Europa por el Mediterráneo:

de Barcelona a Barcelona (1995-2009)

Profesor Bichara KHADER

CERMAC
Centro de Estudios y de Investigaciones sobre el Mundo Árabe Contemporáneo
Universidad Católica de Lovaina
Centro de Estudios y de investigaciones sobre el Mundo Árabe Contemporáneo
Place des Doyens, 1
1348 – Louvain-la -Neuve (Bélgica)
Correo electrónico: khader@dvlp.ucl.ac.be, bichara.khader@uclouvain.be

1
 Prólogo
Esta obra no constituye ni un alegato ni una requisitoria de las políticas europeas con respecto
a los países del Mediterráneo. Hay quien se presta de buena gana a este ejercicio.
Personalmente, yo me niego, pues la labor intelectual no se conforma con las posturas
zanjadas, poco amigas de sutilezas. Las cosas son rara vez sencillas, y el análisis de la
complejidad requiere, más allá de invectivas, complacencia, e incluso una vena lírica, una
cierta capacidad de observación y análisis y, sobre todo, una distancia crítica.

A este respecto, nada hay más aburrido que esos discursos estereotipados sobre “nuestra
historia común” y sobre la fraternidad y la solidaridad mediterráneas. ¿Hasta cuándo nos
sentiremos obligados, para amenizar un discurso o una conferencia, a citar a Fernand Braudel
y meterlo hasta en la sopa? Apuesto a que muchos de quienes lo citan nunca lo han leído. ¿Y
por qué no mencionar lo que decía Jacques Berque (1910-95) sobre la «utopía creadora» y las
«nuevas Andalucías»?2 Esas «Andalucías siempre retomadas de donde extraemos los
escombros amontonados y la infinita esperanza».3 Las frases poéticas de Pedrag Matvejevitch
en “Bréviaire Méditerranéen” y en otros escritos: recuerda que si “el Atlántico sigue siendo
un mar de distancias, el Mediterráneo es de vecindad” y que “el Mediterráneo no es sólo
geografía… es un destino. El nuestro reiniciado cada ola”.4 Y sobre todo, ¿por qué no citar al
gran trovador árabe del amor, del reencuentro, del Mediterráneo reconciliado, que fue el poeta
Adonis? ¿Acaso Amin Maaluf no ha escrito hermosas páginas sobre las «identidades
múltiples», a menudo «asesinas»? ¿Acaso el escritor egipcio Taha Hussein, a pesar de ser
ciego, no fue un brillante defensor de la mediterraneidad de Egipto y de la fecundación
cultural de ambas orillas?

La cuestión no es el prestigio incontestable de Braudel, en tanto que historiador del

Mediterráneo, sino el insoportable olvido de que el Mediterráneo tiene varias riberas y que
cada una de ellas ha estado fecundada por destacados filósofos, historiadores, poetas y
analistas. Y que, por desgracia, los de la orilla Sur siguen siendo grandes desconocidos para el

2
BERQUE, Jacques, Arabies, París, Stock, 1978.
Mémoires des deux rives, París, Seuil, 1989.
3
BERQUE, Jacques, Andalousies, París, Sindbad, 1981, p.42.
4
Matvejevitch, Pedrag : “La Méditerranée comme destin”, en GEO : Méditerranée : richesse et enjeux d’une mer unique,
nº355, septiembre de 2008. p. 56-58

2
gran público europeo, lo que da fe del más terrible de los desequilibrios: el desequilibrio del
intercambio cultural.

Este libro viene a sumarse a mis otras obras recientes sobre Europa, el mundo árabe y el
Mediterráneo.5 Aspira a hacer un balance desapasionado del Partenariado Euromediterráneo,
denominado Proceso de Barcelona, a elaborar una síntesis crítica de la política europea de
vecindad (PEV) y, por último, a comprender las motivaciones que hay tras el nuevo proyecto
del presidente francés, Nicolas Sarkozy, de la Unión Mediterránea, rebautizada, después del
Consejo Europeo del 13-14 de marzo de 2008, como Proceso de Barcelona: Unión por el
Mediterráneo y finalmente denominada en la Declaración de Marsella (3-4 de
noviembre de 2008) “Unión por el Mediterráneo”.

Por lo que respecta a la PEV, no cuento con suficiente distancia como para aventurarme a
hacer un balance. Por tanto, el capítulo dedicado a este tema se circunscribe a un ámbito
limitado: analiza los textos, identifica los objetivos desde el punto de vista europeo y subraya
los límites operativos, e incluso las contradicciones inherentes a dicha política.

En cuanto al nuevo retoño llamado « Unión por el Mediterráneo», aún está en pañales. En
este momento, no sabemos si será fuerte o raquítico, si se parecerá a sus padres (Proceso de
Barcelona y PEV) o si será distinto y se labrará una brillante carrera.

Al saberse pocas cosas sobre este nuevo nacimiento, he preferido dedicar un capítulo al
análisis de la idea inicial de su «genitor», Nicolas Sarkozy, desmenuzando sus discursos de
Toulon y Tánger y las primeras reacciones frente a dichos discursos sobre la Unión
Mediterránea. ¿Por qué esta nueva idea? ¿Por qué ahora? ¿Se trata de una Unión de proyectos
o de un proyecto de Unión? ¿Por qué hemos pasado de Unión Mediterránea a Unión por el

5
L’Europe et le Monde Arabe: cousins, voisins, París, Publisud, 1992.
Versión española : ICMA, Madrid,1995
-L’Europe et le Maghreb: enjeux et perspectives, París, Publisud, 1994.
Versión española : Fundación Paulino Torras Domenech , Barcelona,1992
-L’Europe et les pays arabes du Golfe: partenaires distants, París, Publisud, 1994.
- L’Europe et la Palestine : des Croisades à nos jours, París, l’Harmattan, 1999,
Versión española: Bellaterra, Barcelone, 1999
- L’Europe et la Méditerranée: géopolitique de la proximité, París, l’Harmattan, 1995,
Versión española : Icaria, Barcelona,1995
-El Muro invisible :Icaria ,Barcelona, 1995
-Le Partenariat euro-méditerranéen après la conférence de Barcelone, París, l’Harmattan, 1997.
-Le Partenariat euro-méditerranéen vu du Sud, París, l’Harmattan, 2001.

3
Mediterráneo? Y por último, ¿cómo es que la Unión Europea recuperó la idea francesa? ¿Y
qué luz arroja sobre este asunto la comunicación de la Comisión (mayo de 2008), la
Declaración de la Cumbre de París (13 de julio de 2008) y, sobre todo, la Declaración de los
ministros de Asuntos Exteriores, reunidos en Marsella el 3 y 4 de noviembre de 2008? El
capítulo concluye con una propuesta personal que denomino Partenariado Regional
Privilegiado (PRP).

Aparte de los dos largos capítulos dedicados a la PEV y a la Unión por el Mediterráneo, esta
obra se detiene, sobre todo, en el balance del Proceso de Barcelona. No soy el único que se
adentra en ese dominio. Hay innumerables coloquios, conferencias, informes y documentos
oficiales consagrados a este ejercicio. No se ha omitido ni un solo aspecto del Proceso de
Barcelona: todo se ha estudiado, desmenuzado, analizado y pasado por la criba de la crítica.

Si algo tiene de original este libro, es que ahonda más en las transformaciones geopolíticas,
económicas y migratorias ocurridas desde 1995 y que, directa o indirectamente, han afectado
al Proceso de Barcelona: una crisis institucional en Europa, dos nuevas ampliaciones,
persistencia de la colonización israelí de los territorios palestinos, a pesar de ser parte
integrante del Proceso de Barcelona, bloqueo del Proceso de Oslo, estallido de la segunda
Intifada palestina, tres nuevas guerras en Irak (2003), en Líbano (2006), y en Gaza (2009),
nueva PEV, ofensiva estadounidense y asiática en el Mediterráneo y en el mundo árabe.

El libro contiene también un capítulo sobre las migraciones y las evoluciones económicas,
pero sólo con afán de hacer hincapié en un postulado básico de esta obra: al final, el Proceso
de Barcelona no ha sido ni «una misa mediática» (como lo califican determinados
observadores) ni un " hito histórico» ni mucho menos un «punto de ruptura» (como lo
describen ciertos aduladores incondicionales de la UE). Más que un momento decisivo, el
Proceso de Barcelona ha sido una simple etapa en las agitadas relaciones entre ambas orillas.
¿Se trataba de un paso bien encaminado? Ésta es precisamente la pregunta que esta obra trata
de responder.

Naturalmente, son muchos los que no ahorran críticas al Partenariado Euromediterráneo,

conocido como «Proceso de Barcelona». En este sentido, el presidente Sarkozy, antes de
moderar su discurso, no suavizaba las palabras: para él se trata de un fracaso en toda regla
(discurso de Toulon, febrero de 2007). En efecto, son muchos los elementos que contribuyen

4
a apoyar la tesis del fracaso de un proceso, de un impulso malogrado, de una ambición
frustrada: hay expertos que ya han escrito el epitafio en la lápida del Proceso de Barcelona.
Otros desgranan, a porfía, las quejas con respecto a la UE: la Unión es quien propone;
dispone e impone: ejerce un liderazgo direccional, normativo y financiero; adopta un
enfoque de las fronteras centrado en la seguridad (no hay libertad de circulación); se
escuda tras la PAC (política agrícola común) para poner trabas a la libre circulación de los
productos agrícolas; su gestión de los programas MEDA es demasiado burocrática y quien
al final se beneficia de su ayuda son las grandes entidades dotadas de logística suficiente, su
retórica asociativa contrasta con la modicidad de sus inversiones en la zona mediterránea; no
implica lo suficiente a las sociedades civiles y sólo integra a los actores que, sin tener
siempre un arraigo local, mantienen un discurso que le resulta grato; por último, desarrolla
un discurso sobre el diálogo cultural y religioso alejado de la realidad de una islamofobia
creciente que no logra encauzar.

No cabe duda de que algunos de estos reproches son legítimos. Ni siquiera yo soy siempre
indulgente con el proceder de la UE y, en este sentido, el libro no es condescendiente. Ahora
bien, si uno pone demasiado empeño en agobiar a la UE, se arriesga a saltarse las
obligaciones, de todo tipo, que pesan sobre su acción exterior, e incluso a descalificar, casi a
priori, todo lo que acomete en su zona de proximidad. Además, ¿por qué tomarla sólo con
la UE? ¿Acaso los propios países mediterráneos están fuera de toda sospecha? ¿Han
respetado sus compromisos en términos de apertura de los mercados, reforma política y
transparencia administrativa e institucional? ¿Acaso han saneado sus relaciones entre ellos,
retejiendo los hilos del diálogo, tomado la senda de la cooperación? ¿Acaso han hecho lo
necesario para aumentar su atractivo a ojos de los inversores internacionales? ¿Por qué están
cerradas las fronteras entre Argelia y Marruecos, dos países hermanos, desde 1994? ¿Por qué
la cuestión de Chipre sigue en suspenso? ¿Por qué Siria acepta de mala gana participar en el
Proceso de Barcelona? ¿Por qué Israel destruye las infraestructuras de Líbano, asedia a Gaza
y, en 2009, la transforma en un camp de ruinas y sigue construyendo un muro que destripa a
Palestina y sigue imperturbablemente colonizando los territorios que ocupa desde 1967?

Los interrogantes pueden ser tantos como queramos. Mi propósito no es repartir

equitativamente los reproches ni recordar a cada uno sus faltas, negligencias y descuidos. Sólo
quiero recordar que, aunque este Proceso de Barcelona haya despegado, vuela demasiado
bajo. Frente a esta constatación, o bien lo dotamos de una nueva energía para que gane altitud

5
y pueda conducir a los países mediterráneos hasta el destino deseado, es decir, un mayor
desarrollo, estabilidad y seguridad, o bien cambiamos de política y de paradigma.

Por mi parte, creo que el término "partenariado" abarca más una rutina procesal que una
visión. Para demostrar que funciona, los funcionarios de la UE enumeran la cantidad de
reuniones celebradas, de programas iniciados, de fondos desembolsados, de acciones
emprendidas, e nuevas políticas como la PEV. He llegado oír a un funcionario decir que «si
Palestina existe es gracias a la ayuda europea», a otro jactarse de que Israel y los árabes «se
reúnen y hablan» y que «es el único foro donde debaten» y a un tercero afirmar, sin pestañear,
que «sin Partenariado Euromediterráneo la situación sería mucho peor». Me gustaría invitar a
todos esos funcionarios a pasear por las calles de El Cairo o Casablanca, a preguntar a los
jóvenes mediterráneos lo que conocen del Partenariado y a consultar a los millones de
ciudadanos que no sueñan más que con una cosa: marcharse, y emigrar . Asimismo, quisiera
que los funcionarios comunitarios dieran una vuelta por Kalkilya o Belén (en la Palestina
ocupada) para ver los muros, de cemento armado, que separan a las poblaciones, mientras los
ministros israelíes, palestinos, árabes y europeos hablan, en Bruselas o donde sea, de
«partenariado». Quisiera invitar los dirigentes europeos a ver los escombros de Gaza
martirizada por los bombardeos con fósforo, tachados por la terminología oficial europea de
"desproporcionados". Estas constataciones revelan, si es que es necesario, el desfase
desolador entre los discursos sobre el Partenariado y las prácticas de los socios sobre el
terreno. Así, en un afán de franqueza, habría que, tal y como sugiere Thierry Fabre “enumerar
los desacuerdos” e “identificar las incomprensiones para salir del tiempo de las ilusiones”.6

Dicho esto, no hay que exagerar. A la hora de valorar el proceso de Barcelona seria
inadecuado echar las campanas al vuelo, pero, seria injusto echar todo el proceso al suelo y
considerarlo como une política fracasada. Pese a sus insuficiencias, el Proceso de Barcelona
ha permitido una buena estabilización macroeconómica, una tímida apertura de los mercados,
reformas políticas controladas. Ha abierto paso al encuentro de las sociedades civiles. Ha
impulsado el interés académico por los asuntos mediterráneos. Ha sensibilizado a regiones y
ciudades sobre temas comunes. Ha facilitado que se asociaran operadores económicos. Nada
de eso puede negarse. Sin embargo, sigue siendo insuficiente frente a los conflictos
persistentes que envenenan las relaciones y a los retos que plantea el espacio mediterráneo en

6
Fabre, Thierry : « Pour une Communauté méditerranéenne : entre le temps de la colère, des illusions et de l’espoir », en La
Pensée de Midi : Désirs de guerre, espoirs de paix, Actes Sud, noviembre de 2008. p- 117

6
términos de generación de puestos de trabajo, de reducción de la pobreza, de mejora de la
educación, de apertura cultural y de reformas políticas e institucionales.

Lo que nos revela hasta qué punto es urgente revisar el partenariado de arriba abajo: la
visión, el método y los instrumentos. Este libro no ofrece recetas, porque, como dice el
proverbio árabe: «El ojo ve pero el brazo es demasiado corto». Sin embargo, pretende
subrayar que no será el lanzamiento de una nueva política, ya sea de «vecindad» o de «Unión
por el Mediterráneo», lo que permita por fin a la Unión Europea convertirse en la
locomotora del espacio mediterráneo, sino la adopción de una actitud que rompa con la visión
de un Mediterráneo amenazante y rescate aquella idea humanista, que tanto le gustaba a Edgar
Morin, de la Mar-Madre. Por lo que a mí respecta, acostumbro a decir que el Mediterráneo
es lo bastante estrecho para separar y lo bastante ancho para confundir. Ni arroyuelo ni
océano: es, como lo llaman los árabes, el Mar Blanco Mediano. Es decir, el mar en medio de
las tierras: un puente que une y no un abismo que separa.

7
 Capítulo I

El Proceso de Barcelona 1995-2008: el texto y el

contexto

Introducción
Tras la política global mediterránea (1972-92) y la política mediterránea renovada (1992-95),
las relaciones Europa-Mediterráneo se enmarcan desde 1995 dentro del Proceso de Barcelona.
Fue en Barcelona donde se organizó, en noviembre de ese año, la gran Conferencia
Euromediterránea y donde se adoptó la «Declaración de Barcelona» firmada por los 15 países
de la Unión Europea y 12 países del sureste mediterráneo (Chipre, Malta, Turquía, Israel,
siete países árabes y la Autoridad Palestina).

La declaración define los principales ejes del «partenariado», establece prioridades, esboza las
modalidades de la cooperación y propone instrumentos de puesta en marcha. Se trata, en
líneas generales, de convertir el Mediterráneo en una «zona de paz, estabilidad y prosperidad»
mediante el apoyo a la transición económica, la instauración de un diálogo político y una
cooperación social y cultural. Para alcanzar esos objetivos, la UE propone dos tipos de
instrumentos financieros: los recursos presupuestarios y los préstamos del Banco Europeo
de Inversiones.

1. El contexto geopolítico de los años noventa

Para comprender la «nueva orientación» de la política europea, hay que situarla en el contexto
geopolítico mundial, regional y local, marcado por los siguientes acontecimientos:

- La caída del muro de Berlín (1989) y su corolario, la unificación alemana y las

recomposiciones geopolíticas del este europeo.

- La guerra del Golfo (1991) y su impacto negativo en las relaciones euro-árabes y, en

especial, franco-magrebíes.

8
- La crisis argelina (a partir de 1992) y los peligros que encierra para el conjunto magrebí,
así como los riesgos de contagio sobre la Europa próxima.

- La Conferencia de Madrid (1991) y los Acuerdos de Oslo (1993), así como los aires de
optimismo que parecen soplar entonces en la región.

- El desarrollo del islamismo militante alimentado por la persistencia del cierre de los
sistemas políticos y la degradación de la situación económica y social.

- La apertura de las negociaciones con vistas a la adhesión a la UE de 10 países de

Europa central, oriental y mediterránea.

- La firma de los acuerdos del Gatt (Acuerdo general sobre comercio y aranceles) en
1994 y los previsibles efectos de la liberalización multilateral y la apertura de las fronteras
aduaneras sobre las preferencias acordadas por la UE a países terceros mediterráneos.

En suma, una serie de acontecimientos de naturaleza diversa que fuerzan a Europa a recentrar
su política en los flancos Este y Sur. Sin embargo, a principios de los años noventa, la
atención de la UE se centró más en el este (reunificación alemana, ampliación) que en el
Mediterráneo, presa no obstante de múltiples convulsiones internas y condenado a una
marginación inquietante en la economía mundial, aunque con una tímida esperanza de
desenlace en el conflicto arabo-israelí, paralela a los Acuerdos de Oslo.

La UE, temporalmente absorta en las recomposiciones del este europeo y preocupada por
consolidar las democracias nacientes, así como por preparar la ampliación a Austria,
Finlandia y Suecia, redescubre rápidamente en toda su crudeza las consecuencias negativas de
un déficit de desarrollo en el Mediterráneo, de la larga marginación de la zona, y decide crear
una vasta zona económica de librecambio euromediterránea en el horizonte de 2010 a imagen
del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) y el Tratado de Libre Comercio
norteamericano (TLCAN) y Mercosur en Latinoamérica.

En el impulso del proyecto de Partenariado Euromediterráneo, España no escatima

esfuerzos. Como los demás países europeos del Sur (Grecia, Italia, Francia y Portugal), no ve

9
con malos ojos el proyecto de la UE de enganchar las economías de Europa central y oriental
a su locomotora, pero se siente más expuesta a los peligros de una desestabilización social y
política en su zona de proximidad inmediata, en términos de flujos migratorios clandestinos y
de inestabilidades internas, sobre todo en los países del Magreb. Por tanto, no sorprende que
España, llevada por el deseo de reequilibrar la política de la UE en una zona prioritaria que
afecta a su seguridad y para no dar la impresión de que vuelve la espalda a los países del sur
del Mediterráneo, quisiera organizar la Conferencia de Barcelona.

Tal es el escenario geopolítico que sirvió de trasfondo en 1995 al Proceso de Barcelona.

2. La apuesta
La apuesta de Barcelona se basaba en un escenario optimista: el partenariado arrastraría una
«dinámica virtuosa». El desmantelamiento de los aranceles y la apertura comercial
expondrían los países mediterráneos a la competencia internacional, que a su vez les obligaría
a adoptar medidas de acompañamiento: reformas institucionales, gobernanza y
administración, privatización, dinamización del aparato productivo local, promoción de la
cooperación regional así como reducción del papel del Estado empresario en beneficio del
Estado regulador y distribuidor. En resumen, la receta liberal en su versión más ortodoxa de
mercados desregulados, que supuestamente aumentarían la atracción del espacio mediterráneo
para los inversores locales e internacionales, privados y públicos, lo cual, naturalmente, se
creía que favorecería la competencia de la región, el crecimiento y, en última instancia, la
reducción de la presión migratoria y el debilitamiento de la «oposición islamista»: en
definitiva, la estabilidad del espacio mediterráneo.

Este escenario optimista de una estabilidad por la economía se conjugaba, desde el punto de
vista europeo, con otro escenario, igual de optimista y casi angelical, de una estabilidad por
la democracia. Aquí la hipótesis postulaba que el desarrollo económico, inducido por la
apertura de los mercados y su exposición a la competencia internacional, la captación de
inversiones extranjeras, la privatización y, por ende, la creación de puestos de trabajo
asalariados, acabaría por ampliar las clases medias, vectores de las transformaciones
democráticas; es decir, el fin por muerte natural de los regímenes políticos cerrados, la
aceptación de la alternancia política y la rotación de los equipos dirigentes. En definitiva, el
final de las situaciones económicas que alimentan el autoritarismo.

10
Por último, la estabilidad por la paz. En efecto, en 1995, el proceso de paz arabo-israelí
parecía encarrilado. El primer ministro israelí, Isaac Rabin, acababa de ser asesinado por uno
de los suyos, pero su sucesor, Simón Peres, gozaba, sobre todo en Occidente, de una imagen
de hombre de paz. ¿Acaso no se hallaba en compañía de Rabin en la escalinata de la Casa
Blanca el 13 de septiembre de 1993, con ocasión de la firma de la declaración de principios,
los llamados Acuerdos de Oslo? La UE apostó entonces por un proceso de Oslo ya iniciado y
que debía continuar hasta su desenlace normal, a saber, un Estado palestino soberano y viable;
un proceso cuyo deber era sostener, sin hacer sombra al padrino estadounidense, sino
invitando a israelíes y palestinos a participar en la Conferencia de Barcelona como si fueran
dos entidades distintas (lo cual es verdad) y plenamente soberanas (lo cual es falso).

Ésta fue la triple apuesta de la UE en 1995: desenclavar las economías mediterráneas y

dinamizarlas, ayudar a la transformación democrática por medio del desarrollo económico
y sostener el proceso de paz arabo-israelí. El conjunto de esos cambios debía contribuir, a
ojos de la UE, a estabilizar in situ a la efervescente juventud mediterránea y así minimizar los
factores que incitaban a la emigración, a reducir las inestabilidades locales y, por tanto, a
prevenir sus consecuencias externas y, por último, a apagar los focos de tensión generadores
de resentimiento, frustración y, también, actos de terrorismo local e incluso mundial.

De modo que la apuesta por la seguridad está en el corazón del dispositivo asociativo
creado en Barcelona en 1995.

3. El Proceso de Barcelona en 2008: los cambios geopolíticos y

geoeconómicos

A las puertas de 2009, son multitud los coloquios, conferencias, seminarios e informes que
pretenden hacer balance del proceso emprendido. Los documentos oficiales, tanto en el Norte
como en el Sur, coinciden en la necesidad de revisar, relanzar, optimizar, renovar,
rejuvenecer, volver a encarrilar un proceso que no parece haber dado todo su potencial y que
suscita en unos, en el Sur, reacciones de exasperación frente a un proceso renqueante,
burocrático y paternalista y, en los otros, en el Norte, reacciones de frustración ante las
expectativas insatisfechas.

11
No me atreveré aquí a hacer el inventario completo de los reproches recíprocos, los logros y
las flaquezas constatados de lo que sólo es un proceso en curso. Sin embargo, me gustaría
señalar los enormes cambios geopolíticos y geoeconómicos de los 13 últimos años que
afectan y afectarán al ya sinuoso recorrido euromediterráneo. En efecto, la situación
geopolítica del espacio mediterráneo ha cambiado y se caracteriza por recomposiciones
importantes, fracturas inquietantes, cambios totales de situación sorprendentes y, sobre todo,
por una guerra destructora que sigue en curso en Irak, pero cuyas repercusiones no dejan de
afectar a la UE ni, con mayor motivo, a los países socios mediterráneos.

3.1. Transformaciones geopolíticas

3.1.1. Ante todo, la UE ya no es la misma

Desde 2004, la UE cuenta con 12 nuevos miembros y cerca de 120 millones de habitantes.
Sus fronteras se extienden al este hasta Ucrania, pero ahora engloba dos países mediterráneos:
Chipre y Malta. De esta forma, la UE apuesta por la ampliación en detrimento de la
profundización, pero no es éste el lugar para glosar la idoneidad o no de esa decisión
histórica. Por lo demás, las opiniones en Europa sobre esta cuestión son contrastadas, a tenor
del coste de la ampliación y el alineamiento de esos países de Europa oriental con la «política
estadounidense», como se observó durante la invasión de EE UU de Irak en 2003, y esa
famosa «salida» del secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, sobre la «vieja» y la «nueva»
Europa.

En lo que concierne a los socios mediterráneos, la ampliación es vista con cierta aprensión
(véase el capítulo sobre el impacto de la ampliación). Es verdad que genera beneficios en
términos de crecimiento del tamaño del mercado interno de la UE y de los flujos turísticos
potenciales en el Mediterráneo, pero acentúa los riesgos vinculados a los efectos de desvío de
comercio e inversiones, además de la sangría de importantes ayudas que supone en detrimento
de los países mediterráneos. Se estima que el coste de la ampliación rondó los 59.000
millones de euros entre 2000 y 2006, es decir, 10 veces los compromisos MEDA, el
instrumento financiero del Partenariado. Esta estimación no incluye las cantidades destinadas
a Rumanía y Bulgaria, que se incorporaron a la UE el 1 de enero de 2007.

12
La ampliación provoca otra transformación, ya que Chipre y Malta, países socios
mediterráneos desde 1995, cambian de campo y se convierten en miembros de pleno derecho
de la UE. Ello no deja de tener consecuencias, porque pasamos de una configuración de 15
+12 a otra de 27+10: es decir, Israel, Turquía, siete países árabes y la Autoridad Palestina.
Ahora bien, Israel no tiene necesidad de zona de libre comercio puesto que ya la tiene con
la UE, y Turquía es un país candidato y dispone además de una unión aduanera, un paso
más que la zona de librecambio. En realidad, el partenariado euromediterráneo se transforma
en una asociación euro-árabe, pero nadie quiere admitirlo. (véase el capítulo sobre la
asociación euro-árabe.)

3.1.2. La UE, a falta de poder influir en las negociaciones arabo-israelíes, dejadas

bajo la égida de EE UU, intenta aportar su grano de arena al edificio integrando
a Israel y los árabes en un mismo foro regional.

Como lo repite, a menudo, el embajador de España, Juan Prat, la postura de la UE se

comprende en el contexto de optimismo de 1995 marcado por el relanzamiento del proceso de
paz. Sin embargo, hoy plantea un problema. En efecto, la insistencia en incluir a árabes e
israelíes en un mismo proyecto se vuelve más problemática y constituye, en mi opinión, una
inversión metodológica que pone de manifiesto una postura contradictoria con el propio
proceso de integración europea. El Tratado de Roma sólo pudo firmarse tras la reconciliación
de Alemania con sus vecinos, la normalización de las relaciones intraeuropeas, el
reconocimiento de la intangibilidad de las fronteras surgidas de la Segunda Guerra mundial y
el reconocimiento de la soberanía de los Estados en fronteras garantizadas y reconocidas. En
Europa hubo primero reconciliación, normalización y reconocimiento de la
intangibilidad de las fronteras y luego proyecto de integración regional. En cambio,
Europa exige a los árabes el proceso inverso: la cooperación con Israel antes de la
reconciliación y, por tanto, antes del final de la ocupación. En resumidas cuentas, la UE
coloca el carro delante de los bueyes.

Esta actitud que para los árabes añade el insulto a la injuria explica el boicoteo de ciertos
Estados árabes a las reuniones euromediterráneas, la contaminación del pilar político y de
seguridad por el agravamiento del conflicto y la imposibilidad de ponerse de acuerdo sobre
el contenido de una Carta Mediterránea de Paz y Seguridad.

13
Creo que la UE no ve las cosas de esta manera, y sigue vanagloriándose de que el
partenariado euromediterráneo sea el único foro donde israelíes y árabes se sientan a la misma
mesa. Sin embargo, la realidad sobre el terreno es menos angelical, se declina en letras de
sangre y violencia.

No será Miguel Ángel Moratinos quien desmienta esa constatación. Él fue el primer enviado
especial de la UE a Oriente Próximo, a partir de 1996, y desplegó una fabulosa energía para
imponer el actor europeo a los protagonistas y mantener el hilo del diálogo con todos ellos.
Pero, su acción reflejaba todas las contradicciones y dificultades de la Unión Europea,
confirmando el proverbio árabe según el cual «el jinete no puede correr más deprisa que su
caballo».

3.1.3. El 11 de septiembre de 2001 también trastocó la situación geopolítica en el

Mediterráneo por su impacto sobre las representaciones colectivas y por la guerra de
Irak que supuestamente lavaría la afrenta sufrida.

Tras la desaparición del enemigo soviético, ciertos autores estadounidenses, como Samuel
Huntington, no tardaron en lanzarse a la búsqueda de nuevos enemigos. El Islam se reveló
como especialmente adecuado: se extiende como un gran manto desde Mauritania hasta
Indonesia en los extremos continentales, es una esponja empapada de petróleo y gas y,
además, constituye una presa fácil porque acumula muchos déficit, como ponen de manifiesto
los informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo humano en el mundo árabe.

No es nada sorprendente que los neoconservadores estadounidenses hayan convertido en libro

de cabecera la obra de Huntington sobre el «choque de civilizaciones». Y más cuando el 11-
S pareció corroborar la tesis del choque. En ese contexto proliferaron en Occidente no sólo las
condenas a las organizaciones islamistas radicales (lo que es legítimo), sino también las
estigmatizaciones de la propia civilización y religión musulmanas, como lo demuestran la
reflexión del primer ministro italiano, Silvio Berlusconi, sobre «la superioridad de la
civilización occidental» y, sobre todo, el asunto de las caricaturas danesas.

Los europeos, conmocionados en un primer momento por el discurso simplista

estadounidense acerca del Bien y el Mal, han acabado, al menos en un plano popular, por
adherirse a él; así lo ponen de manifiesto los sondeos de opinión, que reflejan los miedos que

14
parece suscitar el Islam en Europa. Con un agravante: en Europa el Islam no es visto sólo
como una amenaza exterior, sino sobre todo interior, debido a la inmigración instalada e
ilegal, criminalizada en gran medida ya al mismo nivel que el tráfico de drogas o la trata de
seres humanos. (Véase el capítulo sobre la inmigración en el Proceso de Barcelona.)

Mientras, en el otro lado del Mediterráneo, como si fuera eco, se pone en marcha un proceso
similar de demonización de Occidente, sobre todo de EE UU. ¿Cabe asombrarse de que
semejantes representaciones colectivas afecten de modo duradero al diálogo cultural entre los
socios euromediterráneos? La desgarradura es tal que el presidente de la Comisión Europea,
Romano Prodi, formó un «grupo de sabios» para reflexionar sobre el restablecimiento de la
confianza y el combate contra los estereotipos que envenenaban la atmósfera, crispaban las
relaciones, impedían una verdadera cooperación entre vecinos y suscitaban miedos
irracionales dando lugar a extremismos políticos y repliegues comunitarios e incluso a
terribles atentados (Madrid, marzo 2004 y Londres, julio de 2005) y actos de «venganza»
(asesinato del cineasta Theo Van Gogh en Holanda en 2005).

3.1.4. En ese clima cultural ensombrecido, la guerra de Irak de 2003 vino a echar más
leña al fuego, pues confirmó a ojos de árabes y musulmanes el desprecio de EE UU y de
algunos de sus acólitos europeos por el derecho internacional, el derecho humanitario, las
instituciones internacionales y multilaterales. Sin embargo, en esta ocasión, la percepción de
Occidente se diversificó y se matizó. Los millones de europeos que manifestaron su oposición
a la guerra acercaron a Europa a sus vecinos mediterráneos, mientras que el atlantismo a
ultranza de ciertos Estados europeos —la España del gobierno de Aznar y la Italia del
gobierno de Berlusconi— sacó a la luz las grandes fisuras del edificio europeo.

Sin embargo, la guerra de Irak acabó perjudicando el Partenariado Euromediterráneo y

obstaculizando su evolución: primero desvió las miradas de los problemas reales que atenazan
a Europa y el Mediterráneo, luego supuso una carga financiera y, sobre todo, rompió el
consenso europeo. El apoyo a esa guerra por parte del gobierno español del momento debilitó
el papel de España en el Mediterráneo y deterioró su imagen, ya empañada por el episodio
poco glorioso del islote Perejil (Leila). En cuanto al apoyo del gobierno de Berlusconi a las
decisiones precipitadas de Washington, marginó a Italia y arrojó dudas sobre su vocación
mediterránea (además, el regreso de Berlusconi al frente del gobierno en 2008 no augura nada

15
bueno para ese gran país mediterráneo). De rebote, la guerra de Irak reforzó la postura del
gobierno de Ariel Sharon, que impuso una «reclusión forzada» al presidente Yasir Arafat,
tachado ya de «jefe de una banda terrorista» por la administración Bush, a pesar de haber sido
recibido, en 22 ocasiones, en la Casa Blanca, bajo el mandato de Hill Clinton. En definitiva, la
guerra eclipsó a la UE en tanto que actor internacional, lo cual afectaba también al
Mediterráneo, que es su zona de proximidad.

3.1.5. Guerra preventiva y divergencias euroatlánticas.

El concepto de guerra contra el terror y la intervención «preventiva» llevada a cabo por EE

UU y sus aliados en Irak acarrearon unas profundas rupturas estratégicas entre
estadounidenses y europeos, cuyo lugar de condensación se encuentra en la cuenca
mediterránea y la región de Oriente Próximo. Los métodos de lucha contra el terrorismo
globalizado, los enfoques opuestos con respecto a la solución del conflicto de Oriente
Próximo, la guerra en Irak, pusieron en evidencia el «desfase» de la reflexión estratégica entre
los aliados.

Es cierto que la preocupante situación del Mediterráneo y el mundo árabe, en todos los
planos, forzó a estadounidenses y europeos, contrarios a la guerra, a revisar sus nociones de
seguridad y defensa, pero los postulados de unos y otros les enfrentaron. Para EE UU, el
espacio árabe-mediterráneo es un «entorno peligroso»; para muchos europeos, es un «espacio
en peligro» al que hay que ayudar para que salga de sus atascos y crear una vecindad en paz y
estable.

Esos postulados conducen a dos nociones estratégicas que se entrechocan: para EE UU, se
trata de refundar la OTAN, ampliar su cobertura geográfica y sus misiones, de ahí la
integración de los países del este europeo y el lanzamiento del diálogo OTAN-Mediterráneo a
partir de 1994; y se trata igualmente de desarrollar «una fuerza de proyección» para defender
los intereses estadounidenses en todo el mundo, pidiendo incluso a Europa que participe en el
«burden-sharing» (distribución de la carga financiera). En el terreno económico, EE UU
aspira a que las cosas se muevan y a defender sus intereses, como lo demuestra el lanzamiento
de la Iniciativa Eisenstadt para el Magreb y la negociación, seguida de la firma de acuerdos
de libre comercio con Jordania, Marruecos, Bahréin y Omán. (Véase el capítulo sobre la
ofensiva comercial estadounidense y el dedicado al acuerdo Estados Unidos-Marruecos.) Por

16
último, en el plano político y estratégico, se trata de defender el proyecto del Gran Oriente
Próximo, para «exportar» la democracia a los países árabes.

Para los europeos, se trata sobre todo del rechazo a la primacía militar y la autonomización
gradual de la política de defensa y de seguridad, pero sin una estrategia de ruptura con EE
UU. Sin embargo, mientras que EE UU da prioridad a la diplomacia muscular (muscular
diplomacy), los europeos optan por una relación con el Mediterráneo basada en el
partenariado y el diálogo político.

El Partenariado Euromediterráneo se ha resentido de las divergencias euroatlánticas y de las

disensiones internas en la UE, como lo demuestra el caso Irakí. La España dirigida por el
gobierno Aznar del Partido Popular se desinteresó de ella, cuando, en tiempos del ejecutivo
socialista, había sido la clave del Proceso de Barcelona. La Italia de Berlusconi le volvió la
espalda, la Alemania de Gerhard Schroeder se preocupó más por su política en el este
europeo. En cuanto a la Francia de Jacques Chirac, no logró capitalizar su imagen recuperada
en los países árabes y mediterráneos.

Así, el Partenariado Euromediterráneo no sale indemne de la guerra de Irak. Los países de la

UE, tampoco. Sin embargo, resulta paradójico que, si los gobiernos europeos que apoyaron la
guerra pierden las elecciones, los gobiernos que se mostraron contrarios a ella tampoco se
libran. Así, en marzo de 2004, el Partido Popular español es derrotado en las elecciones y el
nuevo gobierno, encabezado por José Luis Rodríguez Zapatero, retira las tropas españolas de
Irak y se pone manos a la obra para rediseñar las relaciones con sus socios mediterráneos,
sobre todo Marruecos. En Italia, la coalición dirigida por Berlusconi también pierde los
comicios y el nuevo gobierno italiano, dirigido por Prodi, sigue el ejemplo español y se lleva
las tropas italianas de Irak.

Sin embargo, paradójicamente, el gobierno de Schröder, aunque contrario a la guerra, debe

ceder su lugar a una coalición encabezada por la canciller Angela Merkel, que convierte la
reconciliación euroatlántica en su caballo de batalla. El propio Chirac da media vuelta y se
acerca a Washington diplomáticamente, apoyando una resolución franco-americana en el
Consejo de Seguridad que condena a Siria y, económicamente, consintiendo la condonación
de la deuda Irakí. Mientras, Tony Blair, a pesar de ser aliado incondicional de George W.
Bush, gana la apuesta de mantenerse en el poder gracias a los logros económicos de su

17
gabinete, pero debe ceder el turno a su sucesor, Gordon Brown, designado por el Partido
Laborista. A modo de agradecimiento por su lealtad al presidente estadounidense, Blair es
nombrado enviado especial del Cuarteto para Oriente Próximo.

3.1.6. Mejora libia, tensiones intramagrebíes, democratización «a la egipcia»

Con ocasión de la Conferencia de Barcelona en 1995, Libia —aunque más mediterránea que
Jordania— no fue invitada al banquete debido al embargo (salvo en lo referente al petróleo)
impuesto a ese país tras el caso Lockerbie. El contencioso, que la enfrentó a Occidente, se
resolvió a golpe de miles de millones de dólares. Desde entonces, las empresas
estadounidenses y europeas se pelean por el mercado libio. Considerada, no hace tanto
tiempo, como un Estado “rebelde” (rogue state) excluido de la comunidad internacional,
Libia vuelve a encontrarse hoy en estado de gracia, e incluso es invitado como observadora a
las reuniones euromediterráneas.

El desbloqueo de la cuestión libia contrasta con las tensiones persistentes entre Argelia y
Marruecos, cuyas fronteras están cerradas desde hace muchos años, con un trasfondo de
recelo recíproco y de reactivación del litigio sobre el Sáhara occidental, eclipsado durante un
tiempo por la guerra estadounidense en Irak y el estallido de la Segunda Intifada en la
Palestina ocupada.

Mientras, el presidente libio, Muammar el Gaddafi, no necesita elecciones para seguir al

mando de su país, que controla con puño de hierro desde el 1 de septiembre de 1969; sus
vecinos, en especial tunecino y egipcio, son más puntillosos en la forma. Zin El Abidin Ben
Alí de Túnez modificó la Constitución para hacerse «reelegir» con más del 99% de los votos
(2004), mientras que Hosni Mubarak, aferrado al poder en Egipto desde 1981, anunció, en
2005, que las «próximas» elecciones egipcias estarán abiertas a la «competencia», lo que deja
suponer que las anteriores eran auténticos simulacros democráticos. Todo esto provoca
carcajadas en los círculos europeos, pero rara vez denuncias. Lo que significa que la
condicionalidad democrática, prevista por la Declaración de Barcelona, seguirá siendo pura
forma.

Cierto es que, en el lado positivo, palestinos y libaneses pudieron organizar elecciones libres y
transparentes en enero de 2005 (presidenciales palestinas), mayo-junio de 2005 (legislativas

18
libanesas) y en enero de 2006 (legislativas palestinas). No obstante, si bien los libaneses
forzaron antes la retirada de las tropas sirias de su país, los palestinos, en cambio, tuvieron
que celebrar sus elecciones bajo la ocupación. Ni EE UU ni Europa juzgaron útil someter al
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas una resolución pidiendo la «retirada inmediata»
de las fuerzas de ocupación israelíes, siguiendo el modelo de la resolución adoptada en el caso
de Siria y promovida por Francia y EE UU.

Y lo que es peor: la UE se alineará con Israel y EE UU para descalificar a Hamás, vencedor

de las elecciones palestinas, que los observadores internacionales, bajo la égida de Jimmy
Carter, antiguo presidente estadounidense, habían calificado de «transparentes, limpias y
libres». Al retirar su ayuda al nuevo gobierno palestino, encabezado por Ismail Haniye, la UE
castigó a su población por haber ejercido un derecho democrático y elegido «la mala opción
democrática».

Naturalmente, la UE niega que aplique un castigo colectivo al pueblo palestino, al que sigue
ayudando gracias al «Instrumento de financiación temporal» y asegura que retomará el
diálogo con Hamas si éste acepta las condiciones de la «comunidad internacional» (es decir,
EE UU, Europa e Israel), a saber: reconocer a Israel, reconocer los acuerdos logrados y
renunciar a la violencia.
Estas condiciones demuestran flagrantemente la postura europea, pues la UE no se ha
planteado en ningún momento la necesidad de exigir lo mismo a Israel. Sin embargo, éste
siempre se ha opuesto a las resoluciones de la ONU, nunca ha renunciado a la violencia de la
ocupación, a la colonización rastrera, a los asesinatos extrajudiciales, al encarcelamiento sin
juicio, a la construcción del muro de la vergüenza (denominado barrera de seguridad),
aunque el Tribunal Internacional de Justicia lo haya condenado. Para colmo, varios primeros
ministros israelíes, entre ellos Netanyahu y Sharon, se habían opuesto a los Acuerdos de Oslo.
Y todos los ministros israelíes dieron la espalda al principio de «paz por territorio»,
prosiguiendo con la colonización. Y todo ello a pesar de la oferta de paz de los dirigentes
árabes en las cumbres de Beirut en 2002 y Riad en 2007. En las elecciones de 2009, los
partidos israelíes de derecha y extrema derecha han sido los mas votados y seria
personalmente curioso de ver como la UE va a reaccionar de cara a un "posible" gobierno
encabezado por el halcón Netanyahu y incluyendo el fascista Libermann!

19
Ello demuestra hasta qué punto la cuestión palestina revela las incoherencias europeas,
pues Europa predica la democracia pero boicotea a un gobierno surgido de las urnas. Ya
conocemos el resto: el gobierno de Hamás, boicoteado, demonizado, deslegitimado, se refugia
en una postura de rechazo y se radicaliza aún más. Acaba por tomar el control de Gaza (en
2007), sin dudar en recurrir a la fuerza más brutal, mientras que en Cisjordania el presidente
palestino, Mahmud Abbas, instaura un gobierno «bis» encabezado por Salam Fayyad,
sostenido financieramente por EE UU y la UE, pero incapaz de arrancar a Israel la más
mínima concesión significativa. Así, en vez de tener un solo Estado palestino
independiente, los palestinos se dan el lujo de contar con dos gobiernos sin Estado.

De todo lo dicho se deduce que el contexto geopolítico mundial, europeo y mediterráneo

ya no es el mismo en 2008: ampliaciones europeas y parálisis institucional con el rechazo
irlandés al Tratado" simplificado ", agravamiento del conflicto arabo-israelí y
descarrilamiento del Proceso de Oslo, invasión de Irak, guerras en Líbano y Gaza, y prioridad
a la lucha contra el terrorismo internacional y tensiones euro-atlánticas, crispaciones en las
relaciones intra-magrebíes, etcétera.

Sin duda, para conjurar la mala suerte y limitar los coletazos negativos de la guerra de Irak y
la ampliación, la UE dio la luz a una nueva política de vecindad que promete a sus vecinos
«todo salvo las instituciones», es decir: participación en el mercado comunitario,
aproximación de las estructuras reglamentarias, instauración de relaciones comerciales
preferentes, conclusión de nuevos acuerdos de «vecindad».

En resumen, cuanto más cambia, más se queda igual.

3.2. Las transformaciones geoeconómicas

Desde 1995, la UE y los países mediterráneos han negociado los «acuerdos de asociación»,
actualmente en vigor con los territorios palestinos (acuerdo provisional de 1997), Túnez
(1998), Marruecos (2000), Israel (2000), Jordania (2002), Líbano (2003) y Egipto (2004). Los
acuerdos con Argelia y Siria se firmaron en 2002 y 2004, pero deben ser ratificados para su
entrada en vigor. Todos esos acuerdos son concebidos como instrumentos para modernizar las
economías mediante reformas estructurales ofreciendo un anclaje exterior, el de la UE.

20
No es lugar éste para valorar de forma detallada el alcance de los progresos realizados: el
informe FEMISE (Foro Euromediterráneo de Institutos Económicos) es bastante elocuente
en este sentido. Lo que está claro es que la liberalización de los mercados ha sido lenta porque
la protección arancelaria de los países socios mediterráneos se ha mantenido más elevada en
comparación con otras zonas emergentes: en efecto, en 2007, la media simple de los derechos
aduaneros aplicados a la industria fue del 17 % en los países mediterráneos, frente al 10 % en
Asia, el 9,5 % en América Latina y el 5,2 % en el caso de los nuevos miembros de la UE.

Además, la aproximación de las legislaciones aduaneras y de normalización, así como de las

reglas de origen, siguen en el limbo. El volumen de préstamos acordados conforme al nuevo
Fondo Euromediterráneo de Inversión y Asociación (FEMIP) del Banco Europeo de Inversiones (BEI)

alcanzó en 2007 cerca de 3.000 millones de euros, pero aparte de eso, las inversiones
europeas en el Mediterráneo se estancan en entre el 1% y el 1,5 % del total de las inversiones
exteriores (700 millones de dólares en 1995, 3.600 millones en 2003 y 7.000 millones en
2007), con el agravante de que el 60 % de esas inversiones son captadas por tres países: Israel
(36,9 %), Turquía y Marruecos. Sin embargo, en este último, como ocurre con los demás
países árabes, las inversiones directas europeas financian más operaciones de adquisición de
empresas existentes o licencias de exportación (por ejemplo telefonía) que la creación de
actividades nuevas generadoras de empleo.

Ello explica por qué la parte correspondiente a los países mediterráneos en los intercambios
mundiales crece tan poco: pasó del 1,8 % en 1995 al 3 % en 2007. En ese mismo período, su
porcentaje en el mercado europeo pasó del 4,9 % a apenas el 6 %; mientras que la UE
representa casi el 50 % de los intercambios totales de los países mediterráneos y, a pesar del
encarecimiento de los precios del petróleo entre 2004 y mediados de 2008, sigue registrando
balanzas comerciales positivas recurrentes desde 1995.

De hecho, en 1995 las exportaciones de las mercancías europeas hacia los países
mediterráneos representaron 112.300 millones de euros, y las importaciones, 69.300 millones;
es decir, un saldo comercial positivo de unos 42.000 millones. Ocho años más tarde, en 2003,
las cantidades son 169.000 millones en exportaciones (es decir, un aumento del 50% con
respecto a 1995) y 134.5000 millones en importaciones (es decir, un aumento del 94%), cifras
que dan lugar a una balanza comercial favorable a la UE de 34.500 millones de euros. El
ascenso vertiginoso de los precios del petróleo recortará progresivamente el excedente

21
comercial comunitario, pero, aparte de la energía, el Mediterráneo sigue siendo crónicamente
deficitario. (Véase el capítulo sobre el balance económico del Partenariado
Euromediterráneo.)

El Mediterráneo, pues, continúa siendo un mercado cautivo para la economía europea. Y,

sin embargo, en los próximos años, la UE tendrá que hacer frente a viejos competidores y
recién llegados a los mercados mediterráneos: EE UU y los países asiáticos, en especial
China.

22
 Capítulo II

La ofensiva comercial de EE UU en el mundo árabe y

el Mediterráneo

Tras haber sido escenario de una rivalidad encarnizada entre los dos polos de la guerra fría
(1956-1989), el mundo árabe se encuentra literalmente dominado desde 1990 por la
«hegemonía» estadounidense. La primera guerra del Golfo rompió en pedazos el sistema
regional árabe y, de rebote, permitió a Estados Unidos extender su supremacía en la región. A
partir de 1990, EE UU dividió los países árabes en cuatro grupos: los Estados amigos,
llamados moderados (moderate states): Marruecos, Túnez, Argelia, Mauritania, Jordania,
Yemen, los Emiratos del Golfo; los Estados útiles (pivotal states): Arabia Saudí y Egipto; los
Estados rebeldes, (rogue states): el Irak de Sadam Husein, Siria, Libia y Sudán y los
Estados fallidos (failed states): Somalia y Yibuti. La Organización para la Liberación de
Palestina (OLP) se sentó en el banquillo de los acusados por una supuesta connivencia con
Sadam (entre 1991 y 1993), antes de ser rehabilitada bajo el mandato de Clinton. Líbano era
percibido como un «anexo» sirio. Según esta división, los amigos podían esperar recompensas
en forma de diversas ayudas; los países hostiles debían «volver al redil» si querían evitar la
cólera de EE UU

Actualmente, el panorama ha variado un poco: Irak ha sido invadido, devastado,

fragmentado, y su presidente, Sadam Hussein, juzgado y llevado a la horca. Arabia
Saudí, bastante criticada por los medios de comunicación estadounidenses tras el 11-S,
recupera su lugar como «pilar de la estrategia petrolífera estadounidense», mientras Yemen, a
las puertas del mar Rojo, figura entre los países aliados en la lucha contra el terrorismo
internacional. Mahmud Abbas, sucesor de Arafat en 2005, vuelve a gozar de los favores de
la Casa Blanca, mientras que Sudán y Siria siguen arrastrando el poco glorioso título de
“Estados rebeldes”. Además, Siria se ve obligada, por la presión estadounidense, a abandonar
el Líbano, después de lo que fue bautizado de forma precipitada como «la primavera
libanesa» o la «revolución de los cedros». Más al Oeste, en el Magreb, el Túnez de Ben Ali
sigue desempeñando el papel de «buen alumno» en la lucha antiterrorista, mientras que
Marruecos, aliado indefectible, firma un acuerdo de libre comercio con EE UU en 2004.

23
Argelia, por su parte, enfrentada a las amenazas islamistas, pero acumulando importantes
ingresos petroleros, recibe el calificativo de país útil. Sin embargo, la evolución más notable
corresponde a Libia, antaño calificada por EE UU de país hostil y que ahora está catalogada
como país útil, incluso amigo.

Ahora bien, si en el plano político los estadounidenses parecían reforzar su influencia en

la región, en el económico tenían la sensación de que se les escapaba de las manos. En sus
análisis destacan varios factores negativos:

1. La nueva política de partenariado euromediterráneo (desde 1995).

2. La competencia asiática.
3. El boicoteo árabe.
4. La erosión de la imagen de EE UU en el mundo árabe, sobre todo tras el 11-S y la
segunda guerra de Irak (2003).
5. Las condiciones restrictivas para obtener visados.

6. La disminución del número de estudiantes árabes en las universidades

estadounidenses.

1. Los dividendos del miedo (dividends of fear)

Éste es el significativo título de un estudio realizado en 2003 por el Institute of Research:
Middle East Policy (Irmep), donde se revela que la cuota de EE UU en las exportaciones
mundiales hacia los países árabes cayó del 18 % en 1997 al 13 % en 2001. Los sectores más
afectados por este descenso fueron la aviación civil, la agricultura, las telecomunicaciones y
los equipos industriales.

La erosión de la posición comercial, en lo que respecta a la demanda, se debería a la creciente

desconfianza de los árabes hacia el unilateralismo estadounidense, a su política regional, a su
alianza indefectible con Israel y a su falta de empatía con los sufrimientos del pueblo
palestino. Mientras que, en lo relativo a la oferta, las múltiples restricciones impuestas a los
viajeros árabes y la aparición de una xenofobia hacia los musulmanes habrían obligado a los
hombres de negocios y las empresas árabes a orientarse hacia otros proveedores más
receptivos.

24
Esta evolución causa todavía más inquietud en EE UU, pues el mercado árabe parece estar en
auge, con unas importaciones totales de 373.000 millones de dólares en 2006 (y unas
exportaciones del orden de 660.000 millones de dólares), y que podrían aumentar si los
precios del petróleo se estabilizan en torno a los 100 dólares el barril (el 7 de julio de
2008 superaban la barrera de 156 dólares el barril antes de retroceder al umbral de los 100
dólares hacia el 15 de septiembre de 2008).

Otro elemento que incrementa la inquietud estadounidense es el lugar privilegiado de

Europa en el mercado árabe y mediterráneo y el del Gran Oriente Próximo, tanto en el
plano de las exportaciones como las importaciones:

Tabla 1: Intercambios comerciales de la UE y EE UU con los principales países árabes

(+ Turquía, Irán e Israel)

Estados Unidos UE

Año 2002 en miles de

Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones
millones de dólares
Total países árabes 16,94 27,47 109,72 61,69
Turquía + Irán + Israel 10,15 16,56 117,4 34,63
Total países árabes y no
26,58 44,03 117,22 96,32
árabes
% del total de las
3,90 % 3,70 % 4,80 % 4,20 %
exportaciones e
importaciones
% del total de las
exportaciones 12,40 % 10,00 %
fuera de la UE
Países árabes
Argelia 0,98 2,5 7,5 13,5
Arabia Saudí 4,77 13,89 13,84 11,53
Bahrein 0,41 0,41 0,88 0,36

25
 Egipto 2,86 1,41 6,01 3,07
Emiratos Árabes Unidos 3,59 0,99 13,36 2,77
Irak 0,03 3,79 1,66 2,64
Jordania 0,4 0,43 1,84 0,19
Kuwait 1,01 2,05 2,73 1,73
Líbano 0,31 0,06 2,8 0,18
Libia 0,01 2,93 8,92
Marruecos 0,56 0,42 7,23 6,03
Omán 0,35 0,42 1,28 0,42
Qatar 0,31 0,53 1,78 0,44
Sudán 0,01 0 0,51 0,19
Siria 0,27 0,16 1,96 3,82
Territorios palestinos 0,01 0,07 0,03
Túnez 0,19 0,09 7,14 5,8
Yemen 0,36 0,25 0,7 0,1
Total países árabes 16,43 27,47 74,18 61,69
Israel 7,03 12,64 12,7 8,27
Irán 0,02 0,16 7,56 5,31
Turquía 3,1 3,76 22,78 21,05
Total países no árabes de
10,15 16,56 43,04 34,63
Oriente Próximo
Fuente: DREE, L’espace économique euro- méditerranéen, París, mayo de 2004 (cifras redondeadas).

Esta tabla resulta bastante elocuente, no en vano demuestra que las exportaciones
estadounidenses a países árabes (más Turquía, Israel e Irán) representan menos de una
cuarta parte de las exportaciones europeas. En cuanto a sus importaciones, son dos
veces menos importantes.

Si nos limitamos a la zona euromediterránea, la parte correspondiente a EE UU es

relativamente poco importante, con un total de intercambios de 37.000 millones de dólares en
2002, un 2 % de su comercio exterior. En 10 años (1992-2002), los intercambios ni siquiera
se han doblado:

26
Tabla 2: Comercio estadounidense con los principales países euromediterráneos (1992-
2002) en miles de millones de dólares (cifras redondeadas)

Países árabes 1992 2002

Egipto 3,55 4,28

Argelia 2,37 3,54
Marruecos 0,68 0,99
Túnez 0,28 0,29
Jordania 0,26 0,83
Siria 0,21 0,43

Total países árabes 7,35 10,36

Países mediterráneos no árabes
Israel 7,97 19,68
Turquía 3,91 6,86

Total países mediterráneos no

11,88 26,54
árabes
Total 19,23 36,90
Fuente: Tabla elaborado a partir de los datos de la DREE.

Si algo deja claro esta tabla es el lugar preponderante de Israel y Turquía en el comercio
estadounidense con la región mediterránea. Ambos países totalizan en 2002 más de tres veces
y media el comercio estadounidense con los cinco grandes países árabes del Proceso de
Barcelona. Los intercambios de EE UU con Israel casi doblan los que mantiene con
Marruecos, Argelia, Túnez, Egipto, Jordania y Siria juntos.

En el conjunto de la región, las exportaciones estadounidenses casi se han doblado entre 1992
y 2002 (19.000 millones de dólares en 1992, frente a 36.000 millones en 2002), mientras que
las exportaciones europeas se han quintuplicado durante el mismo período (pasando de 23.000
millones de dólares en 1992 a 110.000 millones en 2002). Al concluir el período, el déficit
comercial estadounidense con la región aumentó, alcanzando los 16.000 millones de dólares
en 2002, cuando en 1991 tenía un excedente comercial de 2.000 millones de dólares.

Las conclusiones de los analistas estadounidenses sobre estas cifras son claras:

27
 1. La UE tiene en el Mediterráneo y en Oriente Próximo un mercado cautivo que trata
de «cerrar con candado» en beneficio suyo mediante una serie de acuerdos (en
especial, el Proceso de Barcelona y el Acuerdo UE-Consejo de Cooperación del
Golfo).
2. EE UU está siendo superado en el mundo árabe por los asiáticos, sobre todo por
China, Japón e India.
3. Es necesario que EE UU establezca una nueva política de penetración en los
mercados árabes capaz de incrementar su presencia comercial en la región.

2. Una nueva ofensiva estadounidense

Hasta el 11-S, las relaciones de EE UU con el mundo árabe y otros países mediterráneos
(Israel y Turquía) registraban una alta concentración geográfica (Israel y Turquía) y
sectorial (petróleo), mientras que la mayoría de las inversiones estadounidenses se orientaban
hacia los países petroleros.

Aunque las relaciones europeas están menos concentradas en el plano geográfico y sectorial,
Europa no invierte mucho más que EE UU en la región, que atrae apenas el 1 % de las
inversiones europeas en el exterior. Más sorprendente es que la ayuda estadounidense anual
a la región sea más importante que todas las europeas (programa MEDA y ayudas
nacionales incluidas): alcanza como media 10.000 millones de dólares anuales. Sin
embargo, gran parte de esta ayuda se orienta hacia los programas militares (la tercera parte de
la ayuda) y, sobre todo, se concentra en dos países (Israel y Egipto, que acaparan la mitad).
Esta ayuda la proporciona la Agencia de EE UU para el Desarrollo Internacional (Usaid),
pero también intervienen otras organizaciones, sobre todo las de apoyo a las exportaciones
(Overseas Private Investment), así como programas concretos, entre ellos la Iniciativa
Eisenstadt para el Magreb.

En general, la ayuda de Washington ha seguido estando motivada más por consideraciones

geopolíticas (apoyar a Israel, mantener la estabilidad de Egipto y Jordania) que por objetivos
comerciales. En realidad, el dispositivo comercial estadounidense hasta 2001 se limitaba a
tratados bilaterales de protección de las inversiones (BIT), acuerdos marco de comercio

28
e inversión (TIFA), a un único acuerdo de libre comercio con Israel y a sanciones
comerciales (Irak, Libia y el Sudán).

Los límites de este dispositivo comercial se hicieron evidentes sobre todo a partir del 11-S.
Los atentados terroristas contra EE UU y, sobre todo, el eco suscitado en los países árabes y
musulmanes (incluso entre los aliados de Washington como Jordania y Egipto) revelaron el
alcance del sentimiento popular antiestadounidense en la región. La actitud hostil de las
poblaciones árabes hacia EE UU, motivada en gran medida por el sesgo sistemático proisraelí
de las administraciones estadounidenses y sobre todo por las desastrosas primeras
declaraciones del presidente George W. Bush tras los atentados, dieron la voz de alarma sobre
la degradación de la imagen de la superpotencia en una región rebosante de recursos y
codiciada por otros rivales económicos. Y esto mientras, en el plano energético, el alza del
precio del barril, a partir de 2004, ha permitido a los países productores lograr importantes
ingresos y, por tanto, incrementar su capacidad de importación.

Los estadounidenses se alarmaron tanto más por la degradación de su imagen en el mundo

árabe, mientras la UE y los países asiáticos manifestaban un activismo comercial más
agresivo en su zona de proximidad. Algo que ha quedado de manifiesto tras el éxito de las
últimas ampliaciones de la UE y el lanzamiento del Proceso de Barcelona y de la nueva
política europea de vecindad, así como el considerable aumento de los intercambios asiáticos
con la región.

Esta evolución puso de manifiesto el carácter anticuado de la política comercial de

Washington en la región. Así, a partir de 2002, se dio una nueva reorientación a la política
comercial. Primero tímidamente a través de la Iniciativa Eisenstadt para el Magreb, con un
presupuesto de cinco millones de dólares y, más tarde, de forma más estructurada, con el
lanzamiento de una iniciativa multiforme (Asociación con Oriente Próximo, Iniciativa
Comercial para Oriente Próximo y Zona de Libre Comercio en Oriente Próximo)
encaminada a la instauración progresiva de una zona de libre comercio entre EE UU y la
región en el horizonte de 2013 (discurso de Bush del 3 de mayo de 2003).

El presidente de EE UU justificó esta iniciativa: «What happens in the Middle East greatly
matters to America» («Lo que ocurre en Oriente Próximo es muy importante para EE UU»).
En una comparecencia ante el Comité de Finanzas del Senado (10 de marzo de 2004), el

29
subsecretario de Economía, Alan Larson, ofreció una visión más detallada de la nueva política
estadounidense. Basándose en los informes del PNUD en el mundo árabe, insistió en la
necesidad de una reforma económica y política que debía impulsarse desde el interior y
generar empleo y esperanza. Recordó el papel catalizador de Washington en esta reforma para
lograr la prosperidad, la estabilidad y una paz duradera en la región (to anchor lasting peace
in the region). Y dio cuenta de los nuevos acuerdos de libre comercio entre EE UU y algunos
países árabes:

a) El JUSFTA (acuerdo de Libre Comercio Jordania-EE UU, 2001) ha

permitido incrementar los intercambios entre ambos países en un 205 % entre
2001 y 2003 gracias sobre todo a las zonas industriales cualificadas (ZIC),
en las que jordanos e israelíes cooperan y exportan libremente a EE UU.

b) El acuerdo de Libre Comercio entre EE UU y Marruecos, del 2 de marzo

de 2004, que ofrece libre acceso a más del 95 % de los productos marroquíes.
(Véase capítulo siguiente.)

c) Las negociaciones para alcanzar un acuerdo similar con Bahréin están en

curso.

d) Se han entablado negociaciones con Arabia Saudí para facilitar su acceso a la

Organización Mundial del Comercio (OMC).

Desde este discurso, las negociaciones con Bahréin y Omán han acabado con la firma de
nuevos acuerdos de libre comercio.

¿Por qué estos acuerdos ahora?

Según Larson, hay dos razones fundamentales:

1) Sacar a la región del marasmo económico, generador de malestar social,

inestabilidad política y marginación en el sistema mundial e incubador de actos
desesperados de terrorismo.

30
 2) Abrir la región a las exportaciones (ensuring a level playing field for
exports), de modo que EE UU no esté en desventaja con respecto a la UE en
términos de acceso al mercado árabe y mediterráneo.

No me referiré al primer argumento invocado. Es un elemento central del proyecto de Gran

Oriente Próximo que analicé en otro texto (Papeles, Madrid, junio de 2005). Incluye algunas
verdades pero oculta otras, en especial el hecho de que la región no ha conocido 10 años
seguidos de paz desde la creación del Estado de Israel en 1948. El mundo árabe ha sido, desde
el comienzo de la guerra fría, el escenario de rivalidades tenaces entre las grandes potencias,
pues la estabilidad de los regímenes proamericanos, incluidos los más conservadores y
autoritarios, ha prevalecido sobre la promoción de la democracia, tan apreciada en teoría por
los responsables estadounidenses.

La segunda razón de la apertura estadounidense a esta región es clave. Mediante su nueva

ofensiva, Washington pretende oponerse a la política europea y romper su dominio de los
mercados árabes y mediterráneos. Larson no esconde sus intenciones: «Los productos y
servicios estadounidenses están desfavorecidos respecto a las ventajas de las que
disfrutan los europeos en la región» («US goods and services have also been handicapped
by the advantage European traders have enjoyed in the region»). Y prosigue diciendo que es
fundamental tener «igual acceso» y que las reglas del juego sean las mismas para todos («It is
essential to gain equal market access and enjoy a level playing field») ya que, aunque el
mercado árabe sea hoy pequeño, su potencial crecimiento es enorme. EE UU quiere tener su
parte del pastel, aunque sólo sea para equilibrar su balanza comercial, con un déficit de
17.900 millones de dólares en 2003. Durante ese mismo año, la UE tuvo un excedente en sus
intercambios globales con los países mediterráneos y con el conjunto árabe del orden de
30.000 millones de dólares. Naturalmente, si se excluyese el petróleo (el 55% de las
importaciones estadounidenses), EE UU habría tenido un excedente comercial de 3.000
millones y la UE habría duplicado su excedente hasta alcanzar los 60.000 millones o 70.000
millones de dólares.

