismo, advindo da apropriação teórico-
metodológica nas matrizes do pensamento conservador, permitindo-se assim, a descoberta de
novos caminhos diante do exercício profissional, o politicismo que surge a partir do
engajamento político nos movimentos organizados pela sociedade e o reconhecimento da
dimensão política e suas implicações, este por sua vez só foi reconhecido através dos

334
movimentos sociais, e o tecnicismo que deram um suporte de aperfeiçoamento técnico-
operativo que passa a exigir uma qualificação do Assistente Social no mercado de trabalho.
A articulação da profissão e a realidade que lhes é imposta são um dos maiores
desafios, pois entende que o Serviço Social não atua apenas na realidade e sim atua sobre a
realidade.
As políticas sociais e serviço social: Instrumento de reversão ou manutenção das

desigualdades?
Podemos perceber que as perspectivas do serviço social e as políticas sociais, têm a
sua funcionalidade em relação ao sistema econômico e político, pois a cada uma das
concepções das políticas sociais é relacionada em sua forma teórica, lógica e coerente, dando
assim uma das teses referidas a legitimação do serviço social. Esta não é apenas uma
correlação mecânica, e sim uma correlação lógica, onde é fácil perceber e identificar a
compatibilidade entre cada um. É está característica que permite a gênese e a legitimação do
serviço social e as políticas sociais.
As políticas sociais e o serviço social têm um vinculo genérico devido ao seu
desenvolvimento paralelo, e tem uma funcionalidade em relação ao sistema socioeconômico e
político.
As políticas sociais são vistas pelo Estado como instrumentos de combate à miséria e
de redução das desigualdades sociais. O Estado é visto como um representante do bem-
comum, visualizado pela sociedade, como um instrumento que atende de forma igualitária, os
vários interesses da população sob uma perspectiva administrativa. Partindo desse
pressuposto que este é um promotor do bem-comum, as políticas sociais passam a existir
como forma de um instrumento que serve para reequilibrar a diminuição das desigualdades, e
devido a esta lógica, há um vínculo que se entende a gênese do Serviço Social como a
profissionalização da filantropia.
Segundo Junqueira apud Batista (1980, p.50), eles caracterizam a realidade social
como desigual em relação às oportunidades que oferecem,e concebe as políticas sociais como
objeto de intervenção do assistente social. Nesse sentido, a autora define estas como um
conjunto de diretrizes que orientam a ação governamental no que diz respeito:

335
 Ao atendimento as necessidades básicas do homem;
 A otimização dos níveis de vida da população;
 A equalização de oportunidades;
 A adequação ou reformulação das estruturas, instituições e sistemas, com vistas a que
venham a responder as exigências da efetivação da própria política.
É devido a este contexto histórico que o serviço social é inserido na divisão
sociotécnica do trabalho, no início de uma sociedade capitalista na fase monopolista, e devido
ao contexto histórico de sua origem, o assistente social é legitimado profissionalmente como
um executor terminal das políticas sociais, onde estes desenvolvem seus papéis a partir das
funções e atribuições desempenhadas pelo Estado.
É com este pensamento que o Serviço Social surge como uma profissão vinculada à
execução de políticas social, e visão do Estado diante do Serviço Social passe a ver o
profissional legitimado, como um profissional que desempenha a função de prestação de
serviços, através da função social.
É a partir da perspectiva “endogenista” e particular, que o Serviço Social como uma
etapa tecnificada da caridade e da filantropia, e a profissionalização desta implicaria como
sujeito, a constituição da profissão do Assistente Social, e como um instrumento, a elaboração
de políticas sociais, com isto este profissional é visto apenas como um executor terminal de
políticas sociais, destinados apenas a cumprir e desempenhar papéis e funções que são
atribuídos pelo Estado.
Sendo assim,o Assistente Social passa a ser visto como um profissional do Serviço Social
que ressaltam os aspectos políticos e econômicos das políticas sociais,associando as mesmas a
gênese do serviço social, vinculadas ao projeto ético-político.Nesse contexto, as políticas
sociais são visualizadas como mecanismos de articulação, tanto de processos políticos, quanto
econômicos.
A condição de trabalho assalariado como elemento constitutivo de ordem social

“natural”, ao mesmo tempo em que propõe como objetivo fazer da prática
profissional um instrumento de reconhecimento da pessoa do trabalhador, enquanto
indivíduo particular, enquanto “sujeito”. Os efeitos da exploração capitalista do
trabalho são reconhecidos e transformados em “problemas sociais” justificadores da
ação profissional; mas não se colocam em questão as raízes históricas dessa
exploração. (IAMAMOTO, 1992ª, p.28-9)

336
É a partir dessa perspectiva que não se pode analisar o serviço social apenas como
uma profissão que executa as políticas sociais, pois apesar de ser uma profissão que é
vinculada a contratação deste através do Estado, há leis que regulamentam a profissão e um
código de ética, que rege a profissão. Pois ao mesmo tempo em que o profissional é um
trabalhador assalariado, o mesmo tem uma conduta a seguir e sua prática profissional, tem
objetivos e metas a serem alcançadas.Portanto, é necessário haver o reconhecimento deste por
parte do Estado enquanto pessoa, indivíduo particular, e até mesmo como sujeito.
O fato de o Serviço Social ser regulamentado como uma profissão liberal, embora
em choque com sua prática efetiva, que depende de uma relação contratual de
trabalho com as entidades empregadoras, atribui ao profissional certas prerrogativas,
como o respeito ao código de ética, que lhe preservam um certo poder de barganha
diante das instituições,na defesa de suas próprias iniciativas.( IAMAMOTO, 2004,
p.51)
O Serviço social intervém nas relações sociais entre a burguesia e proletariado, apesar de ser
um profissional liberal, ele entra em choque na sua prática profissional, pois o profissional tem que
atender as demandas da realidade social, mesmo sendo contratado pela burguesia.E diante desta
perspectiva, o profissional tem que se articular e saber intervir diante de sua efetivação, tendo normas
para serem cumpridas e interesses dicotômicos, é nesta realidade que o assistente social precisa ser
criativo,propositivo e saber articular as relações sociais.
Logo, o código de ética traz nos seus princípios fundamentais “a ampliação e
consolidação da cidadania, considerada tarefa primordial de toda sociedade, com vistas à
garantia dos direitos civis sociais e políticos das classes trabalhadoras” (BRASIL, 2012).
O entendimento sobre política social, como ações que procuram diminuir as

desigualdades sociais, geradas a partir das “naturais” diferenças entre os sujeitos e suas
relações na sociedade, como mercado no desenvolvimento do capitalismo a partir do
posicionamento do Estado.
As políticas sociais são vistas como o resultado de um maquiavelismo do capital,
através de acumulação onde não há uma analise dos limites que lhes são imposto pelo capital,
estas visualizadas pela própria realidade através de lutas sociais. Devido a esse

337
contexto,implica a análise da movimentação do capital atrelado ao desenvolvimento dos
movimentos sociais.
Surgindo assim, no momento em que começa a ser questionado o mercado como
instância distributiva e equitativa, é a partir dessa percepção que há a necessidade de
intervenção do Estado, a essas ações são denominadas Políticas Sociais, e nesse momento é
vista como uma alternativa para solucionar as desigualdades sociais.
Neste momento as políticas sociais têm como perspectiva um caráter compensatório,
paliativo e corretivo, pois para o Estado essas desigualdades sociais seriam solucionadas
através das políticas públicas, com a finalidade de reverterem ás desigualdades produzidas no
mercado em conseqüência do desenvolvimento capitalista.
Partindo desse pressuposto, Jorge Graciarena (1982, p.77) diz que: “As políticas
sociais [...] são elaborações apendiculares, cuja função central é a correção, mediante a
assistência social dos efeitos malignos que produz uma determinada estratégia do crescimento
capitalista”.
As intervenções do Estado diante das políticas sociais são vistas através de “medidas
de política social”, ou seja, elas passam a existir como forma de diminuir as desigualdades
sociais existentes em decorrência do surgimento da questão social,passando a serem
apresentadas como “problemas sociais” parciais, tentando solucionar estes “problemas
sociais”, surge assim a implantação da assistência, previdência social, prestação de serviços,
proteção jurídica, construção de equipamentos sociais e subsídios. Podendo ser também
visualizadas por domínios da política social, sendo estes: saúde, educação, habitação, serviços
sociais, informação e defesa do consumidor. Tendo características e objetivos imediatos,
podendo ser caracterizado como curativos e preventivos, ou ainda em primários, secundárias e
terciárias, terapêuticas e promocionais.
As medidas sociais podem ser classificadas ainda, como critério de extensão e
profundidade. É através desta que as políticas sociais que são selecionadas por categorias, e é
nesse contexto que há o caráter de exclusão social, são classificadas em grupos sendo eles:
por idade (crianças, jovens, velhos), por critérios de normalidades/anormalidades (doentes,
excepcionais, inválidos, psicóticos, mães solteiras, desacatados sociais, delinquentes e etc).
Pode-se visualizar que este tipo de classificação das populações-alvo das políticas sociais,

338
pode ao mesmo tempo em que se dividem, também se fragmentam, tendo como objetivo
controlá-las esconder da população as relações dos problemas existentes, e realizar uma
etiquetagem que tem a finalidade de isolá-las da sociedade.
Através deste discurso, temos a fácil percepção que ao implantar políticas sociais com
intenção de reintegrar os desviados sociais, são marcados pela própria política em si,passando
a nomear essas pessoas oficialmente como anormais. A própria política social descrimina a
população, devido à fragmentação de classes, dividindo-as através de critérios de grupos.
Nesta perspectiva pode-se visualizar que as políticas sociais são vistas como, forma de
compensar as desigualdades e de amenizar as calamidades existentes através da assistência
social por meio de políticas públicas. O Estado busca “a exaltação” do “bem-comum” e a
“naturalização” da origem das desigualdades e da pobreza, pois as políticas sociais são vista
como a melhor forma de “redistribuição” e com isso o Estado tem o intuito de reverter as
desigualdades existente, na qual foram originadas com o desenvolvimento do capitalismo.Os
aparelhos sociais passam a existir pela classe dominante para subjugar e realizar, a total
submissão total do proletariado as classes dominantes.
Devido a esta, a política social funciona através de uma gestão do Estado da força de
trabalho, articulando as pressões e movimentos sociais dos trabalhadores com as formas de
reprodução exigidas pela valorização do capital e pela manutenção da ordem social.
As políticas sociais do Estado não são instrumentos de realização de um bem-estar
contemplativo, não são apresentadas como medidas boas em sim mesma como apresentam ser
apresentá-las, os representantes das classes dominantes tecnocráticas estatais. No contexto do
estado estas só podem ser entendidas através da estrutura capitalista e no movimento histórico
das transformações sociais, é necessário compreender de maneira dinâmica a relação entre o
Estado e o processo de acumulação de capital.
A intervenção do Estado diante das políticas sociais é realizada através de “medidas de
proteção social,onde são transformadas através da implantação da assistência, de previdência
social, de prestação de serviços, de prestação jurídica, através desta as políticas sociais
passam a ser vista como a proteção do consumidor por procedimentos educativos e também
até mesmo por construção de equipamentos sociais e de subsídios, com isto há a transferência
das políticas sociais para essas áreas.

339
Essas “medidas sociais” podem ser classificadas como critérios de extensão e
profundidade. É a partir desta que as políticas sociais passam ter um caráter seletivo e
excludente e a ser apresentada em função de certas categorias da população, sendo estas
representadas: os grupos alvos, classificados por idade, onde serão representadas por crianças,
jovens e idosos. Nos critérios de anormalidade, estão: doentes, excepcionais, inválidos,
psicóticos, mães solteiras e desacatadas sociais. As intervenções das políticas sociais por parte
do Estado, também são definidas por fins imediatos, curativos e preventivos e ainda por
primárias, secundárias e terciárias, terapêuticas e promocionais.
É esta seleção e exclusão que permite classificar as populações-alvo das políticas
sociais, pois ao mesmo tempo em que divide ela fragmenta tem-se como objetivo controlar e
realizar uma seleção, permitindo com estas a fazer o isolamento, estas características de
exclusão transformam estes grupos em fracassados, anormais e desadaptados. Pois na medida
em que implementadas as políticas sociais, onde a intenção é reintegrar essas pessoas acabam
acarretando uma marcação passando a ser definido como anormal.
Esta função ideológica das políticas sociais passa a ser desmistificadas, na medida em
que a problemática é colocada no contexto geral da economia e do Estado capitalista.
As políticas sociais setorializadas, contribuem para fragmentar e separar as distintas
camadas da classe operária, passando a adotar um diferencial para cada uma, que está
relacionado à inserção nos diferentes modos de produção de uma formação social.
Diante o cenário capitalista,o papel do Estado é de garantir as condições para o
funcionamento do mercado,pois ele é a garantia dos direitos de ter necessidades atendidas
pela sociedade,pois as pressões e as contrapressões são resultantes de um pacto dinâmico
conforme as forças econômicas e políticas.Sendo assim, a política social funciona como uma
gestão estatal da força de trabalho, estando articulado as pressões e aos movimentos sociais
dos trabalhadores, juntamente com as formas de reprodução que são exigidas pela valorização
do capital para manter a ordem social.
Sabendo que o Estado não dar a garantia das condições de funcionamento do mercado
e nem a garantia de direitos e a necessidade da população que deveria ser atendidas,e sim que
ele apenas garante a manutenção das condições gerais de reprodução do capital e
produção,passando a assumir os investimentos que demandam recursos públicos afim de

340
assumir investimentos que demandam recursos, transformando assim por meios de favorecer
e estimular o capital. Logo, percebe-se que as políticas sociais são vistas de forma
contraditória,pois não visam o interesse de atender as necessidades da população e sim como
forma de interferir diretamente e indiretamente na força de trabalho, gerando uma forma de
mercantilização das relações sociais,onde a força de trabalho é vista como mercadoria e
produtora da mais-valia.
Considerações Finais
Nota-se que as políticas sociais não são visualizadas como ações que procuram
diminuir as desigualdades sociais, que são geradas através da questão social, e que o Estado
não busca atender as reais necessidades da população, pois além de fragmentar as políticas
sociais em setores e classes passam a excluir parte da população, na verdade não buscam
diminuir as desigualdades sociais e sim mascarar a realidade e manter as desigualdades
sociais, pois não há políticas públicas voltadas para atender as demandas da população, que é
a principal afetada com tudo isso. O Estado busca através das políticas sociais visa seu
próprio interesse, passando assim a gerar mercantilização da força de trabalho, apenas
atendendo os que lhe convém e os seus próprios interesses.
Dessa forma, o Estado é o verdadeiro comitê executivo da burguesia, onde desde sua
primeira intervenção tem a ótica de minimizar as
problemáticas sociais, expressão por diversas formas da questão social, que passa de
caritativa, benevolência e filantropia com participação da Igreja e seu desenvolvimento de
manter a ordem social. Com a Constituição Federal de 1988 ocorreu muitos avanços na área
social, porém com o ajuste neoliberal hoje em atendimento ao sistema econômico se tem
Políticas Sociais compensatórias para as desigualdades sociais, um retrocesso na consolidação
dos direitos sociais.
Referências
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profissão. - 10ª. ed. rev. e atual. - Brasília: Conselho Federal de Serviço Social, 2012.

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343
PÓLOS DE CRESCIMENTO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA
DISCUSSÃO SOBRE O CARIRI CEARENSE
Rafaela de Freitas Barroso105

Francisca Laudeci Martins106
RESUMO: O desenvolvimento regional aponta o mercado como indutor desse crescimento. Este
desafio, no entanto produz a movimentação da sociedade em busca da superação da problemática a
partir de ações efetivas que possam deter ou reverter impactos tais como desemprego associado a
partir da interiorização do desenvolvimento. O presente trabalho objetiva discutir as relações entre
crescimento e interiorização na região do Cariri cearense, ao permitir a possibilidade de resultados
ainda que positivos das estruturas de produção em termos de desenvolvimento regional, diante das
desigualdades nacionais atribuídos ao mercado interno. A metodologia utilizada baseou-se na pesquisa
bibliográfica, as fontes documentais tais como, documentos oficiais, jornais e revistas. Desse modo,
concluímos que em decorrência desse cenário, a economia do Ceará está em foco como sendo
sinalizada entre os grandes aportes para empreendimentos significativos que irradiam benefícios sobre
a cadeia como um todo. Mesmo assim, no espaço produtivo ainda tenta-se preservar um investimento
mínimo e sólido em algumas regiões. Assim avalia-se a política regional sustentada pela participação,
em específico no Cariri cearense, e encontra efeitos negativos em suas estruturas produtivas quando o
crescimento da economia regional é caracterizado e determinado pela tecnologia e pelo capital
humano.
PALAVRAS-CHAVES: Interiorização, Estruturas de Produção, Desenvolvimento Regional.
ABSTRACT: Regional development points the market as inducer of that growth. This challenge
however produces the movement of society in search of overcoming the problems from effective
actions that can halt or reverse such as impacts associated with unemployment from the internalization
of development. Thus, the present study aims to discuss the relationships between growth and
internalization in the region of Brazil, to allow the possibility of Ceará results even though the
structures of production must be positive in terms of regional development, on national inequalities
that are assigned to the internal market. The methodology used was based on bibliographic search, the
documentary sources such as official documents, newspapers and magazines. We found that as a result
of this scenario, the economy of Ceará is in focus as being flagged between the major contributions to
105
(Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade Regional do Cariri – URCA, Especialista do Curso de
Especialização em Desenvolvimento Regional do Departamento. de Economia da URCA e Estudante de Pós-
Graduação em Matemática do Ensino Médio- URCA). Telefone: 3523-8703/8836-6726
106
(Doutora em Educação pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro– UERJ, Professora Adjunta e Chefe
do Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri (URCA) e Coordenadora do Grupo Ecos de
Pesquisa em Economia Solidária e Sustentabilidade. Tem experiência nas áreas de Economia e de Educação com
ênfase em Economia Regional e Urbana, atuando principalmente nos seguintes temas: desenvolvimento local
sustentável, políticas públicas, agricultura familiar, desenvolvimento regional, condições de vida e formação de
professores).

344
significant endeavors that radiate benefits over the chain as a whole. Even so, in productive space still
trying to preserve a minimal investment and solid in some regions. Thus assesses the regional policy
supported by participation, specifically in Cariri, Ceará and finds negative effects on their productive
structures when the growth of the regional economy is characterized by technology and by human
capital.
Word-key: Internalization, Production Structures, Regional Development
INTRODUÇÃO
A globalização favoreceu alguns setores e outros não. O interesse de grupos de
liderança locais pela mão de obra qualificada, a busca incansável do aprendizado e inovação
além de uma melhor infraestrutura possibilitaram um maior aprofundamento e amparo de
programas, ações de bancos privados e agencias multilaterais que atendessem o fator
financeiro dessa aglomeração. A taxa de mortalidade de muitas empresas aumenta o grande
número de trabalhadores desempregados. O peso da burocracia e dos impostos é responsável
pela maioria dos casos. Assim, uma região consegue valorizar suas vantagens e mobilizar seus
recursos umas diferentes das outras. Enfatizando os conflitos estruturais e de classe, a
“relação entre Estado e capital em sua intervenção sobre o espaço” é primordial.
Cabe considerar ainda que, segundo o autor francês, o fato de “todo campo político
tende a organizar-se em torno da oposição entre dois polos” (BOURDIEU, 1989, p.179). Na
acepção de Bourdieu atribui a esse conceito: um “lugar em que se geram, na concorrência
entre os agentes [...], isto é, esses dois pólos não existem de modo isolado e, sim, em relação
permanente, podendo-se afirmar que o desenvolvimento de um se dá, em grande parte, em
contraposição ao do outro”.
O Estado brasileiro vai prover o Nordeste e seus subespaços serem analisados quando
apresentarem interesses especulativos para o capitalismo que na lógica de mercado transfere o
poder político para a região, ou seja, mobilidade do fator de produção. Diferentemente da
lógica de desenvolvimento que amplia a região para o território haja vista possui aspectos
multifacetados que retraem o domínio político.
Tendências da cumulação privada, reforçadas pela ação estatal, quando comandadas

pelo Estado brasileiro, fizeram surgir e se desenvolver no Nordeste diversos
subespaços dotados de estruturas econômicas modernas e ativas, focos de
dinamismo, em grande parte responsável pelo desempenho relativamente positivo

345
apresentado pelas atividades econômicas na região. Tais estruturas são tratadas na
literatura especializada ora como “frentes de expansão”, ora como” polos
dinâmicos”, ora como” manchas” ou “focos” de dinamismo a te como “encraves”
(Texto: Nordeste: herança de diferenciação e futuro de fragmentação Revista
Estudos Avançados do IES/USP. São Paulo: Janeiro/Abril de 1997: 7-36, p 21).
O mecanismo e a fragmentação foram elementos marcantes presentes nas empresas

que valorizaram a compreensão do processo produtivo em detrimento à compreensão
sistemática que se tinha do espaço como um todo integrado e harmônico.
O controle do capital produtivo no Nordeste com o apoio de incentivos federais não é
produto de investidores locais, e sim de grandes grupos econômicos que concentram seus
empreendimentos de forma seletiva em busca de articular com outras regiões do país ou do
exterior uma política de integração competitiva, paralelamente ao crescimento do setor
privado para promover à reestruturação econômica.
Nesse contexto, novas formas atuam no sentido de favorecer as exportações, inserir
mudanças tecnológicas que reduzem os custos de investimento, destacar o papel da logística
nas decisões de localização dos estabelecimentos e oferecer uma proximidade das diversas
atividades para o cliente final. Assim, os governos locais estimulam os requisitos locais
(incentivos fiscais entre outros) e a flexibilidade de recursos humanos qualificados (como
centros de produção de conhecimento e tecnologia próximos eficientes dotados de
infraestrutura econômica) para consumidores de alta renda. Enfim, “o governo busca ampliar
a competitividade de espaços que já são competitivos”.
Segundo Keynes, havia um papel permanente para o governo, o que não deve ser
confundido com a substituição dos mercados privados pela ação do Estado na determinação
do investimento, mas sim relacionado à adoção de políticas econômicas voltadas tanto para
impulsionar a demanda agregada, quanto para criar um ambiente seguro no qual os
empresários se sintam estimulados a realizar novos investimentos.
A política posta em prática no Ceará para desconcentrar a produção, embora esteja
ainda em fase embrionária, tem dado sinais de ser este o caminho corretamente escolhido para
buscar o desenvolvimento econômico. Apesar de alguns transtornos e da falta de entusiasmos
dos gestores locais em torno dessa meta, as experiências iniciais demonstram o peso efetivo
representado pelo processo de industrialização para modificar o perfil econômico do Estado.

346
Os desequilíbrios causados pelas estiagens estão sendo combatidos com o fomento à
produção industrial. [...] Visto por este prisma, este esforço industrial abriu, no
interior, entre 1999 e 2006, em média, 23 mil empregos, formais a cada ano. De
2007 a a2009, a média anual se elevou para 48 mil vagas. Onde há indústria, a seca
não produz tanto efeito devastador (DN, EDITORIAL, 23/02/2010, P. 2).
O processo de crescimento econômico tende a ser mais afetado com as mudanças

climáticas diferentemente do tratamento tradicional dado ao tema, relacionando-o com as
causas estruturais dos problemas regionais. Essa mudança na forma de enxergar os pilares dos
problemas regionais também deu lugar a novos desafios emergenciais. No cenário constituído
frente à crise internacional, o país permitiu a possibilidade de aplicação em processos
industriais ambientalmente corretos para adaptar a produção às mudanças do clima, onde
todas as culturas sofrerão redução nas áreas com baixo risco de produção.
A interiorização do desenvolvimento volta a dominar o debate político, tendo em vista
não haver outra possibilidade para corrigir as desigualdades entre as regiões naturais do
Estado, aproveitando o potencial existente. A descentralização da maior parte das indústrias
da região metropolitana de Fortaleza não proporcionou ainda o desenvolvimento esperado,
mesmo já tendo beneficiado alguns municípios com a receita tributária, porém esse
descompasso entre os benefícios levados aos parques industriais e a ausência de investimentos
em infraestrutura, qualificação de mão de obra, habitação, abastecimento de água, saneamento
e esgoto, saúde e educação tem agravado seus problemas urbanos.
A legitimação de desenvolvimento local, a identidade regional e organização do
espaço traduzem um campo ideal propicio de recurso bem como todo avanço nos mais
diferentes setores: educação, saúde, transportes, comunicações, etc. trata-se de um campo de
oportunidades oferecidas à população solicitando o apoio institucional da sociedade voltado a
circulação do conhecimento como recursos para expressar suas necessidades e reivindicações
de maneira conjunta e organizada desejando mudanças qualitativas na vida das sociedades
contemporâneas.
A construção de uma nova sociedade em função da globalização rompe toda a
pretensão de única, acessível a todos. O processo de produção, circulação e consumo de bens
culturais é diferenciada e também desigual devida toda a história da civilização. As grandes
forças que atuam no mercado iniciam a construção de identidades regionais ou particulares
que promovem a revalorização da tradição dentro do contexto atual.

347
À medida que as reformas estruturais aumentam, o grande desafio enfrentado pelo país
é exatamente um ambiente econômico, institucional e político favorável ao investimento e a
inovação.
POLOS INDUSTRIAIS: PROPECÇÃO DE EMPREENDIMENTOS

De acordo com dados do Instituto de Desenvolvimento Industrial do Ceará (Indi),
mais da metade dos estabelecimentos no setor industrial (56,75%) estão na capital. Do interior
apenas os polos de Sobral e Juazeiro do Norte se destacam, com2, 33% e 6,03%,
respectivamente. Segundo Jair do Amaral Filho, apesar de ser a terceira economia do
Nordeste, o modelo industrial no Ceará é concentrador, o que agrava as desigualdades
econômicas entre a Região Metropolitana de Fortaleza e o restante do Estado. Segundo Eloísa
Bezerra, economista do Ipece (Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará)
pondera, no entanto, que a implementação de indústrias depende das potencialidades naturais,
da forma de cadeias produtivas e o aporte de infraestrutura em cada município ou região,
tendo em vista que estes fatores constituem elementos que darão sustentabilidade aos
empreendimentos.
Na década de 70, a urbanização invadiu localidades provocando a marginalização,
violência e surgimento de favelas em locais acidentados. As periferias foram tomadas e
ocupadas pela população em busca de trabalho, renda, acesso de bens e serviços que estavam
alocados somente nos centros urbanos.
Nos anos 80, desenvolveram polos de crescimento e organismos regionais que ficaram
no auge. A competitividade local já é um processo interno capaz de agregar valores sobre a
produção, mas utilizando o desenvolvimento endógeno de cada empresa, a base de decisão
passa a ser autônoma e não mais pelo planejamento central (Estado). A relação de troca
existente na aglomeração evidencia um início de grau de cooperação entre os empreendedores
que começam a constituírem do capital social que lhes permitem acessar recursos (inovação
tecnológica e conhecimento) entre si para complementar a sua economia, que com isso
atrelam o desenvolvimento local.
Cada território busca encontrar sua potencialidade, aumentando sua especificidade e
diversificando seus negócios. A preocupação de cada região está em encontrar uma alternativa

348
para inserção no mercado internacional. Esses polos de desenvolvimento foram criados com a
importância de diminuir os custos de transportes, de aumentar a disponibilidade de matéria-
prima, de ampliar o mercado e as economias de aglomerações. A interação dinâmica que se
concentra nas aglomerações revela as vantagens comparativas das relações horizontais entre
as firmas (como clientes em comuns e impulso inovador) como a competitividade sistêmica
que tem como maior peso as ações e políticas de apoio específico para articular uma maior
autonomia das regiões.
A abertura da economia nos anos 90, as relações do Brasil com o mundo
industrializado resultou no aumento do grau de dependência e associação financeira
privilegiando o espaço para a atuação das multinacionais. O capital privado foi encarado
como fonte única capaz de gerar crescimento e desenvolvimento renovados, apesar de
consequências notórias mediante lucros excessivos, condições de emprego insatisfatórias,
concentração do poder econômico tudo isso combinado em um ambiente das empresas
favorável e aceitável pela iniciativa governamental.
Alguns conhecimentos de natureza econômica e de grandes mudanças ocorridas na
economia regional modificaram a formação do mercado interno e o ajustamento das regiões.
Durante o processo de urbanização das cidades foi atribuída à concentração das indústrias em
áreas onde a divisão de trabalho seria um dos fatores favoráveis ao empresário pela facilidade
de acelerar o crescimento e atender às industriais não só a matéria-prima como também
atividades subsidiárias. A cidade apresenta ainda desafios constantes de organização e
interação.
A partir de 2000, O Brasil acelera sua urbanização chegando a uma fase distinta de
produção e organização do espaço, considerando demograficamente os estados mais
populosos e desenvolvida e as regiões de fronteira.
Pode-se identificar um duplo padrão de urbanização no Brasil. [...] De um lado, um

adensamento regional e uma concentração populacional em grandes e médias áreas
urbanas, principalmente em regiões metropolitanas e na região mais industrializada.
A concentração da riqueza e da pobreza nas regiões metropolitanas aprofunda
conflitos e confrontos de classes enquanto a desconcentração urbano-industrial sobre
as cidades médias, e mesmo cidade pequenas vizinhas. De outro, a extensão da
urbanização sobre amplos espaços regionais através das redes de transporte,
comunicações e serviços integra as múltiplas e distintas espacialidades (re) qualifica
as relações urbano-rurais, mudando natureza da urbanização do país [...], articulam-

