Procedimiento Administrativo Electrónico. El Concepto de Administración Eficaz en El Derecho Público Actual.

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
ELECTRÓNICO. EL
CONCEPTO DE
ADMINISTRACIÓN
EFICAZ EN EL DERECHO Acerca de la reforma
al Reglamento de
Procedimiento
PÚBLICO ACTUAL Administrativo

Nacional
La Administración Pública necesita adecuar, ajustar sus

procesos internos. Que se desarrollen con celeridad, de
manera simple y que sean transparentes. En el centro de la
escena está el ciudadano, la persona que siente, que exige,
que tiene sus propios intereses y necesita que esa
administración esté a su servicio. El Estado es responsable de
brindar las prestaciones que la sociedad requiere, aquí y
ahora, con adecuada vigencia tecnológica. Una prestación que
responda a una forma obsoleta no cubre las necesidades del
tiempo presente. El cumplimiento de los cometidos esenciales
debe mantener esta premisa en forma ineludible y asegurar
una permanente actualización para la realización de sus fines.
En ese aspecto la infraestructura informática permite
procesar con celeridad la información y facilita la producción
del servicio que le compete. En esa búsqueda, entiendo se
inscriben las reformas incorporadas a partir de la sanción de
la ley 25506, y los Decretos 891 y 894, ambos del 1º de
noviembre de 2017.
Cesar Horacio Chavez, 2018

Procedimiento administrativo electrónico. El concepto de Administración eficaz en el
derecho público actual. Acerca de la reforma al Reglamento de Procedimiento
Administrativo Nacional
| Cesar Horacio Chavez*
Tabla de contenido
Procedimiento administrativo electrónico. El concepto de Administración Página | 1
eficaz en el derecho público actual. ................................................................................ 2
Acerca de la reforma al Reglamento de Procedimiento Administrativo
Nacional .................................................................................................................................. 2
1.- El derecho administrativo a la luz del nuevo derecho publico ................... 2
2.- El concepto de eficacia en el marco de la actuación administrativa ....... 8
3.- El procedimiento administrativo nacional. Origen y anomalías del
sistema ................................................................................................................................. 14
3.1.- Administración Pública, y procedimiento administrativo ................... 14
3.2.-. El origen del procedimiento administrativo. El decreto-ley
19549/72 y el Reglamento de Procedimientos Administrativos Decreto.
1759/72 t.o. 1991 ........................................................................................................ 16
3.3.- La disfunción del procedimiento administrativo. El parasistema
como anomalía y fuente de corrupción y violación de los derechos
humanos. ......................................................................................................................... 19
4.- La búsqueda de una Administración eficaz. La firma digital, la gestión
documental electrónica y la reforma al Reglamento de Procedimientos
Administrativos.................................................................................................................. 25
4.1.- El impacto de las nuevas tecnologías en la administración pública
del siglo XXI. El gobierno electrónico como derecho de las personas ..... 25
4.2.- El gobierno electrónico en nuestro país. Antecedentes y estado de
la cuestión ....................................................................................................................... 29
4.3.- La reforma al Reglamento de Procedimientos Administrativos ....... 35
5.- Conclusión. El cambio de modelo y las asignaturas pendientes ............. 50
Procedimiento administrativo electrónico. El concepto de Administración

eficaz en el derecho público actual.
Acerca de la reforma al Reglamento de Procedimiento Administrativo Nacional
Página | 2
1.- El derecho administrativo a la luz del nuevo derecho público
El Derecho Administrativo, cuyo objeto es el estudio del ejercicio de la función
administrativa, en tanto esta se resume en una actividad concreta actual e inmediata
que responde a una exigencia social, es la arquitectura de la política y, como expresa
Gordillo, es indispensable quitarle “su apariencia de disciplina interesada casi
exclusivamente en la administración pública y sus fines y dársele en cambio una
estructura externa y conceptual que claramente representa su búsqueda consciente
y constante de un equilibrio razonable entre el individuo y el Estado” 1.