31
3. ¿Debe Europa temer la ofensiva comercial estadounidense en el
Mediterráneo y Oriente Próximo?
Las primeras valoraciones sobre la aplicación de los acuerdos firmados entre EE UU y
algunos países árabes muestran un avance significativo de los intercambios económicos. Así,
desde la firma del Acuerdo de Libre Comercio con EE UU, las exportaciones jordanas se han
multiplicado por 20, pasando de 30,7 millones de dólares en 1999 a 673 millones de dólares
en 2003, mientras que las exportaciones estadounidenses a Jordania casi se han duplicado
(pasando de 275,7 millones en 1999 a 491,9 millones en 2003). No obstante, el punto de
partida era ínfimo.

El acuerdo firmado entre Egipto, Israel y EE UU (14 de diciembre de 2004) para la creación
de ZIC es aún demasiado reciente para permitir una valoración en cifras. El acuerdo con
Marruecos (13 de junio de 2004) aún no ha producido todos sus frutos, pero los marroquíes,
que han visto disminuir un 15% sus exportaciones textiles hacia el mercado europeo desde la
abolición del sistema de cuotas el 1 de enero de 2005 y el avance de China e India en este
sector, esperan compensar estas pérdidas en el mercado estadounidense.

Sin embargo, vista la falta de diversificación de las exportaciones árabes y mediterráneas, así
como la parte preponderante del petróleo, no existe el riesgo de que el mercado
estadounidense pueda convertirse en un competidor, incluso una alternativa, al mercado
europeo. Europa seguirá contando con bazas importantes: proximidad geográfica, vínculos
históricos, políticas tradicionales de cooperación y relaciones comerciales enmarcadas en el
Proceso de Barcelona y la PEV o el acuerdo UE-Consejo de Cooperación del Golfo.

Por otro lado, las relaciones de los países árabes con EE UU siguen marcadas por la
desconfianza y están condicionadas bien por una participación israelí, como en los acuerdos
con Jordania y Egipto, bien por la exigencia de renunciar al embargo contra Israel. Sin olvidar
que la lógica liberal, en apariencia simétrica, sólo puede perjudicar al más débil, sobre todo en
el sector de los servicios, la propiedad intelectual o las actividades culturales, etcétera. Por
eso, todos los acuerdos con EE UU han suscitado una fuerte oposición en los países afectados,
incluso en el ámbito regional.

32
Así, Arabia Saudí ha denunciado el acuerdo entre EE UU y Bahrein con el pretexto de que
viola el acuerdo de Cooperación de los Países del Golfo y pone en peligro el proyecto de una
moneda común entre éstos. Riad ha anunciado que impondrá un gravamen del 5% a todo
producto estadounidense que entre en el país a partir del acuerdo de Bahréin. Por su parte, la
Cámara de Comercio de Dubai también se opuso al acuerdo, al considerar que conducirá al
control de los bancos locales por los grandes bancos estadounidenses. (Wall Street Journal,
23 de agosto de 2005).

En cuanto a Marruecos, ha surgido una feroz oposición. Se ha constituido una coalición de 22

asociaciones de la sociedad civil, llamada «La Coalición nacional de lucha contra el
Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos». Abdulkhaliq ibn Dhikri, miembro de
dicha coalición, se muestra convencido de que este acuerdo desembocará, entre otras cosas,
en la quiebra de todas las industrias farmacéuticas. Los sindicatos marroquíes también han
manifestado su preocupación por los posibles efectos negativos del acuerdo. Frente a
semejante generalización de protestas, el Parlamento marroquí tardó en ratificar el acuerdo,
dar su visto bueno para su entrada en vigor en 2006. (véase capítulo siguiente.)

Además de la oposición que generan los acuerdos de libre comercio entre Washington y los
países árabes, existe otro obstáculo que no se puede pasar por alto: EE UU se encuentra a
miles de kilómetros del Mediterráneo y de Oriente Próximo, por lo que a menudo las ventajas
arancelarias ofrecidas a los exportadores árabes quedan anuladas por un coste de transporte
más elevado.

En vista de estos elementes, la UE no tiene por qué alarmarse. Sus intercambios con los países
mediterráneos y árabes representan cinco veces los intercambios estadounidenses. No
obstante, tampoco justifica dormirse en los laureles. Hay tres posibles evoluciones:

1. Una mayor inquietud por parte de los países árabes a la hora de buscar nuevos
mercados de exportación para evitar una excesiva concentración geográfica y limitar su
dependencia de uno o dos mercados comerciales.

33
2. Una ofensiva estadounidense en el plano de las inversiones utilizando el Magreb y
Oriente Próximo como plataforma de lanzamiento para enfrentarse al mercado europeo
ampliado, ofreciendo una gama de productos con más valor añadido.

2. Una competencia asiática más intensa en el mercado árabe de Oriente Próximo y del
Magreb. En 2004, por ejemplo, los intercambios entre China y los países árabes ascendieron a
un total de 36.700 millones de dólares. El ministerio chino de Comercio aspira a elevar esa
cifra a 100.000 millones en un período de cinco años. El stock de las inversiones de Pekín ya
representa 5.000 millones de dólares. Si nos limitamos al norte de África (Marruecos,
Argelia, Túnez, Libia y Egipto), los intercambios de China con esos países no dejan de crecer
año tras año. En 2007, llegaron a 13.900 millones de dólares, frente a los 10.100 millones del
año anterior. En la actualidad, China es el primer proveedor de Egipto, el tercero de Argelia,
Marruecos y Libia y el séptimo de Túnez. Aunque esos países no representan más que el 3,4
% del comercio chino en 2007, Pekín manifiesta un interés creciente por esos Estados, como
lo demuestran las visitas del presidente chino, Hu Jintao, a Argelia y Egipto en 2004 y a
Marruecos dos años más tarde. El presidente taiwanés, Chen Shui Bian, fue recibido en Libia
en mayo de 2006. Son innumerables los proyectos con participación china en el norte de
África (construcción, autopistas, prospección petrolera y gasista, suministro de tecnologías
para los operadores telefónicos). Aunque las inversiones del país asiático en la zona siguen
siendo modestas, no cabe duda de que aumentarán con los años, para proveer el mercado
chino de productos energéticos, aprovechar las dimensiones del mercado local (150 millones
de habitantes) o simplemente como trampolín para aprovechar la oportunidad que ofrece el
mercado único europeo.

Así, parece que más que EE UU, serán sobre todo China y Asia entera quienes constituyan
los verdaderos competidores del mañana en ese espacio que Europa siempre había
considerado su patio trasero. Asimismo, conviene que Europa no baje la guardia, a menos que
quiera perder las ventajas logradas. Sin duda, desde el punto de vista árabe, se trata de una
evolución bastante positiva y, además, deseable: diversificar los mercados para atenuar la
desigualdad de sus relaciones con el mercado comunitario. Sin embargo, a Europa esta
evolución se le presenta inquietante, dado que, poco a poco podría perder las ventajas
logradas y encontrarse con nuevos competidores cas vez mas " agresivos".

No obstante, lo que podría perjudicar la política europea en la región es el choque frontal de

varias iniciativas (Proceso de Barcelona, PEV, Unión por el Mediterráneo), presentadas como
innovadoras, pero que no logran abandonar los caminos trillados, esto es, la lógica comercial

34
basada en el incremento de los intercambios y no en la convergencia, la solidaridad y el
codesarrollo.

Tabla 3: Inversiones directas asiáticas en los países mediterráneos en 2003

País de
Empresa/ Empleos
acogida/ Origen Proyecto Sector
inversor creados
receptor
Construcción de una
350 M
Argelia CNPC China nueva refinería de Energía
EUROS
petróleo en el Sáhara
Implantación de una Química, industria del
Egipto Zuari-Chambal India
fábrica de fertilizantes plástico
Corea del Nuevo establecimiento
Israel Samsung Electrónica de consumo
Sur en Herzliya.
Operadores de
telecomunicaciones y 5 empleos
Israel D Link Taiwan Apertura de una oficina
proveedores de acceso a creados
Internet
Inversión en la
284
Blue Star Hong- confección de artículos
Marruecos Textil, vestir, lujo empleos
Apparel Kong de vestir y prêt-à-porter
creados
en Casablanca
El constructor de
automóviles malasio
Constructores de
Perushuaan Otomobile
Siria Proton Malasia automóviles y sistemas
Nasional Bhd se dispone
electrónicos
a abrir una planta de
montaje en Siria
Un fabricante de
climatizadores tailandés Mobiliario y menaje
Siria Fujiaire Malasia
invierte en Egipto, Siria para el hogar
e Irak
Inauguración de una
Constructores de
Corea del nueva planta de
Turquía Hyundai automóviles y sistemas
Sur producción del Hyundai
electrónicos
Accent

35
 Aumento de la
capacidad de producción Constructores de
200 M
Turquía Toyota Japón de determinados nuevos automóviles y sistemas
EUROS
modelos de la gama electrónicos
Toyota Corolla
Vidrio, madera, papel,
Construcción de una 84,6 M
Turquía Lunan Paper China edición, minerales,
planta papelera EUROS
cerámica

Fuente: AFII-Anima 2004.

36
 Capítulo III

El Acuerdo de Libre Comercio entre Marruecos y los

Estados Unidos

Fueron suficientes cuatro años, de 2002 a 2006, para que el Acuerdo de Libre Comercio entre
Marruecos y Estados Unidos se propusiera (2002), negociara (2003), firmara (2004), ratificara
(2004) y entrara en vigor (2006). A modo de comparación, la negociación de los Acuerdos de
Asociación entre la Unión Europea (UE) y Líbano y Siria requirió cerca de 9 y 10 años
respectivamente, mientras que la negociación sobre un acuerdo de libre comercio entre la UE
y el Consejo de Cooperación del Golfo se prolonga desde 1989 sin éxito. En este breve
esbozo, quisiera recordar el contexto general, analizar el contenido del acuerdo, las reacciones
que ha suscitado y hacer un primer balance de su aplicación.

En el capítulo anterior he analizado de modo más detallado los factores que han llevado a EE
UU a emprender una auténtica ofensiva comercial en el mundo árabe a partir de 2001, en
particular la erosión de la posición comercial estadounidense en los países árabes y
mediterráneos. Esta erosión se explicaría no sólo por la desconfianza creciente de los árabes
frente al unilateralismo de Washington y su alianza indefectible con Israel, sino también y
sobre todo por el lugar privilegiado de Europa en el mercado árabe y mediterráneo,
consolidado por el Partenariado Euromediterráneo (1995) y puesto de manifiesto por un
índice elevado de intercambios entre los países mediterráneos y árabes con la UE, que supera
el 50 % (en el caso de los países mediterráneos) y el 40% (para el conjunto de los países
árabes). Ello explica sin duda por qué los intercambios europeos con los países de la zona
euromediterránea representan, como media, más de cinco veces los intercambios
estadounidenses.

Las conclusiones que de ello extraen analistas y responsables políticos estadounidenses son
claras: la UE cuenta en el Mediterráneo con un mercado cautivo especialmente suculento. Y
aún resulta más inquietante que, además, EE UU esta siendo superado, sobre todo en Oriente
Próximo, por países asiáticos, en particular Japón y China.

37
En este contexto, también marcado por las consecuencias del 11-S y la perspectiva del fin de
los acuerdos multifibras (a partir del 1 de enero de 2005), es donde hay que situar el inicio de
las negociaciones entre EE UU y Marruecos para firmar un acuerdo de libre comercio.

1. El Acuerdo de Libre Comercio Marruecos-EE UU

La erosión de la posición comercial de EE UU en el mundo árabe nace en el momento en que
determinados países aliados de Washington —entre ellos Jordania, Marruecos y Egipto—
sienten la necesidad de diversificar sus mercados de exportación, para incrementar sus
oportunidades y minimizar los efectos considerados negativos de la ampliación de la UE,
desde el punto de vista de desvío de inversiones y comercio y las inquietantes perspectivas de
la entrada en vigor, el 1 de junio de 2005, de las nuevas reglas de la OMC, con todo lo que
conlleva en cuanto a nuevos competidores, sobre todo en el sector textil.

En este contexto se enmarca la presteza del rey de Marruecos, Mohamed VI, en su visita a EE
UU, en abril de 2002, a la hora de aceptar la oferta del presidente Bush para entablar
negociaciones de cara a la firma de un acuerdo de libre comercio. Así, en el verano de 2002,
Rabat nombraba a un secretario de Estado para garantizar la coordinación de la negociación.
Por su parte, en noviembre de 2002, el presidente Bush montaba un equipo de negociadores,
presidido por Catherine Novelli.

El 21 de enero de 2003 comenzaron las negociaciones en Washington, entabladas en un clima

enrarecido por la perspectiva de la invasión estadounidense de Irak y por «la reacción
abiertamente hostil» de los socios europeos de Marruecos, en particular Francia. Najib
Akesbi7 trasladaba las palabras tajantes del ministro delegado francés de Comercio Exterior,
para quien «un acuerdo de libre comercio entre Marruecos y EE UU sería incompatible con la
profundización de las relaciones económicas con la UE ». El representante estadounidense de
comercio, Robert Zoellick, tachó esta postura de «visión retrógrada».

No obstante, a pesar de la invasión de Irak y el enfado de la UE, las negociaciones se

desarrollan a un ritmo acelerado: 11 grupos de trabajo se dedican a los dossieres temáticos.
Los bloqueos —en particular sobre los productos agrícolas, el sector textil, los medicamentos

7
Akesbi, Najib, «Accord de Libre-échange Maroc-Etats-Unis: un volet agricole lourd de conséquences», Région et
Développement, nº 23, 2006.

38
y la propiedad intelectual— no tardan en retirarse, demasiado rápido desde luego, al existir
por ambas partes una verdadera voluntad de concluir la negociación lo antes posible. Estará
lista en 2004. Tras nueve rondas de negociaciones, que duraron cerca de 14 meses (enero de
2003 – marzo de 2004) todo está atado: la redacción del Acuerdo de Libre Comercio concluye
el 2 de marzo de 2004 en Washington, se firma el 15 de junio en la misma ciudad y las dos
cámaras estadounidenses lo ratifican el 21 y el 22 de julio. Al cabo de menos de un mes, el 17
de agosto, el presidente Bush firma el decreto de aplicación. Se trata del segundo acuerdo de
este tipo entre EE UU y los países árabes, tras el firmado con Jordania.

2. Las reacciones frente al acuerdo

Como era de esperar, los norteamericanos no ocultan su satisfacción. Zoellick califica el
acuerdo como «la primera piedra» de su proyecto de Gran Oriente Próximo, «el mejor
acuerdo firmado con un país emergente», «un ejemplo concreto del compromiso
estadounidense para apoyar a sociedades musulmanas abiertas y prósperas».8

Del lado marroquí, Taieb Fassi Fahri, ministro delegado de Asuntos Exteriores, destaca las
nuevas oportunidades que brinda el acuerdo a la economía marroquí, en cuanto a acceso a un
mercado dinámico de 300 millones de estadounidense, de fomento de los flujos turísticos, de
atractivo de las inversiones norteamericanas, de diversificación de los mercados de
exportaciones. No obstante, debe lidiar con una revuelta de los medios de comunicación y
organizaciones de la sociedad civil, que le reprochan «la opacidad» de las negociaciones, la
ausencia de debate político, las concesiones acordadas con «ligereza».

La protesta de determinadas organizaciones marroquíes frente al Acuerdo de Libre Comecio

se intensifica durante los meses posteriores a su firma. Algunos plantean una objeción de
principio: no se negocia con una potencia imperial que da la espalda a los derechos de los
árabes, se muestra indiferente ante el sufrimiento del pueblo palestino e impone a Marruecos
«una nueva forma de colonialismo», como afirma Mahdi El-Manjara.9 Otros dudan de su
oportunidad: «¿Por qué negociar con una potencia que invade Irak y que, además, se

8
Citado por l’Intelligent, 15 de marzo de 2004.
9
Citado por l’Economiste, 22 de abril de 2004.

39
presenta como eje del bien?» Los hay que denuncian «las concesiones precipitadas» por parte
del gobierno marroquí, que van más allá de los estándares que exige la OMC. Las críticas son:
1) Prolongación de protección mediante una patente que supera la duración —comúnmente
admitida— de 20 años.
2) Aceptación de las condiciones de Washington en lo relativo al acceso a los fármacos y a la
propiedad intelectual.

¿Está justificado el descontento de las organizaciones de la sociedad civil marroquí? Sin duda
la respuesta a esta pregunta se halla condensada en el comentario de Zoellick, que se había
jactado de haber firmado un acuerdo que establece «un nivel inédito y elevado para la
propiedad intelectual».10

Por tanto, es fácil comprender a los muchos marroquíes que no ven el Acuerdo con buenos
ojos y llegan a pronosticar «un futuro sombrío» para sus industrias farmacéuticas, que podrían
verse destruidas por la competencia del otro lado del Atlántico. Sin embargo, las palabras de
Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía, pronunciadas días antes de la firma del Acuerdo,
bien podían haber disparado la alarma. El 17 de febrero de 2004, en Casablanca, Stiglitz apeló
a Marruecos a mostrarse prudente, a no aceptar condiciones «no equitativas» que fueran más
allá de los «estándares convenidos» por la OMC en 2001 en Doha, (sobre todo con respecto al
acceso a los fármacos), a aprender de los antiguos acuerdos firmados por Washington con
México y Chile, en los que los norteamericanos fueron, sin lugar a dudas, los principales
beneficiarios. Por último, llamaba a entablar un debate público sobre las distintas cláusulas
del acuerdo, retomando de este modo una de las principales reivindicaciones de la coalición
marroquí para la congelación de las negociaciones (comunicado del 16 de febrero de 2004).

Sorprendentemente, Francia, por lo general reticente a «sermonear» a Marruecos, para que no

la acusen de ejercer un paternalismo anticuado, no duda, en boca de Chirac, en denunciar «el
chantaje inmoral» de la administración estadounidense.

Sin embargo, ni la movilización de unas 40 ONG marroquíes agrupadas en coalición, ni las

advertencias reiteradas de Stiglitz, ni las inquietudes expresadas por determinados industriales
marroquíes (sobre todo en el sector de los fármacos) ni, con más razón, la denuncia del

10
Citado por Action 93, 15 de mayo de 2004.

40
acuerdo por parte de Chirac y los responsables franceses lograron doblegar la postura de los
negociadores marroquíes.

Principales disposiciones del acuerdo

1) Productos agrícolas

El acuerdo prevé una apertura progresiva que toma en consideración la producción

nacional y las necesidades del sector. En ese sentido, se fijaron máximos teniendo en
cuenta las necesidades anuales del país con períodos transitorios y esquemas de
desmantelamiento de hasta 25 años.

En contrapartida, se prevé un acceso libre e inmediato de los productos marroquíes

frescos o en conserva, como la clementina, las flores, las aceitunas y los tomates. Este
acceso libre también abarca todos los productos agroindustriales con o sin cupo (500
toneladas en el caso de los concentrados de tomate).

2) Productos industriales

Se prevé un tratamiento asimétrico a favor de los productos marroquíes: así, frente a un

acceso libre e inmediato a la práctica totalidad de los productos industriales del país
mediterráneo y de los productos pesqueros (98 %): 6.966 de cada 7.052 partidas
arancelarias estadounidenses se verán exoneradas a partir de la entrada en vigor del acuerdo.

Por lo que respecta al acceso de los productos norteamericanos al mercado marroquí, el

acuerdo prevé una exoneración de los aranceles al entrar en vigor, aplicable al 58 % de
las partidas arancelarias. El resto se desmantelará en un período máximo de nueve años.

3) Textil

El acuerdo prevé tres listas simétricas:

41
• Una lista con el 0 % de los derechos arancelarios desde su entrada en vigor.

• Una lista de 43 productos que se someterán al 0 % de los aranceles dentro del límite de
un contingente que aumentará un 25 % cada año durante cinco años.

• El resto de productos se desmantelará de una forma simétrica en seis años, con un 50 % de

reducción a partir del primer año.

4) Reglas de origen

- Reducción de los procedimientos arancelarios.

- 35% ad valorem para los productos industriales que no sean textiles.

- Reglas específicas destinadas a los productos agrícolas y textiles.

- Reglas específicas para determinados productos industriales (cables eléctricos y ciertos

productos químicos y metalúrgicos).
- Acumulación bilateral.

5) Comercio de servicios/inversiones

Marruecos quiso asegurarse de que el trato dispensado a sus inversores y proveedores de

servicios, desde el punto de vista del acceso al mercado de EE UU, sea por lo menos igual al
concedido a otros socios ya vinculados a Washington mediante acuerdos de libre comercio.

En cuanto al acceso al mercado marroquí, Rabat logró obtener los siguientes resultados:

- Salvaguardia de los monopolios existentes (OCP, ONE, ONCF, monopolios

municipales…).

- Limitación del acceso al mercado marroquí, en determinados sectores sensibles para las
sociedades de derecho marroquí.

42
- Concesión de prioridad a los ciudadanos nacionales para la mayoría de los servicios
profesionales.

Además, Marruecos ha expresado reservas con respecto a ciertos sectores muy sensibles, que
le permiten mantener o adoptar (en el futuro) cualquier medida de regulación de dichos
sectores.
Por último, Marruecos ha solicitado y obtenido un período transitorio de dos años,
aplicable a determinados sectores desconocidos o no regulados.

Por lo que respecta a los servicios financieros, Marruecos ha logrado conservar un

margen de maniobra en los aspectos siguientes:

El control de los grandes bancos: se reserva el derecho a no autorizar la toma de

control de un gran banco del país por capital extranjero.

La regulación futura de los servicios financieros: se asegura la facultad de introducir

nuevas restricciones al acceso al mercado en el futuro, para los servicios financieros no
regulados en la fecha de firma del acuerdo o nuevos servicios financieros.

La concesión de ventajas a las instituciones financieras públicas: Marruecos conserva

la prerrogativa de otorgar ventajas a las instituciones financieras públicas, sin ampliarlas al
sector privado.

La ratificación del acuerdo por parte del Parlamento marroquí se inició el 5 de enero de 2005.
Curiosamente, con el pretexto de que el acuerdo y los anexos ocupaban 1.600 páginas, sólo
los grupos parlamentarios pudieron disponer de una copia en papel. En cuanto a los 31
miembros de la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara Baja marroquí, cada uno
recibió un CD-ROM, cuando gran número de diputados no sabe usar un ordenador, ironiza
Lahsen Daoudi, vicepresidente del grupo islamista en la Asamblea.11 Finalmente la Cámara
de Diputados adopta el texto el 13 de enero y el Senado el 18 de enero, sin que se dilucide la
espinosa cuestión de la cobertura geográfica del acuerdo. En efecto, Zoellick había afirmado
que el acuerdo ratificado por EE UU el 22 de julio de 2004 abarcaba «el territorio de

11
Le Monde, 08.01.2005.

43
Marruecos reconocido internacionalmente sin incluir el Sáhara Occidental». El ministro
delegado de Asuntos Exteriores, Taieb Fassi Fihri, le daba la interpretación opuesta, al
afirmar que el acuerdo cubría «la totalidad del territorio marroquí, incluyendo las provincias
saharianas del sur».12 Un ejemplo elocuente de la nebulosa azul que envuelve este
controvertido acuerdo.
La oposición al acuerdo Marruecos-EE UU no se atenuó durante 2005. Los círculos europeos
seguían viendo en él un riesgo de desvío de los intercambios. Hasta el punto de que, en una
entrevista en la víspera de la visita del rey Juan Carlos a Marruecos, en enero de 2005, el rey
Mohamed VI se muestra exasperado por las críticas. «Nosotros los marroquíes estamos
obligados a no poner toda la carne en el asador» afirma, antes de añadir que «se trata de una
iniciativa complementaria, que no sustituye los acuerdos firmados entre Marruecos y la UE».
Es una «decisión que corresponde a la soberanía de Marruecos», concluye, al tiempo que
asegura que no comprende «que determinados círculos europeos hayan reaccionado
negativamente frente al acuerdo firmado con EE UU», nación que califica de «país amigo»
con el que Marruecos tiene «unas relaciones excelentes».13

3. Primer balance económico

Marruecos no es México —le separan de EE UU varios miles de kilómetros—, no tiene
población inmigrante en EE UU como en Europa y es un socio comercial casi insignificante.
A finales de 2005, Marruecos era el 79º mercado de exportación norteamericano en
intercambio de mercancías y el 89º mercado de importación de EE UU. En 2005, el
comercio de mercancías ascendía a un total de 989 millones de dólares.

La entrada en vigor del acuerdo, inicialmente prevista para 2005, se pospuso, sobre todo,
debido al retraso en el registro de un proyecto relativo a la propiedad industrial, que en
principio debía tener en cuenta las «excepciones culturales» de Marruecos. Finalmente, las
dos cámaras examinaron y adoptaron dicho proyecto hasta el 20 de diciembre de 2005. De
esta forma estaba allanado el camino para la entrada en vigor del acuerdo el 1 de enero de
2006. Marruecos se convierte en el primer Estado africano y el segundo país árabe (después
de Jordania) en contar con un acuerdo de libre comercio con Washington.

12
Le Nouvel Observateur, 19.01.2005
13
Entrevista publicada en El País, 16.01.2005.

44
Al justificar la entrada en vigor del acuerdo, Mohamed Benayad, secretario general del
Consejo Nacional de Comercio Exterior, reconoce la dimensión política del texto, sin ocultar
su frustración por los resultados del Acuerdo de Asociación entre el país africano y la Unión
Europea. «No se han cumplido las promesas con respecto a la equiparación de las empresas,
la implantación de los sistemas de financiación ha resultado ser kafkaiana y no hemos
percibido la contrapartida esperada». De esos comentarios puede deducirse que el acuerdo
Marruecos-EE UU sería una reacción frente al sentimiento de fracaso del acuerdo
Marruecos-UE. Benayad lo niega, aunque reconoce el interés de Marruecos por diversificar
sus socios y mercados en una economía cada vez más globalizada. «No sólo existe Europa »,
afirma, añadiendo que «hay que ir más allá de Europa».14 Más explícito imposible. Lo que
Benayad no menciona es el riesgo de un acuerdo global —que abarque tanto la agricultura
como las industrias y los servicios— entre dos economías con niveles de desarrollo tan
asimétricos.

No obstante, una cosa está clara: a partir del 1 de enero de 2006, el 98% de los productos
industriales marroquíes se incorporó al mercado norteamericano exento de derechos
arancelarios. Sin embargo, globalmente, en el primer semestre de 2006, Marruecos exportó
1,8 veces menos (193,8 millones de dólares) de lo importado desde EE UU.15 Los
exportadores estadounidenses, por tanto, se encuentran en mejor posición. Además, la
estructura de las exportaciones marroquíes revela la predominancia del sector textil: existe,
pues, un riesgo real de que Marruecos acabe especializándose en mercados industriales de
poco valor añadido (textil) y escaso componente tecnológico, lo que conllevaría un
desequilibrio, perjudicial para Marruecos, del comercio de productos industriales.

Lo mismo puede decirse del sector servicios, donde existe un riesgo real de que los bancos
marroquíes, el sector de los seguros e incluso el del transporte y los medios de comunicación
pasen a estar controlados por empresas estadounidenses, a pesar de las cláusulas de
protección.

Los estadounidenses, pragmáticos, se ponen rápidamente manos a la obra para que el acuerdo
no se quede en papel mojado. En junio de 2006, la Usaid, en asociación con el ministerio
marroquí de Comercio e Industria (MICMANE) lanzaba el proyecto «Morocco New

14
Libération (de Casablanca), 09.01.2006.
15
L’Economiste, 17 de agosto de 2006.

45
Business Opportunities» (27 de junio de 2006). Este proyecto pretende familiarizar a los
exportadores marroquíes con el funcionamiento del mercado norteamericano. Y es que hay
que reconocer que la tendencia de las exportaciones marroquíes al mercado estadounidense
era más bien reducida durante los cinco primeros meses de 2006 (-1,2% con respecto a 2005).
Durante el mismo período (enero-mayo de 2006), las exportaciones norteamericanas
destinadas al mercado marroquí experimentan un crecimiento del 8,8 % en comparación con
el mismo período de 2005, lo que confirma los temores de que se cree una relación
desequilibrada.

En 2006, la parte correspondiente a EE UU en los intercambios de Marruecos apenas alcanza

los 353 millones de dólares, es decir, el 3 % del total, un porcentaje irrisorio comparado con
los intercambios Marruecos-Unión Europea (+ 55-60 %). Estas cifras sitúan a EE UU, en
2006, en el séptimo puesto como proveedor de Marruecos y en el octavo como cliente.

Conclusión
Marruecos constituye una pieza clave de la estrategia de expansión económica de EE UU en
África. Tal como recordaba Yahia Zoubir en julio de 2006, Marruecos es un pilar de EE UU
en el Magreb.16 No es, por tanto, casualidad que sea el primer Estado africano en firmar un
acuerdo de libre comercio con EE UU, al igual que Jordania es el primer Estado árabe en
firmar un acuerdo del mismo género.

Este trato privilegiado se debe a la alianza tradicional de Marruecos con EE UU durante la

guerra fría, su apoyo a la guerra del Golfo en 1991, su papel de «muralla» contre el
«terrorismo internacional», su posición frente al conflicto arabo-israelí, que Washington
considera moderada, su papel potencial de puente natural a África y la apertura progresiva
de su sistema político.

El enfoque estadounidense de las asociaciones económicas, como la de Marruecos, se basa en

la idea de que «las reformas económicas y políticas, sumadas al libre comercio, una
gobernanza sensata y unos programas de ayuda orientados y evaluados según los resultados
que arrojen, deben favorecer el desarrollo económico y la integración social, reduciendo así

16
ZOUBIR, Yahia, «La politique étrangère américaine au Maghreb: constances et adaptations», Journal d’Etudes des
Relations Internationales au Moyen-Orient, vol. 5, nº 1, 2006.

46
los riesgos de inseguridad e inestabilidad».17 El objetivo, además de loable, coincide con los
postulados del Partenariado Euromediterráneo. Sólo que existe el riesgo de que las
ramificaciones —apertura económica, reforma política, atractivo, estabilidad,
seguridad— no sean tan automáticas.

Está claro que, en un contexto de competencia asimétrica, los beneficios del libre comercio
distan mucho de estar repartidos por igual y que el sector agrícola marroquí se expone a ser el
principal perdedor: durante los seis primeros meses de 2006, las exportaciones
estadounidenses de cereales a Marruecos dieron un salto del 50 %. Además, los costes de
ajuste pueden también ser muy elevados. «La integración competitiva» en la economía
mundial depende en gran parte del dinamismo económico, del tejido industrial, de la
capacidad de adaptación de las empresas nacionales a las limitaciones de los mercados, de los
mecanismos de regulación y de una educación adaptada a las necesidades del mercado. Y,
hoy por hoy, no podemos afirmar que Marruecos cumpla esos criterios para poder explotar el
potencial de un acuerdo de libre comercio con una economía post industrial como la
estadounidense.

17
DEBLOCK, Christian, «Accord de Libre-échange Maroc-Etats-Unis», conferencia impartida en el coloquio organizado por
la Fundación Abderahim Bonabit. Rabat, 1 de marzo de 2003.

47
 Capítulo IV

El Partenariado Económico Euromediterráneo (1995-

2008)
Introducción

Trece años después del lanzamiento del Partenariado Euromediterráneo, en Barcelona en

1995, ya hay numerosos balances. Procedan de instituciones oficiales, de institutos de
investigación o de organizaciones de la sociedad civil, estos balances son más bien realistas,
con tono moderado, sin elogios excesivos y sin epitafios. Todas las constataciones coinciden
en subrayar la utilidad del Partenariado, pero también su alcance insuficiente en lo que se
refiere a los objetivos fijados: un área de paz y estabilidad (primera dimensión), crecimiento y
prosperidad (segunda dimensión) y diálogo social y cultural (tercera dimensión).

Para empezar, una dimensión política abundante en reuniones pero escasa en resultados: se
pospone sine die la firma de la Carta para la Paz y la Estabilidad, el Proceso de Barcelona se
contamina a causa del deterioro del conflicto arabo-israelí, se pasa de puntillas sobre la
«condición» democrática y el respeto de los derechos humanos, ya sea por miedo a una
«avalancha islamista» o por temor a herir a Estados que se presentan como «garantes de la
estabilidad» frente a la amenaza terrorista.

A continuación, una dimensión cultural que sigue siendo el pariente pobre del Partenariado,
hasta el punto de que el ex presidente de la Comisión, Prodi, se ve obligado a fundar un grupo
de sabios para el diálogo de culturas en el Mediterráneo, a fin de buscar nuevas pistas que lo
reactiven.

Finalmente, una dimensión económica y financiera, cuyo balance parece cuanto menos
discreto: las reformas fiscales están siendo lentas, la equiparación entre países limitada, la
competitividad de la producción débil, la financiación inadecuada, las inversiones exteriores
escasas y el crecimiento económico a menudo caprichoso y siempre insuficiente como para
crear empleo.

48
Este texto pretende sobre todo presentar un balance sucinto de la dimensión económica y
financiera del Partenariado Euromediterráneo (PEM).

1. De la política global mediterránea al Partenariado Euromediterráneo

Recordemos que las relaciones de la UE con los países mediterráneos desde el Tratado de
Roma (1967) se han basado en acuerdos comerciales. Desde 1972 éstos estuvieron
enmarcados al principio en la política global mediterránea (1972-92) y después en la
política mediterránea renovada» (1992-95).

La firma de la Declaración de Barcelona (1995) rompe con la tradición de las preferencias

comerciales, previendo la instauración progresiva de una zona de libre comercio (ZLC) con el
horizonte de 2010, entre la UE y 12 países socios mediterráneos (PSM), los cuales, a
excepción de Israel, Chipre y Malta, se encontraban en una situación en que se los calificaba
de «países de ingresos medios». A Libia, con sus 1.700 kilómetros de costa mediterránea, no
le invitan a sumarse al proceso, debido al embargo, y tampoco le interesa.

El objetivo era ambicioso, en la medida en que las relaciones entre la UE (15 países miembros
en 1995) y los PSM (12 en 1995) presentaban profundas asimetrías (una proporción de
riqueza que iba de 1 a 10), una gran desigualdad en cuanto al intercambio comercial (el 50 %
del comercio exterior de los PSM tiene lugar con países de la UE, mientras que en el sentido
inverso éste tan sólo alcanza un 3 %), una tasa de endeudamiento de los PSM elevada (más o
menos 250.000 millones de dólares) y un escaso atractivo para la inversión
(aproximadamente un 2 % del total de las inversiones extranjeras directas).

A la hora de hacer balance, 13 años después de la inauguración del Partenariado, hay que
subrayar que la actuación europea se ha movido sobre todo por cuestiones de seguridad y que
se ha centrado esencialmente en el libre comercio industrial.

1.1. Lo primero, las cuestiones de seguridad

A comienzos de los años noventa, la UE hace balance de su política mediterránea desde 1972,
constatando que ha sido cuanto menos discreta, y que no ha sabido, o no ha podido,
desempeñar el papel de locomotora regional, como hizo Japón en Asia. Y, sin embargo, es en

49
esta área mediterránea donde se encuentran concentrados los grandes desequilibrios de las
tres D (desarrollo, demografía y democracia), los desafíos (migratorios, ecológicos, escasez
de recursos hídricos, etcétera) y los riesgos importantes (desestabilización de los Estados,
conflictos entre vecinos, reivindicaciones territoriales, nuevas identidades pujantes que hacen
estallar la solidaridad territorial, fundamentalismo religioso y crispación cultural). Estos
desequilibrios, desafíos y riesgos afectan a la UE, debido a su acumulación y concomitancia
en su área de proximidad más inmediata.

La UE es consciente de la amplitud de los retos y del peligro que supone una excesiva
desigualdad de desarrollo entre las dos orillas del Mediterráneo. Es imperativo, por razones
de seguridad propia, acelerar el ritmo de desarrollo económico, mejorar las condiciones de
vida de las poblaciones, incrementar el nivel de empleo y promover la integración regional en
su vecindad más inmediata, el sureste mediterráneo.

A comienzos de los años noventa se vuelve más urgente la necesidad de concebir otras
políticas, debido a los numerosos acontecimientos que están trastocando la situación
geopolítica local, regional e incluso mundial y que se producen en un momento en que el
espacio mediterráneo ampliado se queda solo, presa de múltiples convulsiones internas y
condenado a una marginación inquietante en la economía mundial, mientras la política
europea se reorienta en los países de Europa oriental y central. No obstante, la UE no tarda en
acusar, con toda su crudeza, las consecuencias negativas de una marginación duradera de la
zona mediterránea, y decide poner en marcha una amplia área económica. El Partenariado
Euromediterráneo responde, por tanto, a una voluntad de dar un nuevo impulso al desarrollo
económico del Mediterráneo y de reequilibrar la política comunitaria en las dos áreas
prioritarias que afectan a su seguridad: el Mediterráneo y Europa central y oriental.

1.2. Libre comercio industrial

El Partenariado Euromediterráneo consiste en primer lugar en un contrato holgado, poco
estructurado, de actores públicos y privados, basado en un regionalismo superficial
(shallow integration), que gira en torno a la liberalización de los bienes, sobre todo
industriales. Desde el comienzo se descarta cualquier perspectiva de adhesión, con su fuerza
de arrastre, y tampoco se plantea un esquema de convergencia económica, pues se prioriza la

50
integración del acervo comunitario. Para impulsar tal estrategia, la UE se apoya en dos
instrumentos: una zona de libre comercio (ZLC) y un nuevo instrumento financiero (MEDA).

La zona de libre comercio supone la liberalización de los mercados y su corolario:

desmantelamiento de los aranceles aduaneros y privatizaciones. En cuanto al programa
MEDA, se basa tanto en el fomento de los recursos propios (aproximadamente 10.000
millones de euros entre 1995 y 2008) como en préstamos del BEI (aproximadamente 12.000
millones de euros entre 1995 y 2008). Todo el proceso se basa, sin embargo, en un
regionalismo periférico, que reproduce el modelo de núcleo y radios, «hub and spokes», en
el cual Europa ocupa el centro y el Mediterráneo es relegado a su condición de periferia
dependiente.

Con la inauguración del Partenariado Euromediterráneo, la UE esperaba lograr un efecto

palanca en tres direcciones:

- Promover reformas económicas en los PSM mediante el choque de la apertura y la

competitividad. Se suponía que estas reformas iban a romper la rigidez de regulación,
asegurar una estabilidad macroeconómica y, por tanto, acelerar el crecimiento (hasta un 7 %
al año), lo que conduciría a crear al menos tres millones de nuevos empleos para los recién
llegados al mercado laboral. Desde esta perspectiva, la juventud no tendría tantos incentivos
para emigrar, lo que aliviaría la presión migratoria en Europa.

- Impulsar la integración horizontal Sur-Sur, que se supone resultaría un subproducto

natural de la apertura, para incrementar los intercambios regionales (que son los más débiles
del mundo, pues representan tan sólo entre un 7% y un 8 % del total del comercio) y superar
los obstáculos de la similitud de las estructuras económicas, la fragmentación de los
mercados, la atonía del sector privado y la apatía de los sistemas políticos.

- Incrementar el atractivo del Mediterráneo para las inversiones extranjeras directas, que se
supone iba a derivarse del efecto reclamo del Partenariado Euromediterráneo.

Como señalan los distintos informes del FEMISE, las expectativas en estos tres ámbitos no
se han cumplido: la liberalización comercial no ha logrado el efecto palanca esperado.
Aunque en términos globales se ha observado cierta estabilización macroeconómica y cierto

51
control de la inflación, un aumento del PIB por habitante, expresado en paridad de poder
adquisitivo (PPP, en sus siglas en inglés), en muchos otros aspectos, en particular la creación
de ventajas comparativas, desregularización, competitividad de la producción, integración
Sur-Sur, disminución de la presión migratoria, incentivos a las inversiones extranjeras,
desarrollo del sector privado, responsabilidad administrativa e institucional, y, por todo ello,
participación exitosa en el proceso de globalización, el balance es pobre, por no decir
sencillamente negativo.

Desde luego, se ha producido un incremento de los flujos de inversiones directas al final del
período (2004-07) en todos los países sin excepción, pero el hecho de que se concentraran en
sectores como el turismo, las telecomunicaciones y la energía no ha contribuido a mejorar el
mercado laboral, a disminuir las tasas de desempleo (incluido el de los jóvenes titulados) ni a
diversificar la economía.

Asimismo, los intercambios de bienes han registrado un aumento notable entre 1995 y
2007. Sin embargo, como era de esperar, las importaciones han reaccionado a la apertura más
que las exportaciones, lo que significa que el saldo comercial ha seguido siendo positivo para
la UE, sin interrupción desde 1995, aunque haya evolucionado con altibajos debido a la
volatilidad de las tasas de crecimiento de los PSM y sobre todo al alza súbita, a partir de 2004,
de los precios del petróleo y el gas.

Dos elementos explican esta situación: el primero es que un partenariado asimétrico siempre
favorece al más fuerte, en este caso la UE; el segundo es que le desarme arancelario afecta
esencialmente a los PSM, «que ya cuentan con un acceso al mercado europeo para los
productos manufacturados»18.

Así que, globalmente, el balance económico dista de ser satisfactorio. Al decir eso, no se
trata en absoluto de culpar al propio proyecto, cuyo limitado alcance se conocía de
antemano, sino de identificar las carencias de las políticas europeas y mediterráneas, y los
cuellos de botella en la gestión del proyecto, incluso la incoherencia del conjunto del
dispositivo librecambista.

18
Informe FEMISE, 2007, p. 3.

52
1.3. Progresos

En su balance del Partenariado Euromediterráneo, la UE tiende a poner de relieve varios

avances:

1.3.1. Los acuerdos de asociación euromediterráneos ya firmados

La UE ha tardado 10 años en concluir los acuerdos de asociación con los países
mediterráneos. Algunos se establecieron con rapidez pero han sufrido cierto retraso en su
proceso de ratificación (Túnez y Marruecos, 1996; Israel, 1995). Otros han sido negociados y
concluidos con grandes esfuerzos (Siria, 2004) y aún no han sido ratificados.

Tabla 1 – Los acuerdos de asociación euromediterráneos

Acuerdo comercial
Firma Entrada en vigor
provisional
Argelia 22 de abril de 2002 -
Autoridad Palestina 24 de febrero de 1997 - 1 de julio de 1997
Egipto 25 de junio de 2001 1 de enero de 2004 1 de junio de 2004
20 de noviembre de
Israel 1 de enero de 1996 1 de junio de 2000
1995
24 de noviembre de
Jordania - 1 de mayo de 2002
1997
Líbano 17 de junio de 2002 1 de febrero de 2003 1 de marzo de 2003 (a)
Marruecos 26 de febrero de 1996 - 1 de marzo de 2000
Siria octubre de 2004 - -
Túnez 17 de julio de 1995 - 1 de marzo de 1998 (b)
Libia observador
Fuente: Comisión Europea

Todos los acuerdos subrayan evidentemente la importancia del diálogo político y cultural,
pero su piedra angular es ante todo la liberalización económica.

Con Turquía se ha dado un paso más, mediante la firma de «una unión aduanera». Y desde
octubre de 2005, este país ha alcanzado el estatus de candidato. En cuanto a Malta y Chipre,
desde su adhesión a la UE en mayo de 2004, han cambiado de terreno. La configuración
15+12 de 1995 ha sido sustituida actualmente por 25+10 (25 países europeos, 10

53
mediterráneos, de los cuales ocho son árabes, Turquía es candidato e Israel ya cuenta con un
área de libre comercio con la UE). A partir de 2007, nuevo cambio del perímetro, pues la UE
pasa a contar con 27 países miembros, con el ingreso de Rumania y Bulgaria, mientras que los
PSM vuelven a ser 12, con la integración de Albania y Mauritania al Proceso de Barcelona.
Éste incluye 27 países de la UE y 12 países mediterráneos, nueve árabes y tres no árabes:
Albania e Israel, y Turquía (que tiene un estatus particular), lo que suma un total de 39 países
participantes.

1.3.2. Los programas MEDA I y MEDA II

Con el fin de promover los objetivos de Barcelona, la UE ha movilizado una doble vía de
financiación: ayudas a recursos propios y préstamos del BEI. Se trata de los programas
MEDA I (1995-99) y MEDA II (2000-06). La concesión de estos créditos está vinculada a
«programas orientativos nacionales» que identifican las prioridades de intervención en cada
país socio. La financiación MEDA toma forma, entre otros, de apoyo a las reformas: ayuda
presupuestaria, desarrollo del sector privado, modernización del sector industrial,
participación en las inversiones en infraestructuras, etcétera.

Sin embargo, a lo largo de la primera etapa (1995-99) se desembolsó tan sólo el 25 % de los
créditos comprometidos, y cerca del 90 % de tales desembolsos tuvieron lugar en el apartado
«bilateral». Estos dos problemas obligaron a la UE a poner en marcha MEDA II, con el fin de
mejorar la relación compromisos de inversión/pagos y la desconcentración hacia una gestión
local de los programas MEDA por parte de las delegaciones de la UE en los países socios.
Los resultados, en verdad, son más bien positivos: la gestión está siendo más eficiente, las
delegaciones de la UE están más implicadas y la relación compromisos de inversión/pagos ha
experimentado un avance espectacular (del 25 % en 1995 al 90 % en 2003).

Tabla 2: Créditos bilaterales MEDA en la etapa 1995-2003.

Compromisos de inversión Pagos Relación E/P

MEDA
1995 1997 1999 2001 2003 2004 1995-2004 1995- 2004 %
Argelia - 41 28 60 41,6 51 396,8 104,9 26,4 %
Egipto - 203 11 - 103,8 159 1039,5 517,2 49,8 %
Jordania 7 10 129 20 42,4 35 458,4 351 76,6 %
Líbano - 86 86 - 43,7 18 255,7 104,6 40,9 %
Marruecos 30 235 172 120 142,7 151.8 1333,1 570,6 42,8 %

54
Aut. Palestina 3 41 42 - 81,1 72.5 461,3 381,6 82,7 %
Siria - 42 44 8 0,7 53 234,7 39 16,4 %
Túnez 20 138 131 90 48,7 22 756,6 485,7 64,2 %
Tot. bilateral 60 796 643 298 504,7 562,3 4936,1 2554,6 51,8 %
Tot. regional 113 93 133 305,3 95,6 135,3 1219,8 706,6 57,9 %

TOTAL 173 911 797 603,3 600,3 697,6 6156 3261 53 %

* La tabla no ofrece los datos relativos a Turquía.
Fuente: Comisión Europea 2005

1.3.3. Fondo Euromediterráneo de Inversión y Asociación (FEMIP)

Estas facilidades, decididas el 18 de octubre de 2002 en el marco del BEI, ya han aportado sus
frutos, con un volumen de préstamo de 2.000 millones de euros en 2003. La Conferencia de
Nápoles (10-11 de noviembre de 2003) dio un nuevo impulso a estas facilidades. A partir de
esa fecha la FEMIP se despliega hacia numerosos sectores, desde las infraestructuras hasta la
asistencia técnica, y dispone incluso de oficinas en El Cairo, Túnez y Rabat.

La energía y las comunicaciones son los principales objetivos de los créditos BEI en el
Mediterráneo (concentrando el 32 % y el 36,4 % respectivamente en 2002). Por desgracia, la
gestión del agua, un importante problema, tan sólo ha recibido entre un 2 % y un 3 % de los
créditos, y las pequeñas y medianas industrias y empresas, sectores clave para la
modernización económica, han gozado de apenas un 17,3 % del total. La cuestión que debe
plantearse en el futuro es la eventual creación de una filial, con participación mayoritaria en el
BEI, con el nombre de Banco euromediterráneo de desarrollo.

1.3.4. Apoyo a la cooperación Sur-Sur

Paradójicamente, mientras la UE apenas dedica un 10 % de sus créditos a la cooperación
regional, aplaude los intentos de integración Sur-Sur y se felicita por la firma, el 25 de febrero
de 2004, del Acuerdo Agadir, calificado como «exacerbación» del Partenariado
Euromediterráneo. No cabe duda de que este acuerdo, firmado en presencia de Chris Patten,
comisario europeo de Relaciones Exteriores, abre una etapa importante, puesto que instaura, a
partir del 1 de enero de 2006, un área de libre comercio entre los cuatro firmantes: Marruecos,
Túnez, Egipto y Jordania, lo que representa 125 millones de habitantes. Lo que no se comenta

55
tanto es que estos cuatro países carecen de fronteras comunes y sus intercambios no superan
el 5 % del total de su comercio exterior. Mucho más significativo, sin lugar a dudas, es el
proyecto de crear un zona de libre comercio a escala de todo el mundo árabe, anunciado
por la Liga Árabe en 1997, a pesar de que su puesta en práctica es un camino sembrado de
obstáculos. Sin embargo, sería abusivo ver en el proyecto interárabe una simple
«exacerbación» del Partenariado Euromediterráneo.

1.4. Sombras
Al comienzo se suponía que el Partenariado Euromediterráneo iba a desempeñar el papel de
catalizador de la transformación social, económica y política de los países mediterráneos
mediante una relación privilegiada con la UE, pero la evolución de una serie de
acontecimientos ha jugado en contra de estas pretensiones.

1.4.1. Generalización de los partenariados

Desde 1995, la UE ha multiplicado los acuerdos de libre comercio. Este plurilateralismo ha
tenido el efecto de diluir la originalidad del Partenariado Euromediterráneo. Ahora la UE
tiene acuerdos de libre comercio con países de Asia, África y Latinoamérica, y se ha
aproximado al discurso de la OMC. Desde la apertura generalizada de los mercados, en enero
de 2005, se puede cuestionar el «valor añadido» que supone un partenariado en términos de
apertura de los mercados, incluso de compensación de las asimetrías.

Multiplicando los partenariados regionales de naturaleza comercial, la UE no sólo ha puesto

en marcha un proceso de erosión del trato preferencial, sino que, sobre todo, está alentando la
puja entre sus socios, e incluso entre sus competidores, creando una especie de regionalismo
competitivo. La prueba de ello es, por un lado, la competencia en la que han entrado los socios
para captar las ayudas europeas o incrementar su cuota de mercado comunitario y, por otro, la
ofensiva comercial norteamericana en el Mediterráneo y en Oriente Próximo mediante la
firma de acuerdos de libre comercio con Marruecos y Jordania, o la creación de Zonas
Industriales Cualificadas (como en Egipto y Jordania).

1.4.2. Supresión del acuerdo sobre textiles y ropa (ATV) debido a la finalización de los
acuerdos multifibras

56
Junto a la integración de China en la OMC y a la competencia de los nuevos productores
asiáticos, esta evolución amenaza el acceso preferencial del textil del sur del Mediterráneo al
mercado europeo. Hay mucho en juego, ya que el sector textil del entorno del Mediterráneo
representaba 82.400 millones de dólares en 2004 y 200.000 empleos en Marruecos, 300.000
en Túnez y cerca de 2,5 millones en Turquía.

Esta extinción de las cuotas textiles podría tener efectos catastróficos para países como Túnez
o Marruecos, que han basado sus ventajas comparativas en la subcontratación, en su
proximidad geográfica y en su bajo nivel de salarios.

1.4.3. Reformas estructurales lentas

La modernización económica modifica las relaciones de poder en el interior de las sociedades
y el reparto de la renta. Lo que explica, en gran medida, la poca prisa en profundizar y
acelerar las reformas en los países socios del Mediterráneo. En efecto, ni los poderes públicos
—que sobreviven gracias a la captación y distribución de la renta— ni las burguesías locales,
relacionadas con el comercio, las rentas inmobiliarias y el clientelismo con el régimen
vigente, ni siquiera los sindicatos —relacionados con el sector público—, han manifestado un
especial entusiasmo a la hora de acelerar el ritmo de las reformas, con la excusa de que hay
que dar tiempo al tiempo y que el desarrollo es un proceso largo y no una simple receta
liberal.

Frente a tales frenos, el Partenariado Euromediterráneo no ha logrado imprimir el impulso

necesario para acelerar la modernización iniciada. Esto queda patente en los proyectos de
privatización, donde se asiste ya sea al cambio de la economía por planes (planificada) a la
economía por clanes, ya sea a la simple venta de sectores, como el de las telecomunicaciones,
a operadores extranjeros.

1.4.4. Una integración regional en pañales

Pasados más de 13 años de la Conferencia de Barcelona, los resultados son bastante
frustrantes. No se ha producido un aumento de los intercambios regionales: entre el 7% y el 8
% del comercio de los países socios mediterráneos tiene lugar entre ellos, frente al 50 % con
la UE (el 80 % en el caso de Túnez). Los recientes acuerdos regionales, como el de Agadir,
son aún demasiado recientes para ser evaluados. Mientras tanto, las infraestructuras regionales

57
se quedan en bonitas palabras. La autovía Casablanca-Alejandría sigue en gran parte en fase
de proyecto, aunque haya algunos tramos terminados. El transporte marítimo sigue dificultado
por el subdesarrollo del sector. Los gasoductos cruzan los países, como en el caso del de
Argelia-España, que atraviesa Marruecos sin prever ninguna ramificación para nutrir a la
economía marroquí. Éste es también el caso del gasoducto Argelia-Italia, que atraviesa Túnez.

Frente a todas estas carencias, hay que apreciar, sin duda, el nuevo proyecto de Unión
Mediterránea, defendido por Nicolas Sarkozy, posteriormente reintegrado en el seno europeo.

1.4.5. Unas inversiones módicas

El Partenariado Euromediterráneo ha sufrido desde sus inicios una contradicción que
podríamos denominar macro-micro. La UE se ha planteado el objetivo de la paz, la
estabilidad y la prosperidad en su cinturón exterior mediterráneo, pero la UE no es en sí
misma un agente económico. Puede incentivar a los inversores a que se interesen por el
Mediterráneo, mediante estímulos financieros y cierto «efecto reclamo». Pero, a fin de
cuentas, los verdaderos agentes de desarrollo son los inversores. Y a éstos les interesan
más otros factores: la rentabilidad y la seguridad de sus inversiones, y el atractivo general de
la región.

Y, hay que reconocerlo, los PSM sufren un déficit de atractivo. Ya era el caso en 1995 cuando
se inauguró el Proceso de Barcelona. Y en 2000 apenas cambió, pues el stock de inversiones
extranjeras directas (IED) de la UE en los PSM no superaba el 6 % de los 460.000 millones
de euros procedentes de la UE, en comparación con el 44 % destinado a Latinoamérica, el 25
% a Asia, el 19 % a los países PECO y CEI y el 6 % a África. Además, sólo Israel
concentraba una cuarta parte de este stock (24 % en 2000), frente al 17 % para Turquía, el 19
% para Egipto, el 18 % para Túnez y sólo el 9 % para Marruecos.

A partir de 2003, parecen haber mejorado las cosas, a juzgar por la cantidad de proyectos de
inversión registrados por el Observatorio Europeo de Proyectos de Inversión. En efecto, de
los 726 proyectos identificados en 2003, 451 se dirigieron a los ocho países PECO y 275 a los
12 países PSM.19 Ahora bien, ese año fue más bien excepcional. Tomando un período más
amplio (2000-2004), los PSM, con 250 millones de habitantes, concentraron una media de

19
Observatorio Europeo, MIPO 2003, citado por DREE, 2003.

58
8.000 millones de dólares en IED, lo que equivale a las inversiones destinadas únicamente a
Polonia.20

Sin duda, los incentivos financieros, las medidas de liberalización (nuevos códigos de
inversión), la estabilización macroeconómica lograda y los primeros atisbos de
responsabilidad gubernamental han mejorado, los fundamentos de la economía y han
acrecentado algo el atractivo de la región de cara a las IED. Sin embargo, de manera global,
los inversores permanecen reticentes a implicarse, desalentados por la exigüidad y la
fragmentación de los mercados, una percepción —a menudo exagerada— de inestabilidad
política y social, la debilidad de las disposiciones jurídicas que garantizan el respeto de los
contratos, la lentitud de adaptación de las legislaciones a los estándares internacionales y un
nivel de formación insuficiente. Sin duda, la proximidad geográfica supone una ventaja
comparativa, pero el descenso en los costes de transporte anula, en parte, tal ventaja. Además,
el coste salarial ya ha dejado de ser, como antes, un factor determinante para la captación de
inversiones extranjeras, puesto que el salario medio en las economías emergentes,
especialmente en las asiáticas, resulta por lo general entre cuatro y ocho veces inferior al de
los PSM.

Así pues, el subdesarrollo económico, administrativo, científico y jurídico, asociado a una

fragmentación regional, a una conflictividad recurrente y a un regionalismo superficial,
constituye el primer obstáculo a las inversiones extranjeras. Ahora bien, no todos los países
mediterráneos están metidos en el mismo saco. Así, por ejemplo, Israel, con sus 6,5 millones
de habitantes y un PIB per cápita de 20.000 dólares en PPA, logró captar por sí solo el 42 %
de las IED destinadas a los países mediterráneos en 2003, y acumula el 24 % de los stocks de
IED, mientras que Egipto, con sus 75 millones de habitantes y su PIB per cápita de 4.000
dólares PPA, tan sólo logró atraer en ese mismo año el 3 % de las IED y acumula tan sólo el
19 % de los stocks21.

En el siglo XXI la UE sigue siendo la principal fuente de las IED en la zona, suponiendo
grosso modo tres cuartas partes de las IED en ciertos países: Turquía (80 %), Marruecos (75
%) y Túnez (65 %). En los demás países, la presencia de la UE cae por debajo del 50 % (30 %
en Egipto y 35 % en Argelia). En estos dos últimos países EE UU es, desde 2002, el origen de

20
Informe Femise, 2005.
21
Ibíd.

59
cerca del 45 % de las IED, mientras que los capitales árabes se dirigen principalmente hacia
Egipto, donde representaban en 2004 cerca del 47 % de los capitales extranjeros, hacia el
resto del Mashrek y cada vez más al Magreb.22

Hasta hace poco el grueso de la inversión se dirigía hacia el sector turístico, la

subcontratación textil e incluso la participación en el sector de las comunicaciones. Un
informe de la red ANIMA sobre los últimos proyectos de inversión revela nuevas
orientaciones interesantes tanto en el plano de los sectores como de las cantidades:
a) En 2005, las inversiones fuera de la UE ascendían a 172.000 millones de euros, es
decir, el 28 % del total, estimadas en 600.000 millones. En estos 172.000 millones, la
región MEDA se sitúa a la cola del resto de zonas del mundo, con una presencia del 3
%. Sigue siendo irrisoria, pero representa un avance con respecto a 2000.
b) A partir de 2006, los países MEDA, con sus 298 millones de habitantes (el 4 % de la
población mundial) superan por primera vez el umbral del 4,5% de los flujos
mundiales de IED. Supone una evolución positiva, aunque parece que, desde 2007,
asistimos a un descenso de los flujos, a pesar de que los proyectos no dejan de
aumentar.
c) Los países del Golfo y de la UE parecen constituir, desde 2005, los dos pilares de las
IED en el Mediterráneo23, con el 75 % de las cantidades anunciadas en 2007 y el 67 %
de los proyectos. Ahora bien, las inversiones de los países del Golfo (holdings
públicos y privados) se concentran sobre todo en el sector inmobiliario residencial y
turístico y, en menor medida, en el de la energía, cemento, metalurgia y química
pesada. Cada vez más, los inversores del Golfo prefieren los proyectos denominados
«Greenfield» (creación de activos nuevos), mientras que las inversiones de origen
europeo se destinan a «participaciones» (incluyendo la privatización) en proyectos
existentes o la implantación de nuevas capacidades de producción fuera de la UE,
como la implantación de una planta de Renault-Nissan en Tánger o la subcontratación
aeronáutica de Airbus en Marruecos, y muchos otros proyectos dirigidos al mercado
europeo o el mercado local.

Estas evoluciones revelan un cambio de orientación que pone en evidencia la mejora del
atractivo de la región: sector automovilístico, sector agroalimentario, energía, química,
farmacia, nuevas tecnologías, software y servicios informáticos. Si esta nueva tendencia se
consolidara, supondría un signo positivo ya que podría suscitar un efecto de arrastre en
términos de formación industrial, de propagación del know-how y de mejora del nivel
educativo.

22
Ibíd.
23
HENRY, Pierre, «Les investissements directs étrangers dans la région MEDA en 2007, intégration Euro-MED ou triangle
Euro-MED-Golfe», IEMED-CIDOP, MED-2008, Barcelona, 2008, pp. 59-67.

60
A pesar de estos progresos, en especial en cuanto a la diversificación de los sectores
beneficiados por las IED, no se ha producido un incremento de la parte relativa de los haberes
de la UE (extracomunitarios) en los PSM, puesto que esta parte oscila desde hace 10 años
alrededor del 1,5 %. Si lo comparamos con Latinoamérica, con los 12 nuevos miembros de la
UE, y más aún con China y Asia en su conjunto, el Mediterráneo sigue siendo un polo de
atracción mayor para los turistas que para los inversores europeos.

2. Evolución económica de 1995 a 2008

A mediados de los años noventa, los países del sur del Mediterráneo, a excepción de Israel,
disponían de unos ingresos per cápita que variaban entre 1.000 y 4.000 dólares corrientes (es
decir, entre 4.000 y 8.000 dólares PPA. De manera global, el déficit presupuestario se
mantenía dentro de unas proporciones razonables y la inflación estaba controlada. El paro
oscilaba entre el 12 % y el 20 %, pero el sector informal desempeñaba el «papel de
amortiguador». El endeudamiento exterior rozaba los 250.000 millones de dólares, pero los
países en ningún momento se declararon insolventes, como ocurrió en la crisis de México en
1982.

En el ámbito comercial, si exceptuamos el sector energético, todos los países eran deficitarios,
en especial con respecto a la UE. En 1995 los países mediterráneos importaban de la UE
45.000 millones de euros (ECU) y exportaban 33.200 millones, registrando un déficit de
12.400 millones, compensado, es cierto, por los ingresos turísticos y las transferencias de los
emigrantes.

Los sistemas económicos estaban ampliamente blindados, con unos niveles de proteccionismo
sin parangón. En cuanto al crecimiento, salvo raras excepciones, éste rondaba una media del
2,8 % para un aumento demográfico equiparable e incluso superior y un incremento anual de
la mano de obra del 3,1 %.

Por otro lado, el crecimiento acusaba las fluctuaciones de los precios de las materias primas y,
en el caso de los países agrícolas, las fluctuaciones meteorológicas. Aunque los países
mediterráneos gozaban de ayudas públicas significativas —la mitad de las cuales se
concentraban, eso sí, en Israel y Egipto—, los inversores internacionales se habían olvidado

61
de los países mediterráneos. A pesar de ello, éstos mostraban unos índices de pobreza
absoluta inferiores a los de las otras regiones en desarrollo.

A la vista de estos elementos, ¿cuál ha sido la evolución de las economías mediterráneas

durante los últimos 13 años?

2.1. Desarrollo demográfico y mercado laboral

Aunque la transición demográfica ya esté bastante avanzada, con decensos de los índices de
fecundidad en todos los países, la estructura piramidal por edades convierte a los jóvenes
(menores de 20 años) en cerca de un 50 % de la población. La diferencia entre la mortalidad y
la natalidad ha incrementado la población de los PSM en cerca de 70 millones en el período
1995-2008, pasando de 190 millones en 1995 a 260 millones en 2008; de ellos, el 62 % vive
en Egipto y Turquía. Pero, sobre todo, la incorporación de los jóvenes al mercado laboral ha
agravado aún el problema del paro, que afecta especialmente a los titulados. Oficialmente, los
índices de desempleo alcanzaban una media del 10,2 % en 2007.24 En mi opinión, se trata de
una enorme subestimación: en realidad, debe acercarse al 15-20 % y, en el caso de los
jóvenes, probablemente supera el 30 %.

Para mantener los índices de desempleo actuales, durante los próximos 12 años, se debería
crear una media anual de al menos tres millones de empleos. Para ello se requeriría un
crecimiento medio del 6% al 7 %, nivel que no ha sido alcanzado por ningún país socio
mediterráneo desde 1995, salvo las raras excepciones de Turquía (6,1 % en 2007), Jordania
(6,3 % en 2006), Egipto (7,1 % en 2007) y Túnez (6,4 % en 2007).

2.2 Altibajos del crecimiento económico

Para valorar mejor la evolución económica de un país se suele recurrir al PIB per cápita,
expresado en PPA. Si buscamos la media del PIB per cápita de la región mediterránea en su

24
Véase la tabla macroeconómica de síntesis, Informe Femise, 2007, p. 4.

62
conjunto, constatamos un ligero progreso entre 1995 y 2004, pues pasa de 3.730 dólares en
1995 a cerca de 5.000 en 200425 y 7.778 en 2007.26

A pesar de este pequeño aumento, la brecha de prosperidad (prosperity gap) entre los países
mediterráneos y la UE ha permanecido inalterable, puesto que en 2004 el total del PIB
mediterráneo apenas superaba el 18 % del PIB europeo y probablemente en la actualidad
hablaríamos del 20 %. Los 13 años transcurridos no han permitido, pues, recuperar el retraso.
Sin embargo, esta constatación es engañosa, puesto que estamos manejando medias, cuando la
situación de los PSM es, en lo que respecta al crecimiento económico y a la convergencia,
muy heterogénea. En este período, los índices de crecimiento por habitante han sido muy
desiguales en la región. Entre 2000 y 2005, por ejemplo, el incremento de los índices oscila
entre un 2 % (Israel) y un 5 % (Argelia). En 2006, Marruecos y Egipto destacaban con unos
índices del 7,8 % y el 6,8 %, respectivamente. En 2007, Egipto registraba un índice del 7,1 %
y Túnez del 6,4 %, pero el Líbano se quedaba con apenas un 0,3 % y Marruecos con un 2,7
%: la media de los países socios mediterráneos se situaba en torno al 4,7 %.