349
se ações políticas locais e distantes, em processos de competição e cooperação cada
vez mais complexos e plurais. (MORAIS, P. 8, 2007)
No caso específico da região do Cariri cearense, o que se tem visto é um processo de

crescimento construção, destruição e reconstrução das cidades, devido à presença cada vez
mais frequente de grandes capitais que passam a investir fortemente nas regiões periféricas e
nelas passam a definir a sua própria dinâmica socioeconômica. Ao analisar o desempenho dos
fatores de políticas econômicas para o desenvolvimento da região do Cariri poder-se-ia citar
as desigualdades sociais e a ineficiência de políticas públicas como determinantes da
capacidade da mesma em responder os efeitos da globalização e da competição. Esse
desequilíbrio regional não poderá ser ajustado simplesmente pela lógica do mercado. O
compromisso do poder público e de organizações privadas traria um impacto significativo de
dentro da economia, consolidando um conjunto dinâmico de economias próximas para
revitalizar a região, atraindo investimentos, gerando emprego aumentando a qualidade de
vida.
O surgimento de novos espaços de consumo, de aumento da população em busca de
novas oportunidades de emprego e negócios desencadeiam um conceito dinâmico que tem
questionado paradigmas de desenvolvimento regional. Essa nova região muitas vezes em
espaço geográfico com potencialidades ainda não exploradas, talvez por requerer tempo de
observação, pode reforçar o equilíbrio de um contexto socioeconômico.
Esse espaço produtivo, público e privado, exploram novas oportunidades para
promoverem uma integração produtiva da região já articulada pela proximidade entre elas.
Para dar suporte a tal exploração, o trabalho realizado por um conjunto de pesquisadores sob a
orientação de Leonardo Guimarães Neto, encontra-se publicado em Affonso e Silva (1995)
fortemente explica que:
Tais fontes foram criadas e se tornaram atraentes em regiões como o Nordeste

graças aos investimentos governamentais ou à intervenção que passaram o produtivo
estatal, ou, ainda, graças aos estímulos fiscais que passaram a ser oferecidos aos
empreendimentos privados que se instalassem na região. A integração produtiva é
em grande parte resultante das novas formas de atuação que o estado brasileiro,
sobretudo sua esfera federal, passa a adotar a partir dos anos 60 com relação às
partes economicamente mais atrasadas do território nacional. (p.3)

350
O ambiente econômico formado por algumas regiões brasileiras aparece com
determinados aspectos que sem dúvida deixaram marcas profundas no longo processo de
evolução. As relações sociais de produção, especialmente as relações de trabalho (escravo,
livre ou assalariado) são consideradas por alguns estudiosos, uma influência direta quanto aos
aspectos mais gerais de distribuição de renda no interior da economia regional e da dimensão
e estrutura do mercado da região.
O crescimento econômico fez aumentar a elevação do padrão de vida apresentando a
forte concentração de riqueza, e, portanto renda regional. Com a ascensão da classe média,
mudanças na estrutura produtiva constituíram novos atores emergiram como o empresariado
local fortalecendo e investindo em setores modernos, sinalizando o surgimento de
profissionais qualificados para demandar as situações mais favoráveis a serviço da região.
Essa articulação provoca alterações significativas na estrutura produtiva da região e
nos seus processos de trabalho. Uma mudança qualitativa é a migração de capitais, isto é,
produzir em várias regiões brasileiras remodelando a concorrência inter-regional já existente.
O Estado centraliza seu papel atualmente na visão financeira, enquanto a questão regional é
vista como esfera produtiva. O beneficiamento da reforma estatal ficou para poucos. Assim o
novo paradigma prega a competitividade, tecnologia na produção e de gestão valorizando
fatores como a localização, gente qualificada, acessibilidade e principalmente articulação
entre universidade-empresa. Os investimentos em infraestrutura são direcionados para as
áreas onde já existe capacidade instalada e, todo o favorecimento dado gera impactos no
sentido de lavar melhorias de condição de competitividade para os polos dinâmicos.
Do ponto de vista do setor privado, o governo através de incentivos fiscais redefine a
dinâmica da região e promove uma tendência à fragmentação. Que dizer que induz uma
abordagem seletiva que não dá conta da diversidade das situações existentes. A problemática
regional termina estabelecendo rivalidades e aumentando a miséria. A população desse espaço
mapeado tem que aprender todas as possibilidades de sobrevivência e interrrompe um
processo de construção para vivenciar uma invasão sobre o qual será conduzida.
Notadamente a presença das unidades fabris no interior do Estado provoca resultados
impactantes de suma relevância na economia local. Dentre as motivações para migrar para o
setor industrial estão à perspectiva de agricultores tornarem-se operários assalariados com

351
todos os direitos e benefícios trabalhistas e muitos sequer deixam seus lugares de origem e,
mais vão adquirido bens materiais até então nunca imaginaram possuir algum dia mediante o
trabalho pesado da enxada.
Entre os paradoxos, o mais relevante diz respeito à geração do emprego formal

quando a economia mais sofria os efeitos da estagnação internacional. O país foi
capaz de criar quase 1 milhão de empregos diretos, fruto do tratamento preferencial
atribuído ao mercado interno [...] Nesse período de sobressaltos para segmentos
como a indústria e o agronegócio, a taxa de desemprego situou-se em torno de 9%,
bem inferior a outros períodos de recessão econômica (DN, EDITORIAL,
18/03/2010, P. 2).
Como consequência medidas como a desoneração de tributos em eletrodomésticos,

carros e a expansão do crédito pessoal em bancos públicos conseguiram diminuir esses efeitos
e estimular o consumo das famílias brasileiras. Na avaliação do IBGE, este desempenho foi
motivado pelo aumento do poder de compra da população, em virtude ao crescimento da
massa de rendimento real efetivo dos assalariados (DN, NEGÓCIOS, 12/03/2010, P 10).
Ao mesmo tempo em que os investimentos da construção civil e do varejo no Nordeste
estão proporcionando às regiões taxas de crescimento do emprego formal, também acabam
ameaçando os empresários locais que precisam se adaptar e sofisticar suas estratégias de
marketing, tornando-as mais agressivas. Já as redes varejistas aceleram o ritmo de expansão
na região, aproveitando esse fenômeno de transformação onde modificar a forma de competir
faz-se necessário, chamando a atenção para a evolução do consumo das classes C e D, mais
sensíveis aos ganhos do salário e dos programas de distribuição de renda. O ritmo de consumo
das famílias manteve-se em alta, ainda que menor, por isso confirma-se o aquecimento no
mercado interno.
A desigualdade de renda ainda permanece no estado, apesar dos esforços para
diminuir a pobreza e diagnosticar melhorias no mercado de trabalho local. Os produtos estão
mais acessíveis a um número maior de consumidores. Os indicadores ajudam a compreender
o comportamento da economia nacional nessa fase de transição e de incertezas.
O comércio, em 2009, conseguiu aumentar suas vendas em 5,87%. O crédito

apresentou crescimento nominal de 19,7% no saldo de operações para pessoas
físicas, fechando o ano como volume significativo representando 45% do PIB. Os
rendimentos dos trabalhadores se mantiveram, ao longo do ano entre R$1.378,74 e
R$ 1.359,01. Contrastando com esses segmentos positivos a indústria e os

352
investimentos, responsáveis por quedas significativas de 5,5% e 9,9%, viveram uma
fase dramática no ano passado. A agropecuária também apresentou recuo de 5,2%
em decorrência da queda na produção e no fechamento de mercados importados
tradicionais. Mas no último trimestre passado, a indústria de transformação já
apresentava um crescimento de 5,6%. Os investimentos voltaram a crescer 6,6%
também no encerramento do na. O setor de serviços foi o único a apresentar
variações positivas, com crescimento de 2,6% (DN, EDITORIAL, 18/03/2010, P. 2).
A versão moderna do sertanejo não exibe mais o gibão de couro e seu cavalo e sim, a
substituição dos bens pela motocicleta. Mesmo assim percebe-se que as dificuldades são
permanentes no combate a sobrevida do gado. No interior do Estado, as migrações ainda
ocorrem agora sazonais. A maioria dos homens enfrenta a vida no corte da cana de São Paulo.
No entanto apesar dos sucessivos anos de seca, a maioria das comunidades rurais ainda não
aprendeu a conviver de forma sustentável com a aridez do sertão. As diversas práticas
tradicionais da agricultura que consiste no plantio exaustivo de uma cultura parecem estar na
contramão da modernidade, até mesmo porque historicamente o espaço foi trabalhado nessa
perspectiva, representa uma perda na diversificação alimentar do sertanejo.
A falta de água, o recurso mais elementar e indispensável provoca uma crise
socioeconômica na produção e se transforma em um problema político. A dependência dos
programas assistencialista nem sempre funcionam. As cisternas seriam uma tecnologia
lançada para dar autonomia no abastecimento de água no período de estiagem. Esta seria uma
alternativa para solucionar o abastecimento de água, para amenizar a situação, mas
infelizmente a presença das cisternas vive-se um paradoxo: as famílias dependem e esperam o
carro-pipa, além disso, considera-se essa tecnologia inativa quando se registra as cisternas
abandonadas ou em ruínas sem nenhum sinal de casa ou família próxima.
As políticas sociais voltadas para a população proporcionam a entrada na cadeia de
consumo. A renda familiar cearense não será o bastante e o suficiente para considerar avanços
na economia local e no país, se não há políticas voltadas para o combate da desigualdade nas
esferas municipal e estadual. Uma das conclusos apresentados pelo grupo de pesquisadores do
Laboratório de Políticas da Pobreza (LEP), vinculado ao curso de Pós-graduação em
Economia da UFC (CAEN) é de que apesar do Estado ter ficado em 1º lugar no Nordeste e
em 3º no Brasil no crescimento da renda per capita, entre 2006 e 2009, com variação positiva
de 21,89%; esse ganho não foi distribuído de forma equitativa. Pelo contrário, o abismo entre

353
os cearenses se expandiu ainda mais. Os menos favorecidos ficaram mais pobres e os mais
favorecidos ampliaram suas riquezas.
O Instituo de Pesquisa Aplicada (IPEA) projetou resultados do plano nacional de
transferência de renda, incluindo as aposentadorias, a Bolsa família e as medidas de
assistência social. Esse conjunto representa 20% total da renda familiar brasileira. Por essa
via, o sistema público de transferência de renda está interferindo no poder de compra das
famílias beneficiadas, com reflexos no mercado consumidor (DN, Editorial, 28/07/2010, p. 2).
Independentemente da situação a convivência com o Semiárido que se reflete não apenas no
solo, mostram-se insuficientes processos modernos para conter os avanços provocados pelas
mudanças climáticas que se alinham e convergem em grandes impactos não somente
ambientais como também sociais, econômicos e culturais.
O Brasil saiu da conjuntura da crise internacional muito antes do esperado. Entretanto,
seus efeitos se concentraram, de maneira perversa, no agronegócio e na indústria. Segundo
Marcelo de Ávila, economista da CNI (DN, Negócios, 16/09/2010, p. 4), os principais vilões
para a indústria foram à falta de crédito e a rápida redução da demanda externa por produtos
brasileiros. “O Ceará possui uma economia pouco aberta em relação ao mercado
internacional. Não é um estado que tem o setor exportador como seu carro-chefe, Nesse
sentido, teve certa imunidade. Nosso mercado fortalecido possibilitou o amortecimento desses
problemas. Portanto, a crise não impactou diretamente o Estado do Ceará”. Num viés mais
prático, isso corresponde que a recuperação entre os setores e os estados produtos tem sido
desigual, ou seja, os estados voltados para o mercado interno são os que mais crescem logo,
os menos afetados com a crise.
Os efeitos no desenvolvimento local refletem um balanço de “mais valias” e
“externalidades” inspirado por essa perspectiva de novas apropriações de espaços,
participação de novos públicos, estabelecimentos industriais e de serviços na região
apresenta-se com o intuito de despontar e puxar o avanço de municípios vizinhos, agregando
com todo o fluxo de pessoas que foi sendo direcionado para lá, novas atividades econômicas.
Esses novos ares de desenvolvimento regional formando aglomerado conhecido como
“Crajubar”- Crato, Juazeiro e Barbalha - que acabou se tornando até o momento a primeira e
única Região Metropolitana do Interior cearense. O Cariri cearense costuma ser visto como

354
um tipo de oásis no Sertão, tanto do ponto de vista ecológico quanto climático e hidrográfico.
Mas também por critérios culturais ele geralmente é classificado como uma região especial,
diferente do ambiente cultural sertanejo. Na prática, os investimentos públicos tendem a se
concentrarem em infraestruturas e em atividades diretamente produtivas em determinadas
regiões, criando ou reforçando os polos existentes. O crescimento têm sido desigual no
espaço, provocando fortes migrações inter-regionais, com o empobrecimento das regiões
periféricas onde restam as políticas que estimulassem a agricultura e a agroindústria, bem
como a pequena e média empresa. A ideia comum entre elas é a de que a inovação torna-se
endógena ao sistema produtivo, que possui um contexto regional.
AS INSUFICIÊNCIAS DO MERCADO SOBRE A NOVA COMPOSIÇÃO DO

PROCESSO PRODUTIVO
Tendo em vista os caminhos encontrados para a busca do progresso social no Brasil,
pode-se constatar que o país atravessa um processo de interiorização permitindo o
beneficiamento de algumas regiões não exploradas durante a ocupação territorial brasileira. A
indústria e as grandes obras de infraestrutura vêm à recuperação de antigas e criação de novas
estruturas na área de rodovias aponta uma nova rota de crescimento e desenvolvimento, rumo
à fronteira das metrólopes com pequenas cidades. O retrato oligopolista industrial brasileiro107
atuante nas grandes cidades ficou para trás. A Confederação Nacional da Indústria (CNI)
destaca que a produtividade na indústria brasileira na década de 90 cresceu a uma taxa média
anula de 8,4%. O pico do crescimento foi registrado em 1996, quando chegou aos 15% (O
POVO, 2001, p. 23).
A tese central atribuída pelo direcionamento do investimento industrial tornou essas
cidades compatíveis com o comércio e serviços públicos compatíveis com os grandes centros,
já que a descoberta das potencialidades e o poder multiplicador da indústria ajudam a corrige
distorções e empurra a economia do país para a formação do capital interno.
107
A estrutura altamente oligopolista na indústria brasileira implicava que taxas crescentes de crescimento
industrial afetariam gravemente unidades menores, fenômeno este que levaria, por sua vez, a maior concentração
industrial. Problemas sérios de instabilidade dinâmica eram, portanto inerentes a esse modelo de
desenvolvimento (TAVARES, 1977).

355
As diferentes economias crescem conforme sua atividade produtiva dominante. As
políticas de desenvolvimento regional fundadas nos pressupostos da Teoria dos Polos de
Crescimento, que buscavam implantar ações que possibilitassem uma melhoria gerar
desenvolvimento nas regiões e reduzir as disparidades regionais (PERROUX, 1977)
procuravam mostrar a dinâmica do espaço geográfico apontando o crescimento endógeno
como responsável pelo desenvolvimento econômico e social dos polos para a periferia. Na
sociedade contemporânea, esse modelo atrelado às condições de educação, significa um salto
para a melhoria na qualidade de vida. Algumas experiências de desenvolvimento e programas
de aglomeração em escala infra-nacional a partir dos anos de 1990 demonstraram que alguns
lugares conseguem potencializar suas vantagens e recursos melhores do que outros. Essas
diferenciações acentuam o contexto da globalização, ou seja, desequilíbrios não podem ser
corrigidos com planejamento central e lógica de mercado. Em um ambiente aberto, a
concepção de coletividade é um entrave ao desenvolvimento local em relação às condições de
políticas públicas existentes no país. O conceito de desenvolvimento local parte da ideia de
que algumas localidades dispõem de recursos econômicos, sociais, culturais, ambientais e
humanos que contém sue próprio potencial de desenvolvimento endógeno. Para Barquero
(2002):
“Quando a comunidade local é capaz de utilizar o potencial de desenvolvimento e

liderar o processo de mudança estrutural, pode-se falar de desenvolvimento local
endógeno”.
Essa temática bastante abrangente possibilita construirmos esse estudo pelo conceito
territorialidade quando indicamos não apenas o espaço físico, como também os atores locais
que contribuem com importantes iniciativas impulsionando relações produtivas de diferentes
segmentos. Essa abordagem aproxima formas de concentração acumulativa gerando um
ambiente espacial e econômico. A principal característica dessa estrutura é a exploração dos
recursos primeiramente na própria produção(quantitativa) e logo em seguida na sua
organização e distribuição (qualitativa). Dependendo do comportamento e aceitação dos
produtos, os interesses particulares do capitalista definiram sua dimensão reconhecendo que a
variação nas escalas representa um avanço na relação desenvolvimento e qualidade das
instituições.

356
Em tempos de globalização, é preciso que as comunidades locais e regionais se
organizem em torno do objetivo do desenvolvimento econômico. Destaca-se, assim,
o papel dos atores locais no desenvolvimento: universidades, centros de pesquisa,
prefeituras, agências de fomento à pesquisa, associações comerciais e industriais,
entre outros. Esses atores têm como papel estimular as inovações, reduzir os custos
de produção das empresas locais e estimular a ação das empresas nos mercados. O
sucesso dessa ação não será alcançado “se o sistema institucional não estimula a
interação entre os atores e o aprendizado coletivo através da cooperação e dos
acordos entre empresas e organizações” (BARQUERO, 2002, P. 31).
Todo o esforço contido tem o propósito de elevar a produtividade no conjunto

econômico local, aumentar a diversidade de diferentes níveis de atividade e promove a
parceria entre agentes públicos e privados para atender às demandas em termos de
infraestrutura e serviços. A modernização das empresas começa há mudar um pouco as linhas
de financiamento e pequenos estabelecimentos aponta o fator financeiro como principal
responsável que inviabiliza a evolução e sobrevivência no mercado formal.
A ideia básica do crescimento por polos, a partir do centro principal, envolvendo

centros secundários, fundamenta-se na maximização dos efeitos de indução dos
investimentos, em contraposição a uma política de dispersão dos recursos em todo o
espaço: o volume dos investimentos em cada área e setor seria tão pequeno que seus
efeitos não possuiriam a força suficiente para desencadear um processo de indução
do crescimento entre setores e regiões. O grande problema das políticas de
crescimento desequilibrado e polarizado são os desvios políticos, que se traduzem na
excessiva concentração dos recursos em certos setores e regiões, em benefício de
determinados grupos, em detrimento do conjunto da população (SOUZA, 2005,
P.95).
O governo incentivava o capital privado por meio da SUDENE com investimento

físico e não com investimento social no Nordeste no período entre 1970 e 1990. No início da
década de 90 até meados de 2006, após a Constituição Federal, emergiram programas sociais
que beneficiasse a região Nordeste. A então SUDENE perde a capacidade operacional até ser
extinta, assim o Estado torna-se dependente do FNE para financiamento de novos
investimentos. Nesse cenário alguns paradigmas da teoria econômica começaram a surgirem:
falha de mercado associada à falta de infraestrutura e educação, disponibilidade de recursos
para serem emprestados para o setor privado (FNE e BNDES) e especialmente falta de
recursos para o investimento público. As operações seguem uma ótica privada, elevando a
carga tributária e o Estado brasileiro com gastos “incha”. Ajustes provocados pela inovação
tecnológica fazem com que as ações públicas se tornem duvidosas e ocorre a deteriorização

357
das condições sociais. Assim mediante novo discurso de regionalismo emergiu do seu espaço
natural pra um paradigma de contrastes nacionais e ainda apresentou a necessidade de se
pensar em questões e incorporar diferentes espaços ainda ocupados pela região Sudeste.
Nesse processo ainda de profunda dependência econômica e submissão política,
iniciou-se novos olhares em busca nas áreas de arte, ciência ou propriamente a descoberta de
um novo perfil regional. Ao que parece, a mobilidade social diminuiu a distancia de cultura,
espaços, práticas, hábitos, costumes e conceitos. Com a centralização do poder, o próprio
desenvolvimento regional provoca uma posição na construção de uma identidade que suprisse
as diferenças e uniformizasse as realidades, tanto no interior de cada região como na sua
relação com outras regiões. Essa participação produziria uma imagem consistente no campo
político que pudesse aperfeiçoar investimentos indispensáveis que constituíssem essa nova
consciência de espaço. Infelizmente, o direcionamento dessa visão não conseguiu superara a
conivência do poder e desenvolvimento.
A estabilidade monetária conseguida pelo Plano Real apresentava novos desafios pela
retomada dos investimentos e crescimento econômico e as crises conjunturais tem imposto e
condicionado investimento concentrados em regiões mais dinâmicas e eficientes agravando as
disparidades regionais de renda e riqueza. As causas e ocorrências dessas medidas resultam
em crescentes problemas urbanos que alguns estudos realizados destacam entre os principais
problemas do desenvolvimento socioeconômico. Inspirado em Marx, o espaço deve ser
entendido como um tipo de mercadoria capitalista incluída no processo de acumulação e
valorização do capital.
Tendo em vista esse processo, a questão dos itinerários do capital será examinada
em dois níveis. Em primeiro lugar, dos deslocamentos que se têm verificado em
função de fatores primordialmente econômicos, ou seja, as mudanças na divisão
inter-regional do trabalho associados à dinâmica do mercado. Em segundo lugar, as
mudanças induzidas ou condicionadas por fatores institucionais (DULCI, 2002, P.
89).
As mudanças de caráter institucional após as primeiras privatizações em 1991

difundiram uma tendência de mercado pautada pela “integração competitiva que se constituía
em um acordo concentrado em respectivas regiões onde os respectivos governos e as elites
regionais detinham influencia sobre as mesmas, de acordo com a rede federativa de

358
composições políticas”. Nesse jogo especialmente no campo político o foco central era
baseado no modelo econômico que mais estimulasse empreendimentos de alta tecnologia.
Como não se pode deixar de lado, atraso e as implicações históricas no qual a região
nordestina passou a ser comparada a demais regiões, a mesma perspectiva pode ajudar a
explicar determinadas questões e tensões sociais, a utilização dos recursos manteve-se
desigual e sempre a margem do crescente fluxo de capitais estrangeiros. Essa escalada intensa
em prol da competição e valorização dos incentivos econômicos aprimorou a estrutura de
produção interna, dado o comportamento mínimo do setor público frente ao capital,
considera-se um meio de ajuste à realidade de caráter restrito levando em conta que as áreas
de mercado são economias urbanas de correntes da disponibilidade de infraestrutura.
A competitividade existente no mundo das regiões muitas vezes alimentado pelo
próprio governo estadual oferecendo concessões e incentivos fiscais repercutem diretamente
no processo interno de desenvolvimento local, haja vista as possibilidades de investimento
nas atividades econômicas, principalmente na indústria. Algumas estratégias variam conforme
a capacidade produtiva em função das potencialidades e de um ambiente favorável que
permita investir em parcerias de instituições aproveitando oportunidades. Essa ruptura do
subdesenvolvimento em regiões e distritos foi lançada a partir de 1970, quando se registra a
crise do modelo fordista de produção em massa.
Nesse sentido, o desenvolvimento endógeno eficientemente considerado por Barquero
(2002), ocorre graças à utilização produtiva do potencial de desenvolvimento possibilitado
quando as instituições e mecanismos de regulação do território funcionam. Baseado em
benefícios e trocas desiguais cidades e regiões divergem entre si dentro de uma mesma
atividade produtiva. Essa capacidade de criar um ambiente inovador, presente de recurso
humano qualificado e adequado a tender as diferentes necessidades de cada localidade
envolve um processo de compartilhamento e socialização do conhecimento, considerando
toda a articulação entre os atores institucionais.
Para Krugman (1991), os três primeiros momentos dessa revolução teria sido: i) a
nova organização industrial, que criou um conjunto de modelos de competição imperfeita; ii)
a nova teoria do comércio, que utilizou esse conjunto de modelos para construir modelos de
comercio internacional em presença de rendimentos crescentes; e iii) a teoria do crescimento,

359
que aplicou todo esse instrumental à mudança tecnológica e ao crescimento econômico e
finalmente a quarta onda da “revolução dos rendimentos crescentes/competição imperfeita, ou
seja, a produção de conhecimento dentro do espaço local.
O surgimento do aperfeiçoamento de novas áreas para a produção amplia novos
espaços produtivos. No processo de definição da região, alguns aspectos como a localização e
extensão muitas vezes seguem a unificação e outras a fragmentação. Segundo Gomes (1995),
a noção do referido termo está associada à unidade administrativa. Para ele, “a divisão
regional é o meio pelo qual se exerce frequentemente a hierarquia e o controle, na
administração dos Estados”. Na concepção de Brandão (2007), o “tecido regional é
frequentemente identificado como a malha administrativa, fundamental, que define
competências e limites das autonomias dos poderes locais, na gestão do território dos Estados
Modernos”. Percebemos, então, a presença constante da noção de poder, na elaboração do
conceito de região. A observação entendia como espaço imediato, apresentado pela
fragmentação da sociedade de forma isolada. Nessa perspectiva, a iniciativa da construção de
outros espaços manifesta-se através de uma ação social e coletiva. Os lugares dependendo do
seu aspecto físico e de sua configuração inserida no mercado fortalece o poder local e político
e assegura intensas relações comerciais para a formação de uma infraestrutura indispensável
às novas relações econômicas.
No caso específico das privatizações, a venda das empresas estatais direcionou os
recursos antes das contas públicas e para financiamento dos déficits de conta corrente para
investir em modernização organizacional privada visando à nova dinâmica de
competitividade. Ressaltando a necessidade do papel do estado para garantir além de serviços
públicos atenuarem os desequilíbrios regionais. Alguns países e regiões crescem e se
desenvolvem rapidamente por transformarem este crescimento em processos de
desenvolvimento. O Estado atuava como soberanos segundo um modelo hegemônico e
autoritário. Com a crise do estado desenvolvimentista na década de 80, enfrenta-se um vazio
de propostas e viabilidade econômica e recorre ao sistema financeiro internacional
globalizado para modificar sua economia. E assim, nos anos 1990 o enfraquecimento e a
condução das políticas necessárias para ordenação territorial e de desenvolvimento seguiram
um contexto neoliberal.

360
RESULTADOS E DISCUSSÕES
A interiorização do desenvolvimento pautado como caminho pra corrigir as
desigualdades entre regiões naturais do Estado deve se organizar a partir das potencialidades
já existentes. Por conta de a exploração industrial encontrar-se em um espaço definido
adequado de estoques de matérias-primas, benefícios tributários, qualificação da mão de obra
não proporcionou o desenvolvimento esperado em seu entorno. Aproveitando esse impasse
outras saídas foram encontradas no segmento da agricultura irrigada e a redução pecuária,
especialmente do leite para melhorar a renda e manter o homem no seu meio.
Dentro desse contexto podemos considerar que a implementação de uma indústria na
região do Cariri cearense numa economia incipiente faz seu Produto Interno Bruto (PIB)
aumentar, isto é muito claro. Enquanto o contraste da concentração das indústrias na Região
Metropolitana de Fortaleza e as iniciativas soltas no restante do Estado permanecem, o
governo diz buscar prover o Interior de políticas e infraestrutura necessárias para atrair
investidores através de que existem condições favoráveis para a implantação não apenas nas
áreas perto à Capital.
No entanto, quando se trata de setores industriais intensivos em tecnologia, os
investidores procuram além de incentivos fiscais, uma força de trabalho qualificada, bom
sistema educacional e uma infraestrutura sofisticada dotada de logística e proximidade do
mercado consumidor.
Com isso, percebemos que existe uma relação da questão da heterogeneidade regional
do Brasil para esclarecermos alguns recursos utilizados dependendo do caráter de
desenvolvimento de cada localidade. Esse emprego de mecanismos institucionais define a
concentração de incentivos fiscais destinados a Estados e municípios de forma desordenada
devidos o interesse do sistema neoliberal. Essa chamada “guerra fiscal” provoca
desequilíbrios regionais porque aloca vantagens financeiras, mas ao mesmo tempo
compromete as condições sociais e cria-se rivalidade entre os Estados.
Esse processo de desconcentração industrial marcou o final do século XX, e assim a
região do Nordeste ampliou seu papel no mercado nacional como produtora de bens
industriais de consumo e de bens intermediários. Ao mesmo tempo quanto à questão

361
ambiental, é o último orçamento que o governo brasileiro considera como a mais efetiva
contribuinte de cargas ambientais provenientes das atividades das micro e pequenas empresas.
Poucas alternativas, como por exemplo, somente a substituição da matéria-prima
principal trabalhada possibilitou uma redução dos impactos ambientais que este setor utiliza
como ferramenta de gestão ambiental.
Quanto à questão participativa dos agentes envolvidos, intensificou o processo de
trabalho de natureza artesanal como carro-chefe de competitividade, baixo custo de mão de
obra, porém com larga experiência no ramo. As empresas sem nenhum recurso tecnológico de
produção queixam-se sobre a aquisição de insumos, que são adquiridos fora do Estado. Os
recursos financeiros e humanos quanto à formação e profissionalização inexistem e
prejudicam o andamento dos trabalhos, aumentando as disparidades regionais. A dificuldade
de esclarecimentos e acompanhamento dos planos e programas governamentais propostos
para a implantação deste projeto naquela área residencial transforma na maioria dos casos um
risco que, sem os distintos graus de normas de controle acarrete uma evolutiva degradação do
ecossistema com atividades poluidoras.
Na prática, os investimentos públicos tendem a se concentrarem em infraestruturas e
em atividades diretamente produtivas em determinadas regiões, criando ou reforçando os
polos existentes. O crescimento têm sido desigual no espaço, provocando fortes migrações
inter-regionais, com o empobrecimento das regiões periféricas. O eixo temático ambiental
ainda não é focado como uma grande oportunidade de negócios e nem é um tipo de
investimento procurado pelo empreendedor, apesar do tamanho de empreendimentos na área
de geração de energias renováveis.
O produtor rural para ser um agente de desenvolvimento e para saber enfrentar as
adversidades climáticas necessita de capacitação e oportunidade para avaliar desde a evolução
dos mercados e das tecnologias num esforço positivo reduzirem ou pelo menos tentar
equilibrar a relação de troca dos produtos num território marcado pela aridez. A produtividade
no campo deve ser afetada estimulando migrações e aumentando a pressão sobre as áreas
urbanas, devido à intensificação de atividade que gera resíduos poluidores que demandam
mais recursos naturais. Vale ressaltar nesse contexto que a produção de alimentos no Brasil
vem basicamente da agricultura familiar, uma das mais vulneráveis às mudanças climáticas.