Por ello, todo análisis que incluya una relación, que es simbiótica, entre
Administración Pública y administrado, no puede estar exento de la consideración de
aquellos elementos que configuran el dato histórico político que la nutre, que le da
sentido, que transforma a aquella en objeto de una exigencia social.
La organización administrativa es, en esencia, una herramienta para el
ejercicio del poder; tiene por lo tanto sustancia política, aun cuando por definición
importe subjetivamente una disposición racional de medios.
Para que esta organización funcione, para que instrumentalmente sirva para
alcanzar o cumplir con los cometidos estatales va de suyo que en un Estado
democrático debe estar regulada por ley. No es sino ésta el marco formal y sustancial
para determinar la responsabilidad de los funcionarios, sino también para el control
1
Autor cit.; Tratado de Derecho Administrativo Tomo 1; 4ta ed.; Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo, 1997; pág. V-1/V-5.
*Abogado, Magister en Derecho Administrativo

republicano de los actos de gobierno.
Por cierto, que esta visión del sistema democrático recorrió siglos para
afianzarse y transformarse en una cualidad sin la cual nadie se atreve hoy de calificar
como democrático un régimen político que no garantice esas coordenadas sobre las Página | 3
que se asienta el Estado de Derecho: responsabilidad de los funcionarios y control de
los actos de gobierno.
Una nueva concepción sobre el Hombre y su consideración como átomo
primordial en el sistema democrático, encontró en la lucha contra las inmunidades
del Poder su cauce para repensar y dejar atrás la idea de la inmunidad sobre la que
se asentaba la primacía de la Administración Pública sobre el ciudadano.
Será la Revolución Francesa la que materializa el Estado de Derecho
Administrativo. Mayoritariamente los autores reconocen que esta rama del Derecho
nace de la Revolución Francesa; García de Enterría no sólo afirma tal postura, sino
que postula que todo el Derecho Público contemporáneo tiene su punto de partida en
la Revolución Francesa. Este evento trascendental del siglo XVIII ha aportado,
expresa, un discurso totalmente nuevo para explicar las relaciones entre los hombres
y su organización social y política como materia de Derecho, y que a partir de la
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano deriva en línea recta el corpus
iure civitatis o publicum que faltaba en relación con el pasado inmediato y sobre la
base de tres grandes principios: el origen del poder, los límites del poder y la
organización del poder2.
Como bien lo ha expresado García de Enterría, la demolición sistemática de
esos círculos de inmunidad será la gran obra del siglo XX, refiriéndose al poder
2
El derecho administrativo como rama especial del Derecho Público marcará un cambio sustancial en
orden a la organización administrativa. Así, el funcionario de la Corona pasará a ser el funcionario del
Estado, los órganos de la Corona serán órganos del Estado, la jerarquización de los funcionarios pasará a
ser los departamentos del Estado, la fuerza del acto del Príncipe se transformará en la ejecutoriedad de la
disposición administrativa, etc. (Conf. Giannini, Massimo; “Derecho Administrativo”).
reglamentario, la potestad discrecional y los denominados actos políticos. Y aun
cuando ese proceso de demolición encuentre focos de resistencia en la Justicia, no
es allí donde los ciudadanos encuentran hoy, el mayor desafío para la efectiva
vigencia de sus derechos. Es en la propia Administración Pública que emergen los Página | 4
obstáculos para que el ciudadano encuentre una rápida, eficaz y oportuna resolución
a su pretensión.
La noción de servicio público, ínsita en la naturaleza misma de Administración
Pública, importa en la materialización de su concreta actividad la sujeción a la Ley y
al Derecho. Y si la realización del interés general, que es válido reiterar configura una
exigencia social, consiste en una variedad -como expresa Parejo Alfonso- de la
función ejecutiva denominada “administración” y que es por ello misma, pública, es
claro que la capacidad de aquella es: a) enumerativa o acumulativa, en cuanto
integrada por la suma de potestades-competencias de que sea destinatario; y b)
jurídico-pública, en el sentido de establecida y definida siempre y únicamente por su
estatuto propio (el derecho administrativo).3 En otros términos, sus formas y su
régimen están determinados por el derecho administrativo, y en tanto quede
comprendida en la esfera de actuación del Poder Ejecutivo, es este quien define tales
formas y su régimen con sujeción, claro está, al estatuto constitucional.
