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IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO


MANUAL PRÁTICO
DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

JOÃO PAULO LORDELO



5ª EDIÇÃO - REVISADA
2018




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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO




JOÃO PAULO LORDELO
Graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia (2009), com período sanduíche na
Universidade de Santiago de Compostela (ES). Especialista em Direito do Estado (2009). Mestre em
Direito Público pela Universidade Federal da Bahia (2013). Mestre em Direito Constitucional pela
Universidade de Sevilha. Doutorando em Direito Público pela universidade Federal da Bahia (UFBA),
com período de visitação na Universidade de Sevilha. Membro da Academia Brasileira de Direito
Processual Civil. Professor em diversas instituições de ensino superior, pós-graduação e cursos
preparatórios para carreiras públicas. Aprovado em concurso para Procurador do Estado (PE),
Defensor Público Federal (DPU), Juiz de Direito (BA) e Procurador da República (Ministério Público
Federal - 1ª colocação no concurso).
Ex-Defensor Público Federal (2010-2014), é Procurador da República (MPF) na Bahia.
Editor do site http://www.joaolordelo.com.





















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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO


MANUAL PRÁTICO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Sumário:
1. Noções Introdutórias
1.1. Probidade administrativa
1.2. Improbidade administrativa
2. Fontes
2.1. Constituição Federal
2.2. Lei 8.429/92
3. Competência para legislar sobre improbidade
4. Natureza do ato de improbidade
5. Elementos
5.1. Sujeito passivo do ato de improbidade
5.2. Sujeito ativo do ato de improbidade
6. O ato de improbidade
6.1. Natureza do ato
6.2. Modalidades
6.3. Elemento subjetivo (culpa/dolo)
7. Sanções aplicáveis
7.1. Aplicação das sanções
7.2. As sanções
8. Procedimento administrativo
9. Ação de improbidade
10. Informativos de jurisprudência

1. Noções Introdutórias
1.1. Probidade administrativa
O administrador probo é aquele que possui retidão de conduta, atendendo às exigências de
honestidade, lealdade, boa-fé e cumprindo/respeitando os princípios éticos. As idéias vinculadas à
probidade são: honestidade, retidão, lealdade, boa fé, princípios éticos e morais etc.
A improbidade administrativa é, portanto, a corrupção administrativa, o ato contrário à
honestidade, à boa-fé, à honradez, à correção de atitude. É o inverso da probidade, consumando-se
quando houver violação a qualquer um dos parâmetros citados acima. O administrador que não é
honesto age com improbidade administrativa.
Segundo JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “ação de improbidade administrativa é aquela em
que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração,
perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a conseqüente aplicação das sanções
legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa”.

1.1.1 Diferença entre “probidade” e “moralidade”
A doutrina busca distinguir probidade de moralidade, pois ambas são previstas na CF.
§ 1ª corrente (Wallace Paiva Martins Júnior) è A probidade (espécie) é um
subprincípio da moralidade (gênero).
§ 2ª corrente (Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves) è A probidade é conceito
mais amplo do que o de moralidade, porque aquela não abarcaria apenas elementos
morais.

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§ 3ª corrente (José dos Santos Carvalho Filho) è Em última instância, as expressões se


equivalem, tendo a Constituição mencionado a moralidade como princípio (art. 37) e a
improbidade como lesão ao mesmo princípio.

1.2. Improbidade administrativa
Conceito: Improbidade é o termo técnico para tratar da corrupção que se perfaz com a prática
de ilegalidade (violação da ordem jurídica) e o desvirtuamento da função pública.
A expressão “improbidade administrativa” é a terminologia/designativo técnico para definir a
corrupção administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da função pública somado à
violação da ordem jurídica. A ação de improbidade é, assim, um importante instrumento de controle
judicial dos atos que a lei caracteriza como ímprobos. Exemplos:
CONCEITO INELÁSTICO DE IMPROBIDADADE (STJ) è Em um precedente específico, a
Primeira Turma do STJ decidiu que o conceito de ato de improbidade é inelástico, ou seja, não pode
ser ampliado para abranger situações que não tenham sido contempladas no momento de sua
criação. De acordo com recente precedente do STJ, a LIA tem um sujeito específico: “o agente
público frente à coisa pública a que foi chamado a administrar”
Veja: “O fato de a probidade ser atributo de toda atuação do agente público pode suscitar o
equívoco interpretativo de que qualquer falta por ele praticada, por si só, representaria quebra desse
atributo e, com isso, o sujeitaria às sanções da Lei 8.429/1992. Contudo, o conceito jurídico de ato de
improbidade administrativa, por ser circulante no ambiente do direito sancionador, não é daqueles
que a doutrina chama de elásticos, isto é, daqueles que podem ser ampliados para abranger
situações que não tenham sido contempladas no momento da sua definição. Dessa forma,
considerando o inelástico conceito de improbidade, vê-se que o referencial da Lei 8.429/1992 é o
ato do agente público frente à coisa pública a que foi chamado a administrar” (REsp 1.558.038-PE,
Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe 9/11/2015 - Informativo 573).”
Atenção: pouco tempo depois de o precedente acima ter sido publicado, a 1ª Seção do STJ
decidiu que “A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública”, afastando,
pois a necessidade de o sujeito da LIA ser “o agente público frente à coisa pública a que foi
chamado a administrar”. Entendeu, na oportunidade, que as mitigações feitas em precedentes
anteriores ocorrem “apenas naqueles casos sem gravidade, sem densidade jurídica relevante e sem
demonstração do elemento subjetivo”. Veja:
Primeira Seção
DIREITO ADMINISTRATIVO. CARACTERIZAÇÃO DE TORTURA COMO ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública.
[...] Tais disposições evidenciam que o legislador teve preocupação redobrada em estabelecer
que a grave desobediência - por parte de agentes públicos - ao sistema normativo em vigor
pode significar ato de improbidade. Com base nessas premissas, a Segunda Turma já teve
oportunidade de decidir que "A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e afastar da atividade
pública todos os agentes que demonstraram pouco apreço pelo princípio da juridicidade,
denotando uma degeneração de caráter incompatível com a natureza da atividade
desenvolvida" (REsp 1.297.021-PR, DJe 20/11/2013). É certo que o STJ, em alguns momentos,
mitiga a rigidez da interpretação literal dos dispositivos acima, porque "não se pode
confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e
qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência

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do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do


agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei
8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10" (AIA 30-AM, Corte Especial,
DJe 28/9/2011). A referida mitigação, entretanto, ocorre apenas naqueles casos sem
gravidade, sem densidade jurídica relevante e sem demonstração do elemento subjetivo.
De qualquer maneira, a detida análise da Lei n. 8.429/1992 demonstra que o legislador, ao
dispor sobre o assunto, não determinou expressamente quais seriam as vítimas mediatas ou
imediatas da atividade desonesta para fins de configuração do ato como ímprobo. Impôs, sim,
que o agente público respeite o sistema jurídico em vigor e o bem comum, que é o fim último
da Administração Pública. [...].
Por isso, o primordial é verificar se, dentre todos os bens atingidos pela postura do agente,
existe algum que seja vinculado ao interesse e ao bem público. Se assim for, como
consequência imediata, a Administração Pública será vulnerada de forma concomitante. No
caso em análise, trata-se de discussão sobre séria arbitrariedade praticada por policial, que,
em tese, pode ter significado gravíssimo atentado contra direitos humanos. Com efeito, o
respeito aos direitos fundamentais, para além de mera acepção individual, é fundamento
da nossa República, conforme o art. 1º, III, da CF, e é objeto de preocupação permanente da
Administração Pública, de maneira geral. De tão importante, a prevalência dos direitos
humanos, na forma em que disposta no inciso II do art. 4º da CF, é vetor de regência da
República Federativa do Brasil nas suas relações internacionais. Não por outra razão,
inúmeros são os tratados e convenções assinados pelo nosso Estado a respeito do tema.
Dentre vários, lembra-se a Convenção Americana de Direito Humanos (promulgada pelo
Decreto n. 678/1992), que já no seu art. 1º, dispõe explicitamente que os Estados signatários
são obrigados a respeitar as liberdades públicas. E, de forma mais eloquente, os arts. 5º e 7º
da referida convenção reforçam as suas disposições introdutórias ao prever, respectivamente,
o "Direito à integridade pessoal" e o "Direito à liberdade pessoal". A essas previsões, é
oportuno ressaltar que o art. 144 da CF é taxativo sobre as atribuições gerais das forças de
segurança na missão de proteger os direitos e garantias acima citados. Além do mais, é
injustificável pretender que os atos mais gravosos à dignidade da pessoa humana e aos
direitos humanos, entre os quais a tortura, praticados por servidores públicos, mormente
policiais armados, sejam punidos apenas no âmbito disciplinar, civil e penal, afastando-se a
aplicação da Lei da Improbidade Administrativa. Essas práticas ofendem diretamente a
Administração Pública, porque o Estado brasileiro tem a obrigação de garantir a integridade
física, psíquica e moral de todos, sob pena de inúmeros reflexos jurídicos, inclusive na ordem
internacional. Pondere-se que o agente público incumbido da missão de garantir o respeito
à ordem pública, como é o caso do policial, ao descumprir com suas obrigações legais e
constitucionais de forma frontal, mais que atentar apenas contra um indivíduo, atinge toda
a coletividade e a própria corporação a que pertence de forma imediata. Ademais,
pertinente reforçar que o legislador, ao prever que constitui ato de improbidade
administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de lealdade às instituições, findou por tornar de interesse
público, e da própria Administração em si, a proteção da imagem e das atribuições dos
entes/entidades públicas. Disso resulta que qualquer atividade atentatória a esse bem por
parte de agentes públicos tem a potencialidade de ser considerada como improbidade
administrativa. Afora isso, a tortura perpetrada por policiais contra presos mantidos sob a sua
custódia tem outro reflexo jurídico imediato. Ao agir de tal forma, o agente público cria, de
maneira praticamente automática, obrigação ao Estado, que é o dever de indenizar, nos
termos do art. 37, § 6º, da CF. Na hipótese em análise, o ato ímprobo caracteriza-se quando
se constata que a vítima foi torturada em instalação pública, ou melhor, em delegacia de
polícia. Por fim, violência policial arbitrária não é ato apenas contra o particular-vítima, mas
sim contra a própria Administração Pública, ferindo suas bases de legitimidade e
respeitabilidade. Tanto é assim que essas condutas são tipificadas, entre outros estatutos, no
art. 322 do CP, que integra o Capítulo I ("Dos Crimes Praticados por Funcionário Público
contra a Administração Pública"), que por sua vez está inserido no Título XI ("Dos Crimes
contra a Administração Pública"), e também nos arts. 3º e 4º da Lei n. 4.898/1965, que trata
do abuso de autoridade. Em síntese, atentado à vida e à liberdade individual de particulares,
praticado por agentes públicos armados - incluindo tortura, prisão ilegal e "justiciamento" -,
afora repercussões nas esferas penal, civil e disciplinar, pode configurar improbidade
administrativa, porque, além de atingir a pessoa-vítima, alcança, simultaneamente, interesses

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caros à Administração em geral, às instituições de segurança pública em especial, e ao próprio


Estado Democrático de Direito. Precedente citado: REsp 1.081.743-MG, Segunda Turma,
julgado em 24/3/2015. REsp 1.177.910-SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, julgado em
26/8/2015, DJe 17/2/2016.

A ideia do conceito inelástico, portanto, foi afastada pelo próprio STJ, logo após sua defesa.
Assim sendo, é possível dizer que, pela dinâmica dos precedentes no tribunal, não prevalece mais a
ideia do conceito inelástico de improbidade.

2. Fontes
Historicamente, o primeiro diploma constitucional brasileiro a tratar da improbidade
administrativa foi a Constituição de 1946.