La heterogeneidad también es la característica de las trayectorias de convergencia con los

países de la UE. Recordemos que tras la media del 18 % se esconden situaciones muy
diferentes. Israel, con su PIB per cápita de 29.386 dólares en PPA, alcanza un 74,4 % de la
media comunitaria (2007), frente a un 2,7 % en los territorios palestinos (sometidos, es cierto,
a los efectos del cerco, de la construcción del muro y la persistencia de la colonización y la
represión israelíes), 13,5 % en Siria, 28 % en Túnez.

Túnez (con un PIB por habitante de 9.239 dólares en PPA en 2007) es el único país
mediterráneo que ha mejorado su índice de convergencia, pasando del 20 % en 1995 al 28 %
en 2007. Debido al alza súbita de los precios del petróleo y del gas, Argelia ha duplicado su
PIB expresado en PPA entre 1995 y 2007 (de 3.864 a 7.778 dólares), pero sigue estando por
debajo del nivel alcanzado por Túnez. La media del PIB por habitante en el conjunto de los
países socios mediterráneos se duplicó entre 1995 y 2007, pasando de 3.700 dólares a 7.778,
lo que equivale a una quinta parte de la media de la UE (en PPA).

25
Cf. «European Commission: 10 years of Barcelona Process: taking stock of economic progress in the EU Mediterranean
Partners», European Economy, n°16, abril de 2005, p.3.
26
Economist Intelligence Unit, enero de 2008, retomado en la tabla macroeconómica de síntesis, Informe Femise, 2007.

63
Esta incapacidad de alcanzar los niveles económicos europeos no se debe a unos malos
resultados económicos, sino a un crecimiento volátil y sensible a ciertos
choques(fluctuaciones e inestabilidad de los precios, pluviometría caprichosa y conflictividad
interna y regional) y a que tal crecimiento resulta en cualquier caso insuficiente con respecto
a un crecimiento demográfico medio del 1,8% y a un aumento medio de la mano de obra del
3,1 %.

En cuanto a los demás indicadores, los países mediterráneos presentan diferentes situaciones,
pero por lo general no resultan alarmantes. Así, la media del déficit presupuestario está
por debajo del 3 % del PIB (un porcentaje mejor que el de ciertos países de la UE), pero
esta media oculta unas desigualdades impresionantes. Así, el excedente argelino (del 11 % en
2007) contrasta con el déficit presupuestario de Líbano y de Jordania (10 %) o de Egipto y
Siria (7 %).27

Las demás cifras insinúan una mejora. Para empezar, estos países registran, aunque con
matices, «unos índices de pobreza monetaria de los más leves de las zonas en desarrollo» (del
3 %, según el informe FEMISE de 2007), debido a la subvención pública de los precios de los
productos básicos, a una fuerte tradición de solidaridad familiar, a la ayuda internacional y a
las transferencias de los emigrantes. Ahora bien, mientras el porcentaje de los que viven con
menos de 2 dólares al día no supera el 7 % en Jordania y en Túnez, en Egipto, en cambio, esta
proporción alcanza el 44 %, si bien ha descendido con respecto a 1995.

En cuanto al resto —excluyendo PIB— que constituyen indicadores de desarrollo humano, es

decir, el grado de libertad y de gobernabilidad, la esperanza de vida y el índice de
alfabetización de los adultos, los progresos son visibles pero lentos. La clasificación por
países sitúa a cuatro países mediterráneos por encima del umbral de 100, a otros cuatro entre
80 y 100 y tan sólo a Israel en las posiciones más altas (22ª plaza). En general, las cifras de
los PSM correspondientes a esperanza de vida al nacer, perspectiva de vida y acceso a agua
potable y atención sanitaria son superiores a la media mundial. Sin embargo, son
notablemente inferiores en lo concerniente a alfabetización y tasa de actividad, en particular
de las mujeres.28

27
Informe Femise, 2007, p. 8.
28
Informe Femise, 2007, p. 4.

64
Tabla 3: Clasificación de los países mediterráneos en el IDH (Indicador de Desarrollo
Humano) 2007-08

Clasificación
País
2007-08
Argelia 104
Egipto 112
Jordania 86
Líbano 7888
Marruecos 126
Siria 108
Túnez 91
Turquía 84
Palestina 106
Israel 23
Fuente: PNUD, 2007-08

En términos de libertad y gobernabilidad, a pesar de algunos tímidos movimientos

(alternancia política en Marruecos, elecciones libres en los territorios palestinos y Líbano,
apertura de las elecciones presidenciales egipcias a varios candidatos, entre otros
acontecimientos), los sistemas políticos permanecen inmóviles. No obstante, la capacidad
de redistribución de los Estados decae en todas partes, incumpliendo el antiguo contrato social
entre unas sociedades obedientes y unos Estados empresarios y distribuidores. En cuanto a la
gobernabilidad administrativa e institucional, aunque se han registrado progresos, en general
aún queda mucho por hacer.

Es en el ámbito educativo donde se han realizado mayores esfuerzos en términos

presupuestarios (15 % del PIB). El analfabetismo se ha reducido y la educación femenina
ha progresado en todas partes. Aquí es donde los resultados parecen más sólidos. La
alfabetización femenina —en términos de porcentaje de las mujeres con edades comprendidas
entre 15 y 24 años— ha avanzado 15 puntos entre 1995 y 2007 en el conjunto de países
mediterráneos, pasando del 77 % al 89 %. Tal porcentaje alcanza su mejor marca en Jordania,
con el 100 %; sin embargo, en Marruecos cae hasta el 63 %. Tal disparidad se repite en el
terreno de la participación femenina en el mercado laboral. En efecto, mientras la media

65
mediterránea se sitúa en el 30 %, en Israel la proporción de mujeres que trabajan fuera del
sector agrícola alcanza el 49 %, mientras que apenas supera el 12 % en Argelia y el 27 % en
Marruecos.

Un dato negativo es la ralentización en el empleo de los diplomados, a menudo condenados al

paro y al repliegue al sector informal, pero sobre todo se constata un descenso en la calidad
de la educación, que genera la inadecuación de la formación con respecto a las necesidades
de las empresas.

2.3. Comercio exterior de los países mediterráneos

A lo largo de estos años los países mediterráneos se han ido abriendo e integrando en la
economía mundial. Según las cifras aportadas por la Comisión Europea, el índice medio de
apertura (exportaciones e importaciones en porcentaje del PIB) se situó en 2003 en torno al 62
%, frente al 36 % en 1995. En 2007, se estimaba que era del 65 %. Sin embargo, también aquí
habría que hacer tres matizaciones.

Para empezar, esta cifra oculta variaciones, con índices de apertura que superan el 80 % en
Túnez y en el Líbano, pero que se estancan entre el 25 % y el 40 % en Egipto e Israel.
Además, el petróleo distorsiona los cálculos y aporta una imagen incorrecta. Por último, no se
tienen en cuenta los servicios. En efecto, si tomamos la media mediterránea de exportaciones
de bienes y servicios con respecto al PIB, obtenemos un índice de apertura del 33 % en 2002
y del 36 % en 2007.

Tabla 4: Índices de apertura comercial de bienes y servicios como porcentaje del PIB

Exportaciones Importaciones

1995 2000 1995 2002

Argelia 27 36 28 23
Egipto 22 16 45 46
Israel 31 37 45 46
Jordania 52 46 73 67

66
 Líbano 12 14 65 41
Marruecos 27 32 34 37
Siria 31 37 38 28
Turquía 20 30 24 30

A título comparativo

Estonia 72 84 80 94
Hungría 44 64 44 67
Fuente: World Development Indicators 2004

Una vez señalados estos matices, no es menos cierto que el incremento en el intercambio de
mercancías en los países mediterráneos fue del orden del 65 % entre 1995 y 2007, frente al 48
% registrado por el comercio mundial. Tal evolución se explica en parte por la liberalización
comercial llevada a cabo en los países mediterráneos. En todos ellos la media de los aranceles
industriales se ha reducido en torno a un 11 %, lo que la sitúa en un 17 %, frente al 10,8 % en
Asia, el 9,5 % en Latinoamérica y el 5,2 % en los nuevos miembros de la UE.

No obstante, en el Mediterráneo los aranceles son muy heterogéneos, pues oscilan entre el 8
% de Israel, el 64 % de Marruecos y el 160 % de Egipto. Su desmantelamiento también ha
seguido ritmos muy dispares: Marruecos y Jordania han realizado el mayor esfuerzo en este
sentido, mientras que Egipto, Argelia y, en menor medida, Túnez han preferido la opción de
un desmantelamiento más progresivo. Ahora bien, en todas partes, aunque se han rebajado los
aranceles sobre las importaciones de insumos y bienes de equipo, se han mantenido
globalmente los que afectan a los bienes de consumo.

Tal proteccionismo no es, sin embargo, patrimonio exclusivo de los países mediterráneos. La
propia UE, más allá de su discurso liberal, dispone de todo un arsenal de restricciones.
Además de la política agrícola común, principal obstáculo para las exportaciones agrícolas
mediterráneas, la UE se protege de mil maneras: sectores sensibles, derechos específicos,
cuotas, contingentes arancelarios, normas, derechos antidumping y protecciones fitosanitarias,
entre otros. Y eso siendo la UE el primer socio comercial de los países mediterráneos.

2.4. La polarización del comercio mediterráneo en la UE

67
Desde el Tratado de Roma, la UE ha sido el principal socio comercial de los países
mediterráneos. Esta polarización de los intercambios se mantiene desde 1995, aunque
asistimos desde hace algunos años a una leve inflexión debida en parte a la apertura de los
países mediterráneos al comercio mundial. En efecto, mientras que en 1995 el 48,1 % de las
exportaciones mediterráneas tenía como destino la UE, en 2006 pasó al 45 %. Este
descenso es aún más pronunciado en lo concerniente a la presencia de la UE en las
importaciones mediterráneas, que cae del 50,6 % en 1995 al 45 % en 2006.

Por lo que respecta a la cuota de los PSM en las exportaciones e importaciones comunitarias
(fuera de la UE), cae de un 9,7 % en 1995 a un 9,0 % en 2006 en el caso de las exportaciones,
pero aumenta en el de las importaciones (fuera de la UE), pasando del 6,5 % en 1995 al 7,3 %
en 2006.29 Si tomamos en cuenta los totales correspondientes a 2006, las exportaciones
europeas alcanzan los 101.000 millones de euros y las importaciones europeas rondan los
96.000 millones de euros. Un total de 197.000 millones de euros, con un saldo positivo de
cerca de 5.000 millones de euros a favor de la UE.

Los porcentajes de comercio UE-países mediterráneos experimentan un ligero descenso, pero

el valor de las exportaciones comunitarias ha aumentado con respecto a 1995, pasando a
107.000 millones de euros en 2006, mientras que las importaciones se sitúan en 96.000
millones de euros, lo que arroja un excedente comercial a favor de la UE de 11.000 millones
(pero probablemente dos veces más sin contar con el petróleo).

Así que, globalmente, la geografía comercial entre 1995 y 2007 confirma un hecho ya clásico,
es decir:

a) Una gran verticalidad de los intercambios mediterráneos (el 50 % del comercio se

hace con la UE), frente a un débil comercio horizontal (entre el 7 % y el 9 % de los
intercambios mediterráneos se realizan entre países de la región).

b) Una fuerte asimetría en los intercambios, pues los países mediterráneos apenas
suponen un 8 % del comercio extracomunitario y un 4 % de los intercambios totales
en 2006.

29
Eurostat, Estadísticas euromediterráneas, edición 2007, tablas 3.1.2a y 3.1.2b.

68
 c) Israel y Turquía siguen acaparando la parte del león en el comercio de la UE con
los Estados mediterráneos. Por sí solos estos dos países concentraban en 1995 casi la
mitad de los intercambios entre el Mediterráneo y la UE, esto es, 37.000 millones de
un total de 82.400. En 2006, su parte representaba más de la mitad de los intercambios
europeos con los países mediterráneos, esto es, 116.000 millones sobre un total de
197.000 millones de euros. Sólo el comercio de Turquía con la UE (91.600 millones)
ya superaba el conjunto de los intercambios del grupo de los ocho países árabes
mediterráneos (81.000 millones).

Tabla 5: Intercambios de los países mediterráneos con la Unión Europea

2000 2006
Exportaciones Importaciones Saldos Exportaciones Importaciones Saldos
Argelia 15,07 5,8 +9,26 22,089 9,34 +13,55
Marruecos 6,06 7,35 -1,29 7,52 10,04 -2,52
Túnez 5,52 7,18 -1,66 7,19 7,74 -0,56
Egipto 1,73 5,00 -3,27 3,34 3,37 -0,03
Jordania 0,08 1,55 -1,47 0,13 2,13 -2,01
Líbano 0,18 3,10 -2,92 0,22 2,82 -2,60
Palestina 0,00 0,29 -0,29 -- -- --
Siria 3,42 1,36 +2,07 3,11 1,51 +1,60
Israel 9,86 16,98 -7,12 10,18 14,24 -4,06
Turquía 17,01 31,12 - 41,70 49,99 -8,30
14,12
Total: 57,93 79,74 - 96,18 101,18 5,00
21,81
Fuente: Base de datos Eurostat, agosto de 2008.

Las estadísticas de 2006 –las últimas de que disponemos – muestran una progresión clara de
los totales del comercio euromediterráneo con respecto a 1995, sumada a una

69
concentración de los intercambios con Israel y sobre todo Turquía, no en vano este país
acapara, por sí solo, cerca del 45 % del total del comercio de la UE con los 10 países
mediterráneos. Juntos, estos dos países contribuyen en un 55 % a los intercambios globales de
la UE con los países mediterráneos.

Hay otros dos elementos dignos de mención. El primero tiene que ver con los intercambios
globales de la UE-25 correspondiente a 2006 y la presencia de los países mediterráneos en
dichos intercambios. Así, las exportaciones de los 25 países comunitarios, fuera de la UE,
ascendieron a un total de 1.181.000 millones de euros (cerca de 101.000 millones hacia los
países mediterráneos) y las importaciones superaron el umbral de los 1.353.000 millones (con
96.000 millones de importaciones de los países mediterráneos). Así, la presencia de los
países mediterráneos en las exportaciones fuera de la UE-25 se situó en un 9 %, siendo
su participación en las importaciones de cerca del 7,3 %.

El segundo elemento tiene que ver con los intercambios globales de los países mediterráneos
y su distribución geográfica. En este caso, lo más destacado remite a la escasez de los
intercambios en comparación con la UE. En efecto, el total de las exportaciones de los 10
países mediterráneos osciló en torno a los 157.000 millones de euros en 2006, mientras que
las importaciones ascendieron a 171.000 millones. Aparte de alguna que otra excepción, la
UE siguió siendo la principal región exportadora e importadora de los países mediterráneos,
pero con una tendencia a la baja, como hemos visto más arriba.

Tabla 6: Porcentajes de la UE en las importaciones de los países mediterráneos en 2000

y 2006

2000 2006
Argelia 58,7 54,7
Egipto 33,2 20,6
Jordania 35,7 23,2
Líbano 45,7 37,7
Marruecos 58,7 52,6
Túnez 71,3 64,8

70
Siria 32,9 18,6
Territorios palestinos 11,2 -
Israel 43,9 37,4
Turquía 50,3 40,6
Fuente: Eurostat, Estadísticas Euromediterráneas, edición 2007, p. 64.

Tabla 7: Porcentajes de la UE de los 25 en las exportaciones de los países mediterráneos

(en %) en 2000 y 2006

2000 2006

Argelia 63,2 52,6

Egipto 34,1 30,7
Jordania 5,8 3,0
Líbano 22,9 12,0
Marruecos 75,2 74,1
Túnez 80,2 77,2
Siria 68,3 40,2
Territorios palestinos 0,4 -
Israel 29,0 27,3
Turquía 53,6 53,3
Fuente: Eurostat, Estadísticas Euromediterráneas, edición 2007, p. 64.

En efecto, del análisis de las dos últimas tablas se desprende una degradación, lenta pero
real, de la presencia de la UE en los intercambios mediterráneos. Así, la presencia de la UE
en las importaciones de los países mediterráneos ha disminuido en todos los países. Esta
disminución ha sido muy clara en el caso de Egipto, Jordania, Siria e incluso Turquía. En el
resto ha sido menos pronunciada.

La degradación también se observa en lo referente a la presencia de la UE en las

exportaciones de los países mediterráneos. La erosión de la cuota comunitaria está muy clara
en el caso de Argelia, Líbano y Siria. El resto de países mediterráneos registra un descenso de
sus exportaciones hacia la UE, pero más moderado.

71
En general, los países árabes de Oriente Próximo diversifican más sus mercados que los del
Magreb, más cercanos a Europa y menos expuestos a la competencia asiática. Además, EE
UU empieza a recoger los frutos de su ofensiva comercial. En 2006, el 23,6 % de las
exportaciones argelinas, el 36,2 % de las israelíes y el 22,9 % de las jordanas se dirigieron al
mercado estadounidense. En cuanto a las importaciones, el 10,3 % de las egipcias, el 13,5 %
de las israelíes y el 5,9 % de las argelinas proceden de EE UU.

La progresión de los intercambios de los países mediterráneos con China sigue una curva
ascendente. Se observa claramente en el caso de Jordania, Líbano, Siria e incluso Turquía,
donde China acaparaba, en 2006, el 9,8 %, el 7,7 %, el 7 % y el 7 % de las importaciones,
respectivamente. En cuanto a las exportaciones, sólo Israel tiene un papel activo en el
mercado chino, con el 7 % de sus exportaciones dirigidas al país asiático.

Estos datos demuestran que el Mediterráneo sigue siendo en gran parte un mercado cautivo de
la UE, pero esta situación está cambiando a marchas forzadas. Cada vez más, la UE deberá
hacer frente a una dura competencia por parte de otros actores económicos en los años
venideros. En pocas palabras, no puede dormirse en los laureles.

Conclusión
«Los rumores sobre mi muerte han sido ampliamente exagerados». Estas palabras de
Marc Twain, citadas de manera muy oportuna por Christian Leffler, director de la Comisión
Europea, confirman el balance que suele hacer la UE del Partenariado Euromediterráneo:
contradiciendo las falsas necrologías, éste no ha muerto prematuramente. El niño que la UE
alzó sobre la «pila bautismal» en 1995, en la Conferencia de Barcelona, sufre, qué duda cabe,
de raquitismo, pero está fuera de peligro. Sus primeros pasos aún son vacilantes, pero todo
conduce a pensar que crecerá y se hará fuerte. Para dar peso a esta visión, la UE desgrana una
serie de logros: estabilización macroeconómica en los PSM, firma de los acuerdos de
asociación, primeros pasos de una integración subregional —con la firma del Acuerdo de
Agadir—, mejoras en el funcionamiento del instrumento financiero MEDA, presentación de
la FEMIP y compromiso de los Estados mediterráneos por la vía de la gobernabilidad
administrativa e institucional.

¿Ha logrado todo esto desencadenar un auténtico proceso de reforma y de desarrollo en los
PSM? Nada más incierto. No cabe duda de que los PSM han logrado, en su conjunto, ganar el

72
desafío de la estabilización macroeconómica —control del déficit presupuestario y de la
inflación—, lo que, además, les ha permitido resistir a los golpes internos y externos (sequía,
volatilidad de los precios del petróleo, de los ingresos turísticos y de las transferencias de los
emigrantes). Ahora bien, esta estabilidad se debe más a los programas de ajuste estructural de
los años ochenta que al Partenariado Euromediterráneo, y en cualquier caso no ha provocado
una revitalización de las sociedades mediterráneas. En palabras del ex ministro marroquí,
Hassan Abouyoub, las mejoras tan ponderadas en los discursos oficiales crean «la imagen
virtual de una dinámica de progreso que el ciudadano no reconoce en su cotidianidad».30

Para lograrse, dentro de una lógica liberal, la estabilización debe desembocar en reformas
fiscales para aumentar los ingresos, reducir el empleo público y los gastos militares, y así
equilibrar la balanza de pagos. Sin embargo, hay varios problemas que entorpecen la
aplicación de la receta liberal. Para empezar, el desmantelamiento de los aranceles aduaneros
amputa, de forma inmediata, los ingresos de los Estados. En segundo lugar, esa falta de dinero
entrante es difícil de compensar a corto plazo mediante ayudas internacionales, inversiones
extranjeras y sobre todo nuevas recetas fiscales. Y es un problema importante de la apertura
de los mercados y de la liberalización: los sacrificios son inmediatos, mientras que los
beneficios son condicionales y diferidos. Es lo que los ingleses denominan pain before gain.

Para empezar, la ayuda internacional es escasa y está concentrada sobre todo en unos países
(Israel y Egipto), mientras que la ayuda europea (MEDA II) asciende a un total de 800
millones de euros anuales, diseminada por distintos países y demasiado escasa en
comparación con los 15.000 millones de euros que los países mediterráneos desembolsan cada
año para saldar su deuda.

En cuanto a las IED, abandonan una región considerada inestable y fragmentada entre
economías de escasa envergadura, donde los costes de transacción son elevados y cuyo
entorno institucional y jurídico aún presenta importantes flecos de opacidad, a pesar de varios
tímidos progresos. Sólo entre el 1% y el 1,5 % del total de las IED europeas se dirige a la
región mediterránea, donde, además, se concentra en determinados sectores, en particular los
energía y telecomunicaciones. Un porcentaje irrisorio en una región que debe crecer a una

30
ABOUYOUB, Hassan, «Barcelona II: ¿hacia una refundación?», MED 2005, IEMED, Barcelona.

73
media del 7 % durante un largo período, para ofrecer empleos nuevos a los 35 millones de
jóvenes que se incorporarán al mercado laboral de aquí a 2020.

Por lo que respecta a las reformas fiscales, distan de ser una panacea para compensar la falta
de ingresos derivada de la reducción de los aranceles aduaneros. De entrada, requieren tiempo
para ponerse en práctica y, en segundo lugar, se aplican a economías donde el sector privado
es aún embrionario, el desempleo es brutal y el 50% de la población es menor de 20 años, lo
que reduce la capacidad de ahorro e imposición.

En cuanto a la cura de adelgazamiento que se pretende imponer a los Estados para reducir sus
gastos, ésta puede entenderse desde el punto de vista de la ideología liberal, pero no tiene en
cuenta ni la importancia de la función «distributiva» de los Estados (sobre todo en términos
de empleos públicos) para legitimar los regímenes instalados ni, con más razón, el papel de
las fuerzas armadas en la propia supervivencia de estos regímenes.

En semejantes condiciones, no resulta sorprendente que la profundización de las reformas se

vea frenada por la perpetuación de sistemas políticos cerrados donde la supervivencia de
los regímenes prevalece sobre el bienestar de las sociedades. Frente a unos Estados del Sur
veleidosos, que no siempre cumplen su parte del contrato euromediterráneo en términos de
apertura de los sistemas políticos y de gobernabilidad, la UE no ha tenido la audacia de
aplicar «la condicionalidad democrática», aunque esté prevista en los Acuerdos de
Asociación.

Al déficit de la balanza de pagos, compensado en parte por ingresos volátiles como el turismo
y las transferencias de los inmigrantes, viene a sumarse el déficit comercial de los países
mediterráneos, sobre todo con la UE. Entre 1995 y 2007, este déficit siguió siendo crónico,
aunque se redujo (11.000 millones de euros en 2006) debido al aumento de los precios
petroleros hasta mediados de 2008, más que el incremento de las exportaciones de los países
mediterráneos. Dejando aparte el petróleo, el comercio UE-países mediterráneos sigue siendo
crónicamente favorable a la UE.

Las razones son muchas. Para empezar, los acuerdos entre la UE y los PSM se firman entre
socios desiguales (en todos los niveles) y desembocan en ventajas desiguales. En segundo,
lugar, el Partenariado Euromediterráneo se inscribe en un regionalismo periférico basado en

74
el modelo en «núcleo y radios» (Hub & Spokes), asimétrico (dado que las personas y los
productos agrícolas no circulan en ambos sentidos) e incluso competitivo (entre los propios
países mediterráneos). En consecuencia, cuando genera ventajas recíprocas, lo hace casi por
casualidad.

Y la situación no tiene visos de mejorar, mientras Europa ejerza en ese marco un liderazgo a
la vez estructural (propone, dispone e impone), direccional (indica el camino a seguir) e
incluso normativo (dicta la norma), sin una participación suficiente de los países
mediterráneos en la concepción, la realización, la gestión y la supervisión del conjunto del
dispositivo asociativo.

Así pues, los vicios del Partenariado no residen tanto en su forma como en su naturaleza
misma. En efecto, se trata, para empezar, de un contrato holgado que atañe principalmente al
libre comercio industrial y excluye la liberalización de la agricultura. El sector agrícola
supone precisamente entre un 15 % y un 20 % del PIB de los PSM y da empleo a entre un 10
% de la población (Israel) y un 25 % (Marruecos), mientras que en Europa tan sólo constituye
un 3 % del empleo y su contribución al PIB se reduce a un 6 %. La paradoja es que los países
mediterráneos reclaman una apertura total del comercio agrícola sin medir las consecuencias
que podría acarrear ésta a su propia agricultura, muy vulnerable a raíz de su escasa
productividad.

En lo que respecta a las exportaciones de productos manufacturados, que son el corazón del
Partenariado, el peligro no reside tanto en la escasa apertura de los mercados, sino más bien
en lo contrario, en su total liberalización. Esto resulta especialmente cierto en cuanto al sector
textil y de ropa de los países mediterráneos, para el cual el Acuerdo Multifibras supone
exponerse a una descarnada competencia con los países asiáticos. Ésta será tanto más
perjudicial para los intereses de los países mediterráneos, en la medida en que éstos se han
especializado en una producción de baja escala tecnológica y no se han preocupado por
evolucionar hacia una confección más diversificada, más moderna y, por lo tanto, más
competitiva.

No obstante, a falta de progresos en la escala tecnológica, estos países verán cómo los
competidores recién llegados van arañando sus cuotas del mercado. Cuesta poco imaginar las
consecuencias negativas para un sector que representa el primer empleador industrial en

75
Egipto, Marruecos y Túnez y que supone el 24 % de las exportaciones totales de Marruecos,
el 41 % de Túnez, el 50 % de Egipto, Siria y Líbano y el 37 % de Turquía (frente al 10 % de
Israel).31

El Partenariado Económico Euromediterráneo no puede, por sí solo, evitar esta evolución

negativa. Es cierto que los países mediterráneos pueden intentar diversificar sus mercados de
exportación, especialmente hacia EE UU, con la firma de acuerdos de libre comercio como
los establecidos con Marruecos y Jordania. No obstante, a medio y largo plazo el problema
persiste: para salir de la especialización textil hay que cumplir una serie de condiciones, como
una producción de alta gama, mejorar la formación de la mano de obra, promover la
integración regional horizontal, movilizar la economía del conocimiento y, sobre todo,
incrementar el atractivo de la región para las IED.

Todo esto requiere que Europa se replantee sus relaciones con sus vecinos más
inmediatos, pero también que los países del Sur mejoren su gestión estatal, que promuevan
una participación efectiva de un sector privado dinámico en un verdadero proyecto de
desarrollo y una implicación de la sociedad civil, y que se avance hacia una convergencia y
solidaridad regional irreversibles, lo que obligaría a delegar cierta soberanía en instituciones
regionales.

Este último punto resulta fundamental, pues las convergencias de intereses económicos
suponen una vía para superar los enfrentamientos políticos. En este sentido, una integración
regional siempre tiene una dimensión política, ya que se traduce en una voluntad común de
construir un espacio de paz y de seguridad.

A Europa, en estrecha concertación con el resto de miembros del Cuarteto (ONU, EE UU y

Rusia) y las partes implicadas de la región, le urge hacer uso de todos los recursos disponibles
para encontrar una solución duradera a los conflictos regionales, y en particular al conflicto
arabo-israelí, que además de generar crispación y resentimiento entre las sociedades árabes y
musulmanas, contradice la propia lógica de una zona de libre comercio y de un desarrollo
31
DREE: Les échanges commerciaux en Méditerranée, dossier, junio de 2003.
L’espace économique euro-méditerranéen, mayo de 2004.

76
solidario. Entre las virtudes del mercado, no se encuentra la de resolver los conflictos. Como
mucho, puede contribuir a consolidar la paz alcanzada. En otras palabras, difícilmente habrá
una primavera económica en el Mediterráneo mientras dure el invierno de la ocupación
y los conflictos sin resolver.

Es obvio que la perennidad de conflictos persistentes (conflicto arabo-israelí y cuestión del

Sáhara Occidental) constituye un obstáculo importante para la cooperación regional. Al
resolverse, desaparecerá un grave obstáculo que entorpece las acciones colectivas. Sin
embargo, no hay que hacerse ilusiones: el fin de la conflictividad regional no generará efectos
positivos a menos que vaya de la mano de un compromiso firme por parte de la UE y los
países mediterráneos de profundizar el proyecto euromediterráneo. Ello requiere por parte de
la UE una apuesta decidida por el desarrollo, junto con los países mediterráneos, de
actividades duraderas, generadoras de ingresos, ahorro e inversiones. La política actual,
basada únicamente en los intercambios comerciales, conduce, ciertamente, a acercar más las
economías mediterráneas al mercado comunitario, pero por sí sola no puede, de ninguna
manera, sacar a los países mediterráneos de su letargo. Más allá del comercio, es necesario
un desarrollo compartido, y éste pasa por la difusión del conocimiento, la mejora de la
condición de la mujer, la gestión crucial de los recursos hídricos y la inauguración de
infraestructuras regionales. Para ello se requiere una base mínima de compromisos por parte
de los propios socios mediterráneos. Éstos deben asumir su parte de responsabilidad en la
puesta en práctica de las recomendaciones de la Declaración de Barcelona, en concreto en lo
relativo a la apertura de los sistemas políticos, con todo lo que ello implica en términos de
gobernanza (poner punto y final a la corrupción), de transparencia (acabar con la opacidad
de los procedimientos), de eficacia (rejuvenecer las administraciones pesadas) y de equidad
(distribuir equitativamente los sacrificios y los beneficios).

En todos estos ámbitos, se ha llevado a cabo un gran esfuerzo en ciertos países mediterráneos
(Marruecos, Jordania, Líbano, Egipto, etc.). Debe proseguirse sin descanso, si los países
mediterráneos, sobre todo los árabes, quieren elevarse a la categoría de economías emergentes
atractivas, dinámicas y capaces de hacer frente a la competencia internacional, y salir del
modelo de núcleo y radios que ciñe a los países mediterráneos sólo al mercado europeo.

Ello implica líderes (leaders) y no sólo gobernantes (rulers), el desarrollo de una verdadera
clase de emprendedores y no sólo una burguesía especulativa, rentista y que gravite en la

77
órbita de los poderes establecidos, además de un apoyo decisivo a las pequeñas y medias
empresas, sin las que cualquier proyecto de desarrollo estará abocado al fracaso. Y sobre
todo, acabar con ese simulacro de privatización en virtud del cual asistimos al paso de la
economía del plan a la economía del clan, esto es, el tránsito de un socialismo estático a
un «capitalismo de favoritismo».

78
 Capítulo V

La inmigración en el Proceso de Barcelona:

análisis de una paradoja

Introducción
El título del tercer pilar de la Declaración de Barcelona versa sobre el «Partenariado en el
campo social, cultural y humano: desarrollar los recursos humanos, favorecer la comprensión
entre culturas y los intercambios entre sociedades civiles». Incluye 14 recomendaciones, en
particular el respeto por las culturas y religiones, el desarrollo de los recursos humanos, la
importancia del sector sanitario y del desarrollo social, las contribuciones de la sociedad civil,
el impulso de la cooperación descentralizada, el fomento de los intercambios entre jóvenes y
el apoyo del Estado de Derecho. Asimismo, aborda cuatro cuestiones relativas a la
inmigración ilegal, el terrorismo, el crimen internacional y el tráfico de drogas. Estos riesgos
«transnacionales» deberían haber sido incluidos en el primer pilar del Proceso de Barcelona y
no en el tercero. He aquí la primera paradoja.

La segunda paradoja proviene del hecho de que la Declaración de Barcelona clasifique la

inmigración «ilegal» entre los «riesgos transnacionales», al igual que el terrorismo, el crimen
organizado y el tráfico de drogas. Esta criminalización del «hecho migratorio» confiere a las
políticas europeas un carácter no sólo poco realista en el terreno político, sino particularmente
inhumano.

En cuanto a la tercera paradoja, tiene más que ver con la filosofía general del Proceso de
Barcelona, donde «el empeño europeo por la seguridad» parece guiar todo el proyecto, hasta
el punto de que el Proceso parezca más un order-building que un trust- building o, más aún,
un partnership-building.32

32
Véase el excelente artículo de Dimitri Chrussochoou, «Organising the Mediterrranean: the state of the Barcelona Process»,
Agora without frontiers, vol. 9, n° 4, 2004.

79
Este capítulo no pretende hacer un balance exhaustivo del tercer pilar, y aún menos de los
riesgos transnacionales que en él se mencionan; se dedica, más modestamente, a poner de
relieve sólo la cuestión de las migraciones, en relación con la libre circulación de personas y
el control de las fronteras exteriores.

1. Libre circulación y cordones sanitarios

A raíz de la inversión de las tendencias económicas en Europa, acelerada por las crisis del
petróleo de 1973 y 1979, los Estados europeos revisaron su política de inmigración, en un
sentido a la vez restrictivo (cierre de las fronteras), incitativo (políticas de ayuda a la
repatriación) y positivo (medidas para la integración de los inmigrantes ya asentados en el
país, sobre todo en lo referente a la reagrupación familiar).

La integración sigue siendo un tema polémico, principalmente porque saca a relucir el vacío
existente entre la retórica generosa y las realidades sobre el terreno. Las políticas destinadas a
conceder ayudas para la repatriación han fracasado estrepitosamente, pues una mayoría
aplastante de los inmigrantes ha dicho adiós a la repatriación y ha apostado por un
asentamiento duradero en los países receptores. En cuanto al cierre de las fronteras, las
estadísticas demuestran su inanidad, ya que los candidatos a la inmigración logran muy a
menudo desbaratar todos los controles y «cordones sanitarios»: visado, vigilancia, control
electrónico. Así, hay que reconocer que Europa sigue en «situación migratoria». Creyó, tal
vez ingenuamente, que el control de las fronteras externas disuadiría a los candidatos a
adentrarse en el espacio europeo; sin embargo, en realidad, el control tan sólo ha servido para
acelerar la inmigración clandestina, volviendo más sofisticadas las redes de pasadores de
fronteras y más elevado el precio exigido para el tránsito ilegal.

Estas tres medidas —cierre, repatriación e integración— han demostrado los límites, e
incluso incoherencias, de las políticas de inmigración. Y todo ello en un contexto posterior
a la década de los ochenta, cuando se puso en marcha el Mercado Único con sus cuatro
libertades, en particular la libre circulación de personas.

El visado Schengen creó la ilusión de que existía cierto grado de control fronterizo, pero no
logró impedir la inmigración, menos aún la inmigración ilegal. Desde entonces nos
encontramos en una situación caótica en la que las medidas de seguridad (controles, visados,
limitación del uso de los derechos de asilo, etcétera) coexisten, incoherentemente, con

80
prácticas realistas por parte de aquellos Estados que recurren de forma periódica a
regularizaciones de inmigrantes denominados «ilegales». En el Consejo de Sevilla (junio
2002), algunos se atrevieron a amenazar con «vincular la ayuda al desarrollo al control de la
inmigración en los países de origen» e incluso sancionar a los Estados recalcitrantes. Ya en su
comunicación del 7 de mayo de 2002, la Comisión propuso la creación de un “cuerpo europeo
de vigilancia de fronteras” con el fin de asegurar las misiones de vigilancia. En estas mismas
líneas, el 13 de junio de 2002, el Consejo adoptó un plan de acción sobre la cooperación
administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración; la
Comisión publicó su Comunicación (564 final, 14 de octubre de 2002) sobre la política
europea de repatriación para los clandestinos, voluntaria o forzosa, y el Consejo del 26 de
octubre de 2004 adoptó el reglamento (CE/n° 2007/2004) que establece la creación de una
agencia internacional dedicada a la gestión y la cooperación operativas en las fronteras
exteriores de los Estados miembros de la UE.

Como resultado, el control de las fronteras exteriores de la UE es cada vez más sofisticado. El
13 de diciembre de 2004, el Consejo adoptó un reglamento que establece que los servicios
nacionales tienen la obligación de «sellar» de forma sistemática la documentación de las
personas que accedan al espacio Schengen. El 28 de diciembre de 2004, la Comisión presentó
el Sistema de Información de Visados (CS-VIS), cuyo objetivo es mejorar los controles en las
fronteras exteriores, al permitir a los guardias fronterizos acceder a una base de datos que
contiene toda la información relativa a: los visados (visados emitidos, anulados y denegados),
así como a los datos biométricos del titular.

El control fronterizo se llevaba a cabo en los puntos de entrada autorizados de todo el

perímetro comunitario y en el propio seno de la UE (aeropuertos y estaciones de ferrocarril).

Para mejorar el dispositivo, la UE puso en marcha una agencia comunitaria ad hoc, prevista
en el reglamento del 24 de octubre de 2004: se trata de Frontex, con sede en Varsovia. Desde
su entrada en funcionamiento, en mayo de 2005, el presupuesto de Frontex ha pasado de seis
millones a 70 millones de euros en 2008. Rápidamente la agencia ha integrado los centros
creado en el marco de los proyectos pilotos llevados a cabo por los Estados: la de Berlín (para
las fronteras terrestres), Roma (para las fronteras aéreas), el Pireo (para las fronteras
marítimas) y la de Madrid (para las fronteras del Mediterráneo occidental).

81
La UE da un paso más en la sofisticación de los controles, mediante la creación de los
«equipos de intervención rápida en las fronteras», denominados «Rabit» (del inglés rapid
border intervention teams), para impedir que se cruce la frontera sin autorización. El 16 de
octubre de 2008, los 27 países de la UE adoptan el «Pacto Europeo de Inmigración y Asilo»
y acuerdan, en el marco de dicho pacto, la creación, el primer semestre de 2009, de una
«oficina europea de apoyo», cuya misión consistirá en «favorecer un conocimiento
compartido de los países de origen», sin duda para elaborar políticas más concretas en
términos de control de las fronteras.

En estas mismas líneas, los países europeos reforzaban sus respectivos sistemas legislativos,
dotándolos de un enfoque más restrictivo: la Ley de extranjería española de 2003 endurecía
los criterios de selección; el proyecto de ley alemana «Refundación de la gestión de la
inmigración», adoptado en 2004, apuntaba a una entrada selectiva; y, por último, la ley del
Reino Unido de noviembre del 2002 sobre «Nacionalidad, Inmigración y Derecho de
Asilo» trataba de combatir la inmigración clandestina y restringir el derecho de asilo...

2. Una política europea de inmigración

Tras las medidas de control o de vigilancia preconizadas o adoptadas por las instancias
comunitarias y las políticas restrictivas adoptadas por los Estados miembros, el enfoque
comunitario de la libre circulación de personas, sobre todo tras el 11 de septiembre de 2001,
se basa sobre todo en la preocupación por la seguridad. Sin embargo, es obvio que hay otras
inquietudes. Se alude desordenadamente a la degradación del medio ambiente producida por
la llegada masiva de ciudadanos extranjeros; el riesgo de una presión excesiva sobre los
sistemas de protección social; el peligro de «erosión» de la identidad colectiva debido a la
absorción de ciudadanos extranjeros con distintos rasgos sociales, culturales y religiosos; el
posible aumento de la competencia en el mercado laboral y la consiguiente caída de los
salarios. Estos argumentos tienden a ocultar las contribuciones positivas de las migraciones en
el ámbito económico, demográfico y cultural.

El motivo por el que la UE comenzó a legislar y multiplicar sus planes de acción y

reglamentos en materia de la libre circulación de personas reside en las dificultades halladas
para «permitir la libre circulación» en el seno de la «Casa Europea» si no se alcanzaba un
acuerdo sobre las formas de acceso a esta casa común.33 A tal efecto, se diseñó la política de
inmigración y asilo europea, el contrapunto lógico a la libre circulación de personas, en el
33
CARLIER, Jean-Yves, «Union européenne: quelle politique migratoire?», La Revue Nouvelle, Bruselas, marzo de 2005, p.
85.

82
tercer pilar del Tratado de Maastricht (1992), Asuntos de Justicia e Interior (AJI) y
posteriormente en el Título IV del Tratado de Ámsterdam (1997).

Los primeros signos de la política europea de inmigración pudieron apreciarse a principios de

la década de los ochenta, después de que se produjeran tres acontecimientos relevantes:

1. Fracaso de las políticas de cierre de fronteras adoptadas a partir de 1974, a medida que
continuaba la inmigración a través de distintas vías legales (reagrupación familiar) e
ilegales (inmigración ilegal y over-stayers con visados de turista o para estudiantes).

2. Los Estados miembros se percatan de que el control independiente de la inmigración

era ilusorio.

3. Aumento del número de solicitantes de asilo político.

La firma del Acuerdo de Saarbruck en 1985 —que dio lugar al sistema Schengen— no fue
fortuita. Para completar dicho acuerdo, la Comisión trató de establecer «una coordinación
vinculante» entre los Estados miembros sobre cuestiones de entrada, estancia, acceso al
mercado laboral, lucha contra la inmigración clandestina y cooperación con los países de
origen.34 Sin embargo, hubo que esperar 14 años, concretamente hasta la Cumbre de Tampere
de 1999, para que se estableciera un programa de europeización de las políticas de
inmigración, centrado en las políticas de control de los nuevos flujos migratorios y en las de
integración en el interior. Sin embargo, como ya se ha subrayado, las políticas de integración
cosecharon resultados desiguales en los distintos países, mientras que las de control fueron
más bien un fracaso. Ningún país europeo se esforzó o logró realmente interrumpir los flujos
migratorios. Éstos incluso aumentaron. Y todo ello a pesar de que se adoptaron medidas
coordinadas: visado obligatorio, externalización del control fronterizo, política de asilo,
sanciones para los transportistas.

Este aumento rebate tajantemente una de las presuposiciones de la ortodoxia restrictiva35,

según el cual la economía europea no necesita trabajadores extranjeros no cualificados. Cada

34
«Directrices para una Política Comunitaria de Migración», Boletín de la Comisión Europea, suplemento n° 9, 1985.
35
SCIORTINO, Giuseppe, «La politique migratoire européenne: une orthodoxie restrictive», en RITAINE, Evelyn, L’Europe du
Sud face à l’immigration: politique de l’étranger, París, PUF, 2005, p. 223.

83
día se observa que, en todos los sectores de la economía, se precisa ese tipo de mano de obra
extranjera. En España, la distribución de los inmigrantes entre los distintos sectores de la
economía muestra que casi el 90 % de los trabajadores inmigrantes trabaja en sectores como
el servicio doméstico, la construcción, el turismo y servicios relacionados, y las categorías
inferiores de la industria manufacturera, así como el sector agrícola. Esta situación es
aplicable a todos los inmigrantes, sobre todo los marroquíes en España;36 los magrebíes en
Francia, Bélgica y Holanda; los turcos y los kurdos en Bélgica y Alemania; y, por último, los
paquistaníes, indios y bengalíes en Reino Unido.

En todos los países europeos —especialmente en los del sur— existe una demanda real de
trabajadores, por mucho que las autoridades insistan en hacer la vista gorda. En efecto, si la
inmigración laboral representa cerca del 40% del los flujos de entrada en Reino Unido, en
Francia no supera el 10%. Encontramos estas disparidades en el peso de la inmigración en los
países europeos: según Philippe Merlant37 “va del 45% en Luxemburgo a sólo el 2,7% en
Finlandia”, pero “10,1% en Reino Unido y 11% en Francia”, mientras que en “España e Italia
la parte de los inmigrantes en la población activa se ha multiplicado por cinco a lo largo de los
últimos cinco años”.

Desde luego, hay un efecto llamada (pull factor) que explica el fracaso de las políticas de
control de la inmigración clandestina, pero este factor se basa en dos elementos significativos:

1. La mayoría de los inmigrantes irregulares dispone de contactos

y redes de amigos o familiares ya residentes en el país de
acogida.
2. La economía sumergida de los países europeos —sobre todo en
el Sur— sigue representando al menos un 25 % del PIB. No
obstante, para llevar a cabo un control oficial de la inmigración
irregular es necesario desarrollar controles interiores del acceso
al mercado laboral, algo a lo que se resisten todos los gobiernos.

Cabría preguntarse si la participación de los inmigrantes «clandestinos» en la economía

sumergida no es tanto una causa de las políticas restrictivas como una consecuencia. En todo

36
LÓPEZ, Bernabé, y BERRIANE, Mohamed (dir.), Atlas de la inmigración marroquí en España, Madrid, UA ediciones, 2004.
37
Philippe Merlant : « Le marché de travail immigré » en Le Monde : Atlas des migrations, numéro extra, 2008-09. p.64.

84
caso, según Massimo Carfagna, esto es precisamente lo que está ocurriendo en Italia.38 La
absorción de inmigrantes, ya sean clandestinos o irregulares (sommersi e sanati), en la
economía europea demuestra que la demanda de trabajadores extranjeros no ha desaparecido,
sino que se ha redistribuido en función de la evolución de los mercados laborales europeos.

Ahora bien, paradójicamente, si la política europea de lucha contra la inmigración no parece

haber sido demasiado convincente, ¿la coordinación de las políticas de concesión de visado y
de asilo ha arrojado resultados más sólidos?
Es evidente que al aumentar la seguridad de las fronteras se ha reducido considerablemente el
número de solicitantes de asilo. En efecto, como nos recuerda Claire Rodier39, «las directivas
que rigen la acogida de los solicitantes, los procedimientos que se les son de aplicación o
designan al país encargado de ponerlos en práctica convierten la política de asilo en un
dispositivo de disuasión más que de protección». De hecho, el número de solicitantes de asilo
se ha reducido a la mitad en la Europa de los Quince, pasando de 375.495 a 173.030 entre
2001 y 2006. Esta caída sería fruto de una doble tendencia: la delegación de la evaluación de
las demandas de asilo (por ejemplo, cuando funcionarios de enlace europeos controlan los
pasaportes y los visados en los aeropuertos africanos) y la subcontratación de la vigilancia a
los funcionarios del país de procedencia o de tránsito. Resumiendo, las políticas de asilo
han sido más eficaces en términos de disminución del número de solicitantes. ¿Han sido más
humanas? Hay motivos para dudarlo.

¿Qué pasa con la política de visados? En este terreno, los Estados miembros han acordado un
modelo común de visado para Europa, así como una lista de terceros Estados cuyos
ciudadanos deben tener visado para acceder a Europa. Hoy en día, los países árabes
mediterráneos figuran en esta lista, pero los de Europa central y la mayoría de los de
Suramérica no. Una discriminación evidente que alimenta la percepción del Mediterráneo
como «un arco de crisis e inseguridad».

No obstante, incluso en este terreno, si, en principio, la imposición del visado garantiza la
«seguridad de los ciudadanos» al prevenir el terrorismo y la inmigración ilegal, hay que
reconocer que este objetivo está muy lejos de haberse alcanzado, tal y como demuestran los
atentados terroristas perpetrados en Europa, la multiplicación del número de inmigrantes y
extranjeros en España por más de ocho entre 1992 y 2007 (pasando de 500.000 a 4.200.000) y
la multiplicación del número de inmigrantes en Italia por 30 entre 1970 y 2007 y casi por tres
entre 2000 y 2007 (de 1.341.000 en 2000 a 3.330.000).

38
CARFAGNA, M., «I sommersi e i sanati : le regolarizzaeioni degli immigrati in Italia», en COLOMBO, A., y SCIORTINO, G.
(ed.), Assimilati ed esclusi, Bolonia, Il Mulino, 2002.
39
RODIER, Claire, «Immigration: le double jeu de l'Europe», BADIE, Bertrand; TOLOTTI, Sandrine, L'Etat du Monde 2009,
París, La Découverte, p.186.

85
Estas cifras demuestran un hecho aplastante: el visado limita la movilidad temporal, pero
parece estimular la inmigración clandestina y el asentamiento definitivo. La eliminación
de requisitos de visado para los países PECO, antes y después de la adhesión,40 así como para
los países sudamericanos, no se ha traducido en un flujo masivo de inmigrantes. Por tanto, es
legítimo poner en entredicho la utilidad de los requisitos de visado y valorar si su eliminación
sería una política más realista que podría facilitar la circulación de personas en el espacio
mediterráneo e incluso contribuir a la desaparición de las mafias de traficantes.

Consciente de todos estos problemas, el Parlamento Europeo ha intentado tenerlos en cuenta,

sin llegar al punto de proponer la eliminación de los visados. En efecto, en una comunicación
de la Comisión sobre «las condiciones de entrada y estancia de los ciudadanos de terceros
países por motivos laborales», el Parlamento consideró más oportuno instaurar un sistema
flexible de visados (enero de 2003).

2.1 Directiva de retorno y Pacto Europeo de Inmigración y asilo (NUEVO)

Sin embargo, bajo presidencia francesa, la UE puso en marcha una política de inmigración
para luchar contra los flujos de irregulares y apostar por la integración de los regulares.
Primero fue la Directiva de Retorno en julio de 2008, que aspira armonizar las normas y
procedimientos sobre el tratamiento aplicables a los sin papeles que lleguen a Europa. Más
tarde fue el Pacto Europeo de Inmigración y Asilo, estructurado en cinco áreas: organizar la
inmigración legal en función de las necesidades del mercado de trabajo; luchar contra la
inmigración irregular y organizar las expulsiones; aumentar el control de las fronteras; sentar
las bases de una política europea común de asilo; y crear una asociación con los países de
origen y tránsito de la inmigración.
Este giro en la política de inmigración se ha visto desde los países de origen como un
endurecimiento y un cierre de fronteras. Se trata de conseguir la inmigración deseada sin dar
la impresión de repliegue y, al tiempo, ganar la lucha contra la inmigración no deseada. La
sociedad civil africana, latinoamericana, e incluso, europea, así como los gobiernos de
América Latina y algunos africanos la han criticado por su enfoque restrictivo y por basarse
en aspectos puramente securitarios. En su opinión, esta política afianza una visión
simplificadora y parcial de la inmigración y contribuye a aproximar los conceptos de

40
KHADER, Bichara, «Elargissement à l’Est et impact sur les pays arabes et méditerranéens», Euromesco Papers, Lisboa,
2003.

86
inmigrante y delincuente. Además tiene el riesgo de atentar contra derechos fundamentales.
Evo Morales, Presidente de Bolivia, se refirió a la Directiva europea como " Directiva de la
vergüenza" y Rafael Correa, Presidente de Ecuador, dirigió una Carta a los Presidentes del
Parlamento europeo y de la Comisión, en la cual se oponía en nombre de su gobierno a la
"tendencia general a criminalizar la movilidad humana en el espacio europeo", y expresaba su
rechazo a la validez de esta Directiva del Retorno por plantear, a su juicio, un "Estado de
Excepción" ( véase el articulo de Susana Fernández Herrero : " la Directiva de Retorno vista desde el Sur", in
Papeles, invierno 2008-2009, pp.139-150).

3. Las dos fronteras

El visado permite cruzar la frontera externa, ¿pero qué hay de la frontera interna
representada por la ciudadanía? Según la ley, cruzar la frontera externa sin autorización
(visado) constituye un delito. Así, la inmigración clandestina está clasificada entre las
«amenazas» a las que Europa debe hacer frente. En cambio, la ciudadanía se concibe como
un privilegio. Es la cualidad de ciudadano que pertenece a una ciudad, reconoce su
jurisdicción, está habilitado para gozar en su territorio, del derecho de vecindad y está
obligado a los deberes correspondientes.

Así pues, la ciudadanía designa a la vez un estatus activo: la participación mediante el

ejercicio de los derechos políticos, pero subordinada a la nacionalidad; y un estatus
atributivo o pasivo que garantiza a todo residente permanente, nacional o extranjero,
derechos y libertades oponibles al Estado. Es lo que se denomina la nueva ciudadanía.

Estas dos cuestiones, frontera y ciudadanía, no están exentas de paradojas. En efecto, si

cruzar la frontera es un delito, ¿acaso la regularización de la situación del inmigrante
denominado «irregular» no lo suprime? Asimismo, si la ciudadanía es residencia y la
nacionalidad es «pertenencia», un extranjero regularmente residente en un país europeo se
encuentra con que sus derechos sociales y culturales están garantizados y sus derechos
políticos fundamentales restringidos. Con lo que se plantea la siguiente pregunta: ¿funciona
la nacionalidad como un check-point, un puesto de control interno? En otros términos, ¿es
legítimo que la pertenencia nacional sea un trámite obligado para participar en la
democracia?

87
Vamos más allá. Supongamos que un inmigrante ha cruzado la frontera clandestinamente,
se ha regularizado y ha obtenido la nacionalidad. A partir de ese momento, sería ciudadano
y nacional a la vez. Sin embargo, ¿estaría integrado? En este punto conviene introducir la
distinción entre integración formal (nacionalidad) e integración real, es decir, la
socialización y la inserción en la vida colectiva por medio de la escuela, la vivienda, el
trabajo.

La nacionalidad, pues, no acaba con todos los blindajes de las exclusiones sociales. No
garantiza automáticamente la movilidad social, esto es, la circulación en el espacio social,
pues en todas partes se levantan muros que «no son ni manifiestos, ni se han erigido
intencionadamente y que a veces cuesta de ver», pero que muchas veces provocan los motines
sociales (Brixton 1981, Birmingham 1986, los extrarradios franceses 2005, etcétera) que
subrayan la polarización y la segregación en todas sus formas.

Estos muros invisibles41 son las múltiples formas de discriminación abierta o camuflada que
sufren las poblaciones inmigrantes, sobre todo las de origen árabe y musulmán, en los países
europeos. Esta discriminación ha existido siempre, pero se multiplicó a partir de los años
noventa y en particular tras el 11-S. Es el resultado de la agravación de dos procesos: la
diferenciación y la estigmatización étnicas.42 Según Andrea Réa, la diferenciación étnica
reside en la oposición, entre el «nosotros» y el «ellos», de una especificidad imaginaria que
moviliza de una y otra parte referentes culturales. Se deriva de una suscripción identitaria
(autodefinición étnica) o de una prescripción identitaria (cuando el grupo mayoritario asigna
una identidad étnica a individuos de un grupo minoritario). Esta diferenciación identitaria
puede ser fruto de una simple etnicidad simbólica. Asimismo, puede adquirir representaciones
más marcadas, en forma de «repliegues comunitarios». Sin embargo, las comunidades
constituidas de este modo no llegan a ser minorías étnicas hasta que la diferenciación se ve
acompañada por una inferiorización, en el momento en que el atributo étnico (por ejemplo,
marroquí o turco) se erige en estigma. En Europa, tras la interrupción de la inmigración en
1974 y las políticas de reagrupación familiar con las transformaciones inducidas a raíz de la
feminización de la inmigración, el rejuvenecimiento, la constitución de guetos urbanos, la
estigmatización de los turcos, paquistaníes y marroquíes se ha convertido en moneda
corriente. Y lo que es más grave: tras el fin del sistema bipolar y la desaparición de la Unión

41
KHADER, Bichara, El muro invisible, Barcelona, Icaria, 1995.
42
REA, Andrea, «Discriminations positives entre fragmentation sociale et normalisation», Revue Nouvelle, marzo de 2005.

88
Soviética y sobre todo después del 11-S, a la estigmatización étnica se ha sumado una
estigmatización aún más insidiosa, pues se detiene en un nuevo atributo: el origen musulmán
de esos inmigrantes antiguos y nuevos. Hasta el punto de que en todos los países europeos,
aunque en distintos grados, el cuestionamiento sobre el Islam se ha transformado en «angustia
colectiva».

Esta percepción conflictiva se traduce en los sondeos de opinión realizados en los países
europeos, aunque con disparidades patentes. Así, según una encuesta publicada por el
Financial Times el 19 de agosto de 2007 —dos meses después de los atentados frustrados de
Londres y Glasgow de finales de junio— sobre la percepción de los musulmanes en los cinco
grandes países de la UE, nos enteramos de que cerca del 40 % de los británicos (pero sólo el
20 % de los franceses) considera que la presencia de los musulmanes representa una amenaza
para la seguridad nacional. Casi el 40 % de los británicos y los alemanes se oponen a que uno
de sus hijos o hijas contraiga matrimonio con un musulmán o musulmana, frente al 18 % de
los franceses. Además, el 46 % de los británicos opina que los musulmanes tienen demasiado
poder político, frente a un 10 % en Francia. Por último, mientras que el 80 % de los franceses
no considera ningún problema el ser musulmán y a la vez ciudadano, el 60 % de los británicos
son de la opinión contraria.43 Aunque contrastados, estos resultados no dejan de revelar una
inquietud, e incluso un temor, frente a la presencia musulmana en Europa.

Algunos políticos, y no sólo de extrema derecha, capitalizan este temor y amenazan con el
miedo de la «invasión» aplicado a los inmigrantes. Además, declaran el Islam «inasimilable»,
«no integrable» e «incompatible» con los valores democráticos de las sociedades europeas,
llegando a considerarlo una «amenaza identitaria». Y así se define la frontera interna y
externa, en principio infranqueable por motivos culturales, cuando quienes quieren cruzar esas
fronteras lo hacen por una voluntad individual de integración en el espacio europeo, sobre
todo debido a la imagen económica y cultural que proyecta en el exterior.44

En un contexto marcado por semejantes «miedos irracionales», hablar de integración rápida y

lograda de los inmigrantes y sus descendientes en las sociedades receptoras de la UE es casi
como hacer castillos en el aire. Las dificultades de integración de los inmigrantes y sus

43
Resultados reproducidos en KEPEL, Gilles, Terreur et Martyre: relever le défi de civilisation, París, Flammarion, 2008, p.
273.
44
LEVEAU, Rémy, «Espace, culture, frontière : projection de l’Europe à l’extérieur», en KASTORYANO, Riva, Quelle identité
pour l’Europe, París, Sciences Po Presses, 2005, p. 333.

89
descendientes plantean, con toda su crudeza, la cuestión de los «muros invisibles». Y es que
la concepción habitual de la integración se define a menudo en términos culturales, cuando,
en realidad, los inmigrantes y sus descendientes pasan cada día por la dolorosa experiencia de
los mecanismos segregadores institucionales (acceso a la educación, al empleo, la vivienda,
las infraestructuras, el ocio y a una justicia neutra).

Desde luego, los Estados europeos se movilizan para combatir las prácticas discriminatorias
para con la población inmigrante y, aquí y allá, se adoptan dispositivos que en teoría deben
favorecer la integración. En Francia, por ejemplo, se ha creado una alta autoridad de lucha
contra las discriminaciones (HALDE). La propia UE propone una tarjeta de larga
duración (Blue card) para atraer a personas cualificadas. Últimamente, la Comisión se ha
declarado partidaria del «derecho a la movilidad», que prevé el acceso libre de los residentes
extranjeros en situación regular al mercado laboral de todos los países europeos. Unas
medidas loables, pero demasiado fragmentarias y demasiado poco armonizadas, a escala de la
UE, para acabar con las muchas formas de discriminación reales y disimuladas.

Las discriminaciones, abiertas o camufladas, y las reacciones de rechazo que sufren los
inmigrantes contrastan con la imagen atractiva que Europa proyecta de sí misma en el
exterior, bajo el efecto de las imágenes televisadas captadas gracias a las antenas parabólicas,
y en la que reside gran parte de la fascinación que sienten millones de jóvenes del Magreb y
del África subsahariana por El Dorado europeo.

No obstante, esta fascinación resulta problemática, pues genera, entre los jóvenes
escolarizados, muchas veces desempleados, una especie de deseo ardiente de marcharse. Se
trata, sin embargo, de un deseo frustrado y exasperado por la imposibilidad de ir y venir y de
participar en esa especie de festín de la modernidad. Este desfase entre el «deseo de lo de
fuera» y su «represión cotidiana», que ponen de manifiesto las interminables colas de
solicitantes de visado en los mostradores de consulados y embajadas de los países europeos,
genera una relación turbia de atracción y de rechazo, casi una relación patológica, donde
Europa es al mismo tiempo imán y contrapunto, objeto de deseo y de rechazo.

He querido hacer hincapié en las dos formas de considerar la libre circulación de personas: en
el sentido físico (cruzar la frontera externa de la UE) y en el sentido social (cruzar los muros
de las exclusiones). Como es natural, siempre son los inmigrantes nuevos más dinámicos y
más audaces quienes logran cruzar la primera (la frontera) o los inmigrantes antiguos quienes
tratan de vencer las segundas (las exclusiones), con el objetivo legítimo, en el caso de los

90
primeros, de penetrar en el espacio prohibido (el territorio) y, en el de los segundos, de subir
los peldaños de la movilidad social.

4. El Mediterráneo como base del dispositivo de control

No nos engañemos: los textos normativos europeos hablan de inmigración y de libre

circulación de personas, pero, en general, no hay duda de que el sur del Mediterráneo es
objeto de todos los controles, de todas las atenciones, de todas las preocupaciones. En efecto,
en una minoría de origen extranjero, instalada en Europa, de cerca de 20 millones, el
contingente mediterráneo (esencialmente del Magreb y de Turquía) representa entre ocho y 10
millones de personas. Es de esperar que la diferencia demográfica entre las dos riberas, las
distintas estructuras por edad (los menores de 20 años suponen cerca del 46 % de la población
árabe del Mediterráneo y el 43 % de la población turca) y el escaso potencial de creación de
empleos incrementen aún más el deseo de emigrar. Sin embargo, en el Mediterráneo, esta
«mar blanco entre las tierras», como lo llaman los árabes, uno no circula a su antojo.

En efecto, en su formato actual y con la filosofía general sobre la que se cimenta, el

Partenariado Euromediterráneo difícilmente puede desembocar en una verdadera zona
de libre comercio donde todo circule. Las mercancías, los capitales, los servicios pueden
circular, pero los productos agrícolas no lo hacen libremente y los ciudadanos del Sur deben
quedarse en su país. Y ésa es, desde luego, la crítica legítima que se dirige al Partenariado: la
preocupación por proteger a los Estados europeos ha prevalecido sobre el interés
humanitario por proteger a las personas. Cada día nos llegan pruebas de ello: «los espaldas
mojadas» (como se refieren en España a los jóvenes magrebíes o africanos que intentan cruzar
el mar arriesgando a menudo la vida) y, sobre todo, la propuesta tan insensata de organizar
campamentos y selecciones de los solicitantes de asilo, fuera de la UE, en los países de origen
o cerca de dichos países. Así, alegando que se trata de una garantía de gestión racional, la
externalización de la revisión de las solicitudes de asilo en origen y no en destino se lava las
manos y permite, como dice J-Y. Carlier, «alejar de las opiniones públicas las realidades vivas
del mundo».

En la actualidad, el mayor contingente de inmigrantes procedentes del sur del Mediterráneo lo

componen «clandestinos», como ponen de manifiesto las regularizaciones organizadas

91
periódicamente por España, Italia, Bélgica y otros países. La última regularización llevada a
cabo en España (mayo de 2005) afectó a casi 65.000 clandestinos.

Con el fin de reprimir este tipo de inmigración y atajarla en origen, la legislación europea ha
multiplicado el número de sanciones y mecanismos de control, a saber: sanciones contra
quienes transportan a personas sin visado, transmisión de datos sobre los pasajeros,
deportaciones individuales o colectivas, firma de acuerdos de readmisión con los países de
origen. Sin duda, esta actitud timorata de la UE explica porque la Convención Internacional
sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias,
adoptada por la ONU en 1990, que entró en vigor en 2003, no ha sido ratificada por ningún
país europeo, y al contrario que Marruecos y otros países mediterráneos.

5. Inmigración en el contexto del Partenariado Euromediterráneo

En el tercer pilar de la Declaración de Barcelona, los 27 países firmantes hacen una distinción
clara entre inmigración legal e «inmigración ilegal». A pesar de dicho matiz, en la década de
los noventa, la inmigración legal procedente de los países socios del Mediterráneo apenas
representaba entre un 8% y un 10 % de la inmigración total hacia la UE. Por tanto, la
inmigración irregular supone el mayor contingente de la nueva «inmigración». Aunque los 27
socios reconocen en la Declaración de Barcelona «la importancia del papel desempeñado por
la inmigración en sus relaciones», también afirman que deben cooperar para «reducir las
presiones migratorias a través, entre otros recursos, de programas de formación profesional y
programas que promuevan la creación de puestos de trabajo».