362
O Nordeste precisa retomar a influência política nacional exercida até passado recente.
Entre os paradoxos, o mais relevante diz respeito à geração de empregos quando a economia
sofria impactos da crise econômica mundial. Nesse período para o segmento da indústria, a
taxa de desemprego ficou bem inferior a outros períodos de recessão econômica, segundo
alguns jornais e estudos realizados. O crédito pessoal, o comércio, e os rendimentos dos
trabalhadores mantiveram-se com um volume bem significativo. Na maior crise mundial, o
Brasil conseguiu equilibrar suas dificuldades no mercado externo com a expansão do mercado
interno, graças ao seu desempenho, de modo a evitar o desemprego em massa. A retomada do
crescimento é uma realidade, em longo prazo, claro, mas promissor.
A utilização sustentável dos recursos hídricos e do solo alertou para os dilemas
geográficos e socioeconômicos enfrentados nas zonas rural e urbana. Uma intensa área de
industrialização onde prever ações mais eficientes para conter o desperdício de resíduos
sólidos; mais investimento para mudar e sustentar a qualidade e custos do processo produtivo;
pontos de escoamento da produção na recuperação e construção de novas rodovias;
otimizando o uso dos recursos e minimizando a criação de rejeitos; processos industriais
ambientalmente corretos apoiam a construção de parques eólicos para elevação da oferta de
energia elétrica para fortalecer a infraestrutura do interior, e também um maior investimento
em educação.
Considerando que toda atividade produtiva causa impactos no meio ambiente, o Banco
do Nordeste (BNB) vem esforçando-se para cumprir o papel de alavanca o desenvolvimento
sustentável regional, seja por meio de estímulo a práticas negociais que visam minimizar os
impactos ambientais e preservar/conservar a biodiversidades da região Nordeste, ou por meio
da oferta de crédito diferenciado para projetos que apresentem requisitos de sustentabilidade
ou ainda por exigências de licenças ambientais dos empreendimentos.
Essa mudança na forma de enxergar os eixos geradores dos problemas regionais deu
lugar a novas maneiras de programar ações contra os mesmos. As grandes obras contra a seca,
propagadoras de oportunidades de trabalhos ocasionais e pretensamente destinadas a resolver
o problema do abastecimento de água do semiárido, formuladoras pelo governo federal ao

363
longo de várias décadas, não lograram os resultados esperados, enquanto as desigualdades
sociais cresciam em ritmo acelerado. Isso levou a crer que a solução para os dilemas
enfrentados não consistia em atacar os fatores estritamente ambientais, mas perpassava por
elementos de ordem política, social, econômica, cultural, além da própria dimensão ecológica.
A preocupação sobre as mudanças climáticas serão intensas e contínuas quando a
relação homem/natureza desemboca em verdadeiras catástrofes. Os temas de maior interesse
com subsídios concretos em curto prazo seriam voltados aos interesses econômicos do que
praticado em ações para um diálogo consciente com o meio ambiente, contrapondo-se assim
ao enfraquecimento das instituições ambientais. Os riscos e soluções em pauta ainda têm um
longo caminho para a sustentabilidade.
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366
PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO A AGRICULTURAFAMILIAR
(PRONAF) NO MUNICÍPIO DE MAURITI-CE
Karine Maria Lobo Barbosa108
Antoniel dos Santos Gomes Filho109
Tiago do Nascimento110
Resumo: Este artigo tem por objetivo avaliar o desempenho do Programa Nacional de
Fortalecimento à Agricultura Familiar (PRONAF), linha de crédito no município de Mauriti - Ceará.
Especificamente, pretende-se descrever as características socioeconômicas e culturais dos
beneficiários, através de uma análise comparativa e cronológica da infraestrutura domiciliar e da
disponibilidade de bens de consumo e equipamentos tecnológicos; identificar os fatores de sucesso e
as deficiências além de investigar a atuação dos atores sociais envolvidos diretamente no referido
programa. Para tal, utilizaram-se dados primários, obtidos a partir da aplicação de questionário junto
aos beneficiários do PRONAF e entrevista com atores sociais beneficiados. A partir da análise dos
dados, foi possível verificar que os beneficiários se encontram em melhores condições depois da
implantação deste Programa, pois há um maior desenvolvimento regional e uma maior disponibilidade
de bens de consumo.Os resultados ainda demonstram que as principais vantagens do PRONAF são:
concessão do crédito a juros inexistentes, flexibilidade e dinamismo, bem como financiamento e
incentivo às atividades agrícolas. No que se refere às deficiências na execução do programa é
perceptível a escassa assistência técnica e capacitação, desvio na aplicação dos recursos e falta de
acompanhamento e fiscalização. Para os atores sociais entrevistados, o PRONAF é considerado um
programa favorável e de grande repercussão no município, existindo grande articulação dos
agricultores, principalmente por parte das associações existentes em cada comunidade rural.
Palavras-chave:PRONAF. Agricultura. Mauriti-CE.
1INTRODUÇÃO
O Programa Nacional de Fortalecimento à Agricultura Familiar (PRONAF), criado em
1996, vem se transformando a cada ano em uma das mais importantes políticas públicas que
incidem sobre o meio rural brasileiro, principalmente porque está presente na grande maioria
dos municípios do país, além de ter possibilitado a maior democratização do acesso ao crédito
e a visibilidade social de um público que até então tinha diversas restrições a recursos. Ao
108
Faculdade Vale do Salgado-FVS. (88)9963.1919 karine-maria@hotmail.com
109
Faculdade Vale do Salgado-FVS. (88) 8812.2331 antonielsantos@fvs.edu.br
110
Instituto Federal do Ceará-IFCE. (85)tiagonascimento962@yahoo.com.br

367
longo de sua trajetória, o programa sofreu diversos tipos de avaliações por distintos
segmentos da sociedade (Schneider et al. 2004). No entanto, pode-se observar que foram
poucos os estudos acadêmicos que procuraram analisar os impactos deste tipo de política
pública sobre os agricultores familiares e, especialmente sobre a economia local.
O presente trabalho busca então medir os impactos causados pela alocação dos
recursos, tomando por base a melhoria da situação socioeconômica dos atores sociais
envolvidos no âmbito, mais precisamente os beneficiários do programa. Delimitado neste
trabalho o município de Mauriti.O estudo tem por finalidade contribuir com informações de
cunho científico para a economia da região que a partir de seu conhecimento possam ser
analisadas e tratadas a fim de que haja amplas melhorias e benfeitorias para o progresso social
e econômico. Em âmbito acadêmico o trabalho servirá de iniciação para futuras pesquisas e
aprofundamentos no tema que, com estudos pormenores tende a ser melhorado e aprimorado,
aproximando-se ainda mais da realidade local e suas características, vulnerabilidades e
superação.
O principal objetivo deste artigo consiste em avaliar o desempenho do Programa
Nacional de Fortalecimento à Agricultura Familiar – linha de crédito no município de Mauriti.
Especificamente, pretende-se conhecer as características socioeconômicas e culturais dos
beneficiários do Programa; fazer uma análise comparativa dainfraestrutura domiciliar e da
disponibilidade de bens de consumo e equipamentos tecnológicos antes do PRONAF e
atualmente; identificar os fatores de sucesso e as deficiências do PRONAF e investigar a
atuação dos atores sociais envolvidos no Programa.
A pesquisa foi realizada no município de Mauriti, situado na região sudeste do Ceará,
nordeste do Brasil. Possui uma área de 1.049,488 km2 e uma população de 44.240 habitantes.
(IBGE- 2014).
Neste estudo, foram utilizados dados primários, colhidos por intermédio da aplicação
de questionário junto aos beneficiários do PRONAF e entrevista com atores sociais do
Programa, tais como o gerente do Banco do Brasil, o gerente da EMATERCE e o Presidente
do Sindicato dos trabalhadores rurais do município, sendo ambas realizadas em junho de
2014.Desse modo classifica-se a pesquisa como quantitativa,onde os dados estão apresentados
em forma de tabela na secção seguinte.

368
2. DESENVOLVIMENTO
Embora o Ceará esteja no ranking dos estados que mais crescem e apresentam
resultados econômicos positivos, quando se examinam os dados relativos às questões sociais,
verifica-se uma disparidade assustadora, conforme apresentado por IBASE (1999), citado por
Gomes (2001).É na agricultura que se concentra a maior pobreza, segundo estudos do Banco
Mundial. Atualmente, 77 % da população empregada na agricultura do Estado está abaixo da
linha da pobreza (IPLANCE, 1999 apud BUSSONS, 2002).
Outra informação interessante que deve ser levada em consideração é que 90,2 % do
total de estabelecimentos do Estado são constituídos por agricultores familiares, que ocupam
52,9 % da área total do Estado e respondem por 52,2% do valor bruto da produção do Estado,
sendo que 52,3 % desses agricultores familiares do Ceará são classificados como quase sem
renda, como mostrado pelo projeto FAO/INCRA, 1996. Esses números evidenciam a
necessidade de uma política pública bem implementada e orientada para agricultura familiar.
Schch (1999 apud GOMES, 2002), aponta que a agricultura familiar é o principal
agente propulsor do desenvolvimento comercial e consequentemente, dos serviços nas
pequenas e médias cidades do Brasil. Com o incentivo a agricultura, dinamiza-se o
desenvolvimento nos outros setores econômicos. Estabelecer um projeto de desenvolvimento
municipal ou mesmo regional, baseado na agricultura familiar sustentável não é uma proposta
política para o setor rural, é uma necessidade e uma condição de fortalecimento da economia
de um grande número de municípios brasileiros. É o desenvolvimento com distribuição de
renda no setor rural que viabiliza e sustenta o desenvolvimento do setor urbano.
Nesse contexto, diante da relevância de se priorizar a agricultura e resgatar o homem
para o campo, surge o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar –
PRONAF, com o intuito de propiciar melhores condições de vida para a população rural
cearense, especificamente de Mauriti, objeto de estudo deste trabalho.
O PRONAF se estabelece dentro de uma concepção de desenvolvimento rural e de
atuação do setor público, tendo como característica marcante servir de apoio ao
desenvolvimento rural a partir do fortalecimento da agricultura familiar como segmento
gerador de postos de trabalho e de renda.

369
No âmbito geral, os objetivos do PRONAF são proporcionar o aumento da produção
agrícola a geração de ocupações produtivas e a melhoria da renda e qualidade de vida dos
agricultores familiares, enfatizando, especificamente, o ajustamento das políticas públicas à
realidade da agricultura familiar, a viabilização da infra-estrutura rural necessária à melhoria
do desempenho produtivo da população rural, o fortalecimento dos serviços de apoio ao
desenvolvimento da agricultura familiar, a elevação do nível de profissionalização de
agricultores familiares, propiciando-lhes novos padrões tecnológicos e gerenciais e o
favorecimento do acesso de agricultores familiares e suas organizações ao mercado.
É um programa de parceria que envolve os governos municipais, estaduais e federais e
a iniciativa privada. É executado de forma descentralizada, tendo como protagonista os
agricultores familiares e suas organizações. Hoje, programas como o PRONAF, se apóiam no
tripé crédito rural, infra-estrutura e capacitação. Faz-se necessário criar condições no campo e
capacitar o agricultor para que os recursos sejam aplicados com eficácia.
Segundo MATTEI1, é importante destacar que a modalidade de crédito para custeio
participou expressivamente no volume total de recursos efetivamente aplicados nos
últimosanos, enquanto que a modalidade de crédito para investimentos começou a operar mais
significativamente somente após o ano de 1997.
Frente à coleta de dados realizada no campo de pesquisa, a presente secção tem o
objetivo de demonstrar através do uso de tabelas, as relações entre os dados da pesquisa
quantitativa, a qual utilizou-se de aplicação de questionários com os atores envolvidos
diretamente no programa, os beneficiários.
Perfil Socioeconômico e Cultural dos Beneficiários do PRONAF Crédito
Com o intuito de conhecer as condições socioeconômicas dos beneficiários do

PRONAF, foram consideradas as seguintes variáveis: idade, escolaridade, tamanho da
família, rendimento, participação em organização social, condições de lazer, características do
domicílio e da propriedade e disponibilidade de equipamentos sociais, equipamentos
utilizados na propriedade e tecnologias.

370
Idade
Os dados mostrados pela tabela 1 confirmam que a maioria dos beneficiários se

encontra em idade produtiva, sendo que mais de 90 % dos beneficiários entrevistados têm até
50 anos e apenas 5,71 % tem idade igual ou superior a 60 anos.
TABELA 1: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito segundo a faixa etária no
município de Mauriti, 2014,
Faixa etária (em anos) No. De beneficiários (fi) Fr (%)
20-30 12 34,28
30-40 8 22,85
40-50 8 22,85
50-60 5 14,28
60-70 2 5,71
TOTAL 35 100,00
Escolaridade
Quanto ao nível de escolaridade dos beneficiários do PRONAF C, percebe-se pela

tabela 2 que dos 35 beneficiários entrevistados, 28 deles, ou seja, 80 % possuem algum nível
de instrução, pois já frequentaram a escola ou ainda continuam estudando.
Segundo as informações colhidas pelos próprios beneficiários, a justificativa
encontrada é que o pagamento da Bolsa Escola, Bolsa Renda e outros programas do Governo
Federal, funcionam como incentivo para a presença em sala de aula, já que os mesmos
afirmaram que tais recursos são de extrema importância para o complemento da renda
familiar e manutenção das despesas familiares.

371
TABELA 2: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito segundo nível de
escolaridade, no município de Mauriti 2014.
Grau de Instrução Nº. de Beneficiários Fr (%)
Analfabeto 3 8,57
Fund. Incompleto 7 20,0
Fund. Completo 17 48,57
Ensino Médio 8 22,85
Total 35 100,00
Tamanho da família
De acordo com os dados apresentados pela tabela 3, observa-se que 48,56% dos
beneficiários pesquisados residem em pequenas famílias, contendo 3 a 5 componentes.
TABELA 3: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAFCrédito segundo o tamanho da

família no município de Mauriti, 2014.
Nº de Componentes da Família Nº de Beneficiários (fi) Fr (100%)
3-4 9 25,71
4-5 8 22,85
5-6 8 22,85
6-7 6 17,14
7-8 4 11,42
Total 35 100,00
Renda familiar mensal
Segundo as informações reveladas pela tabela 4, 48,57% dos beneficiários

entrevistados sobrevivem com até um salário mínimo.Como todos os beneficiários
pesquisados mantém sua renda baseada na agricultura, quando não há chuvas (inverno), não

372
possuem renda alguma, sobrevivem apenas dos benefícios cedidos pelo governo como: Bolsa
Renda, Bolsa Escola e alguns trabalhos que prestam a alguém, em troca de um “dinheirinho”
pouco, mas que segundo eles, ajuda e dá para continuar comprando o necessário. Para quem
sobrevive apenas da agricultura como é o caso dos beneficiários do PRONAF, sabe-se que a
renda se baseia na produção.
TABELA 4: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito segundo rendimento da
família no município de Mauriti, 2014.
Rendimento Mensal da família Nº de beneficiários (fi) Fr (%)
½ SM a 1 SM 18 51,42
1 SM a 1,5 SM 10 28,57
1,5 SM a 2 SM 7 20,00
Total 35 100,00
Participação em organização social e condições de lazer
A tabela 5 retrata que 60 % dos beneficiários entrevistados participam de associações

e 40 % tem participação em sindicatos. De acordo com as informações dos próprios
participantes, a associação sempre os mantém informados sobre assuntos que os interessam
como, por exemplo, sobre o PRONAF, a aposentadoria e demais assuntos. Ela realiza um
papel muito importante na vida de todos os associados e procura sempre manter bom
relacionamento com a prefeitura.
Segundo eles, quando precisam da presença do prefeito, o mesmo não mede esforços
para atendê-los mostrando sempre disponível. O Conselho Municipal de Desenvolvimento
Sustentável ainda precisa ser mais trabalhado e divulgado no município, pois ainda apresenta-
se desconhecido para a maioria dos beneficiários, já que apenas um destes beneficiários
informou ter um pouco de conhecimento sobre o Conselho.

373
TABELA 5: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito segundo a sua participação
em organização social no município de Mauriti, 2014.
Tipos de Entidades Nº de beneficiários Fr (%)
Associação 22 62,85
Sindicato 13 37,14
Total 35 100,00
Apesar do homem do campo apresentar-se sempre preocupado em trabalhar para

manter sua subsistência; nas horas de folga, 31,43 % dos agricultores preferem conversar com
amigos e 25,71 % se dedicam a outras alternativas de lazer, tais como: ir festas, tocar violão e
até mesmo assistir televisão, conforme evidenciado pela tabela 6.
TABELA 6: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito- segundo sua atividade de
lazer utilizada no município de Mauriti,2014.
Atividades de Lazer Nº de beneficiários Fr (%)
Jogar Futebol 7 20,00
Conversar com amigos 11 31,43
Jogar Baralho com os amigos 8 22,86
Outro Tipo 9 25,71
Total 35 100,00
Características dos domicílios visitados
Segundo informações contidas na tabela 7, a maioria dos beneficiários, ou seja,

68,57% dos beneficiários possuem casas construídas de tijolos. No entanto, ainda existem
22,86 % dos beneficiários pesquisados que moram em casas de taipa. No que se refere à
cobertura da casa, verificou-se pela pesquisa de campo que todos os beneficiários possuem
suas casas cobertas com telha.

374
Tabela 7: Distribuição Absoluta e Relativa dos beneficiários do PRONAF, segundo o Tipo de Construção de seu
domicílio no município de Mauriti, 2014.
Tipo de Construção do Nº de beneficiários Fr (%)
Domicílio
Tijolo 24 68,57
Madeira 3 8,57
Taipa 8 22,86
Total 35 100,00
O piso do domicilio dos beneficiários do PRONAF do município de Mauriti mais

frequentemente utilizado é o cimento para 74,29 % dos beneficiários entrevistados de acordo
com os dados indicados pela tabela 8. Esta tabela também mostra que há 1beneficiáriodentre
os 35 pesquisados que reside em uma casa com chão batido.
TABELA 8: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito Custeio segundo o tipo de
piso de seu domicílio no Município de Mauriti, 2014.
Piso do Domicílio Nº de beneficiários Fr (%)
Cerâmica 8 22,85
Cimento 26 74,29
Chão Batido 1 2,86
Total 35 100,00
A partir das informações mostradas pela tabela 9, percebe-se que apenas aumentou o
número de agentes de saúde, que passou de 65,71% para 77,14%, isto é, o Programa Saúde da
Família passou a assistir mais famílias após a inserção do PRONAF. Os demais elementos
não variaram com o PRONAF.

375
TABELA 9: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários, segundo sua infraestrutura domiciliar antes do
PRONAF C Crédito Custeio e atualmente no município de Mauriti, 2014.
Infra- Estrutura Fi (Antes) % (Antes) Fi (atual) % (atual)
Domiciliar
Energia Elétrica 35 100,00 35 100,00
Água Encanada 11 31,43 11 31,43
Telefonia 5 14,28 5 14,28
Agentes de Saúde 23 65,71 27 77,14

– PSF
Existência de 32 91,43 32 91,43

Escolas
Coletas de Lixo 2 5,71 2 5,71
A partir dos resultados indicados pela tabela 11, conclui-se que 62,86%
dosbeneficiários entrevistados bebem água filtrada, enquanto que 31,43 % fervem a água
antes d deconsumi-la e os 5,71 % restantes coam a água.
Pelo que se podem observar todos se preocupam com a saúde, procurando sempre
tratar bem a água, apesar de nem todos receberem visitas de agente de saúde, visto que em
algunslugares como já foi exposto nunca receberam orientações sobre normas de saúde e
higiene.
TABELA 10 - Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito segundo o tipo de água
que os beneficiários bebem em Mauriti, 2014
Tipo de Água que a Família Nº de beneficiários Fr (%)
Bebe
Coada 2 5,71
Fervida 11 31,43
Filtrada 22 62,86
Total 35 100,00
Fonte: Dados da pesquisa

376
Com relação aos dados apresentados na tabela 11, verifica-se que o PRONAF
possibilitou crescimento na utilização de bens de consumo pelosbeneficiários, tais como
televisão, fogão a gás e liquidificador, sendo mais expressivo o aumento do uso de
equipamento de som, que passou de 17,14% para 57,14% dos beneficiários. Os demais bens
de consumo retratados nesta tabela não apresentaram alteração com este Programa.
TABELA 11: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAFsegundo sua disponibilidade de bens
de consumo antes do PRONAF e atualmente no município de Mauriti, 2014.
Bens de Fi (antes) % (antes) Fi (atual) % (atual)
Consumo
Rádio 14 40,00 14 40,00
Televisor 18 51,43 20 57,14
Equipamento de 6 17,14 20 57,14

Som
Geladeira 12 34,28 12 34,28
Fogão a Gás 8 22,86 11 31,43
Liquidificador 5 14,28 7 20,00
Bicicleta 8 22,86 8 22,86
Moto 2 5,71 2 5,71
Automóvel 3 8,57 3 8,57
Características da propriedade
A tabela 12 mostra que 31,43 % dos beneficiários possuem propriedades com 1há a
3 ha, 31,43 % tem propriedades com 3 ha a 5 ha, 28,57 % dispõe de propriedades entre 5 ha a
7 há e o restante conta com propriedades de 7 ha a 9 ha.
TABELA 12: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF segundo tamanho da propriedade
no município de Mauriti, 2014.
Tamanho da propriedade Nº de beneficiários Fr (%)
1a3 11 31,43

377
3a5 11 31,43
5a7 10 28,57
7a9 3 8,57
Total 35 100,00
Diante do exposto na tabela 13, pode se observar que 28,57 % dos beneficiáriossão
meeiros, 25,71 % são arrendatários e 45,71 % são proprietários. Apartir desses dados,conclui-
se que a maioria dos beneficiários é dono da propriedade em que vivem.
TABELA 13: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAFsegundo seu título de domínio da
propriedade no município de Mauriti, 2014.
Título de Domínio da Nº de beneficiários (fi) Fr (%)
Propriedade
Meeiro 10 28,57
Arrendatário 9 25,71
Proprietário 16 45,71
Total 35 100,00
Fonte: Dados da pesquisa
No que se refere aos equipamentos utilizados na propriedade, nota-se que houve

umcrescimento significativo em todos os itens contidos na tabela 14, facilitando assim a
vidadesses beneficiários que vivem no campo.
TABELA 14: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF segundo os equipamentos utilizados
na propriedade antes do PRONAF e atualmente no município de Mauriti, 2014.
Equipamentos Fi (antes) Fi (%) Fi (atual) Fi (%)
Utilizados na
propriedade
Pulverizador 28 80,00 35 100,00
Trator 20 57,14 28 80,00
Arado 30 85,71 35 100,00

378
A assistência técnica ainda precisa melhorar, pois nem todos os beneficiários possuem
assistência adequada, mas pelo menos conforme indicado pela tabela 15 todos os beneficiários
responderam que dispõe de alguma fonte de assistência técnica. Muitos órgãosse
responsabilizam em realizar tal trabalho, entre eles: a Empresa de Assistência Técnica e
Extensão Rural do Ceará-EMATERCE participando com 48,57 % e ficando os técnicos de
cooperativa com 51,43 %. De acordo com informações dos beneficiários, a EMATERCE
antes da concessão do crédito, assiste e observa bem as áreas de cultivo agrícola e continua
acompanhando o desenvolvimento da produção após a liberação do crédito.
TABELA 15: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF Crédito segundo assistência técnica
no município de Mauriti, 2014.
Fonte de Assistência Técnica Nº de Beneficiários Fr (%)
EMATERCE 17 48,57
Técnicos de Cooperativas 18 51,43
Total 35 100,00
O PRONAF propiciou aos beneficiários entrevistados inovação tecnológica, já que

muitas famílias passaram a ter acesso às tecnologias após a implantação desse Programa. Isto
pode ser confirmado pelos dados apresentados pela tabela 16, os quais mostram que as
utilizações de todas as tecnologias citadas tiveram um crescimento acentuado para as famílias
beneficiárias, sobretudo a semente melhorada que passou de 28,57% para 94,28% após a
inserção do PRONAF.
TABELA 16: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF segundo as tecnologias adotadas
antes do PRONAF e atualmente no município de Mauriti, 2014.
Tecnologias Fi( antes) % ( antes) Fi( atual) % ( atual)
Adotadas
Adubação 26 74,28 35 100,00

Orgânica

379
Adubação 16 45,71 18 68,57
Química
Irrigação 3 11,43 7 28,57
Semente 10 28,57 33 94,28

Melhorada
Quanto aos problemas que afetam a propriedade, os beneficiários ressaltaram que a

seca é um problema ainda existente na agricultura, apesar de toda tecnologia, mas essa não se
restringe a falta de chuva por apenas uma questão climática, pois já existem meios para
solucionar esta questão e sim a falta de interesse dos governantes ou responsáveis, em que
visam seus próprios interesses ou de uma pequena classe social que impedem o
desenvolvimento social e econômico do país. No entanto, diante das observações
empíricas,verificou-se que a seca não representa fator único para simbolizar problemas na
propriedade,outros foram citados como: o ataque de pragas e dificuldades para acesso ao
crédito.
Portantodeve-se elaborar novas formas de modernizar a agricultura, visto que apenasa
concessão do crédito não é suficiente, ainda existe muito para melhorar e ampliar.
No que diz respeito aos fatores que dificultam o acesso ao crédito, a tabela 17 aponta
os seguintes: demora na liberação do crédito, representando 45,71 %, a documentaçãoexigida
com 65,71 % e o atendimento bancário correspondendo a 31,43 % das respostas
dosbeneficiários. Desse modo, observando os fatores citados, verifica-se que a burocracia
aindaencontra-se presente como pode ver na parte da documentação, ocupando um
percentualmaior. Assim, é preciso rever e analisar todos os normativos que favorecem a
liberação docrédito.