2.1. Constituição Federal
§ Art. 37, §4º: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
§ Art. 14, §9º, CF: “Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou
emprego na administração direta ou indireta. (Redação dada pela EC de Revisão nº 4, de
1994)”.
§ Art. 15, V: “É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos
casos de: V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.”.
§ Art. 85, V: “São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem
contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: V - a probidade na administração;”

2.2. Lei 8.429/92
O art. 37, §4º da CF é regulamentado pela Lei n. 8.429/92, de âmbito NACIONAL, que marcou
a história da Administração Pública, ampliando o rol e a eficácia das penalidades, embora ainda não
seja aplicada como deveria.
Logo que surgiu, este diploma começou a ser chamado de “Lei do Colarinho Branco”. Várias
foram as tentativas de tentar fulminá-lo pela inconstitucionalidade, todas elas sem sucesso.

3. Competência para legislar sobre improbidade
Como não há previsão expressa na Constituição, a doutrina entende que a competência para
legislar sobre improbidade é da União, o que faz com que a Lei n. 8.429/92 tenha natureza
NACIONAL (e não meramente federal).
Para concluir isso, a doutrina faz o seguinte raciocínio: o art. 37, §4º prevê como sanções para
o ato de improbidade: ressarcimento (direito civil), indisponibilidade de bens, suspensão de direitos
políticos (direito eleitoral), perda do cargo, emprego ou função. è A competência para legislar
sobre essas medidas, de acordo com o art. 22 da CF/88, é da União. è Assim, cabe à União dispor
sobre improbidade.
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A competência da União para legislar sobre improbidade administrativa se estende à


definição dos sujeitos passivo e ativo, à tipologia da improbidade, às sanções e à prescrição.
Mas atente: a Lei n. 8.429/92 consagra normas relativas a matérias diversas, as quais
merecem, portanto, tratamento jurídico diferenciado quanto à competência legislativa:
§ Normas que tratem de direito civil, eleitoral e processual à A competência é privativa
da União (art. 22, I da CF), sendo a lei de improbidade considerada NACIONAL nesse
ponto. Essa é a maior parte da lei e, portanto, a regra. Ex: são de direito eleitoral as
sanções suspensão dos direitos políticos e perda da função pública (de natureza política-
penal); são de direito civil as sanções de indisponibilidade de bens e ressarcimento; são
de processo civil os arts. 16 a 18 da lei.
§ Normas procedimentais de direito processual civil à Nessa hipótese, a competência é
concorrente da União, Estados e DF (Municípios não). A União terá competência para
fixar as normas gerais que deverão ser observadas pelos Estados/DF ao exercerem sua
competência de legislar de forma de suplementar (art. 24, §2º). Ainda assim, a Lei n.
8.429/92 mantém seu caráter NACIONAL.
§ Normas de direito administrativo à A competência será de cada ente político, sendo
possível que os Estados, DF e Municípios tratem de maneira diversa. Logo, neste ponto,
a Lei 8.429/92 é considerada FEDERAL, se destinando apenas à União. Ex: são as normas
que tratam dos direitos/deveres dos servidores – declaração de bens, v.g.; processo
administrativo disciplinar; afastamento cautelar do agente etc.
A Lei n. 8.429 possui normas de caráter nacional (seu núcleo).

4. Natureza do ato de improbidade
A questão que se põe é saber qual a natureza do ilícito de improbidade (penal, civil, política
sui generis etc.). Imaginemos que um servidor público desviou R$5.000.000,00. Este servidor
certamente praticou crime (aplica-se o CP), infração funcional (aplicando-se seu estatuto) e ato de
improbidade administrativa.
Julgando a ADI 2797, o STF entendeu que o ilícito de improbidade tem natureza jurídica civil
(apesar de algumas sanções acabarem atingindo a esfera política).
Contudo, nada impede que uma mesma conduta seja submetida a diferentes esferas de
responsabilidade (penal, administrativa, etc.). Essas responsabilidades são reguladas por diplomas
distintos:
§ Crime – CP (ação penal)
§ Infração funcional – Estatuto (processo administrativo disciplinar)
§ Improbidade – Lei 8.429 (ação de improbidade administrativa)
Para punir o administrador por ato de improbidade, é necessária uma ação de natureza civil,
qual seja: ação de improbidade (para alguns, trata-se de ação civil pública, para outros, cuida-se de
ação coletiva singular). A maioria da doutrina processualista entende que a ação de improbidade é
uma AÇÃO CIVIL PÚBLICA com características específicas.
A ação de improbidade distingue-se, ainda, da ação popular:
Ação popular Ação de improbidade administrativa
A ação popular (Lei 4.717/65) tem lugar quando se quer Na ação de improbidade, o objetivo é

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anular o ato e, no máximo, a condenação por perdas e punir o administrador/servidor ímprobo


danos. (pode cumular pedido de anulação de
ato)

QUESTÃO (V OU F): a apuração e a sanção de atos de improbidade administrativa podem ser
efetuadas pela via administrativa. CERTO. O ato de improbidade (que deve ser apurado em ação civil
pública perante o Poder Judiciário) não se confunde com a infração disciplinar de improbidade,
prevista na Lei 8.112/90 (ainda que ambos os atos gerem como conseqüência a demissão do
servidor). Assim, a infração disciplinar de improbidade pode ser reconhecida pela via administrativa,
inclusive gerando a pena de demissão do servidor.
MS PREVENTIVO. ATO DE IMPROBIDADE. APLICAÇÃO DA PENA. AÇÃO JUDICIAL OU PROCESSO
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. . MS 15.054-DF, STJ – Inf. 474, 23/05/2011.
a) A apuração e a sanção de atos de improbidade administrativa podem ser efetuadas pela via
administrativa, não se exigindo a via judicial, em razão da independência das instâncias civil,
penal e administrativa. b) O que distingue o ato de improbidade administrativa da infração
disciplinar de improbidade, quando coincidente a hipótese de fato, é a natureza da infração,
pois a lei funcional 8.112/90 tutela a conduta funcional do servidor, enquanto a lei de
improbidade dispõe sobre sanções aplicáveis a todos os agentes públicos, servidores ou não.
Daí que mesmo as improbidades não previstas ou fora dos limites da Lei n. 8.429/1992
envolvendo servidores continuam sujeitas à lei estatutária.


4.1 Independência das instâncias
Em regra, os diferentes processos aos quais o administrador está sujeito, nas suas diferentes
áreas, não se comunicam. Ou seja: as instâncias de responsabilidade do administrador são
independentes, de modo que são possíveis conseqüências diferentes nos processos penais, cíveis e
administrativos (afinal os ilícitos são distintos).
Excepcionalmente, haverá comunicação entre os processos e a decisão de um irá vincular a
decisão dos demais, se houver absolvição penal por INEXISTÊNCIA DE FATO ou NEGATIVA DE
AUTORIA. Neste caso, a decisão absolutória produzirá o efeito absolutório nas demais instâncias.
Essa regra está prevista no art. 126 da Lei 8.112; art. 935 do CC; e art. 66 do CPP.
Art. 935 do CC. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar
mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se
acharem decididas no juízo criminal.
Art. 126 da Lei n. 8.112. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de
absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.

Informações importantes:
§ Se o sujeito for absolvido, no processo penal, por insuficiência de provas, não haverá
qualquer comunicação (não há conseqüências nas outras instâncias), podendo vir a ser
condenado nos demais processos (insuficiência de provas não gera comunicação).
§ O mesmo ocorre se o sujeito que foi absolvido no processo criminal, em razão da
ausência de dolo (o agente praticou o ato apenas na forma culposa, o que não era
exigido pelo tipo), pois nas outras esferas pode ser exigida apenas a culpa, por exemplo.
§ Se, no processo penal, ficar configurada uma excludente, essa matéria faz coisa
julgada para os demais processos. Observe-se que isso não significa a absolvição
automática; o que se reconhece é a existência da excludente, mas ainda podem

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remanescer as conseqüências jurídicas do ato, como por exemplo, a obrigação de


reparar os danos civis.
Existe obrigatoriedade de suspensão dos processos nas outras esferas
enquanto não advém a decisão criminal? NÃO.
Não há obrigatoriedade, mas o administrador pode fazê-lo, a depender do caso
concreto.
§ A jurisprudência admite prova emprestada aproveitada pelas demais esferas (inclusive
interceptação telefônica), sempre respeitando a ampla defesa e o contraditório. Isso é
muito comum na via administrativa.

4.2 Ação de Improbidade X Crimes de responsabilidade – agentes políticos
QUESTÃO (V OU F): os agentes políticos não respondem por atos de improbidade. ERRADO.
Muito já se discutiu sobre a possibilidade de um mesmo agente se sujeitar à Lei de
Improbidade e às sanções por crimes de responsabilidade. Tal fato ganha relevo no caso de agentes
políticos, tendo em vista que figuram como possíveis responsáveis na Lei n. 1.079/50 (crimes de
responsabilidade).
Inicialmente, a jurisprudência se inclinou para a seguinte orientação: se o ato de improbidade
previr sanção de natureza política, não seria possível que o agente responda, ao mesmo tempo,
também por crime de responsabilidade, sob pena de haver bis in idem dessa natureza de sanção.
Ou o agente responde por um diploma ou por outro. Esse posicionamento não prevalece mais.
Em 2007, julgando um caso envolvendo Ministro de Estado, o STF firmou o posicionamento de
que “os agentes políticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade, não
respondem por improbidade administrativa com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de
responsabilidade” (Rcl 2138, de 13/06/2007). Tal entendimento não prevalece mais, seja no STF, seja
no STF.
Atualmente, “a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é assente quanto à aplicação
da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos.” (STJ, AgRg nos EREsp 1294456/SP, DJ
13/05/2015). Essa é a regra geral.
Ademais, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, para o fim de alinhar-se à
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, alterou seu entendimento para afirmar que "a ação de
improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, ainda que
proposta contra agente político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos crimes de
responsabilidade" (AgRg na Rcl 12.514/MT, Rel. Min. Ari Pargendler, DJe 26/09/2013). No mesmo
sentido: AgRg na Pet 9.669/RJ, Rel. Min. Og Fernandes, Corte Especial, DJe 6/10/2014; AgRg no
REsp 1.364.439/RJ, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29/9/2014; AIA 45/AM, Rel. Min.
Laurita Vaz, Corte Especial, DJe 19/3/2014”.
Outrossim, o STF:
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FORO POR PRERROGATIVA
DE FUNÇÃO. 1. A ação civil pública por ato de improbidade administrativa que tenha por réu
parlamentar deve ser julgada em Primeira Instância. 2. Declaração de inconstitucionalidade
do art. 84, §2º, do CPP no julgamento da ADI 2797. 3. Mantida a decisão monocrática que
declinou da competência. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento (STF, Tribunal
Pleno, Pet 3067 AgR / MG - MINAS GERAIS, DJ 19/11/2014 ).

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Mesmo antes de consolidado tal entendimento, já havia sido sedimentada a ideia segundo a
qual tanto ex-prefeitos quanto prefeitos respondem por atos de improbidade (REsp 949.452-SP; REsp
861.419-D e AgRg no Ag 685.351-PR), estando fora de discussão, eis que não figuram no rol das
autoridades submetidas à Lei 1.079/1950 (crimes de responsabilidade). O prefeito não está sujeito à
Lei 1.079/50, mas responde por crime de responsabilidade previsto no Decreto 201/67. Tal Decreto
traz infrações de natureza criminal, e não política.
Já consolidou o STJ: "Os agentes políticos municipais se submetem aos ditames da Lei de
Improbidade Administrativa, sem prejuízo da responsabilização política e criminal estabelecida no
Decreto-Lei 201/1967" (Jurisprudência em teses. 40ª ed.).
O STJ e o STF, todavia, possuem precedentes que afastam das ações de improbidade
administrativa dois agentes sujeitos a crimes de responsabilidade em regime especial: o Presidente
da República (STF, AC 3585 AgR/RS, DJ 02/09/2014) e os Ministros do STF (STJ, REsp 1168739/RN,
DJe 11/06/2014).
Eis a redação do enunciado 2 da 40ª edição da jurisprudência em teses do STJ: "2) Os Agentes
Políticos sujeitos a crime de responsabilidade, ressalvados os atos ímprobos cometidos pelo
Presidente da República (art. 86 da CF) e pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não são
imunes às sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4º da CF.". Essa é a redação que
deve ser seguida em concursos, muito embora o tema não esteja suficientemente claro nos
precedentes.