La estructura organizacional de la Administración Pública es, y lo será aún más
en el futuro, compleja, desagregada y esencialmente contingente. Cada órgano, cada
estructura componente de esta responde, en virtud del principio de unicidad, a un
centro o comando único; sin embargo, al mismo tiempo cada una de ellas persigue
finalidades instrumentales específicas, y adoptan formas propias para su
funcionamiento y la correcta articulación para el logro de los cometidos públicos.
Esta elasticidad organizacional requiere adoptar componentes instrumentales
3
Autor citado; La Administración. Función Pública, en El Derecho Público de finales de siglo, Civitas,
Madrid, 1997, pág., 293.
que faciliten su funcionamiento y aseguren el acceso y control de la actividad
administrativa por parte de quien hace valer un derecho subjetivo, un interés legítimo
o colectivo. Ya veremos cómo el Decreto 891/17 y el 894/17 del Poder Ejecutivo
Nacional se hace eco de esta realidad. Página | 5
Y es que un sistema jurídico-político no es inmutable. El impacto del desarrollo
tecnológico, las nuevas creencias y la cosmovisión que el hombre tiene sobre su
propio futuro lo tornan harto susceptible a los cambios; muchas veces bruscos, otros
sujetos a la dialéctica natural de todo proceso social. No pertenece a la naturaleza
del derecho el ser absoluto e inmutable: se modifica y se transforma como toda obra
humana. Cada sociedad tiene su derecho, que se forma y se desenvuelve con ella,
que cambia como ella, y que, en fin, sigue siempre el movimiento de sus
instituciones, de sus costumbres y de sus creencias4. El Derecho no es, ni por asomo,
un sistema cerrado de conceptos; es un producto cultural, y, por consiguiente,
histórico.
Tan es así, que a partir de 1994 existe un nuevo ¨corpus iure publicum¨
argentino, en tanto los tratados mencionados en el art.75 in. 22 son la Constitución
misma, a lo que debe agregarse el amplio alcance que otorga el art. 27 de la
Convención de Viena5. Los ha reafirmado además nuestra doctrina y jurisprudencia
aun cuando lo resuelto por nuestro Máximo Tribunal en su actual composición en el
fallo “Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto s/ informe sentencia dictada en el
caso 'Fontevecchia y D'Amico vs. Argentina' pone en jaque la doctrina sobre el
4
Fustel de Coulanges; La ciudad antigua; Buenos Aires: Emecé Editores, 1945; traducción del francés de
Eusebio de Gorbea; pág. 427.
5
Art. 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones
de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.
Art. 46. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifiesto
en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados
no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea
manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno. 2. Una violación es
manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a
la práctica usual y de buena fe.
carácter vinculante y obligatorio de las sentencias de la Corte IDH6.
No obstante esto último, es válido afirmar que el derecho administrativo ha
dejado de ser el derecho común de la Administración Pública, para comenzar a ser el
derecho común de las personas ante la Administración Pública. Página | 6
La reformulación de la concepción del Estado – que no se reduce a la visión
económica o estructural del mismo- comporta necesariamente, desde el punto de
vista axiológico, una reordenación de los valores en virtud de los cuales como afirma
Cassagne, el hombre es el principal protagonista no en el aspecto meramente
individual, sino como Persona comprometida con y en la propia comunidad en la que
se desenvuelve.