Se alude a la defensa de los derechos de los «inmigrantes establecidos», pero, cuando se trata
de «la inmigración ilegal», se promueven disposiciones concretas, que incluso se incluyen en
los Acuerdos de Asociación: condiciones de retorno de las personas en situación irregular
(art. 69 del Acuerdo Marruecos-UE), reinserción de los repatriados (art.71), readmisión.
Esta última disposición no se encuentra recogida en el Acuerdo de Asociación entre la UE y
Túnez, a pesar de que una parte de los inmigrantes ilegales que llegan a Italia procede de este
país. Estas disposiciones son mucho más precisas en el Acuerdo de Asociación Egipto-UE,
firmado tras el Consejo Europeo de Tampere (15-16 de octubre de 1999). En su artículo 68,
firmado en marzo de 2001, ambas partes convienen en «prevenir y controlar la inmigración
ilegal». El acuerdo Jordania-UE va más allá: las partes no sólo acuerdan «autorizar la

92
repatriación de los inmigrantes ilegales de la otra parte que se encuentren en su territorio»,
sino que también se comprometen a «autorizar la repatriación de ciudadanos de terceros
países y personas apátridas que accedan al territorio de una de las partes procedentes de la
otra parte». En definitiva, si «un chino» emigra ilegalmente a Grecia desde Jordania, ésta
tiene la obligación de «readmitirlo». Aunque la «readmisión» se incluye en los acuerdos de
asociación entre la UE y los socios mediterráneos, algunos países de la UE han firmado
acuerdos nacionales de readmisión con estos países, como es el caso del acuerdo España-
Marruecos.

Año tras año, las normas destinadas a combatir la inmigración ilegal se vuelven más
sofisticadas. En la clausura de la Conferencia Euromediterránea celebrada en Marsella en
noviembre de 2000, los ministros hablaron por primera vez de «un programa regional en el
ámbito de la justicia y asuntos de interior» e incluso decidieron organizar una operación piloto
para la vigilancia marítima conjunta en 2001. Por tanto, todo parece coincidir en favorecer la
creación de un mecanismo reforzado de control en las fronteras europeas para crear «una
nueva zona de seguridad europea». Esto se deduce también de la lectura del plan de acción de
la Cumbre de Valencia (2002), las recomendaciones de la Cumbre Interina de Creta (mayo de
2003) y, en especial, de la Cumbre Euromediterránea de Nápoles (diciembre de 2003), y se
concreta por la creación de Frontex.

Así que, a pesar de tantos castillos en el aire y discursos líricos sobre la fraternidad
euromediterránea y el «desarrollo conjunto», el lema de una «Europa para los europeos»
parece estar ganando la batalla a la libre circulación de personas. Sólo en contadas ocasiones
se ha planteado el tema de «la identidad europea» sin recurrir a la polémica terminología del
«nosotros» frente a «los otros». Tanto si los «otros» son «los suburbios externos» de Europa
como sus suburbios internos. Lo demuestran los encendidos debates en torno a la adhesión
de Turquía a la UE.45 En realidad, el problema que Turquía plantea a Europa no está tan
relacionado con la geografía física como con la geografía mental, que construye «líneas»
imaginarias que parecen separar a Europa de sus «extranjeros más íntimos». Por tanto, el
problema que plantea la inmigración, en todas sus formas, hacia la UE es fundamentalmente
de carácter cultural. En consecuencia, era legítimo que el asunto de la inmigración constara
en el apartado «social y cultural» del Partenariado Euromediterráneo. Desgraciadamente,

45
Véase el dossier Questions Internationales sobre «Turquía y Europa», Documentation française, París, nº 12, marzo-abril
2005.

93
figura junto a asuntos más negativos, como el tráfico de drogas y el crimen organizado, que
son fundamentalmente «riesgos transfronterizos».

94
 Conclusión
El Partenariado Euromediterráneo se ha construido sobre una ilusión: impedir la libre
circulación de personas dentro de un área contigua. Basta revisar lo sucedido entre 1995 y
2008 para comprobar que dicho enfoque es inútil. Por mucho que se hayan cerrado las puertas
a la inmigración, las ventanas permanecen semiabiertas. Como bien señala Giuseppe
Sciortino, «la ‘fortaleza europea’ nunca llegó a elevar sus puentes levadizos».46 Por
consiguiente, existe una disparidad constante entre el discurso político restrictivo, cuyo
objetivo es electoralista, y las prácticas políticas pragmáticas de regularización. El verdadero
problema no es tanto la inmigración propiamente dicha como la forma en la que está siendo
percibida por los países europeos y por sus ciudadanos. La interpretación de la inmigración en
términos de seguridad es el resultado envenenado de estrategias de partidos políticos
propensos a instrumentalizarla según tendencias caracterizadas por la exclusión y el
ostracismo. Esta obsesión por garantizar la seguridad con respecto a los extranjeros,
especialmente los que se encuentran más cerca de nosotros, como es el caso de los magrebíes,
no sólo es contraria al concepto de la sostenibilidad de la inmigración y a la realidad
demográfica y económica de la inmigración en un continente envejecido; también es un
síntoma de la pérdida de puntos de referencia. Esto explica la disparidad existente entre el
discurso oficial y las políticas aplicadas, y entre el enfoque centrado en la seguridad y el que
se rige por criterios económicos, que lleva a los Estados miembros a plantearse la idea de
establecer «centros de retención», «centros de selección» e incluso «portales de inmigración».

En el Mediterráneo y en el resto del mundo, un proceso social (la inmigración), que lleva
produciéndose desde la noche de los tiempos, fue primero una «cuestión colectiva, después
un problema público y, por último, un desafío político».47 Por tanto, no sorprende que la
inmigración sea el arquetipo de todas las ambigüedades en el marco del Partenariado
Euromediterráneo —al considerarse un «riesgo transfronterizo», como el tráfico de drogas—
y la fuente de las inconsistencias entre el discurso restrictivo y las políticas pragmáticas.

El inmigrante, calificado como «extracomunitario», es, en primer lugar, quien no pertenece a

la «Comunidad Europea». Lo paradójico es que los jubilados alemanes o escandinavos que

46
SCIORTINO, G., Op. Cit., p. 256.
47
Ibíd., p. 2

95
residen en España no tienen tanta prisa por aprender el español como los inmigrantes
marroquíes, aunque el conocimiento del idioma contribuya a la participación en la vida en
sociedad. Ahora bien, también es verdad que, para los primeros, España es el sol, mientras
que para los segundos es, sencillamente, el salvavidas y la esperanza.

Por tanto, urge depurar el lenguaje y los textos de las palabras hirientes (killing words), si
queremos entender la inmigración como un hecho social, normal, legítimo y global, y no
como un riesgo, una espina irritante e incluso una amenaza. Por eso es fundamental proteger
el tercer pilar del Proceso de Barcelona del ensañamiento y la obsesión por la seguridad que
contaminan todo el enfoque, y trasladar al primer pilar todas las cuestiones que estén
estrictamente relacionadas con la seguridad, como la lucha contra el terrorismo, el tráfico de
drogas y el crimen organizado.

En este sentido, no puedo sino suscribir la propuesta48 de «dedicar el tercer pilar al desarrollo
de un diálogo real entre ambas orillas, un diálogo capaz de abordar imágenes,
representaciones y valores comunes», una idea ya promovida por el comité de sabios sobre el
Diálogo Intercultural en la Cuenca del Mediterráneo, organizado por Prodi.

En lo referente a la inmigración clandestina, el síndrome de la seguridad se está imponiendo

en la posición europea sin proporcionar ningún tipo de solución real que nada tiene de nuevo
y sí mucho de complejo.49 En lugar de aferrarse a una lectura alarmista del fenómeno,
conviene estudiar sus causas, para ponerle remedio o, por lo menos, atenuar los efectos, con
un enfoque humano y de cooperación. Asimismo, sería deseable mejorar los métodos
estadísticos, para captar bien la importancia del fenómeno.

El Partenariado Euromediterráneo no debería limitarse a gestionar las «dificultades»

derivadas de la inmigración. Tendría que ir más allá y pensar en una relación de intercambio,
donde la movilidad sea una baza y no un riesgo. Para ello es necesario considerar una política
de visados más flexible, tal y como propone el Parlamento Europeo, o incluso suprimir los
visados de entrada. Tras la adhesión de los países PECO, no hemos asistido a la tan temida
invasión masiva. ¿Por qué iban a emigrar a gran escala los polacos, los checos o los húngaros,

48
SCHMID, Dorothée, «Optimiser le processus de Barcelone», Occasional papers, Institut d’Etudes de Sécurité, julio de 2002,
p. 42.
49
AMMOR, Fouad, Le partenariat euro méditerranéen à l’heure de l’élargissement, perceptions du Sud, Rabat, GERM, 2004,
págs. 36-38.

96
teniendo buenas perspectivas económicas en su país? De ahí que el desarrollo en el sur del
Mediterráneo, sin ser un antídoto para la inmigración, sea, sin duda, un freno al
establecimiento definitivo que las opiniones públicas europeas parecen temer. Las
restricciones y controles actuales jamás acabarán con el deseo de emigrar; sólo
conseguirán que el proceso resulte más costoso y peligroso para los inmigrantes y más
rentable para las redes de traficantes. Además, la prohibición de la movilidad y la
circulación de los inmigrantes favorecen el establecimiento. Como subraya muy
oportunamente un reciente libro, cuanto más se abren las fronteras a los inmigrantes, «más
circulan y menos se establecen, al poder ir y venir. Quienes se sedentarizan de modo aleatorio
e imprevisto son los que se encuentran con las fronteras cerradas, los que entran ilegalmente o
tienen un estatus precario: si regresan a sus países, ya no podrán volver».50

50
BADIE, Bertrand; BRAUMAN, Rony; DECAUX, Emmanuel; DEVIN, Guillaume; WITHOL DE WENDEN, Catherine, Pour un
autre regard sur les migrations: construire une gouvernance mondiale, París, Découverte, 2008, p. 26.

97
 Capítulo VI

El impacto de la ampliación de la UE en las

migraciones árabes y del sur del Mediterráneo

Introducción
La cumbre de Copenhague (12-13 de diciembre de 2002) dio luz verde a la incorporación a la
UE de ocho países PECO (países de Europa central y oriental) en 2004, seguidos por otros
dos (Rumania-Bulgaria) en 2007. En 2005, Turquía es oficialmente aceptada como
«candidata» a la UE. Al pisar el acelerador de la adhesión de 10 países PECO, la UE ratifica
el éxito de la transición y emprende una apuesta política delicada: tomarse la «revancha de
Yalta», relegando al olvido la división de Europa heredada del período soviético.

La ampliación supone un reto importante para la UE. Asimismo, representa un desafío para
los propios Estados entrantes. En cuanto a su impacto en los países mediterráneos, en
particular en el ámbito de las ayudas, las inversiones y los intercambios, presenta diferencias.
En todo caso, se ve condicionado por el dinamismo económico de esos Estados, la capacidad
demostrada de reformarse y garantizar la «gobernanza pública», la mejora de la productividad
y la profundización de la integración horizontal (véase el capítulo sobre el impacto económico
de la ampliación en los países mediterráneos).

Por lo que respecta a los flujos migratorios futuros, probablemente los PECO no ejercerán de
principales competidores de los países mediterráneos, sobre todo los árabes, por un lado
porque la ampliación no provocará ninguna avalancha humana del Este al Oeste; por otro,
porque esos países padecen los mismos problemas demográficos (descenso de la natalidad y
envejecimiento) que los otros 15 países europeos occidentales.

En todo caso, ésta es la tesis que pretende examinar el presente capítulo. Para ello, repasaré la
evolución demográfica de los países europeos en general, y en particular la de los PECO, para
luego presentar el perfil demográfico de los países árabes y mediterráneos. Después trataré de

98
responder a dos preguntas que parecen suscitar un interés particular: la primera guarda
relación con el temor manifestado frente a la avalancha migratoria del Este al Oeste,
mientras que la segunda se remite a las inquietudes expresadas en determinados países
mediterráneos con respecto a la supuesta competencia de los PECO, como fuente de
inmigración alternativa a la procedente de los países árabes, sobre todo mediterráneos.

1. Las evoluciones demográficas de la Europa ampliada y los países

mediterráneos y árabes
La evolución demográfica de Europa y los países mediterráneos, en especial los árabes,
muestra unos perfiles muy contrastados, tanto en el aumento de las cifras como en la pirámide
de edades.

1.1 Europa en sentido amplio: despoblación y envejecimiento

En sentido amplio, Europa (Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Moldavia incluidas) cuenta con
725 millones de habitantes, es decir, el 12 % de la población mundial (frente a un 25 % en
1914). El descenso demográfico lleva acentuándose desde los años cincuenta. Los
nacimientos (7,3 millones) ya no compensan las muertes (8,1 millones al año) (Géopolitique,
n° 74). Europa ya no garantiza el reemplazo de su población. De todos los países europeos,
España es el que menos escapa a la regla: ya en 1998, se censaban 346.427 nacimientos,
frente a 357.150 muertes.

En vísperas de la ampliación de 2004, la población de la UE era de 378 millones de

habitantes, el 6,2 % de la población mundial. En todas partes, el índice de fecundidad está por
debajo del umbral de reemplazo: Suecia se sitúa en lo alto de la horquilla, con 1,8 hijos por
mujer, mientras que España ostenta el triste récord de 1,1 hijos por mujer. Con un 17 % de
personas mayores de 60 años y sólo un 25 % de jóvenes menores de 20 años, la UE comparte
con Japón la característica de tener la población más envejecida del mundo.

Esta evolución hacia una Europa que peina canas se acentuará en las décadas siguientes:
como no se produzca un repunte acelerado de la natalidad —que, sin embargo, nada hace
prever—, los mayores de 60 años representarán el 34 % de la población total en 2050. Sin
contar con nuevos flujos migratorios, un país como España será incapaz de renovar sus
generaciones: su población (44 millones en 2008) se verá recortada en aproximadamente

99
cinco millones (en 2050) y habrá muchos ciudadanos con arrugas, cerca de 12 millones de
mayores de 60 años. Francia sale mejor parada en el plano cuantitativo (en 2050, cinco
millones más que en 2008), pero no en el de la pirámide de edades.

El impacto de esas evoluciones en la población activa no se sentirá con toda su magnitud

hasta 2015, pero, más adelante, empezará un descenso regular. Ya se observa, un poco por
todas partes, que la franja de edad de los 20-29 años, la más fértil, se estrecha. Se conjugan,
pues, dos fenómenos lógicos: los efectivos de «mayores» crecerán, mientras que los de
jóvenes y de «jóvenes activos» se reducirán. Esta inversión de la pirámide de edades acarrea
consecuencias importantes.

Los efectos del envejecimiento de la población europea son innumerables. No me detendré a

enumerarlos. No obstante, de seguir así las cosas, asistiremos a «una presión importante sobre
los sistemas de previsión social y, más concretamente sobre los sistemas de pensiones y
Seguridad Social…» (Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Estocolmo, 23-24
de marzo de 2001). Hay otras consecuencias previsibles, en particular la lenta caída del
consumo (salvo en el caso de los productos relacionados con la salud y la atención de los
dependientes) o de la inversión. Naturalmente, no se trata de consecuencias automáticas. Sin
embargo, ahí está el desafío, inquietante.

En cuanto a la demografía de los PECO, no es mucho más brillante. Ya antes de la caída del
muro de Berlín, la fertilidad iniciaba un descenso inexorable. Sin embargo, todos los
demógrafos coinciden en que la situación empezó a agravarse a partir de los años noventa.
Durante el periodo 1985-90, de cada 10 PECO, sólo dos (Bulgaria y Hungría) presentaban un
crecimiento demográfico negativo, pero entre 1995 y 1999 ya eran ocho los países con
crecimiento negativo: sólo Polonia y Eslovaquia seguían gozando de un modesto crecimiento,
del 0,04 % y el 0,30 %, respectivamente.

100
Tabla 1: Población total (en miles de millones)

País 1985 1999 Previsión 2010

Bulgaria 8.941 8.208 7.615

República Checa 10.335 10.278 10.052

Estonia 1.536 1.442 1.359

Hungría 10.579 10.068 9.613

Letonia 2.621 2.431 2.251

Lituania 3.545 3.699 3.653

Polonia 37.203 38.654 38.805

Rumania 22.725 22.458 21.727

República de Eslovaquia 5.193 5.396 5.426

Eslovenia 1.973 1.986 1.960

Total regional 106.636 106.619 101.461

Fuente: Banco Mundial (2001) – Indicadores de desarrollo mundial, 2001, CD-ROM

Tabla 2: Tasa anual de crecimiento (en %)

Previsión
País 1985-90 1995-99
2005 - 2010
Bulgaria - 0,51 - 0,58 - 0,7
República Checa 0,05 - 0,13 - 0,3
Estonia 0,45 - 0,71 - 0,5
Hungría - 0,41 - 0,40 - 0,4
Letonia 0,38 - 0,84 - 0,7
Lituania 0,97 - 0,11 - 0,1
Polonia 0,49 0,04 0,0
Rumania 0,42 - 0,25 - 0,3
República de Eslovaquia 0,34 0,30 0,0
Eslovenia 0,25 - 0,06 - 0,2

101
 Total regional 0,26 - 0,15

Fuente: Banco Mundial (2001) – Indicadores de desarrollo mundial, 2001, CD-ROM

Esta inversión de la pirámide de edades en los PECO no es tan alarmante como en el caso de
la UE, pero las tendencias revelan un estrechamiento de la franja de edad 0-14 años, que pasa
del 23,24 % en 1985 a sólo el 18,06 % en 1999, perdiendo más de cinco puntos en un período
de 15 años. En cambio, el porcentaje de mayores de 65 años se encuentra en una curva
ascendente, pasando del 10,69 % de la población total al 13,34 %.

Tabla 3: Estructura de la población: 0-14 años (en % de la población total)

País 1985 1999

Bulgaria 21,26 16,00
República Checa 23,56 16,90
Estonia 22,39 17,68
Hungría 21,48 17,25
Letonia 21,16 17,73
Lituania 23,06 19,55
Polonia 23,53 20,09
Rumania 24,65 18,71
República de Eslovaquia 26,68 20,27
Eslovenia 22,60 16,41

Media 23,24 18,06

Fuente: cálculos del autor basados en: Banco Mundial (2001) – Indicadores de desarrollo mundial,
2001, CD-ROM.

Tabla 4: 65 años y más (% de la población total)

País 1985 1999

Bulgaria 11,31 15,6
República Checa 11,57 13,56
Estonia 11,39 13,67
Hungría 12,37 14,4

102
 Letonia 11,8 14,13
Lituania 10,29 12,96
Polonia 9,42 11,82
Rumanía 9,47 12,69
República de Eslovaquia 8,93 11,12
Eslovenia 10,32 13,48
Media 10,69 13,34

Fuente: Banco Mundial (2001) – Indicadores de desarrollo mundial, 2001, CD-ROM

Sin embargo, la evolución más sintomática, y en varios sentidos la más preocupante para
todos esos países, es la caída drástica de los índices de fecundidad, calculados en número de
hijos por mujer. Si en 1985 la media de los PECO era de 2,05 hijos por mujer, en 1999 sólo
era de 1,26, y las proyecciones apuntan a un nuevo descenso en el horizonte de 2010 (1,5
hijos).

Tabla 5: Índice de fecundidad (número de hijos por mujer)

Previsión
País 1985 1999
2005 - 2010
Bulgaria 1,95 1,13 1,2
República Checa 1,95 1,17 1,2
Estonia 2,11 1,23 1,3
Hungría 1,83 1,32 1,3
Letonia 2,09 1,11 1,2
Lituania 2,13 1,35 1,4
Polonia 2,33 1,4 1,4
Rumania 2,31 1,32 1,3
República de Eslovaquia 1,37 1,4
Eslovenia 1,72 1,24 1,3
Media 2,05 1,26

Fuente: Banco Mundial (2001) – Indicadores de desarrollo mundial, 2001, CD-ROM

103
A pesar de las dificultades de la transición económica en todos esos países, la tasa de
desempleo se mantiene en niveles soportables y, en algunos países, es inferior a la media de la
UE, como en el caso de República Checa, Rumania y Eslovenia. Sin embargo, en este terreno,
hay que ser prudentes, teniendo en cuenta los sistemas de cálculo practicados en todos estos
países. En cualquier caso, una cosa es indiscutible: en los últimos 10 años, la tasa de
crecimiento económico en todos los PECO ha sido más alta que la media comunitaria. Ahora
bien, globalmente, la renta por habitante se ha mantenido por debajo de la media de la UE.

Así, globalmente, en vísperas de la ampliación de 2004, el marcador demográfico de los

PECO no era muy distinto del de la UE: caída drástica de la población, rápido aumento del
envejecimiento, estrechamiento de la franja de edad de los menores de 15 años. Todo ello
con el telón de fondo de la reestructuración económica, para integrar el acervo comunitario y
preparar la adhesión a la UE.

1.2. La demografía del sur del Mediterráneo: el caso de los países árabes
Hasta finales de los años setenta, los demógrafos describían a las poblaciones árabes como
prolíficas y particularmente rebeldes al control de la natalidad. Hacían hincapié en la
influencia de la religión «islámica», la nupcialidad precoz, la escasa práctica de la
contracepción, además de los bajos niveles de formación y de participación en la actividad
económica, así como la importancia de la población rural y, como resultado, los elevados
índices de fecundidad.

Sin embargo, las tres últimas décadas constituyen para el Magreb árabe y, en menor medida,
para los países del Mashrek, un periodo de profunda transformación demográfica. Dejando
aparte los casos particulares de los países del Golfo, Jordania o Gaza, donde la tasa de
fertilidad sigue siendo elevada en 2008, aunque menor que en los años setenta, en los países
del Magreb, así como en Egipto, la desaceleración demográfica se muestra más acusada de
lo que preveían los especialistas.

En efecto, hace apenas 30 años, la familia numerosa era la norma, con una media que se
situaba entre seis y ocho hijos. No obstante, hoy en día, se tiende hacia la familia de
dimensiones reducidas. Esta evolución se observa en todos los países árabes. En el Magreb y
en Líbano el descenso de la fecundidad es casi excepcional, recordando a la caída acelerada

104
de la natalidad que se produjo un poco antes en los países latinos (España, Italia) u ortodoxos
(Grecia). Ya hay dos países árabes, Líbano y Túnez, que están por debajo de la frontera
fatídica de 2,10 hijos por mujer, considerada el umbral de reemplazo de las generaciones. El
resto de países árabes no anda lejos de este umbral.

Esta mutación acelerada no se debe a fenómenos transitorios (guerras civiles) ni coyunturales

(desempleo juvenil), sino a una verdadera revolución de las mentalidades que no excluye a
ningún país y guarda relación con fenómenos universales como la urbanización, la
escolarización, la terciarización del empleo o la disminución del papel de la familia como
unidad de producción (al igual que en las sociedades campesinas), e incluso la propagación de
los modos de vida de tipo occidental (efecto de demostración).

Es cierto que aún hay focos de resistencia a este descenso demográfico, sobre todo en los
países del Golfo y los territorios palestinos, los primeros debido a un complejo de «pequeñez»
y a la existencia de una renta petrolera que neutraliza las tendencias al control demográfico;
los segundos, a causa de la ocupación israelí, que obliga a las mujeres a replegarse en la
familia, reduciendo el universo de las relaciones sociales al círculo familiar. No obstante,
hasta en el interior de los territorios palestinos, el índice de fecundidad es más elevado en
Gaza (que sufre un aislamiento draconiano) que en Cisjordania.

Así, como afirman los demógrafos franceses Philippe Fargues y Youssef Courbage, aunque
las trayectorias demográficas árabes sean hoy más heterogéneas que hace 30 años, las curvas
tienden hacia abajo en todas partes, al tiempo que se mantienen las divisiones ciudad-campo,
zonas abiertas-zonas cerradas, clases acomodadas-clases pobres, países petroleros-países no
petroleros, países con una antigua política demográfica-países cuya política demográfica es
más tardía.

Generalmente, en la actualidad, una tunecina no tiene muchos más hijos que una marsellesa
del mismo nivel educativo y social. Sin embargo, la comparación se acaba aquí. Y es que, en
lo referido a la estructura por edades y el crecimiento de los efectivos globales, las tendencias
se invierten.

A diferencia de la situación demográfica en Europa (UE y PECO), donde asistiremos

concomitantemente a la disminución de los efectivos globales, al estrechamiento del grupo de

105
edad de los menores de 20 años y al envejecimiento de la población, en los países árabes,
estos efectivos globales, así como las incorporaciones al mercado laboral, seguirán creciendo
por lo menos hasta 2015-20. Y es que la estructura por edades sigue caracterizándose por una
juventud extrema: los menores de 15 años aún representan cerca del 40 % de la población, es
decir, casi 152 millones de habitantes (sobre una población total de 335 millones en 2007). La
población en edad activa (de 15 a 64 años) supone hoy el 56 %, pero está llamada a crecer
rápidamente en las dos próximas décadas, a raíz del efecto combinado del crecimiento de la
población total y la rápida transformación de la pirámide de edades.

Ello planteará a los países árabes un reto importante, ya que, de aquí a 2020, será necesario
aumentar el empleo hasta una tasa media del 4% (del 5% en el caso de Argelia y del 3,6% en
el de Egipto), para absorber a quienes se incorporan al mercado laboral. (Estas tasas han
pasado del 2,3 al 2,9% en Asia oriental y América Latina entre 1990 y 1997). Algo así
requiere un buen funcionamiento del mercado laboral y de capitales, una tasa de crecimiento
de por lo menos el 7 % anual y una inversión del orden de entre un 25% y un 28% del PIB.
Unas condiciones difíciles de reunir, lo que se traducirá en un agravamiento del desempleo,
que ya supera la barrera del 15%.

Se avecina una situación preocupante para todos los países árabes. En el Magreb, en
particular, debido a su proximidad geográfica con Europa, el reto es esencial. La población
activa de Túnez, Argelia y Maruecos, que en 2000 era del orden de 22 millones, deberá
alcanzar los 31 millones en 2010.

Tabla 6: Población activa del Magreb central (en millones)

País Argelia Túnez Marruecos Magreb

2000 8,3 10,8 3,5 22,6

2010 12,1 14,5 4,6 31,2

Eso significa que la oferta adicional anual de empleo para esos tres países en la próxima
década será de 860.000 puestos de trabajo, repartidos como sigue: 380.000 en Argelia,
370.000 en Marruecos y 110.000 en Túnez. El incremento de esta oferta se hará notar sobre

106
todo en los centros urbanos. A ello habrá que añadir un probable aumento de las tasas de
actividad, con la transformación del estatus de la mujer.

Tabla 7: Evolución de las tasas de actividad en el Magreb (en %)

País 1980 1990 2000 2010

Argelia 20,2 21,8 24,9 30

Marruecos 29,3 31,1 33,8 36
Túnez 28,7 31,8 33,0 35

Así, en los países del Magreb, de aquí a 2010, la población activa aumentará a un ritmo medio
del 3 %, con tasas que variarán según: 3,7 % en Argelia, 2,9 % en Marruecos y 2,7 % en
Túnez. Sin embargo, la tasa de empleo necesaria deberá ser por lo menos de entre el 3,5% y el
4 %, para absorber la oferta adicional de empleo sin empeorar los niveles actuales de
desocupación.

Entre un lado y otro del Mediterráneo, por tanto, el contraste resulta impresionante.

Contraste de las cifras, para empezar: el ejemplo más impactante es el de Italia, donde la
tasa de fecundidad se sitúa en torno a 1,3 nacimientos por mujer, y su antigua colonia, Libia,
con una media de cuatro nacimientos. Lo que quiere decir, si nada cambia, que la población
italiana podría verse reducida en un 6%, mientras que la libia se duplicará en los próximos 25
años. Este ejemplo, aunque extremo, arroja un mensaje claro: el centro de gravedad de las
poblaciones de una y otra orilla del Mediterráneo está dando un vuelco.

Contraste de la estructura de la población, en segundo lugar. En el sur del Mediterráneo, la

edad media no supera los 20-22 años, mientras que en los países del Norte oscila en torno a
los 33-35 años.

Estos desequilibrios demográficos flagrantes entre dos zonas separadas por 14 kilómetros
(distancia entre Tánger y Gibraltar) plantean el problema de la coexistencia pacífica entre una
población europea, envejecida y arrugada, como la definía el demógrafo francés Alfred

107
Sauvy, y una población del sur del Mediterráneo joven, efervescente, pero con los horizontes
bloqueados.

En estas condiciones, ¿puede la emigración ejercer de válvula de seguridad que permita, como
los vasos comunicantes, exportar el excedente de población del sur del Mediterráneo al
exterior, en particular a la UE? En caso afirmativo, ¿competirán los países árabes del sur del
Mediterráneo con los PECO, nuevos miembros de la UE?

2. Las migraciones mediterráneas hacia Europa: ¿le hará el Este la

competencia al Sur?
La cuestión migratoria sigue suscitando en Europa cantidades ingentes de literatura y debates
políticos apasionados. ¿Podrá el sur árabe-mediterráneo subsanar el déficit demográfico del
norte europeo? ¿Podrán los PECO competir con el sur árabe-mediterráneo, como fuente de
migraciones futuras a la UE?

2.1. Las migraciones de reemplazo

La cuestión de las «migraciones de reemplazo» es objeto de debates estimulantes entre los
círculos de los demógrafos, sobre todo tras la publicación del último informe de las Naciones
Unidas sobre el tema51. A título recordatorio, el informe de la División de Población de la
ONU prevé que Europa, habida cuenta de su envejecimiento, deberá recurrir, tirando por lo
bajo, a 47,5 millones de inmigrantes de aquí a 2050 —y, por lo alto, a 159 millones— para
mantener su población y preservar el equilibrio de cuatro a cinco ciudadanos activos por
jubilado. La publicación de este informe, cuyas extrapolaciones prospectivas han sido
consideradas muy discutibles por muchos demógrafos, no podía ser menos oportuna, dado
que las opiniones públicas europeas siguen asociando el fenómeno de la inmigración a la
amenaza para la seguridad pública, el mercado laboral y la identidad cultural. Sin embargo,
independientemente de los panoramas, puramente hipotéticos, con respecto a «la inmigración
de reemplazo», hay dos posibles evoluciones:

a) De seguir el descenso en la tasa de natalidad, Europa perderá 30 millones de almas de aquí

a 2025, con una pirámide de edades que favorece a los mayores.

51
División de Población de las Naciones Unidas, Replacement Migration: is it a solution to declining and ageing
populations?, Nueva York, Naciones Unidas, 2000.

108
b) Se producirá una reducción de la población activa, debido a la prolongación de los estudios
de los jóvenes y sobre todo al descenso de la edad de jubilación. En efecto, hay demógrafos
que estiman que, a raíz del envejecimiento de la población en Europa, en 2025, 15
«trabajadores» deberán satisfacer las necesidades de 10 personas llamadas dependientes
(ciudadanos de más de 65 años y menos de 15), frente a 20 trabajadores por cada 10 personas
dependientes en 2007. La situación será también preocupante si nos planteamos la relación de
asistencia potencial: en 1950, era de siete personas en edad de trabajar por cada persona de
más de 65 años. En la actualidad, es de dos personas y, dentro de 25 años, será de poco más
de 1,5.

En vista de estas realidades, ¿recurriremos masivamente a la inmigración extranjera para

paliar el aumento de ciudadanos inactivos, rejuvenecer la población activa y así proteger el
nivel de las pensiones? No hay respuesta unánime a esta pregunta, ni en los círculos políticos
que, a menudo, la consideran un «señuelo», ni entre los demógrafos, que la rechazan,
tachándola de «panacea». El punto de vista de los políticos se basa en el miedo a chocar de
frente con las opiniones públicas, descontentas con los nuevos flujos migratorios, y a valorar
prematuramente «sorpresas futuras». El punto de vista de determinados demógrafos, recogido
en los informes sobre empleo de la Comisión Europea, no tiene nada que ver. Se basa en dos
constataciones:

a) Las carencias de mano de obra detectadas son sectoriales, afectan a colectivos diferentes,
a profesiones distintas, y exigen cualificaciones de todo tipo. Sin embargo, la inmigración
no organizada no responde a estas exigencias.

b) La tasa de empleo comunitaria en la franja de edad activa (15-64 años) oscila en torno al
62 % (62,1 % en 1999). Eso significa que cerca del 39-40 % de la población en edad
activa está desempleada, lo que representa varias decenas de millones de personas
potencialmente activables.

Por lo general, a esas cifras se añaden las posibles fuentes de mano de obra activable en las
franjas de edad 15-24 años (en que la tasa de empleo en Francia, por ejemplo, no supera el
26,5 %, frente al 54,9 % en Alemania) y en las franjas de edad 55-64 años (en que la tasa de
empleo en Francia es sólo del 33 %, frente a una media europea del 37,1 %).

109
Es cierto que no podemos poner a trabajar a todos esos millones de personas disponibles. Sin
embargo, la revista Futuribles calcula que, sólo en Francia, hay por lo menos siete millones de
ciudadanos «activables», por lo que habrá que proporcionar un fuerte crecimiento de empleo
durante 20 años, sin incrementar la productividad, a condición de que pueda haber adecuación
entre la oferta y la demanda. La UE, por tanto, contaría con un enorme potencial «oculto». El
enfoque se centraría principalmente en las mujeres (sólo el 51,2 % de las ciudadanas europeas
en edad de trabajar ejerce una actividad remunerada), los desempleados (son más de 15
millones) y los prejubilados.

La conclusión que se deriva de estas observaciones es la siguiente: Europa dispone de varias

decenas de millones de personas sin empleo, pero activables, a condición de que se
recualifiquen para responder a la oferta de empleo disponible. Sólo se recurrirá a la
inmigración para subsanar ciertas carencias sectoriales (por ejemplo, ingenieros informáticos
en Alemania) o para los trabajos más pesados y arriesgados (transportistas de productos
peligrosos).

Este razonamiento, aparentemente atractivo, adolece de un problema triple: en primer lugar,

«el desfase entre las cualificaciones requeridas y las competencias adquiridas»; en segundo
lugar, el abismo existente entre determinados empleos ofertados, incluyendo muchos trabajos
considerados demanding, dangerous, dirty (las famosas 3 D), es decir, trabajos exigentes,
peligrosos y sucios, y aquellos a los que aspiran los europeos. No obstante, el problema más
importante es el siguiente: aunque sea cierto que, en la realidad económica, lo que cuenta no
es tanto el número de personas en edad de trabajar como el número de personas realmente
activas, no es menos cierto que ni siquiera una tasa de actividad del 100 % en la UE (algo
imposible), impediría, en el horizonte de 2025, ni el descenso de la población ni su
envejecimiento, y sólo reduciría parcialmente el descenso de la relación entre el número de
ciudadanos activos y el número de ciudadanos inactivos jubilados. De todos modos, el
crecimiento del empleo, que el Consejo Europeo de Lisboa se fijó como objetivo en la
primavera de 2000, es del 70 % para 2010 y del 78 % para 2040.

Por lo tanto, la inmigración será necesaria y, además, inevitable. En ciertos casos, podría ser
una solución, sin duda parcial, al descenso de la población total y a la disminución de la
población en edad activa. No obstante, no será más que un paliativo, pues los inmigrantes

110
también envejecen. Sin olvidar que el hecho de «emigrar» sigue siendo un proyecto individual
que responde a objetivos concretos y no a una acción de rescate de personas que emigran para
rejuvenecer la población europea. Por ello los escenarios del informe de las Naciones Unidas
parecen hipotéticos y, en ciertos sentidos, realistas.

Sin embargo, igual de irrealista es el panorama de «la inmigración cero» que forma parte de
los clichés esgrimidos aquí y allá. En el espacio mediterráneo, en este caso, este panorama se
ha revelado con los años como totalmente desfasado con respecto a las realidades
socioeconómicas del espacio mediterráneo y, en todo caso, impracticable por varias razones:

- De entrada, el mar Mediterráneo es, antes que nada, movilidad, y las características naturales
de las fronteras meridionales impiden todo cierre hermético (el puesto de control de Tarifa,
muy costoso, podría resultar de una eficacia dudosa).

- En segundo lugar, porque prohibir la circulación de las personas en el Mediterráneo, en un

momento en que todo se mueve, supone casi una negación de equidad.

- Por último, porque semejante política no responde a la dinámica de ciertos sectores del
mercado laboral.

En realidad, la inmigración «cero» es una opción política que nunca se ha puesto

verdaderamente en práctica. Es cierto que el empeño jurídico que ha desembocado en una
«demagogia legislativa» ha podido llevar a creer que el Estado tiene las cosas «bajo control»
en materia de acogida, de estancia, de empleo, pero los hechos han aportado la prueba
fulgurante del carácter falaz de «la inmigración cero». El desarrollo de la inmigración ilegal,
las regularizaciones practicadas en Italia, España, Francia y Bélgica, las admisiones legales
anuales (solicitantes de asilo, movilidad de las categorías cualificadas, élites intelectuales y
financieras) son también prueba de la imposibilidad de un cierre fronterizo en el seno del
espacio mediterráneo.

Ahora bien, si la inmigración cero es un engaño, ¿qué política adoptar? Una política de
«numerus clausus» limitada a acoger a hombres de negocios y a personas adineradas es
peligrosa. Estimularía el éxodo de los capitales de la ribera sur del Mediterráneo, agravando
las crisis económicas, generadoras de emigración.

111
Una política de cupos remite a un control selectivo. ¿Acaso no sugirieron en Alemania
importar a miles de informáticos indios (suscitando inmediatamente la reacción de la extrema
derecha, que llamó a los alemanes a tener más hijos, (kinder nicht inder)? ¿Acaso los ingleses
no preconizan la importación anual de 100.000 inmigrantes con cualificaciones específicas
(Financial Times del 4 de septiembre de 2000)?

Se trata de una política razonable, pero puede generar un doble efecto negativo: proyecta
hacia el exterior a los mejor formados de los países del Sur, incrementando con ello las
diferencias de desarrollo entre el Norte y el Sur, pero sobre todo supone una presión para los
salarios, algo que normalmente no es del gusto a los sindicatos.

Además, una política de apertura total en el Mediterráneo es imposible. No sólo porque el

Viejo Continente no puede acoger a todos los mediterráneos, sobre todo árabes, candidatos a
la inmigración, sino también porque no es algo deseable desde el punto de vista de los
Estados árabes y sobre todo magrebíes, independientemente de la aportación de esos
emigrantes a la hacienda pública.

La inmigración cero y la apertura total constituyen dos opciones extremas. Entre ambas, hay
margen para una apertura razonada original, conciliadora en el espacio restringido del
Mediterráneo entre valores y obligaciones, es decir, entre el deber ético de apertura y el deber
político de gobernar.

Esta apertura razonada, además de ser realista, permite alcanzar varios objetivos. Para
empezar, facilita la integración en la medida en que suprime o disminuye los efectos de la
precariedad a raíz de la residencia y el empleo, y a la ausencia de movilidad de los
trabajadores (por falta de papeles en regla). En segundo lugar, permite un mejor equilibrio
demográfico, aunque muchas veces la oferta actual de empleo cualificado en los países del
Norte no pueda satisfacerse por entero mediante los flujos migratorios espontáneos
procedentes del Sur. Por último, demuestra ser, por lo menos a corto y medio plazo, un
excelente complemento de la nueva política euromediterránea: al aliviar la presión sobre el
mercado laboral en los países del Sur (donde las reestructuraciones industriales pueden
provocar el cierre de empresas y, por tanto, más desempleo), permite incrementar sus recursos
para las transferencias de fondos, e incluso disminuir las diferencias de desarrollo.

112
A largo plazo, la convergencia económica en el Mediterráneo, si llega a producirse, puede
atenuar la propensión à emigrar. Sin embargo, en realidad, desarrollo y migración corren
parejos y tienen a influirse mutuamente.

2.2. Los efectos de la ampliación en las migraciones árabe-mediterráneas

Tras la caída del muro de Berlín, la inmigración de trabajadores procedentes de los PECO
estuvo sometida a las restricciones de circulación en vigor en la UE. Los servicios de
EUROSTAT calculaban, en vísperas de la ampliación de 2004, que las reservas de
trabajadores y residentes de los PECO en los países de la UE no superaban el millón de
residentes. De éstos, 350.000 eran trabajadores, es decir, un 0,29 % de la población total de la
UE y el 0,12 % de su mano de obra. Es verdad que estas cifras no tienen en cuenta la
inmigración ilegal. Sin embargo, aun afirmando que por cada residente instalado regularmente
haya un residente «clandestino», el total sería sólo de dos millones, esto es, el 0,52 % de la
población total de la UE (que en 2004 se estimaba en 378 millones). Ello demuestra hasta qué
punto el miedo a una «avalancha» humana, procedente de los PECO, era exagerado. Sin
embargo, independientemente de la cifra presentada, persiste una certeza: aproximadamente
tres cuartas partes de esos inmigrantes del Este, en situación regular o clandestinos, residen en
dos países limítrofes —Alemania y Austria— y la mayoría llegó antes de 1993.

Ahora bien, ¿qué ha pasado con los flujos migratorios Este-Oeste tras la ampliación? ¿Ha
sustituido el Este a los países árabes y sobre todo mediterráneos como fuente de nuevas
migraciones? A pesar de los pocos estudios que se han hecho sobre el tema, podemos aportar
algunas estimaciones, basándonos en los documentos de la Comisión, y en las proyecciones
demográficas de la UE, de los PECO y de los países mediterráneos.

2.3. El potencial migratorio de los PECO

Las razones para emigrar a la UE tras la ampliación son muchas. En particular, se pueden
destacar las siguientes:

• La diferencia de nivel de vida y salario.

113
 • El mercado laboral en los países de origen, así como la tasa de desempleo.

• El mercado laboral en los países de acogida.

• La proximidad geográfica y lingüística.

• La atracción ejercida por los países receptores.

• Los efectos de las redes constituidas de antiguos emigrantes.

En vista de todos estos elementos, sería raro que la incorporación a la UE de 105 millones de
ciudadanos y la adhesión de 14 nuevos países miembros, entre ellos Bulgaria y Rumania, a
partir de 2007, no tuviera efectos en la inmigración en el seno de la UE. Sin embargo, los
flujos procedentes de los PECO deberían ser de un volumen razonable y, en cualquier caso,
estar limitados en el tiempo, por varios motivos de orden coyuntural y estructural.

2.3.1. Primero, razones de orden coyuntural

• Aunque la circulación de las personas sea una de las cuatro libertades (circulación de
bienes, servicios, capitales y personas), las restricciones provisionales a la libre
circulación (entre cinco y siete años después de la adhesión) deberían frenar los
flujos migratorios, limitando el acceso a los sectores donde haya una escasez
probada de mano de obra.

• Las tasas de desempleo de los PECO, aunque elevadas, no constituyen, por sí

mismas, un poderoso acicate para emigrar. En España, los índices de desocupación,
que rozan el 20 % en determinadas comunidades (Extremadura y Andalucía) no
generaron fuertes impulsos migratorios fuera de España tras la adhesión.

• A medio plazo, la emigración de los PECO debería ralentizarse, e incluso

descender, en primer lugar como consecuencia de la convergencia progresiva que se
espera de sus economías con la de la UE. En segundo lugar, porque se ha
demostrado históricamente que la propensión a emigrar de una población disminuye
a medida que aumenta el número de sus miembros que ya han emigrado y que las
previsiones de crecimiento del mercado local de trabajo son o parecen optimistas.

114
 Prueba de ello es la escasa incitación a la inmigración constatada a mediados de los
noventa en el caso de la República Checa, Hungría y Eslovenia.

• La poca movilidad de los trabajadores en Europa, también en los PECO, que se

explica por un cúmulo de factores de orden cultural, social, lingüístico y económico.
La confirma un sondeo efectuado en abril-mayo de 2001 por el Brussels Central
European Opinion Research Group (GEORG) en la República Checa, Hungría,
Polonia y Rumania, que revelaba que sólo una escasa minoría se plantearía inmigrar
a la UE. Sólo el 9,6 % de los búlgaros se declaraba interesado por la emigración.

• La preferencia por el trabajo temporal o estacional y por las regiones fronterizas.

• A medio plazo, no es descabellado pensar que los propios países PECO pasen a
ser países de inmigración. Así que no resulta en absoluto fantasioso concebir un
panorama del tipo italiano o español. Ya es el caso de ciertos países PECO que se
convierten en destinos de inmigración permanente y no sólo de tránsito.

Entre los nuevos inmigrantes en el seno de los PECO, encontramos chinos, vietnamitas,
sirios, Irakíes e iraníes. En determinados países, como Bulgaria y Polonia, el número de
inmigrantes ya supera el de emigrantes.

2.3.2. Pero también factores de orden estructural

Las razones de orden estructural deberían ejercer como un potente freno a la hora de partir. En
primer lugar, responden al marcador demográfico de los PECO, en particular la caída brutal
de las tasas de fecundidad y del crecimiento demográfico, el envejecimiento de la población y
el estrechamiento de la franja de edad de los menores de 15 años.

Así, el 1 de enero de 2004, la población de los ocho PECO se situaba en 74,5 millones de
habitantes, lo que supone un descenso de 135.000 habitantes con respecto a enero de 2002. El
origen de este descenso se debería principalmente a un saldo natural negativo (el número de
defunciones supera el número de nacimientos con vida), así como, en menor medida, a un
saldo migratorio negativo. Esta evolución en el plano demográfico reproduce las tendencias
observadas en los países comunitarios desde hace 50 años. Tengamos en cuenta que la
población total de los 15 de la UE, en vísperas de la ampliación, se estimaba en 378 millones
de habitantes, mientras que la barrera de los 300 se había traspasado en 1953. Eso significa
que han sido necesarios cerca de 50 años para que la población de la UE gane 78

115
millones de habitantes, esto es, un aumento de un cuarto, mientras que en el mismo
periodo de tiempo la población árabe se ha cuadriplicado, pasando de 75 millones en
1950 a más de 315 en 2004 y 335 millones en 2007.

A la luz de todo lo anterior, se entiende por qué los pocos estudios sobre el impacto de la
ampliación en las migraciones (C. Boswell 1998, Martina Lubyova 1999, Renata
Langewiesche 1999 y Ludovica Rizzotti 2002) coinciden en estimar que los flujos potenciales
anuales de emigrantes procedentes de los PECO no deberían exceder en mucho las 350.000
personas. De éstos, por lo menos el 75 % escogerá como destino Alemania (65 %), Austria
(10 %) y, en menor medida, Reino Unido e Irlanda (en el caso de los polacos), Suecia (en el
caso de los polacos y los habitantes de los países bálticos) o Italia (en el caso de los
eslovenos). Además, esas cifras descenderán durante los próximos 10 años, con lo que el
número total de inmigrantes PECO hacia la UE no debería superar los tres millones de aquí a
2015. Queda claro, por tanto, que los PECO no podrán compensar el déficit demográfico
futuro de la UE ni la reducción del número de ciudadanos activos de la población total.

De todas maneras, más que la inmigración permanente, será la inmigración transfronteriza de

trabajadores (cross-border commuters) la que se vea propiciada por la ampliación, pues
permitirá, por ejemplo, a un habitante de los PECO cruzar la frontera para trabajar en
Alemania o Austria y gastar su elevado sueldo en su país de origen, donde el coste de la vida
es inferior. Sin embargo, no se tratará, en ningún caso, de un fenómeno masivo. En realidad,
serán Turquía —candidato— los países situados al este de los PECO —no candidatos— los
países balcánicos y sobre todo los africanos y asiáticos, así como los mediterráneos, en
concreto árabes, los que aporten los principales contingentes de inmigración a la UE ampliada
en las dos o tres próximas décadas.

En efecto, al dilatar sus fronteras hasta las puertas de Ucrania, Bielorrusia y Rusia, la UE
deberá lidiar con importantes flujos migratorios ilegales procedentes de esos países. Se darán
cita todos los ingredientes: porosidad de las fronteras, dilatación de las zonas de contacto,
atracción de los países recientemente admitidos en la UE, desarrollo de mafias y de redes que
organicen el tráfico de clandestinos, diferencias de ingresos, inestabilidades políticas y
sociales, etcétera. Sin olvidar que los propios PECO no querrán desempeñar el papel de
guardias de frontera, con torres de observación y alambradas de espino, cerrándose a países

116
vecinos con quienes siempre han mantenido intensas relaciones comerciales y humanas.
Además, el desarrollo de los flujos interregionales tiene como origen fundamentalmente el
este de Europa (en particular Ucrania) y como destino los países candidatos más avanzados
(Hungría, Polonia, República Checa). Así lo subrayaba el informe anual de la OCDE de 2001,
que revelaba que en 1999 los ucranianos representaban más del 30 % del total de extranjeros
residentes en la República Checa, y el 16,5 % de los residentes en Polonia.

Con la incorporación de Turquía a la UE, hipótesis aún lejana pero plausible, el reto
migratorio emprenderá un giro y adquirirá una intensidad sin precedentes. Según esta
hipótesis, la UE no sólo deberá disponerse a recibir a millones de nuevos inmigrantes
«internos» turcos, sino que a partir de entonces tendrá fronteras comunes con un buen número
de países de Oriente Próximo y Medio: Siria, Irak, Irán y las repúblicas del Cáucaso. De modo
que costará mucho blindar las puertas de Europa. Si hoy no funciona, el día de mañana será
mucho más arduo.

Se puede alegar la convergencia esperada tras la entrada de Turquía y, con ella, la

disminución inducida de los factores de repulsión o de atracción (push and pull effects), pero,
teniendo cuenta las dimensiones de Turquía, que en 2015 contará con cerca de 85 millones de
habitantes, y las diferencias actuales en términos de sueldo, ingresos, empleo (sobre todo
agrícola), se necesitarán años para que la convergencia sea una realidad. Habrá, por tanto, un
largo período en que los turcos, aprovechando las redes actuales y la apertura de las fronteras,
sigan emigrando hacia la UE ampliada. A menos, naturalmente, que se apliquen a los turcos
medidas discriminatorias duraderas en materia de circulación, algo que Ankara difícilmente
podrá aceptar.

De manera que los principales competidores de los países árabes mediterráneos, en particular
los del Magreb, no son los PECO, sino los países que se encuentran al este de los PECO, y
sobre todo Turquía, en caso de adhesión. A decir verdad, sería más apropiado hablar de
complementariedad en vez de competencia, dado que las zonas de proximidad geográfica —
en particular Alemania, Austria y los países escandinavos— serán los principales destinos de
los emigrantes del Este, mientras que los de origen mediterráneo se dirigirán sobre todo a los
países europeos del Mediterráneo, en concreto Francia, España, Italia, Grecia, Eslovenia y, en

117
menor medida, Malta, Chipre y Portugal. Con este panorama, Italia parece el país más
expuesto, dado que se encuentran en el cruce entre el Sur y el Este. Así pues, la geografía
resultaría un elemento decisivo a la hora de escoger el país de destino.

Conclusión
La comparación de las tendencias demográficas en el seno de la UE, de los países PECO y los
países mediterráneos, el análisis de las experiencias del pasado en materia de flujos
migratorios y las perspectivas de futuro en cuanto al desarrollo del mercado laboral
demuestran a las claras que los PECO no son verdaderamente auténticos competidores de los
del sur del Mediterráneo, en particular árabes, que durante las próximas dos o tres décadas
seguirán siendo importantes fuentes de flujos migratorios hacia la UE ampliada.

Lo explican dos razones fundamentales:

a) La destrucción del muro de Berlín no ha conllevado, como temían algunos, una verdadera
invasión humana del este en dirección a Occidente. Hay motivos para pensar que las dos
últimas ampliaciones no alterarán las tendencias detectadas. Los observadores coinciden en
estimar que los flujos anuales potenciales serán de 350.000 personas, durante los primeros
años posteriores a la adhesión, y que esa cifra deberá ir descendiendo progresivamente. Las
perspectivas de crecimiento en los PECO, la captación de inversiones masivas, la reducción
gradual de las diferencias salariales, de ingresos y de nivel de vida, así como las estructuras
demográficas, deberían combinarse para limitar los flujos migratorios procedentes de
esos países.

b) Contradiciendo esta observación, la situación demográfica en el Mediterráneo,

diametralmente opuesta a la observada en los PECO en cuanto a la estructura por edades de la
población, las perspectivas inquietantes en materia de desempleo, en especial el de los
titulados, así como la lentitud de las reformas políticas, deberían ejercer de poderosos
acicates para la partida.

En realidad, no serán tanto los PECO quienes compitan con los países mediterráneos a la hora
de emigrar a la UE como los países situados más allá de la frontera ampliada de la UE, esto
es, Ucrania, Bielorrusia, Moldavia e incluso todos los países del Cáucaso. Sin embargo, todo
parece apuntar a que esas nuevas migraciones del Este se dirigirán esencialmente hacia los
nuevos países miembros de la UE, es decir, los propios PECO. En cuanto a los flujos

118
mediterráneos, seguirán dando prioridad a las zonas europeas de proximidad. De ahí que a
Europa del Sur le interese convertir la zona mediterránea en una prioridad de cooperación,
reafirmando la importancia del Partenariado y ampliándolo para englobar el conjunto de los
países árabes. (Véase el capítulo sobre el partenariado euroárabe.)

119
 Capítulo VII

¿Partenariado Euromediterráneo o Partenariado

Euroárabe?

El Partenariado Euromediterráneo tomó impulso en Barcelona en 1995. Ya han pasado varios

años y todavía vuela demasiado bajo. Sin embargo, a la hora de hacer balance, los puntos de
vista entrechocan. Es la clásica historia del vaso medio lleno o medio vacío. El balance
cambia según quién lo haga.

1. El Proceso de Barcelona: demasiado proceso y poco partenariado

La Comisión Europea se muestra generalmente satisfecha con los resultados del Proceso de
Barcelona. Existen acuerdos de asociación firmados —algunos por los pelos— con los países
del Sur, hay una estabilización macroeconómica de estos países bastante lograda, una
inflación controlada, un programa de medidas de acompañamiento financieras y técnicas
(MEDA) mejorado, reuniones periódicas a todos los niveles, incremento de la ayuda
financiera y mayor participación en el Banco Europeo de Inversión (BEI). Todo esto no
impide que la Comisión reconozca cierta lentitud en la ratificación de los acuerdos firmados
por obstáculos administrativos. Además, hay una serie de impactos negativos sobre el
conjunto del Proceso de Barcelona, debido al empeoramiento de la situación tanto en
Palestina como en Irak, a las repercusiones del 11-S en los imaginarios respectivos y a los
potenciales efectos de la ampliación sobre las economías mediterráneas. Ante esta situación,
la Comisión Europea se ha puesto manos a la obra, desde 2000, para subsanar los errores y
hacer frente a las críticas.

1) Se ha introducido el programa MEDA II, dotándolo de 5.300 millones de euros, y se

ha comprometido al BEI a destinar 6.400 millones de euros al programa Euromed.

2) Se ha propuesto el Plan de Valencia (abril de 2002) para «revitalizar» el proceso

euromediterráneo.

120
 3) En el marco de la reunión de ministros extraordinaria Euromed, reunidos al completo,
celebrada en Heraclion (Creta, el 26-27 de mayo de 2003), bajo la presidencia griega,
se creó la FEMIP.

4) Durante la Conferencia de Nápoles (diciembre de 2003), se decidió constituir una

nueva asamblea parlamentaria, en sustitución del foro parlamentario
euromediterráneo y una Fundación para el Diálogo entre Culturas.

5) Se ha publicado una importante comunicación sobre «la Europa ampliada» (COM

104 final 11.03.2003) para rebajar los temores de los países mediterráneos ante la
política de ampliación.

6) Se ha propuesto un fortalecimiento de las relaciones globales, mediante la adopción de

una nueva política de vecindad, basada en el principio «todo menos las
instituciones», (principio enunciado por Romano Prodi, ante mis estudiantes de la
Universidad Católica de Lovaina, en noviembre de 2002).

En paralelo a las actividades de la Comisión, la presidencia europea ha creado «el Grupo de

Sabios sobre el diálogo entre los pueblos y las culturas del Mediterráneo», cuyo informe
se publicó en 2004. Su propuesta general, la Fundación Euromediterránea para el Dialogo
entre Culturas, también llamada Fundación Anna Lindh, tiene su sede en Alejandría.

En vista de todos estos avances, existe la impresión de que el Proceso de Barcelona sigue su
curso, y que la Comisión vigila constantemente que no abandone el camino hasta llegar al
primer punto de llegada: 2010. Aunque la ruta esté marcada, cuenta con numerosos
obstáculos. A pesar de que todos los países europeos y del Mediterráneo estén globalmente de
acuerdo en cuanto al propósito del proyecto (lograr un Mediterráneo reconciliado y próspero),
muchos son los que expresan sus dudas en cuanto a la cantidad de recursos y la pertinencia
del método. Algunos, incluso, llegan a rechazar la ideología subyacente, y a mostrarse
perplejos en cuanto a los objetivos señalados.

121
Tomemos primero el caso de los Estados miembros de la UE. Está claro —especialmente tras
la reciente ampliación— que, para la mayoría, el Mediterráneo no se considera como una
entidad en sí, sino más bien como un foco de nuevas inestabilidades que deberán ser
abordadas. Si los países del Norte le prestan una atención distraída, los países europeos del
Sur ven el partenariado a través de la perspectiva de sus propias estrategias y prioridades.

Las opiniones europeas, más allá de los círculos cerrados de los especialistas o de las
limitadas organizaciones de la sociedad civil, son del todo indiferentes. El partenariado
apenas logra mantener la atención de los medios de comunicación, mucho más interesados
por cuestiones más candentes (como Irak), más inmediatas (como el terrorismo) o con mayor
poder de convocatoria (como el debate sobre el velo o la inmigración clandestina). ¿Cuántos
medios de comunicación se han hecho eco del informe del Grupo de Sabios sobre el diálogo
entre los pueblos y las culturas? En la práctica, el Partenariado Euromediterráneo y sus
corolarios, la Europa ampliada y la política de vecindad, jamás han logrado suscitar el interés
o la cobertura mediática que consiguió, por ejemplo, el proyecto estadounidense del «Gran
Oriente Próximo».

Los Estados mediterráneos del Sur también viven la paradoja. Han firmado la Declaración de
Barcelona y, por tanto, deberían conocer las reglas del juego, es decir, su cuota de
responsabilidad en el éxito del proyecto. Sin embargo, se retrasan en la aplicación de las
medidas contempladas, tardan en mejorar los criterios de atracción y, aunque han alcanzado
algunos logros en cuanto a la situación macroeconómica, las tasas de crecimiento no son
suficientes para hacer frente a las necesidades de una mano de obra que crece continuamente.
Además, en vez de empezar resolviendo sus propios problemas (luchar contra la lentitud
administrativa, crear un entorno favorable a la inversión, poner fin a la corrupción, la
economía rentista y el enriquecimiento especulativo o mejorar el funcionamiento de las
instituciones) se muestran cada vez más reivindicativos, y tienden a echar la culpa de la
lentitud e incoherencias del Proceso de Barcelona a la UE.

Es cierto que la excesiva verticalidad de los intercambios (un 78% de los intercambios de
Túnez se realiza con la UE), la desigualdad en la relación de poder (la UE es 10 veces más
rica que el conjunto se los países mediterráneos) y la asimetría en las demandas de
apertura comercial, además de los efectos potenciales de la ampliación, generan

122
importantes retos para el Partenariado Euromediterráneo y envician la situación. Ahora bien,
asombrarse ante ello no demuestra sino ingenuidad y lamentarse es del todo inútil.

En cuanto a los intelectuales del Sur, se debaten entre sentimientos contradictorios y su

pertenencia a distintas escuelas de pensamiento. En primer lugar, están los que creen que el
partenariado se asemeja a una visión neocolonialista que pretende transformar el
Mediterráneo en algo parecido a un patio trasero, si no un anexo de la UE. También están
quienes consideran, al contrario, que se trata de una ocasión histórica que debe ser
aprovechada, al haber fracasado lamentablemente los demás experimentos históricos en
solitario. Y luego están los que, sin idealizar el proyecto demasiado, creen que es un paso
necesario para forzar la transformación de las economías, y posiblemente el cambio gradual y
pacífico de las élites políticas.

Por lo que se ve, el partenariado no suscita el fervor popular, pero ningún Estado socio replica
su fundamento, ni se retira del proceso. Incluso se habla de incluir a Libia. Ésta es, sin duda,
la dimensión sorprendente del proceso, que se perpetúa en su propia inercia.

Sin embargo, el objetivo de Barcelona no es la perpetuación del proyecto, sino que

desemboque en la paz, la estabilidad y la prosperidad en el Mediterráneo, según la
Declaración de 1995. Sin esto, se parecería al proceso de paz árabo-israelí, en el que se han
producido muchos intentos y poca paz. La UE deberá seguir una política más innovadora, y
puede que más valiente, para sacar de la evolución reciente las conclusiones que procedan, en
particular en lo referido al entorno geopolítico.

En efecto, como ya he recordado antes, el entorno geopolítico global actual no es el de 1995.

Cuando se inauguró el Proceso de Barcelona en 1995, se vivía en fase de euforia: la URSS
había sido derrotada sin librar batalla, la economía europea salía de los infiernos, el
proceso de paz árabo-israelí acababa de inaugurarse y parecía poder seguir adelante. Hoy,
el contexto es mucho más sombrío: el proceso de paz en Oriente Próximo se ha descarrilado,
el terrorismo transnacional se ha apoderado de la atención pública, la guerra en Irak y sus
secuelas siguen ocupando la escena internacional, atravesamos una grave crisis económica
internacional.

123
En cuanto a la ampliación de la UE a 10 nuevos miembros, ha sacado a Malta y Chipre del
grupo de los TPM (Terceros Países Mediterráneos). Al mismo tiempo, la adjudicación a
Turquía del estatuto de país «candidato» le asigna a un trato especial. De esta forma, nos
encontramos, tras la última incorporación de Rumania y Bulgaria, ante dos bloques más
desiguales que nunca: 27 países europeos más nueve socios mediterráneos, de los cuales ocho
son árabes, e Israel (que no necesita el partenariado por su nivel de desarrollo económico y
político, que ya se beneficia del libre comercio y participa en los programas de investigación
de la UE). Esta evolución es insostenible para la UE, pues el Proceso de Barcelona se ha
transformado en realidad en un proceso árabo-israelí. Esta nueva configuración plantea
un triple problema a la UE: vuelve a situar la cuestión palestina en el centro de los debates,
obliga a la UE a desempeñar el papel de «padrino del proceso de paz» y eclipsa los problemas
económicos, que constituyen la esencia del Proceso de Barcelona en beneficio de la
negociación política. Sin embargo, la UE no cuenta con la voluntad ni con los medios para
reemplazar al árbitro estadounidense. La política de vecindad la saca del aprieto: al ampliar
su política a 16 países (tres de ellos del Cáucaso y tres más de Europa oriental), la UE se
libra del cara a cara árabe-israelí. Vista de este modo, la PEV se asemeja a una escapatoria
de un dilema imposible. Además, uno se pregunta si la incorporación tardía al Partenariado
Euromediterráneo de Albania y Mauritania (2007) no responde al mismo objetivo.

Con el Proceso de Barcelona, los países mediterráneos eran «socios»; con la PEV, pasan a ser
«vecinos». El único vínculo entre un moldavo y un marroquí es el hecho de ser vecinos de la
UE: es, pues, comprensible que la UE quiera rodearse de un «círculo de amigos» (ring of
friends). Sin embargo, con eso no basta para crear un partenariado colectivo, basado en una
visión compartida. Mi propuesta es muy distinta.

2. Hacia un partenariado euroárabe

Propongo que la UE tome conciencia de esta evolución, se encamine en otra dirección y
contribuya a que surja una entidad política y económica árabe, apoyada en un sentimiento
de pertenencia. No hay una identidad mediterránea en sí, pero es obvio que existe una
identidad árabe. Las divisiones, arbitrarias, del espacio en Mediterráneo occidental, Oriente
Próximo, Gran Oriente Próximo diluyen la identidad colectiva árabe. Estas divisiones,
operativas en cuanto a políticas de intervención, no lo son siempre en términos históricos,
sociológicos y culturales.

124
Claro que la UE no está capacitada para forzar la integración económica y, con más razón,
política del mundo árabe. Esto sigue siendo responsabilidad de los dirigentes árabes. Sin
embargo, a través de una especie de efecto publicitario, por múltiples factores incitantes,
condicionantes positivos, mensajes claros y una visión fundada sobre un futuro solidario, la
UE podría contribuir a poner fin al statu quo actual e impulsar las transformaciones deseadas.

Hay otras razones que justifican una política árabe de la UE. Europa cuenta actualmente con
una población de 500 millones de habitantes. Enfrente tiene a 335 millones de árabes, que
pronto (en 2030) serán cerca de 500 millones. Juntos, la UE y los países árabes cuentan con
un potencial demográfico considerable (de 1.000 millones de personas), equivalente al de
India y algo inferior al de China (1.300 millones), y casi el doble que el de los países
miembros del Área de Libre Comercio de América del Norte (EE UU, Canadá y México).

El mundo árabe, integrado (a semejanza de la UE), con visiones comunes, apoyado en una
lengua única, dotado de instituciones comunes y de instrumentos que aseguren las políticas de
convergencia entre sus partes, puede dejar de ser que un patio trasero. Puede convertirse en
un socio fiable, democrático y próspero. Lo contrario supondría un desmembramiento en
entidades políticas rivales, persiguiendo estrategias individuales, sin garantía alguna de, en
unos contextos complejos, afrontar todos los retos: agravación del desempleo, empeoramiento
de la situación, inestabilidades múltiples y espiral de la demagogia de la violencia. Ello
afectaría a la propia Europa, con una inestabilidad crónica en su zona de proximidad, en
términos de desarrollo de redes mafiosas de inmigración clandestina, desbordamiento de
problemas internos del mundo árabe hacia las comunidades expatriadas y agitaciones sociales,
por no hablar del terrorismo transnacional.