5. Elementos
5.1. Sujeito passivo do ATO de improbidade
Como explica CARVALHO FILHO, sujeito passivo do ATO de improbidade é a pessoa jurídica que a
lei indica como vítima do ato de improbidade. Nem sempre essa pessoa se qualifica como pessoa
eminentemente administrativa (a lei ampliou a noção, a fim de alcançar também algumas entidades
que, sem integrar a Administração, guardam algum tipo de conexão com ela).
Imaginemos que um servidor público que atue em uma autarquia pratique ato de
improbidade. Veja:
§ O sujeito ativo do ato de improbidade é o réu da ação de improbidade.
§ A autarquia que sofre o prejuízo é sujeito passivo do ato, mas na ação de
improbidade pode ser autora.
O sujeito passivo dispõe, concorrentemente com o Ministério Público, de legitimidade ad
causam para ajuizar a ação de improbidade.
O art. 1º da LIA define quem seja o sujeito passivo do ato de improbidade:
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio
público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta
lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal
ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual,
limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos
cofres públicos.
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A partir deste dispositivo, é possível concluir que pode figurar como sujeito passivo (vítima)
do ato de improbidade:
a) A Administração Direta è Entes políticos: União, Estados, Municípios e DF.
b) A Administração Indireta è Autarquias, fundações públicas, empresa pública e
sociedade de economia mista (quanto às empresas estatais, é irrelevante saber se são
prestadoras de serviço ou não, pois a lei não faz distinção). O motivo pelo qual o
legislador destacou a “administração fundacional” justifica-se por razões históricas, já
que, ao tempo da promulgação da Lei, ainda não havia consenso acerca da fundação
pública. Os territórios também podem sofrer ato de improbidade, caracterizando-se
como autarquias.
c) Empresas incorporadas pelo Poder Público è São as empresas compradas pelo Poder
Público.
d) Entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra ainda com
mais de 50% do patrimônio ou da receita anual è São as pessoas jurídicas de direito
privado que estão fora da administração, mas que Estado participa com mais de 50% do
patrimônio/receita anual. Ex: entidade cujo imóvel doado pelo Poder Público equivalha
a 70% de seu patrimônio.
e) Entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício de órgão
público, bem como aquelas entidades para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual è
Exemplos: instituição filantrópica que receba tais benefícios; pessoa jurídica de direito
privado que está fora da administração, mas que o Estado participa com menos de 50%.
Nestes casos, a sanção patrimonial é limitada à repercussão do ilícito sobre a
contribuição dos cofres públicos. Além disso, se o ato não se relacionar com o
patrimônio, o agente não estará sujeito às sanções da Lei 8.429/92.
Questão (TRT/PE – 2010): Pratica ato de improbidade administrativa, nos termos da lei 8.429/92,
o gerente de empresa da qual a União participe com 35% do capital, que revela a amigo segredo
corporativo, sem causar prejuízo à empresa. ERRADO, em razão do previsto no p. ún. do art. 1º
da lei.

Observa-se que BASTA QUE HAJA DINHEIRO PÚBLICO ENVOLVIDO para configurar ato de
improbidade, importe esse dinheiro público na totalidade, na maioria ou apenas em parte do
patrimônio ou receita anual da entidade.
Segundo a doutrina, também são sujeitos passivos do ato de improbidade, observado o
contexto do ato:
§ Conselhos de classe ou autarquia profissional è Podem sofrer ato de improbidade
porque são autarquias profissionais (estão abrangidos pelo caput). Apesar de a OAB ser
considerada uma pessoa jurídica sui generis pelo STF, permanece com todos os
benefícios das autarquias, de modo que também poderá ser sujeito passivo de ato de
improbidade.
§ Partido político è Também pode sofrer ato de improbidade, pois recebe repasse de
dinheiro público por meio do fundo partidário (deve realizar prestação de contas).
§ Pessoas de cooperação governamental (serviço social autônomo) è Normalmente,
enquadram-se no caput, pois quase a totalidade de seu custeio decorre do Estado.

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

§ Organizações não governamentais de entidades do 3º setor (OS, OSCIP, entidade de


apoio) è São entes de cooperação e podem sofrer atos de improbidade administrativa,
estando sujeitas ao caput ou ao parágrafo único do art. 1º, conforme a extensão das
vantagens.
§ Os templos religiosos podem ser sujeitos passivos do ato de improbidade (podem ser
sujeitos ativos como terceiros beneficiários).

I. Extensão da ação de improbidade
A extensão da ação de improbidade vai depender da quantidade de dinheiro estatal investido
no sujeito passivo:
a) Estado participa com mais de 50% (caput) à A ação de improbidade deve discutir a
TOTALIDADE do desvio, sendo que todas as medidas terão esse montante como
referência. Ou seja, a ação de improbidade não se limitará ao valor com o qual o Estado
participa, abrangendo todo o desvio.
b) Estado participa com menos de 50% (p. ún.) à A discussão em ação de improbidade é
limitada ao montante investido pelo Estado, NÃO abrangendo a totalidade do desvio.
Ex: se foram desviados 800 mil, mas o Estado só contribuiu com 500 mil, a
sanção patrimonial é limitada ao valor da contribuição estatal no patrimônio
da entidade. No que se refere ao restante do desvio – atinge apenas a esfera
privada –, este valor pode ser discutido em ação autônoma, a ser movida pela
própria empresa e não pelo Estado.
c) Estado participa com exatamente 50% à Não há previsão legal. Para CARVALHO FILHO, a
entidade deve ser abrangida no parágrafo único, por possibilitar menores gravames ao
sujeito ativo do ato de improbidade.

5.2 Sujeito ativo do ATO de improbidade
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior.

Sujeito ativo do ato de improbidade é o autor ímprobo da conduta. Em alguns casos, não
pratica o ato em si, mas oferece sua colaboração, ciente da desonestidade do comportamento. Em
outros, obtém benefícios do ato de improbidade, muito embora sabedor de sua origem escusa.
Denomina-se sujeito ativo aquele que:
• Pratica o ato de improbidade
• Concorre para sua prática ou
• Dele extrai vantagens indevidas

5.2.1 Agentes públicos
Inicialmente, são sujeitos ativos do ato de improbidade os agentes públicos.
O conceito de agente público abrange: o servidor público; o empregado público (servidor
governamental de direito privado) e o particular em colaboração (mesário e jurado, por exemplo).
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

Considera-se agente público todo aquele que exerce, ainda que temporariamente ou sem
remuneração, mandato, cargo, emprego ou função pública.

5.2.2 Empregados e dirigentes de concessionários e permissionários de serviços públicos
respondem por atos de improbidade?
Segundo JOSÉ DOS SANTOS e outros doutrinadores, estas pessoas não se sujeitam à LIA, pois,
apesar de prestarem serviço público por delegação, não se enquadram no modelo da lei. As tarifas
que auferem dos usuários são o preço pelo uso do serviço e resultam de contrato administrativo
firmado com o concedente/permitente. Desse modo, o Estado, em regra, não lhe destina benefícios,
auxílios ou contravenções.

5.2.3 Presidente da República
A jurisprudência do STJ, inclusive da Corte Especial, expõe entendimento segundo o qual,
"excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V),
cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma
constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de
qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º." (Rcl 2.790/SC, DJe de
04/03/2010 e Rcl 2.115, DJe de 16.12.09).
Essa linha, em 2015, se consolidou, no STJ, também em relação aos ministros do STF: "Os
Agentes Políticos sujeitos a crime de responsabilidade, ressalvados os atos ímprobos cometidos pelo
Presidente da República (art. 86 da CF) e pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não são
imunes às sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4º da CF." (STJ, Jurisprudência em
teses. 40. ed. - REsp 1191613/MG,Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, Julgado
em 19/03/2015,DJE 17/04/2015).
• Há, portanto, entendimento do STJ no sentido de que o Presidente da República não
se sujeita à LIA, diferentemente dos demais agentes políticos.
• O STF, por sua vez, possui precedente de 2013 admitindo implicitamente a aplicação
da LIA a Presidente da República, com competência do juízo de primeiro grau:
STF. Pet 3894 AgR /DF - DISTRITO FEDERAL
Órgão Julgador: Tribunal Pleno. DJe-185 DIVULG 19-09-2013 PUBLIC 20-09-2013
EMENTA Agravo regimental em petição. Interpelação judicial. Procurador-Geral da República.
Supostas práticas de atos de improbidade administrativa e de crimes de responsabilidade
pelo Presidente da República. Incompetência originária do STF. Precedentes. Agravo
regimental não provido.

O problema é que, no voto vencedor proferido na AC 3585 AgR/RS, DJ 02/09/2014, o


STF entendeu que também o Presidente da República estaria fora da aplicação da
LIA. É a posição mais atual.

5.2.4 Questões especiais


§ Agentes públicos com atribuição consultiva à Alguns agentes são responsáveis pela
elaboração de pareceres, que são atos enunciativos, em cujo conteúdo se consigna apenas a
opinião pessoal e técnica do parecerista. Em razão disso, José dos Santos diz que, como o
parecer não contém densidade para a produção de efeitos externos; ao contrário, depende
sempre do ato administrativo decisório final, em regra, o parecerista não responde por ato
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

de improbidade. Contudo, ressalta JOSÉ DOS SANTOS que se a sua atuação for calcada em DOLO,
CULPA INTENSA, ERRO GRAVE OU INESCUSÁVEL, servindo como suporte para o ato final, será
ela caracterizada como ato de improbidade. Neste caso, pode também a autoridade que
aprova o parecer ser enquadrada, se agir em conluio.
§ Pergunta-se: na ação de improbidade, o agente pode se valer do corpo jurídico do órgão
para se defender (expensas do erário), ou deve contratar advogado? Segundo JOSÉ DOS
SANTOS, se o ato foi praticado pelo agente como representante do órgão público, é lícito que
se socorra daquelas providências, porque a defesa será a do próprio órgão estatal. É o caso,
v.g., do agente que é acusado de contratação com dispensa indevida de licitação ou do
Promotor de Justiça acusado de violar a legalidade ou a imparcialidade.
Se a improbidade decorrer de ato do agente em benefício próprio, não poderá provocar
gastos ao erário, devendo então arcar com as despesas com sua defesa.
§ Estagiários è Em 2015, decidiu a Segunta Turma do STJ que “o estagiário que atua no
serviço público, ainda que transitoriamente, remunerado ou não, está (SIM) sujeito a
responsabilização por ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992)”. REsp 1.352.035-
RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/8/2015, DJe 8/9/2015 (Informativo 568).

5.2.5 Terceiros estranhos à Administração (art. 3º)
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie
sob qualquer forma direta ou indireta.

Terceiros estranhos à Administração também podem responder por improbidade, desde que
induzam, concorram ou se beneficiem dos atos. Por óbvio, este terceiro não se submete a todas as
sanções de improbidade, mas às compatíveis (ex: não pode, v.g., perder função pública).
O terceiro (PARTICULAR) não pode praticar ato de improbidade administrativa, sozinho,
mas apenas se estiver, de algum modo, vinculado ao agente. A conduta ímproba não é
genericamente a de prestar auxílio, mas sim a de induzir, concorrer ou se beneficiar. Induzir é
plantar, incutir a idéia do ilícito em outrem. Concorrer, por sua vez, significa participar do ilícito,
prestando auxílio material ao agente.
Justamente por isso, o STJ é claro: é inviável a propositura de ação civil de improbidade
administrativa exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público
no polo passivo da demanda (AgRg no AREsp 574500/PA, DJE 10/06/2015).
MUITA ATENÇÃO: NÃO constitui ato de improbidade o fato de o terceiro instigar o agente à
prática do ilícito. Instigar, como se sabe, tem o sentido de incentivar, fomentar, estimular o agente
que já se preordenara. Diverge, portanto da conduta de quem induz (que planta a idéia), não
podendo os termos ser objeto de interpretação ampliativa in malam partem.
Observações:
a) Não cabe AIA ajuizada apenas contra o particular, sem a presença do agente pública.
b) Nas ações de improbidade administrativa, não há litisconsórcio passivo necessário
entre o agente público e os terceiros beneficiados com o ato ímprobo (STJ, AgRg no
REsp 1421144/PB, DJE 10/06/2015).
c) O terceiro, quando beneficiário, só poderá ser responsabilizado por ação dolosa.
Comportamento culposo não se compatibiliza com a percepção de vantagem indevida.