Un prisma axiológico que ha sido legitimado y constitucionalizado con la
reforma de la Carta Magna en 1994, en la que la posición preferente de los derechos
fundamentales y el principio de tutela judicial efectiva exige interpretar las normas
6
Nuevo Estado, nuevo derecho. Aportes para repensar el derecho público argentino; directores: Julio Alak,
Coordinadores: Alessandra Minnicelli, Gabriela Stortoni, Homero Bibiloni, Editorial: Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos de la Nación; octubre de 2015; Los grandes principios del derecho público
Constitucional y administrativo, Cassagne, Juan Carlos; Los Principios del Derecho Público Argentino: la
armónica recepción de la legalidad supranacional y sus implicancias para el interés público Eduardo Raúl
Olivero, http://ijeditores.com/articulos.php?idarticulo=62150&print=1; El desafío del siglo XXI: la
recuperación del rol del Estado, Doctrina. Juan Manuel Villrruel, Lisandro Macchi, Pablo Javier Davoli,
www.zeus.com.ar - Sección Colección Zeus Doctrina, documento nº 001199; El valor gestión como bien
jurídico en el Derecho Constitucional argentino y en el nuevo constitucionalismo latinoamericano; Walter
F. Carnota. Revista Derecho Público. Año I, N° 3. Ediciones Infojus, p. 195; La reforma de la Constitución
Argentina de 1994 y los tratados sobre Derechos Humanos a 20 años de su vigencia, Juan C. Hitters,
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/43512/Documento_completo.pdf?sequence=1.
La CSJN se ha expedido al respecto en los casos “Espósito” (2003), Simón (2005), Mazzeo (2007), “Videla
(2010), “Rodríguez Pereyra” (2012), “Carranza Latrubesse” (2013), “Mohamed” (2015), entre otros. No
obstante, la posición de la CSJN en su actual composición en el fallo “Ministerio de Relaciones Exteriores
y Culto s/ informe sentencia dictada en el caso 'Fontevecchia y D'Amico vs. Argentina'", aun cuando
reconoce el valor jurídico de las sentencias de la Corte IDH, entiende que es de su competencia determinar
cuando el tribunal internacional actúa dentro de la competencia del art. 63 de la Convención Americana,
estándar interpretativo que pone en duda el carácter vinculante y obligatorio de las sentencias de la Corte
IDH. Afirmó que revocar su propia sentencia firme —debido a lo ordenado en la decisión “Fontevecchia”
de la Corte Interamericana— implicaría privarla de su carácter de órgano supremo del Poder Judicial
argentino y sustituirla por un tribunal internacional, en violación a los arts. 27 y 108 de la Constitución
Nacional.
jurídicas y los principios que informan el orden jurídico a favor de aquéllos.
Cabe recordar que la CIDH ha establecido en su jurisprudencia que los
tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la

Página | 7
Convención Americana, no son tratados multilaterales de tipo tradicional, concluidos
en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los
Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales
de los seres humanos. Así, al aprobar esos tratados sobre derechos humanos, los
Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen
varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo
su jurisdicción7.
Aun cuando nuestra Constitución, ni en los propios pactos a que refiere el art.
75 inc. 22 se encuentren normas interpretativas tan claras como, por ejemplo, el art.
10.2 de la Constitución española8, interpretada teleológicamente, la reforma
constitucional no pretendió situar sino en una posición preferente al hombre como
tal. La constitucionalización de los pactos internacionales, los nuevos derechos y
garantías, son indicadores suficientes en tal sentido.
Por cierto, la idea de un Derecho Administrativo montado sobre la esfera de
libertad de las personas, en el cual el concepto de ¨prerrogativa¨ importa por
definición una subordinación ante quien la ejerce u ostenta, no armoniza con la
concepción enunciada. La ecuación es la misma. La relación jurídico-administrativa
no cambia. Es, y seguirá siendo un complejo de prerrogativas y garantías sometidas
a las exigencias del Bien Común. Lo que se postula es su interpretación contextual,
para decirlo con palabras de Bidart Campos, en el marco de lo que se ha dado en
7
Caso Furlan y familiares versus Argentina, sentencia de 31 de agosto de 2012.Véase asimismo nota 6.