Si antes la política de los Estados europeos apostaba por la división árabe, hoy en día, con los
cambios en el entorno geoestratégico, el interés actual de la UE conduce a esta institución a
apoyar la integración regional árabe. La atomización actual del mundo árabe y la
categorización de los Estados árabes entre moderados, amigos, socios, «rebeldes » (rogue) o
«fallidos» (failed) contribuyen, en Europa, a dudar de la existencia del mundo árabe y de la
pertinencia misma del concepto de «arabismo». En el pasado, la unidad del mundo árabe era
percibida, bajo la visión «nasseriana», como un desafío a las estrategias europeas o, a través
del prisma israelí, como una amenaza, o incluso, según el punto de vista de Samuel

125
Huntington, como «la alteridad irreconciliable». Este punto de vista impedía considerar el
pleno potencial de estabilidad y de prosperidad que supondría para Europa un vecindario
árabe seguro de sí mismo, confiado en su futuro, reconciliado con su pasado y que ofreciera
a su juventud una perspectiva distinta a la del desempleo crónico, el martirio o el exilio.

El mundo árabe existe pero, incluso antes de los repetidos fracasos de uniones abortadas, las
poblaciones árabes parecen hoy resignarse a la duda en cuanto a la traducción de la
existencia de la condición árabe en una exigencia de reunión.

Más allá de una historia compartida, una geografía que impone sus limitaciones y una lengua
común, el mundo árabe se enfrenta a desafíos comunes y sigue, a pesar de las estrategias de
los regímenes rentistas y cleptómanos, teniendo un sentido para los pueblos árabes. Así lo
demuestran a diario los movimientos populares de solidaridad con los pueblos iraquí y
palestino. Sin duda, este mundo ofrece también a diario el desagradable espectáculo de
divisiones y de fragmentación, pero estas divisiones no son peores que las que caracterizaban
al espacio europeo hace tan sólo 60 años. Además, están lejos de haber llevado a las masacres
que caracterizaron a la Europa de la Primera y Segunda Guerra mundial.

Las crisis petroleras ampliaron las diferencias en cuanto a ingresos "per cápita" y desplazaron
los centros de gravedad política de El Cairo a Riad, como lo demuestra el activismo
diplomático saudí (Plan Árabe de Paz de 2002, Cumbre Árabe de Riad de 2007, Acuerdo Inter
-palestino de La Meca en 2007, etcétera). No obstante, hoy, con la excepción de algún
minúsculo emirato, las diferencias económicas se reducen. Países petroleros como Arabia
Saudí —a pesar del espejismo pasajero de 2004 a 2008, gracias a la subida de los precios del
petróleo— sufren, como los demás, del cáncer del desempleo. Mientras que países dotados de
factores de liderazgo, como Egipto, Argelia, Siria o Marruecos, eclipsados durante años,
vuelven a cobrar relevancia y hacen oír sus voces.

No digo esto para promover un nacionalismo árabe sentimental y algo anticuado, sino para
alertar de que dentro de 20 años la Europa ampliada tendrá como vecinos más cercanos
a 500 millones de árabes. Además, este mundo debe adquirir una dimensión pertinente para
su acción exterior. Hoy en día los subgrupos (Europa-Consejo de Cooperación del Golfo y
Euromediterráneo) están bloqueados: el primero debido al blindaje del Golfo por EE UU y el
segundo a raíz del conflicto árabe-israelí. No obstante, una acción europea sobre el conflicto

126
árabe-israelí sería ineficaz, por defecto o por exceso, debido a los obstáculos israelíes y a la
indecisión de los Estados europeos, mientras que una apertura hacia el Golfo choca con la
oposición de EE UU. Tan sólo una política árabe, por parte de Europa, podría ser eficaz y
generar el apoyo de las opiniones públicas, tanto árabes como europeas. También tendría la
ventaja de beneficiar a las comunidades árabes de inmigrantes y facilitar su integración. Y es
que el mundo árabe, además de ser la periferia de Europa, está también en las ciudades
y la periferia de los municipios europeos.

Esta propuesta no está en contra del Proceso de Barcelona. De hecho, le es favorable, ya que
lo ayuda a salir de su ambigüedad «constructiva», de sus problemas conceptuales y
prácticamente del anonimato en que opera, salvo en algunos círculos. El Proceso de Barcelona
no es más que un instrumento. No es una visión de un futuro compartido, de una zona de
intercambio en la que se ejercitan las cuatro libertades (incluyendo la libre circulación de
personas). Es heterogéneo (ocho países árabes, Israel, y un país candidato, Turquía, a los que
se suman a partir de 2007 Albania y Mauritania). Su gestión es burocrática y desigual, y
genera frustraciones permanentes, por buenas o malas razones.

Una estrategia UE-Mundo Árabe debe fundarse sobre otra perspectiva:

1) Intentará estimular los intercambios inter-árabes, por encima de los intercambios

con la UE (que llegarán por su propio pie).

2) Apuntará hacia la estabilidad y la prosperidad del mundo árabe a través del

crecimiento interno y las reformas institucionales y sociales: el crecimiento del mundo
árabe debe ser considerado como algo positivo en sí, y no sólo como una forma de
estabilizar a la juventud y de reducir las presiones migratorias.

3) No excluirá en absoluto los condicionantes positivos y una acción diferenciada

hacia los distintos países que se comprometen rápidamente en las reformas.

4) No estará hipotecada por la presencia de Israel, pero tampoco tendrá como objetivo
poner a la UE en contra. No estamos en el contexto de los años setenta, en el
lanzamiento del diálogo euroárabe. Al contrario, una acción europea tendente a
favorecer la democratización y la integración del mundo árabe debería funcionar como

127
 un espolón para Israel, para vencer sus inclinaciones a imponerse por la fuerza y para
buscar una solución pacífica a un problema duradero que envenena el clima en el
Mediterráneo y es una de las raíces profundas del resentimiento que sienten los árabes
hacia Occidente.

5) Tampoco intentará molestar a EE UU o anteponer la alianza euroárabe en contra de

este país. De hecho es posible, e incluso deseable, que este partenariado sea apoyado
por EE UU y que esto implique el abandono de proyectos sin futuro, de
democratización «por la fuerza», de terapias de choque, de la quimera del «Gran
Oriente Próximo» y el reconocimiento de la necesidad de un gran plan regional,
fundado en el concepto de «region-building», el único capaz de invertir las actuales
dinámicas perversas y de apaciguar las relaciones entre el mundo árabe y Occidente
(tanto europeo como estadounidense).

Conclusión

A raíz de las últimas ampliaciones, la UE se ha visto obligada a plantearse su relación con sus
vecinos más inmediatos, publicando las comunicaciones sobre «la Europa ampliada» y la
«PEV». El mensaje es claro: Europa no se ampliará hacia el Sur. Sin embargo, ofrece a esos
países la posibilidad de acceder a «todo menos las instituciones». A condición de ajustarse a
las reglas del juego que constituyen las normas europeas.

Esta oferta europea nada tiene de seductor, pues, si todos los vecinos integraran las normas
europeas, ¿por qué iba a negárseles la adhesión? Por eso propongo a la UE que integre el sur
árabe como dimensión estructural de su política exterior, pues Europa no puede ser un actor
importante a escala mundial mientras siga siendo un actor subalterno en su primera zona de
proximidad: el mundo árabe. Eso significa que la UE debe tratar sin descanso de volver a tejer
los hilos del diálogo con el mundo árabe y poner en marcha ese círculo virtuoso de la
confianza y de la prosperidad que anularía el discurso radical sobre el «choque de
civilizaciones».

128
En este partenariado, cada cual aportaría su contribución: el golfo Pérsico, sus recursos
energéticos y financieros; Egipto y el Magreb, unos recursos humanos considerables pero
con una formación insuficiente; los países de Oriente Próximo, un savoir faire comercial,
pero también unas redes de expatriados curtidos y eficaces, además de un espacio
simbólico que puede reactivar el turismo cultural y religioso, y la UE capacidades
científicas, técnicas y un savoir faire industrial, así como unas capacidades excepcionales
de innovación y creación de marcos regulatorios institucionales. Pocas veces se encuentra
semejante combinación de factores reunida en un espacio equivalente, lo que dota al
Partenariado Euromediterráneo de un valor añadido sin igual.

Esta interfaz entre la UE y el mundo árabe en torno al eje mediterráneo supone una voluntad
política que rompe con las actitudes timoratas del pasado y las estrategias de desarrollo en
solitario. Es la única capaz de sacar al mundo árabe del marasmo económico y de infundir a
Europa la confianza necesaria para afrontar los desafíos planteados por los nuevos actores
económicos de Rusia, Asia o América. Juntos, árabes y europeos, podrán hacer notar su peso
en el mundo globalizado del siglo XXI. Separados o divididos, ambos bloques corren el riesgo
de verse sometidos e incluso aplastados «entre el yunque asiático y el martillo
estadounidense».52

Debo reconocer que mi propuesta de un partenariado euroárabe suscitaba poco interés entre
las instancias comunitarias europeas, para quienes las únicas políticas oficiales son el
Partenariado Euromediterráneo y la PEV, y, desde 2008, la Unión por el Mediterráneo.
Sin embargo, el informe adoptado por el Parlamento Europeo, el 10 de mayo de 2007, apoya
mis argumentos. Con el título «Reformas en el mundo árabe: ¿qué estrategia debe seguir
la Unión Europea?», el informe actualiza la Estrategia Europea para el Mundo Árabe
presentada en 2003 por el Alto Representante de la PESC, Javier Solana, y la enriquece con
nuevas consideraciones muy pertinentes.

Así, el informe constata que el concepto de “lo árabe”, entendido como cimiento de la
identidad aparece como una característica común, reivindicada como tal, en los pueblos y
Estados de una extensa zona geográfica que se extiende del Magreb al golfo Pérsico pasando
por el Mashreq y Oriente Próximo, apela a «redinamizar la estrategia global de la UE con

52
KEPEL, Gilles, Terreur et martyre: relever le défi de la civilisation, París, Flammarion, 2008, p. 297.

129
respecto al mundo árabe (…) reforzando el apoyo a los actores no estatales en la región»,
considera que en Europa «una mayor comprensión de la pluralidad social (…) y la diversidad
cultural del mundo árabe resulta necesaria para salvar la distancia existente entre ambas
orillas del Mediterráneo, mejorar las políticas de integración en los Estados miembros de la
UE y superar prejuicios y estereotipos», reconoce que «el movimiento de la arabidad, tal y
como fue concebido por sus fundadores, es un proyecto que ha inscrito la secularización de
las sociedades entre sus objetivos» y que, en cambio, «la vía contemporánea del Islam político
no parece estar dando siempre las respuestas adecuadas a los problemas de la reforma
política».

Los autores del informe presentado al Parlamento Europeo afirman, y esto es algo que no me
canso de repetir desde hace años, que “la identidad árabe no es incompatible con la noción de
modernidad ni el compromiso de reformas serias” y «la impotencia, que es el fundamento
mismo del sentimiento de “desdicha árabe”, puede superarse en el marco de un partenariado
renovado, basado en la comprensión y la confianza mutuas, el respeto de las prácticas sociales
y culturales, y la credibilidad del otro»…

Tras las consideraciones introductorias, el informe aporta propuestas concretas:

- Dotar de un nuevo impulso al partenariado de la UE y sus Estados miembros con el mundo

árabe «en su globalidad».

- Facilitar la integración política y económica de los países árabes.

- Evitar toda actuación o política que pueda desembocar en una «polarización» en el seno del
mundo árabe.

- Profundizar la relación euroárabe, pero a la vez conciliar la responsabilidad histórica de

Europa para con el Estado de Israel, con la búsqueda de una solución global del conflicto
árabe-israelí, en particular mediante la creación de un Estado palestino democrático.

- Reactivar el diálogo intercultural mediante la afirmación de un «denominador común

humanista y universal que trascienda los dogmas y los comunitarismos».

130
- Acompañar la evolución de la región respetando la voluntad de los pueblos y teniendo en
cuenta las diferencias culturales, históricas y políticas.

- Aportar un apoyo adecuado «al conjunto de los actores del movimiento reformista en el
mundo árabe, que asocia tanto a los actores estatales como a los de la sociedad civil»; apoyar
«la creación de instituciones árabes comunes» y «desarrollar un mecanismo formal regular de
concertación y seguimiento, con la Liga de Estados Árabes».

- Alentar a «los Estados miembros a que establezcan en su propio territorio nacional centros
de estudio dedicados al intercambio y a los estudios comparativos entre países árabes y países
europeos».

El Informe formula otras propuestas, destinadas a combatir la corrupción y el terrorismo,

apoyar el papel de las mujeres en la sociedad árabe e incluso alentar la investigación
universitaria en los países árabes y la política de la edición.

Todo ello se enmarca en la línea de los deseos que expresaba y sigo expresando con todas mis
fuerzas. Se podrían subrayar, aquí y allá, varias incoherencias. Sin embargo, lo que importa es
destacar que por fin Europa se da cuenta que no dialoga lo suficiente con sus socios árabes,
como entidad cultural global. Es lo que constata Michel Rocard, que presentó el informe al
Parlamento Europeo, al afirmar que «la identidad árabe adquiere importancia. Surge una
opinión pública árabe, que además es relevada por los medios de comunicación árabes
regionales. La Liga de Estados Árabes adoptó una Carta Árabe de Derechos Humanos que
confirmó en Túnez en 2004. Asimismo, artistas, intelectuales y científicos se dirigen cada vez
más a las poblaciones árabes, sin limitarse únicamente a su país. Por eso propongo a la UE
que entable relaciones con identidades árabes colectivas que nos permitirán dar más
importancia al diálogo intercultural».53

Estas palabras indican el camino a seguir y brindan claves para comprender la situación. Sin
embargo, como dice el proverbio chino, «los maestros abren la puerta, pero eres tú quien debe
atravesarla». La puerta del partenariado está abierta: corresponde a los europeos y a los árabes
atravesarla. Cuanto antes mejor.

53
Citado por L’Echo, 11 de mayo de 2007.

131
 Capítulo VIII

La política europea de vecindad

Introducción

La caída del muro de Berlín en 1989 y el desmantelamiento de los regímenes

comunistas en Europa del Este confrontan los países de la UE a desafíos inéditos: el
telón de acero que tapaba el horizonte de la UE y limitaba su frontera al este ya no
existe.

En un primer momento, atónita ante el rápido giro de los acontecimientos, pero, a todas
luces, satisfecha del fin de la división del continente europeo, la UE se veía obligada a
reaccionar. Y lo ha hecho de dos maneras: proponiendo una perspectiva de adhesión a
sus «nuevos» vecinos del Este, un pacto de estabilidad a los vecinos balcánicos y un
partenariado a los mediterráneos. En suma, las tres aproximaciones clásicas de la UE:
integración, estabilización y asociación.

Naturalmente, la perspectiva de adhesión es la mejor oferta que la UE puede hacer a sus

vecinos: es el instrumento más eficaz de su política exterior. La adhesión es una palanca
potente de cambio porque está acompañada de una condicionalidad estricta. En efecto,
un país en vía de adhesión tiene que ajustarse a los draconianos criterios de Copenhague
y aceptar el acervo comunitario (30.000 páginas de textos legislativos).

Nada de esto hay en el Pacto de Estabilidad (1993) propuesto a los países balcánicos o,
sobre todo, en el Partenariado Euromediterráneo. No hay en este ámbito perspectiva de
adhesión y, en consecuencia, el instrumento de condicionalidad es menos estricto
porque la perspectiva ofrecida va más allá de la mera estabilización o el libre comercio.
Digo «sobre todo» en lo que se refiere el Proceso de Barcelona porque queda claro que,
a medio plazo, los países europeos de los Balcanes integrarán la UE. La historia así lo
requiere, la geografía lo impone y los intereses lo exigen.

132
La nueva política de vecindad de la UE excluye, de entrada, la perspectiva de adhesión,
algo que queda claramente de manifiesto en los documentos oficiales de las
instituciones europeas.

Este capítulo pretende concentrarse en esta nueva política de la UE. En una primera
parte, haré una síntesis de los documentos oficiales de las instituciones europeas sobre
la cuestión para seguir, paso a paso, la génesis de la idea de vecindad de 2002 a 2007.
En una segunda parte, procederé a un análisis crítico de lo que se supone es la «nueva
política» de la UE. La cuestión a la que estas páginas intentarán responder será, pues, la
siguiente: ¿se trata de una nueva política o de un nuevo discurso?

1. Política de vecindad (PEV): análisis de los textos.

Al acercarse el 1 de mayo de 2004, fecha de la ampliación a 10 países de Europa central
y oriental (PECO) y a las dos islas mediterráneas, Chipre y Malta, la búsqueda de una
política coherente de vecindad se hizo más apremiante. El Tratado Constitucional de la
UE define el objetivo de entablar unas relaciones privilegiadas con los países vecinos
«con el fin de establecer un espacio de prosperidad…basado en los valores de la Unión
y caracterizado por unas relaciones estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación».
De esta forma, el concepto «vecindad» aparece en la jerga jurídica de la UE. Se
menciona de nuevo en la Estrategia Europea de Seguridad de 2003, que preconiza la
promoción en la vecindad inmediata de la UE de un «conjunto de países bien
gobernados», ya que «los vecinos inmersos en conflictos violentos, los Estados débiles
en los que prolifera la delincuencia organizada, las sociedades disfuncionales o las
explosiones demográficas en nuestras fronteras plantean problemas a Europa».53

Un esbozo de la nueva política de vecindad fue presentado por el entonces presidente de

la Comisión Europea, Romano Prodi, en la Universidad Católica de Lovaina, en
noviembre de 2002. Calificando a los vecinos de la UE de círculo de amigos, Prodi
sintetizó la PEV en una fórmula: «Todo menos las instituciones», abriendo así muchas

53
«Una Europa segura en un mundo mejor» - Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003, p.
8.

133
ventanas de oportunidades en términos de incremento de intercambios, pero cerrando la
puerta a cualquier perspectiva de adhesión.

1.1 Primera comunicación de la Comisión sobre la política de v

vecindad (11 de marzo de 2003)
Unos meses después de la conferencia de Prodi, la Comisión publica su primera
comunicación, titulada «Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un
nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa».54
La comunicación constata que, a partir del 1 de mayo de 2004, la UE entrará en una fase
histórica porque contará con 450 millones de habitantes y dispondrá de un PIB global
de 10 billones de euros. Esta Europa ampliada tendrá en su entorno inmediato cerca de
385 millones de habitantes, repartidos entre Rusia, los CEI (Comunidad de Estados
independientes) occidentales y los países del sur del Mediterráneo.

Para la UE, estos vecinos, «socios esenciales», hacen frente a unos desafíos políticos,
económicos y sociales que podrían constituir fuentes de inestabilidad a las puertas de la
Unión. Ahora bien, como su capacidad para integrar nuevos miembros es limitada, la
UE está obligada a definir una política coherente respecto a sus vecinos con el fin de:
evitar nuevas líneas divisorias en Europa; promover la estabilidad y la prosperidad en el
interior de sus nuevas fronteras y más allá de ellas.

La comunicación del 11 de marzo de 2003 se refiere particularmente a cuatro grupos de

países: Rusia; Ucrania, Moldavia y Bielorrusia; los países del Sur del Mediterráneo;
los países de los Balcanes occidentales, cuya perspectiva europea está explícitamente
reafirmada.

Debido a su ubicación, el Cáucaso del Sur se considera «por el momento» fuera del
campo de aplicación geográfico de la iniciativa europea.

La UE ofrece a todos estos países «la perspectiva de participación en el mercado interior

y de una integración y liberalización mayores para fomentar la libre circulación de
personas, mercancías, servicios y capitales (las cuatro libertades)». El objetivo es «crear

54
COM/2003/0104 final

134
una zona de estabilidad y de prosperidad», y su política de proximidad debe estar
acompañada de iniciativas «dirigidas a las causas de la inestabilidad política, la
vulnerabilidad económica, las deficiencias institucionales, los conflictos y la pobreza y
la marginación social».

Desde la perspectiva de la UE, la política de vecindad es una visión audaz y una oferta
nueva, porque apuntaría a:

- «Extender los beneficios de la ampliación para que contribuyan a la estabilidad

política y económica de los países vecinos y ayuden a reducir las diferencias de
prosperidad».

- Trabajar con los socios para «crear una zona de prosperidad y valores compartidos que
se base en una mayor integración económica, unas relaciones políticas y culturales
más intensas, una mayor cooperación transfronteriza y una prevención conjunta de
conflictos».

- Condicionar la oferta de ventajas y de relaciones preferenciales a los progresos

realizados por los países socios en los ámbitos de reforma política y económica, e
inscribirla en un marco diferenciado.

De esta forma, la oferta de la UE conlleva deberes. Para beneficiarse de la extensión del

mercado interior, los vecinos tienen que adoptar las reglas y normas vigentes en la UE,
optar por un comercio más abierto, «parte esencial de la integración de los mercados»,
instaurar «un sistema eficaz y sencillo de gestión del pequeño tráfico fronterizo»,
intensificar la cooperación «en la prevención y en la lucha común contra las amenazas a
la seguridad», luchar eficazmente contra la delincuencia organizada y contribuir al
«saneamiento nuclear», etcétera.

Por su parte, la UE se impone, si no deberes, al menos ciertas tareas que cumplir:

a) «Participar más activamente en la búsqueda de una solución de las controversias

sobre Palestina, Sáhara occidental y Transdniéster».

135
b) Intensificar la «cooperación cultural y la comprensión mutua» y contribuir al
desarrollo «de una sociedad civil floreciente».

c) Extender a los vecinos los programas comunitarios en los ámbitos de la

investigación, la educación y la cultura.

d) Favorecer la interconexión de las infraestructuras y la armonización de las

reglamentaciones en materia de transportes, energía y telecomunicaciones.

e) Ayudar a la integración de los vecinos en el sistema comercial mundial (por ejemplo,

adhesión a la OMC).

f) Facilitar la gestión de los flujos migratorios.

g) Considerar la creación de un nuevo instrumento de vecindad que se apoyaría sobre

las experiencias positivas CARD(S), PHARE, TACIS, INTERREG y MEDA.

El objetivo a largo plazo de la nueva política de vecindad, como se desprende de la

lectura de la comunicación de 2003, es construir entre la UE y sus vecinos un espacio
similar al «Espacio Económico Europeo» (EEE), sin eclipsar los marcos ya existentes
(acuerdos de estabilización y de Partenariado Euromediterráneo). Ahora bien, todo ello
se ve condicionado por la capacidad, incluso la voluntad, de los vecinos de adoptar la
legislación comunitaria.

No obstante, debido a la diversidad de las situaciones de los vecinos, es muy poco

realista exigir a todos progresar al mismo ritmo. Así, la UE reconoce que la
diferenciación entre los países tendría que quedar como base de una nueva política de
vecindad. Lo que significa, por un efecto rebote, que «el compromiso de la UE deberá
ser gradual y supeditarse al logro de los objetivos de reforma fijados previamente».

Para verificar la conformidad de los vecinos a la legislación comunitaria y a sus normas,

la comunicación de 2003 fija criterios de referencia políticos y económicos. Más allá de
los aspectos reglamentarios y administrativos directamente vinculados a la integración
del mercado, se comprobará si los países vecinos ratifican y cumplen sus compromisos

136
internacionales (por ejemplo, la Declaración de los Derechos Humanos, las normas de la
OSCE y del Consejo de Europa, organismos especializados de las Naciones Unidas).

Para tener en cuenta la especificidad de cada vecino, la comunicación de 2003 menciona

un programa de acción adoptado por el Consejo, a propuesta de la Comisión y, «si es
posible», tras las consultas con los países socios implicados. Este programa expondría
los criterios de referencia y los objetivos comunes, además de fijar un calendario de
ejecución.

Éstos son, brevemente esbozados, los objetivos y principios de la nueva política de

vecindad tal como figuran en la primera comunicación de marzo de 2003.

La preocupación principal de la UE es asegurar la paz, la estabilidad y la prosperidad en

su frontera terrestre oriental. Ésta se extiende unos 5.000 kilómetros desde el mar de
Barents al Norte, hasta el mar Negro al Sur. Hace referencia a ocho países miembros y
cuatro vecinos (Rusia, Ucrania, Moldavia y Bielorrusia), y en su frontera casi
exclusivamente marítima con los países del sur y del este mediterráneo, y que atraviesa
todo el Mediterráneo a lo largo de unos 5.500 kilómetros. Esta frontera afecta a siete
países miembros (incluidos Malta y Chipre) y 10 mediterráneos: Marruecos, Argelia,
Túnez, Libia, Egipto, Jordania, territorios palestinos, Líbano, Siria e Israel.

En mayo de 2003, durante la cumbre de San Petersburgo, Rusia rechazó la oferta de la

UE, prefiriendo un «partenariado estratégico» que abarcara el Espacio Económico
Común, un espacio de libertad, de seguridad y justicia; un espacio de cooperación en
política exterior y, finalmente, un espacio de investigación y de educación.55

Por lo que respecta a Turquía, conviene señalar que no está afectado por la PEV, dado
su estatuto particular de candidato a la preadhesión. En suma, la PEV, tal como se
definía en 2003, se refiere a 13 países: tres países (NEI) de Europa oriental y 10
mediterráneos.

55
Para un análisis detallado sobre los cuatro espacios, vid. DELACOURT, L., «La politique de voisinage et les relations
russo-européennes: partenariat stratégique ou lutte d'influence», Etudes Européennes.fr, 30 de marzo de 2006.

137
A este respecto, la presencia de Israel se revela problemática, pues dispone de un PIB
per cápita equivalente a la media comunitaria, participa en los programas europeos de
investigación y dispone ya de una zona de libre comercio con la UE. Sin embargo, la
UE lo incluye en su política de vecindad.

1.2. La comunicación de la Comisión de julio de 2003: «Sentar las bases de

un nuevo instrumento de vecindad»56
La comunicación del 11 de marzo de 2003 fue bien recibida por el Consejo de Asuntos
Generales y Relaciones Exteriores, de junio de 2003, que consideró que «constituía una
buena base para organizar y enmarcar las relaciones de la UE con sus nuevos y antiguos
vecinos». El consejo invitaba a la Comisión a presentar una comunicación sobre el
concepto de un nuevo instrumento de vecindad. Apenas unos días después, el 1 de julio
de 2003, la Comisión publicó su segunda comunicación, denominada «Sentar las bases
de un nuevo instrumento de vecindad».

En dicha comunicación se constata que la cooperación a lo largo de las fronteras

existentes y futuras de la UE se apoya sobre un conjunto de instrumentos regidos por
diferentes reglamentos y por varios procedimientos en materia de identificación,
selección y puesta en marcha de proyectos:

• La iniciativa comunitaria INTERREG,57 instrumento financiero creado en el

marco de los Fondos Estructurales de la UE que apoya la cooperación
transfronteriza entre los Estados miembros y los Estados vecinos.

• El instrumento PHARE de preadhesión.

• El programa TACIS, que apoya la cooperación transfronteriza en las regiones

fronterizas occidentales de Rusia, Ucrania, Moldavia y Bielorrusia.58

56
COM 313 final, 1.07.2003.
57
Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo del 26 de junio de 1999.
58
Reglamento (CE) EURATOM/n° 99/200 del Consejo del 29 de diciembre de 1999.

138
 • El instrumento CARDS, que apoya todo un abanico de actividades en los
Balcanes occidentales.

• El programa MEDA, instrumento financiero del Proceso de Barcelona.59

Esta multiplicación de los instrumentos financieros ha conllevado inevitables

debilidades en la ejecución y el seguimiento de los proyectos, suscitando frecuentes
críticas por parte del Tribunal de Cuentas, del Parlamento Europeo y del Consejo.

Para remediar estas debilidades, la Comisión propuso para el período 2004-06 los
«programas de vecindad» y, a partir de 2006, un nuevo instrumento de vecindad. Este
instrumento se basará «en un planteamiento más global a través de medidas de
cooperación transfronteriza y regional en las zonas limítrofes con la frontera exterior».
Además, estaría vinculado a diferentes programas y tendría en cuenta «las distintas
prioridades regionales ya establecidas».

De esta manera, al Este, la dimensión transfronteriza tendría una importancia

primordial. En los Balcanes occidentales, se trataría de ayudar a estos países a alcanzar
una futura adhesión. En los Estados mediterráneos, donde las fronteras terrestres con la
UE casi no existen (si se excluyen los enclaves de Ceuta y Melilla), se trataría más bien
de intensificar la cooperación y la integración regionales.

Sin embargo, independientemente del ámbito geográfico del instrumento de vecindad, la

idea que sustenta la reflexión de la Comisión es la de simplificar los procedimientos,
asegurar la apropiación plena y entera por todas las partes afectadas, permitir que los
fondos puedan ser utilizados a ambos lados de la frontera exterior, apoyándose, a ser
posible, sobre una línea presupuestaria única. Para el período 2007-13, el instrumento
de vecindad cuenta con 14.900 millones de euros, casi el doble de lo atribuido para el
período 2000-05 (8.500 millones de euros, para los programas TACIS y MEDA).

Además de la comunicación sobre el nuevo instrumento de vecindad, la Comisión ha

creado una «Task Force» llamada «Europa ampliada», y un grupo interservicios. En

59
Reglamento (CE) n° 2698/2000 del Consejo del 27 de noviembre de 2000.

139
octubre de 2003, el Consejo invitó a la Comisión a presentarle propuestas detalladas
sobre los planes de acción, así como un informe periódico sobre el progreso del
conjunto de la PEV. Para responder a las peticiones del Consejo, la Comisión elaboró
una tercera comunicación sobre la política de vecindad (2004).

1.3. Comunicación de la Comisión: «política europea de vecindad:

Documento de estrategia»60
La comunicación de 2004 recuerda los grandes objetivos de la PEV: beneficiar a los
nuevos vecinos de la ampliación de 2004 y evitar las nuevas divisiones entre la UE
ampliada y sus vecinos.

El método propuesto, como consta en la Comunicación, «consiste en definir, con los

países socios, un conjunto de prioridades cuyo cumplimiento supondrá un acercamiento
a la UE. Estas prioridades se plasmarán en planes de acción acordados en común, en
una serie de ámbitos clave de actuación específica…». La UE propone una relación
privilegiada con sus vecinos «que se fundará en el compromiso mutuo con los valores
comunes».

Los planes de acción se basan en un conjunto compartido de principios, pero se

diferenciarán según el nivel del desarrollo, las necesidades y las capacidades de cada
uno de los países. Además, constituirán un referente para la programación de la
asistencia en favor de los países afectados. La verificación del cumplimiento de estos
planes de acción estará asegurada por los consejos de asociación respectivos y
condicionará los pagos de la asistencia europea de vecindad.

Además de los planes de acción, otra novedad es la relativa a las recomendaciones sobre
la inclusión de los países del Cáucaso (Armenia, Georgia, Azerbaiyán) en la PEV. La
ampliación de la política de vecindad hacia los países del Cáucaso tuvo lugar a petición
del Parlamento Europeo y, sin duda, no es ajena a la cuestión de las previsiones
energéticas.

60
COM/2004/0373 final

140
Ahora bien, ¿cuál es el valor añadido de la PEV respecto a las políticas tradicionales de
la UE con los países del Este y del Mediterráneo? La comunicación de 2004 intenta
aportar una respuesta con los elementos siguientes:

- La PEV ofrece la posibilidad de «enfocar la política de la UE respecto de sus

vecinos de un modo más eficaz y específico».

- Permite pasar de la mera cooperación a «un grado importante de integración,

incluso la posibilidad de que los países socios puedan participar en el mercado interior
de la UE».

- Refuerza la cooperación política entre la UE y sus vecinos.

- Facilita, con los planes de acción, la definición de las prioridades.

- Se dota de un nuevo instrumento financiero destinado a abarcar los ámbitos de

cooperación específicos fuera de los cubiertos ya por los instrumentos existentes.
- La PEV ofrece la posibilidad de abrir progresivamente ciertos programas
comunitarios a los vecinos.

- La PEV proporciona un apoyo, por medio de una asistencia técnica y acciones de

hermanamiento, a los socios que desean conformarse a las normas de la UE.

Naturalmente, para beneficiarse plenamente del valor añadido de la PEV, los países
vecinos tienen que hacer progresos significativos para alcanzar los objetivos
establecidos. Ello significa que el éxito de la PEV y, por tanto, sus posibles
consecuencias están vinculados al grado de compromiso de cada uno de los vecinos con
las reformas.

1.4. El Parlamento Europeo y la política de vecindad

El Parlamento Europeo ha reaccionado a las diferentes comunicaciones de la Comisión
con una primera resolución, del 30 de noviembre de 2003, con el proyecto de informe

141
de Ermin Larshet (14 de abril de 2005) y el informe de Charles Tannock sobre la PEV
del 7 de diciembre de 2005.

En su resolución, adoptada el 19 de enero de 2006 en su sesión de Estrasburgo, el

Parlamento Europeo compromete a la UE «a respaldar las aspiraciones de los pueblos
de los países vecinos para avanzar hacia la plena libertad política, en democracia y
justicia, así como hacia el desarrollo económico y social, recurriendo para ello a todos
los medios diplomáticos, económicos y políticos disponibles». Subraya que la política
de vecindad debe ser «ambiciosa, sólida y flexible», además de estar «adaptada a las
necesidades de los diferentes países».

El Parlamento ruega a la Comisión —esto es nuevo— que « proponga y desarrolle

políticas específicas a fin de ampliar, en la medida de lo posible, la PEV a los países
insulares atlánticos vecinos de las regiones ultraperiféricas de la UE adyacentes al
continente europeo, donde puedan resultar pertinentes las cuestiones especiales de
proximidad geográfica, afinidad cultural e histórica y seguridad mutua».

Como era de esperar, la resolución invita a la Comisión a ampliar el programa de visitas

del Parlamento para permitir a los ciudadanos de los países vecinos «familiarizarse con
la cultura democrática de aquél» y considera útil establecer «un fondo europeo especial»
para favorecer «la democracia parlamentaria en los países vecinos».

Otro elemento destacado de la resolución es la propuesta del Parlamento Europeo de

«crear un marco multilateral con todos los países interesados para evaluar
conjuntamente los aspectos transversales» de los informes de seguimiento y «debatir el
futuro general de la PEV». La resolución insta a la Comisión «a que no confiera un
carácter excesivamente burocrático al conjunto del proceso político», y a asociarse
plenamente con el Parlamento «en la elaboración de los calendarios y del contenido de
los futuros planes de acción».

La resolución analiza la situación específica de los subgrupos implicados en la política

de vecindad. En lo que concierne el Magreb, el Parlamento Europeo insiste en la
adopción de un plan de acción con Argelia para «dar un nuevo impulso a la Unión del
Magreb Árabe», pero añade inmediatamente que el conflicto del Sáhara occidental

142
constituye un factor de bloqueo de la integración regional. El Parlamento Europeo
aprovecha para congratularse de que Libia «se haya aproximado al Proceso de
Barcelona». En lo referente a Oriente Próximo, el Parlamento valora positivamente la
elección «de forma ejemplar» del presidente de la Autoridad Palestina en enero de 2005.

Por otra parte, reitera su fe en una solución que garantice a Israel fronteras «reconocidas
y seguras» y un Estado palestino «democrático y viable». Sin embargo, omite criticar la
política de colonización israelí continua en Cisjordania, en Jerusalén-Este y en los Altos
del Golán sirio, así como la construcción del muro ilegal, condenado por el Tribunal de
Justicia de La Haya.

En cambio, la resolución no puede ser más directa cuando pide a Siria que «colabore sin
más dilaciones activa y plenamente en la lucha internacional contra el terrorismo y en la
investigación internacional del asesinato del primer ministro del Líbano, Rafik Hariri».
El mismo tono enérgico se emplea con Egipto, al que insta a no socavar «las
posibilidades abiertas recientemente, en concreto, en relación, con la organización de
elecciones presidenciales en las que concurren distintos candidatos y continúe
impulsando reformas democráticas».

Por lo que se refiere a Europa del Este, el Parlamento Europeo valora positivamente el
movimiento democrático en Ucrania, reconoce «las aspiraciones europeas de Moldavia»
y hace un llamamiento para que «se establezca una perspectiva europea a largo plazo»,
instando a las partes interesadas «a que lleguen a un acuerdo político que resuelva la
controversia de Trandsniéster».

En cuanto a Bielorrusia, el Parlamento se declara preocupado por «el régimen

dictatorial» e invita a la Comisión y al Consejo a apoyar las actividades de la sociedad
civil.

Además, la resolución se felicita por el hecho de que el Consejo Europeo haya incluido
los países del Cáucaso en la PEV «gracias a la insistencia del Parlamento Europeo». Sin
embargo, deplora que siga el conflicto en el Alto Karabaj que dificulta la cooperación
regional e invita a Turquía «a que abra sus fronteras con Armenia».

143
La resolución acoge con satisfacción el plan de paz para Osetia del Sur, basado en una
aproximación en tres fases, que fue presentado por Georgia en el marco de la OSCE a
finales de octubre de 2005. Por último, se propone un pacto de estabilidad de la UE para
el Cáucaso del Sur, basándose en el modelo de pacto de estabilidad de la UE para
Europa Sudoriental, asociando la UE, Rusia, EE UU y las Naciones Unidas.

1.5. Dictamen del Comité Económico y Social (CES) sobre la PEV

El CES se ha pronunciado sobre la política de vecindad desde 2004 al adoptar un primer
dictamen titulado «Una Europa más amplia-relaciones con los países vecinos: un
nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de
Europa»61 y un segundo dictamen (2005) sobre «el papel de los órganos consultivos y
de las organizaciones socioprofesionales en la aplicación de los acuerdos de
asociación y en el marco de la política europea de vecindad».62

El dictamen del CES del 5 de julio de 2006 es, sin duda alguna, el más elaborado y más
preciso. Insiste en particular en el principio de coherencia de las políticas, de las
acciones y de los criterios presupuestarios y en el de los valores comunes, fundamento
de las relaciones no sólo entre la UE y los países socios, sino también entre las
administraciones nacionales y los representantes de la sociedad civil.
Asimismo, insiste en la necesidad de promover «sinergias entre las diferentes zonas y
dentro de una misma zona». Del mismo modo, el dictamen reconoce que «el mecanismo
de aplicación de la PEV conlleva un cierto grado de competencia entre los diferentes
países socios», o entre zonas. Por consiguiente, conviene estar atento, añaden los
redactores, y actuar con mucha cautela «para no dar lugar a frustraciones y actitudes de
renuncia en las zonas o en los países socios».

Asimismo, el dictamen aborda una cuestión oportuna, como es el acceso a los fondos de
la UE por parte de los actores de las sociedades civiles. Recomienda no multiplicar
exageradamente «los procedimientos de acceso a los fondos» y evitar «la lógica
burocrática» que acaba desmotivando la búsqueda de asistencia, para llegar finalmente a
«un profesionalismo de la cooperación», encarnado por las asociaciones de consultores.

61
Ponente: Karin Allewelt (Diario oficial de la Unión Europea, nº 80, 30 de marzo de 2004).
62
Ponente: Giacomina Cassina (2005).

144
Finalmente, el CES formula propuestas concretas, la principal afecta a la participación
de las organizaciones representativas de los países socios y de las organizaciones
socioprofesionales. A tal efecto, el CES invita a los países socios a:

- Garantizar a estas organizaciones « una información clara y constante sobre la

evolución de la aplicación de los PAN (planes de acción nacionales).

- Consultar a las organizaciones socioprofesionales sobre las decisiones en

preparación y asegurarse de que la participación de la sociedad civil sea igualmente
organizada «a nivel territorial, con el fin de que la PEV pueda constituir un instrumento
de desarrollo y de reequilibrio del sistema económico y social en todo el territorio
nacional».

1.6. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña la.

………comunicación relativa al reforzamiento de la PEV (4 de diciembre de
2006)63
En octubre de 2006, mientras los servicios de la Comisión «trabajaban» en la
preparación de este documento, se publicó un sondeo «sobre la Unión Europea y sus
vecinos».

Los resultados son particularmente esclarecedores:64

1. La mayoría de los ciudadanos de la UE consideran a Ucrania (58 %), Rusia (57

%) y Bielorrusia (50 %) países vecinos. En cambio, solamente el 44 % de los
españoles considera a Marruecos país vecino.

2. La mayoría de los ciudadanos de la UE (51 %) se interesa por los países vecinos,

mientras que el 36 % de los encuestados no ha coincidido nunca con un
habitante de los países enumerados en el cuestionario.

63
COM(2006) 726 final.
64
Eurobarómetro especial, trabajo de campo (mayo-junio de 2006), publicación (octubre de 2006).

145
 3. Casi la mitad de los ciudadanos (48 %) se reconoce poco interesada por lo que
pasa en los países vecinos.

4. Sólo el 18 % de las personas interrogadas declara haber oído hablar de la PEV.

Los mejor informados, son, curiosamente, los malteses (39 %).

5. Sin embargo, el 70 % se declara a favor de que la UE proponga a otros países

vecinos otro tipo de relaciones, sin llegar a la adhesión. Aquí, son los chipriotas
los más fervientes partidarios (77 %) de una relación específica de la UE con los
países vecinos. Al contrario, y sorprendentemente, más de un cuarto de los
alemanes (27 %) y de los turcos (27 %) rechaza la idea de «relaciones
especiales».

6. Cuando se consulta a los europeos sobre la cooperación de la UE con sus

vecinos en ámbitos específicos, cuatro áreas destacan claramente: desarrollo
económico (88 %), energía (87 %), medio ambiente (87 %) y democracia (87
%). En segunda posición se sitúan la educación y la formación (83 %), la
investigación y la innovación (78 %) y, por último, la inmigración (77 %).

7. En el terreno político, una gran mayoría de europeos espera que la ayuda

comunitaria a sus vecinos favorezca la paz y la democracia, más allá de sus
fronteras, reduzca la presión de la inmigración clandestina y aumente los nuevos
mercados.

8. Finalmente, aunque casi el 81 % de las personas interrogadas se declara

preocupadas, por los gastos elevados que supone la PEV, casi un 61% reconoce,
al mismo tiempo, que la PEV tendrá repercusiones positivas en la UE que
podrían superar el coste de «la inversión».

En resumen, aunque menos de una quinta parte de las personas interrogadas

parece conocer la PEV, la mayoría desea una cooperación con los vecinos de
Europa para promover la paz, la prosperidad y la democracia.

146
Cuando se publicaron estos resultados, la Comisión hacía balance de la situación
general e intentaba proponer pistas de reflexión para «consolidar la PEV». Éste fue el
objeto del documento de trabajo del 4 de diciembre de 2006.

Después de haber reiterado la originalidad de la PEV, que no se limita únicamente a la

cooperación técnica, sino que instituye una «verdadera cooperación», la Comisión
admite que esta política tiene debilidades y desea ir más allá del libre comercio para
llegar a una integración económica y comercial, contemplando «en las ofertas de
liberalización un mayor acceso a todos los ámbitos que presentan un potencial y un
interés económico para ellos, incluyendo productos que revistan gran importancia para
esos países».

Además, la UE reconoce ser consciente de la complejidad y de la lentitud del sistema de

atribución de visados y pretende examinar los trámites de expedición vigentes.
Finalmente, admite su incapacidad para ayudar a la resolución de los conflictos que
desgarran los países vecinos y dificultan su cooperación.

Con estas constataciones como base, la comunicación del 4 de diciembre de 2006

propone consolidar la parte económica y comercial, favorecer la movilidad, fomentar
los intercambios interpersonales, reservar un trato específico a las cuestiones de la
energía y del transporte, dar un nuevo impulso a la cooperación política, por ejemplo,
adaptando las posiciones diplomáticas de los socios a las de la UE y dando una nueva
dimensión a la cooperación regional con sus vecinos.

1.7. Comunicación sobre «la sinergia del mar Negro, una nueva iniciativa de
cooperación regional» (abril de 2007)
En 2007, dos elementos merecen ser destacados. En primer lugar, el Consejo de
Asuntos Generales del 22 de enero de 2007 ratificó las propuestas de una PEV
consolidada y acogió con satisfacción el hecho de que, a finales de 2006, 11 planes de
acción nacionales hayan sido adoptados por la UE con cada uno de los países vecinos-
socios. A estos 11 planes de acción, hay que añadir el firmado entre la UE y Egipto.
Bielorrusia, Siria y Libia aún no han elaborado sus planes de acción, mientras que
Argelia prefiere limitarse a su acuerdo de asociación firmado con la UE el 22 de abril de
2002, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2005.

147
Socios de la Entrada en Informe PEV Plan de acción Adopción por Adopción por
PEV vigor de las por país PEV parte de la UE parte del país
relaciones socio
contractuales
con la UE
Argelia AA_ sept. 2005 - - - -
Armenia APC-1999 Marzo 2005 Adoptado en 13.11.2006 14.11.2006
otoño 2006
Azerbaiyán APC-1999 Marzo 2005 Adoptado en 13.11.2006 14.11.2006
otoño 2006
Bielorrusia - - - - -
Egipto AA- junio Marzo 2005 Adoptado en 6.3.2007 -
2004 otoño 2006
Georgia APC 1999 Marzo 2005 Adoptado en 13.11.2006 14.11.2006
otoño 2006
Israel AA-junio 2000 Mayo 2004 Adoptado a 21.2.2005 11.4.2005
finales de 2004
Jordania AA- Mayo Mayo 2004 Adoptado a 21.2.2005 11.1.2005/
2002 finales de 2004 02.06.2005
Líbano AA- Abril ,arzo 20058 Adoptado 17.10.2006 En espera
2006 otoño 2006
Libia - - - - -
Moldavia APC—julio Mayo 2004 Adoptado 21.2.2005 22.2.2005
1998 finales de 2004
Marruecos AA- Marzo Mayo 2004 Adoptado 21.2.2005 27.7.2005
2000 finales de 2004
Autoridad AA interino Mayo 2004 Adoptado 21.2.2005 4.5.2005
Palestina julio 1997 finales de 2004
Siria - - - - -
Túnez AA- Marzo Mayo 2004 Adoptado 21.2.2005 4.7.2005
1998 finales de 2004
Ucrania APC. Marzo Mayo 2004 Adoptado 21.2.2005 21.2.2005
2005 finales 2004

El segundo elemento, la publicación de la comunicación sobre «la sinergia del mar

Negro, una nueva iniciativa de cooperación regional», de abril de 2007. Ésta toma en
cuenta las nuevas realidades generadas por la última ampliación a Rumanía y Bulgaria,
dos Estados del litoral del mar Negro, que necesitan «una actuación coordinada a escala
regional», en particular en los sectores clave como energía, transportes, medio
ambiente, desplazamientos y seguridad.

La Comisión reconoce que el objetivo de la cooperación regional reforzada «no es

abordar directamente los conflictos que afectan a la región desde hace tiempo», pero
considera que podría «generar una mayor confianza mutua y a la postre contribuir a
eliminar algunos obstáculos» e incluso a «producir también efectos beneficiosos más
allá de la propia región». Ése debe ser, sin duda, el motivo por el que la Comisión

148
desearía que la estrategia en el mar Negro estuviera «estrechamente vinculada a la
estrategia de la UE para Asia Central», cuyo contenido y alcance desconocemos.

Entre los principales ámbitos de cooperación en el mar Negro, encontramos asuntos

clásicos, como son la gobernanza, la gestión de las migraciones, el comercio, la política
marítima, la investigación o la solución a los «conflictos enquistados» (Trandsniéster,
Abjazia, Osetia del Sur y Nagorno Karabaj). Sin embargo, destacan otros tres ámbitos
que constituyen seguramente el núcleo central de la iniciativa regional en el mar Negro:
energía, transporte y medio ambiente.

Está claro que, sin la variable energética, los tres países del Cáucaso no hubieran sido
integrados en la PEV. La Comisión lo reconoce: «La región del mar Negro es una zona
de producción y transporte de importancia estratégica para la seguridad energética de la
UE» y presenta «un amplio potencial de diversificación del abastecimiento energético,
por lo que constituye un elemento clave de la estrategia exterior de la UE en este
ámbito». A partir de esta constatación, la Comisión propone «un diálogo sobre la
seguridad energética», el desarrollo de las infraestructuras de transportes y la
modernización de las que ya existen. Propone también la creación de un nuevo corredor
energético en el eje mar Caspio-mar Negro y la movilización de «importantes
inversiones», necesarias a tal efecto.

El transporte es otro de los apartados prioritarios de la iniciativa regional. La Comisión

quiere seguir «apoyando activamente la cooperación regional en materia de transportes,
con el fin de mejorar la eficacia y la seguridad física y operativa de las operaciones de
transporte». Reitera que «el diálogo sobre la política de transportes, centrado en la
aproximación de las normativas», sigue siendo un objetivo central, en lo que se refiere
al transporte terrestre, aéreo o marítimo.

El medio ambiente es otro de los temas cruciales en las relaciones entre la UE y sus
vecinos del mar Negro. La Comisión considera que una estrategia regional es la más
adecuada para abordar cuestiones medioambientales, como la protección de la
naturaleza, la gestión de residuos y la contaminación industrial o atmosférica, o la
protección de las zonas marítimas. Sobre esta última cuestión, la Comisión ya había
elaborado en 2005 una «Estrategia temática sobre la protección y la conservación del

149
medio ambiente marino»,65 en la cual se afirma que los países miembros de la UE tienen
que cooperar en todos los mares regionales de los que la Unión es ribereña, con el
conjunto de los países de la región.

En resumen, la propuesta de la Comisión relativa a la cooperación regional en el mar

Negro constituye uno de los medios de consolidación de la PEV, debido a la insistencia
en su dimensión temática, con la promoción de una sinergia regional entre países
enfrentados a los mismos desafíos y con la integración de esta iniciativa regional en las
demás iniciativas más globales como la CEMN (Organización de la Cooperación
Económica del mar Negro), de la que Turquía y Rusia son miembros fundadores.

Conclusión de la primera parte

En la síntesis de las comunicaciones de la Comisión, los informes del Parlamento
Europeo, los dictámenes del Comité Económico y Social (CES), así como de las
diferentes reacciones del Consejo de Asuntos Generales, destacan los siguientes
elementos:

1. Las últimas ampliaciones de la UE de 2004 y 2007 dilatan las fronteras de la

Unión, la exponen a nuevos desafíos y la llevan a forjar una nueva política para
asegurarse una «buena vecindad» segura, estable y próspera. De ahí la famosa
fórmula “círculo de amigos”, tan apreciada por Prodi, traducida en el discurso de
la Comisión como «Política Europea de Vecindad».

2. Limitada en principio a Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Moldavia (al Este), y a

nueve países del Proceso de Barcelona (Israel y ocho países árabes) en el
Mediterráneo meridional y oriental, la PEV cubre hoy en día 16 países (tres
países de Europa occidental sin Rusia, tres del Cáucaso y 10 mediterráneos con
la inclusión condicional de Libia).

65
COM (2005) 504 y COM (2005) 505 del 24 de octubre de 2005.

150
3. La PEV es una propuesta a medio camino entre el partenariado (partnership) y
la adhesión (membership). En efecto, trata de ir más allá del mero libre
comercio, pero se queda por debajo de la adhesión. Claramente, la UE no ofrece
una perspectiva de integración a los nueve países árabes ni a los países del
Cáucaso. Sin embargo, nadie, a este nivel, puede excluir esta posibilidad para
los tres países de Europa oriental cuando reúnan las condiciones exigidas. Las
declaraciones de Benita Ferrero-Waldner, comisaria de Relaciones Exteriores,
dejan pensar que el debate sobre la finalidad de la PEV no está aún cerrado.

4. En la PEV, la UE adopta un acercamiento bilateral. Ella es quien prepara los

«informes-país», quien debate con cada uno de los países vecinos acerca de los
«planes de acción» y quien programa la financiación según las prioridades
determinadas por la UE y cada vecino. No obstante, esta aproximación, al ser
demasiado bilateral, se ve corregida por la insistencia de la Unión tanto en la
cooperación transfronteriza o regional, como en el marco de la «sinergia del mar
Negro».

5. En su nueva aproximación, la UE decide «en cada caso», evalúa los progresos

realizados por los vecinos en la adopción de las normas comunitarias y el
respeto de los «valores comunes» y decide los criterios a aplicar:

• Criterio negativo: sanción, suspensión de la ayuda o exclusión de un

vecino.

• Criterio positivo: mejora de la cooperación, aumento del estímulo

financiero, etcétera.

6. En la PEV, la UE combina las políticas del primero, segundo y tercer pilar. Esta
aproximación, denominada «transpilar» (trans-pillar approach), se justifica
por el hecho de que los nuevos riesgos y desafíos a los que la UE se enfrenta son

151
 múltiples y complejos (como, por ejemplo, el crimen organizado o el terrorismo)
y no pueden ser controlados únicamente con los medios de la política exterior.66

7. Los principios que guían la PEV son:

• La adaptación: La UE dice no imponer nada, pues dialoga con cada uno

de los países acerca de las prioridades y los planes de acción.

• La diferenciación: La UE desea gestionar una acción dirigida con

precisión y prevé un programa de trabajo centrado en unas prioridades,
pero tomando en cuenta las características de cada uno de sus vecinos.
• La subordinación de la ayuda a los progresos logrados.

• El gradualismo, porque cada uno de los países progresa a su ritmo

según un proceso dinámico.

8. Una de las originalidades de la PEV es la «cooperación transfronteriza», con

la que la UE quiere demostrar que «una frontera puede ser segura sin estar
cerrada».67

9. La PEV está concebida como un contrato con deberes y dividendos. Por

«deberes», la UE entiende que los vecinos tienen que actuar de conformidad con
las normas, las reglas y los valores que cimientan la UE. El dividendo sería la
recompensa de la integración al mercado interior (pero sin la «Golden Carrot»68,
la «zanahoria de la adhesión»). La UE se impone a sí misma deberes y sobre
todo la integración en las cuatro libertades: libre circulación de personas, bienes,
servicios y capitales (perspectiva no recogida por el Consejo) y apertura de su
mercado (sin más precisiones). A cambio, espera dividendos (dar seguridad a
sus fronteras, sus abastecimientos y aumentar su potencial exportador).

66
Vid. KOOPMAN, M., «La politique de voisinage de l’Union Européenne : ambitions et défis»,
Weltpolitik.net.
67
Vid. LEFESANT, G., «L’UE et son voisinage: un nouveau contrat», Politique Etrangère, 4/2004, p. 775.
68
Vid. TASSANARI, F., «Security Integration in the UE neighbourhood», CEPS working paper, n°226,
Bruselas, julio de 2005, p. 6.

152
 10. La PEV está dotada de un instrumento financiero, en un primer momento
provisional hasta 2006, y después un Instrumento Europeo de Vecindad y
Asociación para el período 2007-13, y que supuestamente debe reemplazar los
instrumentos ya existentes.

11. Para la Comisión, la PEV ofrece un valor añadido: entablará una dinámica
positiva en su periferia inmediata; los planes de acción permitirán negociaciones
concretas sobre prioridades definidas y, por último, la relación contractual entre
la UE y los países vecinos se verá reforzada por el bien de todos.

Así que, en este win-win game, todas las partes, se supone, salen ganando. Una visión
idílica que conduce a pensar en la famosa fórmula «pesimismo de la inteligencia,
optimismo de la voluntad».

2. Análisis crítico de la PEV

2.1 Discurso nuevo, vieja receta

La Unión Europea es ciertamente una gran máquina institucional; también es una bonita
fábrica de discursos. A lo largo de los 35 últimos años y limitándonos al espacio
mediterráneo, Europa había forjado el concepto de Política Global Mediterránea (1972-
92), que no tenía nada de global, ni en su cobertura geográfica ni en sus objetivos.
Posteriormente, adoptó la Política Mediterránea Renovada (1992-96), cuyo carácter
novedoso cuesta detectar, al margen de la cooperación descentralizada. Y, finalmente,
lanzó en Barcelona el Partenariado Euromediterráneo, puesto en marcha después de
1995, y que debería desembocar, en el horizonte de 2010, en una amplia zona de libre
comercio.

Ahora, incluso antes de que este partenariado llegue a su término proclamado, la UE nos
sorprende con un nuevo discurso: la vecindad, presentada como una nueva política
audaz y un salto cualitativo en las relaciones de la UE con sus antiguos y nuevos
vecinos. ¿Se trata de veras de un «salto cualitativo» o simplemente de una vieja receta
con un nuevo envase?

153
A juzgar por la primacía acordada a la integración comercial, se podría creer que se trata
de una vieja receta que remite a una integración asimétrica entre el centro europeo y su
periferia. A menos que, naturalmente, esta política esté dotada de los medios adecuados
de acompañamiento susceptibles de inducir verdaderos cambios institucionales en los
países vecinos, sin los que la PEV sería una cáscara vacía.

Cuando se mira el mapa de la UE en 2008, se pueden identificar, alrededor del núcleo

duro europeo, varios círculos, cuyos países vecinos ocupan el 9°, 10° y 11º círculo:

1. En el primer círculo, se encuentra la UE del euro (11 países). Es el pivote:

Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda,
Italia, Luxemburgo, Portugal.
2. En el segundo círculo, se hallan los países que han decidido conservar las
monedas nacionales. Ole Waever los llama «opt-out European members
states».69 (Dinamarca, Irlanda, Reino Unido, Suecia).
3. El tercer círculo lo componen los países miembros de la UE después de la
ampliación de 2004 (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría,
Letonia, Lituania, Malta, Polonia, República Checa).
4. En el cuarto círculo, se encuentran los últimos miembros, después de la
ampliación de 2007 (Bulgaria y Rumania).
5. El quinto círculo abarca los países del Espacio Económico Europeo (Islandia,
Liechtenstein, Noruega).
6. El sexto círculo incluye Suiza, que participa en la zona de libre cambio europeo.
7. El séptimo círculo integra los países candidatos (Turquía).
8. El octavo círculo incluye los países potencialmente miembros, como Albania,
Bosnia-Herzegovina, Croacia, Macedonia, Montenegro, Serbia y
eventualmente Kosovo si se independiza.
9. El noveno círculo lo componen los vecinos europeos del Este (Bielorrusia,
Moldavia y Ucrania).

69
Vid. WAEVER, O, «Europe’s three empires: a watsonian interpretation of post-wall European security», FRAWN, R.,
y LARKINS, J. (ed.), Internacional Society after Cold War: Anarchy and Order considered, Londres, Mac Millan,
1996.

154
 10. El décimo círculo incluye los vecinos del Cáucaso (Armenia, Azerbaiyán y
Georgia).

11. El décimo primer círculo lo integran los vecinos mediterráneos (Argelia,

Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Siria, territorios
palestinos y Túnez).

12. Se puede añadir un décimo segundo círculo constituido por Rusia, que no está
oficialmente contemplada en la PEV, porque optó por un estatuto particular en el
marco de una «asociación estratégica».

A medio o largo plazo, se puede esperar que los países cambien de círculo. Entonces,
podemos imaginar una UE con 37 miembros, con los siete países balcánicos (en la
hipótesis de un Kosovo independiente) y los tres países del Este europeo. Una Europa
de 38 miembros, incluyendo Turquía, es teóricamente un escenario posible porque,
desde 2005, este país está oficialmente considerados candidato. De momento, Noruega,
Suiza y Liechtenstein no son candidatos, pero si se incorporaran a la UE, ésta, Turquía
incluida, tendría 41 miembros.

No es impensable que, en un futuro más o menos cercano, el Parlamento Europeo

proponga un estatuto particular de tipo «Espacio Económico Europeo» a Islandia,
Israel, a los tres países del Cáucaso, o incluso a Rusia. Queda claro, sin embargo, que
los países árabes tendrán que conformarse con su estatus de vecinos.

Todas estas evoluciones son posibles, pero no se puede dibujar ningún horizonte
temporal. En efecto, hay incertidumbres, involuciones posibles y arbitrajes necesarios.
Sin embargo, cualesquiera que sean, la UE se encontrará enfrentada a un dilema: siendo
demasiado amplia, corre el riesgo de perder su alma, su unidad, su eficacia o su
identidad. En cambio, si se cierra a cal y canto a los demás países europeos que llaman a
su puerta, se arriesga a perder su corazón, traicionando su propio ideal de fraternidad,
solidaridad y hospitalidad.

Mientras tanto, habrá Europa y sus vecinos: es decir, un centro europeo y un bulevar
periférico con sus puertas de acceso controladas por el centro. Ciertamente, la UE velará

155
por el buen estado de la «periferia», llamada precisamente «círculo de amigos», de
manera que la circulación sea fluida y sin trabas (las cuatro libertades). Es, en definitiva,
la política de buena vecindad.

2.2. Una regionalización periférica

El análisis más contundente y crítico sobre la política de vecindad lo debemos a un
profesor ucraniano de economía, Vitaliy Denysyuk,70 para quien la iniciativa conlleva
una integración de «segundo nivel». En efecto, a diferencia del proyecto de integración
de México en el núcleo de uno de los grandes polos de la economía mundial, la PEV se
asemeja a un «acuerdo periférico» entre los 16 vecinos y las «regiones periféricas», es
decir, las menos dinámicas de la UE ampliada. En este nuevo «activismo regional
europeo», es la dimensión comercial la que se toma en cuenta. No obstante, más que la
perspectiva de participación de los vecinos en el mercado interior, se trata sobre todo de
«proyectar el mercado interior más allá de las fronteras de la Unión obteniendo una
alineación sobre las normas comunitarias».

Además, nos encontramos ante una regionalización periférica condicional. En efecto, es

la UE la que propone los valores, los principios, las normas y las reglas. Si los vecinos
se alinean con los valores comunes, entonces, y sólo entonces, la UE les ofrece el
beneficio de participar en el mercado interior, pero «sin las instituciones». De hecho, la
UE pretende ejercer una «influencia estabilizadora» que el profesor Denysyuk califica
de «estabilidad hegemónica», al contribuir a la instauración de un régimen comercial
transeuropeo cooperativo, favorable a una mayor estabilidad. Entonces, la preocupación
central de la UE es una «periferia pacificada en sus propias fronteras que intercambia
con la UE, recibe algunas ayudas y asegura un tráfico fronterizo fluido»; al fin y al
cabo, una «buena» frontera que no proyecta sus problemas ni exporta sus conflictos.

2.3. La PEV está anclada en la estabilidad

La coincidencia de las dos últimas ampliaciones y el lanzamiento de la PEV no es
fortuita. Al dilatar sus fronteras externas del mMar de Barents al norte hasta el mar

70
Vid. DENYSYUK, V., «Politique de voisinage de l’Union Européenne: quelles transformations sur le régime
commercial régional en Europe?», Revue du Marché Commun de l’Union Européenne, n° 485, febrero de 2005, pp.
101-114.

156
Negro al sur, la UE se hallaba enfrentada a nuevos desafíos y riesgos vinculados a los
flujos migratorios no controlados y no deseados, a los tráficos mafiosos, así como a las
repercusiones negativas sobre su propio territorio del mal desarrollo y de las situaciones
conflictivas de sus nuevos vecinos. Andrea Amato recuerda que, ya en 1999, la Célula
de Prospectiva de la Comisión Europea había considerado cinco situaciones
postampliación para 2010. Entre ellas, había una denominada «cordón sanitario»,
destinada a prevenir las turbulencias de los vecinos71. No hay duda de que la seguridad
es un aspecto inherente a la nueva PEV.

El dilema se le planteaba en términos claros y simples, que resume bien William

Wallace: «La elección para la UE era saber si exporta seguridad y estabilidad a sus
vecinos o si importa su inestabilidad».72 La PEV es la respuesta europea a este dilema:
controlar la frontera sin cerrarla73 y evitar que la frontera llegue a ser un frente.

Es una elección loable y comprensible. No obstante, la cuestión es saber si la promoción

de la seguridad y de la estabilidad en los países vecinos podrá dar resultados tangibles
sólo con la integración comercial y con el aliciente financiero, sin una implicación
europea decisiva en la búsqueda de soluciones duraderas a los conflictos endémicos que
atenazan la vecindad inmediata, envenenan el ambiente regional y constituyen terreno
abonado para una inestabilidad crónica que retrasa, a su vez, el desarrollo económico y
social, entorpece la eclosión y la consolidación democráticas y aleja las perspectivas del
Estado de Derecho. Transniéster y la cuestión del Sahara occidental, el conflicto árabe-
israelí y más en concreto palestino-israelí y los demás conflictos abiertos o larvados
podrían influir negativamente en la política de vecindad e incluso hacerla naufragar.

Así que la PEV debe correr pareja una diplomacia europea proactiva capaz de contribuir
a vaciar los abscesos de fijación de la región de proximidad inmediata de todos. ¿Sabrá

71
BERNARD, Gilles (coord.), Scénarios Europe 2010: cinq avenirs possibles, «Les Cahiers de la cellule de
prospective», Bruselas, 1999, p.49. Citado por AMATO, Andrea, «Essor et déclin de la Politique Européenne de
voisinage», IEMED-CIDOP, MED-2008, Barcelona, p.159.
72
Vid. WALLACE, W., «Looking alter the neighbourhood for the EU 25», Notre Europe, Policy Papers, 4 de julio de
2003, p. 4.
73
Vid. LEFESANT, G., «L’Union Européenne et son voisinage: un nouveau contrat», Politique Etrangère,
4/ 2004, p. 775.

157
estar a la altura de esta tarea la UE? Desgraciadamente, la experiencia sobre todo en el
ámbito del Partenariado Euromediterráneo, no da muchos motivos para la esperanza.