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d) Existia controvérsia sobre se terceiro poderia ser pessoa jurídica. Rogério Pacheco Alves
e Emerson Garcia, na linha do Superior Tribunal de Justiça, entendem possível a
responsabilidade tanto da pessoa física quanto da pessoa jurídica, pois esta pode sofrer
as sanções compatíveis com sua natureza (como a proibição de contratar com o
Estado).
Para o STJ, “Considerando que as pessoas jurídicas podem ser beneficiadas e
condenadas por atos ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata, podem
figurar no polo passivo de uma demanda de improbidade, ainda que desacompanhada
de seus sócios.” (STJ, 1T, REsp 970393/CE, DJ 21/06/2012).

5.2.6 Herdeiros
Os herdeiros podem responder por ato de improbidade (como sucessores), mas estarão
sujeitos apenas às sanções patrimoniais, e até os limites da herança.

5.2.7. Agentes de fato
São agentes de fato aqueles com vício na sua investidura, possuindo direito à remuneração,
por uma questão de boa-fé. Com efeito, tais agentes respondem por improbidade. O agente de fato
pode ser:
i. Putativo (nomeação irregular) ou;
ii. Necessário (apenas colabora em situação excepcional).

6. O ato de improbidade
6.1. Natureza do ato
O ato de improbidade não precisa ser ato administrativo (embora possa sê-lo). Encontramos
atos de improbidade em meras condutas administrativas; nas omissões; em atos administrativos
etc.
Certamente, muitos atos de improbidade são também atos administrativos. É o que ocorre,
v.g., com os atos praticados durante o processo licitatório.

6.2. Modalidades
Originariamente, a Lei rotulava 3 modalidades diferentes de atos de improbidade, em ordem
de gravidade. Isso está nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, que traz um rol exemplificativo
enorme.
Obs: Para CARVALHO FILHO, o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001, art. 52) prevê uma
quarta modalidade, considerando como ato de improbidade certo atos ou omissões relativos à
ordem urbanística, determinando a aplicação da Lei 8.429/92. Além disso, o art. 10-A, em
recente reforma, trouxe mais uma hipótese.

6.2.1 Atos de improbidade que geram ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (art. 9º)
Os atos que geram enriquecimento ilícito estão previstos no art. 9º da Lei 8.429/92. Repise-se
que a lista apresentada é exemplificativa, de modo que, se a conduta não estiver prevista em
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

nenhum dos incisos, ainda assim é possível se tratar de ato de improbidade com enriquecimento
ilícito.
Com efeito, é dispensável o dano ao erário nesta modalidade de ato ímprobo. A conduta não
exige lesão aos cofres públicos ("Ainda que não haja dano ao erário, é possível a condenação por ato
de improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito" - REsp 1.412.214-PR, DJe
28/3/2016 - Informativo n. 580).
O ato do art. 9º é o mais grave de todos, sendo punido de maneira mais severa. A questão
que se põe é saber qual o limite dos atos que geram enriquecimento ilícito.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir
qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato,
função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou
locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art.
1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou
locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor
de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no
art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura
ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração
falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre
quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a
qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função
pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio
ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para
pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de
qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato
de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.


Observações:

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

§ Inciso I: Por praxe administrativa (e de acordo com orientação na esfera federal),


tolera-se o presente dado ao administrador, no valor de até R$100,00. Mas veja:
esse limite somente é tolerado se a conduta não violar outros dispositivos.
§ Inciso VII: Questão importante diz respeito ao crescimento patrimonial
incompatível. O servidor tem obrigação de prestar anualmente informações sobre
sua evolução patrimonial. É comum a situação de servidores públicos que não
ganham muito dinheiro, mas possuem bens como aviões, carros caríssimos etc.
Para evitar isso, todo ano o servidor público deve realizar uma declaração de bens,
que deve ser compatível com a sua remuneração.
Para parte da doutrina, sobretudo no MP, a evolução patrimonial indevida do
servidor é uma causa OBJETIVA de responsabilidade. Assim, será ônus do servidor
demonstrar que seu patrimônio não é ilícito, ímprobo.
§ Inciso II: É possível lembrar também do chamado superfaturamento, algo comum
na Administração Pública. Se o agente público, em nome da Administração, compra
por valores fora daqueles praticados no mercado, ganhando algo em troca, isso
gera ato de improbidade com enriquecimento ilícito e, conseqüentemente, sanção
pelo art. 9º da LIA.

6.2.2 Atos de improbidade administrativa que causam LESÃO AO ERÁRIO (art. 10)
O ato de improbidade de que cuida o art. 10 da LIA exige expressamente a ocorrência de
prejuízo/dano ao erário. Erário é o dinheiro público, mas a jurisprudência tem entendido que o
termo “patrimônio público” tem que ser interpretado de maneira ampla, para englobar, além do
patrimônio financeiro, outros valores (ex: lesão ao patrimônio histórico, cultural, artístico, moral,
paisagístico etc.).
Muitas vezes, os mesmos atos que causam enriquecimento ilícito geram lesão ao erário.
Nesse caso, prevalece a conduta mais grave (enriquecimento ao erário).
Muita atenção: O QUE DEFINE A MODALIDADE DO ATO DE IMPROBIDADE É A AÇÃO DO
AGENTE. Se não houve enquadramento por enriquecimento ilícito do agente, mas o terceiro se
enriquece, o ato é um só: lesão ao erário (para o agente e o terceiro). Ex.: contrato superfaturado,
sendo que o agente público não se enriqueceu (apenas um amigo dele, dono da empresa que vendeu
de forma superfaturada). Há dano ao erário e não enriquecimento ilícito, pois o que importa é a
conduta do servidor.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou
omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento
ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de
pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei,
sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e
regulamentares aplicáveis à espécie;

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de


qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte
delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao
de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar
garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; (Vide Lei nº 13.019,
de 2014) (Vigência)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à
conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer
forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços
públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na
lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107,
de 2005)
XVI a XXI - (Vide Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)

Vejamos exemplos:
§ Inciso III: Questão interessante diz respeito à doação de patrimônio público fora
das exigências legais. Neste caso, há evidente prática de ato de improbidade. O
Poder Público, em regra, não pode doar seu patrimônio a particulares, já que este
patrimônio pertence ao povo. As exigências para a alienação de bens públicos estão
previstas no art. 17 da Lei 8.666/93.
§ Inciso X: Do mesmo modo, o administrador que é omisso no que diz respeito à
administração tributária também pode praticar ato de improbidade administrativa.
Assim, a negligência na cobrança de tributo também constitui ato de improbidade
por gerar lesão ao erário. Ex: agente que não fiscaliza e não cobra ISS e IPTU
devidos à Administração.
§ A negligência na fiscalização e cobrança quanto à execução do contrato
administrativo também importa em ato de improbidade por gerar prejuízo ao
erário. A omissão da Administração na cobrança das dívidas em geral também
pode gerar dano ao erário.
Ex.: Contrato de concessão de uso de bem público em que a empresa, em troca
dessa utilização, a empresa pagaria R$5.000,00. Apesar o contrato ser válido e estar
em andamento, a empresa está em adimplemento. A administração tem que cuidar

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

da execução do contrato. Devemos lembrar que a rescisão unilateral do contrato é


uma cláusula exorbitante que deve ser manejada pelo administrador.
§ O administrador que utiliza o dinheiro público para fazer promoção pessoal realiza
ato de improbidade por lesão ao erário.
ATENÇÃO: A promoção pessoal por meio de propagada, proibida no art. 37, §1º da
CF, pode caracterizar lesão ao erário ou violação aos princípios da administração
(se, por exemplo, o agente fizer a propaganda com seu dinheiro pessoal).
Por óbvio, havendo moderação, o administrador público pode divulgar as obras
realizadas, sempre com caráter informativo. Por outro lado, durante o período de
propaganda eleitoral, o administrador público poderá fazer associações do seu
nome aos feitos, sem que isto consista em promoção pessoal, afastando a
reprimenda.

6.2.3 Atos de improbidade administrativa que atentam contra os PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA (art. 11)
A lista prevista no art. 11 da LIA prevê atos que estão sujeitos a sanções mais leves.
Exemplo clássico de ato de improbidade por violação a princípio da Administração ocorre
quando é negada a devida publicidade dos atos administrativos. Relembre-se que, com a desculpa
de publicar determinado ato administrativo, não poderá o agente público fazer promoção pessoal.
Também merece atenção a situação de administradores públicos que se utilizam de terceiros
– contratados com dinheiro público – para fazer promoção pessoal. Neste caso, o fato de o agente
público se utilizar de terceiros não impede a punição por ato de improbidade administrativa.
Outros exemplos:
§ Exemplo de violação de princípio da administração muito cobrado: desvio de
finalidade (viola o interesse público). Ex: remoção sem ser por necessidade do
serviço, mas por interesses pessoais do agente.
§ Exemplo: prefeito que vende bem a seu irmão pelo preço correto, em licitação
secreta, que ninguém ficou sabendo. Não há enriquecimento ilícito do prefeito
nem lesão ao erário (pois foi vendido pelo preço de mercado). Há violação ao
princípio da publicidade, pois o administrador tem o dever de publicar seus atos. O
administrador que publica o diário oficial de 31/12 em fevereiro também viola a
publicidade.
§ A violação ao sigilo funcional também gera ato de improbidade administrativa.
Assim, o servidor não pode vender ou simplesmente vazar informações
privilegiadas. Mesmo que não se consiga provar a venda (que caracterizaria a lesão
ao erário), se for possível provar que a informação vazou já há improbidade pela
violação aos princípios da administração.
§ Não é possível a concessão inicial de vantagens especiais em concurso para quem
já é servidor público. Ex: previsão de ponto a mais na prova de título à categoria de
servidores.
§ Contratação de servidor sem concurso publico caracteriza ato de improbidade, pois
viola princípios da administração. Na verdade, todas as contratações irregulares,
que suprem o quadro permanente sem concurso público, podem representar ato
de improbidade.
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

Dica importante: se uma mesma conduta gera enriquecimento ilícito, dano ao erário e
violação a princípios, deve ser escolhida a modalidade mais grave (PRINCÍPIO DA CONSUNÇÃO). É
muito comum aparecer em provas condutas que podem se encaixar tanto no art. 9º quanto no art.
10 e no art. 11 da LIA. Neste caso, deve ser seguida uma ordem de gravidade (primeiro sempre a
medida mais grave, afastando-se as outras). A ação de agente é que define o ato de improbidade.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na
regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de
mercadoria, bem ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de
parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Redação dada
pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação.
(Incluído pela Lei nº 13.146, de 2015) (Vigência)


6.2.4 Ordem urbanística
O art. 52 da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) estabeleceu que, sem prejuízo da punição de
outros agentes públicos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o prefeito incorre em improbidade
administrativa nos termos da Lei 8.429/92, em várias situações em que desrespeita obrigações
impostas pelo referido Estatuto.
Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429,
de 2 de junho de 1992, quando:
I – (VETADO)
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel
incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art.
26 desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de
uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no §
1o do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o do art. 40 desta
Lei;
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o
do art. 40 e no art. 50 desta Lei;

20
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo
valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.

Esta norma tutela a ordem urbanística do Município. Não se exige enriquecimento ilícito,
nem mesmo dano ao erário e seu elemento subjetivo é o DOLO.