8
¨Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España¨.
llamar el nuevo Derecho. Aun cuando se le reconozca al derecho administrativo una
construcción exorbitant a iure commune, el nuevo modo de concebir la relación
Estado-Persona en el derecho público obliga a cambia el prisma desde el cual se
concibe e interpreta la relación jurídico-administrativa9. Página | 8
Por otra parte, más allá de cualquier debate filosófico acerca de la naturaleza
de los derechos, a esta altura de los tiempos no parece concebible predicar ni el
carácter omnímodo de las prerrogativas estatales, ni mucho menos dudar acerca de
un imperativo categórico en un orden jurídico: el reconocimiento de la titularidad de
los derechos en el hombre por su condición de tal; que los derechos humanos se
derivan de la dignidad inherente a la persona humana10.
De modo tal que el Estado no sólo tiene el deber de crear derecho justo, sino
que, además, en la dinámica propia de las relaciones humanas que tienen virtualidad
jurídica, también el deber de garantizar que cualquier conflicto que se traduzca en
una contienda, sea en el ámbito administrativo como judicial, se resuelva rápida y
eficazmente.
2.- El concepto de eficacia en el marco de la actuación administrativa
El término eficacia puede llamar a engaño o a confusiones conceptuales.
Conviene entonces circunscribir el mismo a la actuación administrativa en su objetivo
9
Para un mayor desarrollo de los derechos fundamentales como átomo primordial del derecho público
argentino, véase “Derechos fundamentales y tutela judicial efectiva – Hacia un nuevo sistema de derecho
administrativo” de mi autoría en http://iurepublicum.blogspot.com.ar; asimismo Jaime Rodríguez Arana
Muñoz; El derecho administrativo en el siglo XXI en AFDUDC, 13, 2009, 627-643;
http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/2183/7520/1/AD_13_art_28.pdf, para quien “.…una de las
consecuencias del Estado de Derecho, no siempre bien ponderadas, ni bien entendidas, es que la
conciencia del ciudadano no puede ser arrollada por el poder del Estado porque el propio Estado tiene
como fin hacer posible las condiciones para el libre ejercicio solidario de los derechos por todos los
ciudadanos. La centralidad de los derechos fundamentales de la persona en el sistema jurídico está
provocando que se vaya invirtiendo el sentido que tenía hasta ahora el ejercicio del poder y sus
prerrogativas cuando nos encontramos en su presencia”.
Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Véase, asimismo, el
10
Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

de cumplir cometidos estatales y dar respuesta a la demanda social en las múltiples
actividades que desarrolla. Queda fuera, por lo tanto, el resto de la actividad estatal
originada en el Poder Legislativo y el Poder Judicial. No porque no realicen funciones
administrativas en sus respectivas esferas, sino porque la actividad administrativa es Página | 9
un obrar concreto e inmediato con relación a aquella exigencia social.
Esa idea como elemento dinamizante de los cometidos públicos asumidos por
el Estado, solo puede viabilizarse a través de la actuación de la Administración
Pública, la que requiere para que dicha actuación sea eficaz, sea investida de las
potestades necesarias y la adecuación de los medios tecnológicos para tal fin.
De ahí que la servicialidad y objetividad que preside el obrar administrativo
requiere, frente a una realidad compleja y heterogénea de una permanente
adecuación del marco legal que define su sujeción a la ley y al derecho. Exige un
espacio jurídico que permita armonizar sus acciones y cometidos en una
Administración proteica y desagregada, expuesta a demandas recurrentes y a
controles diversos (parlamentarios, jerárquicos, económicos financieros, etc.).
Si estamos en presencia de una exigencia social, ella debe llevarse a cabo con
eficacia y eficiencia, conceptos íntimamente relacionados. Como explica Parejo
Alfonso “esta conclusión se refuerza a la vista de la explicación que un Diccionario
enciclopédico de fines de siglo…consigna con motivo de la voz “eficiencia” Esta se
define como el poder para producir efectos y, por tanto, como alusiva a la causa
eficiente de la filosofía aristotélica, que es la que produce el tránsito del poder al acto,
de la materia indeterminada a la determinada. En este tipo de causa, el gestor de la
obra supone necesariamente los medios para la obra (causa material y formal) y el
fin de la obra misma (causa final), por lo que aquella se identifica en último término
con la formal y la final. La eficiencia no es otra cosa, por ello, que el poder en acto o
potencia en ejercicio, tratándose de la causalidad más compleja y más condicionada.