2.4. Una PEV sin instituciones comunes

A diferencia de los Acuerdos del EEE, dotados de órganos comunes de gestión, los
Acuerdos de Vecindad se basan en la cooperación intergubernamental clásica. No hay
arquitectura institucional ni, con mayor razón, mecanismos jurisdiccionales, pues los
acuerdos están gestionados por comités mixtos que deciden por común acuerdo. Es
cierto que los países vecinos siguen teniendo la última palabra, pero es por su cuenta y
riesgo. Pueden rechazar tal o cual legislación europea, no se exponen a ninguna sanción
jurídica porque no están sometidos al Tribunal de Justicia de la UE. La sanción puede
ser política o económica, pero en ningún caso jurídica, porque la PEV funciona en el
ámbito de la soberanía nacional y no en el de la «supranacionalidad».

2.5. La PEV: una iniciativa unilateral de la UE

Afirmar que los vecinos son soberanos no significa que la concepción, la gestión y el
seguimiento de la PEV sean una empresa compartida entre la UE y sus vecinos. En
todos estos ámbitos, la UE conserva las formas clásicas del leadership:74

a) Estructural (es ella quien adopta un conjunto de normas que hace aceptar por
sus vecinos y es ella quien organiza la acción colectiva y quien determina
«quién» puede participar en el juego).

b) Instrumental (es ella quien dispone de la capacidad táctica y organizativa para

llegar a soluciones conformes a sus objetivos).

c) Direccional (es ella quien dicta las normas y determina el camino a seguir).

Los vecinos, ciertamente, están habilitados para redactar «planes de acción» discutidos
con la UE. Sin embargo, los cinco ámbitos prioritarios de estos planes están
determinados de antemano por la UE y posteriormente los debaten los países vecinos.
Se trata de los siguientes ámbitos:

74
Vid. DENYSYUK, op. Cit.

158
 a) Cooperación reforzada en el campo de la seguridad y la prevención de los
conflictos, sobre la base a valores compartidos.
b) Cooperación en el terreno de la justicia y los asuntos interior.
c) Equiparación legislativa en los países vecinos.
d) Desarrollo de redes de infraestructuras y cooperación medioambiental.
e) Promoción de la educación y del desarrollo sostenible.

A la hora de la verdad, la PEV se queda en una iniciativa unilateral de la UE: los

vecinos no la pidieron y no les seduce la idea del “círculo de amigos”. No más que a los
países del Este que se ven más como vecinos europeos que vecinos de Europa. Así, los
países mediterráneos, pillados por sorpresa, no entienden ni la lógica ni tampoco las
modalidades de aplicación de la nueva política. La PEV está, por tanto, «vinculada al
interés propio de la Unión Europea de consolidar su prosperidad y su seguridad
haciendo de sus vecinos sus aliados, demostrándoles que los intereses de la Unión
Europea llegan a ser también sus propios intereses». Pero ¿es ése el caso? Hay motivos
para dudarlo, pues es la UE quien instaura el libre comercio sin tener gran cosa que
conceder. En efecto, «al haber ya rebajado sus barreras arancelarias, los países vecinos,
muy proteccionistas, están destinados a sostener lo esencial del coste de la
liberalización».

La vuelta al bilateralismo es visible en numerosos aspectos de la PEV y está presente en

los cuatro elementos que la forman (el documento estratégico, el informe por país, el
plan de acción y el instrumento financiero).

En la preparación, el debate y el seguimiento tanto de los planes de acción como de los

programas de financiación, la fórmula es 27+1 (27 países de la UE con cada uno de los
16 vecinos). Este esquema constituye un mal augurio para lograr una periferia estable,
porque tal bilateralismo conducirá necesariamente a una polarización incrementada e
incluso a rivalidades entre vecinos, ya que los más dinámicos se beneficiarán
rápidamente del estatus de «vecino privilegiado», mientras que los más lentos y
recalcitrantes tendrán que conformarse con el estatuto de vecino de «segunda
categoría» o, peor aún, del estatus poco envidiable de «Estado mafioso», incluso
«rebelde». Recaeríamos en la clasificación clásica que hace EE UU, a escala mundial,

159
entre Estados amigos, moderados, útiles, fallidos o rebeldes (ally, moderate, useful,
failed, rogue states).

Sin embargo, la paradoja más impactante es que la PEV consolida los anclajes
bilaterales de los países vecinos con una insistencia sobre el arraigo regional. Éste, no
obstante, se entiende más como una relación de vecinos con la UE.

Así, el nuevo instrumento financiero de vecindad prevé apoyar:

- Programas de «cooperación regional o subregional entre dos o varios países

socios y en los cuales los Estados miembros pueden participar».

- Programas temáticos «comunes a varios países socios» que, una vez más,
«pueden concernir a uno o varios Estados miembros».
- Programas de cooperación transfronteriza, cofinanciados por el Fondo Europeo
de Desarrollo (FEDER), «que cubran la cooperación entre, por una parte, uno o
varios Estados miembros y, por otra parte, uno o varios socios en las regiones
limítrofes de su parte común de la frontera exterior de la UE».

Esta insistencia en la implicación de los Estados miembros y de sus regiones es, sin
duda, una respuesta a las recomendaciones del Comité de las Regiones.75

Según reconoce Jean-Paul Jesse,76 antiguo director de la Comisión, se observa cómo

«los Estados miembros son sistemáticamente partes interesadas en cada familia de
programas. Ya se trate de regiones, de subregiones, de regiones limítrofes o de
cooperación transfronteriza o cooperación regional, el eurotropismo del enfoque no deja
lugar a la ambigüedad». Y eso tanto en la identificación de los programas y en su
selección como en la gestión burocrática y la asignación de los recursos. Sobre este
último punto, la UE no admite dudas: la programación de los fondos será
responsabilidad exclusiva de la Comisión y su gestión será confiada, preferentemente, a
un Estado miembro.

75
Vid. Dictamen del Comité de las Regiones sobre la PEV, Boletín oficial, n° 023, 2.10.2204/ 0036-0042.
76
Vid. JESSE, J. P., «Entre Barcelone et la PEV, quel avenir pour les relations euro-maghrébines?», Etudes
Internationales, n° 100, 3/2006, p. 45.

160
Implícita en este método está sin duda la idea de que un Estado miembro tiene más
capacidades para gestionar los fondos de manera eficaz y transparente, lo que
disminuiría los riesgos de dilapidación y malversación. No obstante, también subyace la
idea de que los Estados miembros y sus regiones o subregiones deben igualmente
beneficiarse de los fondos concedidos, lo que constituiría un acicate suplementario para
comprometerse aún más en la cooperación regional, transfronteriza o transnacional.

En estas condiciones, ¿se puede esperar que la PEV tenga un efecto de palanca
regional? Hay razones para dudarlo. En efecto, en el ámbito del Partenariado
Euromediterráneo, o del Grupo del Mediterráneo occidental (5+5), los países del Sur, y
en particular los del Magreb, se han acostumbrado a ponerse de acuerdo antes de las
reuniones euromediterráneas, o al margen de ellas, sobre cuestiones de interés regional
como las migraciones, las infraestructuras, los intercambios o incluso la lucha contra el
terrorismo. El propio Grupo de Agadir (Jordania, Egipto, Túnez y Marruecos) es un
apéndice del Partenariado Euromediterráneo. En este sentido, podemos afirmar que el
partenariado ha provocado, o al menos ha facilitado, los contactos regionales e incluso
las iniciativas de integración subregional.

Con su acusado carácter bilateral, la PEV no podrá ser una palanca de integración
subregional, que ejerza el papel de locomotora que tira de toda una región
periférica: como mucho, será la carreta que tirará de uno u otro país vecino. A
falta de un compromiso firme, apoyándose sobre recursos suficientes y una verdadera
cooperación transfronteriza Sur-Sur o entre vecinos, será difícil ser optimista.

Desde luego, la Iniciativa para el mar Negro parece contradecir esta postura. No
obstante, ésta apunta más al abastecimiento energético de la UE que a la integración
regional de los países ribereños del mar Negro como tal. La UE es consciente de eso,
pero confía, sin embargo, en el efecto derivado y positivo sobre el conjunto regional de
una coordinación ubicada en un ámbito particular: el de las infraestructuras energéticas.

2.6. Una política incoherente

161
El objetivo de la PEV es hacer que los vecinos se parezcan al máximo a los países
miembros de la UE, pero sin la perspectiva de la adhesión. La PEV no tiene ningún
potencial evolutivo. Es cierto que si los vecinos se parecieran, en todos los aspectos, a
los países miembros de la UE, ¿para qué necesitarían pertenecer a ella?

Así que o la PEV gana su apuesta y consigue transformar la vecindad en una zona de
paz, prosperidad y estabilidad, y en tal caso los nuevos vecinos no tendrán ningún
interés en la adhesión, o la PEV fracasa lamentablemente y, en este caso, la perspectiva
de adhesión ya ni se plantea. En la frase «todo menos las instituciones», repetida por
Prodi, lo que resulta problemático es el «todo» y no «las instituciones». En efecto,
cuando se ha obtenido el «todo» (ayudas, aperturas del mercado, convergencia en los
valores compartidos, participación en los programas de investigación), ¿sería posible
excluir a los vecinos clonados-alineados de los Estados miembros, de las instancias de
decisión y de la arquitectura institucional de la UE?

2.7. La PEV como misión civilizadora

En vez de ser una política con sus vecinos, la PEV es una política para y hacia los
vecinos. Es una política de «dentro» a «fuera» (inside–out policy), para prevenir los
riesgos que lo de «fuera» supone para lo de «dentro» (outside-in risks). Así, en su
propia esencia, la PEV es un discurso de seguridad (security discourse). Una especie de
zona intermedia entre el « dentro» y el «fuera».77 Desde luego, los vecinos son «otros»,
pero «demasiado cercanos» para abandonarlos a su suerte.

Es una evidencia que ponen de manifiesto todos los textos oficiales. Y explica por qué
la PEV está más vinculada a una oferta europea que a una petición de los vecinos. La
UE ofrece más que una cooperación y menos que una adhesión, como recordaba Prodi.

Así, la PEV se asemeja a una especie de «destino manifiesto», una «misión

civilizadora». La síntesis de los textos oficiales de la UE pone sobre el tapete la
preocupación de «europeizar» a los países vecinos, asimilándose a las normas, reglas y
valores de la Unión. El centro de todo el dispositivo de vecindad es «la equiparación
legislativa», a través de los instrumentos de soft power: alicientes financieros, efecto de

77
Vid. GAMBINI, U., La politique de voisinage dans la position italienne, mémoire, ULB, 2005, p. 28.

162
demostración, contagio dulce. Nada que ver con el «cambio musculoso» (muscular
change), «la liberalización imperial» (imperial liberalisation) o la «hegemonía
bondadosa» (benevolent hegemony), discurso muy apreciado por los estadounidenses.

La PEV es así la traducción concreta de la aproximación «idealista» opuesta a la

«aproximación realista», basada en las relaciones de fuerza. Convencer más que
vencer, tal es su piedra angular, engage rather than coerce, escriben Emerson y
Noutcheva.78 En otros términos, se trata de reformar a los vecinos con consenso y
dulzura, nunca con misiles (como la catástrofe Irakí) o por cesárea (sacar el bebé
democrático a golpe de bisturí).

Esta aproximación se basa en dos modelos:79 la condicionalidad y la socialización. La

condicionalidad puede ser positiva (más ayudas, más diálogo, más integración al
mercado interior) o negativa (sanción, embargo, suspensión del diálogo). Este modelo
remite a la lógica recompensa/castigo.

La socialización se basa en otra lógica. Insiste más en el interés que puede haber para
los vecinos en integrar el acervo comunitario, en conformarse al «modelo europeo» o en
fundirse en el mismo molde. La socialización es, entonces, esencialmente un «learning
process», un proceso de aprendizaje. Eso implica un «esfuerzo de sí sobre sí» en el
sentido de que los vecinos tienen que elegir la vía de la reforma y de la buena
gobernanza, y apostar por el juego de la apertura. Es, además, el único juego que
propone la UE, aunque reconoce que los jugadores siguen disponiendo de suficiente
margen de maniobra para elegir el «ritmo» de la reforma, a fin de evitar un cambio
incontrolado o desestabilizador.

Todo eso me parece loable. Pero no deja de ser esencialmente una lógica binaria:
ellos/nosotros, lo de dentro/lo de fuera, el benefactor/el beneficiario. En virtud de esta
lógica, la UE se representa como «responsable», no sólo de su estabilidad interna, sino
también de la estabilidad de su perímetro exterior. Y esta estabilidad sólo puede

78
Vid. EMERSON, M.; NOUTCHEVA, G., «From Barcelona process to Neighbourhood Policy», CEPS
Working Paper, n° 220, marzo de 2005, p. 20.
79
Ibíd., p. 16.

163
alcanzarse mediante «la exportación de los valores europeos», definidos por la UE
como «nuestros valores comunes».80

Otra cuestión remite a la clase de cambio que la UE quisiera promover entre los vecinos
y a los medios utilizados para conseguirlos. En efecto, si la estabilidad de los vecinos
constituye la mayor preocupación de la UE, ¿no hay un riesgo de que la apertura de los
sistemas políticos cerrados desemboque finalmente en que lleguen al poder los partidos
o movimientos que no son de su agrado?

Lo vimos con el éxito electoral de Hamás en los territorios palestinos en 2006 y la

suspensión inmediata de la ayuda europea a la Autoridad nacional Palestina. Reacción
paradójica, ya que la UE presiona hacia la reforma democrática pero, al mismo tiempo,
castiga al pueblo palestino por haber ejercido, de forma soberana, su derecho electoral
de la manera más transparente. Este comportamiento genera dudas sobre su sinceridad y
su compromiso a favor de las reformas. «How much reform the EU can buy?» se
preguntan, con razón, Emerson y Noutcheva.81

Además, ¿quién puede pensar, de forma razonable, que 2.000 millones de euros
repartidos anualmente entre los diferentes vecinos constituyen una potente palanca de
cambio? Ha hecho falta movilizar más medios para preparar las dos últimas
ampliaciones. Así, Rumania y Bulgaria, los últimos países en integrarse, se
beneficiarán, en el marco de las perspectivas financieras 2007-13, de un presupuesto
total que asciende a 44.316 millones de euros (es decir, dos veces y media el
presupuesto reservado a la PEV, estimado en 16.729 millones de euros para el mismo
período). Sin embargo, más que el dinero, ha sido la perspectiva de adhesión la
verdadera fuerza motriz de la transformación rápida de los países del Este. Al quedar
descartada la adhesión en el marco de la PEV, ¿vale la pena?, se preguntan algunos
vecinos. Así que intentarán conseguir unas ventajas, sonsacar ayudas económicas, pero
sin que las contrapartidas sean demasiado apremiantes.

Entonces, ¿cómo sabrá la UE conciliar los valores que proclama (mercado abierto,
reforma democrática) con la astucia de sus vecinos para cortocircuitarlos, esquivarlos,

80
Cf. HOLM, Ulla, «EU's neighbourhood policy: a question of space and security», Danish Institute for International
Studies, DIIS working paper nº 2005/22 , p.17.
81
op. cit., p. 15.

164
pervertirlos o hacer de ellos un uso cosmético? Claramente, la europeización de la
vecindad necesitará tiempo, si es que realmente puede conseguirse.

2.8. La PEV y el Proceso de Barcelona

Aunque los principales países mediterráneos comprometidos en el Proceso de Barcelona
hayan firmado los planes de acción nacionales en el marco de la PEV, no es un secreto
para nadie que lo hacen sin entusiasmo.

A diferencia de Rusia, que prefiere tratar con la UE de igual a igual, como policy-
maker, los países mediterráneos son prisioneros de su estatuto de policy-taker, es decir,
que son socios subalternos que aceptan lo que se les propone, aunque a regañadientes.
Su primera inquietud se debe a la multiplicación de las iniciativas europeas que les
conciernen desde la caída del muro de Berlín: OSCM, 5+5, Proceso de Barcelona,
Estrategia Mediterránea, Partenariado Estratégico Europeo con el Mediterráneo y los
países de Oriente Próximo82, Europa-ampliada-PEV y finalmente «Reforma de las
sociedades árabes» (informe presentado por Michel Rocard al Parlamento Europeo en
2007).

Sin contar, al margen de la UE, con el proyecto americano del Gran Oriente Próximo, el
diálogo OTAN-Mediterráneo (1994) y, finalmente la Iniciativa de Estambul (2004) y
los acuerdos de libre comercio entre EE UU y determinados países mediterráneos (por
ejemplo, el acuerdo EE UU y Jordania de 2001 y el de EE UU-Marruecos de 2004).
Esta multiplicación de las iniciativas produce perplejidad: los países mediterráneos se
sorprenden ante tantas solicitudes, además de que estas iniciativas entrechocan, lo que
produce el amargo regusto de competición entre los diferentes actores extrarregionales.

La segunda preocupación es sobre el futuro del Partenariado Euromediterráneo. ¿Se

verá fortalecido por la PEV o simplemente queda aparcado? ¿Su muerte está anunciada
o se renovará y pondrá al día con la Unión por el Mediterráneo de Sarkozy?

La política mediterránea de la UE, desde el lanzamiento de la Política Global

Mediterránea, en 1972, ha estado marcada por el sello de la ambigüedad y de la

82
«An European Strategic Partnership with the Mediterranean and the Middle East», (Consejo Europeo, 19 de marzo
de 2004).

165
improvisación. La UE pone en marcha su política y, tras constatar sus límites, intenta
renovarla, reforzarla, rejuvenecerla adoptando otra; es el camino habitual del trial and
error (ensayo y error).

No podemos guardar rencor a la UE por proponer nuevas iniciativas: le podemos

reprochar el no poner todos los medios para que salgan bien. Ahora bien, una sola mano
no puede aplaudir: la responsabilidad de los países socios no debe minimizarse.

Conclusión general

La apreciación crítica que se presenta no deja ninguna duda sobre los límites inherentes
a la nueva política de vecindad. Sus medios son irrisorios respecto a la importancia de la
tarea; su ámbito geográfico es amplio; su método, demasiado unilateral; sus finalidades,
generales y sus principios, eurocéntricos. Sin embargo, actualmente es la única
propuesta que hay sobre la mesa. Y los países vecinos no tienen mucha alternativa: lo
toman o lo dejan. ¿Se puede mejorar o reorientar? Creo que sí, dividiéndola en tres
iniciativas diferentes:

1) Una iniciativa paneuropea que abarcaría la UE y todos los países europeos,

miembros del Consejo de Europa (los países del Este y del Cáucaso).

2) Una iniciativa Unión Europea-Israel que se explica por el carácter

particular de la relación que tiene la UE con este país y por el estado de desarrollo de
éste último.

3) Una iniciativa euroárabe para subrayar la toma en consideración por parte

de la UE de la identidad árabe y de las especificidades de los problemas de la región.
Esta idea se perfilaba ya en el Partenariado Estratégico de la UE con el Mediterráneo y
los países de Oriente Próximo en 2004 y se menciona de nuevo en el informe Rocard.

Esta propuesta se basa en una preocupación por la eficacia, por el reconocimiento de las
especificidades regionales, por el impacto esperado del partenariado europeo sobre las
integraciones regionales y, finalmente, por la necesidad de crear unos órganos

166
regionales de concertación. Al dividir la PEV en tres iniciativas separadas, la UE se
dotaría de los medios para atajar de frente los problemas o los conflictos que agobian a
cada una de las regiones, contribuyendo decisivamente a su solución, sola o en
cooperación con otros actores exteriores.

Dentro de cada «iniciativa», la UE podría proseguir su diálogo con subgrupos. Así, una
iniciativa euroárabe no debería impedir los trabajos del Mediterráneo Occidental (5+5),
ni tampoco el dialogo UE-Consejo de Cooperación del Golfo. Al contrario, en el ámbito
general de la iniciativa euroárabe, es deseable que los contactos UE-Magreb y UE-CCG
continúen y se refuercen.

Así, la finalidad de la nueva política que propongo no sería ampliar el mercado interior
al exterior de las fronteras de la UE o integrar los países vecinos a su mercado interior,
sino ayudar a la promoción del Estado de Derecho, la pacificación regional y la
integración horizontal entre los propios países vecinos. Esta propuesta constituye un
cambio de perspectiva: ya no se trata de ofrecer «todo menos las instituciones», sino de
convencer a las regiones vecinas de que el modelo de integración europea puede ser
una reserva aleccionadora para la construcción de su futuro. No se tratará de
calcarlo o clonarlo, sino solamente de inspirarse en él en tanto que proceso dinámico,
generador de paz, de solidaridades efectivas y de prosperidad.

167
 Anexo 1:
Presentación general de los países afectados por la PEV (2007)83

Páis Población PIB PIB por habitant Importacione Exportaciones

(millones) 2005 (miles de En $ s (miles de
millones $) (miles de millones $)
millones $)
Ucrania 46. 4 138.5 2982 60.4 4938

Moldavia 4. 2 4.7 1247 3.67 1.36

Bielorrusia 9. 0 44.7 4691 27.5 23.0

Armenia 3. 0 8.0 2297 2.8 1.2

Azerbaiyán 8 5 27.3 3185 6.0 21.2

Georgia 4 .4 9.9 2259 4.9 2.1

Israel 7.2 158.2 22051 55.7 50.2

Líbano 35 24.2 5912 10.7 3.4

Siie 19 .9 35.1 1762 12.3 10.5

Jordania 5.6 16.6 2943 12.0 5.7

Territorios
Palestinos 3 .9 4.5 1150 3.0 1.7
Ocupados

Egipto 75.5 127.9 1695 36.0 25.7

Libia 6.1 57.0 9265 14.4 40.4

Túnez 10.2 32.4 3169 18.0 15.1

Argelia 33.5 123.60 3683 27.5 59.5

Marruecos 30.8 72.4 2350 12.7 27.1

83
Le Nouvel Observateur, ATLASECO, 2009 (les chiffres ont été arrondis)

168
 Capítulo IX

De la Unión Mediterránea a la Unión por el

Mediterráneo: europeización de una idea
francesa

Introducción

Si hubiera que reconocer algún mérito a la idea de Unión Mediterránea de Nicolas

Sarkozy es que fue una noticia bomba: trastoca muchos comportamientos, cuestiona
políticas, desafía a las instituciones; en resumen, reactiva el debate en torno al carácter
central del Mediterráneo en la geopolítica de Francia y de la Unión Europea, y en torno
a la adecuación de las políticas europeas a los retos de todo tipo a los que están
expuestos tanto los países ribereños como los más alejados.

Sin embargo, aun antes de que la propuesta francesa fuese apoyada por un proyecto
definido, ya suscitaba asombro, sospecha, rechinar de dientes e incluso oposición feroz.
A decir verdad, el momento elegido para presentarla y la imprecisión de la idea respecto
a su contenido, objetivos, vínculos con las políticas europeas en curso, financiación,
valor añadido, puesta en práctica y delimitación del espacio que se supone debe recorrer
plantean problemas.

¿Son éstas razones para rechazarla de buenas a primeras, de un manotazo, tachándola de

«discurso quimérico», «fantasía francesa», «cabalgada en solitario», por retomar
algunos calificativos diseminados aquí y allá en las sedes de las instituciones europeas o
en los cenáculos de los especialistas? No sería el enfoque adecuado, pues, aunque hay
que romper con esta molesta tendencia a multiplicar los discursos y los proyectos sobre
el Mediterráneo, tampoco hay que condenar, casi a priori, todas las políticas europeas
con respecto al Mediterráneo, ni tampoco plantearlo todo en un «único marco
comunitario», como quien dice que «fuera de la Iglesia (la UE) no hay salvación».

Este capítulo intentará, sin condescendencia, explorar el tema en profundidad,

recordando la génesis de la idea, sus justificaciones, sus fundamentos ideológicos y,

169
naturalmente, los cuestionamientos legítimos con respecto a su pertinencia como
«ventaja comparativa» y su validez como mecanismo destinado a sacar a los países
mediterráneos del Sur del marasmo económico, del malestar social y de la atonía
política. Ahora sabemos que, tras el Llamamiento de Roma, en diciembre de 2007, la
Unión Mediterránea pasó a ser la Unión por el Mediterráneo que el Consejo Europeo
del 13-14 de marzo de 2008 la rebautizó con el nombre Proceso de Barcelona: Unión
por el Mediterráneo, y que la Conferencia de Marsella (noviembre 2008) llamó
Unión por el Mediterráneo. Es más que un desplazamiento semántico. Estas páginas
tratan de arrojar luz sobre las razones que han llevado a esta nueva denominación. Sin
dejar de reconocer la validez del marco de Barcelona, el capítulo concluye con una
propuesta que yo denomino «Partenariado Regional Privilegiado» (PRP), y que sería,
en cierto modo, el primer eslabón de esta nueva iniciativa.

1. La Unión Mediterránea según los textos

Era de esperar: no le falta inspiración al presidente francés. Rompiendo con el lenguaje
convencional, introduce un nuevo toque, echa por tierra los puntos de referencia, «hace
que se muevan las cosas». Este nuevo estilo puede gustar o irritar, pero, más que con un
cambio de tono, tiene que ver con un cambio de paradigma. A partir de ahora Francia, a
través de su presidente, quiere dejar huella, desmarcarse del resto de países europeos,
hacerse notar, romper tabúes, poner patas arriba las formas de pensar y actuar
acostumbradas y adentrarse más allá de los caminos trillados. Por lo menos, ésa es la
intención mostrada. La idea de Unión Mediterránea (UM) es, sin duda, el quid de este
estilo nuevo, que algunos ya han calificado de «estilo fuera de norma», casi «molesto».

1.1. El discurso de Toulon

Ahora bien, ¿qué es exactamente esta UM? Durante la campaña presidencial, la idea se
puso de manifiesto en un discurso pronunciado por el candidato Sarkozy en Toulon, el 7
de febrero de 2007.

Prescindamos de la vena lírica sobre este Mediterráneo de Braudel que es «para todos
nosotros, aunque nunca hayamos vivido en él», sobre nuestra «vuelta a los orígenes»,
sobre nosotros, «los hijos de Córdoba y de Granada… los hijos de los sabios árabes que
nos transmitieron el legado griego y lo enriquecieron», nosotros, «los herederos de un
mismo patrimonio de valores espirituales… ». Resulta bastante conmovedor y en

170
ocasiones incluso nostálgico, sobre todo cuando lamenta que el Mediterráneo haya
dejado «de representar una promesa para no constituir más que una amenaza» y que
Europa y Francia le hayan vuelto la espalda.

Sin embargo, prosigue el candidato, «al volver la espalda al Mediterráneo, Europa y

Francia creyeron volver la espalda al pasado», cuando lo que han hecho ha sido «volver
la espalda a su futuro», puesto que «el futuro de Europa está en el Sur».

Luego viene la primera metedura de pata del candidato Sarkozy, al evocar la epopeya de
las Cruzadas, «ese sueño» que en el pasado arrojó a los caballeros de toda Europa a los
caminos de Oriente, posteriormente la expedición de Napoleón en Egipto, el «sueño de
Napoleón III» en Argelia y de Lyautey en Marruecos. «Ese sueño que no fue tanto de
conquista como de civilización», pues la mayoría de quienes partieron hacia el Sur «no
eran ni monstruos ni explotadores», sino, en definitiva, unos valientes que se
embarcaron para «ganarse ellos mismos el sustento de sus hijos, sin explotar jamás a
nadie, y que lo perdieron todo porque los expulsaron de una tierra donde habían
adquirido, con su trabajo, el derecho de vivir en paz» (negrita del autor).

Estas pocas citas del discurso de Toulon constituyen una síntesis sobrecogedora de la
famosa misión civilizadora de Francia y de la colonización benevolente y fraternal. Sin
duda, esas frases suenan bien para los franceses repatriados y los harkis, pero a la
mayoría de comentaristas magrebíes, encabezados por los argelinos, les parecieron
insultantes e intolerables. Tanto más intolerables al no estar acompañadas de asomo de
compasión por las víctimas de la otra orilla. Ni pesar, ni perdón, ni arrepentimiento. Es
más, el candidato se subleva, con vehemencia, contra los adeptos del «arrepentimiento»:
«¿Con qué derecho pedís a vuestros hijos que se arrepientan por los errores de sus
padres, unas faltas que, muchas veces, sus padres no cometieron más que en
vuestra imaginación?».Y acto seguido añade, sin el más mínimo reparo: «Si Francia
debe alguna disculpa y reparación, es a los hijos de los harkis que sirvieron a Francia,
que tuvieron que huir de su país y que Francia acogió tan mal». Campaña electoral
obliga.

Sarkozy prosigue su arenga: «Cuando el niño griego deje de odiar al niño turco,
cuando el niño palestino deje de odiar al niño judío […], el Mediterráneo volverá a

171
ser el lugar más alto de la cultura y del espíritu humano». ¡Curioso modo de reducir
los conflictos complejos a sentimientos de amor y de odio!

Inspirada en las tesis de Pascal Bruckner in su libro, Le sanglot de l’homme blanc, (el
llanto del hombre blanco), esta parte del discurso es, sin lugar a dudas, la más ligera y
la menos clarividente. En cambio, las consideraciones del candidato sobre las políticas
europeas con respecto al Mediterráneo tienen el mérito de la claridad. En cuanto a su
propuesta de una Unión Mediterránea, es, desde luego, vaga, pero ambiciosa (lofty but
vague), comenta el International Herald Tribune.

Partiendo del postulado, no suficientemente apoyado, de que el «diálogo

euromediterráneo imaginado hace 12 años en Barcelona no ha alcanzado sus
objetivos» y que «el fracaso era previsible, dado que las prioridades de Europa se
situaban al Este», « el comercio se había impuesto sobre los otros ámbitos» y se
perpetuaba «esta frontera invisible que hace tanto tiempo que divide en dos el
Mediterráneo», el candidato Sarkozy llega a su piedra angular: la Unión Mediterránea.
Se trata de llamar a los propios países mediterráneos a «llevar las riendas de su
destino». Sin embargo, corresponde a Francia «tomar la iniciativa con Portugal, España,
Italia, Grecia y Chipre» (se olvida de la pobre Malta) de una Unión Mediterránea cuya
vocación sería «trabajar estrechamente con la UE» y «desarrollar un día, con ella,
instituciones comunes». Esta UM ofrecerá un papel importante a Turquía, que «no
cuenta con un lugar en la UE porque no es un país europeo […]», pero sí «un gran
país mediterráneo con el que la Europa mediterránea puede hacer progresar la unidad
del Mediterráneo ».

Asimismo, esta UM será el marco o, cuando menos, la perspectiva en la que hay que
«replantearse lo que antaño denominábamos la política árabe de Francia» y
«abordar el problema de la paz en Oriente Próximo». Queda claro: ni Turquía en
Europa, ni política árabe de Francia.

Luego viene la presentación de la idea del candidato Sarkozy de las que deben ser las
misiones de la UM: a) concebir una «política de la inmigración concertada», primer
pilar de las políticas comunes a todos los países mediterráneos; b) afrontar los retos
ecológicos (segundo pilar); c) forjar una verdadera política de codesarrollo (tercer pilar),

172
basada en unos polos de competitividad comunes, un libre comercio negociado y
regulado, un banco de inversión, unas empresas mixtas y la gestión común del agua.
Naturalmente, las energías renovables constituyen una prioridad, poniendo
especialmente en relieve la energía nuclear. La educación no se olvida, pues «es por
donde empieza toda política de civilización».

Definidas de este modo las prioridades, hay que convertir al Mediterráneo en:

• «La mayor fuente de creatividad»

• «Una apuesta para nuestra influencia en el mundo»

• Una apuesta para el Islam que «duda entre la modernidad y el

fundamentalismo».

En definitiva, la UM consiste en «practicar una política de civilización».

Éstas son, resumidas y a grandes rasgos, las ideas principales del discurso de Toulon.
Revelan el activismo del candidato y la nueva orientación que tiene previsto imprimir a
la acción exterior de Francia.

1.2. El discurso de Tánger (23 de octubre de 2007)

Ocho meses separan el discurso de Toulon del de Tánger. El orador ya no es el mismo:
en Toulon era candidato, pero en Tánger es presidente. Su público tampoco es ya el
mismo: electores y simpatizantes en Toulon, marroquíes en Tánger. En general, habla
en tono cordial hacia Marruecos, más moderado en lo referente al eje principal de su
discurso sobre la UM. Aquí también prescindiremos de las palabras enfáticas sobre
Marruecos y Francia, «viejas naciones», siempre celosas de su independencia, «que
han mezclado los pueblos, las lenguas y las culturas y encarnan para todos los
hombres un ideal que los supera, una causa mayor que ellos mismos». Dejemos de
lado también esa alusión, que se ha vuelto ineludible, a la «gran figura de Lyautey» y
concentrémonos en la UM.

173
Como en Toulon, el presidente francés vuelve sobre una idea de su agrado: el futuro de
Europa se juega en el Sur. Luego recuerda que Europa vivió uno de esos momentos
terribles «en que los gritos del sufrimiento y el dolor son más fuertes que los del
amor». No obstante, añade que Europa logró superar sus barbaries y no se construyó a
partir del arrepentimiento y la expiación, sino desde una voluntad política «más fuerte
que el sufrimiento» y desde « la convicción de que el futuro cuenta más que el pasado».

Más tarde vuelve a su proyecto de UM. Esta vez, su discurso es más pragmático y casi
pedagógico. Para él, querer la Unión del Mediterráneo no es pretender «borrar la
historia», sino continuarla. Para ello, propone hacer como los padres fundadores de
Europa: establecer solidaridades de hecho, por medio de acciones concretas, en torno a
temas precisos. Ahora bien, inspirarse en el método de Schumann, Monnet y Adenauer
no significa, a sus ojos, que la UM deba ser una copia de la UE, sino que se convierta en
una «experiencia original y única».

Sin perder de vista el escepticismo suscitado por su discurso de Toulon, Sarkozy

advirtió que era «poco razonable» seguir como si nada y que había que dar muestras de
más audacia. Al dirigirse a sus críticos y detractores en el seno de las instituciones
europeas, quiso mostrarse tranquilizador. Según él, las iniciativas europeas van por
buen camino, pero «es necesario ir más allá, más lejos», superar una etapa, plantear otra
cosa, «cristalizar las iniciativas en curso» y pasar «a otra escala». En definitiva, romper
con los modos de pensar anticuados.

A continuación, dibuja el perfil de un proyecto que hasta ahora ha seguido siendo

bastante confuso. La UM tendrá las siguientes características:

- Debe ser pragmática, de geometría variable según los proyectos.

- Situará de inmediato en su lista de prioridades la cultura, la educación, la salud y el
capital humano, pero también la justicia y la lucha contra las desigualdades.
- Será una Unión de proyectos para convertir el Mediterráneo en «el mayor
laboratorio del mundo de codesarrollo».
- No reemplazará todas las iniciativas y proyectos existentes, sino que tendrá como
vocación dotarlos de un nuevo impulso.

174
- Se basará en una voluntad política que se traduzca en acciones concretas y comunes.
Para ello, invita a los jefes de Estado y de gobierno de los países ribereños a una
reunión en la cumbre de París, en julio de 2008, para sentar las bases de esta UM
basada en el principio de «la igualdad».

- La UM no se confundirá con el proceso euromediterráneo, pero no se erigirá ni

contra África ni contra Europa. Desde el principio, la Comisión Europea deberá estar
«plenamente asociada a la UM».

- Por último, la UM deberá ser el proyecto de todos y no el proyecto de Francia.

Las advertencias se escucharon y se tuvieron en cuenta. El discurso de Tánger es más

explícito que el de Toulon y también más tranquilizador. La Comisión estará asociada,
los países mediterráneos del Sur gozarán del principio de igualdad y el proyecto de la
UM será el proyecto de todos.

1.3. El Informe Avicenne (23 de abril de 2007)

Sin duda, el Informe Avicenne, hecho público en plena campaña presidencial francesa,
inspiró al candidato y luego presidente Sarkozy. Y es que la idea de la UM se inscribe
perfectamente en esta «nueva política voluntarista de Francia en el Magreb y en
Oriente Próximo» a la que los redactores apelan con todas sus fuerzas. Los autores,
antiguos diplomáticos curtidos y grandes conocedores del mundo árabe, elaboran un
diagnóstico clarificador de la situación de esta amplia zona del Magreb y Oriente
Próximo; una descripción, sin ambages, de las relaciones de Francia con esta zona. Por
último, formulan propuestas concretas respecto a la contribución francesa a una acción
internacional destinada a convertir esa área tan próxima y vital para los intereses
franceses en una zona de reformas políticas, paz y desarrollo.

El diagnóstico obtenido por el Informe Avicenne es poco afinado. Se trata de una zona
con fuertes turbulencias: descomposición de Irak, inestabilidad libanesa, reanudación de
las actividades del Partido de los Trabajadores Kurdos (PKK) en Turquía, deterioro de
la situación en Palestina, afirmación de la potencia iraní, multiplicación de los actores
no estatales, desde el libanés Hezbolá hasta los grupúsculos franquiciados de Al Qaeda.

175
No obstante, en esta región, Francia mantiene una presencia considerable, desarrolla una
cooperación multiforme y despliega una diplomacia activa. En general, su imagen en
esta zona es positiva, sin que su acción sea siempre decisiva. En parte, debido al uso
extensivo de los vínculos personales, que confieren a las relaciones políticas «un
carácter teatral»; al descenso de la prioridad conferida al Magreb; al carácter
declamatorio de la política francesa, sumado a la dificultad de influir, por sí sola, en el
desarrollo de los acontecimientos, y finalmente a causa de la incapacidad de Francia
para erigir, con sus vecinos del Sur, un sistema de seguridad colectiva regional. Con lo
que la relación de Francia con su entorno meridional neurálgico parece «desencantada e
incierta».

Partiendo de esta constatación, el Informe Avicenne desgrana varios principios de

acción:
• Los problemas de Oriente Próximo son interdependientes.
• La cuestión palestina se halla en el epicentro del resentimiento regional.
• No hay solución militar para los problemas que asolan la región.
• La imagen de los países occidentales, y sobre todo de EE UU, se ha
degradado en la zona.
• Los regímenes de la región no persiguen que su propio dirigente promueva
la reforma y la democracia.
• En la mayoría de los casos, los islamistas representan la única fuerza
organizada de oposición a los regímenes instalados y, por tanto, la única
alternativa.
• La amenaza de Al Qaeda se ha visto fortalecida en Irán y el Magreb no está a
salvo de un ascenso yihadista.

Sin embargo, no todo son sombras: las sociedades árabes se despiertan, se producen
tímidas reformas, se revela una demanda de democracia entre las elites y las
poblaciones y un deseo de Europa insatisfecho por mucho tiempo. Los países del Golfo
ofrecen un paisaje sorprendente, con un crecimiento considerable al que contribuyen los
elevados precios del petróleo, pero también los primeros balbuceos democráticos.

176
Una vez descrita la situación, el informe propone varias pistas de actuación para la
política y la diplomacia francesas:

• Una mejor organización de la política exterior de Francia, basada en una

política magrebí voluntarista, un enfoque transregional de los nuevos retos,
una oferta mediática en lengua árabe, una presencia más firme en los medios
de comunicación y la recuperación del Instituto del Mundo Árabe de París.

• Desarrollo de las cooperaciones reforzadas a partir de Europa del Sur y de

los países más motivados del Norte. Y es que, en una Europa de 27, será
cada vez más difícil lograr un consenso sobre las políticas más innovadoras
y los proyectos más ambiciosos. No obstante, Francia «tiene un papel
importante que desempeñar en el establecimiento de esos grupos ad hoc en
el seno de la UE», debido a «cierta independencia de criterio» que París ha
demostrado tanto en la gestión de la crisis Irakí como en el conflicto
palestino-israelí.

• El objetivo de Francia en la política mediterránea no debería limitarse a

proponer nuevas disposiciones institucionales, sino que debería promover
«la generación de proyectos concretos con los actores regionales» en ámbitos
esenciales para las poblaciones.

En esta última propuesta hallamos la filosofía y el método que cimientan el proyecto de

la UM, a pesar de que el informe, aunque se publicara después al discurso de Toulon, no
lo mencione explícitamente.

Entre el resto de propuestas del informe, nos quedaremos con la referida al mundo árabe
y musulmán. Hay que combatir las condiciones que acreditan el «choque de
civilizaciones», consta en el texto. El mundo árabe tiene su lugar en la gestión de los
asuntos del mundo y, por consiguiente, al menos habría que debatir, si no apoyar, la
petición de un puesto permanente para él en el Consejo de Seguridad, no inmiscuirse en
el enfrentamiento entre suníes y chiíes, no dudar en entablar un diálogo crítico con
Hezbolá y Hamás, y no cerrar las puertas a los movimientos islámicos moderados.

177
Por último, en lo que respecta a Israel, el informe preconiza, sin lugar a dudas, la
consolidación del partenariado francés con ese país, pero ello no debe hacerse a costa
«de la expresión pública de las posturas francesas con respecto al conflicto árabo-israelí,
ni de la capacidad de acción de Francia en la región», basada, es verdad, en la
«seguridad de Israel», pero también en el rechazo a la ocupación, la necesidad de
evacuación total de los territorios ocupados en 1967 y de la creación de un Estado
palestino independiente… Más claro imposible.

Esta insistencia en la ocupación y la urgencia de ponerle fin tendría, según el informe,

unas ventajas innegables:

• Resituar el debate en torno al problema de la tierra y no en torno a las

identidades religiosas.

• Desvincular el reto de la lucha contra la ocupación del de los derechos de Israel

a su existencia, reafirmando la potestad de ambos pueblos para vivir cada uno en
un Estado viable y en el interior de fronteras seguras.

En este sentido, el informe recuerda la importancia del Plan Árabe de Paz, adoptado en
la Cumbre Árabe de Beirut en 2002 y reafirmado en la Cumbre de Riad 2007.
Asimismo, subraya las inquietudes con respecto a la simetría y el equilibrio planteadas
por el Cuarteto a los palestinos y a Israel.

Por último, en lo que respecta al Magreb, el Informe Avicenne lamenta que esta región
del norte de África sea a la vez la más cercana y la más ausente en las reflexiones
francesas sobre el terreno. Se sorprende por el hecho de que la postura de París se
encasille en la defensa de una «supuesta renta de situación» y que la bilateralidad siga
marcando la ayuda gala. Así, el informe propone destinar parte de los préstamos
concedidos hasta ahora a cada uno de los socios a un solo presupuesto regional, que
financie proyectos de integración horizontal.

De nuevo en el ámbito de las políticas europeas, el informe considera que el balance del
Proceso de Barcelona es decepcionante, pero evita culpar sólo a la UE, pues «la
responsabilidad es compartida entre el Norte y el Sur». Ahora bien, el informe no

178
descalifica el Partenariado Euromediterráneo, sino que sugiere que éste «se concentre
en un número limitado de proyectos estructuradores», contribuya a la promoción de
las integraciones subregionales y desarrolle aún más el apartado cultural. Para ello,
Francia debería organizar «una concertación más estrecha entre los socios europeos que
bordean el Mediterráneo», en particular España e Italia. Estas propuestas contienen los
principios de base de la UM de Sarkozy.

Éstos son los puntos más destacados del Informe Avicenne. Sin duda, los asesores del
premier francés han echado buena mano de él, pues en las declaraciones de Sarkozy
sobre la UM hallamos un buen número de las propuestas de dicho informe…

2. Justificación de la Unión Mediterránea

Desde el punto de vista de los artífices de la Unión Mediterránea, ésta se basa en un
triple diagnóstico:

• Agravamiento de la marginación del Mediterráneo en la economía mundial.

• Inadecuación de las políticas mediterráneas de la UE.

• Erosión del lugar de Francia como actor geopolítico en el Mediterráneo.

a) Muchos indicadores dan prueba del desplazamiento del espacio mediterráneo a la

periferia de la economía mundial: la contribución de los países mediterráneos de las
orillas sur y este a los intercambios mundiales está en descenso (casi un 4 %); los flujos
de inversiones son insuficientes (un 2 % del total de la IED); el registro de patentes es
poco destacable (menos de un 0,5 %), la inversión dedicada a investigación y desarrollo
es ridícula (menos del 1 % del PIB), y los intercambios en el interior de las regiones son
los más reducidos del mundo (menos del 12 %). En estas condiciones, la pobreza sigue
siendo una característica dominante, el aumento del PIB por habitante es muy lento, el
desempleo no baja y afecta cada vez más a los jóvenes licenciados, mientras que la fuga
de cerebros continúa vaciando inexorablemente la región de sus recursos humanos

179
formados. El crecimiento demográfico, aunque en notable descenso en todos los países
de la zona, ejerce una presión considerable sobre los presupuestos de los Estados. Esta
situación conlleva importantes desafíos en términos de estabilidad social. Asimismo,
puede tener consecuencias negativas en el entorno inmediato, sobre todo Europa, en
términos de flujos migratorios irregulares, de exportación de los conflictos internos, de
crispaciones identitarias.

b) A pesar de ser consciente de todos estos riesgos, la UE se dedicó a poner en práctica

políticas con respecto al Mediterráneo que no estaba en condiciones de afrontar.
Las razones han sido diversas. Coyunturalmente, desde hace 15 años, la UE se ha
distraído por el fin del sistema bipolar, por la unificación alemana y sus consecuencias,
por la preparación de la ampliación hacia el Este y por las crisis de identidad e
institucionales que se repetían en su seno. Para todo ello, ha debido movilizar su tiempo,
su energía y a menudo sus recursos.

Sin embargo, la acción de la UE en el Mediterráneo siguió adhiriéndose a viejas

prácticas y políticas que habían demostrado su ineficacia (el comercio, en primer
lugar), de modo que la Unión no ha podido convertirse en la locomotora capaz de
tirar de los vagones mediterráneos, tal como ocurre con Japón en Asia. En este sentido,
Pierre Bekouche demuestra, valiéndose de cifras, la exigüidad del compromiso europeo
en el Mediterráneo, comparándolo con lo que sucede en otros lugares. Así, el peso de
los países en desarrollo en el PIB del sureste asiático alcanza el 23 %, frente a sólo un
12 % en la región mediterránea. En cuanto a la IED destinada al Mediterráneo, supera
apenas un 1% del total de la IED europea, frente a un 17 % de la estadounidense
dirigida a Centroamérica y Suramérica, y a más de un 20 % de la IDE japonesa en su
periferia asiática.84

Además de la debilidad de la IED europea en el Mediterráneo, las políticas

mediterráneas de la UE no han logrado impulsar un auténtico sistema productivo
regional: hay pocos intercambios entre sectores, lo que da prueba de una escasa
integración económica, y la proporción de socios mediterráneos en el comercio exterior
de los países de la UE tiende a estancarse en general. Sin olvidar que, aparte del gas y

84
BEKOUCHE, Pierre, «Comparer Euromed aux autres régions Nord-Sud», Géoéconomie, nº 42, París, 2007, p. 25.

180
del petróleo, la Unión dispone de un cómodo saldo comercial positivo casi crónico con
todos los países del Mediterráneo.

Resumiendo, la UE no ha sabido atraer a los países del Mediterráneo. Sin embargo, la

no integración productiva no es sólo un grave obstáculo para los países del
Mediterráneo del Sur y del Este, debido a su incapacidad de evolucionar hacia
producciones de mayor valor añadido y contenido tecnológico; también constituye un
lucro cesante para la propia UE. En efecto, el retraso en la integración económica
productiva entre la UE y su periferia mediterránea se traduce en una pérdida media por
parte de la UE que los economistas estiman en entre un 0,4 % y un 0,6 %85 del PIB
global. Por mi parte, calculé que cada millón de euros suplementario de PIB
mediterráneo genera globalmente más de 150.000 euros de exportaciones europeas.
Dicho de otro modo, hay un interés recíproco que sólo el comercio puede satisfacer.
Habrá que ir más allá: desarrollar verdaderas redes de empresas transmediterráneas y
fomentar los proyectos que lleven a la integración productiva.

Jean-Louis Guigou aboga por una verdadera reconexión del Norte y el Sur, fundada
en intereses recíprocos y no en una relación de fuerzas, y que vaya más allá de las meras
cuestiones económicas. Para Guigou, la comunidad mediterránea debe embarcarse en
una serie de cooperaciones reforzadas, y a iniciativa de Francia, para promover dicha
reconexión.86

Habida cuenta de este diagnóstico, se comprende que el presidente Sarkozy no sea

benévolo en su análisis del Proceso de Barcelona, que considera un fracaso, al menos
por dos razones: la primera es que la UE no se ha comprometido realmente, distraída
por las ampliaciones sucesivas; y la segunda es que la UE sigue prisionera del aspecto
«económico» y ha descuidado los otros dos.

No obstante, este diagnóstico es duro y carece de matices. Es cierto que el Proceso de

Barcelona no ha estado a la altura de los objetivos iniciales anunciados. En lo
económico, no ha reducido las diferencias de niveles de vida, ni ha acrecentado el poder

85
Ibíd.
86
GUIGOU, Jean-Louis, «La reconnexion des Nord et des Sud: l’émergence de la région méditerranéenne (ou la
théorie des quartiers d’orange», Géoéconomie, nº 42, pp. 55-60.

181
de atracción de la región para la IED, aportando sólo una financiación limitada y mal
utilizada, al menos en la primera fase del programa MEDA I. En lo político, no ha
podido firmarse ninguna carta de paz y estabilidad, a falta de un lenguaje común entre
los socios del Norte y del Sur. La participación de Israel en el Partenariado
Euromediterráneo junto con otros países árabes (considerada por los responsables de la
UE como una conquista fundamental) no ha impedido que el Estado hebreo continúe
con la colonización de los territorios palestinos y árabes y destruyera las infraestructuras
de Líbano en su enfrentamiento con Hezbolá en 2006. Culturalmente, la relación de
Europa con su entorno árabe y turco sufrió mucho por la estigmatización del Islam,
sobre todo desde el 11 de septiembre de 2001, y por el debate europeo en torno a la
identidad, especialmente en las discusiones sobre el proyecto de Constitución europea,
como si ser europeo fuera ante todo no ser árabe, turco o musulmán.

Sin embargo, es injusto ensombrecer demasiado el panorama. El Partenariado

Euromediterráneo ha permitido el despertar y la participación de los protagonistas de la
sociedad civil; ha suscitado un interés académico considerable; ha facilitado el
desarrollo de redes de institutos, como Euromesco y la red Femise; ha participado en la
financiación de una Academia Diplomática Mediterránea, ha dado a luz la gran
Fundación Euromediterránea Anna Lindh; y ha impulsado la creación, a menudo
espontánea, de centenares de iniciativas y de centros de investigación, como el Instituto
Europeo del Mediterráneo de Barcelona o la Maison de la Méditerranée de Marsella.
Además, ha permitido encuentros personales y políticos fructíferos y ha sensibilizado a
Europa respecto a la problemática mediterránea.

Por otra parte, no se puede responsabilizar sólo a la UE de los fallos y las faltas del
partenariado. En muchas ocasiones, los países del Sur han ido a remolque en lo que se
refiere a la reforma, y no han hecho nada significativo para fomentar la integración de
las regiones. Es cierto que se alcanzó el Acuerdo de Agadir, en el cual participan
Marruecos, Túnez, Egipto y Jordania, pero estos cuatro países no tienen fronteras
comunes, por lo que dicho acuerdo es en gran medida vacilante y virtual.

182
La PEV es más problemática87 y despierta más interrogantes que el Partenariado
Euromediterráneo. En primer lugar, por un enfoque bilateral excesivo que sitúa la
integración productiva regional fuera de órbita, por el bloqueo de cualquier perspectiva
de adhesión y por el solapamiento con las otras iniciativas en curso. La PEV,
«cementerio de las ilusiones perdidas»,88 no suscita el entusiasmo de las masas. Los
Estados del Sur, no obstante, la suscriben, parecen participar en el juego e intentan
maximizar sus beneficios, minimizando a la vez sus sacrificios (sobre todo en el terreno
político). Para los defensores de la Unión Mediterránea, la PEV es demasiado amplia y
se refiere a Estados demasiado diferentes que no están sometidos a las mismas
dificultades, no comparten las mismas identidades, no persiguen necesariamente los
mismos objetivos ni tienen un horizonte en común.

El diagnóstico es, sin duda, pertinente. La cuestión es saber si el marco de la Unión

Mediterránea y un número más limitado de Estados participantes ofrece mejores
perspectivas en lo que se refiere a trabajo común, coherencia y coordinación con otras
iniciativas, así como el impacto sectorial y global.

c) La erosión del papel de Francia, el tercer diagnóstico, está menos presente en los
discursos de Sarkozy que en el Informe Avicenne. Esta marginación de Francia en su
periferia inmediata, sobre todo en el Magreb, es el resultado de una política exterior
adormecida, de una falta de activismo francés. Todo ello frente a un aumento del
voluntarismo político de otros actores, en particular EE UU que, tras la Iniciativa de
Eisenstadt para el Magreb y la firma de un acuerdo de libre comercio con Marruecos en
2004, ha emprendido una verdadera ofensiva comercial89 para conquistar nuevas cuotas
de mercado e impedir que Francia y la UE transformen la región mediterránea en un
«mercado cautivo».

Francia no puede dormirse en los laureles. El Informe Avicenne destaca que es

necesario volver a dinamizar su política exterior y asegurarse una presencia, una
visibilidad, especialmente en el Magreb. Tiene demasiados intereses políticos,
87
KHADER, Bichara, «“L'anneau des amis”: la nouvelle politique européenne de voisinage», Géostratégiques, nº 17,
París, verano de 2007, pp. 197-233.
88
BADR EDDINE, Yasir, «Politique de voisinage: cimetière des illusions perdues», Perspectives du Maghreb, nº 8,
diciembre de 2006, p.18.
89
KHADER, Bichara, «La nueva ofensiva comercial de EE UU en el mundo árabe y el Mediterráneo», Economía
Exterior, nº 34, otoño de 2005, pp. 1-10.

183
económicos, financieros y culturales en la zona como para dejarse adelantar por otros
actores, o arriesgarse a que su papel quede diluido en iniciativas demasiado globales
que la releguen a un segundo plano.

Así se comprende por qué Sarkozy quiere situar de nuevo a Francia en el lugar que le
corresponde por geografía, historia e intereses. Su discurso se entiende por deferencia a
la imagen que Francia tiene de sí misma y al papel que cree que le corresponde. Pero,
sobre todo, se justifica plenamente: implicar a los Estados más próximos y más
afectados por iniciativas regionales es algo que se practica en otras zonas de
Europa.

En este sentido, cabe preguntarse si los artífices del proyecto de Unión Mediterránea se
inspiraron en las iniciativas en marcha en el norte de Europa, como las siguientes:

• El Consejo de Estados del mar Báltico, creado en 1992, uno de cuyos

objetivos primordiales es la seguridad colectiva.
• El Consejo Euroártico de Barents, creado en 1993 por iniciativa de Noruega.

• El Consejo Ártico, que une desde 1996 a los países escandinavos, Rusia,
Canadá, EE UU e Islandia, y que se concentra en la protección del medio
ambiente en una región que abarca más de 1,5 millones de kilómetros
cuadrados.
• El Consejo Nórdico, también fundado en 1996.
• La Dimensión Septentrional, inaugurada en 1997 y que agrupa a determinados
países de la UE, Rusia, Islandia y Noruega con el fin de promover proyectos
comunes y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de las zonas
fronterizas.

Todas estas colaboraciones definidas en torno a problemas concretos (gestión de la

frontera, tráfico de toda índole, explotación de los recursos pesqueros o naturales,
transporte marítimo, contaminación, etcétera) agrupan un número limitado de Estados
vecinos o de Estados afectados. Estas asociaciones regionales están respaldadas por la
UE, como proveedor principal de ayuda, o con carácter subsidiario. Ello complace a la

184
UE, que no se siente ofendida y, en ocasiones, es socia de pleno derecho. Destaca el
hecho de que, en enero de 2003, una resolución del Parlamento Europeo invitaba a la
Comisión a estudiar la viabilidad de una línea presupuestaria diferente dedicada a la
Dimensión Septentrional, en el presupuesto de 2004. No se sabe lo que ha ocurrido con
esta propuesta, pero es un indicador de que la idea de un Consejo Mediterráneo, o
incluso de una Dimensión Meridional Mediterránea, no es absurda en sí misma.

Así pues, en vista de lo que sucede por otras partes, a la propuesta francesa de Unión
Mediterránea no le falta oportunidad, y tiene sentido, puesto que se trata, en general, de
maximizar los campos de cooperación entre vecinos en torno a intereses compartidos,
para «trazar las líneas de un futuro común deseable».90 En definitiva, consistiría en
establecer algo que sea más pequeño que la PEV y más eficaz que el Partenariado
Euromediterráneo. Algo que sería, si se me permite formularlo en inglés, «smaller than
the European Neighbourhood Policy and smarter than the Barcelona Process».

3. Los méritos de la propuesta francesa

Raramente una propuesta ha alimentado tantos debates y suscitado tantas reacciones

como la de Sarkozy. Y ahí es donde reside su primer mérito: refleja la vuelta del Mare
Nostrum al centro de las preocupaciones y subraya la importancia de la apuesta
mediterránea. Ali Bensaad y Jean-Robert Henry lo destacan claramente: «A escala
continental, la relación con el Mediterráneo se ha convertido en uno de los factores
organizadores del proyecto europeo y un revelador de sus crisis…». Para Francia en
especial, su relación con el Mediterráneo y, más concretamente con el Magreb, no es
sólo una apuesta fundamental en política exterior, «es también una apuesta que afecta
profundamente a la historia y a la composición de la sociedad francesa».91

El segundo mérito de la propuesta es sacar a la UE de su apatía, llevarla a interrogarse

respecto a la pertinencia, coherencia y eficacia de sus políticas mediterráneas, proceder
a una verdadera evaluación de su actuación y responder a las cuestiones que se le
plantean constantemente: ¿Por qué los dirigentes árabes no se presentaron a la Cumbre
del X aniversario del Proceso de Barcelona? ¿Por qué no ganó éste su apuesta de reducir

90
LOROT, Pascal, editorial de un número especial de la revista Géoéconomie dedicado a la Unión Mediterránea,
Instituto Choiseul, París, nº 42, 2007, p. 5.
91
Le Quotidien d’Oran, 7 de junio de 2007.

185
las diferencias de nivel de vida entre los socios, impulsar verdaderas reformas políticas
y retejer los hilos del diálogo cultural? ¿A qué se debe que la degradación de la
situación en Palestina haya contaminado el Proceso de Barcelona, cuando la UE
apostaba por las repercusiones positivas del Partenariado Euromediterráneo en el
proceso de paz árabe-israelí? ¿Cómo es que la PEV se percibe en los países del Sur
como una simple compensación para los Estados que no tienen vocación de adhesión?
¿En qué medida puede contribuir este enfoque excesivamente bilateral de la PEV a una
«dinámica regional productiva»?

Al adoptar una postura crítica con respecto a las políticas europeas del Mediterráneo,
aunque su formulación me parezca excesiva y su contenido escaso en matices, el
presidente Sarkozy vuelve a abrir el debate, en el seno de las instituciones europeas,
sobre la lógica profunda de sus intervenciones en el Mediterráneo.

El tercer mérito de la Unión Mediterránea es el enfoque pragmático del proyecto, el

gradualismo del método, la igualdad «establecida» entre los participantes y el número
reducido de Estados implicados. «Hay que evitar incluir a demasiados países con
todos sus problemas […] Será necesario comenzar con algunos países y luego ampliar la
Unión a otros…»,92 escribe Hubert Védrine. Es la reflexión que inspira la propuesta que
defiendo como conclusión de este capítulo.

4. Reacciones a la iniciativa francesa

A pesar de estos pocos méritos, las reacciones no son demasiado entusiastas. Veámoslo
con atención.

4.1. Reacciones en el seno de la UE

A pesar de los méritos de la iniciativa francesa, la UM no tardó en suscitar, en el seno
de la UE, cierta irritación. Michel Rocard, ex primer ministro francés y diputado
europeo, explicaba el 7 de septiembre de 2007 que había rechazado una misión en
relación con la Unión Mediterránea que Sarkozy pretendía confiarle, al considerar que
«corría el riesgo de abrir un conflicto perjudicial, y en cualquier caso paralizante, con
las instituciones europeas»… Y añadía: «Propuse cambiar el calendario de la misión,

92
Citado por BENNHOLD, Katrin, «Mediterranean Union Plan: lofty but vague», International Herald Tribune,
25.10.2007, p. 3.

186
poniendo etapas y negociando en primer lugar con Europa […], pero el presidente no
deseaba esta diferenciación».

Esta reacción revela las reservas europeas respecto al planteamiento y al método de

Sarkozy. Desde luego, los que están a cargo del expediente mediterráneo en la
Comisión Europea son conscientes de la urgencia de dinamizar las políticas en curso.
Por otra parte, el 3 de septiembre de 2007, Benita Ferrero Waldner, comisaria de
Relaciones Exteriores, convocaba a tal efecto la primera reunión entre los ministros de
los «16 países vecinos» afectados por la PEV. Ante una pregunta de H. Ben Ayache
sobre la Unión Mediterránea, la comisaria fue clara: «Todos los proyectos que entran en
esta dinámica, y que podrían ser llevados por la UE, son bienvenidos. Pero eso debe
entrar en este marco».93 En otra declaración, la comisaria desafiaba abiertamente la
marcha en solitario del presidente galo: «Estamos a favor de todo lo que pueda reforzar
la cooperación, siempre que el conjunto de la UE se implique, aunque algunos Estados
están más interesados que otros».94

Otras reacciones reflejan ciertas dudas con respecto a la pertinencia de la propia idea de
la Unión Mediterránea. En nombre de la presidencia de la UE, Victor Monteiro
consideraba imposible plantearse que la UM echara a andar reuniendo a terceros países
mediterráneos «sin haber resuelto previamente los problemas políticos entre ellos». Una
reflexión pertinente que, sin embargo, no se tuvo en cuenta en la inauguración del
Proceso de Barcelona, a la que se invitó a países aún en conflicto.

Algunas voces en la Comisión y en el Parlamento Europeo se cuestionan la pertinencia

de un proyecto de naturaleza intergubernamental en el que muchos de los ámbitos de
intervención considerados (medio ambiente, seguridad colectiva, energía, desarrollo
humano y social, diálogo cultural, etcétera) no dependen ni total ni parcialmente de las
competencias de los Estados, sino de la UE. Además, los retos en los que se basa la UM
no sólo afectan a los países europeos mediterráneos, sino también a los otros. Sin
olvidar, naturalmente, que costará financiar iniciativas con el dinero de la UE si no están
asociados todos los países.

93
Entrevista distribuida en la Conferencia de Malta, organizada por MEDAC, los días 27 y 28 de octubre de 2007.
94
www.Europa.eu.int/relations extérieures

187
En este sentido, la reacción de los alemanes resultó elocuente. La canciller, Angela
Merkel, no hizo nada por ocultar su irritación: «Podría ser que Alemania se sintiera, por
así decirlo, más preocupada por Europa central y oriental y Francia más atraída por la
Unión Mediterránea: ello podría desencadenar unas fuerzas explosivas en el seno de la
UE, y eso es algo que no deseo», declaró en una conferencia en Berlín el 5 de diciembre
de 2007, para luego añadir: «Creo que habría que formular una propuesta en ese ámbito
a todos los demás Estados europeos (…) Si no desean participar todos los países, es
posible hacerlo mediante una cooperación reforzada».

Asimismo, resulta significativa la reacción del presidente del Parlamento Europeo,

Hans-Gert Pöttering, que reprochó a Sarkozy «haber ignorado al Parlamento Europeo en
el lanzamiento de su proyecto». Y advierte: «El Parlamento Europeo se tomará en
serio», para luego añadir, haciéndose eco de los avisos del resto de responsables
europeos, que «es importante que la Unión Mediterránea, independientemente de la
forma que adopte, refuerce y profundice el Proceso de Barcelona». Por su parte,
Polonia, situándose en otro registro, más terrenal, manifestó su sorpresa frente a la
generosidad de la UE para con el Sur, en comparación con los «500 millones de euros»
que dedica a su vecino ucraniano.

En resumen, las primeras reacciones de los países europeos tienen que ver tanto con el
método como con la pertinencia, la competencia y la financiación de la UM. ¿Se
esperaban los franceses semejante escepticismo? Probablemente no, a juzgar por ciertas
declaraciones irritadas por parte de sus diplomáticos. Al embajador en Túnez, Serge
Degallaix, le sorprendieron las reacciones, cuando la UM no era, en ese momento, más
que una idea, un concepto, y se apresuró a recoger «varios contrasentidos» en las
respuestas a la idea francesa. En primer lugar, afirma que la UM «no es una máquina de
guerra contra el Proceso de Barcelona, ni un sustituto», que «no está basada en un grupo
pionero de los “happy few”», que se trata de «un partenariado abierto y no cerrado», y
que la UM «es una idea enfocada decididamente a los resultados». De paso, el
embajador azuza al Partenariado Euromediterráneo, que sigue «prisionero de las
consideraciones políticas» vinculadas a la situación de Oriente Próximo y la lucha

188
contra el terrorismo y la inmigración. Sin duda, se trata de temas «esenciales», pero «no
deben impedir los progresos en otros ámbitos».95

4.2. Reacciones de los Estados mediterráneos

Ante la idea de la UM, los Estados europeos del Mediterráneo evitan una oposición
frontal, pero, aunque la idea de una cooperación reforzada pueda seducirlos
legítimamente, está claro que el activismo francés los coge desprevenidos y, en última
instancia, los exaspera. Por eso la apoyan, pero con la boca pequeña, combinando el
apoyo con claras advertencias: «Esta Unión Mediterránea debe inscribirse en un
planteamiento globalmente euromediterráneo», afirmó Miguel Ángel Moratinos,
ministro español de Asuntos Exteriores. El presidente del Consejo Italiano mostró la
misma prudencia. Esta actitud vacilante cambiará, como veremos más adelante, con el
Llamamiento de Roma.