6.2.5 Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de
Benefício Financeiro ou Tributário
Coube à LC n. 157/2016 instituir uma modalidade nova de ato de improbidade administrativa,
consistente na ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário
de forma contrária ao art. 8º-A da LC 116, que estabelece a alíquota do ISS e regulamenta isenção do
tributo. Constitui ato de improbidade, por exemplo, instituir uma alíquota inferior a 2%. Seu objetivo
é evitar a guerra fiscal entre municípios.
Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para
conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o
caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. (Incluído
pela Lei Complementar nº 157, de 2016) (Produção de efeito)
LC 116. Art. 8o-A. A alíquota mínima do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza é de
2% (dois por cento). (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016)
§ 1o O imposto não será objeto de concessão de isenções, incentivos ou benefícios
tributários ou financeiros, inclusive de redução de base de cálculo ou de crédito presumido ou
outorgado, ou sob qualquer outra forma que resulte, direta ou indiretamente, em carga
tributária menor que a decorrente da aplicação da alíquota mínima estabelecida no caput,
exceto para os serviços a que se referem os subitens 7.02, 7.05 e 16.01 da lista anexa a esta
Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016)
§ 2o É nula a lei ou o ato do Município ou do Distrito Federal que não respeite as disposições
relativas à alíquota mínima previstas neste artigo no caso de serviço prestado a tomador ou
intermediário localizado em Município diverso daquele onde está localizado o prestador do
serviço. (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016)
§ 3o A nulidade a que se refere o § 2o deste artigo gera, para o prestador do serviço, perante
o Município ou o Distrito Federal que não respeitar as disposições deste artigo, o direito à
restituição do valor efetivamente pago do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza
calculado sob a égide da lei nula. (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016)


6.3. Elemento subjetivo
No que concerne ao elemento subjetivo do ato de improbidade, a lei de improbidade só é
expressa quando trata da lesão ao erário (art. 10), que admite as modalidades CULPOSA e DOLOSA.
Em relação aos arts. 9º e 11 (enriquecimento ilícito e violação ao princípios administrativos)
não há qualquer posicionamento nesse sentido, o que leva a doutrina e jurisprudência majoritária
entenderem somente ser possível a modalidade DOLOSA. O MP luta contra esse entendimento, mas
em vão.
Enriquecimento Dano ao Violação aos Estatuto da cidade Art. 10-A Concessão ou
ilícito erário princípios Aplicação Indevida de
Benefício Financeiro ou
Tributário
Ato punido apenas Ato punido Ato punido só Ato punido só por Ato punido só por DOLO
por DOLO (basta o por DOLO por DOLO DOLO (genérico). (genérico).
dolo genérico). (genérico) (genérico).
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

Praticado o ato com ou CULPA.


culpa, haverá
infração funcional,
mas não
improbidade.

7. Sanções aplicáveis (art. 12)
As sanções aplicáveis ao ato de improbidade estão previstas no art. 12 da LIA. Este dispositivo
traz um rol sancionatório mais extenso do que aquele previsto na Constituição (que traz rol mínimo,
não havendo inconstitucionalidade). Por exemplo, a CF não prevê a multa civil, nem a proibição de
contratar.
Para cada espécie de ato (art. 9º, 10 ou 11) existem algumas sanções cabíveis, definidas em 3
listas. A regra é que o juiz pode escolher qual penalidade irá aplicar, dentro da lista prevista para cada
tipo de ato de improbidade. Ele não poderá, porém, misturar penalidades previstas para o ato de
enriquecimento com as previstas para o ato de lesão ao erário (ainda que o ato do agente
configure as duas penalidades).
Violação a Art. 10-A
Enriquecimento ilícito Dano ao erário
princípios
(art. 9º) (art. 10)
(art. 11)
Devolução daquilo
Devolução daquilo
acrescido ilicitamente Não há acréscimo
1 acrescido ilicitamente
(por parte do AGENTE e de bens.
pelo TERCEIRO
de TERCEIRO)

Ressarcimento de Ressarcimento de Ressarcimento de


2
danos danos danos pelo terceiro1

Perda de função Perda de função


Perda de função (pena Perda de função (pena
(pena aplicada (pena aplicada
3 aplicada apenas ao aplicada apenas ao
apenas ao agente apenas ao agente
agente público) agente público)
público) público)
Suspensão de direitos Suspensão de direitos Suspensão de Suspensão de
4 políticos no prazo de 8 políticos no prazo de 5 direitos políticos no direitos políticos no
a 10 anos a 8 anos prazo de 3 a 5 anos prazo de 5 a 8 anos
Multa civil de até Multa civil de até 3x
Multa civil de até 3x o
Multa civil de até 2x o 100x o valor da o valor do benefício
5 valor acrescido
valor do dano ao erário remuneração financeiro ou
ilicitamente
mensal do agente tributário concedido
Proibição de contratar Proibição de
Proibição de contratar
e de receber contratar e de
e de receber benefícios
6 benefícios fiscais e receber benefícios
fiscais e creditícios, no
creditícios, no prazo de fiscais e creditícios,
prazo de 10 anos2.
5 anos. no prazo de 3 anos.

1
Neste caso, é possível que o terceiro cause o dano. Se o agente tiver causado o dano, a hipótese é do art. 10, e não do art. 11.
2
Veja que, neste caso, a Lei não utiliza a palavra “até”, informação que já fora cobrada em concursos.

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO


Registre-se que o magistrado, considerando cada caso concreto, não precisa aplicar todas as
sanções previstas para cada ato (nesta mesma linha: STJ), não se podendo falar em aplicação de
“pena em bloco”. Apesar disso, o magistrado, embora não seja obrigado a aplicar todas as sanções
de cada lista, não poderá misturá-las para um mesmo ato.
Observações:
§ ATENÇÃO: A perda de função e a suspensão de direitos políticos são sanções que
somente podem ser aplicadas em caso de trânsito em julgado da decisão, embora
o servidor possa ser afastado durante o processo (afastamento preventivo, de
natureza cautelar e não sancionatória).
§ No caso do dano ao erário, a pena de devolução do acrescido ilicitamente se refere
ao terceiro, pois se o agente houvesse se enriquecido ilicitamente, seria aplicável o
art. 9º e não o 10. Lembrar que é a conduta do agente (e não de terceiros) que
define a modalidade da improbidade.
§ Para autores como CARVALHO FILHO, é lícito ao juiz socorrer-se dos elementos de
valoração previstos no art. 59 do CP (circunstâncias judiciais), inteiramente
adequados à fixação das sanções de improbidade.
§ No caso da penalidade de proibição de contratar e de receber benefícios fiscais e
creditícios, o prazo é fixo, não podendo ser quantificado pelo juiz: é de 10, 5 ou 3
anos, e não de “até 10”, “até 5” ou “até 3”.
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação
específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo
patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do
dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes
o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do
dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.


7.1. Aplicação das sanções
Segundo o art. 21 da Lei de improbidade, seja qual for o ato de improbidade, é possível a
aplicação das sanções, que:
a) Independe da efetiva ocorrência do dano ao patrimônio público (em sentido
econômico), salvo quanto à pena de ressarcimento – Em relação a ela, inclusive, há
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

quem entenda que não se trata de sanção. Nos casos em que não houver o efetivo
prejuízo, será possível aplicar outras penalidades, mas não o ressarcimento.
b) Independe da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou
pelo tribunal ou conselho de contas – Isso se justifica no fato de que o Tribunal de
Contas faz fiscalização por amostragem, não conferindo todas as contas do
administrador. Por conta disso, é possível que determinado ato de improbidade
passe sem ser percebido, o que legitima a sua punição.
Atente: nos casos de rejeição de contas ou aprovação com ressalva pelo Tribunal de Contas,
há evidente indício de ato de improbidade, impondo-se a comunicação dessa decisão ao órgão
competente, para apuração.
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público;
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas.

Obs.: a respeito dos Tribunais de Contas, já decidiu o STJ pela possibilidade de coexistência de
títulos extrajudicial (acórdão do TCU) e judicial (sentença), devendo apenas haver o abatimento
quando da execução.
Primeira Turma
DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE DUPLA CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO
ERÁRIO PELO MESMO FATO.
Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e
sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que
determinam o ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja
observada a dedução do valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento
da execução do título remanescente. Conforme sedimentada jurisprudência do STJ, nos
casos em que fica demonstrada a existência de prejuízo ao erário, a sanção de ressarcimento,
prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92, é imperiosa, constituindo consequência necessária do
reconhecimento da improbidade administrativa (AgRg no AREsp 606.352-SP, Segunda Turma,
DJe 10/2/2016; REsp 1.376.481-RN, Segunda Turma, DJe 22/10/2015).
Ademais, as instâncias judicial e administrativa não se confundem, razão pela qual a
fiscalização do TCU não inibe a propositura da ação civil pública. Assim, é possível a formação
de dois títulos executivos, devendo ser observada a devida dedução do valor da obrigação
que primeiramente foi executada NO MOMENTO DA EXECUÇÃO DO TÍTULO
REMANESCENTE. Precedente citado do STJ: REsp 1.135.858-TO, Segunda Turma, DJe
5/10/2009. Precedente citado do STF: MS 26.969-DF, Primeira Turma, DJe 12/12/2014. REsp
1.413.674-SE, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), Rel.
para o acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016, DJe 31/5/2016 (Informativo
n. 584).


7.2. As sanções
§ PERDA DE BENS E VALORES à Cuida-se da perda dos bens ilicitamente acrescidos
com a prática do ato de improbidade.
§ RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO à Para fins de ressarcimento, até mesmo
os bens do agente anteriores ao ato de improbidade ficam sujeitos à
penhorabilidade. Além disso, a indenizabilidade do dano moral no caso de
improbidade é admitida por quase toda a doutrina.
§ PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA à A punição se aplica exclusivamente aos agentes
públicos, não se estendendo a terceiro. Ela abrange não só servidores, como
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

também empregados públicos. Para parte da doutrina, essa sanção não incidiria
sobre os aposentados, cuja vinculação jurídica já sofreu prévia extinção, eis que a
relação previdenciária somente se extingue por meio da cassação de aposentadoria.
O STJ, no entanto, entende possível a cassação da aposentadoria: “A Lei 8.429/92
não comina, expressamente, a pena de cassação de aposentadoria a agente
público condenado pela prática de atos de improbidade em sentença transitada
em julgado. Todavia, é consequência lógica da condenação à pena de demissão
pela conduta ímproba infligir a cassação de aposentadoria a servidor aposentado
no curso de Ação de Improbidade.” (STJ, MS 20444/DF, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, DJe
11/03/2014). Tal entendimento foi reiterado pela Segunda Turma, em março de
2018 (AgInt no REsp 1628455/ES).
A perda da função é gênero que envolve: perda de mandato (cassação), cargo
(demissão), emprego (rescisão do contrato com culpa do empregado) e função
(revogação da designação).
Em relação aos agentes dotados de vitaliciedade – magistrados, membros do MP e
dos Tribunais de Contas -, nada impede a aplicação da LIA.
Mas atente: neste caso, entende parte da doutrina que a sanção de perda da
função pública não pode ser aplicada por um juiz de primeira instância, mas
apenas pelo respectivo tribunal. Ressalte-se, todavia, que a questão é polêmica.
Justamente por isso, existem precedentes, no STF e no STJ, no sentido de que cabe
aos respectivos tribunais julgar juízes e membros do MP por ato de improbidade,
criando-se um foro por prerrogativa de função (STF, Pet 3211, 2008; STJ, AgRg na
Rcl 2115, 2009). Posteriormente, porém, os tribunais passaram a afirmar,
genericamente, a ausência de foro por prerrogativa de função na LIA.
Em 2015, a Primeira Turma do STJ surpreendeu a todos, decidindo que “é
possível, no âmbito de ação civil pública de improbidade administrativa, a
condenação de membro do Ministério Público à pena de perda da função pública
prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992”. Para ao STJ, a Lei 8.429/1992 é aplicável aos
agentes políticos, dentre os quais se incluem os magistrados e promotores. O fato
de a LC 75/1993 e a Lei 8.625/1993 preverem a garantia da vitaliciedade aos
membros do MP e a necessidade de ação judicial para aplicação da pena de
demissão não induz à conclusão de que estes não podem perder o cargo em razão
de sentença proferida na ação civil pública por ato de improbidade administrativa.
Isso porque, conquanto a lei estabeleça a necessidade de ação judicial específica
para a aplicação da perda do cargo, as hipóteses previstas nas referidas normas
dizem respeito a fatos apurados no âmbito administrativo, daí porque se prevê a
necessidade de autorização do Conselho Superior do Ministério Público para o
ajuizamento da ação judicial (art. 57, XX, da LC 75/1993 e § 2o do art. 38 da Lei
8.625/1993).
Em síntese, decidiu o STJ que Promotores de Justiça (e, portanto, também Juízes
de Direito) respondem por ato de improbidade administrativa em primeiro grau,
podendo sofrer, nessa instância, a pena de perda de função (REsp 1.191.613-MG,
Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 19/3/2015, DJe 17/4/2015 - Informativo
560). O mesmo entendimento foi aplicado pela Corte Especial, relativamente a
Conselheiro de Tribunal de Contas (AgRg na Rcl 10037/MT).
Lamentavelmente, no enunciado n. 3 da 40ª ed. da Jurisprudência em Teses, o STJ
entendeu consolidado o seguinte entendimento: "3) A ação de improbidade
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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