Requiere la posesión actual de los medios adecuados para producir el efecto...”11 (El
subrayado es propio) La eficiencia, entonces “significa hacer bien las cosas, la eficacia
supone hacer las cosas”. Y no se trata por cierto de apelar a un puro pragmatismo
en el que todo lo que es eficaz es por sí mismo, justo, sin importar por qué se hacen Página | 10
las cosas y para qué. Lo que se exige en el Estado de Derecho es eficiencia en la
eficaz ejecución de las políticas públicas, en la realización de los cometidos estatales.”
La eficacia exigida a la actuación administrativa es, no hay que olvidarlo, una “eficacia
eficiente”12.
En el ámbito de la organización pública la valoración de la eficacia y de la
eficiencia en la gestión es siempre de contenido político, pero las consecuencias
derivadas de su actuación necesariamente repercuten sobre un particular o un
colectivo y ello, más allá de esa valoración, también es susceptible de ser revisada
por los jueces. La eficacia no puede, en el sentido expuesto, desligarse de la eficiencia
en tanto la actividad administrativa es una exigencia social. Y como tal, se encuentra
dirigida al Bien Común y de manera preponderante a la realización de la Justicia;
esto es, a la resolución de conflictos en los cuales el Derecho es solo una herramienta
más de la que dispone, pero sin la cual no podría hablarse de Administración eficaz,
y mucho menos de Estado de Derecho.
El buen funcionamiento de un gobierno está supeditado dentro del Poder
Ejecutivo a que su organización le permita desempeñarse como un centro de
comando rápido, informado, y verdaderamente “eficaz”.
No debe olvidarse que esa realidad viviente que constituye la organización
jurídico-política del Estado, se nutre y adapta sus formas al dato histórico político, a
11
Autor citado; Eficacia y Administración, MAP, Madrid 1995, pág.92
12
Eduardo Jorge Prats; La eficacia en la Actuación de la Administración Pública como Garantía de los
Derechos de los Ciudadanos; Revista de Administración Pública Nº 3, pág. 10 y sig.
la realidad social, que a través de sus demandas y requerimientos le brinda al Estado
el insumo necesario para definir políticas, que se traducen en la órbita de la
Administración Pública, por su carácter instrumental, en cometidos públicos a
alcanzar a través de los más diversos órganos que la componen. Página | 11
Cometidos públicos que tienen que ver con el fin específico de la comunidad
política: el bien común13. En tal sentido, el Estado de Derecho debe procurar
extremadamente el desarrollo integral del Hombre, forjando su plena autonomía, su
libre determinación. Debe garantizar el ámbito de actuación de las personas, respecto
de otras y con relación al propio Estado sobre el prisma de la dignidad humana, de
la que se desprende el haz de derechos fundamentales. Pero ello no significa
desanclar la cuestión de los derechos fundamentales, del concepto de deber y de los
valores si se pretende una comunidad jurídicamente organizada14. No hay un derecho
a todo, así como no existe una decisión administrativa “porque sí”.
En el reverso de esa moneda la eficacia de la actuación estatal sólo es posible
mediante normas jurídicas justas, un sistema reaccional que repare las anomalías
del sistema, y un sistema procedimental ágil que garantice su racionalidad y
razonabilidad.
En el Estado de Derecho es el Derecho el que da forma y medida al Estado, a
su eficacia y a la vida colectiva que se desarrolla en su seno15. La eficacia estatal, no
13
José Roberto Dromi, “La contribución de Sampay a los principios de Derecho Administrativo” en Revista
de Derecho Público y teoría del Estado, Nro. 1, agosto 1986, pág. 42 y sig. “La Ley humana, en tanto tiene
razón de ley en cuanto se conforma con la recta razón y, según esto, es manifiesto que se deriva de la ley
eterna. Mas en cuanto se aparta de la razón, se llama ley inicua y así no tiene ser de ley, sino más bien
de cierta violencia” (Santo Tomás; Suma Theol., I-II Quaest. 13 a 3).