380
TABELA 17111: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF segundo as dificuldades para
acesso ao crédito no município de Mauriti, 2014.
Dificuldades para Acesso ao Nº de beneficiários ( fi ) Fr (%)
Crédito
Demora 16 45,71
Documentação Exigida 23 65,71
Atendimento Bancário 11 31,43
Fatores de Sucesso e Deficiências do PRONAF
Pontos Positivos do PRONAF C Crédito Custeio

Os principais resultados encontrados referentes ao sucesso na implementação
doPRONAF são: concessão do crédito a juros inexistentes, flexibilidade e dinamismo do
PRONAF, financiamento e incentivo às atividades agrícolas, fazendo com que o pequeno
agricultor se fixe no campo. Esses fatores de sucesso são mostrados na tabela 18.
TABELA 18112: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF segundo os fatores de sucesso do
PRONAF no município de Mauriti, 2014.
Fatores de Sucesso Nº de beneficiários (fi) Fr (%)
Concessão do Crédito a juros 29 82,86

inexistentes
Flexibilidade e Dinamismo 20 57,14
Financiamento e Incentivo às 13 37,14

atividades agrícolas
Pontos Negativos do PRONAF
111
Na tabela 17, houve beneficiários que citaram mais de uma dificuldade, o que explica a razão do
somatório das percentagens superar os 100 %.
112

381
Quanto às dificuldades, observou-se a escassa assistência técnica e capacitação,
dificuldades para acesso ao crédito, baixa qualidade na organização, política dos agricultores,
presença de um avalista (visto que em alguns casos ainda é necessário), desvio na aplicaçãode
recursos, falta de acompanhamento e fiscalização do programa e pouca divulgação das obras
de infraestrutura financiadas às prefeituras. É importante conhecer essas deficiências para
tentar corrigi-las no sentido de promover a melhoria para os que se deparam com esses
problemas citados.
TABELA 19113: Distribuição absoluta e relativa dos beneficiários do PRONAF segundo as deficiências do
PRONAF no município de Mauriti, 2014.
Deficiências Nº de Beneficiários ( fi) Fr (%)
Escassa Assistência Técnica e 7 20

Capacitação
Dificuldades para acesso ao 8 22,86

crédito
Baixa Qualidade na organização 11 31,43
Presença de um avalista 16 45,71
Desvio na aplicação dos recursos 8 22,86
Falta de Acompanhamento e 15 42,86

Fiscalização do Programa
Pouca Divulgação nas obras de 5 14,28

infra-estrutura
Sugestões para Melhoria da Implementação do PRONAF
As principais sugestões apontadas pelos beneficiários para futuros ajustes no Programa

foram: criação de um canal de comunicação direcionado para o agricultor familiar com
informações relevantes sobre a agricultura, envolvendo produção, preços de produtos, taxas
de financiamentos e esclarecimento sobre o PRONAF, condicionando o crédito à assistência
técnica e capacitação.
113

382
Cabe ressaltar também a criação de entidades, como um Banco Nacional da
Agricultura Familiar para acompanhar as ações dos atores sociais envolvidos no Programa.
De maneira geral, observa-se que deixando as dificuldades à parte, o grande mérito do
programa foi a capacidade de promover a valorização do indivíduo como cidadão, ao
permitir-lhe experimentar a construção da cidadania através do acesso ao crédito, mais
precisamente, do pequeno agricultor antes nunca prestigiado.
Atores Sociais Envolvidos

Participaram da entrevista acerca do PRONAF o gerente da EMATERCE, o Gerente
do Banco do Brasil e o Presidente do Sindicato dos trabalhadores Rurais de Mauriti.
Para todos estes entrevistados, o PRONAF é considerado um programa favorável e de
grande repercussão no município, existindo grande articulação dos agricultores,
principalmente por parte das associações existentes em cada comunidade rural.
“Mauriti é um dos municípios mais beneficiados com o PRONAF, abrangendo
grande parte dos produtores”, palavras do Presidente do Sindicato dos Trabalhadores
Rurais de Mauriti.
Diante deste comentário pode-se observar como o PRONAF tem apresentado
resultado satisfatório, tanto para os beneficiários como para os dirigentes, apesar do plano ter
começado a vigorar definitivamente no ano de 2000, onde um pequeno grupo de
agricultoresreivindicaram uma maior atenção por parte dos dirigentes para o pequeno
agricultor familiar.
A divulgação existe, sendo feita através de um programa na rádio semanal,
esclarecendo e convocando quando necessário os produtores. Outra forma de divulgação é
através das associações do Sindicato que tem se mostrado bastante atuante nesta conquista do
agricultor, a EMATERCE, e também por seminários e feiras agrícolas, desenvolvidos pela
prefeitura, seguidos da parceria dos bancos e demais instituições já mencionadas.
De acordo com os dirigentes entrevistados, as melhores condições para os produtos, de
serem independentes, podendo gerar dessa forma uma renda para a família; a elevação do
crédito e o rebate de 25% em cima do valor foram os fatores positivos do Programa, enquanto
a rigidez na hora da documentação exigida, a presença obrigatória do avalista, a falta de

383
sintonia por parte do agricultor com os recursos oferecidos e a falta de assistência técnica
foram citados como negativos.
Na entrevista, também questionou sobre capacitação, que segundo os entrevistados é
feita através de seminários, treinamentos por parte dos membros dos sindicatos, feiras
expositivas agropecuárias, assessoria técnica a fim de observar realmente se o programa está
atingindo seu objetivo.
Por fim, foi abordada a participação das instituições bancárias, que apresenta papel
fundamental para alavancar o sucesso e expansão do programa na visão dos dirigentes. Para
eles, essas instituições bancárias têm contribuído significativamente, como o trabalho de
direcionar os recursos concedidos; ao invés de uma agência, agora, são duas, como o Banco
do Brasil e o Banco do Nordeste. No entanto, também detectou falhas quando se tentou
apresentar propostas inovadoras, como o projeto da agricultura orgânica, elaborada pelos
membros do sindicato.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O interesse maior desse trabalho é analisar o papel do PRONAF no município de
Mauriti. Além disso, ainda buscou-se conhecer a situaçãosocioeconômica dos beneficiários do
PRONAF que pertencem a este grupo, os fatores de sucesso e as deficiências desse Programa,
bem como a opinião dos dirigentes no tocante ao Programa.
Os assuntos discutidos neste trabalho trazem informações relevantes para a melhor
compreensão de um sistema agrícola familiar aplicado à agricultura no Nordeste brasileiro, de
modo particular, no município de Mauriti que é um município pobre, com a maioria
dostrabalhadores concentrados na zona rural.
De acordo com a pesquisa de campo, observou-se que os beneficiários do PRONAF
pertencentes a este município apresentam as seguintes características: mais de 85 % desses
beneficiários se encontram em idade produtiva, 80 % possuem algum nível de instrução, que
48,57% dos beneficiários pesquisados moram em famílias, contendo 3 a 5 componentes e
sobrevivem com até 1 salário mínimo e 45,71 % são proprietários de suas terras.
Traçado o perfil socioeconômico dos beneficiários do PRONAF, mostrou-se a partir
de tabulações a análise comparativa das condições desses agricultores antes do PRONAF e

384
após a implementação desse Programa. De posse dessas informações, conclui-se que
oPRONAF proporcionou uma melhor qualidade de vida para muitas famíliasbeneficiárias,
tendo em vista que foi detectado um crescimento de agentes de saúde, bem como uma maior
disponibilidade de bens de consumo, sobretudo o equipamento de som.
Também constatou que muitos desses beneficiários passaram a usufruir melhores
condições de vida, pois com a implantação do PRONAF puderam ter acesso às tecnologias,
tais como a adubação orgânica e química, a irrigação e a semente melhorada, gerando uma
maior produtividade. Tudo isso ocorreu graças ao surgimento desse Programa que possibilitou
a concretização do projeto de agricultura através do crédito concedido.
Além desses atrativos, os beneficiários entrevistados apontaram que as principais
vantagens do PRONAF são: concessão do crédito a juros inexistentes, flexibilidade e
dinamismo, bem como financiamento e incentivo às atividades agrícolas e não-agrícolas.
Por outro lado, muitas deficiências ao Programa foram reconhecidas pelos
beneficiários, como escassa assistência técnica e capacitação, desvio na aplicação dos
recursos e falta de acompanhamento e fiscalização do Programa.
Através das entrevistas realizadas com os atores sociais envolvidos no Programa,
verificou-se que o PRONAF é considerado um programa favorável e de grande repercussão
no município, existindo grande articulação dos agricultores, principalmente por parte
dasassociações existentes em cada comunidade rural.
Portanto, apesar de ter muito a ser realizado, Mauriti pode aproveitar seu grande potencial
agrícola, procurando investir no setor agrícola voltado para a agricultura familiar por possuir
condições favoráveis a sua exploração. Para a realização dos pontos abordados neste trabalho,
é preciso apoio do governo municipal, estadual e governamental junto com as instituições
financeiras, empresas de assistência técnica, integradas com o intuito de impulsionar
odesenvolvimento do município, gerando emprego e renda à população.
REFERÊNCIAS
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CORREA, Vanessa Retrelli e ORTEGA, Antonio César. Programa Nacional de

Fortalecimento da Agricultura Familiar – Qual o seu real objetivo e público alvo?
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EMATERCE – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Ceará. Relatório

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MATTEI, Lauro. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar:

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Concepção, abrangência e limites observados. Disponível em:
<http://www.pronaf.gov.br/result.html>. Acesso em: 21 Fev. 2013.
MORAES, Joseane Silveira de. Cartilha Informativa da Secretaria de Política Agrícola da

Fetraece. Cartilha Informativa sobre o PRONAF. Fortaleza, 2013.
SILVA, Ana Lúcia Ribeiro da.Jornal da Agricultura Familiar – Ministério do

Desenvolvimento Agrário. Junho 2014
.
SILVA, José Graziano da.O que é a questão agrária. Editora Brasiliense. Coleção
PrimeirosPassos. São Paulo, 1991.

387
REDES DE POLÍTICAS: UMA ANÁLISE DA POLÍTICA PÚBLICA DE CULTURA
NO MUNICÍPIO DE PATOS – PARAÍBA
LUCIANA DE SOUSA FRANÇA114

AYALLA CÂNDIDO FREIRE115
RESUMO :O desenvolvimento de políticas públicas de cultura no Brasil recentemente tem sido

caracterizado pela articulação governo-sociedade, favorecendo o surgimento de redes de políticas,
onde atores governamentais já não são analisados como centrais no âmbito do processo político. A
dinâmica das redes de políticas e a forma como estruturam seus processos são determinantes para
resultados efetivos e democráticos, o que confere relevância ao estudo das redes, seu funcionamento e
efeitos políticos e sociais. Tomando tal abordagem por referência, este estudo busca compreender a
configuração e articulação da rede de políticas públicas de cultura no município de Patos, estado da
Paraíba, onde as ações culturais têm sido notórias, cabendo conhecer como atores públicos e demais
atores interagem para a implementação de políticas. Trata-se de uma pesquisa qualitativa, do tipo
descritiva, cujas informações primárias foram coletadas através de entrevistas semiestruturadas. A
análise de conteúdo permite constatar o envolvimento de atores públicos e não públicos na promoção
de políticas de cultura no município, embora a articulação entre os diferentes atores para o
planejamento de ações conjuntas seja incipiente, com a centralização de processos no governo local. A
pesquisa permite ainda elucidar como a articulação entre atores públicos e sociais limita ou oportuniza
os resultados sociais esperados a partir da implementação de política públicas, conduzindo à reflexão
sobre mecanismos de governança local, e direcionando a realização de estudos futuros.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Redes de Políticas. Cultura.
INTRODUÇÃO
Ao pensar a relação entre Estado e sociedade na elaboração de políticas públicas, tem-
se debatido a respeito dos modelos de análise de políticas públicas e suas implicações sociais,
no sentido de melhor compreender o impacto de modelos de ação em diferentes contextos
políticos sobre os resultados de políticas públicas. O modelo sequencial de elaboração de
políticas (ciclo de políticas), que envolve desde a formação da agenda até a avaliação dos
resultados de políticas, tem sido adotado no contexto brasileiro, orientando as ações de
interferência no desenvolvimento econômico e social local. Tal modelo, entretanto, atribui
114
UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARAÍBA. (083) 9606-8672. lucianacatole@gmail.com
115
UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARAÍBA. (83) 9617-3932. ayalla.freire@gmail.com

388
pouca importância à participação de atores não estatais nos processos de elaboração de
políticas, carecendo de um aporte amplo o bastante para dar conta da complexidade das
relações envolvidas na construção de políticas a partir de relações entre atores sociais
diversos.
A necessidade de ultrapassar a concepção tradicional da formulação e implementação
de políticas, contemplando uma análise contextualizada, conduz à abordagem de Redes de
Políticas, que centra-se nos padrões de relação entre atores, suas interdependências e a forma
como tais relações influenciam o processo político (KLIJN, 1998), abordagem ainda pouco
explorada no contexto brasileiro.
Quanto às políticas culturais no Estado nacional brasileiro, seu “caráter tardio” e a
“descontinuidade” (RUBIM, 2007) historicamente marcaram a política cultural no Brasil, o
que vem a ser repensado a partir de 2003, quando o Ministério da Cultura dá início a um
“intenso processo de discussão e reorganização do papel do Estado na área cultural”
(BOTELHO, 2007, p. 127). Como resultado, um novo plano de gestão da cultura passa a ser
executado no Brasil a partir da adoção de um novo conceito de cultura, considerando sua
dimensão antropológica, enquanto dimensão simbólica da existência social brasileira, e o
conjunto dinâmico de todos os atos criativos de nosso povo, indo além do aspecto técnico.
A concepção de cultura como “usina de símbolos” de cada comunidade foi
determinante para a redefinição do papel do Estado brasileiro no incentivo às políticas
públicas de cultura, tornando-se eixo construtor de identidades e espaço de realização da
cidadania (BOTELHO, 2007). O Estado passa então a considerar a existência de uma
pluralidade de atores, não apenas inseridos na estrutura governamental, mas todos os
envolvidos com o fazer cultural, impulsionando a criação de mecanismos de gestão de
políticas culturais alicerçados na participação social. A instituição de políticas a partir de um
Sistema Nacional de Cultura busca promover um “modelo de gestão e promoção conjunta de
políticas públicas de cultura, pactuadas entre os entes da federação e a sociedade civil”
(MINC, 2011, p.42).
Esse direcionamento fortalece a construção de políticas públicas de cultura por meio
do fenômeno intitulado de redes de políticas, onde a promoção das políticas públicas é
realizada através da interação entre atores do Estado e atores não estatais. No entanto, a

389
existência de marcos legais que possibilitem o trabalho compartilhado entre Estado e
sociedade não é suficiente para que as ações desenvolvidas por meio da rede sejam
promovidas de forma democrática e eficaz, tendo em vista a imersão em um conjunto de
elementos locais. A forma como a rede está caracterizada, estruturada e articulada é
determinante para a conformação de uma governança que permita que a implementação de
políticas resulte de um processo democrático, que garanta a participação efetiva dos atores nas
decisões políticas.
O município de Patos no estado da Paraíba tem apresentado ações coletivas através de
grupos sociais locais, e políticas culturais que, juntas, têm consolidado o movimento cultural
no município. Além da Secretaria Municipal de Cultura, Desporto e Turismo e a Fundação
Ernani Sátyro (FUNES), os quais constituem os núcleos centrais de fomento à cultura, uma
gama de atores sociais, envolvidos em grupos de ação coletiva, têm conduzido movimentos
diversos para a promoção de ações culturais.
Com o intuito de investigar a estruturação das relações entre os atores locais para a
definição e promoção de ações culturais, este estudo busca compreender a configuração e
articulação da rede de políticas públicas de cultura no município de Patos. Para tanto, foram
perseguidos os seguintes passos: (a) caracterizar as ações culturais no município, apontando
instituições e atores envolvidos; (b) identificar as relações entre os atores, seus processos e
ações políticas conjuntas; (c) descrever a articulação entre os atores na execução de políticas
culturais.
Após a apresentação do debate sobre Políticas Públicas e a Gestão de Políticas de
Cultura no Brasil, a abordagem de Redes de Políticas será contemplada, fundamentando
teoricamente o estudo. Em seguida, será explicitado o Caminho Metodológico da pesquisa,
elucidando a coleta e análise das informações. Finalmente apresenta-se a análise dos
resultados de pesquisa, consolidados em A Rede de Políticas de Cultura no Município,
seguida de algumas Considerações Finais.
1. A ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

As políticas públicas indicam as atividades de responsabilidade do Estado, tendo este como
referência (MATIAS-PEREIRA, 2012). Elas são um composto de procedimentos e

390
determinações que refletem a postura política do Estado e que agem como reguladores das
ações governamentais de interesse público, através das quais os governantes podem alcançar a
satisfação de direitos básicos de uma sociedade. Trata-se, portanto, de:
Um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir

desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo
próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social,
bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem na decisão. É
possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles,
de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo
decisório. A finalidade última de tal dinâmica– consolidação da democracia, justiça
social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui elemento orientador
geral das inúmeras ações que compõem determinada política (SARAVIA, 2007, p.
28).
Todo o processo que envolve uma política pública é intitulado de ciclo depolíticas
públicas, que trata-se de um“esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de
uma política pública em fases sequenciais e interdependentes” (SECCHI, 2013, p. 43). Esse
esquema é composto pelas seguintes fases: (1) identificação do problema, (2) formação da
agenda, (3) formulação de alternativas, (4) tomada de decisão, (5) implementação, (6)
avaliação e (7) extinção. Geralmente tais fases se misturam e as sequências sofrem alterações,
no entanto mantém-se sua utilidade enquanto referencial para a construção e análise de uma
diversidade de políticas públicas.
Para que a política pública exista é preponderante que antes seja identificado um
problema público, que diz respeito a “a diferença entre o que é e aquilo que se gostaria que
fosse a realidade pública” (SECCHI, 2013, p.44), onde o conjunto de problemas ou temas
entendidos como relevantes dão composição à agenda pública. A agenda é constituída por
problemas que serão tratados como prioridade para ação política. Diante dos problemas
pautados na agenda são pensados objetivos que poderão resultar em soluções para os
problemas em questão. A etapa de construção de alternativas, por sua vez, é o momento em
que são elaborados os métodos, programas, estratégias ou ações que poderão permitir o
alcance dos objetivos estabelecidos.
A escolha de alternativas para a solução do problema em debate é determinada
segundo critérios relacionados a custo beneficio e pelas influências dos envolvidos na tomada
de decisão. Essa etapa representa o momento em que os interesses dos atores são ponderados,

391
e os objetivos e métodos são definidos para o enfrentamento de um problema público. Já a
implementação da política pública consiste no processo de execução das alternativas
escolhidas anteriormente, executando as políticas públicas planejadas.
Existem dois enfoques sobre a implementação de políticas públicas: Top Down e
Bottom Up,ambos com concepções distintas a respeito do nível de participação na condução
do ciclo de políticas públicas. De um lado, o enfoque Top Down considera que a política
pública é executada ‘de cima para baixo’, sem interferências externas, onde a implementação
apenas depende do desenvolvimento de atividades administrativas e execução de tarefas sem
relação com questões de fundo político (SECCHI, 2013). Por outro lado, o enfoque Bottom
Up considera a implementação das políticas públicas ‘de baixo para cima’, em que os
trabalhos se iniciam a partir das redes de decisão existentes na realidade local onde os atores
se enfrentam (MATIAS-PEREIRA, 2012).
Tal abordagem contempla, portanto, a participação de atores sociais além de atores
políticos no processo de elaboração de políticas, concedendo maior abertura para o processo
democrático na identificação de problemas políticos e definição de políticas públicas. Sendo
assim, o modelo Bottom Up considera queos processos das políticas públicas estão cercados
de diferentes interesses que dão origem a colisões de perspectivas, e que as decisões sobre as
políticas públicas não estão restritas a um único agente - o Estado – mas distribuídas por toda
a sociedade, entre atores não estatais.
Por fim a avaliação de políticas públicas corresponde ao processo em que é realizada a
comparação entre os resultados planejados e os objetivos alcançados pela ação da política
pública implementada. Secchi (2013, p.63) explica que a avaliação e controle “permitem uma
comparação espacial e temporal do problema e das políticas públicas”, podendo ampliar
significativamente a percepção dos atores políticos a fim de aperfeiçoar a política pública.
Finalmente, quando o problema objeto de uma política pública é solucionado ou quando é
constatado que as ações elaboradas e executadas não surtiram efeitos positivos diante da razão
que as levaram a existir é decretado o fim do ciclo de uma política pública.
1.1 A Gestão de Políticas Públicas de Cultura no Brasil

392
A Política Nacional de Cultura institucionalizada atualmente no Brasil considera que o
papel do Estado com relação à cultura deve estar ligado à garantia dos direitos culturais,
promoção do patrimônio cultural e do potencial que a área da cultura possui como vetor de
desenvolvimento. Essa perspectiva é pautada com base no Artigo 215 da Constituição
Federal do Brasil de 1988 que delibera sobre a função do Estado no que diz respeito à
cultura (MINC, 2010).
A política em questão considera que ao Estado cabe à responsabilidade de juntamente
com a participação social “assumir plenamente seu papel no planejamento e fomento das
atividades culturais, na preservação e valorização do patrimônio cultural material e imaterial
do país e no estabelecimento de marcos regulatórios para a economia da cultura”(MINC,
2010, p. 30). Esta perspectiva de gestão de políticas públicas de cultura com a participação
da sociedade se instaurou inicialmente na primeira gestão do presidente Lula, através da
gestão de Gilberto Gil, quando foi agregado à dimensão antropológica da cultura ao
conceito de cultura adotado pelo Estado brasileiro.
Segundo Botelho (2007) a dimensão antropológica considera os saberes e fazeres da
população, enquanto que a cultura corresponde a um conjunto dinâmico composto por todos
os atos criativos do povo brasileiro. Tal definição demonstra que a promoção da cultura na
realidade é realizada por atores que não estão exclusivamente restritos ao Estado. Sendo
assim cabe a este construir ações que potencializem o setor cultural, sem atuar de forma
isolada, considerando os agentes intrinsecamente envolvidos com a fluidez da cultura do
Brasil. Neste sentido, Rubim (2008, p.13) explica que:
A abertura conceitual e de atuação significa não só o abandono de uma visão elitista

e discriminadora de cultura, mas representa um contraponto ao autoritarismo e a
busca da democratização das políticas culturais. [...] Assim, proliferam os
seminários, as câmaras setoriais, as conferências, inclusive culminando na
Conferência Nacional de Cultura. O desafio de construir políticas de cultura em um
ambiente democrático não é enfrentado de qualquer modo, mas através do
acionamento da sociedade civil e dos agentes culturais na conformação de políticas
públicas e democráticas de cultura.
Como garantia de sustentação e promoção de políticas culturais desta espécie e de

Estado foi criado o Sistema Nacional de Cultura que tem como principal objetivo fortalecer e
instaurar políticas culturais compartilhadas entre União, Estados, Distrito Federal e

393
Municípios por meio de institucionalização e ampliação da participação social. A partir de
então “a gestão da cultura no governo Lula chegou ao seu final como um marco para as
políticas públicas no que diz respeito, entre outras coisas, à implementação de mecanismos de
democracia participativa da sociedade civil na esfera pública” (BEZERRA e WEYNE, 2013,
p.10).
Entretanto, conforme esclarecem Rubim, Rubim e Vieira (2005, p. 15), o fato de não
considerar as políticas públicas de cultura como exclusividade da ação governamental não
sugere “desconsiderar o papel ocupado pelo Estado na formulação e implementação de tais
políticas; antes significa que, hoje, ele não é único ator e que as políticas públicas são o
resultado de uma complexa interação entre agências estatais e não estatais”, apontando a força
da atuação participativa dos diversos atores sociais, em uma atuação conjunta com os atores
do Estado.
2. A ABORDAGEM DE REDES DE POLÍTICAS

A incidência da organização em rede deriva de processos históricos de mudança, que
ocorreram nas esferas da economia, da política e nos aspectos da sociedade contemporânea
(MINHOTO e MARTINS, 2001). Uma rede de políticas corresponde, por sua vez, a um
conjunto de relacionamentos relativamente estáveis, não hierárquicos e independentes, aos
quais se vinculam uma variedade de atores que partilham valores e pretensões convergentes
referentes a uma política e que cooperam e realizam trocas de recursos no encalço dos
interesses e metas que possuem em comum (BÖRZEL, 1997 apud FLEURY, 2005, p.78).
Implica, portanto, em “uma visão da realidade na qual as políticas públicas não são
formuladas e implementadas apenas por um único ator público (o Estado), mas que também
atores privados ou sociais participam nesse processo de produção e oferta de bens públicos”
(SCHNEIDER, 2005, p. 49).
Fleury (2002) esclarece que associado a outros fatores, a eclosão da gestão em redes
deriva das mudanças provocadas pela globalização econômica que exigiram processos
administrativos mais flexíveis, integrados e interdependentes e por outro lado, das reformas
efetuadas no Estado que impuseram para ele novas formas de organização do seu trabalho que
suportem à interação de estruturas descentralizadas, acrescentada da nova perspectiva de

394
relacionamento entre atores estatais e atores não estatais. Com a atual configuração do papel
do Estado na sociedade, o modelo de redes surge como possibilidades de distribuição de
poder e de organização da gestão de forma descentralizada facilitando uma gestão pública
democrática e a reestruturação da interação entre governo e sociedade (MIGUELETTO,
2001).
De acordo com Secchi (2013) o que estrutura as redes de políticas são as interações
estabelecidas entre atores privados e públicos envolvidos com o desenvolvimento dos
processos de alguma política pública. Nesse contexto, os atores são importantes porque são
eles que transformam as propostas em ações por meio das suas decisões e poder de influência.
Também são eles que elaboram proposições e influenciam sobre o que entra ou não na agenda
política.
As redes surgem devido à relação de dependência de recursos existente entre os atores.
Assim, pode-se constatar que, aquilo que constitui os vínculos que ligam os envolvidos na
rede é a interdependência existente entre eles (KLINJN, 1998). Alguns atores possuem um
número maior de relacionamentos em relação a outros da mesma rede. Segundo Klijn (1998),
com base em Aldrich e Whetten (1981), o expressivo número de ligações diretas que um ator
possui em relação aos outros é determinante para que ele assuma uma posição central, isso
implica que existem atores em melhor posição para atingir seus objetivos e que por esse fato
eles possuem mais acesso a informações e mais capacidade de mobilizar recursos dentro da
rede. Esse caso é definido pelo conceito de centralidade, que é utilizado para caracterizar a
posição de um ator dentro da rede.
No campo político, Procopiuck e Frey (2009) descrevem que há poucos contatos
formalizados entre os grupos não governamentais e o governo, e há em consequência disso
menos regras a serem seguidas. Conforme esclarecem Calmon e Costa (2013, p.26):
A forma como se estabelece a comunicação entre os atores que compõem uma rede
de políticas públicas é fundamental à tomada de decisões e à implementação das
ações preconizadas. Ou seja, o grau de governança de uma rede depende da
qualidade das interações entre os atores. [...] A boa comunicação entre atores
implica no intercâmbio de informações e na existência de sistemas formais e
informais de consultas mútuas. Algumas redes estabelecem estruturas
organizacionais dedicadas à gestão da comunicação entre os atores da rede e entre
esses atores e a sociedade. Noutras redes, esta comunicação é feita espontaneamente
pelos atores.

395
A força de convencimento somada aos argumentos e ao caráter da reputação
institucional ou pessoal de cada ator é o que determina o seu potencial de influência em
relação aos demais na rede. Segundo Whitaker (1993 apud FARIA, 2005, p.19) a participação
dos membros de uma rede em uma ação coletiva pode se dar de forma consciente, manipulada
ou imposta. Com relação à primeira condição, a participação se dá de forma livre onde todos
agem como sujeitos, na segunda situação, os executores da ação se sentem protagonistas, mas
na verdade não são e na última circunstância, os atores agem com base em uma decisão
superior. A forma como se desenvolvem os processos e relacionamentos na rede implica
substancialmente no processo de governança dela. Assim, existe uma relação de causa e feito
entre rede e governança.
Com relação aos aspectos que constituem as redes de políticas, o “processo de
governança se refere à maneira como são tomadas as decisões numa sociedade e como os
cidadãos e grupos interagem na formulação dos propósitos públicos e na implementação de
políticas públicas” (DENHARDT, 2011, p. 271). Sendo assim, “a governança em rede serve
como abordagem conceitual para abarcar as relações e as ações emergentes das articulações
de atores que compõem arranjos institucionais estruturados sob a forma de redes em torno de
problemas centrados em determinada área de política” (PROCOPIUCK e FREY, 2008, p.9).
3. ABORDAGEM METODOLÓGICA
A presente pesquisa segue uma abordagem qualitativa partindo de uma perspectiva
fenomenológica. A abordagem qualitativa considera a subjetividade dos sujeitos que não pode
ser traduzida em números, sendo assim, essa abordagem não requer o uso de métodos
estatísticos(PRODANOV e FREITAS, 2013). E quanto aos fins se caracteriza como
descritiva, na medida em que “pesquisa, observa, registra, analisa e ordena dados, sem
manipulá-los, isto é, sem interferência do pesquisador” (PRODANOV e FREITAS, 2013,
p.53), buscando descobrir a frequência com que um fato ocorre, sua natureza, suas
características, e relações com outros fatos. Quanto ao método de pesquisa, procedeu-se a um
estudo de caso, que segundo GIL (2002, p. 54) trata-se de um meticuloso procedimento de
pesquisa realizado sobre um ou vários objetos, de modo que o conhecimento obtido sobre tal,

396
seja o mais detalhado possível. Neste caso, toma-se como caso a rede de políticas de cultura
no município de Patos, estado da Paraíba.
Os dados foram coletados a partir de entrevistas, técnica de coleta de dados primários
que dá importância a descrição verbal dos informantes (PRODANOV e FREITAS, 2013). As
entrevistas foram conduzidas por roteiros semiestruturados, adaptados para cada sujeito de
pesquisa: (1) Secretária Executiva da Fundação Ernani Satyro 116 (FUNES); (2) Secretário de
Cultura do Município de Patos-PB; (3) Representante da Sociedade Civil no Conselho
Municipal de Políticas Culturais; (4) Representante da organização não governamental
intitulada CULP117 (Cultura Pública).
Os sujeitos de pesquisa foram selecionados considerando sua participação na
promoção de políticas públicas de cultura no Município de Patos, tendo em vista serem os
atores representativos das diferentes formas de atuação na rede, através de diferentes atores
sociais. Os sujeitos (1) e (2) representam as únicas instituições estatais que pertencem ao
município de Patos atuantes no âmbito da política cultural; os sujeitos (3) e (4), por sua vez,
representam atores não estatais no contexto em estudo.
Finalmente, quanto à análise dos resultados, adotou-se o método da análise de
conteúdo, caracterizado como uma “técnica para o tratamento de dados que visa a identificar
o que está sendo dito a respeito de determinado tema” (VERGARA, 2012, p.7), a partir de
uma análise categorial das falas dos sujeitos. Para tanto foram definidas cinco categorias de
análise teórico-empíricas: (1) pluralidade e abrangência da rede, (2) natureza dos vínculos, (3)
comunicação e tomada de decisão, (5) centralidade e ações e trabalho compartilhado; a partir
das quais seguiu-se à interpretação das informações para responder ao objetivo de pesquisa.
4. A REDE DE POLÍTICAS DE CULTURA NO MUNICÍPIO

A caracterização da rede em estudo foi constituída no levantamento dos atores
envolvidos com o desenvolvimento das políticas públicas de cultura no município de Patos –
116
A Fundação Ernani Satyro foi instituída pela Lei Nº 5.048 de 21 de junho de 1988. Possui sede e atuação
na Cidade de Patos-Paraíba e está vinculada a Secretaria de Educação e Cultura do estado da Paraíba.
Tem como objetivo promover e colaborar com a construção e difusão do conhecimento e do patrimônio
cultural.
117
A CULP (Cultura Pública) é uma organização sem fins lucrativos, não governamental, com sede em Patos.
Que tem como objetivo promover bens e serviços culturais. A CULP foi criada no ano de 2012 e está em
processo de consolidação.

397
PB, tendo sido identificados os seus principais atores. Os dois núcleos principais de fomento
à cultura no município são a Fundação Ernani Satyro (FUNES), instituição representativa do
estado da Praíba, e a Secretaria Municipal de Cultura Desporto e Turismo, recém-criada no
município. Além destes, uma gama de atores ligados a instituições sociais constituem a rede,
tais como O Conselho Municipal de Políticas Culturais, e “diversos tipos de movimentos
fragmentados em diversas áreas, que promovem ações e desenvolvem aspectos culturais” no
município de Patos.
Estes últimos foram identificados pelos entrevistados como sendo a CULP (Cultura
Pública), que tem como propósito promover bens e serviços culturais de caráter público; O
Coletivo Espinho Branco, grupo autocolaborativo que trabalha com artes integradas; A Astral
(Associação do Trabalhador Cultural), que atua na condição de ente organizador da classe dos
artistas do município; A Associação dos Músicos Populares de Patos e Região (Asmupar),
uma organização associativa que tem como objetivo integrar músicos e artistas de Patos e
região e promover a cultura local; A ADS Produções, que trabalha com o seguimento da
produção audiovisual no município de Patos e anualmente realiza nesta cidade o festival de
cinema intitulado “Cinema com Farinha”.
Além destes, também foram identificados a Associação de Quadrilhas Juninas de Patos
(AQJP), que está ligada à promoção e à organização dos grupos de quadrilha do município e
ao festival de quadrilhas de Patos durante os festejos juninos; A Liga de Blocos Carnavalescos
de Patos, uma das entidades organizadoras das festividades carnavalescas da cidade; O
Sindicato dos Integrantes do Grupo Ocupacional Servidores Fiscais Tributários do Estado da
Paraíba (SINDIFISCO –PB), que embora não seja uma organização originalmente ligada ao
setor cultural, tem promovido o Sindicultura, festival musical que tem como objetivo,
permitir aos filiados do sindicato acesso à cultura; e oServiço Social do Comércio –
SESC/Patos, que também realiza ações no âmbito cultural deste município.
Com base nesses dados fica evidente que na conjuntura pesquisada, além do poder
público, existem inúmeros atores não essencialmente governamentais envolvidos com a
promoção de políticas públicas de cultura, ressaltando-se que a noção de redes de políticas
implica em uma concepção da realidade na qual atores privados e sociais participam do
processo de desenvolvimento e na oferta de bens de caráter público (SCHNEIDER, 2005).