administrativa proposta contra agente político que tenha foro por prerrogativa de
função é processada e julgada pelo juiz de primeiro grau, limitada à imposição de
penalidades patrimoniais e vedada a aplicação das sanções de suspensão dos
direitos políticos e de perda do cargo do réu". O problema é que os precedentes
citados como referência não dizem isso claramente e, por isso, essa afirmação
parece ser muito prematura.
§ PERDA DOS DIREITOS POLÍTICOS à A sentença, na ação de improbidade, tem que
ser expressa quanto à aplicação da sanção de suspensão de direitos políticos,
contrariamente ao que ocorre na sentença penal.
§ MULTA CIVIL à A natureza da multa civil é de sanção civil (não-penal) e não tem
natureza indenizatória. A Indenização consuma-se pela sanção de reparação
integral do dano. O produto da multa é destinado à pessoa lesada. Não havendo
adimplemento espontâneo, aplicam-se as regras do CPC.
§ PROIBIÇÃO DE CONTRATAR E RECEBER BENEFÍCIOS à Em relação a tais
penalidades, não há ensejo para excluir os benefícios genéricos (ex: as isenções
gerais), o que violaria o princípio da impessoalidade tributária.
Essa penalidade gera, ipso facto, o impedimento de participar de licitações, estas
verdadeiro pressuposto para a celebração de contratos.

8. Procedimento administrativo
O procedimento administrativo relacionado à improbidade administrativa está previsto nos
artigos 14 a 16 da lei 8.429/92, inexistindo qualquer peculiaridade.
Segundo dispõe o art. 14, qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa
competente para instaurar processo de investigação sobre condutas de improbidade. Na verdade, o
dispositivo é inócuo, já que a CF assegura direito de representação.
Diz a lei que a representação deve ser escrita ou reduzida a termo, sob pena de o pedido ser
rejeitado. Contudo, a jurisprudência tem admitido a instauração de procedimento investigatório até
mesmo em caso de denúncia anônima, quando esta oferecer indícios de veracidade e seriedade,
argumentando-se com a circunstância de que, se o Poder Público pode fazê-lo de ofício, poderá
aceitar a investigação provocada (STJ, MS 7.069-DF).
Instaurado o procedimento administrativo, se houver indícios veementes de prática de atos
de improbidade, o órgão de apuração representará ao Ministério Público ou ao órgão jurídico da
pessoa interessada, para o fim de ser requerida em juízo a decretação do ARRESTO dos bens do
agente ou terceiro. O art. 15 alude ao “seqüestro”, mas essa medida se direciona a bens previamente
determinados, o que não é o caso.
Poderá ser decretada também, mediante provocação judicial, a INDISPONIBILIDADE DE BENS
(art. 7º), sento desnecessários requisitos cautelares (não se exige periculum in mora). Assim decidiu
o STJ no AgRg no REsp 1460770 / PA, 2T, DJe 21/05/2015:
É firme o entendimento no STJ, de que a decretação de indisponibilidade dos bens não se
condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto
visa, justamente, a evitar dilapidação patrimonial futura. Nesse sentido: Recurso Especial
Repetitivo 1.366.721/BA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ Acórdão Ministro
Og Fernandes, Primeira Seção, DJe 19.9.2014; AgRg no REsp 1.314.088/DF, Rel. Ministro Og
Fernandes, Segunda Turma, DJe 27.6.2014; AgRg no REsp 1.407.616/SC, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 2.5.2014;

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

AgRg no AREsp 287.242/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
13.11.2013; AgRg no REsp 1.375.481/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda
Turma, DJe 2.5.2014; AgRg no REsp 1.414.569/BA, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda
Turma, DJe 13.5.2014; REsp 1.417.942/PB, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe 16/12/2013; AgRg no AREsp 415.405/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, DJe 11.12.2013; AgRg nos EREsp 1.315.092/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, Primeira Seção, DJe 7.6.2013; AgRg no AgRg no REsp 1.328.769/BA, Rel. Ministra
Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; REsp 1.319.583/MT, Rel. Ministra Eliana
Calmon, Segunda Turma, DJe 20.8.2013; AgRg no AREsp 144.195/SP, Rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma, DJe 9/4/2013; [...]

Além disso, o STJ já firmou entendimento no sentido de que, tratando-se de ação civil por
improbidade administrativa, a indisponibilidade de bens pode alcançar quantos forem necessários
ao ressarcimento do dano, INCLUSIVE OS ADQUIRIDO ANTES DO ILÍCITO. Precedentes: REsp nº
762.894/GO, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJe de 04.08.2008, REsp nº 806.301/PR, Rel. Min. LUIZ FUX,
DJe de 03.03.2008, REsp nº 702.338/PR, Rel. Min. CASTRO MEIRA, DJe de 11.09.2008.
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar
enriquecimento ilícito, caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquérito
representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que
assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilícito.

Obs.: PAD X Ação de improbidade - A aplicação da pena de demissão por improbidade


administrativa não é exclusividade do Judiciário, sendo passível a sua incidência no âmbito do
processo administrativo disciplinar (STJ, MS 017537/DF,DJE 09/06/2015).

9. Ação de improbidade
9.1 Natureza
Muito já se discutiu sobre a natureza da ação de improbidade administrativa. Prevalece se
tratar de uma ação JUDICIAL, que a maioria da doutrina entende ter natureza de ação civil pública,
embora tenha regras próprias (procedimento próprio), em alguns aspectos, previstas na Lei 8.429.
Cuida-se, portanto, de uma ação civil pública por ato de improbidade.
A Lei 8.429 prevê algumas regras procedimentais, aplicáveis à ação de improbidade. Repita-se
que uma mesma infração pode consistir, ao mesmo tempo, em crime e ato de improbidade (natureza
cível).
Obs.1: para o STJ, a indicação errônea ou inadequada do dispositivo concernente à conduta
do réu não impede que o juiz profira sentença fundada em dispositivo diverso. O RÉU DEFENDE-SE
DOS FATOS QUE LHE SÃO IMPUTADOS, independentemente da norma em que se fundou o autor da
ação. Não haverá, pois, na espécie, qualquer violação ao princípio da congruência.
Constitucionalidade da lei 8.429/92
Foram propostas duas ADI’s discutindo a constitucionalidade da lei 8.429/92: 2182 e 4295.
A ADI 2182/DF discutia a constitucionalidade formal da lei 8.429/92, alegando a violação do
processo legislativo previsto no art. 65 da CF (procedimento bicameral para a aprovação de leis),
tendo sido reconhecida a constitucionalidade formal da lei 8.429/90 (por 7X1). Entendeu-se que,
quando se tem uma apresentação de substitutivo, não há apresentação de novo projeto, mas sim
emendas ao projeto original. Assim, quando o Senado apresentou as alterações e devolveu para a
Câmara, esta tem atribuição para concluir a lei.

27
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

A ADI 4295/DF foi iniciada pelo PNN discutindo a inconstitucionalidade material da lei
8.429/90. Ela aponta que 13 dispositivos são inconstitucionais com base na teoria da OVERBREADTH
DOCTRINE (teoria da nulidade da norma pela excessiva abertura do texto). Os dispositivos
impugnados são muito abertos/amplos (“enriquecimento sem causa”, “violação da moralidade”
etc.), permitindo o arbítrio judicial e o abuso. Como a lei é sancionatória, não poderia abrigar
normas tão abertas. O STF ainda não julgou essa ADI.

Obs.2: quebra de sigilo bancário - Conforme entendimento pacífico na jurisprudência,
havendo indícios de improbidade administrativa, as instâncias ordinárias poderão decretar a quebra
do sigilo bancário, dentre outras quebras de sigilo. Não há aqui exclusividade do processo penal (STJ,
REsp 1402091/SP, DJE 04/12/2013).

9.2 Legitimidade
Os legitimados ativos ad causam são o Ministério Público (principal autor da ação de
improbidade) e a pessoa jurídica lesada (sujeito passivo do ato de improbidade – art. 1º da LIA), em
legitimidade concorrente. Neste ponto, algumas observações são interessantes:
§ Quando o autor é a pessoa jurídica lesada, o MP atua como custos legis obrigatório.
§ Se quem ajuíza a ação é o MP, deverá ser notificada a pessoa jurídica lesada para
participar do processo em litisconsórcio, se quiser. A pessoa jurídica lesada poderá
abster-se de contestar o pedido.
Obs.: o Ministério Público estadual possui legitimidade recursal para atuar como
parte no Superior Tribunal de Justiça nas ações de improbidade administrativa,
reservando- se ao Ministério Público Federal a atuação como fiscal da lei (STJ,
AgRg no AREsp 528143/RN, DJE 14/05/2015).

9.3 Competência
Essa questão já foi decidida várias vezes, estando agora pacificada.
§ No seu texto original, a Lei 8.429/92 previa que a competência para julgar a ação
seria do juiz de primeira instância;
§ Em 2002, uma alteração absurda do art. 84, §§1º e 2º do CPP estabeleceu que a
ação de improbidade estaria sujeita ao foro por prerrogativa de função (igual ao
crime comum).
o
Art. 84, § 1 do CPP. A competência especial por prerrogativa de função, relativa a atos
administrativos do agente, prevalece ainda que o inquérito ou a ação judicial sejam iniciados
após a cessação do exercício da função pública. (Incluído pela Lei nº 10.628, de 24.12.2002) (Vide
ADIN nº 2797)
o o
§ 2 A ação de improbidade, de que trata a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, será proposta
perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionário ou
autoridade na hipótese de prerrogativa de foro em razão do exercício de função pública,
o
observado o disposto no § 1 . (Incluído pela Lei nº 10.628, de 24.12.2002) (Vide ADIN nº 2797)

§ A regra do art. 84 do CPP foi objeto de controle de constitucionalidade (ADI 2860 e


ADI 2797). Nestas duas ações, o Supremo decidiu: a competência para processar a
julgar a ação é da primeira instância; não há foro privilegiado na improbidade

28
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

administrativa, pois somente a Constituição pode tratar do foro especial.


Fundamentos:
a) Impossibilidade de a norma infraconstitucional criar
competência dos tribunais superiores (foi ampliada a
competência constitucional do STF e STJ pela lei federal
10.628/2002)
b) Natureza cível (e não penal) da ação de improbidade
administrativa.
§ Posteriormente, na contramão desse posicionamento, houve uma decisão do STF
(PET AgR 3053/DF, j.13/03/2008) entendendo que “compete ao STF julgar ação de
improbidade contra seus membros” e uma decisão do STJ (Rcl. 2790/SC, j.
04/03/2010) que aplica foro privilegiado ao Governador, na mesma linha do STF;
§ Ocorre que as decisões mais recentes (sejam no STF ou STJ) afirmam,
genericamente, inexistir foro por prerrogativa de função para fins de improbidade
(STJ, AgRg no AREsp 553972/MG, DJe 03/02/2015). Tal entendimento se
consolidou.
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FORO POR PRERROGATIVA
DE FUNÇÃO. 1. A ação civil pública por ato de improbidade administrativa que tenha por réu
parlamentar deve ser julgada em Primeira Instância. 2. Declaração de inconstitucionalidade
do art. 84, §2º, do CPP no julgamento da ADI 2797. 3. Mantida a decisão monocrática que
declinou da competência. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento (STF, Pet 3067
AgR/MG - MINAS GERAIS, Tribunal Pleno, DJ 19/11/2014).