14
Toda sociedad, todo grupo humano, necesita, para poder vivir, creer en determinados valores, los que
defiende como propios del grupo, de la sociedad…el reparto de cargas y bienes exige un acuerdo
generalizado sobre los valores que sustentan al grupo y que en último término constituyen el fundamento
del reparto, del compartir, del convivir. Una sociedad sin valores es un espectro de sí misma. (Gregorio
Robles, Los derechos fundamentales y la ética en la sociedad actual, Editorial Civitas, Madrid, 1992,
Primera edición; pág. 68)
15
Hesse, citado por Schmitd-Asmann, Eberhard, La teoría general del derecho administrativo como
sistema, Marcial Pons, Madrid, 2003, pág.52
obstante, no es una meta sencilla. Es compleja y depende de múltiples factores que
no son el objeto de este trabajo (cuestiones sociales, culturales, económicas,
educativas, etc.)
Página | 12
El concepto de derecho eficaz en el marco de la actuación administrativa debe
ser analizado desde: la norma habilitante (competencia), la vía procedimental
(procedimiento administrativo), y la recursiva (sistema recursivo). Y en cualquiera
de ellas es un concepto huidizo, difícil de asir. Pero pese a ello, siempre es posible
perfeccionar tanto las normas jurídicas, el procedimiento como los recursos previstos
para impugnar una decisión administrativa.
Aspirar a la complitud de un sistema encierra múltiples vallas. Aun cuando la
Administración se encuentra vinculada positivamente al Derecho y a la Ley, la
prohibición de actuar contra ella (ilegalidad) o sin ella (vía de hecho) no siempre se
cumple; aunque la ley de procedimientos fije un inter para que se exprese la voluntad
de la Administración, este no siempre se recorre conforme está prescripto ni se
efectúa con agilidad y en un tiempo razonable. Ni que hablar cuando se trata de
acceder a la Justicia16.
De modo que aspirar a una Administración eficaz importa reconocer la
imperfección del factor humano, e incorporar modelos de actuación en los que sea
factible el control social, expresado este en forma unipersonal o a través de
organizaciones que defienden un interés colectivo, la implementación de nuevas
16
Gordillo al desarrollar el tema del deficiente acceso a la justicia y privación de justicia como violación del
sistema de derechos humanos, enumera lo que denomina ël efecto acumulativo y circular¨. Y cita entre
otros aspectos, la cantidad de valladares formales que aplica la jurisprudencia (¨habilitación de instancia¨,
ägotamiento de la vía administrativa¨, ëxistencia de otra vía¨, etc.), la previsible lentitud de la justicia,
la presión política a los jueces, que torna casi una hipótesis irracional litigar contra el Estado, y quien lo
logra, accede a un lugar kafkiano donde tendrá que librar todas esas batallas. (Derechos humanos, 4ta
ed.; Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1999; XI-1/XI-9).
tecnologías, mejorar sensiblemente el sistema recursivo y promover una profunda
reforma al proceso contencioso administrativo.
La necesidad de pensar y repensar toda la normativa que tiene como epicentro

Página | 13
el contencioso administrativo constituye una asignatura pendiente. La
interdependencia entre el proceso contencioso y el procedimiento administrativo,
pese a la autonomía funcional de cada uno de ellos, conlleva como imperativo ético-
jurídico aplicar el principio de tutela de los derechos fundamentales, el que se nutre
de la dignidad inherente a la persona humana. No otra cosa debe entenderse del
principio de tutela judicial y administrativa de los derechos contenida en el artículo
18 de la Constitución Nacional (incluida la amplia interpretación del derecho de
defensa en juicio, comprensivo del debido proceso adjetivo y el derecho a la
jurisdicción) y con mayor precisión en el artículo 15 de la Constitución de la Provincia
de Buenos Aires, habida cuenta que en ambos, el objeto no es el acto administrativo
sino los derechos fundamentales de la persona que se alegan en la relación jurídico-
administrativa.