398
Cabe ainda apontar a existência de agentes não sediados na cidade de Patos, que atuam
com abrangência regional ou estadual, e que têm colaborado com os atores locais no fazer
cultural, a exemplo do Centro Cultural Banco do Nordeste/Sousa-PB, da FUNESC (Fundação
Espaço Cultural José Lins do Rego), do Núcleo de Arte e Cultura da Universidade Estadual da
Paraíba – Campus I e da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG).
De acordo com a Secretaria Executiva da FUNES, a fundação possui parcerias com os
seguintes atores: Coletivo Espinho Branco, CNBB/Sousa, Secretaria Municipal de Cultura,
Associação de Músicos, Liga de Blocos, UEPB, UFCG, FUNESC, SESC. A Secretaria
Municipal de Cultura, por sua vez, apontou ações conjuntas com as seguintes instituições:
ASTRAL, SINDIFISCO, AQJP, Liga de Blocos Carnavalescos de Patos, Asmupar, UEPB. A
partir de tais parcerias dá-se a mobilização para o movimento cultural para discussões sobre o
desenvolvimento de políticas públicas de cultura.
Partindo de tal configuração da rede local, será apresentada a seguir a dinâmica de
articulação entre os atores quanto às ações e aos programas direcionados à promoção pública
da cultura no município em estudo.
4.1. Interdependências e Articulação na Rede

Considerando o estabelecimento de relações em rede para o compartilhamento de
valores e pretensões referentes a uma política, a natureza dos vínculosnas redes de
políticaspode estar atrelada à mútua dependência que existe entre os atores envolvidos, em
uma relação de mútua dependência.
Analisando a natureza dos vínculos na rede local, tomando-se a existência de
relacionamentos entre os atores estatais e não estatais na promoção de políticas públicas
cultura nesse município, o secretário municipal de cultura aponta a realização da III
Conferência Municipal de Cultura, cujo “objetivo era promover o intercâmbio com as
instituições públicas e privadas na área cultural”, contando “com mais de 150 produtores
culturais, participando o Coletivo Espinho Branco, participando o pessoal da Fundação Ernani
Satyro, participando o pessoal dos grupos de danças folclóricas”.
Também foi evidenciado que durante a III Conferência Municipal foi constituído o
Conselho Municipal de Políticas Culturais: “nós criamos o nosso conselho municipal de

399
políticas culturais, o conselho é paritário, nosso conselho é formado por dez componentes,
cinco indicados pelo poder público e cinco escolhidos na conferência, indicados pelo
movimento cultural”.
O secretário esclareceu ainda que, a realização da conferência, bem como a instituição
do conselho municipal, ocorreram em consequência de o governo local ter aderido ao Sistema
Nacional de Cultura, revelando a importância do Conselho Municipal para a gestão cultural
no município, tendo em vista a divisão de responsabilidades e o surgimento de novas ideias,
além do papel fiscalizador: “hoje em dia, todos os recursos que vierem pra cultura são
fiscalizados e direcionados pelo Conselho Municipal de Políticas Culturais”.
A Fundação Ernani Satyro, também tem se relacionado com os atores da rede local em
estudo para a realização de ações em conjunto. A FUNES possui um planejamento anual de
atividades, buscando a interação com outros atores para a execução e potencialização desse
planejamento: “durante o planejamento anual já são pensados os possíveis parceiros e pessoas
para trabalharem em conjunto com a FUNES durante o ano de atividades”.De acordo com a
entrevistada isso é feito devido às parcerias possibilitarem a formação de público, a
disponibilidade de recursos financeiros e humanos e as “trocas de atividades”. De certa forma,
o fato da fundação interagir com alguns atores da rede está ligado à escassez de recursos que
ela possui. Segundo a secretária “o orçamento da FUNES é baixíssimo [...] a gente tem que
estar sempre recorrendo”. O compartilhamento de recursos mostra-se, portanto, como
decisivo para a atuação dos atores em redes (KLINJN, 1998), onde a dependência de recursos
estimula a formação de parcerias, criando e sustentando os relacionamentos que passam a
existir entre os atores da rede.
A FUNES também é procurada pelos outros atores que atuam no campo da cultura no
município de Patos, a fim de estabelecer uma ajuda mútua na execução das ações. No entanto,
fica evidenciado que as interações com os atores externos à fundação são trocas para que as
ações da FUNES sejam incrementadas e para que ela cumpra com a sua missão; enquanto que
os atores envolvidos com a fundação possuem a intenção de “mostrar que a cultura é
importante”, “pra difundir e criar plateia”, promover o “consumo de arte e cultura”.

400
Observa-se, então, através das declarações dos dois representantes do poder público
entrevistados, que os atores da rede de políticas públicas de cultura do município de Patos se
relacionam para o cumprimento de objetivos e pela dependência mútua de recursos,
considerando os interesses e metas dos atores (BÖRZEL, 1997 apud FLEURY, 2005, p.78).
O Representante da CULP também aponta como o grupo se relaciona com alguns
atores que estão envolvidos com a fomentação da cultura em Patos, no intuito de promover
seus trabalhos, ressaltando o aspecto decisivo da formação de redes: “independente de
qualquer coisa, a gente tem que se envolver e buscar apoio em qualquer lugar [...] até porque
não tem como fazer só, tem que buscar parcerias mesmo”. As parcerias apontadas neste
sentido indicam envolvimento com instituições do município e do estado, bem como do setor
privado, indicando a dependência de tais parcerias para a execução de seus trabalhos.
As dificuldades para a realização de ações culturais também são apontadas pelo
representante do Conselho Municipal de Políticas Culturais de Patos:
A maioria dos agentes que fazem trabalhos culturais, fazem ações com a cara e com
a coragem, buscando a promoção do seu seguimento cultural sobretudo com esforço
próprio, poucos tem o apoio efetivo dos entes públicos, das políticas públicas
inseridas nesse processo. A secretaria de cultura precisa interagir melhor com alguns
seguimentos, e também existe a necessidade de organização do movimento social.
Falta um entrosamento do movimento cultural com o conselho devido à desilusão
das pessoas com a política. No conselho a sociedade civil é muito pouco
representada, as reuniões estão esvaziadas.
Fica evidenciado que o movimento cultural procura a secretaria em busca de apoio e

inserção para o desenvolvimento de alguns eventos e também que a FUNES busca incorporar
vários seguimentos, havendo entretanto um limite restritivo no que diz respeito à dotação
orçamentária para a cultura, onde as ações de grande vulto que a Funes desenvolve são frutos
de parcerias, havendo ainda “pouco entrosamento por parte da secretaria municipal de cultura
com a FUNES”.
Apesar de a Secretaria Municipal de Cultura estar ligada a alguns atores da rede, fica
evidente que existe um nível de distanciamento entre a gestão municipal de cultura e os
demais atores que fazem parte da rede local. A existência de marcos legais, por vezes, é o
determinante das relações existentes entre a Secretaria Municipal de Cultura e os atores da
rede de políticas de cultura em Patos.

401
Quanto à forma como se dá a comunicação e tomada de decisão nas ações e
processos que envolvem a rede também foram observadas alguns aspectos de articulação na
rede. O secretário de cultura esclareceu que os presentes na III conferência de cultura
elegeram conjuntamente os delegados para representarem Patos na III conferência estadual
realizada posteriormente a municipal: “nós tiramos os nossos delegados para representarem
Patos [...] todos eles tanto representantes de órgãos públicos, como de órgãos privados”. O
secretário também revelou que durante a conferência foram levantadas proposições para a
constituição do plano municipal de cultura e do Sistema Municipal de Cultura, além da
eleição dos conselheiros municipais de política cultural. O mesmo descreveu que o objetivo
da conferência era possibilitar o entrelaçamento entre os produtores culturais para a realização
de uma discussão sobre as propostas de organização do Conselho Municipal.
Com base nas propostas oriundas da conferência de cultura, a secretaria ao lado do
conselho municipal de políticas culturais concluiu a organização do sistema municipal de
cultura, isso é evidente a partir da seguinte ponderação do secretário de cultura: “juntamente
com o conselho municipal de cultura [...] preparamos o nosso sistema municipal de cultura e
este sistema foi aprovado pelo conselho”. Em relação ao plano municipal de cultura o
secretário disse que “ele não está acabado, é um plano que está em construção, ele começou
dentro da conferência e continua toda hora, à medida que o conselho vai se reunindo a gente
vai colocando mais propostas”. O secretário quando indagado se as pessoas que participam,
têm abertura para darem sugestões e opinarem, ponderou que “a partir do momento que você
faz um conselho paritário você já está dando abertura”.
As informações anteriores permitem concluir que existe demasiada interação entre os
atores da rede em espaços de discussão e decisão política, entretanto as decisões finais sobre o
plano municipal de cultura estão centralizadas entre a secretaria municipal de cultura e o
conselho municipal de políticas culturais. Fica evidente a partir das afirmações que a “FUNES
não foi indicada pelo poder público municipal para fazer parte do conselho municipal de
cultura” e de que “o movimento cultural é pouco representado no conselho”, que após a III
conferência municipal, os agentes que fazem parte da rede e que não pertencem à secretaria
municipal não estão mais contribuindo de maneira direta para a finalização do plano
municipal de cultura.

402
Também segundo o membro do conselho de políticas culturais do município de Patos
entrevistado, não houve comunicação entre a secretaria e o movimento cultural para a
organização da III conferência municipal de cultura, “na conferência o regimento interno não
foi discutido antecipadamente [...] não ocorreram etapas preparatórias para realização da
conferência”. O secretário de cultura quando indagado sobre a participação de atores de fora
da secretaria na organização da III conferência ponderou que “a secretaria fez uma
convocação, aí ocorreu a conferência”. Dessa forma fica claro que a conferência foi
organizada pelo poder público sem mais delongas e contribuições dos outros atores da rede.
Ao ser questionado se a secretaria de cultura discute as políticas públicas com os
atores externos a ela, o secretário respondeu que conversa “sempre com o pessoal da área”.
Ele também esclareceu que realizou uma reunião de discussão sobre a PEC 150 (Proposta de
Emenda Constitucional), que se trata de um dispositivo legal que garantirá a disposição de
recursos tributários para a cultura. A reunião contou com a presença do movimento cultural de
Patos, tendo a secretaria municipal de cultura mobilizado todos os produtores culturais, e
demais atores envolvidos com a produção cultural no município.
Por outro lado, quando indagado se as programações das atividades são planejadas em
conjunto com os atores que irão participar da execução delas o secretário respondeu que não,
que só são convocados quando “a programação já está pronta”. Segundo o membro do
conselho de políticas culturais de Patos “não foi realizada nenhuma discussão sobre a
implementação dos equipamentos como o teatro municipal e a concha acústica com o
conselho e com o movimento cultural”, no entanto o secretário afirmou que a concha acústica
foi uma demanda proveniente da ASTRAL, “a ASTRAL quem sugeriu a construção da
Concha Acústica e daí foi construída”.
As informações antes citadas mostram que as decisões sobre algumas políticas
públicas de cultura municipais estão de certa forma centralizadas na secretaria municipal. E
que a comunicação entre essa secretaria e os atores envolvidos na execução de algumas
atividades não acontece de forma efetiva durante o planejamento das ações, o que deixa claro
que os atores são mais envolvidos no momento da execução de tarefas e não nas decisões,
comprometendo os resultados das políticas, tendo em vista que a “forma como se estabelece a
comunicação entre os atores que compõem uma rede de políticas públicas é fundamental à

403
tomada de decisões e à implementação das ações preconizadas” (CALMON e COSTA, 2013,
p.26).
Já no caso da FUNES, segundo a secretária executiva, ela possui “um planejamento
fixo, mas quando é chegada o momento de realização das atividades parceiros são convidados
para participar do planejamento, na medida do possível [...] existe um formato, mas é dada a
liberdade para o parceiro decidir como quer contribuir, de acordo com a atividade”. A
secretária executiva da FUNES quando questionada se os indivíduos que realizam ações em
parceria com a fundação têm espaço para opinarem e dar contribuições revelou que “sim,
alguns trazem propostas já prontas para serem desenvolvida na FUNES, para serem integrada
à programação da FUNES”.
Quando indagada se a fundação consulta os atores envolvidos em ações que serão
realizadas em conjunto, a secretária respondeu que “na medida do possível a FUNES tenta
pensar conjuntamente os seus processos de realização de ações e atividades com outros atores.
De acordo com a atividade, os envolvidos serão convidados para pensar ações”. Quando
questionada sobre como acontece as discussões, ela disse que por meio de “reuniões, a
FUNES convida as pessoas especificas de acordo com a atividade ou a discussão, para que
seja pensada em conjunto a execução da atividade”. O representante da CULP também foi
indagado se os participantes das ações em conjunto, os parceiros, são envolvidos nas tomadas
de decisão e no processo de construção das atividades promovidas de forma coletiva. Ele
primeiro respondeu: “quando a gente realiza um evento, perguntamos e aí vocês querem
participar? Lanço a proposta, quem não aceitar está livre para lançar outra [...] tá aberto para
todo mundo entendeu [...] é válido isso, a opinião, a democracia está para isso”.
Sobre a FUNES e a CULP é possível concluir que eles estão mais abertos para a
construção de ações conjuntamente com os outros atores da rede e que em relação a eles
existe um grau de interação maior com os parceiros no processo de planejamento das
atividades implementadas de forma coletiva, consideravelmente diferente da forma que
acontece na secretaria municipal de cultura. Não há pretensão desse estudo realizar uma
análise estrutural da rede, no entanto é possível compreender a partir das informações
coletadas, que existem evidências que um ator possui um relevante grau de centralidade na
rede.

404
A FUNES demonstra ter um destacado nível de interação com os outros atores da rede.
Durante as entrevistas o Conselheiro de cultura respondeu que “O grande ator é a FUNES”.
Já o representante da CULP exclamou que “a FUNES sempre nos ajudou”. Já a secretária
executiva da FUNES quando indagada sobre qual agente é mais importante para o trabalho da
fundação ela respondeu que “A FUNES promove todo tipo de ações e sempre existe uma
relação de troca com outros atores, as parcerias não são concentradas em um ator só, são
fragmentadas”. Assim, é possível perceber que a FUNES possui vínculos com muitos atores
da rede em estudo e uma atuação destaca em relação aos outros. Com base em estudos
realizados por Klijn (1998) o número de vínculos que um ator possui na rede é determinante
para que ele ocupe nela uma posição central. Ainda com base no estudioso anteriormente
citado e nas informações sobre o número de vínculos que possui a FUNES suponha-se que
elaesteja em melhor posição para atingir seus objetivos e que por esse fato ela possui mais
acesso a informações e mais capacidade de mobilizar recursos dentro da rede.
Com base nas informações já citadas é possível inferir que as ações e o trabalho
compartilhado em alguns casos acontecem com mais proporção na execução das atividades
do que no processo de planejamento do desenvolvimento das políticas públicas de cultura.
Por outro lado também é possível constatar que em algumas situações existe uma interação no
nível de decisão de algumas ações realizadas de forma coletiva. Em certos casos, a autonomia
dos atores envolvidos é preservada através da possibilidade dada às parcerias para que essas
opinem e deem sugestões nas ações coletivas e em outros, é possível perceber que as ações
são demasiadamente impostas e que o trabalho compartilhado ocorre simplesmente quando as
ações são operacionalizadas. Segundo Whitaker (1993 apud FARIA, 2005, p.19), nesse último
tipo de situação, os atores envolvidos agem com base em uma decisão superior. Também é
possível compreender que a secretaria de cultura ainda possui alguns processos centralizados
no poder público e nas discussões com o conselho de políticas culturais, que segundo algumas
informações citadas, não representa de forma eficiente os atores que não pertencem à
secretaria municipal de cultura.

405
Partindo da relevância de estudos socializados no entendimento das políticas públicas,
seus limites e oportunidades de implementação, alcançou-se o objetivo de compreender como
está configurada a rede de políticas públicas de cultura no Município de Patos-PB. Embora
pouco estudada no contexto nacional, a abordagem de redes de políticas permite
contextualizar a complexidade da elaboração de políticas, contemplando o envolvimento de
atores diversos na construção de políticas.
Com a pesquisa, ficou evidente a existência de uma variedade de atores envolvidos
com a promoção da cultura no município em estudo, governamentais ou não governamentais,
que juntos definem o nível de interação e articulação na rede para a elaboração de políticas de
cultura. E que estes estão articulados por meio da realização de ações em conjunto e de
discussões sobre as políticas públicas de cultura em espaços políticos de debate. No entanto
por vezes algumas decisões que envolvem as políticas públicas de cultura municipais ainda
estão centralizadas na gestão pública de cultura municipal.
Embora tenha sido identificadas parcerias entre o poder público local e outros atores
da rede, tal ação parece estar condicionada aos requisitos do Sistema Nacional de Cultura e à
dependência de recursos. Nota-se, assim, que a rede de políticas local apresenta algumas
parcerias entre instituições locais e regionais, mas restritas ao compartilhamento de recursos,
com pouco espaço para a definição articulada de novas ações e metas para a cultura na rede.
Por outro lado, a participação da sociedade civil nas definições de problemas e ações locais
para o desenvolvimento da cultura se mostram incipientes ou quase inexistentes.
Entre os atores centrais na rede, destaca-se a FUNES, tendo em vista seu nível de
interação com outros atores e um elevado nível de abertura para a integração dos mesmos em
seus processos de decisão. Mostra-se pertinente a dinamização de articulação com atores
regionais, de municípios circunvizinhos que desenvolvam ações culturais com objetivos
comuns, bem como a necessidade de efetivação de políticas públicas de cultura participativas,
o que requer maior articulação entre os atores da rede, destacando-se o incentivo ao
envolvimento da sociedade civil.
Considerando as dificuldades de comunicação na rede, cabe refletir sobre a
coordenação das discussões e projetos comuns na rede, sugerindo-se estudos futuros que
ampliem o entendimento da política de cultura local, de seus mecanismos de governança, e

406
consequências em termos de oportunidades e limites gerados por sua configuração estrutural,
política, cognitiva e cultural.
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409
REFLEXÃO HISTÓRICA DO PROCESSO DE RUPTURA POLÍTICA E TEÓRICA
DO SERVIÇO SOCIAL NOS ANOS 80
Ana Pimenta Silva118

Antonia Angela de Lima119
Marcelândia Nunes Araújo120
Solange Ferreira Oliveira121
RESUMO: O Serviço Social vem sendo modificado junto ao acúmulo teórico que os profissionais vêm
buscando para assim não ter mais uma visão simplista da realidade, propondo utilizar a crítica radical
de Marx, entretanto o Congresso da Virada será um dos marcos mais significante para o Serviço
Social. No entanto o objetivo geral é compreender a construção histórica do processo de ruptura do
Serviço Social no âmbito político e teórico, para que esse processo seja entendido é necessário
primeiramente ser discutido a trajetória da profissão no decorrer do movimento de reconceituação, no
segundo será discutido Congresso da Virada, no terceiro momento serão discutidos os movimentos
sociais, políticos e culturais no decorrer do final dos anos 70, e por final a importância dos anos de
1980 para o Serviço Social junto às conquistas e o retrocesso da profissão.
Palavras chaves: Movimento de Reconceituação, Congresso da virada, movimentos sociais.
ABSTRACT: The Social Services has been modified with the theoretical accumulation that
professionals have been seeking for so no more a simplistic view of reality, proposing to use the
radical critique of Marx, however, the Congress will upset one of the most significant milestones for
Service social. However the overall goal is to understand the historical construction of the rupture
process of social work in the political and theoretical framework for this process to be understood is
first necessary to be discussed the history of the profession during the movement reconceptualization,
the second will be discussed Congress Upset of the third moment will discuss the social, cultural and
political movements during the late '70s, and by the end the importance of 1980 for Social Service
from the achievements and the withdrawal of the occupation.
Keywords: the Reconceptualization Movement, Congress of the turn, social movements.
I INTRODUÇÃO
O presente artigo está baseado de que o Serviço Social é uma profissão que passou por
diversas repercussões no meio político, social. Propõe-se analisar as questões relevantes, a
118
Graduada do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio.anapimentass@hotmail.com
119
Discente do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio, VIII.angelaxavieroliveira@hotmail.com
120
Discente do Curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio, VII
Semestre.marcelandianunes@hotmail.com
121
Docente do curso de Serviço Social da Faculdade Leão Sampaio.solangeferre@hotmail.com

410
partir do final dos anos de 1970, buscando elencar também a década de 1980, retratando as
conquistas de muitos direitos sociais, propondo identificar os desafios e os conflitos que o
Serviço Social vem travando em torno do desmonte das políticas públicas.
Nessa direção, considera-se a trajetória da profissão, o Movimento de Reconceituação,
movimento importante para o processo de ruptura da profissão, mediante as contradições
existentes dentro da sociedade capitalista.
Ao longo dessa exposição, objetiva-se compreender a construção histórica do processo
de ruptura do Serviço Social no âmbito político e teórico. Dada a complexidade do assunto,
torna-se preponderante caracterizar o processo do Serviço Social mediante os avanços e
retrocessos da profissão e tentar da continuidade nesse momento de lutas e movimentos
sociais para que os direitos sejam efetivados, pois é uma das grandes dificuldades para o
Serviço Social perante a sociedade capitalista em que os objetos têm mais valor do que o ser
humano, havendo a coisificação das relações sociais.
A pesquisa é do tipo bibliográfico, conforme Cervo e Bervia (2002), a mesma se
caracteriza em buscar explicação utilizando o método teórico em fontes já documentadas,
buscando conhecer a realidade e as necessidades existentes, proporcionando identificar as
contribuições no meio acadêmico.
O estudo apresentado é relevante para categoria profissional que busca dar maior
significado a construção do conhecimento perante as modificações do Serviço Social, sendo
as mesmas de modo significativo, pois só assim entenderemos a construção histórica e social
da profissão.
II A TRAJETÓRIA DO SERVIÇO SOCIAL NO BRASIL A PARTIR DO

MOVIMENTO DE RECONCEITUAÇÃO
O Movimento de Reconceituação foi um marco para a profissão, a partir desse
movimento que os assistentes sociais irão repensar a profissão, especialmente em relação às
bases conservadoras que embasaram a profissão desde a sua gênese. O surgimento do
Movimento de Reconceituação no Brasil na década de 1960, com um processo de
efervescência política que sindicalizou os homens e mulheres do campo e da cidade durante o
governo de João Goulart. Entretanto, o Movimento de Reconceituação é interrompido em

411
virtude da ditadura militar de 1964, com o intuito de principalmente barrar as forças
revolucionárias que se expandiam no Brasil e de adequar o Estado em favor da produção
capitalista internacional.
É importante assinalar que é no âmbito do Movimento de Reconceituação e em seus

desdobramentos, que se definem de forma mais clara e se confrontam diversas
tendências voltadas à fundamentação do exercício e dos posicionamentos teóricos do
Serviço Social. (YAZBEK, 2009, p.148).
Apesar da repressão instaurada pela ditadura, esse movimento irá, a partir do seu
desenvolvimento, proporcionar a construção de uma proposta radicalmente no Serviço Social.
Para além do conservadorismo, através da aproximação com o marxismo, se dará com
maior ênfase no final da década de 1970, ganhando expressão nos anos de 1970 pelo
Movimento de Reconceituação terá significativa repercussão entre os Assistentes Sociais do
Brasil. Isso se dá principalmente em virtude de intensas mobilizações populares a favor da
redemocratização do país e da crise internacional do capital, que enfraquecerá a ditadura.
Essa vertente teórica de Intenção de Ruptura teve como principal proposta romper com
o tradicionalismo na profissão, nos marcos teóricos, metodológicos, práticos da formação.
Essa vertente será dividida, segundo Netto (2009), em três momentos: o primeiro, que
abrange as décadas de 1972 a 1975, caracteriza-se pela emersão da intenção, sendo liderada
por um grupo de profissionais e estudantes da Escola de Serviço Social da Universidade
Católica de Minas Gerias, que criam o famoso Método de Belo Horizonte, sob a liderança de
Leila Lima dos Santos e Ana Maria Quiroga.
O Método de BH ficou conhecido como uma crítica teórico-prática radical ao
tradicionalismo e apresenta-se como uma alternativa global ao mesmo, alternativa esta que
procura romper com o conservadorismo no âmbito da formação e da prática profissionais.
Nesse primeiro momento, a aproximação ao marxismo será somente através de intérpretes, e a
influência marxista se dará principalmente pelo viés da militância político-partidária.
O segundo momento se dará em fins dos anos 1970 e início dos anos 1980, com a
consolidação acadêmica dessa perspectiva, onde haverá o resgate das propostas do Método de
BH em nível universitário.
E o terceiro momento da Intenção de Ruptura, que inicia-se entre 1982 e 1983,
caracteriza-se pela expansão no âmbito da categoria profissional, extrapolando os “muros”

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das universidades. É nesse momento que haverá a busca dos escritos originais de Marx, sem
se limitar apenas com os manuais de divulgação dos textos originais. A principal contribuição
nesse momento será de Marilda Vilella Iamamoto, que irá desenvolver suas críticas ao
tradicionalismo profissional tendo por base os insumos originais de Marx.
No entanto a teoria de Marx era vista anteriormente de maneira equivocada, a
existência do marxismo sem Marx, percebe-se:
Paradoxalmente, quando se analisam os equívocos e as adulterações existentes

acerca desta concepção, verifica-se que foram responsáveis por eles tanto os
próprios seguidores de Marx quanto seus adversários e detratores. Uns e outros, por
razões diferentes, contribuíram decisivamente para desfigurar o pensamento
marxista. (NETTO, 2011, P.11).
No entanto em meio de tantos equívocos das leituras de Marx, podemos citar alguns
autores que leram a teoria de forma crítica e interpretativa, analisando as contradições de
classes, a relação entre capital e trabalho, mediante tantas controvérsias podemos citar alguns
autores que o Serviço Social tomava partido de uma interpretação apropriada, como: Antônio
Gramsci, Agnes Heller, Georg Lukács, E.P.Thompson, Éric Hobsbawn estes foram alguns
nomes citados que levavam a tradição marxista em suas escritas.
Segundo Iamamoto (2007), o momento da busca do acúmulo de conhecimento crítico
vem sendo expandido no Serviço Social a partir do Congresso da Virada, tendo, assim, a
complexidade das relações sociais em suas múltiplas determinações sócio-históricas,
considerando tais determinações fundamentais à crítica da sociedade burguesa em todos os
âmbitos: na política, na cultura, na sociedade e na economia.
III OS MOVIMENTOS SOCIAIS DENTRO DO SERVIÇO SOCIAL NO FINAL DOS

ANOS DE 1970
A economia brasileira passou pelo impacto da crise de 1970 ficando conhecida
como a crise do petróleo, podemos analisar que essas crises cíclicas traz transformações para
sociedade nas formas de produção e reprodução das relações sociais, no entanto teremos
novas mediações que são perpassadas por cada momento histórico, havendo um
realinhamento no trato da questão social.