9.4 Medidas cautelares


As medidas cautelares possíveis na ação de improbidade devem ser requeridas pelo MP ao
juízo competente. Só há uma medida cautelar entre as previstas na lei 8.429/92 que pode ocorrer na
esfera administrativa: o AFASTAMENTO TEMPORÁRIO DO SERVIDOR.
§ Este afastamento não tem prazo (durará enquanto for necessário para a instrução
do processo). O STJ, porém, tem precedente no sentido de que o afastamento
cautelar do agente público de seu cargo, previsto no parágrafo único, do art. 20, da
Lei n. 8.429/92, deve se sujeitar ao limite de até 180 dias em casos concretos.
§ Este afastamento ocorre com remuneração.

9.5 Vedação para a transação
Na ação civil pública, é muito comum o chamado termo de ajustamento de conduta, que
consiste em verdadeira transação. Para o posicionamento clássico, na literalidade da LIA (em sua
origem – art. 17), tal acordo não é possível na ação de improbidade. Para a concepção tradicional,
não se admite qualquer acordo/transação/composição nas ações de improbidade, por expressa
previsão legal.
Esse entendimento, todavia, tem sido flexibilizado nos dias atuais, em atenção à tutela
específica e à melhor proteção do patrimônio público. No âmbito do MPF, já foram celebrados alguns
TAC em AIA. Autores como ANTONIO DO PASSO CABRAL, FREDIE DIDIER e NICOLAO DINO, na linha da 5ªCCR
do MPF, entendem que o dispositivo necessita ter uma interpretação de acordo com as mudanças
legislativas ocorridas após a edição da LIA. A título de exemplo, admite-se a convencionalidade até

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

mesmo em processos penais (transação penal, suspensão condicional do processo etc.). No âmbito
do Ministério Público, é o que prevalece.
Nesse sentido, a Medida Provisória n. 703/2015 revogou a previsão do art. 17, §1º, da LIA:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou
pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput. (Revogado
pela Medida provisória nº 703, de 2015)

Ocorre que tal Medida Provisória, posteriormente, perdeu sua eficácia, de modo que a
redação anterior da LIA foi reestabelecida, com a vedação à transação. Apesar disso, como sobredito,
prevalece (dentro do Ministério Público) a possibilidade da celebração de TAC em ações de
improbidade.

9.6 Pedidos
Na ação de improbidade, há dois pedidos:
a) Pedido originário, de natureza declaratória è O reconhecimento da conduta de
improbidade;
b) Pedido subseqüente, de natureza condenatória è A aplicação das sanções e
ressarcimento do prejuízo. Para a doutrina, o autor deve ser específico na
formulação dos pedidos, salvo o ressarcimento do prejuízo, que pode ser
genericamente formulado. Apesar disso, há precedentes do STJ admitindo, até
mesmo, a aplicação de sanções que não foram requeridas pela parte autora. Para
o STJ, o juiz não está adstrito aos pedidos do autor, mas sim aos fatos.
É possível cumular outro pedidos, como a nulidade do ato administrativo, obrigação de fazer,
não fazer etc.
Dica prática: em peças processuais, caso seja exigida uma AIA, é importante narrar a conduta
do agente ímprobo com base nos artigos 9º e 10, mas, ao final, sempre, fazer um pedido subsidiário,
com base no art. 11.

9.7. Defesa preliminar
O procedimento judicial da lei de improbidade é especial e comporta defesa preliminar.
Assim, inicialmente o réu é notificado para oferecer manifestação escrita e apresentar documentos,
no prazo de 15 dias. Essa fase ainda não forma a relação processual. Em seguida, o magistrado, no
prazo de 30 dias, decidirá se recebe ou não a inicial (caso receba a inicial, essa decisão está atacável
por agravo de instrumento - art. 17, §10, LIA; rejeitando, cabe apelação). Somente após recebida a
petição inicial, o réu é citado para apresentar contestação.
Obs.1: o não recebimento da ação em relação a alguns dos réus é uma decisão parcial,
atacável por agravo de instrumento (art. 354, parágrafo único, NCPC). Contudo, o STJ admite a
fungibilidade, na hipótese de ser apresentada apelação (AgRg no REsp 1.305.905-DF, Rel.Min.
Humberto Martins, julgado em 13/10/2015, DJe 18/12/2015 - Informativo n. 574).
Obs.2: “A referida regra foi claramente inspirada no procedimento de defesa prévia previsto
nos arts. 513 a 518 do Código de Processo Penal, que regula o processo e o julgamento "dos crimes
de responsabilidade dos funcionários públicos". Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal
pacificou o entendimento que o eventual descumprimento da referida fase constitui nulidade

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

relativa: HC 110.361/SC, 2ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje de 31.7.12” (STJ, EREsp
1008632/RS, DJe 09/03/2015).

9.8 Destinação do recurso
A destinação dos valores na ação de improbidade também é diferente da ação civil pública.
Na ação civil pública, quando há ressarcimento, normalmente o dinheiro é destinado a um fundo com
finalidade específica. Na ação de improbidade, o dinheiro angariado é destinado à pessoa jurídica
lesada.
Ações civis públicas Ações de improbidade
Os valores obtidos com a ação são destinados Os valores são destinados à pessoa jurídica lesada,
a um fundo constituído para tanto. ressaltava a multa por dano extrapatrimonial
coletivo.

9.9 Prescrição
A lei de improbidade administrativa prevê o prazo prescricional a depender do agente
ímprobo:
a) Servidor em mandato, cargo em comissão ou função de confiança à 5 anos do
fim do mandato ou cargo em comissão (a fluência do prazo fica suspensa até o
termo final da atividade temporária).
Pergunta-se: e no caso de mandatos sucessivos?
Neste caso, segundo entendimento do STJ, o prazo de 5 anos é contado do término
do último mandato, respeitando-se a ratio do dispositivo.
b) Servidor efetivo ou emprego público à Será o prazo que disciplina a lei específica
para as faltas punidas com demissão a bem do serviço públicos. Este prazo deve
ser conferido no estatuto dos servidores. Detalhe: no caso da demissão, os
estatutos geralmente prevêem o prazo de 5 anos, contados do conhecimento da
infração (Lei 8.112, art. 142, parágrafo único). Na hipótese de o fato também
constituir crime, a Lei 8.112 prevê a aplicação da prescrição penal (art. 142, §2º).
Observe que a LIA não cuida da hipótese de o mesmo agente praticar ato ímprobo
no exercício cumulativo de cargo efetivo e de cargo comissionado. Neste caso,
entende o STJ que por interpretação teleológica, há de prevalecer o prazo previsto
para o cargo/emprego efetivo, pelo simples fato de o vínculo entre agente e
Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo em comissão.
Segundo entendimento doutrinário, o mesmo prazo deverá ser analogicamente
aplicado aos servidores públicos temporários, em razão da omissão legislativa.
c) Terceiro que atua em conjunto com agente público è Neste caso, há divergência
na doutrina. No STJ, prevalece que se aplica o mesmo prazo prescricional aplicável
ao agente envolvido (AgRg no REsp 1510589/SE, DJE 10/06/2015).
Obs. 1: Como o procedimento da ação de improbidade administrativa possui duas fases, para
garantir que a prescrição não ocorrerá durante a 1ª fase (juízo prévio de admissibilidade, em que é

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

possibilitada a defesa preliminar), o STJ tem jurisprudência pacífica no sentido de que a prescrição
interrompe com a propositura da ação3, não importando quando e como ocorra a citação.
Obs. 2: Quanto à natureza jurídica do prazo há 2 correntes:
1ª Corrente è Essa doutrina entende que os prazos previstos são DECADENCIAIS
porque, como a ação de improbidade administrativa gera uma mudança no status
jurídico do réu (acarreta a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos
e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios fiscais ou
creditícios), tem caráter predominantemente constitutivo.
2ª Corrente è FREDIE DIDIER e HERMES ZANETI, contudo, apontam que os prazos são
materialmente PRESCRICIONAIS porque geram a prescrição da pretensão punitiva
da administração pública em face do agente público imputado. Reforçando essa
tese, o STJ tem julgados no sentido de que o prazo prescricional no caso do inciso II
(ato praticado no exercício de cargo efetivo ou emprego público) é o do crime
correspondente, quando assim determinado na legislação específica.
Obs.3: Lembra-se que enquanto a ação de improbidade prescreve no prazo legal, a reparação
dos prejuízos por parte do agente é imprescritível (art. 37, §5º da CR: “§ 5º - A lei estabelecerá os
prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.”). Assim, eventual AIA
ajuizada pode seguir unicamente em relação ao pleito de ressarcimento, caso haja a prescrição
relativamente às outras sanções, sendo desnecessário ajuizar outra demanda.
Precedentes importantes sobre prescrição:
• STJ, 2T, AgRg no REsp 1326220 / AL – DJ 02.10.2014. “4. Não há falar em
prescrição, pois a pretensão de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é
imprescritível, "mesmo se cumulada com a ação de improbidade administrativa
(art. 37, § 5º, da CF)" (AREsp 79268/MS, Rel. Ministra ELIANA CALMON)”.
• STJ, S1, MS 17535 / DF, DJ 10.09.2014 – “2. Prescrição. O prazo prescricional é de
cinco anos em relação às infrações puníveis com demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão, a teor do
disposto no art. 142, I, da Lei nº 8.112/90. Todavia, nas hipóteses em que as
infrações administrativas cometidas pelo servidor forem objeto de AÇÕES PENAIS
EM CURSO, observam-se os prazos prescritivos da lei penal, consoante a
determinação do art. 142, § 2º, da Lei nº 8.112/90”.
• O termo inicial do prazo prescricional da ação de improbidade é contado da
ciência inequívoca, pelo titular da referida demanda, da ocorrência do ato
ímprobo, sendo desinfluente o fato de o ato de improbidade ser de notório
conhecimento de outras pessoas que não aquelas que detém a legitimidade ativa
para a causa (STJ ED-REsp 999.324).
• Se o ato ímprobo for imputado a agente público no exercício de mandato, de cargo
em comissão ou de função de confiança (artigo 23, inciso I), o prazo prescricional
para a propositura da ação destinada a levar a efeitos as sanções previstas na Lei de
Improbidade Administrativa é de 5 anos, iniciando-se a contagem no primeiro dia
após a cessação do vínculo (STJ REsp 1.060.529).