Al sur del Mediterráneo, no se puede decir que la iniciativa de Sarkozy suscite un

entusiasmo especial. En el Magreb, Marruecos busca sobre todo un «estatus
diferenciado», derivado de su proximidad geográfica y de su implicación en los
proyectos comunitarios (sistema Galileo, participación en la operación Althea en Bosnia
y firma del acuerdo de Cielos Abiertos, etcétera). Pero, entretanto, el ministro marroquí
de Asuntos Exteriores, Taïeb Fassi-Fihri, se declaró favorable a la Unión Mediterránea.
Ahora bien, el embajador de Marruecos en París, Fathalah Sigilmasi,96 advertía que si la
agenda de la UM consiste en frenar la inmigración y luchar contra el terrorismo, y si se
trata esencialmente de preservar la seguridad de Europa, entonces «no podrá vender el
proyecto a su país».

Argelia se aferra a su acuerdo de asociación con la UE. En cuanto a Túnez, preferiría un

refuerzo de la fórmula 5+5 relativa al Mediterráneo occidental.

En el Mashrek árabe, se sigue dudando del valor añadido de la Unión Mediterránea y de

su capacidad para superar las tensiones estructurales que han dificultado el Proceso de
Barcelona. Sin embargo, eso no impidió al presidente egipcio, Hosni Mubarak,

95
www.webmanagercenter.com/management/article
96
Citado por BENNHOLD, Katrin, «Mediterranean Union Plan: lofty but vague», International Herald Tribune, 25 de
octubre de 2007.

189
mostrarse abierto: «Personalmente, creo que es una excelente propuesta que merece ser
examinada».97 Me recuerda a la réplica mordaz de Mao Zedong a un diplomático
europeo que le preguntaba lo que opinaba de Occidente. «Es una buena idea», le
respondió sarcásticamente el dirigente chino.

Los turcos están más ofendidos por la justificación de la Unión Mediterránea. «It is a
non starter», declaró Sinan Ulgen, antiguo diplomático de ese país. Turquía no acepta
que la Unión Mediterránea se presente como un premio de consolación, un sucedáneo o
una alternativa a su voluntad de adhesión. Sin duda, Ankara desempeñará el papel que
le corresponde por derecho en cualquier estructura mediterránea, pero no al precio de
una no adhesión a la UE.

A diferencia del consenso entre detractores y escépticos, la postura de Israel es más

favorable, pero las razones alegadas dicen mucho sobre sus expectativas. Un
diplomático israelí lo expresó sin rodeos: «La Unión Mediterránea nos brinda otra
ocasión para dialogar con países con los cuales hemos tenido algunas dificultades para
hablar». Así, la Unión Mediterránea sería un espacio que permitiría a Israel normalizar
sus relaciones con sus vecinos sin tener que reconciliarse con ellos, es decir, resolver el
conflicto que los opone al Estado hebreo.

4.3. Reacciones de los medios de comunicación y de los intelectuales

Están en la misma línea: duda y escepticismo. Sin embargo, algunos intelectuales
admiten ciertas virtudes de la Unión Mediterránea. Para el historiador y periodista
Alexandre Adler,98 el proyecto presenta cuatro ventajas:

- Con la Unión Mediterránea se pasa por encima del Proceso de Barcelona, que no
era más que un arreglo y carecía de mecanismo de propulsión. Con la UM, la política
será decisiva: los Estados deben asumir sus responsabilidades y poner punto final a sus
rivalidades.

97
SIMSEK, Ahyan, «Debate over Mediterranean Union heats up in Europe», Southern European Times, 13.08.2007.
98
Le Figaro, 16 de julio de 2007.

190
- El nuevo mecanismo enuncia de manera implícita que «los distintos sectores
geográficos del mundo musulmán pertenecen a espacios más extensos que comparten
con no musulmanes».

- Este mismo mecanismo, por su propia lógica, obliga a Israel y a sus vecinos a
reconocerse mutuamente.

- La Unión Mediterránea es un precedente magnífico para proponer a continuación una

Unión Euroasiática, que agrupe a Rusia, Ucrania, los países del Cáucaso y Asia
Central.

Si éstas son las únicas virtudes del proyecto, a Francia le interesa de todas todas dejarlo
de lado. Hay que ser ingenuo para creer que la UM puede, por el simple hecho de
existir, resolver conflictos, como el de Oriente Próximo, que dura desde hace 60 años.
Si al inducir a árabes e israelíes a trabajar juntos se pudiera, milagrosamente, convencer
a Israel de retirarse de los territorios ocupados, desmantelar sus asentamientos y destruir
el Muro de la Vergüenza que destripa los territorios de Palestina, entonces todo el
mundo se movilizaría para poner en pie la Unión Mediterránea. Por desgracia, la
realidad no es tan sencilla. El proyecto del mercado común no precedió la resolución de
los conflictos europeos y la reconciliación franco-alemana llegó más tarde. Pretender
hacer lo contrario en Oriente Próximo es postular que la integración desemboca en
la paz, cuando es la paz la que —según la experiencia europea— permitió el
proyecto de integración.

En cuanto a decir que la Unión Mediterránea va a convencer a los países musulmanes

de que forman parte de un extenso conjunto es como redescubrir la pólvora, como si
hiciera falta la UM para darse cuenta de ello. Por lo que respecta al efecto de
demostración sobre otras superficies geográficas, es una profecía de lo más temeraria.

Jean-Claude Casanova,99 otro eminente especialista, se limita a afirmar que la Unión

Mediterránea es «un camino justo y difícil». Camino justo, porque «si esta Unión se
realizara, sería el punto de encuentro de las tres hermanas latinas […] de los otros países

99
CASANOVA, Jean-Claude, «L'Union méditerranéenne: un chemin juste et difficile», http//:info.club.
Corsica.com/Casanova.

191
mediterráneos de Europa y de los socios exteriores […]». La observación es muy pobre.
En cambio, Casanova es más pertinente cuando enumera los escollos:

- El primero consiste en convencer a los socios europeos de que se impone un nuevo

marco para dotar de mayor fuerza la cooperación.

- El segundo se refiere a la cuestión turca. ¿Sabrá Sarkozy explicar que su rechazo a la

adhesión de Turquía «no se basa en ninguna hostilidad hacia los países musulmanes que
desean asociarse a Europa en un marco en el que siguen siendo lo que son y Europa
sigue siendo lo que es»?

- El tercer escollo proviene de la propia calidad del proyecto. En efecto, «es raro ver a
los estadistas adherirse rápidamente a una idea justa».

En resumen, insinúa Casanova, la Unión Mediterránea es una idea justa porque inyecta
nueva energía, pero es necesario convencer a la UE de su utilidad, persuadir a los turcos
para «que se queden donde están» y convencer a los jefes de Estado de que apoyen esta
«idea justa».

Entre los investigadores, la aclaración de Michael Emerson y de Nathalie Tocci100 se

asemeja a un catálogo de preguntas sobre la relación de la Unión Mediterránea con el
Proceso de Barcelona, sobre los ámbitos de intervención de la primera (que recortan las
competencias de la UE), sobre su valor añadido y el posible solapamiento con las otras
políticas europeas.

Para los autores, que pretenden ser constructivos, sería mejor idea revisar la estructura
del Proceso de Barcelona y de la PEV, por ejemplo, separando a los vecinos
mediterráneos de los del Este y el Cáucaso.

Eso coincide con mi propuesta, con la diferencia de que yo sugiero dividir la PEV en
tres grupos y no en dos: una iniciativa UE-países del Este-países del Cáucaso; una
iniciativa euro-árabe; una iniciativa UE-Israel.

100
«A little clarification, please, on the Union of the Mediterranean», Ceps commentary, 8 de junio de 2007.

192
Es la única manera de salvar el obstáculo del conflicto árabe-israelí que contamina
todos los proyectos de cooperación en curso. Una vez resuelto el contencioso, Israel
podrá unirse a los demás países de Oriente Próximo y participar en actividades
regionales.

El punto de vista de Álvaro Vasconcelos,101 director del Instituto de Estudios

Estratégicos e Internacionales de la UE en París y antiguo secretario general de
Euromesco, es interesante. Vasconcelos vuelve sobre el postulado básico del Proceso de
Barcelona, que pretende que el desarrollo de los terceros países mediterráneos conduce
necesariamente a su estabilidad, quizá incluso a su democratización. Ahora bien, según
dice, esta «ecuación desarrollo-estabilidad fue un fracaso», y afirma que, en lo sucesivo,
conviene dar prioridad a la democracia. A pesar de las críticas legítimas al Proceso de
Barcelona, éste sigue siendo, en su opinión, «el marco más adecuado», aunque es
necesario reforzarlo, por ejemplo, por medio de un Plan Marshall para el
Mediterráneo (propuesta del ministro de Asuntos Exteriores portugués, Luis Amado),
o de «una Unión Euromediterránea» (propuesta de Moratinos). Esta última idea es,
claramente, la favorita del autor, ya que la Unión Mediterránea trastoca una norma
establecida que pretende que la problemática mediterránea se plantee en «el marco de
una perspectiva común», lo que significa que el Mediterráneo es la frontera meridional
de Alemania y que Estonia es la frontera septentrional de Portugal. A su juicio, el único
proyecto verdaderamente mobilizador para la región «es una comunidad
euromediterránea basada en valores que hayan contribuido al éxito de la integración
europea». La principal tarea de esta comunidad euromediterránea será construir la paz,
condición necesaria para los proyectos regionales y la profundización democrática.

Pascal Boniface,102 director del Instituto de Relaciones Internacionales y Estratégicas de

París, retoma esta idea de la paz como fundamento de cualquier proyecto
euromediterráneo. «Si Europa ha avanzado, es porque estaba en paz», escribe Boniface.
Y precisa, con mucho acierto: «Los proyectos comunes consolidaron la paz, no la
precedieron». Un argumento difícil de refutar, pues antes de compartir los frutos de la
paz, primero hay que construirla.

101
«Une Union euro-méditerranéenne», MED2007, Barcelona, IEMED-Cidob, 2007, p.15.
102
«Le projet méditerranéen face au problème israélo-palestinien», Réalités, 1-7 nov. 2007, p.19

193
Una última reacción remite al gusto de Sarkozy por todo lo estadounidense. Varios
periodistas del Sur103 señalan que la UM es para Francia lo que el proyecto Gran
Oriente Próximo es para EE UU. Observen adónde nos ha conducido dicho proyecto; no
hay que repetir el mismo error, advierten.

5. La Unión Mediterránea: unión de proyectos o proyecto de unión

La idea de la Unión Mediterránea no germinó en la mente de Sarkozy: es obra de una
orquestación colectiva en la que participaron expertos, diputados de la Unión por un
Movimiento Popular (UMP) y los principales consejeros del Elíseo. Declarada como
«eje principal» de la política exterior francesa, la idea se impuso en los debates
institucionales y en los medios de comunicación. Como una unión de proyectos, más
que un proyecto de unión, la Unión Mediterránea se inspira en los principios de la
construcción europea y se basa en el método de los padres fundadores del proyecto
europeo: acciones concretas y solidaridad construida. Con el tiempo, podría dotarse de
instituciones propias y posiblemente de instituciones comunes con la UE.

Sin embargo, hay dos elementos de la iniciativa francesa que desagradan: no es ni una
política mediterránea de la UE ni una política árabe de Francia.104

5.1. La UM y la UE
Uno de los méritos de las iniciativas mediterráneas de la UE es la implicación de todos
sus miembros. En 1998, un investigador alemán, Volker Perthes, redactaba el Informe
Euromesco, con el evocador título de Germany gradually becoming a Mediterranean
state («Alemania se convierte progresivamente en un Estado mediterráneo»). Por
su parte, Dinamarca inscribió en el Libro Blanco «la estabilidad del Mediterráneo»
como «interés nacional», mientras que Finlandia se consideraba un «país ribereño del
Mediterráneo», puesto que se adhería a la UE. Suecia ha desempeñado un papel muy
activo en el Mediterráneo, sobre todo en el ámbito de la cultura: no es casualidad que la

103
Cf., por ejemplo, KHARROUBI, Habib, «Que cache le projet de l'UM?», Le Quotidien d’Oran, 22.09.2007.
104
Bonita fórmula de ABOU ASSI, Jamil, «L’Union Méditerranéenne: nouvelle politique arabe?», www.agoravox.fr
(consultado el 25 de septiembre de 2007).

194
Fundación Euromediterránea para el Diálogo de las Culturas, con sede en Alejandría, se
haya bautizado con el nombre de una antigua ministra sueca: Anna Lindh. En cuanto a
Reino Unido, no podía desentenderse del Mediterráneo, aunque sólo fuera por los
vínculos con Gibraltar.

Sin embargo, es cierto que los nuevos países miembros del centro y el este europeos se
encasillaban en una postura tibia, incluso indiferente, frente a los asuntos mediterráneos.
Algo fácilmente comprensible: han estado más preocupados por la consolidación de su
democracia y su economía tras un largo periodo como Estados satélite, más inquietos
por los problemas de sus vecinos del Este (en particular Ucrania), menos atenazados que
los países europeos del Sur por las espinosas cuestiones de la inmigración ilegal y
menos expuestos a las consecuencias de las inestabilidades del Sur mediterráneo.

Así, en grados diversos, la UM plantea a los demás países europeos del norte un dilema
importante. ¿Tendrán éstos algo que decir? ¿Deberán contribuir a la financiación? ¿A
través de qué instrumentos: el BEI, la Femip o un Banco Mediterráneo de Inversiones?
En 2007, estaba claro que ningún país europeo estaba dispuesto a aceptar que los
medios financieros de la UE se pusieran únicamente al servicio de las ambiciones de
Francia. Eso explica en gran parte el desplazamiento semántico impuesto a Francia por
el Consejo Europeo en marzo de 2008. La Unión Mediterránea, convertida en Unión por
el Mediterráneo con el Llamamiento de Roma (diciembre de 2007), se rebautizó, una
vez más, como «Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo», y finalmente en
Marsella (noviembre 2008) como Unión por el Mediterráneo.

5.2. La UM y los países árabes

Desde que se anunció, los árabes han considerado problemático el proyecto de UM.
Éstos no han entendido por qué Sarkozy presentó esta Unión Mediterránea como un
«sustituto» de la política árabe de Francia. Dicha política, iniciada con Charles de
Gaulle, se ideó para romper con la visión de una Francia alineada con las posiciones
israelíes, al menos hasta la guerra de 1967. No era contraria a Israel por definición, pero
se suponía que estaba al servicio de una política francesa de equilibrio y correspondía
perfectamente a los intereses estratégicos, políticos, culturales y económicos franceses
en una región tan cercana. Por tanto, no era pues ni una política insensata ni, menos aún,

195
una política vergonzosa de la que el presidente Sarkozy intentaría deshacerse. Al
contrario, permitía a Francia expresarse libremente, no alinearse de forma sistemática
con la política estadounidense y, finalmente, «marcar diferencias».

Ahora bien, la presentación de la Unión Mediterránea como alternativa a eso que «antes
se llamaba la política árabe de Francia» (discurso de Sarkozy) asombró, e incluso
exasperó, a los árabes que detectan en esta observación la influencia de una corriente de
pensamiento en el entorno del presidente, que cree que la exhibición de una política
árabe de Francia va en contra del acercamiento a EE UU y de una normalización con
Israel. Eso explica, sin duda, que Sarkozy, como presidente de la UMP, haya viajado en
sucesivas ocasiones a Israel, sin visitar una sola vez los territorios palestinos y
comprobar, con sus propios ojos, los estragos de la ocupación. Esta inclinación por
Israel está vinculada a un giro pro estadounidense. Sin duda, ambos corren parejos y
es difícil discutir la legitimidad de este enfoque.

Sin embargo, lo que temen los países árabes es que la consolidación de las relaciones de
Francia con Israel y su reconciliación con EE UU se haga en detrimento de una política
árabe que demostró su validez: basta con comprobar la imagen positiva de Francia
comparada con el galopante sentimiento contrario a EE UU de las poblaciones árabes.
¿Por qué enterrar entonces la política árabe de Francia? ¿Acaso el notable Informe
Avicenne no insiste en la importancia de la región árabe para Francia? Y, añadiría yo,
¿para Europa? Lo demuestra el informe presentado por Michel Rocard al Parlamento
Europeo, en 2007, sobre la «Reforma de las sociedades árabes», que subrayaba la
urgencia por parte de la UE de apoyar al «mundo árabe», cuyo futuro está
inextricablemente vinculado al de Europa.

Sarkozy, a contracorriente, casi nunca pronuncia las palabras «países árabes» o «mundo
árabe», aun cuando los Estados árabes constituyen la mayoría aplastante de los países
mediterráneos del Sur y del Este. El propio concepto de «lo árabe», elemento
constitutivo esencial del ser colectivo de los árabes, nunca se evoca, como si los árabes
no tuvieran nada en común. ¿Indica eso la «ruptura» que constituye el elemento
emblemático de la nueva doctrina de la diplomacia francesa? Hay motivos para creerlo,

196
afirman Béatrice Patrie y Emmanuel Español. 105 La razón es la postura, muy atlantista,
del presidente galo, que rompe con la doctrina francesa de la independencia estratégica
y cuestiona la relación particular de Francia con el mundo árabe. De lo contrario, no se
entendería el empeño de Sarkozy en volver a ganarse los favores de la administración
estadounidense y presentar a Francia como «el aliado indefectible» de Washington.

Esta nueva reorientación de la diplomacia francesa también es visible en el contencioso

árabo-israelí. Amigo de Israel desde tiempos inmemoriales —y no hace nada para
ocultarlo—, Sarkozy guarda, desde su elección en mayo de 2007, un silencio
ensordecedor sobre las violaciones cotidianas de Israel en los territorios ocupados. Peor
aún, ante los embajadores reunidos el 27 de agosto de 2007 en el Elíseo, incluso utilizó
el término Hamastán, muy apreciado por la derecha israelí, en referencia a Hamás, a
pesar de ser el legítimo vencedor de unas elecciones democráticas avaladas por la
comunidad internacional. Más tarde, al recibir a Ehud Olmert, Sarkozy se extasía: «Es
un milagro que sobre los restos […] del pueblo judío, semejante Estado (Israel) haya
nacido». En muchas otras ocasiones, Sarkozy recuerda que la seguridad de Israel «es
una línea roja que está fuera de discusión». Y aunque Israel hubiera asesinado a 453
palestinos (frente a nueve israelíes muertos), tras la Conferencia de Annápolis de
noviembre de 2007, Sarkozy no perdió ocasión de condenar «el terrorismo del que es
víctima la población israelí». Hasta se erige en abogado de Israel como «Estado judío»,
afirmando: «No es razonable pedir al mismo tiempo un Estado independiente y el
regreso de los refugiados al Estado israelí, donde actualmente hay una minoría de un
millón de árabes ».106 Ya se nota que no se ha leído bien el plan de paz árabe acordado
en la cumbre de Beirut en 2002 y reiterado en la cumbre de Riad en 2007, que no insiste
en el regreso de los refugiados, sino en una «solución justa» para éstos.

A partir de esta comprobación, son muchas las plumas periodísticas que ven en la Unión
Mediterránea una especie de maniobra para pasar por encima del conflicto árabo-israelí
y promover proyectos regionales. La UE creyó hacer lo mismo con el Proceso de
Barcelona y se estrelló. Con la Unión Mediterránea, existe el riesgo de llevarse los
mismos desengaños.

105
PATRIE, Béatrice, y ESPAÑOL, Emmanuel, Méditerranée: adresse au président de la République Nicolas Sarkozy,
París, Sindbad, 2008.
106
Citas sacadas del libro de Béatrice Patrie y Emmanuel Español, op. Cit. pp. 55-57.

197
6. Los últimos correctivos y aclaraciones aportados al proyecto de
Unión Mediterránea
Las reservas y las oposiciones suscitadas por el proyecto del presidente francés han
llevado a expertos y políticos a volver a «pulir» el proyecto, para acabar con las
objeciones e interrogantes que llueven de todas partes. Sarkozy confía al embajador
Alain le Roy la pesada tarea de explicar a los socios del Norte y del Sur la pertinencia
del proyecto, de tranquilizarlos con respecto a las intenciones francesas y de
convencerlos no sólo de que lo apoyen, sino sobre todo de que se impliquen
activamente en él. Henri Guaino, consejero especial de Sarkozy y hombre clave del
Elíseo, se encarga de hacer el seguimiento, además de ser el representante del presidente
de la República ante los jefes de Estado y de gobierno para «presentar su proyecto».107

Sin embargo, las aclaraciones y correctivos aportados por los responsables políticos al
proyecto de UM se alimentan de los informes publicados entre octubre y diciembre de
2007. Destacaré dos de ellos: el informe de un grupo de expertos reunidos por el
Institut de la Méditerranée sobre el proyecto de Unión Mediterránea (octubre de
2007); el informe «Cómo construir la Unión Mediterránea», registrado en la
presidencia de la Asamblea Nacional Francesa el 5 de diciembre de 2007.

6.1. El informe del grupo reunido por el Institut de la Méditerranée

Este grupo informal de «altos expertos», presidido por el profesor Jean-Louis Reiffers,
publicó su informe en octubre de 2007. Pretende responder a varias objeciones y aportar
unas cuantas aclaraciones sobre el proyecto de Unión Mediterránea. Con ese fin, aborda
10 temas, con una elaboración desigual.

- Unión Mediterránea. El grupo afirma que se adhiere completamente a él, como

«fuerte anclaje», y lo describe como «un proceso endógeno y voluntario», basado en
«acciones concretas», que aspira a un «objetivo común» y funciona a partir de la
«codecisión». La Unión Mediterránea estará abierta a los países de la UE, sobre todo
Alemania, que debe ser «uno de los motores».

107
Entrevista a Henri Guaino de Hichem Ben Yaïche, publicada en New African, febrero-abril de 2008.

198
- La relación entre la UM y la UE. A este respecto, el grupo desea que se prosigan las
políticas destinadas a la instalación de una «zona de libre comercio profundizada», a la
vez que subraya los límites de los dispositivos actuales. Sin embargo, los expertos
abogan por un «dispositivo complementario» y «no sustituible» a los existentes.
Asimismo, manifiestan su preferencia por el concepto de Unión Mediterránea y no
Unión Euromediterránea, sin duda para subrayar que no se trata de otra política europea.

- La UM con respecto a las políticas europeas existentes. Para el grupo de expertos,

la UM debe ceñirse a seis objetivos prioritarios:

• Ofrecer un marco de diálogo político «de igual a igual», basado en «una

estrategia política común específica», que abarque cuatro aspectos: la paz y
la seguridad, el económico y el social, la cultura y la sociedad civil y, por
último, el medio ambiente.

• Consagrarse al desarrollo de una «economía relacional», teniendo en cuenta

las dificultades sociales y los contextos.

• Jerarquizar las acciones según «las dificultades expresadas

democráticamente y los contextos sociales».

• Abordar la cuestión de la pobreza, así como el equilibrio social y territorial.

• Integrar más las acciones de la sociedad civil y consolidará las redes

existentes.

• Disponer de un campo de acción privilegiado: todo aquello que no sea

competencia exclusiva de la UE, por ejemplo, la educación, la formación, la
cultura y las instituciones sociales.

-Perímetro geográfico. A este respecto, el grupo opina que la UM debe estar

prioritariamente abierta a los países ribereños y a todo aquel que desea adherirse a ella.
Con el tiempo, podría ampliarse hasta corresponder con las fronteras actuales del

199
Proceso de Barcelona. ¿Hay que incluir a los países de Oriente Próximo antes de que se
solucionen los conflictos?, se pregunta el grupo. Considera que sí, puesto que «la
resolución de los conflictos no debe ser condición sine qua non para tomar parte en la
UM».

-Arquitectura institucional. ¿Una Unión consumada con una estructura institucional

propia o una estructura reducida a imagen de la CECA? El grupo no se pronuncia
claramente, pero afirma que es necesario disponer de una «estructura gubernamental
que funcione a partir de la codecisión», una «carta que precise los valores compartidos y
los objetivos a alcanzar». Podría adquirir la forma de un alto comisariado, «agencias
especializadas» y un «dispositivo permanente de evaluación de los resultados» con
respecto a los objetivos establecidos.

-Estructura jurídica. En este sentido, los expertos se inclinan por una estructura de
tipo «cooperación reforzada» que permite gozar del apoyo de la UE. El inconveniente,
añaden, es que convierte a la UM en una «iniciativa europea» propuesta a los países
mediterráneos y no un nuevo dispositivo cuyo funcionamiento se base en la igualdad y
la codecisión. El grupo toma nota del riesgo y propone avanzar hacia una cooperación
reforzada sobre temas «específicamente mediterráneos».

-Listado de los asuntos insuficientemente tratados en el marco de las políticas

europeas y que podrían constituir los dominios de intervención prioritaria en el marco
de la UM: infraestructuras, cuestiones institucionales (seguridad jurídica, resolución de
los conflictos comerciales, etcétera), el problema de la pobreza y de las desigualdades
sociales y territoriales, el conocimiento y las competencias (generación de saber e
investigación), así como la valoración de la investigación, el diálogo intercultural
(eventualmente creación de un Colegio del Mediterráneo) y, por último, el medio
ambiente y el desarrollo sostenible.

Por lo que respecta a estos dos últimos asuntos, el grupo propone tres organismos: una
comisión mediterránea del desarrollo sostenible, un observatorio mediterráneo del
medio ambiente, una agencia mediterránea del agua.

200
-Recursos: se piensa en los recursos de la UE, en las contribuciones de los demás
socios y la movilización del ahorro de los inmigrantes. Para ello, se propone crear una
institución financiera especializada en el Mediterráneo que podría adoptar la forma de
un «Banco del Mediterráneo».

- Integrar a la UM a los operadores infranacionales (regiones, ciudades y

provincias). Algo que no debería plantear muchas dificultades al Norte, pero en el Sur
es más problemático, dado que a menudo los operadores infranacionales están
demasiado vinculados a los poderes centrales.

6.2. Comentarios
El informe del Institut de la Méditerranée tiene dos dimensiones: la primera de análisis
y la segunda de propuestas. Por lo que respecta al análisis, se basa en gran parte en los
informes anuales de la red Femise, con financiación de la UE. Esencialmente, se trata de
un balance, sin condescendencia, del Proceso de Barcelona y de la política de vecindad,
subrayando los límites e incluso las incoherencias. Sin embargo, el grupo se guarda
mucho de rechazar en bloque las políticas europeas que califica de «dispositivos
centrales».

Es, pues, en el ámbito de las propuestas donde los expertos pretenden aportar una
contribución significativa e incluso un «correctivo» al proyecto inicial del presidente
galo. Así, preocupado por no poner a Alemania en contra del proyecto de la Unión
Mediterránea, el grupo considera que este país debe ser «uno de los motores» de dicho
proyecto. Es la respuesta a una objeción importante por parte de Berlín, que se sentía
indebidamente apartado. Ahora bien, si invitamos a Alemania como «motor», ¿por qué
mantener al margen al resto de países? ¿Por qué no hacer de la UM un proyecto
europeo? Estas dos preguntas fueron el centro de las conversaciones informales entre
Sarkozy y Merkel, el 3 de marzo de 2008, y que obligaron al premier francés a hacer
concesiones, tales como aceptar el proyecto de UM se amplíe al conjunto de los países
de la UE. De hecho, el proyecto franco-alemán se sometió al Consejo Europeo del 13
de marzo y fue debidamente avalado.

201
En cuanto a la cuestión turca, el informe sugiere que la Unión Mediterránea no se
presente como una alternativa a la voluntad de adhesión de Turquía: a este respecto,
corrige seria y útilmente las primeras declaraciones de Sarkozy.

Donde el informe falla y se enreda en formulaciones enrevesadas es al llegar al asunto

de la relación de la UM con las demás políticas europeas: no se trata de un proyecto
«sustituible» a los dispositivos europeos, sino sencillamente «complementario», pues se
basa en una «estrategia política común específica», centrada en una «economía
relacional». ¿De qué estrategia se trata? ¿Qué tiene de «común»? ¿Qué tiene de
específica? ¿Hemos debatido ese punto con los socios del Sur? ¿Cuál es el principal
ámbito de intervención de la UM? El grupo responde: «todo lo que no sea competencia
exclusiva de la UE» —en particular la formación, la educación y la cultura— o las
dimensiones insuficientemente tratadas por la UE, como las infraestructuras, el medio
ambiente, el equilibrio social y territorial y la gestión del agua. Ahora bien, ¿para eso
hace falta instaurar una nueva política? ¿No tendría sentido profundizar el Proceso de
Barcelona como desean los alemanes y ahorrarse una iniciativa que divide?

¿Es necesario invitar a la UM a países que siguen inmersos en conflictos, como en

Oriente Próximo? Se podría pensar que el grupo había aprendido las lecciones del
Proceso de Barcelona para no volver a caer en la misma trampa. Pues no: reitera su
preferencia por invitar a todos los países ribereños, incluso a los enfrentados, con el
argumento falaz de que «la solución de los conflictos no debe ser un requisito previo
para formar parte de la UM». Sin embargo, ya sabemos hasta qué punto el deterioro
del conflicto árabo-israelí había contaminado ampliamente el Proceso de Barcelona.

Por lo que respecta a la arquitectura institucional, el grupo se inclina por una

cooperación reforzada, como ocurre con el mar Báltico. Sin embargo, también teme
que, a raíz de la denominación «cooperación reforzada», la UM parezca una «iniciativa
europea». Así que no hay propuesta definitiva sobre este tema. Lo mismo sucede con la
definición del perímetro: el grupo quiere limitarlo a los países ribereños, pero a la vez
abrirlo a todos los Estados que deseen adherirse. En consecuencia, si los 27 países
comunitarios deciden formar parte de la UE, volvemos a encontrarnos con un
Barcelona plus.

202
La misma imprecisión se observa en lo que respecta a los recursos financieros
necesarios. El grupo considera que hay que llamar a todas las puertas: la UE, los países
miembros, los fondos árabes, las instituciones internacionales. También se apunta a las
transferencias de inmigrantes. La tarea promete ser dura. ¿Hay que crear una institución
financiera especializada o un Banco Mediterráneo? El grupo se inclina por un Banco
Mediterráneo, pero no se sabe mucho ni sobre el mandato, la estructura, los objetivos ni
las sinergias con otras instituciones financieras, en particular el BEI.

Seamos indulgentes: es un informe exploratorio que no responde a todos los

interrogantes. No obstante, tiene el mérito de haberlos planteado, de haber explorado
varias pistas de reflexión y de haber ayudado a los políticos a reformular las propuestas
iniciales de la UM. Lo demuestra la lectura del informe de la comisión parlamentaria
francesa presidida por el diputado Bernard Muselier, cuyo ponente es Jean-Claude
Guibal.

6.3. El informe de la comisión parlamentaria

Registrado durante la presidencia de la Asamblea Nacional francesa, el 5 de diciembre
de 2007, el informe de la comisión parlamentaria toma prestadas muchas observaciones
del grupo del Institut de la Méditerranée. De este modo, habla de un perímetro «de
geometría variable» y «modulable según los proyectos», basado prioritariamente en los
países ribereños, pero añade que la UE y la Liga de Estados Árabes son miembros de
derecho. Es la primera vez que se menciona la Liga de Estados Árabes.

Los dos informes coinciden en lo relativo a la arquitectura constitucional. Sin embargo,

el alto comisionado pasa a ser el G-MED. Luego están las agencias especializadas. Pero,
el informe de la comisión parlamentaria omite el dispositivo de auditoría y aboga por
una asamblea parlamentaria del Mediterráneo. Propone, naturalmente, no duplicar
las instituciones existentes y mantener un vínculo con la UE: hasta llega al punto de
preconizar «una carta de partenariado entre la UM y la UE», cuyos ejes principales
serían: participación de pleno derecho de la UE en las instancias de la UM, respeto del
acervo de Barcelona, afirmación de que la pertenencia a la UM no es una alternativa a la
adhesión.

203
Por lo que respecta a los proyectos prioritarios, el informe de la comisión parlamentaria
subraya la importancia de «proyectos concretos que respondan a las necesidades y a
las expectativas de las poblaciones». Sin embargo, independientemente de cuál sea el
proyecto, hay que prever un mecanismo de codecisión, implicar a cada miembro sobre
una base de «voluntariado» y abrir el proceso a la sociedad civil. Entre los proyectos
que parecen merecer una atención especial, el informe destaca: la gestión del agua, el
medio ambiente y el intercambio de conocimientos. En cuanto a la financiación, la
comisión parlamentaria sugiere crear «un grupo de inversiones financieras»
(GIEMED).

El objetivo final de la UM, según la comisión parlamentaria, es «preservar el

Mediterráneo como bien público común» y garantizar la prosperidad y la seguridad
de sus poblaciones.

En resumen, los principales correctivos aportados por la comisión parlamentaria

francesa a la propuesta inicial de Nicolas Sarkozy tienen que ver con la necesaria
preservación del acervo de Barcelona, la implicación de la UE y de la Liga Árabe como
miembros de pleno derecho y la desconexión entre la UM y la cuestión de la adhesión
de Turquía. Pocas novedades con respecto al perímetro geográfico, los proyectos
prioritarios, los mecanismos de financiación y los posibles vínculos con el Instrumento
de vecindad, la facilidad Femip y el BEI.

6.4. El Llamamiento de Roma (20 de diciembre de 2007): Unión por el

Mediterráneo
Pocos días después de la presentación del informe de la comisión parlamentaria, la
diplomacia francesa logró reunir a los jefes de Estado y de gobierno de Francia, Italia y
España en una cumbre tripartita, celebrada en Roma el 20 de diciembre de 2007. La
cumbre adopta el «Llamamiento de Roma para el Mediterráneo de Francia, Italia y
España». Para los tres países, «la Unión por el Mediterráneo tendrá como vocación
reunir a Europa y África en torno a los países ribereños del Mediterráneo», e instituir
con dichos países «un partenariado en pie de igualdad».

204
El valor añadido de la Unión por el Mediterráneo consistiría en dotar de «impulso
político» la cooperación en torno al Mediterráneo y garantizar la movilización «de las
sociedades civiles, las colectividades locales, las asociaciones y de las ONG». Para los
firmantes del Llamamiento de Roma, la vocación de la UPM será convertirse en «el
corazón y el motor de la cooperación en el Mediterráneo y por el Mediterráneo». Con
este objetivo, acuerdan organizar una reunión de los países ribereños, el 13 de julio de
2008, y, al día siguiente, una cumbre de todos ellos con los 27 miembros de la UE, con
el propósito de fijar «los principios y la organización de la UPM».

A la espera de celebrar la cumbre, el trío franco-italo-español se compromete a

«identificar los ámbitos de cooperación prioritaria, los proyectos más apropiados», el
estudio de su viabilidad y de las fuentes de financiación, además de «prever la lista de
los actores que desearían comprometerse en cada proyecto concreto».

En el Llamamiento de Roma, los firmantes toman la precaución de presentar la UPM

como un «complemento» de los demás procedimientos de cooperación y de diálogo
destinado a «darles un impulso suplementario», añadiendo que «el Proceso de
Barcelona y la PEV seguirán siendo centrales». El Llamamiento de Roma concluye
asegurando que la UPM no interferirá ni en el proceso de estabilización y asociación de
los países concernidos ni en el proceso de negociación en curso entre la UE, Croacia y
Turquía.

En lo esencial, el Llamamiento de Roma se inspira en el informe del Institut de la

Méditérranée y en el de la comisión parlamentaria francesa. Sin embargo, contiene
ciertas inflexiones que denotan que se tienen en cuenta las objeciones españolas e
italianas.

La primera inflexión tiene que ver con la denominación del proyecto: ahora se habla de
Unión por el Mediterráneo y no de Unión Mediterránea. Se trata de una idea que
complace al ministro español, Moratinos. La modificación no es tan banal como pueda
aparentar a simple vista, pues supera una ambigüedad: no es una unión política del
Mediterráneo, algo, además, imposible de plantearse en la actualidad, sino un esfuerzo
unificado por la paz, la prosperidad y el diálogo en el Mediterráneo.

205
La segunda inflexión concierne a los promotores del proyecto. En efecto, hasta
entonces, el proyecto de Unión Mediterránea constaba claramente como una «idea
francesa». Con el Llamamiento de Roma, la UPM pasa a ser una iniciativa común de
Francia, Italia y España. Sin embargo, con eso no basta para apaciguar los temores y las
sospechas de otros países europeos, como Alemania. Ésta se considera, en efecto,
también un país mediterráneo, debido al volumen de sus intercambios con los países del
Sur y la importancia de su población inmigrante de origen mediterráneo, sobre todo
turca. Nicolas Sarkozy se vio obligado a explicarse con Angela Merkel el 2 de marzo de
2008, acabando incluso por aceptar lo que siempre había rechazado, que la UPM se
extendiera a todos los países de la UE. A partir de esta concesión, ¿por qué organizar
una doble cumbre, la de los ribereños (el 13 de julio) y una más amplia, entre éstos y
todos los países comunitarios?

La tercera inflexión, ya presente en el informe del Institut de la Méditerranée y en el de

la Asamblea Nacional, tiene que ver con Turquía. El Llamamiento de Roma desvincula
a la UPM del proyecto de adhesión de ese país. Al adoptar una postura destacada contra
la incorporación de Ankara, el presidente francés había suscitado una ola de protestas y
crispado a sus interlocutores turcos. Al desvincular ambas cuestiones, se derriba un
obstáculo y se favorece la implicación de Turquía en la UPM.

El Llamamiento de Roma pretende tranquilizar a todo el mundo, pero no garantiza en

absoluto un despegue fácil de la UPM. Sigue habiendo muchas incertidumbres en torno
a los objetivos, las estructuras, la financiación, los participantes e incluso el verdadero
valor añadido del proyecto.

7. La Unión por el Mediterráneo en el Consejo Europeo (13-14 de

marzo de 2008)
Los tratos franco-alemanes a posteriori podían dar lugar a pensar que el proyecto de
Unión Mediterránea ocuparía un lugar destacado en las conclusiones de la presidencia
del Consejo Europeo del 13-14 de marzo de 2008. Pues bien, el desengaño es
mayúsculo: el proyecto no sólo aparece en un Anexo 1, ocupando cinco líneas, sino que
se presenta bajo una nueva denominación: Proceso de Barcelona: Unión por el
Mediterráneo. He aquí la totalidad del párrafo que se le dedica:

206
«El Consejo Europeo ha aprobado el principio de la Unión por el Mediterráneo,
que incluirá a los Estados miembros de la UE y a los Estados ribereños del
Mediterráneo no pertenecientes a la UE. Ha invitado a la Comisión a que presente
al Consejo las propuestas necesarias para definir las modalidades de lo que se
denominará “Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo” con miras a la
Cumbre que se celebrará en París el 13 de julio de 2008».

La UE, por tanto, ha dicho la última palabra: la Unión por el Mediterráneo no será más
que una reactivación del Proceso de Barcelona. Lo que se había presentado como «una
gran visión» para abandonar los caminos trillados de las políticas comunitarias
«demasiado centradas en el comercio», se transforma lisa y llanamente en un «proyecto
edulcorado». Yo ya preveía las reticencias comunitarias y aconsejaba «tener a la UE a
favor y no en contra» desde el lanzamiento del proyecto, recordando lo reacia que
sería la UE a financiar un proyecto que no recibiría su aval. Al fin y al cabo, ¿no dice el
dicho popular que «donde manda patrón, no manda marinero»?

El paso de una Unión por el Mediterráneo al «Proceso de Barcelona - una Unión por
el Mediterráneo» es más que un desplazamiento semántico banal. Reintegra el
proyecto al «seno europeo», plantea el problema del reparto de la carga financiera
derivada de la puesta en marcha de las nuevas instituciones, complica la toma de
decisiones con el proyecto de una presidencia bicéfala, un comité permanente y una
secretaría. Al principio, se perseguía un marco ligero y, por tanto, eficaz (países
mediterráneos), que fuera más reducido que la PEV, con sus 43 miembros, y más eficaz
que el Proceso de Barcelona, con sus 39 miembros (tras la integración de Mauritania y
Albania en 2007) y ahora nos encontramos con un proyecto que abarca potencialmente
a los 27 países de la UE, 10 árabes, Israel y cinco países del Mediterráneo oriental y
adriático, es decir, 43 países. Se trata, por tanto, o bien de una PEV bis o bien de un
Barcelona plus, pero sin ninguna garantía de que el recién nacido sea más fuerte que
sus predecesores.

Probablemente el presidente francés no tenía más alternativa que suscribir este

compromiso, para no poner a la UE y sus grandes Estados contra el proyecto. Ahora
bien, ¿se trata de una victoria de la diplomacia gala, como afirma el propio Sarkozy? Sí,

207
si consideramos que la iniciativa francesa ha permitido reactivar el debate en torno al
Mediterráneo. No, porque la UE ha acabado recuperando la iniciativa, apropiándosela y
reintegrándola al Proceso de Barcelona.

8. La Cumbre de París por el Mediterráneo

En un artículo publicado en Le Monde dos días antes de la celebración de la cumbre,

Bernard Kouchner, ministro francés de Asuntos Exteriores, hace suyas las enmiendas de
la UE aportadas a la iniciativa gala, sin dejar de reiterar que el proyecto de Unión
propuesto por el presidente Sarkozy es «una gran idea, simple pero ambiciosa, audaz
pero concreta».108 El ministro subraya los esfuerzos de la diplomacia francesa por
apaciguar los temores de los países del Sur y del Norte y salir al paso de sus
inquietudes. Naturalmente, se alegra de que se celebre la cumbre, una cita deseada por
Sarkozy y preparada en tan poco tiempo. «Para quien conoce los resentimientos de estos
pueblos en conflicto, este encuentro constituye ya un éxito histórico», concluye.

Y lo es, en efecto, pero sobre todo para la diplomacia francesa. Ahora bien, hay que
reconocer que ésta ha contado con la generosa ayuda de un puñado de circunstancias
positivas:

• El punto muerto en que se hallaba la situación libanesa acababa de superarse, tras el

acuerdo de Doha, que desembocó en la elección de un nuevo presidente (Michel
Suleiman).

• Un nuevo gobierno libanés se había formado, con gran esfuerzo, unos días antes de
la cumbre.

• Acababa de entrar en vigor una tregua entre Hamás e Israel, negociada bajo los
auspicios de Egipto.

108
«Europe: l’avenir passe par la Méditerranée», Le Monde, 11 de julio de 2008 p. 18.

208
 • Se habían iniciado conversaciones entre Israel y Siria, gracias a la mediación turca.

• Las negociaciones sobre intercambios humanitarios entre Israel y Hezbolá

desembocaban en un feliz desenlace.

Así que la Cumbre de París se celebró en un clima apacible. No obstante, faltaron tres
jefes de Estado del Sur: el presidente libio y los reyes de Marruecos y de Jordania.
Bashar el Asad, presidente de Siria, no faltó a la cita, pero los honores que se le
dispensaron suscitaron recelos: «¿Acaso este proyecto se ha creado para esquivar los
compromisos adquiridos a favor de los derechos humanos?», preguntaba
enconadamente Amnistía Internacional. «Manteniendo la puerta cerrada no se hace
avanzar las cosas en la dirección correcta», replicaba el presidente de la Comisión de
Asuntos Exteriores de la Asamblea francesa, Axel Poniatowski. A decir verdad, tras la
rehabilitación de Siria se dibuja una apuesta estratégica: inducir a Siria a reconocer la
plena soberanía del Líbano con todo lo que conlleva (en particular un intercambio de
embajadores) e incitarla a distanciarse de Irán, percibido como el aguafiestas de la
región.

En cambio, la presencia de Ehud Olmert, primer ministro de Israel, no suscita las

mismas reacciones indignadas. La ocupación de Cisjordania y de los Altos del Golán, la
prolongación de la colonización y el asunto de los 8.500 presos palestinos (300 de ellos
menores) en las cárceles israelíes ni se mencionan. Ahora bien, todos los medios de
comunicación se alegran de que árabes e israelíes se congreguen en torno a la misma
mesa.

En cuanto a Europa, los Veintisiete acuden a la cita sin excepción, así como el
presidente de la Comisión, el Alto Representante y el presidente del Parlamento
Europeo. Alemania está representada por la canciller, Angela Merkel, con derecho a
deferencias especiales, sin duda para hacer olvidar la crisis de la pareja franco-alemana
sobre la Unión Mediterránea que, en palabras de un especialista, «ha sido la más grave
tras la unificación alemana».109

109
Hans Stark, Institut Français des Relations Internationales, citado por Libération, 12 de julio de 2008 p. 4.

209
8.1. Análisis de la Declaración de París sobre la Unión por el Mediterráneo

La declaración firmada por los 43 representantes (de los países, los territorios palestinos
y el Principado de Mónaco) es una copia de la Declaración de Barcelona, adoptada en
noviembre de 1995.

De entrada, establece la filosofía general de este «nuevo partenariado multilateral y

fortalecido». Para los signatarios, se trata, sobre todo, de una «ambición estratégica por
el Mediterráneo», que traduce «un compromiso resuelto en favor de la paz, de la
democracia, de la estabilidad regional y de la seguridad a través de la cooperación y la
integración regional». En este sentido, se mencionan:

• Las medidas prácticas destinadas a prevenir la proliferación nuclear y la

acumulación excesiva de armas convencionales.

• Las medidas destinadas a potenciar la «democracia y del pluralismo» y el respeto

de los derechos humanos, incluyendo los económicos, sociales y culturales, civiles y
políticos. En este punto, destaca «el reforzamiento del papel de las mujeres en la
sociedad», «el respeto de las minorías» y «el diálogo cultural».

• El apoyo al proceso de paz israelo-palestino y a las negociaciones entre Siria e

Israel.

• La condena del terrorismo en todas sus formas y manifestaciones. Los signatarios

se declaran «decididos a poner en práctica integralmente el Código de Conducta en
materia de lucha contra el terrorismo» y a «acometer los factores que favorecen la
propagación del terrorismo». Asimismo, recuerdan su «rechazo total a los intentos
de asociar una religión o una cultura, sea la que sea, al terrorismo».

Seguidamente, los 43 firmantes pactan los principios generales que deben orientar la
acción colectiva:

• Responsabilidad «mejor compartida»;

210
• Pertinencia de los proyectos y mejor visibilidad;

• Partenariado englobador, basado en el «consenso»;

• Implicación de la sociedad civil, de las autoridades locales y regionales, así como

del sector privado.

Por lo que respecta a los objetivos principales, la declaración afirma que el nuevo
partenariado «se basará en el acervo de Barcelona» y subraya que «ha llegado el
momento de dotar de un impulso nuevo y duradero al Proceso de Barcelona», gracias a
«unos esfuerzos aumentados y nuevos catalizadores», en particular la «consolidación
del nivel político de las relaciones de la UE con sus socios mediterráneos»
(copresidencia, cumbres bianuales celebradas alternativamente en los países
comunitarios y en los mediterráneos, fortalecimiento del papel de la asamblea
parlamentaria euromediterránea, contribución de la Fundación Anna Lindh).

Otro objetivo es convertir la Unión por el Mediterráneo en una unión de proyectos. Por
consiguiente, se seleccionarán prioritariamente aquéllos que puedan hacer que las
relaciones UE-países mediterráneos sean «más concretas y más visibles»
(descontaminación, autopistas marítimas y terrestres, plan solar, universidad
euromediterránea, desarrollo de las empresas).

8.2. Comentario sobre la Declaración de París

La Declaración de París retoma los principios enunciados y las propuestas formuladas

en la comunicación de la Comisión de mayo de 2008. Cuesta encontrar alguna
contribución o correctivo procedente del Sur. Tal vez podríamos localizar un pequeño
rastro en la evocación «de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y
políticos», en la disociación entre «religión y terrorismo», en la «facilitación de la
inmigración regular».

La Cumbre de París se limita a enumerar varios proyectos, pero los ministros de

Asuntos Exteriores son los encargados de llevar a cabo una primera criba en su reunión
prevista para antes de que concluya la presidencia francesa (noviembre de 2008).

211
También ellos deberán zanjar las cuestiones espinosas relativas a la arquitectura
institucional, sobre todo en lo concerniente a la secretaría paritaria (sede, mandato,
financiación).

En resumidas cuentas, la lectura de la Declaración de París no aporta nada

fundamentalmente nuevo, salvo la mención de los principios generales de igualdad, de
participación y de apropiación común (Malakiyyah Mushtarakah, acostumbra a repetir
en árabe el consejero del Elíseo, Alain Le Roy), y la insistencia en proyectos concretos
y visibles. Da la sensación de que la diplomacia francesa se centró sobre todo en la
propia celebración de la cumbre, hasta el punto de que quiso contentar a todo el mundo,
limando las asperezas. Así, la declaración condena el terrorismo, al que dedica un
párrafo entero, pero no la ocupación de territorios. Los firmantes afirman estar
decididos «a poner fin a las ocupaciones», es verdad, pero no dicen explícitamente a
cuáles. Declara que «apoya» el proceso de paz árabo-israelí, pero no menciona el plan
árabe de paz adoptado por la cumbre árabe de Beirut en 2002 y reiterado en la cumbre
de Riad de 2007. Para complacer a Turquía, la declaración desvincula la Unión por el
Mediterráneo de las «negociaciones de adhesión o del proceso de preadhesión», pero se
sabe que los franceses hicieron esa concesión a regañadientes.

En otro orden de cosas, la declaración dedica varios párrafos al Proceso de Barcelona y

a la necesidad de apoyarse en «el acervo de Barcelona». Esta insistencia lleva el sello
de la Comisión: de lo que se trata, sobre todo, es de que la Unión por el Mediterráneo
no parezca un proyecto «competidor» o «nuevo». Sin embargo, en la mente de los
asesores de Nicolas Sarkozy, sobre todo Henri Guaino, se trata, de hecho, de una
«filosofía nueva que consiste en cambiar una lógica de proyectos por una lógica
burocrática en la que se dispone de presupuesto sin saber cómo gastarlo».110 La crítica
de las políticas europeas no es en absoluto sutil, sino bien explícita e incluso audaz. La
UPM, pues, se apoya en el acervo de Barcelona, pero es una filosofía nueva.

En cuanto a la financiación, la Comisión ha impuesto su punto de vista: no está

dispuesta a aportar contribuciones suplementarias a los nuevos proyectos y, desde
luego, nunca «en detrimento de las dotaciones presupuestarias bilaterales existentes».

110
Henri Guaino, citado por Libération , 12 de julio de 2008.

212
¿De qué sirve recordar que «el Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo» está
concebido como un «partenariado multilateral destinado a incrementar el potencial de
integración y de cohesión regionales» si, al mismo tiempo, se insiste en mantener las
«dotaciones bilaterales existentes»?

Por lo que respecta a la participación, sólo se ausentó Libia. El presidente Gaddafi

consideraba que la UPM divide al mundo árabe y África. Viniendo de él, el argumento
no resulta pertinente. En realidad, al dirigente libio no le gustó la ampliación del
perímetro de la UPM y su comunitarización, pues para él significa que Libia se ve
obligada a aceptar «el acervo del Proceso de Barcelona», sin ser parte implicada en él.
Y ello sin olvidar, naturalmente, la aversión libia por todo lo que pueda parecer una
normalización de las relaciones con Israel por medio de la participación en un proyecto
común.

Desde luego, Siria logra salir de su ostracismo, pero es sabido que la concentración de
los focos en Bashar el Asad no gustó ni a Egipto ni a Jordania. Sin embargo, mientras
que el presidente Mubarak quiso estar presente, al estar nominado para el puesto de
copresidente de la UPM, el rey Abdalá de Jordania prefirió delegar en su primer
ministro, Nader Dahabi. En cuanto a la ausencia del monarca marroquí, es difícilmente
explicable, dado que Marruecos se ha mostrado bastante favorable a la UPM. ¿Tiene
que ver con las diferencias entre magrebíes o con la presencia de Buteflika? En este
momento, no hay ningún elemento que permita confirmar una hipótesis o la otra.

Desde luego, Turquía quiso estar presente, pero después de que los emisarios franceses
enviados a Ankara le aseguraran repetidamente que el proceso de preadhesión de
Turquía está totalmente desvinculado del proyecto Unión por el Mediterráneo.

El primer ministro israelí estaba manifiestamente contento de encontrarse en París: le

permitía olvidarse brevemente de sus líos con la justicia de su país por varios asuntos de
corrupción. Y lo más fundamental: la participación de Israel le daba pie, sobre todo,
como destacan con mucho acierto Nathalie Nougayrède y Gilles Paris,111 a hacerse con
un progreso diplomático «sin ningún gesto especial, por el contrario, en el marco del

111
NOUGAYRÈDE, N, y PARIS, G, «Le pari proche-oriental de la France», Le Monde, 12 de julio de 2008, p. 2.

213
proceso de paz, que pasa por un mal momento, en particular debido a la continuidad de
la colonización».

Por parte europea, la Comisión se mostraba satisfecha por haber «comunitarizado» una
iniciativa francesa. En esta «europeización» del proyecto, el papel de Alemania fue
determinante. Al final, la tenacidad sosegada de Angela Merkel pudo más que la
terquedad del presidente francés.

Sin embargo, no podemos afirmar que el resto de países europeos no ribereños hayan
demostrado la misma audacia. Digamos, en su favor, que esos países se sienten menos
expuestos a las turbulencias mediterráneas o tienen otras prioridades. Polonia dirige la
mirada hacia Ucrania, los países bálticos hacia la Rusia vecina y Bulgaria y Rumania
hacia el mar Negro y el Cáucaso. En general, tanto para los escandinavos como para los
PECO, las relaciones con los vecinos más inmediatos —rusos, ucranianos y
bielorrusos— son más importantes que las que tienen con los países mediterráneos.

Por su parte, Eslovenia, que acababa de concluir la presidencia de la Unión, se ve

recompensada, puesto que la Declaración de París la designa como sede de una
«Universidad euromediterránea». Pero ¿por qué?, se preguntan algunos periódicos
españoles. ¿Acaso la Península no es un lugar más idóneo para acoger semejante
institución, debido a su historia, su geografía, sus muchas instituciones especializadas y
el interés académico que dedican sus universidades a los temas mediterráneos y árabes?

Esta reacción me parece exagerada, pues resta importancia a un dato importante: la

Declaración de París no hace sino avalar la inauguración, en Piran, Eslovenia, el 9 de
junio de 2008, de una Universidad Euromediterránea (EMUNI), concebida más bien
como una red de universidades socias. Es una buena idea, sobre todo teniendo en
cuenta que Eslovenia cuenta con una tradición universitaria arraigada. Recordemos, a
título puramente indicativo, que fue un esloveno quien tradujo el Corán al latín allá por
el siglo XI.
El problema es otro. Reside en la multiplicación de las redes de las universidades
euromediterráneas: hay al menos dos en Italia y, en 2006, se inauguró un foro
interuniversitario en Tarragona. Aun siendo útiles, estas redes carecen a menudo de
medios financieros suficientes para impulsar las colaboraciones científicas. Mi

214
propuesta es otra, que coincide con la visión eslovena: consiste en la creación de
«escuelas de excelencia euromediterráneas» en distintos países. Cada país
participante podría albergar una escuela de un dominio en el que contara con
conocimientos contrastados. Ya existen escuelas de esa índole, con otros nombres
(centros, institutos o laboratorios). Así, Montpellier y Zaragoza pueden crear una
escuela de estudios agrícolas mediterráneos. Malta podría ser la sede de una escuela de
formación y derecho marítimo, así como una escuela (ya existente en el MEDAC) de
formación diplomática, y convertirse en «un núcleo educativo en inglés». Italia puede
acoger otras sobre patrimonio cultural, bellas artes, diseño, etcétera. En España podrían
instalarse otras escuelas de disciplinas en las que el país cuenta con un valor añadido
reconocido: en Granada ya existe un embrión de universidad euro-árabe.

En definitiva, aunque la calificaran de fuegos artificiales en honor al presidente francés,

la Cumbre de París no deja de ser un verdadero «éxito diplomático». Sin embargo, el
auténtico trabajo empieza a partir de entonces, y no será un camino de rosas. Y es que
hay un riesgo real de confusión entre una «gran visión para el Mediterráneo» y los
«grandes proyectos mediterráneos». Por supuesto, nadie pone en duda la importancia de
las autopistas del mar, de la explotación de las energías renovables o de la protección
del medio ambiente. No obstante, si la descontaminación ambiental es necesaria, la
descontaminación «mental» es primordial. Sin embargo, con tanto insistir en la unión
de los proyectos, ¿no nos arriesgamos a desvincular el espacio económico del espacio
humano? Nada ilustra mejor ese riesgo que el asunto del control de la inmigración. En
efecto, al criminalizar las formas irregulares de circulación de personas (denominadas
inmigraciones ilegales) e insistir en reclamar a los países mediterráneos que ejerzan de
agentes de policía auxiliares, el proyecto de Unión por el Mediterráneo deja de lado la
cuestión humana. Aún peor: la transforma en un problema, al eludir lo que Bensaad
denomina «la necesidad principal, que es gestionar el Mediterráneo como un espacio
humano común».112

Por consiguiente, la primera actuación verdadera de la UPM debería ser «la gestión
de la movilidad humana en el Mediterráneo», como nos recuerda una carta abierta de
un grupo de personalidades destacadas, entre ellas Romano Prodi, ex presidente de la

112
BENSAAD, Ali, «Pour les Européens, s’agit-il de s’ouvrir au Sud ou de le contenir?», Le Monde, 11 de julio de
2008.

215
Comisión; Chris Patten, antiguo comisario de Asuntos Exteriores, y Fathalá Ualalu, ex
ministro marroquí. «Los países del Norte deben entender que esta cuestión es esencial
en los países del Sur, donde vemos con muy malos ojos las trabas a la circulación de
personas en dirección a Europa, mientras nuevas políticas de inmigración concertada
que los priva de sus élites. ¿Cómo hablar de unión a unas poblaciones a las que se
obliga a quedarse en su país? Estas poblaciones necesitan esta movilidad, sin la cual la
integración regional seguirá siendo ficción».113

El proyecto de informe de la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo,

del 10 de septiembre de 2008, retoma la cuestión delicada de la movilidad, subrayando
la preocupación del Parlamento «ante la tendencia dominante en los Estados miembros,
que privilegian una visión de las políticas mediterráneas y, en particular, de la gestión
del fenómeno de la inmigración, centrada en la seguridad».114

La resolución de los conflictos debe ser la segunda actuación. La integración

regional, entre vecinos, exige despojar la región de todos los abscesos de fijación que
constituyen verdaderas trabas para el trabajo colectivo y la circulación de bienes,
servicios, capitales y personas. La UE ya no puede conformarse con expresar deseos,
complacerse en votos piadosos o sencillamente enviar fuerzas de interposición (a
Líbano) o policiales a Rafah o a otros lugares. Debe tomar la delantera y, una vez
Obama instalado en la Casa Blanca, convocar, con el Cuarteto, una conferencia de paz
sobre Oriente Próximo basada en el plan de paz árabe, cuya audacia, realismo y
generosidad reconoce todo el mundo (salvo Israel). Evaporado el sueño de Annápolis,
dicha conferencia resulta aún más urgente.

Está en juego la seguridad de la región, la del Mediterráneo y la de Europa. La Carta

Abierta, mencionada más arriba, lo afirma sin rodeos: «Lo que amenaza a Europa no
son los pobres, sino los humillados, los marginados del derecho y del desarrollo». Sin
embargo, el acorralamiento de Gaza, la persistencia de la colonización de Cisjordania y
de los Altos del Golán, además de la construcción de un muro de 700 kilómetros que
destripa a Palestina, no sólo empañan la imagen de Israel en el mundo, sino que,

113
Le Monde, 11 de julio de 2008. [El texto de la carta fue redactado por Akram Belkaïd y Erik Orsenna y firmado
por una veintena de personalidades.]
114
Ponente: Pasqualina Napoletano, Projet de Rapport sur les relations entre l'Union européenne et les pays
méditerranéens (2008/2231(INI)).

216
además, proyectan un halo de duda sobre la coherencia, la credibilidad y la eficacia de
la política exterior común de la propia UE.

La solución del conflicto arabo-israelí no secará por sí sola todos los pantanos del
fundamentalismo, del radicalismo o del terrorismo. Sin embargo, seguro que
contribuiría a reducir el atractivo de los movimientos radicales y su capacidad de
reclutamiento, y a apaciguar las relaciones entre árabes y europeos, entre las sociedades
musulmanas y las occidentales. Indirectamente, la solución de este importante conflicto
produciría un efecto de demostración palpable que podría desencadenar un círculo
virtuoso y contribuir a resolver otros problemas menos espinosos, como los de Chipre y
el Sahara occidental.

He querido destacar dos actuaciones prioritarias para la UPM —la gestión humana de la
movilidad y la resolución de los conflictos—, pero no minimizo en absoluto la
importancia de la actuación educativa. Ahora bien, considero que este tema es
esencialmente responsabilidad de los países del Sur. Y la verdad es que se observan
notables progresos tanto en el Magreb como en el Mashrek, en cuanto a tasas de
escolarización y alfabetización de adultos.

No obstante, la situación varía según el país y se requieren más esfuerzos,115 para

reducir las tasas de analfabetismo (en particular en Marruecos y Egipto), aumentar la
educación de las mujeres, mejorar el nivel de la enseñanza, ofrecer una formación que
responda a las necesidades del mercado y consolidar la calidad de la enseñanza y de la
investigación.

En este nivel la contribución de la UPM puede resultar necesaria, e incluso urgente. No

se trata tan sólo de crear una Universidad euromediterránea, sino de multiplicar los
hermanamientos de escuelas, universidades, laboratorios, centros especializados de
investigación y grandes escuelas. Para ello, es necesario facilitar la movilidad de
estudiantes, investigadores y profesores, la concesión de becas de perfeccionamiento, la
promoción de programas de intercambio y la creación de bibliotecas especializadas.

115
NACIONES UNIDAS Y LIGA ÁRABE, The millennium development goals in the Arab Region 2007: a youth lens,
Beirut, ESCWA, 2007.

217
Estas propuestas no son en absoluto «alternativas» a las grandes actuaciones del
Mediterráneo, sino el «biocarburante» destinado a humanizar las relaciones Norte-
Sur para responder a las exigencias de la convivencia.

Así, contradiciendo a los agoreros, la UPM puede abrir un nuevo capítulo en las
relaciones euromediterráneas e incluso euroárabes. Sin embargo, más allá del asunto de
la financiación de los proyectos anteriormente mencionados, lo que hay que movilizar
primero es la voluntad política, para superar los rencores heredados del pasado, acabar
con las quejas y los lamentos del presente, para construir un futuro compartido.

Las jóvenes generaciones del Sur del Mediterráneo, en particular las árabes, no han
conocido ni el colonialismo ni las luchas de liberación nacional (dejando aparte el caso
palestino): reclaman apertura y comprensión, en vez de arrepentimiento o venganza. Así
que, en lugar de blindar las fronteras y erigir muros, siempre más altos, ¿no es hora de
multiplicar los puentes? A eso debe dedicarse la UPM: la historia lo exige, la
geografía lo impone y el futuro lo reclama.

9. La Conferencia ministerial de Marsella del 3-4 de noviembre de

2008

Hasta el último minuto, una duda planeaba sobre la celebración, y posteriormente el

éxito, de esta primera conferencia de los 43 ministros de Asuntos Exteriores. Israel se
oponía a la participación de la Liga de Estados Árabes en todas las reuniones de la
Unión por el Mediterráneo; por otro lado, la cuestión de la elección de la sede de la
Secretaría General envenenaba el ambiente. Sin embargo, como ningún Estado quería
que lo consideraran responsable de un eventual fracaso, se acabó por limar las asperezas
rápidamente y hallar un consenso sobre ambos asuntos, tras unos laboriosos tratos
salpicados de presiones y de regateos dignos de un zoco oriental.

9.1. Análisis de la Declaración de Marsella

218
Con una extensión de 20 páginas, la Declaración de Marsella se inspira en gran parte en
la Declaración de Barcelona de 1995, pero hace hincapié en un mejor reparto de las
responsabilidades, en una nueva arquitectura institucional que refleje el principio de la
igualdad y de la copropiedad (co-ownership), y en los proyectos prioritarios.

No obstante, los ministros empiezan proponiendo una enésima modificación del

nombre: a partir de la reunión de Marsella, el «Proceso de Barcelona: Unión por el
Mediterráneo» se llamará «Unión por el Mediterráneo». Además, finalmente
escogerán a Barcelona para acoger la sede de la Secretaría General. Los ministros
zanjan el otro tema y deciden que «la Liga de Estados Árabes participará en todas
las reuniones, a todos los niveles», de la UPM.

Luego la declaración aborda la cuestión árabo-israelí. A este respecto, los ministros

«reafirman su voluntad de lograr una solución justa, global y duradera del
conflicto árabo-israelí, conforme a los términos de referencia y a los principios
enunciados en la Conferencia de Madrid de 1991, incluyendo el principio del
intercambio de paz por territorios, y basándose en las resoluciones pertinentes del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de la Hoja de Ruta». Asimismo, los
ministros subrayan la importancia del Plan de Paz Árabe y reafirman su apoyo a los
esfuerzos destinados a favorecer los progresos en todos los aspectos del proceso de
paz. Los ministros «se congratulan por el papel positivo desempeñado por la UE en
el proceso de paz en Oriente Próximo, en particular en el marco del Cuarteto»,
afirman su apoyo «a las conversaciones indirectas entre Israel y Siria, bajo los
auspicios de Turquía» y «celebran el establecimiento de relaciones diplomáticas
entre Siria y el Líbano».