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No decorrer dessa crise os trabalhadores são inseridos de modo distinto na divisão
social e técnica do trabalho, o mercado utiliza a mão de obra polivalente, para que a mais-
valia, a exploração da classe trabalhadora se intensificasse para que a crise não afete a
economia, mediante as transformações no meio social, como o desmonte das políticas
públicas, os movimentos sociais vêm se despolitizando, por conta da ofensiva neoliberal.
Após a crise esse momento é de grandes lutas sociais, o Brasil encontrava-se
numa situação conflituosa, a população estava querendo melhorias de trabalhos, saúde,
educação, para que os direitos sociais fossem efetivados, no entanto esses direitos vão ser
legais a partir de 1988 com a Constituição Federal, depois de grandes lutas e movimentos
sociais da população em geral.
Como sabemos não teve no Brasil o “Estado de Bem Estar Social” o “Welfare State”
como houve na Europa e em outros países, o que houve no Brasil foi a implantação da
Constituição em 1988, que passou alguns anos para serem efetivados os direitos dos cidadãos
brasileiros que estavam garantidos na Constituição. Antes desses direitos serem efetivados a
população sofreu muito com as conseqüências que enfrentava o país.
Como resultado do avanço da cidadania - cujos direitos civis e políticos foram,

segundo Marshall, conquistados respectivamente nos séculos XVIII e XIX pelos
emergentes movimentos de massa- o welfare state se configurou como divisores de
águas entre um sistema de proteção social arcaico, pré- industrial e carente de
riquezas e, outro, moderno, industrial e próspero. (PEREIRA, 2008, p.33).
O estado de bem-estar social buscava a ampliação do mercado consumidor, mais é

necessário analisarmos como o mesmo vem sendo implementado e os rebatimentos que venha
a trazer, no entanto no Brasil esse modelo não foi implantado, pois apenas quem aderiu foi os
países de primeiro mundo, capitalismo avançado, ou seja, sendo um avanço para as políticas
sociais, mas o que a burguesia esperava era o aumento significado da produção, consumo, não
como uma forma democrática de cidadania, e sim para alienar a classe trabalhadora, amortizar
os conflitos de classes, diminuírem as desigualdades sociais.
Nesse contexto a classe dos trabalhadores junto com as outras manifestações e
organizações de luta e reivindicar seus direitos, avaliando a militância política, ao0s
movimentos sociais que eram fortalecidos. Nesse momento histórico estava o Serviço Social

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envolvidos na defesa por políticas públicas e comprometidos com as classes subalternas.
Neste sentido,
Desde a década de 1980, vem sendo coletivamente construído pela categoria dos
assistentes sociais. Projeto profissional comprometido com a defesa dos direitos
sociais, da cidadania, da esfera pública no horizonte da ampliação progressiva da
democratização, da política e da economia na sociedade. (IAMAMOTO, 2007,
p.113).
Observamos que as bases sócio-históricas em que se processa o movimento de ruptura

foram fundamentais especialmente no que se refere à ruptura, á construção do projeto ético-
político do Serviço Social com o tradicionalismo, conservadorismo, positivismo e a
fenomenologia demais bases influenciadas pelas dimensões teóricos-metodológicos no
Serviço Social.
O processo de ruptura do Serviço Social contribuiu para apreensão da produção
capitalista junto a uma divisão social e técnica do trabalho. Quanto ao projeto ético-político
este se direciona na defesa de liberdade, de Emancipação Humana, na luta das classes
trabalhadoras, na efetivação dos direitos sociais. ”Pensar o Serviço Social na
contemporaneidade requer os olhos abertos para o mundo contemporâneo para decifrá-lo e
participar da sua recriação”. (IAMAMOTO, 2007, p.19).
Nos anos de 1980, o Serviço Social teve muitas conquistas no fortalecimento da
categoria profissional, o projeto ético-político, o código de ética, a expansão da profissão
torna-se visível nesse marco, com os cursos de pós-graduação e produção acadêmica.
Nos anos 80 em questão da economia, o Brasil não estava bem economicamente,
passava pelo fim do “milagre econômico” apesar dos investimentos, aumenta da dívida
externa, inflação e desemprego, uma crise muito grande havia naquele momento, não havia
Políticas Públicas, as desigualdades sociais assolavam o Brasil.
Em 1990 ofensiva neoliberal está sendo instaurado dentro da sociedade, o Serviço
Social estava atento a tudo que estava acontecendo, contudo estamos vivendo um cenário de
conquistas e retrocessos em que a profissão vem sendo construída historicamente pelas
relações determinantes de cada momento, como uma categoria que está atrelada a classe
trabalhadora, precisamos unir forças para que esse cenário possa ser diferente, onde o que é

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direito possa ser legitimado enquanto uma conquista que foi sendo paulatinamente
conquistada, de forma lenta e gradual, por meio dos grandes movimentos sociais.
Fazendo uma reflexão sobre o neoliberalismo devemos nos questionar por que mesmo
dentro de um contexto não favorável que era a ditadura militar, a população conseguiu
avanços para a sociedade? E hoje vivenciamos um país dito “democrático” a população fica
inerte aos acontecimentos? Devemos pensar nessa relação de que as relações de poder estão
manipulando cada vez mais a categoria profissional e como fazemos para desmascarar tudo
isso, pois somos uma profissão imantada por uma teoria marxista.
No atual contexto da crise capitalista a programática neoliberal supõe a elaboração

de um mínimo acionar estatal na área social: focalizado e precário, com programas
de combate à fome e à miséria, financiados em partes por doações da “sociedade
civil” e com retiros das classes trabalhadoras (rendas obtidas a partir do arrocho
salarial, das reformas previdenciárias, da “flexibilização” das leis trabalhistas etc.)
(MONTAÑO, 2012, p.276).
O discurso de Montaño (2012) vem sendo colocado como parte integrante para o
entendimento das expressões da questão social e o alargamento da pobreza, no entanto o
sujeito é responsável por sua situação de marginalização das políticas públicas que vem sendo
expressas no contexto controverso e contraditório, onde o Estado começa a trazer de volta a
repressão e a coerção com a população que estar fora desse mercado de trabalho, pois não é
viável o Estado investir de forma ampla com a população.
A categoria profissional estar reivindicando e cobrando junto com as outras classes
trabalhadoras, com greves, protestos, conferências, caminhadas de mobilização da classe dos
trabalhadores em geral e na luta junto com o povo trazendo esse levante do proletariado. Esse
movimento de conscientização do proletariado, que juntos podemos conseguir a efetivação
dos direitos.
O projeto profissional traz para o Serviço Social um comprometimento ético-político,
teórico-metodológico e técnico-operativo, vendo a realidade de maneira dialética, o projeto
neoliberal nos trará uma realidade distinta, pois um propõe mudanças e outro traz o desmonte
das políticas públicas, a terceirização, privatização, exploração, etc.
O Projeto Ético-Político que foi discutido com muita veemência, como também o
Código de Ética e a Diretrizes Curriculares reformuladas. Ainda temos de conquistas a

416
Constituição Federal de 1988, que já foi no final dos anos de 80, trazendo legitimidade para o
Serviço Social, diante de tantas lutas para efetivação dos direitos sociais.
Antes do Congresso da Virada temos que ressaltar a importância que teve o método de
BH, que aconteceu na Universidade de Minas Gerais, Belo Horizonte á frente do movimento
de intenção de ruptura temos Leila Lima dos Santos, Vicente de Paula Faleiros e Marilda
Iamamoto. A professora Leila Lima dos Santos teve um papel muito importante no método de
Belo Horizonte.
Percebemos que o Serviço Social, tinha outros rumores, voltando para BH, Faleiros
contribui em destacar referenciais críticos para a prática cotidiana dos Assistentes Sociais, que
na sua atuação não tinha essa visão para com seu trabalho.
Depois do movimento de BH, logo após o Congresso da Virada, o fim da Ditadura
Militar, o Serviço Social vivia agora um novo processo, tanto no campo político e teórico.
Devido esses ganhos no meio acadêmico, social, trazendo para a profissão uma análise
fortalecida, no campo teórico tinha a criação da Revista Serviço Social e Sociedade em 1979,
o pluralismo, dentre outras conquistas, entretanto: “Todos estes elementos se conjugam, no
caldo cultural próprio da segunda metade dos anos sessenta, para tornar Belo Horizonte um
topus adequado à expressão inicial do projeto inicial de ruptura”. (NETTO, 2011, p.262).
No campo político o Serviço Social estar bem respaldado devido todo esse processo
que veio sendo constituído nas lutas e retrocessos da categoria. Agora o Assistente Social é
um intelectual orgânico, ele têm um base teórica e metodológica pra responder a altura essas
demandas, fato esse que inspira o Assistente Social questionar essa realidade, trabalho, das
relações sociais, o Estado como maior empregador do Assistente Social, as classes
subalternas, os explorados, os dominados, os projetos societários das duas classes distintas,
então vários questionamentos que o Serviço Social pode explorar.
Marilda Iamamoto traz no contexto do seu livro: Relações Sociais e Serviço Social no
Brasil com a participação de Raul de Carvalho, trazendo a discussão das relações sociais, na
ordem burguesia vigente, análise da instituição profissional e a análise da particularidade da
formação social brasileira.
A produção e reprodução da riqueza material, inseparável da criação e recriação das

formas sociais. É indissociável das relações sociais na era do capital têm como

417
agentes fundamentais os capitalistas e trabalhadores assalariados, considerados não
apenas individualmente, mas como representantes de classes sociais antagônicas.
(IAMAMOTO, 2005, p.65).
Percebe-se que o Serviço Social sempre permaneceu tensionado pela classe burguesa,
a riqueza que é produzida não é dividida igualmente, nessa contradição é inerente pensar
enquanto profissionais investigativos um direcionamento crítico e dialético, respaldado na
teoria marxista.
CONCLUSÕES
O estudo permitiu identificar que o contexto histórico em que o Serviço Social
perpassou foi marcado por grandes desafios e comprometimentos com a classe trabalhadora,
desde Movimento de Reconceituação até os dias atuais, que teve várias fases do meio
acadêmico no período da ditadura militar na universidade de Belo Horizonte.
Nessa direção, entendemos que a profissão implementou um novo direcionamento
para interpretar as relações de produção e reprodução da dimensão econômica, política no
meio social, utilizando a teoria marxista desde do Congresso da Virada, trazendo um
direcionamento teórico e metodológico embasado na dialética.
É importante destacar que ainda temos um desafio que é a instauração do projeto
neoliberal que vai de encontro com o projeto transformador da profissão, devemos ter
coragem de enfrentar o momento presente de limitações e possibilidades, é necessário buscar
estratégicas para mudar o que está posto.
Com isso fica evidente que o Serviço Social passou por um longo período de lutas
sociais, para conseguir uma prática reflexiva e crítica, pois o modo de atender essas demandas
sociais é respaldado no comprometimento com as classes sociais.
REFERÊNCIAS
CERVO, A. L. , BERVIAN, A. Pedro. Metodologia Científica. 5ª ed. São Paulo: Pearson

Prentice Hall, 2002.

418
IAMAMOTO, M. V. Relações Sociais e Serviço Social no Brasil: esboço de uma
interpretação histórico-metodológico. - 17.ed. – São Paulo, Cortez ;[Lima, Peru]: CELATS,
2005.
MONTAÑO, C. Pobreza, “questão social” e seu enfrentamento. In: Serviço Social e

sociedade, São Paulo, n.110, p.270-287, abr./jun.2012.
NETTO, José Paulo. Ditadura e Serviço Social: Uma análise do Serviço Social no Brasil
pós-64. 16. Ed.- São Paulo: Cortez, 2011.
YAZBEK, M. C. Fundamentos históricos e teórico-metodológicos do Serviço Social.

In:Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais.Brasília: CFESS/ABEPSS
2009.
PEREIRA, P. A. P. Política Social: temas e questões. São Paulo: Cortez, 2008.
______. Introdução ao estudo do método de Marx. São Paulo: Expressão Popular, 2011.
______. O Serviço Social na Contemporaneidade: trabalho e formação profissional.– Ed.

13. – São Paulo, Cortez 2007.

419
SAÚDE DO ADOLESCENTE: POLÍTICAS E PRÁTICAS DESENVOLVIDAS NO
MUNICÍPIO DE DEPUTADO IRAPUAN PINHEIRO
Adriana Alves da Silva122

Camila Almeida Neves de Oliveira123
Keitiane Amorim Sampaio124
Thiago Ferreira Nogueira125
RESUMO: O presente artigo é um fragmento da dissertação de mestrado intitulada Saúde do

Adolescente: políticas e práticas nos municípios da 18ª Região de Saúde do Estado do Ceará, na qual
foi analisado as políticas e práticas de cuidado da saúde do adolescente nos referidos municípios.
Neste recorte, apresentamos os resultados da investigação relacionada ao município de Deputado
Irapuan Pinheiro. A pesquisa ancorou-se nos pressupostos da metodologia qualitativa e foi realizada
com o coordenador da Atenção Básica e demais profissionais que compõem a equipe da Estratégia de
Saúde da Família (ESF), dentre eles: médicos, dentistas e enfermeiros, por meio de entrevista e
questionário. A análise de dados se deu mediante a técnica de analise de conteúdo proposta por
Bardin. Referente aos resultados encontrados foi possível demonstrar que a dimensão política da saúde
de adolescentes é pouco disseminada no espaço da atenção primária à saúde do município, de modo
que, mesmo sendo constatado por parte da coordenação da atenção básica a sensibilidade e motivação
para desenvolvimento de ações de encontro à atenção dessa clientela, não há uma preocupação na
elaboração de diretrizes e adequação das normas nacionais em nível municipal. Nesta ótica, as ações
ainda se fazem de forma intuitiva e incipiente, o que induz a recomendação da necessidade de que o
sistema de saúde precisa repensar e fortalecer suas práticas na atenção à saúde dessa população.
Palavras Chaves: Adolescência;Politica de Saúde do Adolescente; Estratégia Saúde da Família.
INTRODUÇÃO
A adolescência é uma fase situada entre a infância e a fase adulta, cujas
transformações muitas vezes se fazem de forma incompreendida pelo adolescente que a
122
Secretaria de Saúde do Estado do Ceará - 18ª Coordenadoria Regional de Saúde. Tel.: (88) 99678817. E-mail:
adriana_as_ce@hotmail.com
123
Residência Multiprofissional em Saúde com ênfase em Saúde Coletiva - Escola de Saúde Pública do
Ceará/Ministério da Saúde. Tel.: (88) 96097334. E-mail: camila_almeida_oliveira@hotmail.com
124
Residência Multiprofissional em Saúde com ênfase em Saúde da Família e Comunidade - Escola de Saúde
Pública do Ceará/Ministério da Saúde. Tel.: (88) 96367295. E-mail: keit_ane@hotmail.com
125
Centro Integrado de Educação Profissional - Piquet Carneiro. Tel.: (88) 88465492. E-mail:
thiagourca20@hotmail.com

420
vivencia, em virtude das mudanças biológicas e hormonais virem influenciadas pelos aspectos
culturais do meio social em que estão inseridos, suscitando questionamentos, curiosidades e
experimentação, que quando não acompanhados, orientados e cuidados devidamente, podem
desencadear comportamentos agressivos e conflitantes.
Nessa perspectiva, políticas de atenção integral ao adolescente vêm sendo
desenvolvida em todo o mundo, não se eximindo destas o Brasil que nos anos 1980 e 1990
aprovou uma das legislações mais avançadas do mundo no que tange à doutrina de proteção
integral de crianças e adolescentes (ABRAMO, 1997).
São aspectos importantes desta legislação o artigo 196 a 200 da Constituição Federal,
nos quais consta o reconhecimento da saúde como direito de todos e dever do Estado e o
acesso universal e igualitário à saúde, além do artigo 227 que se reporta especificamente ao
adolescente e ratifica esse dever quando expressa:
É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente,

com absoluta propriedade, o direito à vida, à saúde, a alimentação, à educação, ao
lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade à
convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL,
1988, p. 5).
A criação do Estatuto da Criança e do Adolescente pela Lei nº 8.069 de 1990, também

confirma os direitos referentes à criança e ao adolescente, e nos Art. 7 e 11, estabelece:
A criança e o adolescente têm direito a proteção à vida e à saúde, mediante

efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o
desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência. É
assegurada a atenção integral à criança e ao adolescente, através do Sistema Único
de Saúde, garantindo o acesso universal e igualitário às ações e serviços para
promoção e recuperação da saúde (BRASIL, 2003, p. 11).
Em atenção a todas estas normatizações legais, assim como ao pleno desenvolvimento

do adolescente para que seja um futuro cidadão saudável e participativo, cabe o
desenvolvimento de politicas e ações de atenção integral a este segmento populacional.
Especificamente na área de saúde recomenda-se que o acompanhamento ao
adolescente se faça na Estratégia de Saúde da Família, principalmente por ser nesse nível de
atenção que a maioria dos agravos à saúde de adolescentes e jovens pode ser resolvida. Nele,

421
é possível trabalhar de forma universalizada e efetiva a promoção da saúde, a prevenção de
agravos e a intersetorialidade, realizando um diagnóstico precoce de riscos e agravos,
procedendo ao cuidado e encaminhamento quando necessário (MG, 2006).
Ressalta-se que o atendimento de adolescentes nos serviços de saúde deve ser de
acordo com princípios éticos, sendo dada prioridade especialmente à privacidade, à
confidencialidade, ao sigilo e à autonomia.Outro aspecto de relevância quando da atenção ao
adolescente pelas unidades de saúde, refere-se a que esta deva se dar de maneira integral, ou
seja, levar em consideração aspectos biopsicossociais e culturais dos sujeitos. Nesta atenção
não se pode esquecer a garantia de acompanhamento tanto de forma individual como grupal,
proporcionando promoção, prevenção, reabilitação e cura.
Tendo em vista ser a saúde, por meio da Estratégia da Saúde da Família , uma área que
muito pode contribuir para o desenvolvimento de adolescentes, de forma a fortalecer nestes a
autonomia e a autenticidade, contribuindo para inserção de cidadãos no desenvolvimento da
sociedade, objetivamos com este estudo analisar as políticas e práticas desenvolvidas pelo
Município de Deputado Irapuan Pinheiro na assistência ao adolescente na perspectiva de que
o mesmo possa oferecer subsídios aos profissionais que trabalham com esta população e
assim, contribuir para a redução de agravos à saúde dos adolescentes, bem como para que os
adolescentes tenham garantido o direito a uma atenção integral e assim desenvolverem-se de
forma autêntica e autônoma na sociedade.
REFERENCIAL TEÓRICO
Nas duas últimas décadas, a adolescência tem ganhado relevo nas discussões de
diversos setores da sociedade. Em parte, este destaque se reporta por atualmente no Brasil, os
adolescentes ocuparem um quarto da população do país, ou seja, mais de 54 milhões de
cidadãos na faixa de 10 a 24 anos de idade (LAMARE, 2005). Contudo, a justificativa mais
respaldada para esta visibilidade, dar-se em virtude do crescimento da consciência dos
brasileiros de que a “formação do estilo de vida do adolescente é crucial, não somente para
ele, como também para as gerações futuras” (BRASIL, 2008, p. 21).
Na área de saúde, o interesse pelo adolescente também se faz presente, primeiro por
considerar que “para assumir um papel de relevância na sociedade, é necessário que os

422
adolescentes tenham acesso universal a bens e serviços que promovam a saúde e a cidadania”,
(LAMARE, 2005, p. 01) depois, pela busca de melhor compreender as especificidades do ser
humano, em que uma tendência tem se desenvolvido atualmente na medicina, que é trabalhar
o indivíduo, de acordo com a faixa etária.
Nas palavras de Tereza Lamare, técnica do Ministério da Saúde, “promover a saúde de
adolescentes e jovens é um investimento que repercute tanto no presente quanto no futuro,
uma vez que os comportamentos iniciados nessa idade são cruciais para o restante da vida”
(LAMARE, 2005, p. 01).Neste sentido, a atenção à saúde do adolescente, conforme princípios
do Sistema Único de Saúde e Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), deve ocorrer de
forma descentralizada nos municípios e, por meio da rede de atenção básica, já que é neste
nível de atenção que a maioria dos agravos à saúde de adolescentes e jovens pode ser
resolvida (BRASIL, 2005).
Assim a diretriz é de que os adolescentes tenham assistência em lugares mais
próximos de si e, se necessário, encaminhados para a atenção especializada. (BRASIL, 2005).
No que se refere ao papel da atenção básica, em especial a Estratégia de Saúde da
Família, considerando a especificidade da atenção ao adolescente e a presença de tantos
conflitos e dúvidas vivenciados nessa fase é de grande importância que o atendimento dessa
clientela seja visto pela equipe de saúde como um atendimento diferenciado e específico que a
faixa etária exige.
Essa orientação refere-se tanto à abordagem ao adolescente, na qual a equipe deve
falar em uma linguagem simples e acessível para que estes possam compreender as
informações e sentir-se à vontade, expondo, assim suas angústias e medos, tendo a certeza que
suas informações serão mantidas em sigilo. Do mesmo modo, quanto à desburocratização do
atendimento onde os adolescentes devem ter dias específicos para procurarem a unidade mais
próxima garantindo assim sua privacidade.
Ressalta-se que o atendimento de adolescentes nos serviços de saúde deve ser
realizado conforme os princípios éticos, sendo dada prioridade especialmente à privacidade, à
confidencialidade, ao sigilo e à autonomia.
Segundo Neinstein (1996), o respeito a esses preceitos encoraja rapazes e moças a
procurarem ajuda quando necessário, além de protegê-los da humilhação e discriminação que

423
podem resultar da revelação de dados confidenciais.Esses princípios reconhecem ainda,
adolescentes como sujeitos capazes de tomarem decisões de forma responsável. O
atendimento, portanto, deve fortalecer sua autonomia, oferecendo apoio sem emitir juízo de
valor.
A viabilização desses princípios contribui para uma melhor relação
cliente/profissional, favorecendo a descrição das condições de vida, dos problemas e das
dúvidas. Esses mesmos princípios também ampliam a capacidade do profissional no
encaminhamento das ações necessárias e favorecem o vínculo dessa clientela aos serviços
(BRASIL, 2005).
Nas unidades de saúde, a atenção ao adolescente deve se dar de maneira integral, ou
seja, levar em consideração aspectos biopsicossociais e culturais. Nesta atenção não se pode
esquecer a garantia de acompanhamento tanto de forma individual como grupal,
proporcionando promoção, prevenção, reabilitação e cura.
É necessário e urgente que profissionais de saúde se familiarizem com estas formas de
atendimento para detectar precocemente sinais de anormalidades, orientar de forma
antecipatória, reconhecer acontecimentos típicos deste ciclo de vida, fornecer esclarecimentos
e aconselhamento adequados (NEVES FILHO, 2004).
A fim de elaborar o planejamento das atividades que serão desenvolvidas pelo serviço
de saúde, recomenda-se, inicialmente, realizar um diagnóstico que considere os seguintes
aspectos:
 Características dos adolescentes e jovens que residem na área de atuação da unidade
de saúde: idade, sexo, orientação sexual, etnia, raça, nível socioeconômico,
escolaridade, inserção no mercado de trabalho (formal e informal), pessoas com
deficiências;
 Informações sobre morbimortalidade, uso de álcool, tabaco e outras drogas, gravidez
na adolescência, conhecimento e uso de contraceptivos;
 Aspectos subjetivos, como desejos, valores, insatisfações, ídolos, vínculos com a
família, amigos e percepção sobre a escola, a comunidade e a unidade de saúde.
 Características das famílias: renda, estrutura e dinâmica familiar.

424
 Condições de vida: tipo de moradia, saneamento, destino do lixo, condições de
segurança, transporte.
 Recursos comunitários: escolas, atividades profissionalizantes, culturais e esportivas,
áreas de lazer, igrejas, grupos organizados da sociedade civil.
 Condições de atendimento nas unidades de saúde: acesso, distribuição dos
adolescentes e jovens nos diferentes serviços, programas, projetos e atividades,
percentagem de homens e mulheres, concentração de consultas, captação de gestantes
por trimestre, principais motivos de atendimento, serviços oferecidos a adolescentes e
jovens (BRASIL, 2005).
A partir deste diagnóstico é possível identificar os principais problemas e definir

estratégias de atuação que possam envolver adolescentes, familiares e profissionais de
diferentes setores.A equipe da unidade tem assim um importante papel com adolescentes.
Como nos demais atendimentos precisam trabalhar em conjunto para que o atendimento seja
considerado eficaz.
Nesta perspectiva, Ferrari, Thomson e Melchior (2006), afirmam que para abordar a
adolescência na complexidade de conhecimentos psicossocial-cultural e político, é
fundamental desenvolver trabalhos multidisciplinar e interdisciplinar. Portanto exige um
trabalho em equipe com interação e troca nos campos de competência abrindo a possibilidade
de cada um usar todo o seu potencial criativo na relação com o usuário, para juntos realizarem
a produção do cuidado.
Ainda nesta direção Bertussi, Oliveira e Lima referem que o trabalho multiprofissional
não requer:
Vários profissionais atuando num mesmo serviço, mas sim um grupo de

profissionais conhecedor da missão do serviço de saúde, compreendendo sua tarefa,
e atingindo os objetivos e metas estabelecidas no planejamento estratégico para a
sua área de atuação, o qual deve ser elaborado de forma participativa e democrática.
(2001, p.142)
Assim, corroborando Franco e Merhy (1999), acreditamos que o trabalho realizado em

equipe, com interação e troca nos campos de competência de cuidado, abre a possibilidade de
cada um usar todo o seu potencial criativo na relação com o usuário, para juntos realizarem a

425
produção do cuidado. “Não se trata de somar conhecimentos, mas transformá-los num outro,
apropriado às necessidades específicas do trabalho com adolescentes” (AYRES, 1990, p.144).
A integralidade da atenção a partir da equipe deve congregar esforços para que haja o
respeito com a especificidade e o compartilhamento com a interdisciplinaridade,
compartilhando saberes de maneira a contemplar atenção integral.
Nesse sentido, além de ações que guardam a integralidade, a especificidade não pode
ser esquecida. Assim, de forma complementar o agente comunitário de saúde capta esse
adolescente, o auxiliar de enfermagem o acolhe na unidade, agenda consultas, verifica a
situação vacinal e encaminha e orienta quanto aos grupos educativos, o enfermeiro realiza
consulta de enfermagem, observando: higiene, alimentação, orientação anticonceptiva,
orientação para exercício da sexualidade com segurança, vacinas, encaminhamento para
outras secretarias, vinculação escolar, risco de violência sexual, drogas, evasão escolar, fuga
de casa; retornos agendados de acordo com o caso, priorizando as situações de riscos e
notificações de violência contra crianças e adolescentes, o dentista que cuida da saúde bucal
intensificando medidas de autocuidado na prevenção da saúde bucal eo tratamento para
problemas já existentes, e o médico que avalia maturação sexual da adolescente; orienta e
prescreve de acordo com a necessidade (MG, 2006).
A atenção por esses profissionais deve ainda contemplar os níveis individual, grupal e
institucional.
As ações grupais se caracterizam como de prevenção e de promoção de saúde e têm
por objetivo estimular o potencial criativo e resolutivo dos adolescentes, incentivando a
participação e o protagonismo juvenil, para o desenvolvimento de projetos de vida e
comportamentos que priorizem o autocuidado em saúde.
No nível individual são procedimentos a serem realizados: mudanças de hábitos de
higiene ou alimentares; reforços de vacinação; sensibilização para a autopercepção e
autocuidado, em todas as suas dimensões, incluindo a ecológica e a espiritual, promovendo
estilos efetivos de combate às adversidades, como o bom humor, a criatividade, a
autovalorização, o reconhecimento das verdadeiras dimensões dos problemas e
estabelecimento de metas para sua resolução.

426
Em todo este processo, seja individual ou grupal, uma das tarefas do profissional de
saúde é estimular o desenvolvimento da curiosidade crítica, pois, como delineia Paulo Freire,a
curiosidade como inquietação indagadora, como inclinação ao desvelamento de algo, como
pergunta verbalizada ou não, como procura de esclarecimento, como sinal de atenção que
sugere alerta, faz parte integrante do fenômeno vital.
A prestação de serviço do profissional de saúde deverá atuar com os adolescentes de
maneira dinâmica e contínua inserindo-o em um ambiente no qual tenha liberdade de fazer
suas próprias escolhas, não sendo apenas submetido a normas e condutas impostas já que essa
postura o coloca em posição de inferioridade e passividade retirando a liberdade de escolha e
responsabilidade de seus atos.
A educação em saúde, voltada para adolescentes e jovens, deve favorecer a autonomia,
a liberdade e a dignidade humana, estimulando a reflexão e o posicionamento frente às
relações sociais que dificultam ou facilitam assumir comportamentos saudáveis.
Outro aspecto importante na atenção à saúde de adolescentes, defendido pelo Fundo
das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e Organização Pan-Americana da Saúde
(OPAS), é a importância da participação dos mesmos nos momentosde planejamento e
execução dos Programas de Saúde nas Unidades Básicas, tendo em vista que algumas vezes a
população adolescente não está consciente de que necessita dos serviços de saúde ou não sabe
que estes serviços estão disponíveis. Outras vezes, nem percebem as situações de risco que
estão passando e que poderiam buscar ajuda (BRASIL, 2008).
Nesta perspectiva, necessário se faz que as unidades básicas de saúde divulguem os
serviços que disponibilizam aos adolescentes seja nas escolas, clubes e igrejas, pois a
revelação de experiências inovadoras por meio de publicações impressas, eletrônicas e/ou
digitais, ajudam a ampliar o acesso a informações.
Outro aspecto importante refere-se à intersetorialidade. Diversas estratégias de
prevenção podem ser desenvolvidas inclusive com o apoio de diferentes secretarias
(educação, saúde, criança, esporte e lazer, ação social, cultura, abastecimento, meio ambiente)
de maneira integrada e intersetorial envolvendo grupos de adolescentes protagonistas, oficinas
em unidades de saúde, atividades esportivas e culturais, profissionalização de adolescente,
participação em atividades comunitárias e outras.

427
A articulação dos serviços de saúde com outras instituições, como educação, ação
social e esporte além de ser uma forma estratégica para a promoção de saúde, propiciam um
intercâmbio de conhecimentos e experiências entre profissionais e adolescentes, gerando
novas formas de saber, capazes de fortalecer habilidades pessoais e profissionais.
Por todo o exposto, a área de saúde, na Estratégia da Saúde da Família, muito pode
contribuir para o desenvolvimento de adolescentes, de forma a fortalecer nestes a autonomia e
a autenticidades, contribuindo para inserção de cidadãos no desenvolvimento da sociedade.
TRAJETO METODOLÓGICO
O presente estudo ancorou-se na abordagem metodológica qualitativa, e foi
desenvolvido na cidade de Deputado Irapuan Pinheiro, localizado na região Centro Sul do
Ceará, durante os meses de novembro e dezembro de 2010.
Os sujeitos da pesquisa foram o coordenador da atenção básica, o médico, o dentista e
o enfermeiro da Estratégia da Saúde da Família da equipe de cuja unidade desenvolvesse nas
áreas adstritas, práticas voltadas à atenção a saúde de adolescentes e jovens. Em alguns
momentos do texto, como ilustração, apresentamos depoimento dos entrevistados
resguardados pelos seguintes pseudônimos:
Médico – Hipócrates
Enfermeiro – Ana Nery
Dentista – Tiradentes
Coordenador da Atenção Básica – José Serra
A coleta de dados se realizou através de uma entrevista semi-estruturada e um
questionário. Após esta fase, voltamos nossos cuidados para a apreensão dos significados dos
discursos, onde os relacionamos e os comparamos com o referencial teórico para a
compreensão das diferentes percepções e ideias dos entrevistados.A análise final foi obtida
mediante o estabelecimento das categorias, surgidas da relação entre a apreciação dos dados
obtidos no campo, os objetivos e o referencial teórico que orientou o estudo.
POLÍTICA DE ATENÇÃO AO ADOLESCENTE NO MUNICÍPIO DE DEPUTADO

IRAPUAN PINHEIRO

428
O município de Deputado Irapuan Pinheiro ocupa uma área de 509,6 Km2 e possui
uma população de 8.668 habitantes e encontra-se a 350 km da capital Fortaleza. A base
econômica do município reside no setor primário, ou seja, na agricultura de subsistência, na
pecuária, na apicultura, na piscicultura e na ovinocaprinocultura.
Em relação à área de saúde, o município conta com um Hospital de Pequeno Porte e
03 Equipes da Estratégia de Saúde da Família, dessas apenas uma realiza práticas voltadas à
atenção à saúde de adolescentes e jovens.
A investigação tratada neste estudo no referido município objetivou analisar, como se
processam as práticas existentes nas unidades básicas de saúde, que aproximação possuem
com as necessidades e demandas de adolescentes e jovens e até que ponto se propõem a
proporcionar atenção numa visão biopsicossocial, seja de forma individual, familiar e/ou
coletiva, conforme concepções e diretrizes que preceituam a atenção integral.
Da análise dos dados obtidos constata-se que no município de Deputado Irapuan
Pinheiro a dimensão política para adolescentes é pouco disseminada no espaço da Estratégia
deSaúde da Família. Verifica-se por parte da coordenação da atenção básica a sensibilidade e
motivação para desenvolvimento de ações de encontro à atenção dessa clientela, mesmo não
existindo estímulo e recursos financeiros por parte das esferas estadual e federal, contudo, não
há uma preocupação a nível municipal na elaboração de diretrizes e adequação das normas
apresentadas para nível nacional.
Na visão do coordenador os programas e projetos para adolescentes e jovens precisam
ser desenvolvidos por profissionais capacitados, estando aí a fonte de suas preocupações, ou
seja, a qualificação dos profissionais da atenção primária. Já para os profissionais não se
percebe o interesse em criar um espaço de discussão para elaboração de propostas de ação
com adolescentes e jovens sendo estas realizadas em conformidade com as recomendações e
deliberações da Secretaria de Saúde do Município.
Nesta ótica, há um descompasso entre as ações, posto que a coordenação enxerga a
necessidade e importância, mas não propõe meios para capacitar os profissionais para atuarem
junto ao adolescente e os profissionais não se comprometem em realizar esses encontros com
os jovens pois não são cobrados pela coordenação, ou seja, uma verdadeira reação em cadeia.