3
Na verdade, que o prazo interruptivo retroage à data da propositura da ação

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

• No caso de reeleição, o termo do lapso prescricional só se aperfeiçoa após o


término do segundo mandato (STJ REsp 1.153.079).
• Na hipótese em que o agente se mantém em cargo comissionado por períodos
sucessivos, é o momento do término do último exercício, vale dizer, quando da
extinção do vínculo (STJ REsp 1.179.085)
• Se o ato ímprobo for imputado a terceiro, pessoa jurídica ou natural, estranho ao
serviço público, o prazo prescricional para a propositura da ação destinada a levar
a efeitos as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa é, em
princípio, o mesmo aplicável ao servidor público ou agente político envolvido,
porquanto se supõe que não haveria como o ilícito ocorrer sem o seu concurso ou
na condição de beneficiário de seus atos (STJ REsp 704.323)
• Não se admite prescrição intercorrente na AIA. O inciso I do artigo 23, da Lei
8.492/1992, não dá guarida à tese de que a prolação de sentença após 5 anos do
ajuizamento da ação acarreta a prescrição intercorrente (STJ REsp 1.142.292). A
ação de improbidade administrativa ajuizada tempestivamente não pode ser
prejudicada pela decretação de prescrição, em razão da demora no cumprimento
da citação, atribuível exclusivamente aos serviços judiciários, nos termos do verbete
106 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça (STJ REsp 700.038). Assim, ainda que
inexistente a notificação prevista no artigo 17, parágrafo 7º, da Lei 8.429/92, a
citação interrompe o prazo prescricional, retroagindo, nos termos do artigo 219,
parágrafo 1º, do Código de Processo Civil, à data da propositura da ação (STJ, REsp
681.161).
• A eventual prescrição das sanções decorrentes dos atos de improbidade
administrativa não obsta o prosseguimento da demanda quanto ao pleito de
ressarcimento dos danos causados ao erário, que é imprescritível (art. 37, § 5º da
CF) (STJ, AgRg no AREsp 663951/MG, DJE 20/04/2015).
Obs.: em 2014, a Lei nº 13.019 criou um regramento específico para a prescrição, nos casos
de repasse de recursos sujeitos a prestação de contas (ex.: recursos repassados pelo FUNDEB aos
municípios). Esse prazo prescricional é de “cinco anos da data da apresentação à administração
pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta
Lei”.
QUESTÃO ESTILO MPF:
1. A respeito da prescrição na ação de improbidade administrativa, assinale a alternativa incorreta:
A) O termo inicial do prazo prescricional da ação de improbidade é contado da ciência inequívoca,
pelo titular da referida demanda, da ocorrência do ato ímprobo, sendo desinfluente o fato de o ato
de improbidade ser de notório conhecimento de outras pessoas que não aquelas que detém a
legitimidade ativa para a causa è CERTO.
B) Na hipótese em que o agente se mantém em cargo comissionado por períodos sucessivos, o
termo inicial do prazo prescricional é o momento do término do último exercício, quando da
extinção do vínculo è CERTO
C) A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece a aplicação do instituto da prescrição
intercorrente às ações de improbidade administrativa è ERRADO
D) Se o ato ímprobo for imputado a terceiro, pessoa jurídica ou natural, estranho ao serviço
público, o prazo prescricional para a propositura da ação destinada a levar a efeitos as sanções

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

previstas na Lei de Improbidade Administrativa é, em princípio, o mesmo aplicável ao servidor


público ou agente político envolvido è CERTO.
GABARITO: LETRA C

10. Informativos de jurisprudência
10.1 Recebimento da inicial
• A ação de improbidade administrativa, além das condições genéricas da ação, exige
ainda a presença da justa causa. STJ. 1a Turma. REsp 952.351-RJ, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 4/10/2012.
• A falta de notificação do acusado para apresentar defesa prévia na ação de
improbidade administrativa (art. 17, § 7o, da Lei n. 8.429/1992) é causa de
NULIDADE RELATIVA do feito, devendo ser alegada em momento oportuno e
devidamente comprovado o prejuízo à parte. STJ. 1a Turma. EDcl no REsp
1.194.009-SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgados em 17/5/2012.
• Para o STJ, existindo meros indícios de cometimento de atos enquadrados como
improbidade administrativa, a petição inicial da ação de improbidade deve ser
recebida pelo juiz, pois, na fase inicial prevista no art. 17, §§ 7o, 8o e 9o, da Lei n.
8.429/92, vale o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior
resguardo do interesse público (AgRg no AREsp 604949/RS, DJE 21/05/2015).
• “Não ensejam o reconhecimento de ato de improbidade administrativa (Lei
8.429/1992) eventuais abusos perpetrados por agentes públicos durante
abordagem policial, caso os ofendidos pela conduta sejam particulares que não
estavam no exercício de função pública. O fato de a probidade ser atributo de toda
atuação do agente público pode suscitar o equívoco interpretativo de que qualquer
falta por ele praticada, por si só, representaria quebra desse atributo e, com isso, o
sujeitaria às sanções da Lei 8.429/1992. Contudo, o conceito jurídico de ato de
improbidade administrativa, por ser circulante no ambiente do direito sancionador,
não é daqueles que a doutrina chama de elásticos, isto é, daqueles que podem ser
ampliados para abranger situações que não tenham sido contempladas no
momento da sua definição. Dessa forma, considerando o inelástico conceito de
improbidade, vê-se que o referencial da Lei 8.429/1992 é o ato do agente público
frente à coisa pública a que foi chamado a administrar” (REsp 1.558.038-PE, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015, DJe 9/11/2015 -
Informativo 573).

10.2 Indisponibilidade de bens
• Para a decretação da indisponibilidade de bens pela prática de ato de improbidade
administrativa que tenha causado lesão ao patrimônio público, não se exige que
seu requerente demonstre a ocorrência de periculum in mora.
A presunção quanto à existência dessa circunstância milita em favor do requerente
da medida cautelar, estando o periculum in mora implícito no comando normativo
descrito no art. 7o da Lei n. 8.429/1992, conforme determinação contida no art. 37,
§ 4o, da CF. STJ. 2a Turma. AgRg no REsp 1.229.942-MT, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 6/12/2012.

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

• A indisponibilidade pode ser decretada antes do recebimento da petição inicial da


ação de improbidade. A jurisprudência do STJ é no sentido de que a decretação da
indisponibilidade e do sequestro de bens em improbidade administrativa é possível
antes do recebimento da ação (AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro
Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 07/03/2013, DJe 13/03/2013).
• Tendo sido instaurado procedimento administrativo para apurar a improbidade,
conforme permite o art. 14 da LIA, a indisponibilidade dos bens pode ser
decretada antes mesmo de encerrado esse procedimento. É nesse sentido a
jurisprudência do STJ.
• Essa indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem ouvir o réu. É admissível a
concessão de liminar inaudita altera pars para a decretação de indisponibilidade e
sequestro de bens, visando assegurar o resultado útil da tutela jurisdicional, qual
seja, o ressarcimento ao Erário.
• Pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o acusado não esteja
se desfazendo de seus bens. A indisponibilidade dos bens visa, justamente, a evitar
que ocorra a dilapidação patrimonial. Não é razoável aguardar atos concretos
direcionados à sua diminuição ou dissipação. Exigir a comprovação de que tal fato
esteja ocorrendo ou prestes a ocorrer tornaria difícil a efetivação da medida
cautelar e, muitas vezes, inócua (Min. Herman Benjamin).
• Pode ser decretada a indisponibilidade sobre bens que o acusado possuía antes da
suposta prática do ato de improbidade. A indisponibilidade pode recair sobre bens
adquiridos tanto antes como depois da prática do ato de improbidade.
• A indisponibilidade pode recair sobre bem de família. Segundo o STJ, o caráter de
bem de família de imóvel não tem a força de obstar a determinação de sua
indisponibilidade nos autos de ação civil pública, pois tal medida não implica em
expropriação do bem (REsp 1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
julgado em 16/05/2013). Apesar disso, prevalece, no STJ, o entendimento de que,
de uma forma geral, essa medida não pode recair sobre bens impenhoráveis.
• A indisponibilidade é decretada para assegurar apenas o ressarcimento dos
valores ao Erário ou também para custear o pagamento da multa civil? Para
custear os dois (STJ. AgRg no REsp 1311013 / RO). Justamente por isso, cabe
indisponibilidade até mesmo nas AIAs que versam apenas sobre lesão a princípios.
• É necessário que o Ministério Público (ou outro autor da ação de improbidade), ao
formular o pedido de indisponibilidade, faça a indicação individualizada dos bens
do réu? NÃO. A jurisprudência do STJ está consolidada no sentido de que é
desnecessária a individualização dos bens sobre os quais se pretende fazer recair a
indisponibilidade prevista no art. 7o, parágrafo único, da Lei n.° 8.429/92 (AgRg no
REsp 1307137/BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2a Turma, julgado em
25/09/2012). A individualização somente é necessária para a concessão do
“sequestro de bens”, previsto no art. 16 da Lei n.° 8.429/92.
• A indisponibilidade de bens constitui uma sanção? NÃO. A indisponibilidade de
bens não constitui propriamente uma sanção, mas medida de garantia destinada a
assegurar o ressarcimento ao erário (DPE/MA – CESPE – 2011).

10.3 Reexame necessário

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

• Havia, no STJ divergência a respeito da aplicação ou não do art. 19 da Lei da Ação


Popular à Lei de Improbidade. O STJ possuía entendimento no sentido de que "a
sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de
improbidade administrativa não está sujeita ao reexame necessário previsto no
art. 19 da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/1965). Isso porque essa espécie de ação
segue um rito próprio e tem objeto específico, disciplinado na Lei 8.429/1992, não
cabendo, neste caso, analogia, paralelismo ou outra forma de interpretação, para
importar instituto criado em lei diversa. A ausência de previsão da remessa de
ofício, na hipótese em análise, não pode ser vista como uma lacuna da Lei de
Improbidade que precisa ser preenchida, mormente por ser o reexame necessário
instrumento de exceção no sistema processual, devendo, portanto, ser interpretado
restritivamente" (REsp 1.220.667-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho,
julgado em 4/9/2014).
• Contudo, em razão da divergência entre as turmas, o tema chegou à Primeira
Seção, em virtude de julgamento de Embargos de Divergência, lá tendo sido
pacificado: aplica-se à LIA a remessa necessária do NCPC e da Lei da Ação Popular:
[...]
3. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o Código de Processo Civil deve ser
aplicado subsidiariamente à Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido: REsp
1.217.554/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 22/8/2013, e REsp
1.098.669/GO, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 12/11/2010.
4. Portanto, é cabível o reexame necessário na Ação de Improbidade Administrativa, nos
termos do artigo 475 do CPC/1973. Nessa linha: REsp 1556576/PE, Rel. Ministro Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJe 31/5/2016.
5. Ademais, por "aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as
sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame
necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, DJe 29.5.2009).
Nesse sentido: AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe 25/04/2011.
STJ, 1ª Seção, EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RESP Nº 1.220.667 - MG, DJ 24.05.2017


10.4 Prescrição
• “O prazo prescricional em ação de improbidade administrativa movida contra
prefeito reeleito só se inicia após o término do segundo mandato, ainda que
tenha havido descontinuidade entre o primeiro e o segundo mandato em razão da
anulação de pleito eleitoral, com posse provisória do Presidente da Câmara, por
determinação da Justiça Eleitoral, antes da reeleição do prefeito em novas
eleições convocadas. De fato, a reeleição pressupõe mandatos consecutivos. A
legislatura, por sua vez, corresponde, atualmente, a um período de quatro anos, no
caso de prefeitos. O fato de o Presidente da Câmara Municipal ter assumido
provisoriamente, conforme determinação da Justiça Eleitoral, até que fosse
providenciada nova eleição, não descaracterizou a legislatura. Assim, prevalece o
entendimento jurisprudencial pacífico desta Corte, no sentido de que, no caso de
agente político detentor de mandato eletivo ou de ocupantes de cargos de
comissão e de confiança inseridos no polo passivo da ação de improbidade
administrativa, a contagem do prazo prescricional inicia-se com o fim do mandato.
Exegese do art. 23, I, da Lei 8.429/1992. Nesse sentido: AgRg no AREsp 161.420-TO,

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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – JOÃO PAULO LORDELO

Segunda Turma, DJe 14/4/2014” (REsp 1.414.757-RN, Rel. Min. Humberto Martins,
julgado em 6/10/2015, DJe 16/10/2015 - Informativo 571).

10.5 Competência
§ “Compete à Justiça Estadual – e não à Justiça Federal – processar e julgar ação
civil pública de improbidade administrativa na qual se apure irregularidades na
prestação de contas, por ex- prefeito, relacionadas a verbas federais transferidas
mediante convênio e incorporadas ao patrimônio municipal, a não ser que exista
manifestação de interesse na causa por parte da União, de autarquia ou empresa
pública federal. STJ, 1ª Seção - CC 131.323-TO, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 25/3/2015, DJe 6/4/2015 - Informativo 559). Lembre-se: a
competência cível, na JF, é distribuída em razão da pessoa. Logo, é necessária a
presença, por exemplo, da União, MPF etc.

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