9.1.1. Arquitectura institucional

Al abordar la delicada cuestión de las armas de destrucción masiva, la declaración

subraya que las partes se esforzarán por construir en Oriente Próximo una zona
libre de armas de destrucción masiva, de armas nucleares, químicas y biológicas y
de sus vectores, que sea mutua y efectivamente comprobable.

219
Tras esas consideraciones generales sobre la paz en Oriente Próximo y sobre el apoyo al
proceso de paz, la Declaración de Marsella presenta la nueva arquitectura institucional
de la UPM.

1. La copresidencia: habrá un copresidente del Sur, «elegido por consenso

para un periodo no renovable de dos años», y un copresidente del Norte que
represente a la UE «conforme a las disposiciones del tratado que están en
vigor». Estos dos copresidentes convocarán y «dirigirán las reuniones» de la
UPM.

2. Los altos funcionarios se responsabilizan de tratar todos los aspectos de la

iniciativa. Se encargarán de registrar y evaluar los progresos logrados en todos
los apartados del Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo, incluyendo
los asuntos previamente tratados por el Comité Euromediterráneo. Los altos
funcionarios se reunirán periódicamente para preparar las reuniones
ministeriales y someterán propuestas de proyectos, así como el programa de
trabajo anual. Asimismo, se encargarán «de aprobar las líneas directrices y los
criterios de evaluación que permitan apreciar el valor de las propuestas de
proyectos».

En sus propuestas, los altos funcionarios respetarán también el principio que

establece que todo proyecto debe:

- Contribuir a la estabilidad y a la paz en el conjunto de la región

euromediterránea.

- No atentar contra los intereses legítimos de un miembro del Proceso de

Barcelona: Unión por el Mediterráneo.

- Tener en cuenta el principio de geometría variable.

- Respetar la decisión de los países miembros afectados por un proyecto en

curso, cuando éste vaya a tener continuidad.

220
3. Comité Permanente Conjunto. Con sede en Bruselas, reemplazará al
Comité Euromediterráneo, que se disolverá y sólo tratará cuestiones fuera de la
competencia de los altos funcionarios.

4. La Secretaría Conjunta ocupará un lugar central en el seno de la

arquitectura institucional.

- Impulsará el proceso, en lo relativo a la identificación, el seguimiento y la

promoción de los nuevos proyectos, así como la búsqueda de financiación y de
socios para ponerlo en práctica.

- Garantizará una concertación operativa con todas las estructuras del proceso,
en particular con las copresidencias, y elaborará documentos de trabajo para las
instancias de decisión.

- Tendrá una personalidad jurídica diferenciada y estatus autónomo.

Sin embargo, el mandato de la Secretaría es de carácter técnico: reunirá los

proyectos e informará al Comité Permanente y a los altos funcionarios de su
ejecución.

En cuanto a la composición, además del secretario general, habrá cinco

secretarios generales adjuntos (para el primer mandato de tres años, serán de
la Autoridad Nacional Palestina, Israel, Malta, Grecia e Italia). En cuanto al
secretario general, procederá de un país del Sur.

La Secretaría se financiará mediante una «subvención de funcionamiento

repartida de modo equilibrado entre los socios euromediterráneos,
voluntariamente, y el presupuesto comunitario». Por lo que respecta a la
sede, el país de acogida ofrecerá el edificio. Un acuerdo de sede entre el país
anfitrión y la Secretaría garantizará a ésta un estatus autónomo.

Además de estos órganos, la Declaración de Marsella subraya la necesidad de

consolidar la posición de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea

221
 (APEM) y toma nota de la propuesta del Comité de las Regiones de crear una
asamblea regional y local euromediterránea (ARLEM).

9.1.2. Ámbitos de cooperación para 2009

La declaración incluye un recordatorio de todas las reuniones previstas para 2009 sobre
los asuntos más variados, así como los espacios de cooperación para 2009. No se
prescinde de ningún ámbito importante: diálogo político y sobre seguridad, seguridad
marítima, partenariado económico y financiero, energía, transportes, agricultura,
desarrollo urbano, agua, medio ambiente, sociedad de la información, turismo, zona de
libre comercio, diálogo económico, cooperación industrial, estadísticas, cooperación
social, humana y cultural, salud, desarrollo humano, diálogo entre culturas y diversidad
cultural, justicia y derecho, fortalecimiento del papel de las mujeres, Euromed Juventud,
cooperación con la sociedad civil y los actores locales, inmigración.

Posteriormente, la declaración enumera los proyectos prioritarios de carácter regional:

descontaminación del Mediterráneo, autopistas del Mediterráneo y autopistas terrestres,
protección civil, energías alternativas (Plan Solar Mediterráneo), enseñanza superior e
investigación y desarrollo de las empresas.

9.2. Comentario sobre la Declaración de Marsella

No abordaremos los primeros párrafos de la Declaración de Marsella sobre «la paz justa
y global», sobre la visión de los «dos Estados que viven uno junto al otro» y sobre la
«Hoja de Ruta» y el «papel positivo desempeñado por la UE en el Cuarteto». Es una
bonita música ambiental, que de tanto oírse ya ni se escucha, y es que está totalmente
desfasada con respecto a una realidad de terreno que nada tiene de armonioso: una
negación de derechos permanente, una colonización galopante, una violencia
desmesurada y una incapacidad por parte de la comunidad internacional de hacer que
Israel respete y aplique las resoluciones de la ONU y del Tribunal Internacional de
Justicia. Así pues, la originalidad de la declaración no reside en la cuestión de la paz: se
limita a retomar la Declaración de Venecia de 1980 y la de Barcelona de 1995.

222
Lo que nos interesa de la Declaración de Marsella es el apartado relativo a la puesta en
marcha de la Unión por el Mediterráneo. Y en este terreno, reconozcamos de entrada la
notable labor del embajador Serge Telle, encargado del Partenariado Euromediterráneo
en el Quai d’Orsay. No escatimó esfuerzos con tal de garantizar el éxito de la
Conferencia de Marsella. Su tarea se complicó a raíz de la obstrucción israelí y las
rivalidades entre países por acoger la sede de la Secretaría. Primero Israel se opuso a la
participación de la Liga de Estados Árabes en todas las reuniones de la UPM. Es
bien sabida la hostilidad tradicional del Estado hebreo por el actual secretario general de
la Liga, Amr Mussa, acusado de ser un arabista antiisraelí. No obstante, lo que Israel
teme es encontrarse constantemente en la brecha, que lo llamen al orden y lo sienten en
el banquillo por no respetar las resoluciones de la ONU. ¿Cómo no va a ser así, si el
conflicto aún no está cerrado?

En cuanto a la participación de la Liga, Egipto, como copresidente, y los demás países

árabes se mostraron firmes: un socio no puede ejercer su derecho de veto a la
participación de la Liga de Estados Árabes, en la medida en que la mayoría de los países
del sureste mediterráneo son árabes y en la medida en que la UPM necesitará la
financiación de otros países árabes no ribereños, como los del Golfo. Los ministros
europeos y los otros socios suscribieron ese punto de vista. Aunque acabó cediendo,
Israel no salió con las manos vacías de la Conferencia de Marsella: un israelí será
nombrado secretario general adjunto. Sin embargo, con afán de lograr el equilibrio,
un palestino también ejercerá de secretario general adjunto.

Se escogerán tres secretarios generales más: un italiano, un griego y un maltés. Con

ello, los ministros reunidos en Marsella quisieron repartir los roles e implicar a todos los
Estados europeos del Mediterráneo en el nuevo proyecto. Los hay que han considerado
esta medida una especie de «premio de consolación». Yo no lo veo así, en la medida en
que los principales países afectados por los problemas y los desafíos mediterráneos son,
en primer lugar, los ribereños. El error es otro: habría sido más acertado designar al
menos un secretario general adjunto de Alemania o de otro país europeo no ribereño.
No se puede aceptar ampliar el perímetro de la UPM a todos los países comunitarios y
al mismo tiempo negar a los Estados europeos no ribereños una porción de
responsabilidad en la gestión, aunque sólo sea técnica, de los proyectos futuros.

223
Además, los secretarios generales adjuntos se encargarán de «dossieres temáticos».
Existe, sin embargo, un riesgo evidente de enfrentarnos a «nombramientos políticos».
Es lo peor que podría pasar, pues lo que cuenta, al fin y al cabo, es la competencia y no
el servilismo. Un secretario general adjunto maltés, por ejemplo, no estará en la
Secretaría para velar por los intereses de Malta: una vez nombrado, en principio debe
ponerse al servicio de la UMP y no de su país de origen. Los ministros
euromediterráneos deben estar muy atentos a este tema: está en juego toda la
credibilidad del dispositivo.

La designación del secretario general no es menos peliaguda. Se sabe que tiene que ser
del Sur, pero no es que haya muchas opciones. Marruecos ya ostenta la presidencia de
la Fundación Anna Lindh en la persona de André Azulay: un secretario general
marroquí no contaría con apoyo en la actual situación. Argelia no es candidato
oficialmente, pero tiene todo el derecho de aspirar al puesto. Egipto ocupa la
copresidencia, mientras que Jordania no es un país ribereño propiamente dicho. Un
secretario general libanés no contaría con apoyo, pues ambos países muestran una
hostilidad notoria con respecto a Israel, a causa de la persistencia de la ocupación. En
cuanto a Israel y a la Autoridad Nacional Palestina, cada uno de ellos ya ha obtenido
un puesto de secretario general adjunto. Quedan, por tanto, Turquía y Túnez. Turquía,
sin embargo, prepara su adhesión, para ella objetivo prioritario. En cuanto a Túnez, aún
no ha digerido la negativa a albergar la sede de la Secretaría, cosa que le parece una
desaprobación, cuando se considera el primero en haber firmado el Acuerdo de
Asociación y probablemente el primero de la clase en cuanto a modernización
económica. Ahora bien, no hay que confundir el enfado con el rechazo categórico: así
que entrará en liza.

El secretario general y los secretarios generales adjuntos se designarán durante 2009.

No obstante, la cuestión de la sede ya se ha zanjado: será en Barcelona, concretamente
en el palacio de Pedralbes. La candidatura de Barcelona se impuso tras la retirada de la
de La Valeta y las objeciones formuladas tanto en el Norte como en el Sur con respecto
a la candidatura de Túnez. Sin embargo, hay otros factores que han jugado a favor de
Barcelona.

224
-Todas las partes afectados (la Generalitat de Cataluña, el Ayuntamiento, el
ministerio de Asuntos Exteriores español y el Instituto Europeo del Mediterráneo)
prepararon un dossier impecable y supieron sintonizar.

-El gobierno de Cataluña ofreció un palacio magnífico para acoger la sede.

-La candidatura de Barcelona, contaba con un defensor aguerrido y veterano en la

persona de Miguel Ángel Moratinos.

-Por último, el Instituto Europeo del Mediterráneo (IEMED) había convertido a

Barcelona en trampolín y punto de encuentro obligado de muchas iniciativas y citas
euromediterráneas, por lo que la candidatura de Barcelona para acoger la sede de la
Secretaría General parecía algo natural, que casi «se daba por sentado».

Una vez zanjadas las delicadas cuestiones de la participación, de la arquitectura

institucional y de la sede, la conferencia ministerial de Marsella encarriló la UPM. El
tren ya puede arrancar. ¿Hacia dónde, a qué velocidad, con qué pasajeros a bordo y con
qué clase de carburante? Éstos son los principales interrogantes que se plantearán en los
próximos meses. Tendrán que ver con la hoja de ruta de la UPM, con la selección de los
proyectos, los participantes, los operadores, la financiación, el control, la coordinación y
la ejecución. Se ha desencadenado, pues, un nuevo proceso de cooperación regional.
Esperemos que no haya más proceso que cooperación.

10. Por un partenariado regional privilegiado en el Mediterráneo

occidental ampliado (10 + 6 + 2): banco de pruebas de la UPM.
Al prever las dificultades que surgirían, muy pronto, en mi primera reacción frente al
discurso de Nicolas Sarkozy,116 propuse otro camino a seguir. Aunque pueda
considerarse poco ortodoxo ahora que la suerte ya parece echada, sigo defendiendo la
idea de un partenariado regional privilegiado (PRP) entre los ocho países de la UE
ribereños del Mediterráneo y el mar Adriático (España, Francia, Italia, Grecia, Chipre,
Malta, Eslovenia y Portugal, Turquía como país candidato y el Principado de Mónaco)

116
KHADER, Bichara, «Unión Mediterránea: ¿bonitas palabras o buena idea?», Política Exterior, marzo de 2008.

225
y los cinco países de la Unión del Magreb Árabe más Egipto. La Comisión, como
representante de las instituciones europeas y la Liga de Estados Árabes participarían
como miembros de pleno derecho. Concebido en la Unión por el Mediterráneo, el
proyecto de PRP tiene sentido. Además, se puede poner en marcha inmediatamente con
los países del Magreb, puesto que, si hay realmente una región que pueda verse
dinamizada gracias a este partenariado regional privilegiado es justamente el Magreb.
La Unión por el Mediterráneo no saldrá adelante si no se logra la integración del
Mediterráneo occidental y, por consecuente, la integración del Magreb.

En efecto, los países del Magreb ya participan en el Mediterráneo occidental (la

famosa fórmula 5+5); el Foro del Mediterráneo, cuatro de ellos, sin Libia; el
diálogo OTAN-Mediterráneo (sin Libia); el Proceso de Barcelona (sin Libia); la
política de vecindad (sin Mauritania, que forma parte del grupo de países África,
Caribe y Pacífico, ACP, y sin Libia); y existe, al menos sobre el papel, una Unión
del Magreb Árabe (desde 1989) que incluye los cinco países del área.

Ciertamente, la cuestión del Sahara occidental encona el clima magrebí desde 1975, las
relaciones de vecindad entre Argelia y Marruecos siguen siendo tensas (la frontera entre
los dos países lleva 18 años cerrada) y existe una rivalidad sorda por el liderazgo
regional. Sin embargo, ninguna de estas cuestiones, por importantes que sean, tiene el
mismo potencial destructor y la misma resonancia que el contencioso árabe-israelí. Por
su longevidad, por su propia violencia, sus desbordamientos regionales, sus
repercusiones internacionales, su naturaleza, las características de los protagonistas y
por la instrumentación que hacen los Estados locales y los actores extranjeros, o incluso
los grupúsculos radicales, este conflicto constituye una fuente permanente de
inestabilidad regional y tensión internacional. No es el caso del Sahara occidental y
del Magreb: con una pizca de realismo y de sentido común, se puede hallar una salida.

No lo digo con afán de minimizar las diferencias entre magrebíes, sino para afirmar que
el Gran Magreb es posible y necesario. Necesario, sobre todo porque la globalización
en marcha exige romper con los métodos solitarios y las estrategias nacionales
pusilánimes y egoístas, para que la región se convierta en parte beneficiada y no en
parte perjudicada de las evoluciones del mundo. A quienes me responden que es una
«utopía», les replico: la utopía es algo posible que todavía no se ha hecho realidad.

226
Los países europeos del Mediterráneo (sobre todo Francia, España e Italia) tienen
intereses considerables en el Magreb. A título de ejemplo, tomemos el caso de
Francia. París dispone en la región de un asentamiento sólido. Los intercambios
globales franceses con los tres países del Magreb central oscilan entre 21.000 y 22.000
millones de euros al año, de los cuales 8.000 son con Argelia, 7.000 con Marruecos y
6.000 con Túnez, y más de 1.000 millones con Libia, que empieza a salir de los años
negros del embargo occidental (cifras de 2005). La ayuda pública francesa a Marruecos,
Argelia y Túnez es del orden de 600 millones de euros, más que la dotación MEDA II
programada para estos tres países.

Los magrebíes que cursan estudios superiores en Francia se cuentan por decenas de
millares (entre 60.000 y 75.000). Y la población magrebí, o de origen magrebí,
instalada en Francia supera probablemente en la actualidad los cuatro millones de
personas. Las transferencias de estos inmigrantes, por mecanismos formales o por vías
informales, suponen entre 4.000 y 5.000 millones de euros.

Francia tiene una presencia masiva en el Magreb: el número de franceses instalados en

los países de la zona se calcula en torno a los 80.000, a menudo con doble
nacionalidad. Y se considera que actualmente más de 1.000 empresas francesas, de
todos los tamaños, están instaladas o tienen actividad en el Magreb, de las cuales al
menos 38 están entre las 40 grandes empresas del CAC 40 (el índice de la Bolsa de
París). Sin olvidar, por supuesto, los colegios franceses en el Magreb que atraen a miles
de alumnos.
Estas cifras revelan la intensidad de la relación histórica, cultural y económica de
Francia con los países árabes francófonos, y la necesidad de una cooperación reforzada
con estos países. Así pues, es lógico que durante la campaña presidencial de 2007, el ex
ministro de Asuntos Exteriores, Philippe Douste-Blazy, abogara por este partenariado
reforzado con los países del Magreb, calificado como un «nuevo pacto de
confianza», con los siguientes objetivos: fomentar las reformas nacionales, regionales,
bilaterales y regionales; consolidar los polos de excelencia; reactivar el francés;
desarrollar asociaciones duraderas, sobre todo en el ámbito de la formación y la
investigación.

227
La idea de un «partenariado con el Magreb» no es nueva. Ya en 2003, antes de la
cumbre 5+5 en Túnez, un grupo de eminentes economistas franceses117 redactaba un
informe titulado 5+5, l'ambition d'une association renforcée. El estudio, bien
confeccionado, daba la voz de alarma: «Ante el reto que presenta la ampliación, la
alternativa se encuentra dramáticamente simplificada: o el Mediterráneo profundiza
significativamente su integración económica (…) y su inserción en la economía del
mundo, o no se habrá hecho más que hasta ahora, y nuestra convicción es que, en este
caso, el Mediterráneo se fracturará inexorablemente, multiplicando los riesgos de
marginación económica y de deriva política».

El PRP que propongo, en el marco de la Unión por el Mediterráneo, tiene la ventaja

de asignar una responsabilidad concreta a los países europeos del Mediterráneo sin
chocar de frente con la UE. Se sabe cuán celosa es ésta de sus competencias y lo poco
proclive que es a poner sus medios al servicio de las ambiciones de uno u otro Estado
miembro. Asimismo, es sabido que a menudo salta ante las críticas, sobre todo si éstas
proceden de Estados miembros. Al presentar el partenariado regional prioritario como
banco de pruebas de la UPM, se acallan las críticas de la UE. Después de todo, ¿no
apoya la Dimensión Septentrional o Nórdica o el Consejo Euroártico de Barents?
¿Acaso no estuvo en el origen de la iniciativa denominada Sinergia del mar Negro
(BSEC)? ¿No goza del estatus de observadora en la Organización de Cooperación
Económica del mar Negro, que es una organización regional? Todas estas
organizaciones no son sino formatos distintos de PRP.

Así, en la Dimensión Nórdica, la UE, como tal, es miembro participante, en las mismas
condiciones que Noruega, Islandia y Rusia (países no miembros de la UE). Además,
desde la incorporación de los países bálticos a la UE, éstos ya no son miembros de
derecho de la Dimensión Nórdica. En las reuniones oficiales, quien toma parte es la UE,
representada por la Comisión y la presidencia. Los Estados miembros pueden participar,
pero voluntariamente.

Las demás instituciones regionales funcionan más o menos del mismo modo. Así, la
Comisión participa en el Consejo de Estados del mar Báltico, en representación de las

117
Patrick Artus, Jean-Paul Betbèze, Christian de Boissieu, Jean-Marie Chevalier, Elie Cohen, Michel Didier, Jean-
Paul Fitoussi, Pierre Jacquet, Jean-Hervé Lorenzi, Charles-Albert Michalet, Erik Orsenna, Olivier Pastré y Daniel
Vitro.

228
instituciones europeas, junto a los únicos Estados ribereños del Báltico (de los que un
buen número también son miembros de la UE).118 Los países no ribereños pueden asistir
a las reuniones, como observadores. Es el caso de Francia, Italia, Holanda, Eslovaquia,
Reino Unido y EE UU.

El caso de la Sinergia del mar Negro (SMN), iniciativa de la UE, es distinto. Esta
agrupación informal compuesta por nueve miembros y la UE119 es, en principio, una
dimensión regional de la PEV y pretende desarrollar la cooperación en el seno de la
propia región del mar Negro, así como entre dicha zona y la UE. Emprendida tras la
adhesión de Rumania y Bulgaria, dos países ribereños, esta iniciativa completa la
cadena de los marcos de cooperación regional y, además de la financiación comunitaria
para los países de la región, goza de un programa específico de cooperación
transfronteriza en el mar Negro.

Sin duda, las preocupaciones energéticas de la UE tienen mucho que ver con el
lanzamiento de esta iniciativa. No obstante, sobre todo está la voluntad de la UE de no
quedarse «al margen» de múltiples proyectos que se ponen en marcha a iniciativa de
actores regionales, e incluso extrarregionales. Es el caso del proyecto Comunidad de
Elección Democrática, que agrupa a Georgia, Ucrania, Azerbaiyán y Moldavia
(grupo denominado GUAM) o del de EE UU, llamado Black Sea Trust for Regional
Cooperation of the United States.

En el lanzamiento de la iniciativa en abril de 2007, Benita-Ferrero Waldner declaró, que

«la Sinergia del mar Negro contribuye a generar más esperanzas para resolver los
“conflictos congelados” de la región». Sin embargo, y a pesar de la celebración, con
gran pompa, de la primera conferencia ministerial de la SMN, el 14 de febrero de 2008,
en Kiev, los acontecimientos trágicos que enfrentaron a Rusia y Georgia (agosto de
2008) confirman la extrema fragilidad de esas iniciativas.

118
Los miembros son: Dinamarca, Suecia, Finlandia, Estonia, Letonia, Latvia, Polonia, Alemania, Islandia, Noruega
+ UE.
119
La región del mar Negro comprende a Rumania, Bulgaria, Grecia (miembros de la UE), cinco países socios de la
PEV (Ucrania, Moldavia, Azerbaiyán, Armenia, Georgia), un país candidato (Turquía) y Rusia.

229
A diferencia de la Sinergia del mar Negro, la Organización de Cooperación
Económica del mar Negro (CEMN)120 es sólo iniciativa de los países ribereños o
asimilados.121 Este grupo, creado en 1992 tras la Declaración de Estambul y la del
Bósforo, funcionó como instancia intergubernamental hasta el 1 de mayo de 1999, fecha
en que se constituyó como «organización regional internacional». No obstante, lo que
conviene destacar es que la UE no participó en el lanzamiento de este proyecto. Ahora
bien, en la Cumbre de Estambul del 25 de junio de 2007 logró obtener estatus de
observador.

Si he querido dar estos cuatro ejemplos, ha sido con afán de subrayar que los formatos
de las cooperaciones regionales pueden variar tanto en lo que concierne a las estructuras
institucionales como en lo relativo a los perímetros, la participación o la financiación.
Ninguna de estas entidades regionales constituye una cooperación reforzada
propiamente dicha. Para ello, se requiere la participación de al menos nueve Estados
miembros de la UE y una financiación propia de los Estados participantes.

El PRP que propongo es, sin duda, el que más se aproxima al formato de una
cooperación reforzada, pues agrupa a ocho Estados miembros de la UE, un
principado europeo (Mónaco) y un país candidato (Turquía). Es indispensable que
Turquía se implique en este PRP, no en vano ha demostrado una gran proactividad en
las dos últimas décadas, al desempeñar un papel importante en la Cooperación
Económica del mar Negro y ser miembro de la Sinergia del mar Negro. Además,
multiplica las iniciativas, como lo demuestra la última propuesta de su primer ministro,
Recep Tayyip Erdogan, el 14 de agosto de 2008, de creación de la Unión del Cáucaso
Meridional.

De manera que el PRP no es una propuesta vana. Al limitar el PRP al Magreb (con o
sin Egipto y Turquía), no pretendo penalizar o descartar a los países de Oriente Próximo
y, en particular, a Jordania, Líbano, Siria, Israel y los territorios palestinos. Sin
embargo, mientras hablemos de «territorios palestinos» y no de «Palestina» (como
Estado libre e independiente), cualquier proyecto de cooperación regional estará

120
BSEC (en sus siglas en inglés): Black Sea Economic Cooperation.
121
Bulgaria, Rumania, Moldavia, Ucrania, Georgia, Rusia, Turquía, Armenia, Azerbaiyán, Albania, Grecia y Serbia.

230
abocado al fracaso. El cierre del territorio de Gaza desde 2005 y la guerra
devastadora de este pequeño trozo de Palestina, en 2009, demuestra, con claridad,
la validez de mi propuesta.

La limitación del perímetro de la Unión por el Mediterráneo, en la primera etapa, a los

países de África del Norte (Magreb más Egipto) es una cuestión de eficacia. Pero, los
países del Mashrek no deben quedarse al borde del camino: ya participan en la PEV y
en el Proceso de Barcelona, mientras que Israel goza de un tratamiento privilegiado.
Hay que recordar que el Consejo Europeo, haciendo caso omiso de las criticas del
Parlamento europeo, ha propuesto en diciembre 2008 de "realzar las relaciones entre
Israel y la UE" par permitir al Estado de Israel de tomar parte en los grandes programas
europeos de investigación y de tener consultas periódicas con la UE. Hemos visto en
2009, con la guerra en Gaza, a donde conduce una política tan errática. Así, antes de
pedir a Israelíes y árabes de trabajar conjuntamente en proyectos regionales, hay que
movilizar todas las energías y recursos para una solución rápida del conflicto árabe-
israelí que facilitaría enormemente la cooperación regional y simplificaría la posterior
inclusión de todos esos países en el PRP.

Francia, España, Italia, Grecia, Portugal, Chipre y Malta, todos estos países europeos
del Mediterráneo, deben ser la punta de lanza del PRP para el Magreb y eventualmente
Egipto. Pero junto con la puesta en marcha del PRP y en estrecha coordinación con
todos los países de la UE, tienen que movilizarse para sacar a Oriente Próximo del
atolladero político y acabar con este obstáculo que constituye el conflicto árabe-israelí.
El Plan de Paz Árabe es la oferta más generosa en este sentido. Hay que aprovechar
la oportunidad. La UE debe hacérselo comprender a Israel y a los Estados Unidos de
Barak Obama.

Esta propuesta no descalifica el concepto de Unión por el Mediterráneo. Pero si

queremos que este proyecto sea un «nuevo soplo» y no un «nuevo soufflé», según la
graciosa fórmula de Roberto Aliboni,122 hay que empezar con un número reducido de
países antes de ampliarlo a otros. Así, la Unión del Magreb Árabe, eventualmente
ampliada a Egipto, puede ser un eje indispensable para el desarrollo de la Unión por el
Mediterráneo.

122
Texto enviado por Aliboni al autor.

231
 Capítulo X

El diálogo cultural euromediterráneo y euroárabe:

Reflexiones para un manifiesto humanista

1. Más allá del entusiasmo lírico que se desprende de las grandes reuniones
diplomáticas sobre «la solidaridad y la fraternidad euromediterráneas», asistimos a una
realidad desoladora: la relación cultural euromediterránea y euroárabe está
resquebrajada, partida. Esta situación ya no es sostenible. Por tanto, hoy más que nunca,
se revela como absolutamente necesaria una plataforma cultural en el Mediterráneo, en
el marco de la Unión por el Mediterráneo. Si la descontaminación ambiental del
Mediterráneo es necesaria, la descontaminación mental es primordial. Ya va siendo
hora de romper con las retóricas inculpatorias y las polaridades negativas y
antagonistas, y rechazar las ideas preconcebidas y los análisis simples que imputan a
una cultura o religión la causalidad inmediata de los problemas económicos, sociales y
políticos que atenazan sobre todo la orilla sur del Mediterráneo y envenenan las
relaciones de vecindad. Estos análisis que se sitúan fuera de la historia, de la geografía y
de las ciencias humanas conducen inexorablemente a una simplificación peligrosa de las
verdaderas cesuras legadas por una larga historia en la que los vencedores de la
geopolítica ejercieron su fuerza sin medida.

2. No puede abordarse un verdadero diálogo cultural entre los pueblos del Mediterráneo
sin una lectura crítica de una historia común, pasada y reciente, para comprender la
construcción de los imaginarios colectivos a ambos lados, pero también y especialmente
sin la función instrumental de una lectura del pasado que procede de una voluntad de
sacralizarlo más que de la necesidad de superarlo, para imaginar un futuro solidario en
el Mediterráneo.

De esta forma, el diálogo cultural pasa en primer lugar por el trabajo de los
historiadores para cerrar las páginas sombrías de la historia e inventar una nueva
modalidad de convivencia. Sin embargo, de nada servirá pretender cerrar el pasado
antes de haberlo abierto a todos, ya que la batalla del futuro también se libra sobre el

232
terreno del pasado. Desde este punto de vista conviene analizar correctamente, por un
lado, la construcción histórica de las representaciones colectivas y la relación con la
alteridad, a ambos lados del Mediterráneo y, por otro, preguntarse cómo inscribir las
referencias al pasado en una dinámica de coexistencia pacífica y no en una dinámica de
«revancha» y violencia. De forma paralela a estas dos cuestiones, resulta imperativo
proceder a un trabajo de memoria para evitar una instrumentalización del pasado en
los combates políticos actuales.

3. La relación cultural entre Europa y su Sur, sobre todo el árabo-musulmán, está

marcada por una serie de estereotipos y representaciones negativas. El estereotipo
obedece a un proceso simple de fabricación: la confusión de lo accesorio y lo esencial,
de lo general y lo concreto, y, en el ámbito sociológico, de lo singular y lo colectivo.
Portador de una definición del “otro”, el estereotipo es el enunciado de un saber
colectivo que pretende ser válido en cualquier momento histórico. Por ejemplo, colgar a
ciertos pueblos del Sur la etiqueta de fanáticos, integristas y terroristas se corresponde
perfectamente con esas imágenes estereotipadas que desvelan el rechazo al diálogo y,
sobre todo, una cultura tautológica en la que se excluye cualquier análisis crítico, en
beneficio de ciertas definiciones «esencialistas».

Paradójicamente, cuanto más cercano está alguien, más estereotipos alimenta.

¿Nos hemos preguntado por qué el Oriente turco-árabe obsesiona a Occidente desde
hace tanto tiempo? Sin duda, porque es «la diferencia de lo más cercano», «el extranjero
más íntimo». Un elemento constitutivo del Yo europeo. Comprenderlo ya es romper con
esos binomios traumatizantes (Oriente/Occidente, Islam/Cristianismo, Norte/Sur, lo
semejante/lo diferente, ellos/nosotros) para inventar nuevas modalidades de una
connivencia mediterránea.

4. En Europa, el problema de la alteridad (árabe y musulmana, sobre todo) se

plantea con gran crudeza precisamente a causa de las complicidades de la historia
y de la proximidad geográfica. Catorce siglos de continuos roces entre el Islam y
Europa han generado un imaginario colectivo europeo que continúa, hasta hoy mismo,
intoxicando las relaciones entre ambas orillas y entorpeciendo la comunicación

233
intercultural. Un buen número de los estereotipos actuales son heredados del período
colonial (fanatismo, rechazo de los valores occidentales y la supuesta incompatibilidad
del Islam con el desarrollo y la democracia). La percepción se torna aún más negativa
tras el fin del sistema bipolar. Al peligro amarillo (japonés o chino), al peligro rojo (la
Unión Soviética), parece seguir, en las mentes occidentales, el peligro verde, el del
Islam, como si Occidente sólo pudiera afirmarse oponiéndose. De esta forma, Oriente,
sobre todo el mundo árabe, se convierte en sinónimo de amenaza, en la más pura lógica
de los que ensalzan el choque de civilizaciones. Y lo que resulta aún más preocupante:
para comprender la violencia que hace estragos en el mundo árabe, recurrimos al Corán.
Recordamos sin tregua la importancia de la yihad (que traducimos de forma abusiva
como guerra santa) en el Islam e insistimos en la propensión de los musulmanes al
terrorismo. Para explicar la violencia y el fanatismo bajo otros cielos (Latinoamérica,
Asia, África e incluso Europa), ponemos a trabajar todas las ciencias humanas. Sin
embargo, en el imaginario colectivo occidental, el Islam (el Oriente árabe en concreto)
es una especie de «agujero negro», una «zona de tinieblas» insondable. Lo que allí
ocurre, nos dicen, no es más que el mal (axis of evil), la barbarie y el fanatismo.

5. Dichas representaciones denotan una indigencia de pensamiento y una postura

perezosa, cómoda, pero especialmente perniciosa. El papel de los medios de
comunicación (del mundo del cine y de la canción) en la reproducción de dichos
estereotipos no puede pasarse por alto. Refleja la dictadura que ejerce la audiencia sobre
la información que, con frecuencia, obliga a los medios a servir el mismo plato,
aderezado con clichés y frases hechas que abren unas brechas irreparables en la
coexistencia armoniosa entre los pueblos y en el interior de cada uno de los Estados.

Se impone con urgencia entender a Oriente (árabe y musulmán) de otra forma que
no sea en términos de amenaza o invasión. Estos fantasmas se expresan ya en las
novelas, los panfletos, incluso en los trabajos universitarios. El Partenariado
Euromediterráneo, iniciado en 1995, no parece haber exorcizado los temores de Europa.
Por otra parte, los discursos alarmistas sobre la inmigración, sobre todo la ilegal,
tienden a transformar el Mediterráneo en una serie de límites, rodeados de cordones
sanitarios que separen la Europa «civilizada» de los «alborotadores» del Sur. En
resumidas cuentas, la reactivación del mito «neoandaluz» (evocación del período
andalusí de coexistencia entre las tres religiones monoteístas) y toda esa retórica sobre

234
el «Mediterráneo reinventado» no deben ocultar el hecho innegable que revelan los
sondeos de opinión: la percepción negativa del Islam y de los demás árabes en todos los
países de la UE.

Desde este punto de vista, acoger en la Europa del mañana a un país de gran
mayoría musulmana (Bosnia, por ejemplo) no sólo ayudaría a cambiar el paisaje de las
representaciones geopolíticas del Mediterráneo rompiendo la idea de una fractura
étnico-religiosa en dicha región, sino que también supondría un magnífico elemento
pedagógico para el diálogo cultural.

6. El trabajo de deconstrucción del imaginario colectivo negativo sobre el “otro”

debe también aplicarse a los países del Sur del Mediterráneo, sobre todo a los
Estados árabes. Al igual que los europeos, ellos también tienen una visión deformada,
especialmente del Occidente próximo y lejano. Esta visión no es unívoca, obviamente,
puesto que Occidente fascina y repugna a la vez, ya que es al mismo tiempo afectuoso y
excluyente. Atrae por su arte de gobierno, las libertades de sus ciudadanos y los avances
técnicos, económicos y sociales y repele por el hecho de que se percibe demasiado
seguro de sí mismo y dominador.

7. Hoy en día el mundo árabe vive en una situación defensiva tal que ningún
esfuerzo serio de autocrítica parece posible, de tan preocupado como está por afirmar
una identidad que considera constantemente agredida. De hecho, cuando leemos textos
árabes sobre la identidad, nos llama la atención constatar que no es tanto la identidad en
sí lo que preocupa, sino la identidad en relación con los demás: con Israel, Europa,
Occidente, con los no musulmanes y con los países vecinos no árabes. Es, por tanto, el
binomio «yo-el otro» el que define la identificación cultural árabe como si la existencia
del otro presupusiera la conciencia de sí mismo, como si el otro (en este caso,
Occidente) fuera en realidad un segundo yo mismo. Todo esto nos lleva a una paradoja:
el mundo árabe pretende ser el artífice independiente de su propia historia, pero al
mismo tiempo se manifiesta como «incapaz de pensarla de otra forma que no sea en
referencia a ese otro que se combate». Así, la escritura histórica del Sur permanece
prisionera del yugo étnico, que desemboca en una sobrevaloración del pasado
«glorioso» y en una cultura «victimaria» que pone trabas a la producción de un discurso
innovador.

235
8. Hay que reconocer que la historia del mundo árabe ha estado jalonada desde
hace varios siglos por acontecimientos dolorosos de los que Europa no puede quedar
exenta de responsabilidad (expedición de Napoleón en Egipto y Palestina 1798-99,
balcanización del mundo árabe [período colonial], colonización de Argelia,
establecimiento de un Estado judío en el corazón del mundo árabe [1948], guerra de
Suez [1956], sin contar con todas las demás guerras que han ensangrentado sus
poblaciones en el transcurso de las últimas décadas). Está fuera de toda duda que
Occidente, desde hace varios siglos, ha dominado, ocupado y dividido el espacio árabe
y ha adquirido una superioridad técnica, científica y militar. El hecho de que Occidente
haya sido, hasta hace poco, menos sensible al sufrimiento del pueblo palestino y que
haya perseguido defender sus intereses, aunque fuese al precio de ignorar los intereses
legítimos de los árabes (en el norte de África y en Oriente Próximo) constituye, para la
mayoría de los árabes, casi pruebas fehacientes.

9. Sin embargo, lo que resulta pernicioso en cualquier representación colectiva,

sobre todo la que tienen los árabes de Occidente, sobre todo de Europa, es el fantasma
de la conspiración, como si la única preocupación de Occidente fuera sojuzgar a los
árabes para tomar el control de su espacio y sus recursos. Esta actitud, que podría
explicarse en parte por la relación del pasado entre Europa y el mundo árabe, entraña sin
embargo el riesgo de una tirantez doctrinal, de una crispación irreversible de las
posturas, incluso de una escalada de la violencia que no beneficia a nadie. Y eso sin
contar con que una actitud de oposición sistemática que se nutre del sufrimiento pasado
no permite pensar en el futuro mediterráneo en términos de buena vecindad.

10. La reafirmación identitaria es, sin duda, una de las formas de resistencia
cultural de árabes y musulmanes. Sin embargo, no debe necesariamente implicar el
rechazo del otro, sobre todo de Occidente. Al contrario: debe tender aún más a valorar
su propia herencia, enriquecida por la contribución positiva de otras culturas y la
negociación de una nueva relación con Europa, basada en el respeto mutuo.

11. Dichas consideraciones sobre las representaciones colectivas no sólo plantean la

relación con el otro, sino también la relación de cada cultura con el pasado y la
memoria. Porque las identidades mediterráneas constituyen una acumulación de

236
experiencias cuyas raíces se hallan en el fondo de la historia, de traumas antiguos y más
recientes, de heridas aún abiertas; nos encontramos frente a comunidades encerradas en
su propia desgracia. El testimonio de la memoria es tan fuerte, de Serbia a Argelia,
pasando por Bosnia y Palestina, que los pueblos del Mediterráneo parecen anclados en
su pasado. Hasta el punto de que se tiene la sensación de que el pasado ha secuestrado al
futuro, sobre todo cuando aquél está salpicado de terribles sufrimientos o, al contrario,
está adornado hasta el punto de representar una especie de referente histórico.

12. Sin duda los pueblos tienen una memoria colectiva, y ésta es un elemento
constitutivo de la identidad. No obstante, hay que velar por que la fidelidad a una
memoria construida no choque frontalmente con el saber histórico controlado. El
diálogo cultural en el Mediterráneo, ya sea entre su orilla Norte y su orilla Sur o incluso
en el interior de cada Estado, pasa por un trabajo sobre la memoria para integrar la
memoria del otro. Esto se puede aplicar a los países de la antigua Yugoslavia, pero
sobre todo al conflicto árabe-israelí, que estructura la problemática relación entre los
árabes (e incluso los musulmanes) y Occidente en el sentido más amplio, y que sigue
siendo un obstáculo fundamental para un diálogo cultural renovado. Ahora bien, este
conflicto permanecerá sin solución mientras no se establezcan claramente las
responsabilidades en las tragedias cuyo poder traumático no depende únicamente del
recuerdo, sino también de la vivencia cotidiana de las poblaciones afectadas.

Reconocer el sufrimiento del otro resulta hoy primordial, no sólo por su valor
«terapéutico» (efecto de cura), sino también por su valor restaurador (rectificación de
los errores cometidos) y liberador (liberación de la historia de las trampas de la memoria
instrumental). Reconocimiento de los errores, reparación, reconciliación y perdón: así es
la nueva utopía mediterránea capaz de rescatar a los pueblos de su victimología.

13. La persistencia del conflicto árabo-israelí no sólo ha tenido efectos

devastadores en los imaginarios cruzados, sino que ha llevado a sus protagonistas,
sobre todo desde 1948, a construir una legitimidad, negando radicalmente la del
adversario. Sin embargo, los pueblos palestino e israelí, encerrados en el círculo infernal
de la violencia, deben inventar otro camino emancipador que les permita salir de la
vorágine. Para ello, en primer lugar, hay que subvertir la lógica que desde hace tanto
tiempo estructura sus relaciones: la de la negativa, la fuerza y el poder. Israel, puesto

237
que ha sido el vencedor de la geopolítica, debe hacer gala de una gran audacia para
integrar la historia del otro, la de los palestinos. Todo ello implica otra lectura histórica
y la revisión de buena parte de sus mitos fundadores.

14. En cuanto a los palestinos, no pueden seguir batallando con clichés del tipo
«Israel acabará por desaparecer, como desapareció el reino latino de los Cruzados». Los
mitos movilizan a las masas, pero inmovilizan el pensamiento y ponen trabas a un
discurso adecuado. Ha llegado el momento de esforzarse por lograr despertar la
conciencia crítica, mejor informada sobre los auténticos desafíos y las auténticas
opciones. Este despertar va acompañado de una reflexión sobre sí mismo, para sojuzgar
el pasado e inventar el futuro. Los muertos deben ceder el paso a los vivos.

Huelga decir hasta qué punto israelíes y palestinos tienen necesidad de otro
planteamiento moral, otra relación con la memoria, otra consideración por el
adversario y, sin duda, de dirigentes capaces de proponer a sus pueblos algo más que
venganzas estériles y muros de separación.

15. El conflicto palestino-israelí enfrenta a dos pueblos de larga memoria, que

reivindican, cada uno a su manera, una especie de monopolización victimista.
Ciertamente resulta cómodo adoptar la postura de víctima, justificando por las
adversidades sufridas en el pasado o el presente un derecho prioritario a la compasión.
Esta actitud no lleva a ninguna parte. Por eso, el reconocimiento del sufrimiento del
otro y los temores que lo atormentan es una condición esencial del encuentro lógico, la
única susceptible de lograr que se replantee el uso instrumental de una historia-
alegato, invocada, con demasiada conveniencia, no tanto para aclarar el pasado como
para afianzar el presente.

16. Si le atribuimos tanta importancia a una solución equitativa del conflicto palestino-
israelí y, por extensión, del árabe-israelí, es porque dicho conflicto —más que los
demás del Mediterráneo— ocasiona un sufrimiento incalculable e injusticias flagrantes,
tiene secuelas trágicas desde hace más de 60 años, sigue marcando de forma duradera la
relación de Europa con el Mediterráneo del Sur, va más allá de su especio geográfico,
envenena el clima en la región y en otros lugares, al tiempo que contribuye en gran

238
parte a la dilapidación de recursos considerables, humanos y financieros, tan necesarios
para la construcción de un futuro compartido.

17. El descarrilamiento del proceso de paz y el endurecimiento de las posturas han

bloqueado cualquier avance significativo del Partenariado Euromediterráneo,
sobre todo en el aspecto político y cultural. La perpetuación del conflicto y su
agravamiento podrían suponer importantes trabas para el proyecto de Unión por el
Mediterráneo. Y Europa es consciente de ello. De ahí que insista en la necesitad y la
urgencia de resolver ese conflicto. Debería dar muestras de una política más proactiva,
para adelantar una solución pacífica respetando las resoluciones de la ONU. En este
sentido, la llegada de Obama a la presidencia de EE UU puede brindar oportunidades.

Es verdad que, en este espinoso asunto, la UE no ha demostrado gran coherencia, aun

cuando la solución equitativa del conflicto palestino-israelí es una de las claves, si no la
única, de la paz en el Mediterráneo y en la región árabe. Por tanto, la UE debe
demostrar más audacia, ahora que los canales de comunicación se han restablecido
totalmente con la administración estadounidense y, tras la elección de Sarkozy, con
Israel. Está en juego la credibilidad del actor europeo en su zona de proximidad y en el
mundo. La PESC de los próximos años se valorará, entre otras cosas, a tenor de los
resultados obtenidos en la negociación árabo-israelí.

1. Diálogo cultural y religiones

18. En la historia pendular del Mediterráneo, hecha de flujos y reflujos, de conquistas y
reconquistas, de victorias y derrotas, la religión ha servido a menudo de estandarte
para galvanizar las energías (guerras santas), para movilizar a los hombres y para
legitimar las empresas de conquistas, de expansión, hasta de reconquista o de «regreso a
la tierra ancestral». Todo esto vale tanto para el Islam (con la expansión islámica
durante los primeros siglos) y el cristianismo (con las Cruzadas, la conquista de las
Américas y la colonización), como para el judaísmo (con el establecimiento del Estado
de Israel en Palestina). No obstante, si bien es cierto que la «religión» ha desempeñado
y desempeña todavía un papel de legitimación y de movilización en las guerras pasadas
y presentes, no es menos cierto que «la violencia religiosa» ha sido cebada aún más por
las divergencias internas en el seno de cada gran religión monoteísta que por las

239
divergencias entre religiones. Los trabajos de los historiadores y los análisis
geopolíticos lo demuestran suficientemente.

En consecuencia, es necesario dejar de hablar a diestro y siniestro de «guerras de

religiones» y zanjar esa retórica falaz y peligrosa sobre la «violencia estructural»
consustancial a tal o cual religión. No hay «religiones de la espada» y «religiones de la
paz». Es el uso que hacen los hombres de ellas lo que las convierte en beligerantes o
pacíficas. Así pues, afirmar que la religión cristiana ensalza la tolerancia es hacer alarde
de una gran amnesia histórica. Afirmar, por el contrario, que el Islam no es más que
fanatismo y violencia, es injuriar siglos en los que esta religión brilló en todo su
esplendor por su creatividad y su tolerancia.

26. Dicho esto, es cierto que en el Mediterráneo asistimos, sobre todo desde hace un
cuarto de siglo, al recrudecimiento de los integrismos religiosos, en el seno de las tres
confesiones monoteístas. Este extremismo religioso refleja más la manipulación de la
religión que la vuelta a lo religioso y es, en todo caso, el producto de una época marcada
por las incertidumbres, la carencia de sentido y una globalización mal controlada y —
en el caso de los países del Sur del Mediterráneo— por las crisis económicas, el cierre
de los sistemas políticos y las injusticias flagrantes. Sólo actuando sobre estos ámbitos
podríamos extirpar el extremismo religioso del interior de las sociedades que lo sufren
y, por tanto, contribuir a una mejor seguridad en el Mediterráneo. Obviamente, no
conseguiremos nada desencadenando guerras sangrientas que sirven de excusa para
nuevas formas de extremismo.

El diálogo interreligioso puede resultar igualmente útil. Sin embargo, no podrá

aportar una contribución decisiva si no va acompañado de una enseñanza de la historia
comparada de las religiones, de una ruptura con los discursos narcisistas y de una
superación de los dogmatismos para entender al otro, no como a un adversario religioso,
sino como a un copartícipe en la construcción de la paz.

19. Occidente también debe llevar a cabo un esfuerzo de introspección, y tal vez de
replanteamiento, dejando de ver únicamente la cuestión «religiosa» en los sobresaltos
del mundo, y permitir a los otros participar en la producción de un sentido. Todo ello
requiere dejar a un lado las ideas superficiales sobre religiones «eternas» e «inmóviles»

240
y trasladar el debate hacia el análisis sociológico, antropológico y político de las
sociedades, sobre todo musulmanas, en la diversidad de sus trayectorias históricas. El
objetivo consistiría en demostrar, en oposición a los partidarios de la escuela
culturalista, que las sociedades que bordean el Sur y el Este mediterráneos no sólo se
transforman, sino que ofrecen una multitud de formas de articulación del aspecto
religioso y de la política que permiten entresacar un espacio político, si no de laicidad,
cuando menos de secularización y, por tanto, de democracia y pluralismo.

20. Admitir que las sociedades se transforman es también reconocer que el Islam
interpretado y vivido, el Islam-contexto, no es siempre la copia calcada del Islam-
texto, nada más lejos. De hecho, históricamente, los dogmas se han reinterpretado según
la evolución de las sociedades. De esta forma, la iglesia del período de las Cruzadas, de
la Inquisición y de las hogueras no es la iglesia del Vaticano II, de la oración ecuménica
de Asís, etcétera. Pues bien, el Islam no es una excepción a la regla. También es capaz
de abrirse a las nuevas ideas de libertad, de igualdad de sexos y de fraternidad entre
todos los pueblos. Y precisamente porque esta modernización interna está en marcha,
los integristas de toda calaña intentan desvirtuarla en un combate de retaguardia para
preservar «el pedestal de la fe» y evitar «la perdición moral» de las sociedades
musulmanas.

Considerar el Islam «una religión retrógrada» y a las sociedades musulmanas

«sociedades petrificadas», como solemos oír, no sólo es hacer alarde de
desconocimiento de la historia comparada de las religiones sino, sobre todo, negar al
Islam cualquier capacidad de adaptarse a las exigencias de los tiempos modernos.
Cuando, sin embargo, el Islam se adapta. Eso sí, como bien destaca un escritor árabe, su
capacidad de adaptación depende de la percepción que tiene de sí mismo: cuando no es
reaccionario o revanchista o víctima, el Islam está dispuesto a abrirse a las culturas
vecinas, a nutrirse de ellas y, a veces, a sembrarlas con su propia locuacidad. De hecho,
cada vez que el Islam ha tomado conciencia del papel eminentemente positivo que
podía desempeñar, su colaboración con la cultura universal ha sido inventiva, generosa
y sin segundas intenciones. Partiendo del principio de que ninguna cultura crea una
civilización sin fricciones con otras culturas, el Islam se perfecciona al contacto con
aquellos que lo respetan. Y respeta a quienes lo respetan… En cambio, cada vez que se

241
siente oprimido o infravalorado, se tensa por completo, cediendo la voz a sus
reminiscencias negativas y su amargura.

2. Migraciones y diálogo cultural

21. Las migraciones han marcado la historia de los pueblos europeos. Empujados
por la miseria, la desgracia o el afán de conseguir nuevos horizontes, los europeos se
dispersaron por los confines del universo, sobre todo por el Nuevo Mundo. La
industrialización del continente europeo va a invertir esta tendencia, sobre todo a partir
de finales del siglo XIX. Polacos y, posteriormente, italianos, españoles, portugueses y
griegos salieron de su país para ganarse el pan en los países europeos de vieja
industrialización. Aunque de religión cristiana, esos emigrantes tuvieron que someterse
al duro aprendizaje de la vida en otras sociedades. La expatriación se vivía como una
«prueba necesaria» y su vida de extranjeros no estaba exenta de dificultades. Su
integración no fue, ni mucho menos, una balsa de aceite. Ellos también experimentaron
la angustia y sufrieron la hostilidad del país receptor. El hecho de ser europeos y
cristianos no los salvaba de los prejuicios: en Francia y en otros lugares, ya por los años
treinta, parecía que eran demasiados, que hacían reinar un clima de terror, que no se
integraban. Y el tiempo transcurrió. Y esos antiguos emigrantes europeos se fundieron
en las sociedades que los acogieron.

22. La inmigración de los países árabes o de países musulmanes no árabes en

Europa es más tardía: está relacionada con la descolonización, con la fase de
reconstrucción europea tras la Segunda Guerra mundial y con el agotamiento de los
yacimientos tradicionales de la inmigración ínter-europea. Esta inmigración puede ser
paquistaní o india en Inglaterra, turca y kurda en Alemania, magrebí en Francia, Bélgica
o en Holanda y, más recientemente, en Italia y en España. Es complicado estimar el
número, ya que muchos de estos inmigrantes árabes y musulmanes se nacionalizaron o
nacieron como ciudadanos europeos y desaparecen de las estadísticas como extranjeros.
Sin embargo, podemos aventurar la cifra de 15 a 20 millones en una población europea
de 495 millones (en 2008). De estos 15-20 millones, los magrebíes, o las personas de
origen magrebí, representan un total de entre cinco y seis millones.

242
Tras estas cifras, hay un cambio en la naturaleza misma del fenómeno migratorio,
puesto que en 50 años hemos pasado de una inmigración de trabajo
(fundamentalmente masculina, concentrada en los núcleos duros de la industria o en las
minas de carbón y vivida como temporal) a una inmigración de permanencia. Con el
cierre de las fronteras europeas a nuevos flujos a partir de 1974 y las primeras medidas
destinadas a regularizar a los inmigrantes, asistimos a un cambio cualitativo
(feminización, rejuvenecimiento, visibilidad, aumento de la tasa de dependencia y
mayor visibilidad en los espacios públicos y los espacios escolares) y cuantitativo: la
reagrupación familiar hace crecer el número de extranjeros, mientras se desarrolla una
inmigración ilegal que nada parece atajar: ni controles marítimos, ni la policía
fronteriza, ni las medidas técnicas de vigilancia costera. En resumen, el proceso
migratorio cambia de naturaleza.

23. Si la cuestión de la inmigración, sobre todo árabe y musulmana, nos afecta es

porque se ha convertido, especialmente desde 1973, en el objeto privilegiado sobre el
cual se opera la proyección fantasmal de los problemas de las sociedades europeas,
proyección que desahoga con la inmigración las angustias de los europeos frente a las
dificultades del presente y a la incertidumbre del futuro. Europa entera parece
afectada por un reflejo del miedo frente a una inmigración vinculada al Islam.
Quedaba patente antes del 11 de septiembre y todos los sondeos de opinión lo
atestiguaban. Aún más después del 11-S, cuando la amalgama, en el ámbito popular,
entre Islam y terrorismo arraiga en las mentes. En realidad, tenemos la sensación de que
Europa se crispa ante la perspectiva de un mestizaje acrecentado y la percepción de un
replanteamiento de su identidad y sus valores.

Esta angustia difiere en intensidad de un Estado a otro, pero afecta a todos los países
que se hallan enfrentados a la inmigración extranjera, sobre todo musulmana, y se
traduce en una reacción xenófoba que no perdona ni en los países que antaño se citaban
como ejemplo por su tolerancia, como España u Holanda. Sin embargo, contrariamente
al período anterior de las migraciones ínter-europeas, el racismo actual ya no es un
hecho marginal, sino social, que se centra en las diferencias supuestamente
incompatibles y se ve favorecido por expresiones políticas gracias a partidos de
extrema derecha que demuestran su hostilidad total hacia los extranjeros.

243
24. Más que otros inmigrantes (que sufren igualmente discriminaciones), los
musulmanes y, sobre todo, los magrebíes de segunda y tercera generación son
especialmente víctimas de un racismo ordinario «de piel». Integrados culturalmente,
los jóvenes que no son ni inmigrantes (puesto que con frecuencia han nacido en Europa)
ni extranjeros (puesto que suelen tener la nacionalidad), se sienten excluidos
socialmente. Como si, cuantas más barreras culturales cayeran, más hubiera que
inventar: el semblante (no es como nosotros), el origen (no es europeo de pura cepa), el
Islam (es una amenaza para nuestra identidad). Este rechazo de la alteridad musulmana
viene acompañado en la mayoría de las personas por una desconfianza, e incluso un
desprecio hacia la religión de los jóvenes musulmanes. Estas actitudes, reaccionarias u
hostiles, llevan a los jóvenes, en muchos casos, a replegarse sobre su cultura y herencia,
lo que les causa «desviaciones de identidad» entre una comunidad de origen de la que se
despegan (país de origen) y otra, que no los quiere (país de acogida).

25. Vemos perfectamente que en el diálogo cultural entre la UE y el contorno

mediterráneo la inmigración constituye el mayor desafío, porque afecta al núcleo
duro de la identidad europea y demuestra relación problemática de la UE con la
alteridad más próxima. La proliferación de partidos populistas y xenófobos, algunos
de los cuales obtienen buenos resultados electorales, traduce las angustias ante el
creciente mestizaje de las sociedades y la consolidación de la presencia «musulmana»
en el corazón de las ciudades europeas. Sin embargo, Europa no puede encerrarse en sus
miedos. La relación de Europa con su entorno inmediato condiciona su relación con el
entorno lejano y viceversa. Una actitud más positiva consistiría en esforzarse por hacer
partícipes de la vida colectiva a todas las poblaciones que se encuentren instaladas de
forma regular, sean cuales sean sus orígenes y sus confesiones. La integración es una
necesidad política, social y cultural para evitar que se constituyan guetos étnicos de
pobreza, de exclusión y de ciudadanía de segunda. Representa sobre todo una necesidad
democrática, ya que postula que, a pesar de la diversidad de sus orígenes, tradiciones y
creencias, los hombres pueden vivir juntos en un mismo territorio, respetando las
normas comunes.

La integración significa también que dejemos de recurrir a tópicos que infunden terror,
como el de «la invasión» de Europa por los pobres del Tercer Mundo o el de la
«islamización» del Viejo Continente. Y es que, en realidad, no estamos asistiendo a una

244
islamización de Europa, sino más bien al desarrollo de un Islam europeo, con
características propias que lo distinguirían del Islam tal y como se vive en tierra
musulmana. En primer lugar, se construye fuera de los países y culturas de origen, como
una religión minoritaria, cuyos adeptos han dicho adiós al regreso y han optado por la
instalación definitiva y que, además, piden ser considerados como ciudadanos con todas
las de la ley y no como ciudadanos aparte. Además, esta instalación perenne en un
espacio laico europeo va transformando gradualmente el sistema de pensamiento de los
musulmanes y sus comportamientos, en particular, en lo que se refiere a sus relaciones
con las sociedades de acogida y su vínculo con la religiosidad.

26. Así se esboza subrepticiamente un acercamiento entre Islam y cristianismo tal

como se vive en Occidente. Éste hace mayor hincapié en la fe interiorizada y la ética,
independientemente de cualquier coacción social, cualquier extremo religioso o
coerciones comunitarias. Todos los sociólogos lo confirman. Sin duda, como quiera que
esas tendencias parecen irreversibles, ciertos grupúsculos integristas se afanan por
invertirlas, en nombre de una supuesta «especificidad cultural», pasando por encima de
las miserias reales de ciertas franjas de la población de origen inmigrante.

Los países de la UE pueden fomentar aún más estas convergencias que dependen de
la experiencia religiosa en un entorno definitivamente laico, aunque sólo sea a través de
la denuncia de las amalgamas entre el Islam (como religión) y los islamistas (como
corrientes ideológico-políticas) o hasta los neofundamentalismos que reducen el Islam a
los rituales y las prohibiciones. Una actitud acogedora, menos fría, más generosa, y que
rompa con los discursos estériles sobre «la incapacidad de los musulmanes para
integrarse», emisiones destinadas al gran público sobre la vida de los musulmanes en
Europa, una enseñanza del Islam en las escuelas y universidades... Todo ello daría lugar
a un apaciguamiento de las relaciones entre las comunidades musulmanas y las
sociedades receptoras y facilitaría sobremanera la integración de los musulmanes en el
espacio público europeo. Se trataría de un gran logro de Europa y una gran oportunidad
para el Islam que se manifieste en un espacio de libertad.

Si insistimos en una mejor integración de los musulmanes en el espacio europeo, es

porque presentimos el peligro que pueden constituir los recovecos colectivistas que,
disfrazados de respeto por las identidades, corren en riesgo de desembocar en

245
sociedades tribalizadas y sociedades-mosaicos, en las que, por una especie de
especialización de las diferencias, acabaríamos por tener barrios, hasta escuelas étnicas.
No es una perspectiva alentadora a escala de las sociedades europeas, ni tan siquiera a
escala de todo el Mediterráneo.

3. Por un enfoque humanista

27. Todos los pueblos se crean un vínculo con el pasado y el espacio. La función de
la memoria (vínculo con el pasado) es precisamente volver sobre el pasado para
seleccionar los acontecimientos, gloriosos o traumáticos, que sirvan de material para la
creación identitaria. Por su parte, el territorio (vínculo con el espacio) aparece como
fundador del orden político moderno, en torno a conceptos como nación o soberanía. Y
como repiten los geopolíticos contemporáneos, en la memoria selectiva, a veces
deformada por el poder, el territorio es la referencia a partir de la cual el imaginario
colectivo elabora una representación identitaria. De esta forma, en tanto que
representación, la identidad es una creación social.

Nos remite a los vínculos con el pasado y con el territorio, pero también con la
alteridad. Esto implica que cualquier definición identitaria es también una
demarcación (nosotros somos nosotros) que, desgraciadamente, a menudo se ha
transformado —al entrar en contacto con otras memorias, espacios e identidades— en
una afirmación arrogante de superioridad del “uno” con respecto al “otro”. Los tres
monoteísmos, nacidos en Oriente Próximo, con su monopolización de la verdad, han
contribuido sobremanera a la exclusión del “otro”, reforzando «identidades asesinas»,
por retomar el título de un libro de Amin Maalouf.

28. No obstante ¿podemos negar, hoy en día, que tanto individuos como sociedades
desarrollan identidades complejas y múltiples bajo el efecto combinado del
intercambio, de la inmigración o de la globalización? Los reflejos de repliegue que se
constatan a ambas orillas del Mediterráneo ¿no traducen en gran parte el miedo que se
siente frente a las «amenazas» del mestizaje inducido por la circulación de las ideas, los
productos y, sobre todo, los hombres? Conceptos como «choque de civilizaciones» o
del Eje del Bien y del Mal (más pernicioso si cabe), ¿no pretenden recrear líneas de

246
fractura y fronteras balizadas entre «ellos y nNosotros», es decir, recortar artificialmente
las fronteras culturales, mientras que, por definición, las culturas son siempre híbridas,
mestizas? Apenas sorprende que partidos de la extrema derecha o incluso grupos
integristas se adhieran a dichas divagaciones, puesto que todos estos «pájaros de mal
agüero» no sólo ven la identidad como un sentimiento de pertenencia, sino también
como una bandera bajo la cual se combate.

29. Hay que tener todos estos elementos en mente para comprender la degradación del
clima cultural entre las dos orillas del Mediterráneo y hacer acopio de todas las energías
posibles para una nueva pedagogía de la concordia y la comprensión. Si no volvemos a
un enfoque humanista, la situación empeorará y nos conducirá a posturas de hostilidad.
Todo esto no quiere decir que haya que taparse la cara y borrar de un plumazo todos los
malentendidos legados por una larga historia. No obstante, el planteamiento
humanista exige que dejemos, en todas partes, de « fabricar» enemigos imaginarios
y de demonizar a sociedades enteras, incluidas las «religiones», atribuyéndoles
responsabilidades colectivas por las actuaciones reprobables de algunos de sus
miembros y adeptos.

Por tanto, alejar los estereotipos, denunciar las desviaciones de comportamiento o de

lenguaje, extirpar el extremismo de nuestras sociedades, todo ello debe ser un
combate que hay que librar en común. Para ello, en el norte del Mediterráneo y en
Europa entera se requiere otro enfoque sobre la alteridad; en el sur del Mediterráneo, es
necesaria otra gestión del pasado, una apertura diplomática y una nueva gobernanza
para enfrentarse a los desafíos del tercer milenio.

30. Todo lo anterior nos lleva a estas tres últimas reflexiones:

a) Si no hay desarrollo sin arraigo, tampoco hay civilización sin apertura.

b) El Mediterráneo es demasiado estrecho para separar y demasiado ancho para

confundir.

247
c) La tercera, la tomamos prestada de Octavio Paz: «Toda cultura nace de la mezcla,
del encuentro, de los choques. Por el contrario, a raíz del aislamiento mueren las
civilizaciones».

248
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Confluences Méditerranée, París, L’Harmattan.

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www.dree.org/elargissement

Revista Géopolitique, junio de 2001, nº 74.

Redes apoyadas por la Comisión Europea

• EUROMESCO
• FEMISE

257
Esta obra no constituye ni un alegato ni una requisitoria de las políticas europeas con
respecto a los países del Mediterráneo. Aspira a hacer un balance objetivo del
Partenariado Euromediterráneo, iniciado en Barcelona en 1995 (sus objetivos y sus
logros), a analizar la Política Europea de Vecindad y, por último, a descodificar el
nuevo proyecto de Nicolas Sarkozy de Unión Mediterránea, convertida, tras la
Conferencia de Marsella de 2008, en Unión por el Mediterráneo.

El Partenariado Euromediterráneo vio la luz en Barcelona en noviembre de 1995. Trece

anos mas tarde, en noviembre de 2008, Barcelona ha sido escogida para albergar la
sede de la Secretaría General de la Unión por el Mediterráneo. Se trata de un
conmovedor homenaje a una ciudad catalana que constituye al mismo tiempo el Sur del
Norte y el corazón palpitante del mar madre: el Mediterráneo.

Es por ello que este libro se titula Europa por el Mediterráneo: de Barcelona a
Barcelona (1995-2009).

Bichara KHADER es profesor de la Universidad Católica de Lovaina, donde dirige

el Centro de Estudios y de Investigaciones sobre el Mundo Árabe Contemporáneo
(Cermac). Ha sido miembro del Grupo de Altos Expertos sobre Política Exterior y
Seguridad Común (UE) y del Grupo de Sabios por el Diálogo Cultural en el
Mediterráneo. Autor y editor de 24 obras sobre el mundo árabe, el Mediterráneo y
la Unión Europea, está considerado uno de los mejores analistas de las relaciones
entre Europa, el mundo árabe y el Mediterráneo.

258