429
Dos três profissionais entrevistados (médico, dentista e enfermeiro) nenhum faz seu
atendimento com base em protocolo ou norma escrita, muito embora reconheçam que a
assistência aos adolescentes e jovens deve ser diferenciada por várias razões, dentre as quais a
mais citada, por estar esta clientela em fase de desenvolvimento e formação e por esse motivo
precisar mais de orientação.
Nenhum dos entrevistados foi qualificado nesta área específica, contudo referem ter
algum conhecimento por participar de eventos em que o tema estava ligado a esta clientela,
como por exemplo, Doenças Sexualmente Transmissíveis (DST)/Síndrome da
Imunodeficiência Adquirida (AIDS).
A Assistência a adolescentes e jovens na Unidade Básica de Saúde da qual foi
realizada a presente pesquisa é prestada por todos os profissionais na forma individualizada de
consultas e realização de procedimentos específicos de cada categoria.Conforme depoimento
dos profissionais não difere do atendimento das demais faixas etárias, pois este tem como
base a queixa, a necessidade imediata do paciente. A assistência ao adolescente e ao jovem
conta também com atendimento em grupo desenvolvido apenas pelo enfermeiro.
Diante do exposto, constata-se a perpetuação do cuidado fragmentado e biologista,
concentrado nas queixas e condutas pontuais, esquecendo-se da base da Atenção Primária, a
qual se volta para a promoção da saúde e prevenção dos agravos. Os profissionais da
Estratégia Saúde da Família realizam seus atendimentos relativos à sua categoria profissional
de modo individualizado, não havendo o compartilhamento de informações por meio de
consultas compartilhadas, estudos de casos entre a equipe, matriciamento e referência com a
equipe do Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF).
Por solicitação da Secretaria de Saúde do Município a UBS passou a incluir no
cronograma semanal um dia de atendimento ao adolescente onde este é visto pelos três
profissionais de nível superior.
Conforme depoimento do enfermeiro, essa realidade pode ser constatada:
Não tem nenhuma diferenciação, pelo menos o atendimento individual, é bem

comum, há um, dois, três meses atrás, a gente começou a incluir o dia do
adolescente por solicitação da secretaria de saúde porque a gente tinha dia de outros
grupos e não tinha o dia do adolescente, e a gente agora incluiu e tem o dia
específico pra adolescente, na unidade, com até o material próprio pro adolescente,
agora sim, há uns dois meses, tá diferenciado. Mas não tem muita diferença não...

430
faço uma entrevista, não tem procedimento específico não, mas é mais a questão da
entrevista mesmo, da conversa... (Ana Nery).
O planejamento das ações da equipe assim como a avaliação permanece sendo

realizado de forma individualizada, integrando-se quando da elaboração do cronograma para
desenvolvimento das atividades do mês.Não há articulação e ou parcerias entre as instituições
para desenvolvimento da assistência a adolescentes e jovens, contudo sempre que necessário a
escola se responsabiliza pela mobilização de alunos para participação em eventos pontuais ou
empréstimo de suas dependências físicas.
Ainda em referência a Política Municipal de Saúde nenhum dos profissionais
participou da elaboração do Plano Municipal de Saúde do Município e como não o conhecem
não sabem da existência neste de alguma diretriz de trabalho com adolescentes e jovens. Esses
profissionais também relataram que desconhecem a existência da Política Nacional de
Atenção Integral de Saúde de Adolescentes e Jovens elaborada pelo Ministério da Saúde.
No que se refere às políticas propriamente dita para adolescentes, os profissionais
descreveram que o município recentemente implantou o Programa do Adolescente na UBS da
Sede e solicitou das demais que começassem a dispor de um dia por semana para atendimento
de adolescentes e jovens. Todavia, os profissionais não participaram da elaboração deste e
também não foi realizada nenhuma reunião para sua adequação no município, já que este
respeita as diretrizes nacionais, ficando a programação e planejamento das atividades a
critério de equipe da Sede. Em continuidade, referem que os profissionais da saúde do
município foram convidados para participar de uma reunião onde lhes foi apresentado o
programa, os formulários e instrumentos e a deliberação para desenvolvimento do projeto a
começar pelo UBS da Sede e posteriormente participaram da solenidade de implantação do
mesmo.
No relato do dentista é possível perceber este fato:
Não me repassaram. Eu acredito..., eu estive na semana passada, a gente teve uma

reunião, que foi o lançamento do programa “Saúde do Adolescente”, onde o
adolescente vai receber o seu passaporte que o ministério enviou, e a partir daí, ele já
vai ter um dia próprio na semana pra ser atendido, pra ser trabalhado, e isso vai ficar,
acredito eu, que vai ficar no começo mais pela parte da enfermagem, e das consultas
médicas, e acredito que com o calendário dá pra fazer também a inclusão do dentista
nesse programa... (Tiradentes).

431
Esse aspecto, confirmado nas palavras do Coordenador da Atenção Básica, demonstra
por um lado o interesse na concretização de uma atenção à saúde de adolescentes e jovens,
por outro uma imaturidade na elaboração e deliberação para o desenvolvimento de ações com
base numa proposta alicerçada na participação dos atores envolvidos como profissionais e os
próprios sujeitos adolescentes e jovens:
A gente recebeu material, recebemos orientações de como colocar em prática, com

esse material em mãos, tivemos agora semana passada, a inclusão desse sistema no
município, que é o saúde do adolescente, esse programa novo, e foi um programa
onde tivemos a participação de 150 jovens no lançamos desse programa no centro
social urbano, e temos a intenção de estender até nossas unidades de Betânia e
Baixio (José Serra).
Nós temos que colocar sempre em prática e em mente, que bons profissionais não se
acham assim facilmente, precisam de ter capacitações, e nós não poderíamos chegar
aqui e começar um programa sem que os profissionais tenham treinamento pra isso,
eles necessitam desse treinamento, não é só chegar no município e começar o
programa, colocar eles pra trabalhar, sem ter um conhecimento na área, então pra
isso o município, o gestor no caso, vem nos apoiando quanto a essa política,
pensando já em solicitar curso pra nossos profissionais, primeiramente a gente está
pensando em mandar relatórios do nosso dia, o dia do adolescente, da criação do
programa saúde do adolescente no nosso município, vamos esperar as respostas do
ministério da saúde, pra que eles também nos apoie, pra que no futuro a gente tenho
nosso programa aí, a vento em popa (José Serra).
Constata-se ainda através do depoimento do coordenador da atenção básica que o

trabalho com adolescentes e jovens nas UBS do município está em processo, sendo
implantado o programa de saúde do adolescente apenas na sede do município.
Não se constata também diretrizes impressas ou orientações às equipes quanto aos
princípios normativos e aspectos organizacionais dos serviços a serem dispensados aos
adolescentes e jovens, porémpode ser visualizado o estímulo para o uso dos instrumentos
preconizados pelo Ministério da Saúde (cartaz, folders, prontuário, etc).
Em relação à concepção sobre adolescentes e jovens, assim como em relação às
políticas públicas para essa clientela constata-se na fala dos entrevistados uma
homogeneidade. Nos discursos dos profissionais é possível verificar essa constatação:
Eu acredito que trabalhar mais com a prevenção, e muitas doenças podem ser
evitadas, e eu vejo que quando eles chegam eles já chegam nas ultimas, então eu
acredito que o trabalho com a prevenção, seria o necessário (Hipócrates).

432
...Falta muito é isso que a gente acabou de ver, é uma orientação continuada,
adolescente é uma pessoa que está alheia aos problemas que não tem acesso,
digamos a profissionais capacitados, pra que eles se reintegrem no seu sistema
(Hipócrates).
Acho que hoje o adolescente não tem nenhum vínculo, ele não consegue participar
de nenhum grupo, não consegue ter, nenhuma rotina, ele é assim muito jogado, não
consegue perceber que precisa ter uma ordem, que precisa ter uma certa obediência,
em família, a maioria não possuem religião fixa, não tem nenhuma religião, não
participam de grupos mesmo, por exemplo eu não consigo fazer um grupo de
adolescentes homens, eles tem uma dificuldade muito grande de seguirem ordens,
que às vezes simples, ordens simples mesmo, como toda quinta-feira por mês, não
consegue ter essa disciplina, falta muito disciplina, é vinculo, eles não conseguem se
apaixonar por uma causa, por nada assim, não tem paixão neles (Ana Nery).
Esta concepção também é ratificada pelo Coordenador da Atenção Básica. Em suas

palavras é possível constatar a sensibilidade para com essa clientela quando fala que políticas,
programas e projetos devem ser estabelecidos para adolescentes e jovens, ressaltando até que
estes são pessoas de direito. Entretanto, em nenhum momento reconhece–os enquanto sujeitos
capazes de colaborarem em ações que lhes dizem respeito.
Nós pensamos sempre na questão da prevenção, acho que o município que se

previne, ele vai dar bons frutos no futuro, acho que a gente tem que está sempre
pensando em prevenir, e a equipe de saúde da família, no meu modo de entender, ela
está ali pra que realmente haja essa questão de prevenção, e pros adolescentes a
gente não poderia deixar de ser justos com eles, porque é direito deles, já que temos
a saúde do idoso, saúde da criança, e agora a inclusão da saúde do adolescente, isso
nós vimos em nosso município, assim as coisas muito leigas, muito aberto, eles não
tinham aquele interesse de buscar as unidades, pra que realmente desenvolva uma
educação sexual saudável, então assim, pensando nisso também, a gente pensou em
desenvolver esse programa, e levar ele a sério, pra que realmente a gente tenha no
futuro os adolescentes com conhecimento melhor, e realmente colocando em pratica
aquilo que ele vem conhecendo no dia a dia (José Serra).
Como pode ser identificada nas falas dos profissionais, a compreensão de adolescência
é de seres humanos em processo de formação, não tendo discernimento maturidade e
experiência, portanto devem ser orientados para que sigam um caminho de condutas
tradicionalmente ditadas para serem adultos.
Fazer com que o adolescente perceba que nessa fase, existem conturbações, mas que
elas vão passar, e que vão existir profissionais, que vão ajudar, que de repente o
adolescente ele está passando dificuldade na família, ou consigo próprio e consulta
um psicólogo pra conversar... de repente ele está com algumas dificuldades em
relação a sexualidade, então vamos procurar o medico, ver o enfermeiro, pra falar

433
sobre sexualidade, sobre métodos anticoncepcionais, e ou fumando...sei lá... (Ana
Nery)
Esta concepção se aproxima assim da explicação de Andrade (2008, p.41) quando

destaca que “o discurso biomédico utilizado no campo da saúde visa normatizar a vida do
jovem, sugerindo que este não tem competência para responsabilizar-se pela sua saúde, sua
sexualidade, sua vida afetiva e social, entendendo os riscos a saúde como consequência do
modo de vida juvenil”.
Depreende-se dessas falas que as políticas, projetos e ações devam ser realizadas de
forma “protecionista”, pois somente com orientação os “desvios” podem ser corrigidos, e
guiados e conduzidos os adolescentes e jovens poderão ser adultos saudáveis com capacidade
de resolver seus problemas.
Essas concepções esquecem assim no mínimo de dois aspectos bastante importantes.
O primeiro por considerar os adolescentes e jovens como pessoas em processo, sua
participação nas ações que lhes são destinadas não é viabilizada, o segundo refere-se à
individualização em que as ações são realizadas deixando claro que as condições sociais,
econômicas e culturais são postas de lado ficando a responsabilidade pelo sucesso ou fracasso
quando da idade adulta do próprio indivíduo.
Ressalta-se ainda em toda a análise realizada, um descompasso entre concepções dos
profissionais e suas condutas, posto que mesmo acreditando na necessidade de que os
adolescentes devam ser guiados e orientados, não se constata trabalho da equipe, ficando
trabalhos com esta clientela na indiferença.
PRÁTICAS DE ATENÇÃO À SAÚDE DO ADOLESCENTE NO MUNICÍPIO DE

DEPUTADO IRAPUAN PINHEIRO
Em relação às práticas de saúde com adolescentes no Município de Deputado Irapuan
Pinheiro, constata-se que estas ainda não estão afinadas com o que preconiza a atenção
integral.A atenção dispensada nas unidades é desarticulada quanto à interinstitucionalidade e
intersetorialidade, havendo da secretaria de educação do município e das escolas apoio de
forma pontual para algumas ações.

434
No que diz respeito aos aspectos infraestruturais a unidade dispõe de um cadastro
específico dos adolescentes e jovens, com registro separado dos demais atendimentos, porém
este apenasé realizado quando há procura desta clientela à unidade. Não há espaço físico
específico para atendimento, estes ocorrendo de forma individual nos consultórios como os
demais atendimentos e as atividades coletivas na sede da escola. É válido destacar ainda que
geralmente essas atividades grupais, quando acontecem, levam em consideração aquilo que o
profissional de saúde responsável considera ser pertinente, esquecendo-se do protagonismo do
jovem e não atendendo às suas reais necessidades.
Dentre os equipamentos a unidade dispõe de balança antropométrica, aparelho de
pressão, fita métrica, termômetro e tabelas com estágio de Tanner e de peso e altura. Já em
relação a impressos constata-se a existência de prontuário familiar, cartão de gestante, agenda
para marcação de consulta, receituários, cartão de saúde do adolescente, gráficos de peso,
gráficos de altura (velocidade do crescimento), índice de massa corporal (IMC), material
educativo, folhetos e cartazes.
O atendimento individual a esta clientela se faz por agendamento em dia específico,
mas não está referenciado a nenhum padrão ou referência de avaliação biopsicossocial, nem
norma escrita de manejo de agravos. Também não há encaminhamento de adolescentes e
jovens para outros níveis de referência.
Na unidade, o primeiro contato do adolescente, como os demais pacientes de outras
faixas etárias, se faz pelo auxiliar de enfermagem, não havendo um acolhimento preconizado,
mas boas vindas semelhantes a todos os pacientes. Este afere medidas físicas, temperatura e
pressão e encaminha para os demais profissionais.
No que se refere ao atendimento propriamente dito, esta clientela é atendida mesmo
sem documento e da forma que melhor lhe aprouver, ou seja, individual ou acompanhada de
responsáveis e/ou familiares.
No atendimento especifico na área odontológica, percebe-se uma valorização
excessiva da técnica, principalmente no que se refere à evidenciação de placa, restaurações, e
procedimentos básicos de periodontia, ocorrendo orientações individuais quando o
profissional julga necessário; e mesmo nas ações de grupo, realizadas de forma não
periódicas, os temas se restringem a controle de placa, escovação supervisionada e aplicação

435
tópica de flúor, muito embora o dentista refira ter um cuidado maior no atendimento a
adolescentes:
Não há uma orientação frequente, é devido a necessidade, se eu vejo que o individuo

está com mal oclusão, discuto sobre a mal oclusão, se for cárie, falo sobre cárie, é de
acordo com necessidade apresentada (Tiradentes).
Assim, abordagem mais pessoal, não é nada padronizado, nem fechado a nenhum
protocolo, mas quando é adolescente eu procuro ver a questão, se há lesão, se há
indício de herpes, esses tipos de lesões, e a questão da erupção do terceiro molar que
geralmente incomoda muito os adolescentes (Tiradentes).
Esta categoria refere não ter dificuldade de trabalho no município. Expressa que os
recursos estruturais e físicos são adequados para desenvolvimento das atividades pertinentes a
odontologia, todavia, nas ações desenvolvidas não há referência à promoção dentre as quais,
grupos, visitas domiciliares e participação em reuniões com a comunidade adstrita. Expressa
não ter dificuldade de realizar trabalho com adolescentes e jovens, mas não cita a participação
e discussão com estes no plano de tratamento e esclarece que nunca foi abordado por esta
clientela para relato de conflitos e dificuldades vivenciadas nesta fase, o que nos remete a
identificar resquícios de uma conduta autoritária onde a relação verticalizada deixa espaço
apenas para esclarecimentos específicos como dor e dúvidas de saúde bucal.
Geralmente eles chegam se queixando de dor, e ultimamente, teve uma grande parte
de adolescentes me procurando pra fazer profilaxia, não tem nenhuma cárie, mas
vem pra fazer a profilaxia, limpeza, aplicação de flúor (Tiradentes).
Do exposto constata-se que as ações de odontologia se configuram pelo predomínio de

práticas curativas de forma a solucionar problemas inerentes a este campo, ou seja, saúde
bucal, pouco sendo utilizada a educação em saúde, considerada um dos pilares da atenção
primária à saúde. Não há um trabalho no sentido de estreitamento dos laços entre esta
categoria e adolescentes e jovens, o que dificulta o estabelecimento de vínculos e
consequentemente a resolubilidade das demandas no processo terapêutico.
Para a categoria médica a priorização do atendimento a adolescentes e jovens se faz
urgente e necessário, todavia, quando questionada sobre a atenção dispensada, esta categoria
relata dificuldades na realização de ações, principalmente no que se refere ao monitoramento

436
e acompanhamento do crescimento e desenvolvimento desta clientela pela falta de estrutura
do sistema. As ações assim resumem-se em atendimento individualizado com a presença ou
não de familiares e responsáveis onde orientações são ministradas conforme queixa ou
necessidade, ficando a participação desta categoria em ações coletivas limitadas a convite da
secretaria de saúde ou do enfermeiro da equipe que realiza ações dessa natureza.
Não diariamente, mas sempre aqui e acolá, eles reúnem, e a gente leva a eles
orientações de como é a saúde, orientação nas DST’s, que é uma coisa que necessita
e ele nos procuram. Não é sistemático não, até porque o sistema de saúde não nos
permite um tempo para que faça isso rotineiramente (Hipócrates).
Nesse sentido o acompanhamento se faz prioritário para adolescentes e jovens que

apresentam doenças crônicas e agudas, ficando as doenças específicas dessa fase, como acne,
transtornos alimentares, dores recidivantes, apofisites de tração (doença de Osgood-Slatter,
entesites), em segundo plano.
Também ficam em segundo plano aspectos como: avaliação do estado nutricional,
visão e audição, pele e mucosas, estado de saúde bucal, coluna vertebral, disposição em
gráficos de medidas antropométricas e estadiamento puberal pelos critérios de Tanner
Mesmo estando em primeiro plano, as doenças crônicas na adolescência, como
diabetes mellitus, artrite reumatóide, febre reumática, asma, síndromes, nos traz uma
preocupação e leva a refletir até que ponto, os profissionais tem contribuído com a qualidade
de vidas desta clientela. Tendo em vista que essas doenças crônicas muitas vezes podem
trazer estigmas em virtude da necessidade de disciplina, uso intensivo e constante de
medicação, supressão de alimentos, que interferem na estima do paciente, carecendo assim
dos profissionais uma atenção mais específica.
Conforme relato da categoria médica a maior queixa dos adolescentes e jovens que o
procuram na unidade de saúde é saúde sexual e reprodutiva e muitas vezes o profissional tem
de mediar o diálogo entre paciente e família, já que diante de situações como gravidez o
adolescente e o jovem se sente impotente diante do futuro.
Observamos que na unidade a saúde sexual e reprodutiva está mais estruturada, o
atendimento em pré-natal e planejamento familiar se dão de forma constantes, estando os

437
contraceptivos disponíveis. Essa observação nos confirma que esta estrutura é assim
organizada em virtude da alta demanda por esta área.
Foi possível observar também através dos relatos, que os adolescentes e jovens contam
com o apoio da unidade e dos profissionais não só para problemas clínicos, mas para apoio
em virtude de conflitos das mais diversas naturezas, que tem interface com a área de saúde,
onde conforme depoimento a conduta é conversar e orientar.
Minha primeira atitude é conversar com eles, orientar bem direitinho, e procurar
fazer com que eles procurem os pais, para contar o problema, porque muitas vezes
eles dizem, não meu pai é muito difícil conversar, ter um dialogo, então a gente
orienta que procure os pais, e a gente vai dar todo apoio, mas, ele precisa de alguém
que ajude ele, após a unidade de saúde (Hipócrates).
Constata-se assim que a atuação médica com adolescentes e jovens na equipe da

estratégia de saúde da família restringe-se ao atendimento individualizado da consulta e
mesmo reconhecendo a necessidade de uma abordagem diferenciada com esta clientela as
ações ainda são orientadas pela prática curativista.
A atuação da enfermagem na equipe se dá de forma bem abrangente, vai desde ações
de coordenação da unidade, passando por ações programáticas como planejamento familiar e
pré-natal, intervenções como curativos e vacinação e promoção e prevenção dos agravos a
adolescentes e jovens.
Mesmo realizando diversas atividades a enfermagem não tem um protocolo ou
atendimento sistematizado a adolescentes e jovens, sendo a atenção dispensada conforme
necessidade imediata desta população. Dentre os atendimentos as maiores demandas dessa
faixa etária são por cuidados as DST.
Vai muito do que o adolescente busca na unidade, infelizmente a gente ainda

trabalha com o que o usuário procura, então assim, vai de encontro ao que o
adolescente está procurando, foi até a unidade pra procurar, normalmente esse outro
atendimento, que eu faço, que eu vou com meu trabalho até o adolescente eu faço
coletivo, mas no atendimento individual, eu vou muito pelo que o adolescente está
procurando, então se de repente, algum tema ligado, alguma peculiaridade, aí eu vou
por esse caminho, mas é obvio que normalmente quando é ligado ao adolescente a
gente sempre inclui sexualidade, por mais longe que ele vá, ele sempre acaba
abordando a questão da sexualidade (Ana Nery).

438
A equipe tem um trabalho coletivo com adolescentes e jovens realizado apenas pelo
profissional enfermeiro. Este se dá através de reuniões mensais, aberto a todas as adolescentes
e jovens da comunidade, mas tem participado aproximadamente 16 a 20 adolescentes e jovens
do sexo feminino e foi formado da iniciativa de uma jovem que procurou o enfermeiro e
sugeriu a atividade.
Os temas trabalhados são sugeridos pelos participantes e destacam-se: uso de álcool e
drogas, tabagismo, sexualidade, AIDS/DST, gravidez, contracepção, violência, problemas
familiares e autoestima.
Sim. Tenho um grupo de adolescentes mulheres, só meninas. Comecei com um

grupo misto, e aí não tinha muita abertura, não conseguia falar, e aí eu vi que com
um grupo de meninas, seria um desenvolvimento bem melhor (Ana Nery).
Uma das meninas que frequenta, chegou pra mim e perguntou se eu não podia dar
uma palestra, aí eu disse, a gente vai fazer um negócio melhor, eu chamo de roda de
conversa, vamos fazer uma vez e a gente vai ver, e aí elas gostaram muito, porque
como eu to dizendo, com outras meninas elas conseguiram se abrir mais, as
perguntas foram bem mais específicas, e o tema eu deixo que elas escolham, e elas
se sentem mais a vontade (Ana Nery).
Conforme declaração, este profissional esclarece que já convidou e já tentou envolver

os demais componentes da equipe e outras instituições da comunidade neste trabalho, mas
infelizmente não conseguiu a não ser o apoio da escola no sentido de ceder as suas
dependências para realização da atividade grupal.
Relata que já tentou formar um grupo com essa faixa etária do sexo masculino, mas
que também não conseguiu, contudo não se sente desestimulado, pois desse trabalho ele já
conseguiu colher frutos, já que as adolescentes e jovens se disponibilizaram a realizar
prevenção de câncer de colo e mama sistematicamente a cada ano, com apenas reuniões para
conversas mensais de duração de aproximadamente 02 horas, muito embora quando
necessários conta com outros equipamentos de fácil aquisição disponíveis no município.
Muito, muito porque já consegui que algumas meninas fizessem o exame de

papanicolau que a gente não consegue normalmente com as mulheres mais novas, eu
já consegui isso acho que devido ao grupo, que um dos temas foi o exame... Acho
que foi assim a mais palpável mesmo, na verdade esses trabalhos de educação e
saúde os resultados vem com o tempo, mas assim acho que isso foi uma ganho
porque eu consegui (Ana Nery).

439
Consigo com a escola, a associação é muito... o trabalho da associação é
praticamente... eu nem conheço, igreja infelizmente não existe, que era uma coisa
que eu queria muito aproximar, nós temos um sitio lá muito problemático, se chama
até de favela do baixio, houve até um assassinato de um adolescente.... agora a
gente.... uma coisa que eu queria criar que eu sei que ia melhorar muito era um
grupo de homens mas, eu não consigo, já tentei, por varias vezes, eu nem sei quantas
vezes, criar um grupo de homens, porque eu sei que a gente ia conseguir muita coisa
mas, infelizmente não consigo, eu conversei com um pastor daqui, pra que tentasse
fundar uma igreja lá, mas aí também não sei porque... mas não deu (Ana Nery).
No que se refere à identificação de violência com adolescentes e jovens não há por

parte da equipe uma preocupação maior com a notificação a órgãos e setores competentes.
Não nos foi possível aprofundar aspectos relacionados à ética e a bioética, mas
conforme recomendação de organismos que discutem atenção integral a saúde de adolescentes
e jovens, para que este seja atendido com sigilo e confidencialidade, este atendimento deve
ser estabelecido em dois momentos: no primeiro, com seu responsável e, no segundo, com
autorização do responsável a sós com o profissional.
Nesse sentido não investigamos a existência desses momentos nem tão pouco dessa
autorização, mas foi possível perceber um respeito do profissional pelo sentimento desta
clientela já que para que a família fique ciente do que esteja acontecendo o profissional pede o
consentimento e o próprio adolescente é responsável por trazer seu responsável ao
consultório.
Eu já tive de chamar o pai pra conversar, agora só quando esse adolescente nos dá o
aval, por que muitas vezes eles dizem não pelo amor de Deus, e aí vai gerar um
conflito maior, quando eles nos dá o aval ai é diferente, as vezes chegam no
consultório, com a queixa de gravidez, nós procuramos o laboratório, solicitamos os
exames, e quando é constatado positivo, aí gera o impacto isso, e agora? Então tem
momento que ele pede ajuda para conversar com o pai, porque ela própria não tem
condições de relatar o problema, chama principalmente a mãe (Hipócrates).
A realidade do município de Deputado Irapuan Pinheiro nos mostra que a atenção

integral à saúde direcionada aos adolescentes e jovens, levando em consideração as mudanças
biopsicossociais pelas quais eles passam neste momento de suas vidas, constitui-se num
desafio. Entretanto, em virtude da disponibilidade do gestor para implantação de um
programa para adolescentes e jovens nos moldes do que preconiza o Ministério da Saúde nos
indica que o caminho a seguir está realmente estabelecido.

440
A investigação desenvolvida no presente estudo evidenciou que embora a atenção à
adolescência seja fundamental para formação de adultos saudáveis, participativos e cidadãos,
infelizmente ainda não constitui prioridade em termos de políticas públicas no município
Deputado Irapuan Pinheiro.
Não há uma política expressa e a atenção a adolescentes e jovens não se faz seguindo
projeto ou programa com objetivos, metas e atividades expressas, nem tão pouco seguindo
protocolos ou normas, mas sim com base na queixa e necessidade que os traz à unidade de
saúde. Também não há seguimento e/ou acompanhamento desta população por parte dos
profissionais.
Os profissionais por sua vez, não possuem qualificação específica na área de saúde de
adolescentes, não conhecem as diretrizes das políticas publicas para esse segmento e também
não possuem uma concepção elaborada e refletida sobre adolescência, reproduzindo o
discurso do senso comum e hegemônico da sociedade, o qual enfatiza a noção desta fase da
vida como marcada por fenômenos atemporais e universais.
A articulação com demais setores das áreas adscritas às Estratégias de Saúde da
Família para planejamento e elaboração de atividades, não é sistematizada e não ocorre
também a participação de adolescentes e jovens nas ações que lhes são dirigidas.
Da análise e apropriação dos dados encontrados, concluímos que muitos são ainda os
desafios para alcance de uma atenção integral como preconizadas por instituições no nível
internacional e Ministério da Saúde, desafio este que implica construção coletiva e não pode
prescindir da participação de adolescentes e jovens nas reflexões e discussões para elaboração
de diretrizes e normas. Não pode também deixar de levar em conta a compreensão
biopsicossocial dos indivíduos e de suas relações estabelecidas na sociedade, bem como as
dinâmicas e transformações socioeconômicas desta, para que possa dar conta das
necessidades de atenção integral.
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443
TERCEIRO SETOR: de um equivoco a um fenômeno real intrínseco à Questão Social.
Ana Paula de Assis Franças126

Larissa JessicaFerreira de Souza127
Rakeline da Silva Santos128
Gilcélia Batista de Góis 129
Resumo:O advento do modo de produção capitalista mudou o curso da história de forma imensurável,
acarretando na dominação ideológica, política e econômica de todos os âmbitos da sociedade pelos
grandes capitais, uma dominação que ultrapassa o chão da fábrica. Dessa forma devido ao
mascaramento da realidade o sistema capitalista influência o processo dereprodução da classe
trabalhadora perpassando os âmbitos econômicos, sociais e culturais. Diante disso a presente pesquisa
de caráter bibliográfica tem como escopo a priori retratar o surgimento da Questão Social que, por sua
vez é produto das múltiplas contradições do sistema capitalista,posteriormente, retratar as principais
práticas interventivas da Questão Social e, por último problematizar o surgimento, significado eo uso
da expressão“Terceiro Setor” que, por sua vez representa um resgate do Assistencialismo presente no
surgimento do Serviço Social, apresentando o caráter dualdo “TerceiroSetor”, no tocante que ao
mesmo tempo em que este éum mecanismo interventivo na Questão Socialtambém se constituiu em
uma novaestratégia do capital para obtenção de lucros e sua dominação. O “Terceiro Setor” é um
mecanismo que reafirma e materializa os princípios neoliberais no âmbito da reestruturação do sistema
capitalista, a utilização do termo“ Terceiro Setor” ocorre de forma equivocada, no tocante que é uma
nova modalidade de intervir na Questão Social, mas não um novo setor.
Palavras-chave: Questão Social. Terceiro Setor. Assistencialismo.
Abstract:The advent of the capitalist mode of production has changed the course of history
immeasurably, resulting in the ideological, political and economic domination of all spheres of society
by big capital, domination that goes beyond the factory floor. Thus due to the masking of reality the
capitalist system influence the process of reproduction of the working class permeating the economic,
social and cultural spheres. Thus the present research literature character is scoped a priori portray the
emergence of Social Issues, which in turn is the product of the multiple contradictions of the capitalist
system, subsequently portraying the main interventional practices of Social Issues and finally
discussing the emergence , meaning and use of the expression "Third Sector" which in turn represents
a rescue Assistencialismo present in the emergence of Social Service, featuring the dual character of
126
Universidade Estadual do Rio Grande do Norte-UERN. Email: anapaula.af.1994@gmail.com. Cel: (84)
87906993
127
Universidade Estadual do Rio Grande do Norte-UERN. Email: larissaxjesus@hotmail.com. Cel: (84) 8158
0973
128
Universidade Estadual do Rio Grande do Norte-UERN. Email:silva-rake@hotmail.com. Cel: (84) 81047362
129
Professora adjunta da Universidade Estadual do Rio Grande do Norte – UERN. E orientadora do artigo.

444
the "Third Sector", regarding that while this is a mechanism Social Issues in interventional also meant
a new strategy of capital for profit and its domination. The "Third Sector" is a mechanism that
reaffirms and embodies the neoliberal principles in the restructuring of the capitalist system, the use of
the term "Third Sector" is in error in that regard is a new modality of intervening in Social Issues, but
not a new sector
Keywords: Social Issues. Third Sector.Welfarism.
INTRODUÇÃO
A realidade vigente é passível de contradições, complexidades e, se constitui em um
produto das inúmeras transformações sociais ocorridas na história, mudanças essas que
culminaram no surgimento do atual sistema capitalista que, por sua vez se configura no
núcleo da Questão Social e, posteriormente, das suas múltiplas expressões. Essas expressões
se materializam nas situações de pobreza, fome, miséria, manifestações sociais, exploração,
trabalho infantil, violência etc., que necessitam de órgãos interventivos, cujo intuito é a
minimização e erradicação de tais problemas, logo, no inicio da Questão Social os
mecanismos interventivos eram de caráter filantrópicos, imediatistas e paliativos inexistindo
uma perspectiva de emancipação social, econômica e política dos indivíduos, séculos depois,
mais especificadamente,no início do século XX é que surgem os primeiros indícios de
mudanças na intervenção aparecendo, embora minimamente, o Estado como um dos setores
que irá intervir na realidade por intermédio das políticas sociais.
Posto isso, vale frisar que o presente artigo visa retratar o surgimento da Questão
Social e as diversas formas e mecanismos utilizados para intervir nas múltiplas expressões
desse antagonismo entre Capital e Trabalho, tendo como escopo principal problematizar o
uso, o surgimento e o caráter de refilantropização do “Terceiro Setor”elencando os dois
prismas intrínsecos a este fenômeno, no tocante que o mesmo se constitui em um mecanismo
interventivo e em uma estratégia política e econômica dos grandes capitais no âmbito
processo da reestruturação produtiva capitalista e, por conseguinte, da atual conjuntura
neoliberal. Ou seja, objetiva apresentar o Terceiro Setor como um novo padrão ou modelo
emergente de intervir nas múltiplas expressões da Questão Social modalidade funcional essa
que pode ser visto como um progresso e retrocesso para os indivíduos.
Diante disso, vale salientar que a presente pesquisa utilizou o método bibliográfico e
se constitui em uma pesquisa explicativa e compreensiva, tendo em vista que objetiva explicar
e compreender a Questão Social e, principalmente, o “Terceiro Setor”. Como suporte teórico

445
utilizamos Iamamoto (2006) que trás contribuições bastante relevante sobre o significado e
surgimento da Questão Social e Montaño (2007) que problematiza as contradições inerentes
ao surgimento e efetivação do “Terceiro Setor”. Em suma, o presente trabalho é de suma
relevância para o campo cientifico, uma vez que promove uma análise concreta sobre as
contradições presentes na realidade, cujo objetivo é entender o núcleo desses paradoxos e, por
conseguinte, ressaltar a importância dos direitos intrínsecos ao homem, nos quais passam a
ser desuniversalizados com a refilantropização da Questão Social.
Questão Social: as velhas e novas práticas de intervenção

O mundo passou por inúmeras transformações jamais vistas na história, mudanças que
culminaram em diversos sistemas econômicos produtivos, dentre eles vale destacar o Modo
de Produção Capitalista-MPC que carece de problematização tendo em vista que
fundamentado nas contradições e antagonismos. O MPC surgiu após a degradação do modo
de produção feudal, na passagem do século XIV ao XV na Europa. Hoje o MPC é um sistema
dominante, pois se tornou um sistema estruturado que impera nas economias do mundo
inteiro destacando, entretanto que sua hegemonia se dá por meio da exploração do
trabalhador, consistindo esse a real fonte de acumulação de riqueza para o grande capital.
Nessa vertente de exploração germina as expressões da questão social, que no
capitalismo que se fundamenta no antagonismo histórico do capital versus trabalho em que,
cresce a pobreza concomitante à capacidade social de produzir riquezas. E a partir disso,
podemos observar formas particulares para decifrar a Questão Social como assim exposto:
Importa deixar claro que a questão social não é aqui focada exclusivamente como
desigualdade social entre pobres e ricos, muito menos como “situação social
problema”, tal como historicamente foi encarada no Serviço Social, reduzida a
dificuldades do indivíduo. O que se persegue é decifrar, em primeiro lugar, a gênese
das desigualdades sociais, em um contexto em que acumulação do capital não rima
com equidade. Desigualdades indissociáveis da concentração de renda, de
propriedade e do poder, que são o verso da violência, da pauperização e das formas
de descriminação ou exclusão sociais. Mas decifrar a questão social é também
demonstrar as particularidades formas de luta, de resistência material e simbólica
acionadas pelos indivíduos sociais à questão social (IAMAMOTO, 2009, p.59).
Partindo dessa ótica nos chega à compreensão, que para se apropriar de forma
contundente do significado da questão social e suas fundamentações é necessário lançar um

446
olhar sobre a totalidade estrutural política, econômica e social. Historicamente as primeiras
formas expressivas dessa contextualização são descritas como:
O aprofundamento do capitalismo gera uma série de necessidades, que exigem

profundas transformações na vida social, ocasionando uma cadeia de sequelas. A
exigência de que o proletariado habite nas proximidades do local de trabalho
reorganiza a localização de aglomerados humanos, concorrendo fortemente para a
especulação imobiliária e de degradação das condições de moradia. Deterioram-se
também as condições sanitárias, que se transformam em foco de enfermidades
antigas e do surgimento de novas (IAMAMOTO e CARVALHO, 2006, pág. 224).
Como produto residual dessa barbárie insurgente, se extenua o caráter do conflito de

classes e forçosamente ocorre o posicionamento tanto de frações da classe dominante e do
Estado bem como da igreja frente ao desdobramento da Questão Social. Assim,em
contrapartida vai ocorrer a organização da classe operária e sua entrada na esfera política,
reivindicando esta a garantia dos seus direitos, configurando desta maneira o cenário com as
movimentações sociais, o que implicou em duas vertentes de ações para seu enfrentamento se
configurando em três formas: uma dessas foi inicialmente a prática do assistencialismo
social,a segunda se constitui na repressão, com força policial, e, por ultimo e mais recente o
tratamento da Questão Social de forma política.
Diante desse contexto intervencionista é importante salientar que as primeiras práticas
de tratamento da Questão Social foram filantrópicas e de caráter paliativas e assistencialistas
desenvolvidas pela Igreja. Tais iniciativas não objetivavam a mudança da realidade dos
indivíduos, tendo em vista que embora de forma indireta ou direta, essas ações objetivam a
dominação dos setores mais carentes e pobres, devido a ideologia de solidariedade e
comunitarismo, logo, afirma Carvalho ( 1980, p. 61):
O laicado, o apostolado social, ao servir a igreja, participando de seus movimentos,

ao pretender servir aos pobres retirando-os da situação de anomia e atenuar os
antagonismo de classe, está objetivamente servindo a manutenção e reforço do
domínio de sua própria classe e das classes a que se aliam.
Destarte, podemos ressaltar que a Questão Social desde o seu surgimento passa a ser
tratada de forma estratégica pelos setores dominantes, utilizando- se de crenças, regras e de
sentimentalismo humano para promover a sua manutenção, que embora promova algumas

447
melhorias para classe trabalhadora os benefícios para classe dominante são maiores, pois
ocorre uma aliança entre os setores dominantes.
Essas práticas assistencialistas eram realizadas por mulheres que, por sua vez, eram
recrutadas dos setores dominantes, cujo objetivo era perpassar a ideia de “ações
comunitárias”, “ações de ajuda aos pobres” etc., posteriormente, séculos depois é que a
Assistência passa a ser vista como um direito do cidadão, porém a regulamentação desses
direitos por intermédio das políticas embora tenha sido fruto da luta da classe trabalhadora
visa, de forma indireta, a manutenção do poder dos grandes capitais, tendo em vista que essas
políticas ao regulamentar alguns direitos regulamenta os mecanismos necessários para
reprodução da fora de trabalho, logo as políticas sociais, que se iniciaram no fim do século
XIX, na Europa e Estados Unidos, e a partir de 1930, no Brasil, têm sido apontadas como
“uma gestão, ainda que conflitiva, da força de trabalho para que ela se reproduza nas melhores
condições para o capital” (Faleiros, 1980, p.48).
As duas primeiras medidas (assistencialismo e repressão) só demonstraram a
urgência e as soluções imediatistas não procurando estas transformar a realidade posta, mas
sim em dar uma resposta emergencial aos interesses do avassalador capital que não se
favorece dos embates da classe proletária. Dessa forma, explícita (IAMAMOTO e
CARVALHO) que a questão social:
É senão as expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe

operária e de ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu
reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. É manifestação,
no cotidiano da vida social, vida contradição entre o proletariado e da burguesia, a
qual passa a exigir outros tipos de intervenção, mais além da caridade e repressão
(2006, p, 77).
Diante dessas considerações, vale enfatizar uma prévia análise sobre a materialização
da Questão social no Brasil tendo em vista que esta também se constitui, especificamente nas
décadas de 20 e 30,em um cenário bastante antagônico no qual o pauperismo se ascendeu
nesta época visto que, o país recém-saído da era escravocrata não possuía condições
necessárias de acumulação em sua formação econômica, para abraçar o capitalismo em
efervescência no mundo ocidental, o que implicou em situações bem mais agravantes para o
proletariado brasileiro, principalmente, nos centros urbanos em busca de extrair ao máximo o

448
excedente dos trabalhadores, ao passo que além das jornadas exaustiva, das más condições de
vida que se geram em torno desses centros indústrias, dos baixíssimos salários, forçavam
ainda a entrada de crianças e mulheres a também se inserirem ao trabalho castigante das
fábricas. E se falando em direitos quase nenhum lhe contemplavam, já que nem um contrato
coletivo de trabalho tinha assegurado, ficando a mercê da vontade dos empregadores.
Tendo como única posse a vida, os operários em prol de sua defesa juntam forças por
meio da organização social; as primeiras formas aparecem desvinculadas de grêmios
corporativos, de associações de socorro mútuo e caixas beneficentes, como fogem também ao
viés assistencialista e corporativista, só tempos depois é que foram sendo eliminadas essas
práticas com o surgimento das ligas operárias que procuravam agrupar os trabalhadores de
vários ofícios em prol de um objetivo comum. A partir de então surgiram modelos mais
estruturados de organização como sindicatos, e até se organiza uma imprensa para a
comunicação do operariado, se constituindo esta num meio eficaz de combater os chefes das
fábricas. Mas vale ressaltar que a legitimação dessas iniciativas ocorre apenas no meio
operário, que também considera a critica a burguesia um ato de revolução a favor de uma
nova sociedade, que em revide sofrem a contestação repressora, que por sua vez ocasiona o
fechamento dos sindicatos e até mesmo a prisão dos seus lideres quando estes não são
deportados.
As décadas de 1917 á 1920 serão palco de muitas greves operárias e manifestações
de inconformismo de grande amplitude visto serem os anos pré e pós-primeira guerra mundial
tornando-se uma ameaça a classe burguesa, que até então junto ao Estado não forneceram
medidas benéficas expressivas, apenas paliativas e restritas, apenas em1926 é que o Governo
passa a intervir na regulação do mercado de trabalho, por meio do congresso nacional, sendo
que nesse ano e no seguinte são aprovadas leis que tornam legalizadas algumas ganhos
trabalhista ,como férias, seguro e etc. mesmo que de forma precária se dava a sua aplicação
apenas em dois polos industriais centrais, e atingindo categorias especificas que estavam
ligadas a agro exportação o que no geral presume-se que o Estado nega a existência da
Questão social .Por fim o que se sucederá no trato à questão social em âmbito nacional é
(IANNI , A combinação muitas vezes do assistencialismo, e as medidas de

repressão simultaneamente, os setores dominantes e as agências de governo adotam
medidas modernizantes. Criam e aperfeiçoam instituições de modo a garantir o

449
controle dobre o jogo das forças sociais; e a continuidade das políticas de
crescimento, desenvolvimento, progresso ou modernização 1989,p. 151).
Essa posição é mantida até por volta dos anos 70 quando se propagou o Estado de
BEM-ESTAR–SOCIAL especificamente na Europa, sendo suplantado pelos ideais neoliberais
propõe a nova reconfiguração no mundo trabalho e nas políticas públicas, no BRASIL
especialmente na década de 90 restringindo a intervenção estatal minimante no cenário
político e econômico e a redução com as gastos sociais. Sendo assim o mercado torna-se a
mão reguladora das relações sociais, que são geridas para favorecer a abertura ao capital
estrangeiro bem como a o nacional; o neoliberalismo entendido não apenas como o retorno do
liberalismo clássico tendo “o entendimento do neoliberalismo como uma crítica da critica da
economia de mercado, ou seja, uma crítica ao Estado” (ROSANVALLON,1984, p. 52).
Porém mesmo sob esse plano estrategicamente dominante as reações econômicas não foram
as almejadas, por isso ocorreu um reajustamento onde:
A partir da correção de rumo de ajuste Neoliberal, os projetos de reforma estatal

ganharam uma nova configuração: se antes das medidas corretivas defendia-se o
Estado mínimo, em autentico retorno doutrinário ao liberalismo clássico, o Estado,
agora, teria uma função reguladora das atividades econômicas e em parceria com o
setor privado, políticas sociais emergenciais ,focalizadas, assistencialistas, visando
garantir taxas de acumulação do capital e mitigar a questão social via o controle da
força de trabalho e o atendimento de necessidades mínimas dos usuários dos serviço
social (FONTES,2006, p.341-350).
Perante isso, observa-se, portanto na contemporaneidade que diante do acirramento da

Questão social, é que ocorre um aumento da articulação das classes dominantes para
promoverem sua legitimação e garantir o consenso através de uma nova projeção política,
para que o modo de produção capitalista continue superando sempre suas crises, e se
mantenha lucrando por meio do privilégio as hegemonias, como face do lado humanitário por
esse sistema disseminado demostra-se uma preocupação com o social quando na verdade é
uma ideologia de manutenção a qual é embasada por uma série de políticas intervencionistas
na questão social, onde tem destaque as ações de voluntariado, da filantropia, como a
responsabilização social das empresas e de políticas assistencialistas de modo fragmentado e
mais atual do Terceiro setor.

450
Terceiro Setor: um modelo emergente de intervenção social
O Neoliberalismo é um sistema de caráter econômico, político, social e ideológico
que se configura em uma resposta estratégica à crise das décadas de 70 e 80, no tocante que a
crise de superacumulação e superprodução ocorrida nessa época representará um pretexto do
grande capital para retirada do estado nos gastos sociais. As ocorrências das crises estruturais
no sistema capitalista e a reestruturação produtiva do capital culminam na transformação dos
aparelhos ou mecanismos interventivos da Questão Social, essas estratégias objetivam uma
manutenção do poder econômico e político durante o processo de crises que, por sua vez é
algo continuo e, posteriormente, promovem inúmeras transformações nas sociedades. Netto
(1992) afirma que durante o contexto do Welfare State, conhecido no Brasil como o Estado de
Bem-estar-social a Questão Social era tratada como uma resposta política, ou seja, com a
elaboração e implementação de políticas sociais, e não apenas repressiva, todavia, no cenário
atual, a resposta dada à “Questão Social” é transferida para o âmbito imediato e individual, ou
seja, essa “Questão Social” tende a ser externalizada.
Desta forma vai entrar em cena novos protagonistas sociais na história do tratamento
da “questão social”, tentando estes lidar com as suas múltiplas sequelas. Assim, vai haver para
Montãno (2007) uma alteração de um padrão de resposta social à “questão social”.
Destarte, é nesse contexto de mudança interventiva que surge o “terceiro setor” que,
por sua vez se configura em um novo fenômeno ou modelo de caráter interventivo da
“Questão Social”, um fenômeno recente e que possui várias interpretações acadêmicas. Logo,
segundo Coelho (2000) as múltiplas definições e denominações sobre o termo apenas
demonstra uma pequena falta de precisão conceitual, o que, significa uma dificuldade de
enquadrar todas as diversidades de organizações em parâmetros comuns.
O “terceiro Setor” é um fenômeno que engloba ações que possuem determinadas
funções partindo de valores sociais da realidade atual, mas que não significa concretamente a
sociedade civil, as ONGs, fundações etc., pois:
O que os autores chamam de “terceiro setor”, nem é terceiro, nem é setor – numa
segmentação do social entre estado, mercado e Sociedade civil autônomos -, nem
refere ás organizações desse setor – ONGs, instituições, fundações e outros. Na
verdade, no lugar desse termo, o fenômeno real deve ser interpretado como ações

451
que expressam funções a partir de valores. [...] o chamado “Terceiro Setor”
representa uma denominação equivocada para designar um fenômeno real
(MONTAÑO, 2007, p. 184).
Diante desse contexto, é relevante inferir que, embora a sociedade civil desenvolva
atividades que é de responsabilidade estatal, ações de caráter filantrópicas e assistenciais
culminando em outra maneira de intervir na questão social, não significa afirmar que a
sociedade civil se configura em um “terceiro setor”, uma vez que “nos levaria a uma
esquizofrênica visão romântica da realidade” (MONTAÑO, p. 183) e posteriormente devido o
fato de nos dias atuais as atividades consideradas públicas são praticadas por particulares,
logo são iniciativas de um sentido público (FERNANDES, 1994). Posto isso, é importante
salientar que:
Em termos explícitos e positivos, o conceito [de terceiro setor] designa

simplesmente um conjunto de iniciativas particulares com um sentido público.
Enquanto a noção de uma ‘sociedade civil’ coloca-nos numa posição complementar
e sistêmica ao Estado, a idéia de um ‘terceiro setor’ orienta a reflexão para outras
direções, sem fronteiras definidas. Seguindo essa orientação, ultrapassamos
facilmente o campo das instituições e encontramos uma variedade de prestadores de
serviços que não costumam ser incluídos nos diretórios convencionais dos ‘agentes
não-governamentais’ (FERNANDES, 2002, p.127).
Esses serviços prestados no Brasil pelas entidades, fundações e ONGs é algo que
possui um marco e um aparato legal histórico, tendo em vista que legalmente a
regulamentação das entidades do “terceiro Setor” inicia-se no início do século XX se
concretizando com a promulgação da constituição de 1988 e de documentos legais
posteriores, logo Szazi (2000, p.222):
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 150, inciso VI, alínea c estabelece a
isenção de impostos sobre o patrimônio, renda ou serviço à instituições de educação
e assistência social, sem fins lucrativos. O decreto nº 91.030, de 5 de março de 1985,
regula essas isenções fiscais, beneficiando entidades sem fins lucrativos que
promovem atividades com fins culturais, científicos e assistenciais .
Perante esse contexto de isenção de impostos verifica-se uma estratégia política dos
grandes capitais em convênio com o Estado, culminando em uma multiplicidade de recursos e
investimentos em diversos setores, recursos que provém de: c) atividades comerciais, vendas

452
e serviços; d) instituições estrangeiras; e) recursos governamentais. (BILEY in ABONG. 200
p.90), todavia esses recursos direcionados não ocorre sem nenhum interesse econômico ou
político ou somente por se configurar em uma solidariedade, pois:
O que é chamado de nova consciência social do empresariado, empresa cidadã e

outras denominações, nada mais é do que uma nova modalidade de o capital obter
isenção de impostos e subsídios estatais (diminuindo custos e/ ou aumentando as
rendas), para a melhora da imagem da/do empresa/produto (aumentando as vendas
ou os preços das mercadorias) [...] (MONTAÑO, 2007, p.213).
Ademias com essas postulações é relevante salientar que as atividades de caráter

filantrópica realizadas pelas fundações empresariais e as próprias vendas dos diversos
serviços e das atividades comerciais não se configura em um produto da sensibilidade ou
solidariedade das empresas, tendo em vista que pensar assim resultará “ numa visão romântica
e fetichizada da realidade”(MONTAÑO, p, 2013). A ocorrência desses serviços e atividades
assistências é produto da ideologia formulada no âmbito da política neoliberal, no tocante
que:
se não há a necessidade de que esses serviços sejam de propriedade do Estado ou de

propriedade privada, a alternativa é adotar-se o regime de propriedade pública não-
estatal. ‘Pública’, no sentido de que se deve dedicar ao interesse público, e de que
não visa ao lucro. ‘Não-estatal’ porque não faz parte do aparelho do Estado”
(BRESSER PEREIRA, 1999, p.35).
À vista disso, vale ressaltar que essa idéia não se materializa na realidade, pois as
ONGs ou as empresas estatais geradoras desses serviços são marcadas pelos valores da classe
dominante. Postergando está classe a ideia de solidariedade mútua que está intrínseca a
desreponsabilização estatal, ideologia essa que beneficia os grandes capitais e promove uma
responsabilização dos sujeitos e uma mudança no sentido do direito social, pois o que
“observa-se é um profundo deslocamento quanto aos direitos sociais agora transmutados em
“direito moral”, sob os princípios abstratos da” ajuda mútua” e
da“solidariedade”(ALENCAR, p.455-456).
Por conseguinte com o desenvolvimento dessa solidariedade entre os indivíduos, fica
evidente depreender o princípio da cupabilização que recai sobre os sujeitos, em que para o
neoliberalismo o desenvolvimento da capacidade das ações desses devem ser buscadas por

453
eles próprios. Ainda sobre essa solidarização do trato da questão social encontrasse as
implicações que os teóricos conservadores atribuem a esses sujeitos solidários, vivendo estes
numa sociedade civil sem lutas de classe. Sobre este fato, Iamamoto observa:
Chama a atenção a tendência de estabelecer uma identidade entre terceiro setor e

sociedade civil, cuja polissemia é patente. A sociedade civil é reduzida a um
conjunto de organizações – as chamadas entidades civis sem fins lucrativos –, sendo
dela excluídos os órgãos de representação política, como sindicatos e partidos,
dentro de um amplo processo de despolitização. A sociedade civil tende a ser
interpretada como um conjunto de organizações distintas e “complementares”,
destituída de conflitos e tensões de classe, onde prevalecem os laços da
solidariedade (2009, p.365).
Nesse viés que tende a harmonizar a sociedade civil e a não reconhecer esta como
uma arena de confronto entre as classes burguesa e proletária, fica notória a intenção do
grande capital de apassivar a população, ocasionando consequentemente o enfraquecimento
dos movimentos sociais.
Perante esse realidade funcional do “terceiro setor” é de suma importância
problematizar o caráter paliativo e emergencial das ações desenvolvidas por essas instituições
que englobam a sociedade civil, logo segundo Soares (2001) essas atividades se constituem
em ações que não resolvem os problemas e não promovem respostas abrangentes culminando
em uma dependência dos setores mais pobres, em uma consolidação das desigualdades, na
eliminação da política social como um direito e, por último, na fomentação de um
clientelismo, portanto com a retirada da responsabilidade do Estado o que se tem é “um
Estado de Mal-Estar” (SOARES, 2000, p.72).
Em consoante Soares (2000) ainda vai dizer que o problema das formas paliativas de
tratamento da questão social pelo terceiro setor não está no suposto caráter de atividade
complementar à intervenção estatal, mas no seu real caráter substituto.
Em síntese, vale ponderar que o fenômeno denominado de “terceiro setor” não se
configura concretamente em um novo setor interventivo, no tocante que é uma nova maneira
de intervir na questão social no qual está vinculado ao estado e ao mercado, promovendo,
embora diretamente ou indiretamente, lucros significativos a ambos os setores, logo a

454
realidade social não se divide em “primeiro”, “segundo” e” terceiro” setor (MONTAÑO, p.
182).
Considerações finais
Os indivíduos vivem numa sociedade perpassada ao longo da história por diversos
meios de produção, se encontrando hoje na atual fase do sistema capitalista, em que esta
conjuntura se materializa na reestruturação do capital, na inserção dos ideários neoliberais e
na intensificação das múltiplas expressões da Questão Social.
A “questão social” no início do seu surgimento passa a ser tratada por intermédio de
atividades filantrópicas que, por sua vez tem como principal interventor a Igreja,
posteriormente, no século XX o Estado se apresenta com uma intervenção mínima nos
problemas sociais culminando na contenção dos gastos sociais, no final do século XX ocorre
um processo de refilatropização com o surgimento do fenômeno denominado de” Terceiro
Setor” que, por sua vez é objeto de análise e críticas de inúmeros intelectuais devido a
utilização e conceituação do termo. As múltiplas e diversas expressões da Questão Social são
produtos do sistema capitalista e que com o passa do tempo necessitam de medidas ou
mecanismos interventivos diferenciados que, por sua vez, estão vinculados a distintas
sociedades, aos sujeitos inseridos nessa realidade e, por último, mas não menos importante, às
crises estruturais vivenciadas pelos diversos países capitalistas.
.Antes do período de reestruturação produtiva havia um avanço dos direitos sociais
com os Estados do WelfareState, esse estado embebido das ideias keynesianas trouxe ao
centro a problematização das condições de precarização que o proletariado enfrentava, logo e
o Welfare State passou a investir nas políticas sociais de seguros previdenciários, saúde e
criação do pleno emprego. Ademais para o regresso desses direitos frutíferos da classe
trabalhadora veio à crise dos anos 70 que se constitui num divisor de águas na trajetória
histórica da conquista dos direitos sociais.Com a desarticulação do WelfareState o grande
capital vai postergar a sua ofensiva neoliberal, se formando esta na redução dos gastos sociais
em detrimento do privado. Nesse viés percebermos a explícita desrenponsabilidade do estado
com o trato à questão Social, passando a haver com isso uma precarização no mundo do

455
trabalho e nas suas relações, culminando consequentemente para a diminuição nos postos de
trabalho e a sua flexibilização.
O Terceiro Setor é a materialização das ações e atividades realizadas pelas grande
fundações, entidades e ONGs, ou seja, é uma nova modalidade ou modelo de intervenção na
Questão Social, mas não um setor no significado restrito do termo, tendo em vista que tais
práticas são realizadas objetivando os interesses dos grandes capitais, promovendo mais
benefícios do que custos para estes, culminando na despolitização das políticas e dos direitos
intrínsecos aos indivíduos, na medida em que essas ações se fundamentam na ideologia da
caridade e solidariedade realizada pelos grandes capitais. Diante disso, vale refletir sobre tais
práticas, uma vez que são atividades que representam um reflexo da volta do assistencialismo
presente no início da intervenção à Questão Social e que, embora traga melhorias a uma
pequena porcentagem dos indivíduos é necessário a sua superação, pois a saúde, alimentação,
educação etc., são direitos que devem ser assegurados à todos e não só aqueles considerados
que estão em situações extremas de pauperização.
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458

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A FUNCIONALIDADE DO TRABALHO DA MULHER NA POLÍTICA DE

AGRICULTURA FAMILIAR– PRONAF

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Resumo: O artigo problematiza a funcionalidade do trabalho da mulher na política de agricultura

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“o binômio flexibilização/precarização e a perda da razão social do trabalho, com a

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______. A era da informalidade e a época da informalização: riqueza e miséria no Brasil. In:

CARNEIRO, M. J. Política pública e agricultura familiar: uma leitura do Pronaf. Revista

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NOGUEIRA, Claudia Mazzei. A feminização no mundo do trabalho – entre a emancipação e a

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Tabela 1.1 – Pessoal ocupado no estabelecimento por sexo – Iguatu – 2006

Fonte: IBGE (2006)

Como o princípio da agricultura familiar é a produção em família, o gráfico 1.1 abaixo

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Gráfico 1.1 - Pessoal ocupado nos estabelecimentos – Iguatu – 2006

FONTE: IBGE, Elaboração Própria

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FONTE: IBGE, Elaboração Própria

Contudo, nas atividades desempenhadas, 17,39% dos estabelecimentos ainda usavam a

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