En lo que aquí resulta pertinente el Estado es responsable de brindar las
prestaciones que la sociedad requiere, aquí y ahora, con adecuada vigencia
tecnológica. El progreso científico y tecnológico hace surgir otros requerimientos,
otras formas de gestión, que el Estado, principalmente responsable del bien común,
debe hacer posibles. Una prestación que responda a una forma obsoleta no cubre las
necesidades del tiempo presente. El cumplimiento de los cometidos esenciales debe
mantener esta premisa en forma ineludible y asegurar una permanente actualización
para la realización de sus fines. En ese aspecto la planificación, como técnica, importa
la ordenación racional de la convivencia17, y comprende a mi criterio la infraestructura
17
Conf. Molina Cabrera y Rodríguez Arias, “La administración del desarrollo en países de organización
federal. Bases para la organización y ejecución de planes y programas. XVI Congreso Internacional de
Ciencias Administrativas, México, 1974.
informática que permita procesar con celeridad la información y facilite la producción
del servicio que le compete.
El concepto de eficacia administrativa, en definitiva, importa la correcta

Página | 14
utilización de los recursos asignados, la capacidad de adaptación al cambio, la
innovación tecnológica en el procesamiento de la información para asegurar la
celeridad del procedimiento y garantizar el control en tiempo real del interesado, y
la racionalidad y razonabilidad en la decisión.
3.- El procedimiento administrativo nacional. Origen y anomalías del sistema

3.1.- Administración Pública, y procedimiento administrativo
Como se afirmó más arriba la estructura organizacional de la Administración
Pública es, compleja, proteica. Es además la función administrativa que ejerce, la
actividad primaria por excelencia sin perjuicio que aquella sea aún centro de debate
doctrinario acerca de los criterios que la definen.
Lo cierto es que para llevar adelante dicha actividad requiere no solo una
norma habilitante, que puede provenir de la Constitución Nacional (art. 99), de la
ley, o de su propia capacidad legisferante (decretos, resoluciones, disposiciones,
etc.), sino además de un procedimiento tendiente a formar la voluntad estatal que
exprese una decisión que tiene fuerza ejecutoria.
Tal procedimiento, compuesto de una serie de actos sucesivos, “constituye el
elemento ordenador, regulador y sistematizador del desenvolvimiento de la función
administrativa del Estado”18.
Se afirma también que está dirigido a la satisfacción directa e inmediata del
bien común o interés público. Sin embargo, entiendo que ello no es una nota
18
Comadira, Julio Rodolfo, en Derecho Administrativo -Acto administrativo. Procedimiento administrativo.
Otros estudios; Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996, pág. 167 y sigtes.
tipificadora o modal del concepto. En principio porque esos fines – bien común e
interés público- lejos están se significar lo mismo. En efecto, el Bien Común es la
causa final del Estado, es un concepto objetivo y dinámico, sujeto al dato histórico
político de una sociedad y fuente de legitimación, no solo jurídica, sino política de la Página | 15
función de gobierno; tiene una dimensión arquitectónica e importa un deber
compartido entre el Estado, que debe garantizar la cohesión social conciliando los
intereses sectoriales en pugna y la accesibilidad de los bienes materiales y
espirituales a todos y cada uno de sus miembros, por otro, cada persona tiene el
deber de colaborar en esa tarea y llevar adelante mediante su esfuerzo personal y
su capacidad las metas que se ha propuesto sin olvidar que lo hace en, con y para la
sociedad; es en definitiva, un concepto meta jurídico. El interés público es un
concepto que como tal sirve para justificar algo, un dato absolutamente contingente,
un concepto jurídico indeterminado, de indudable perfil instrumental respecto al Bien
Común, y que debe estar presente para justificar legalmente la decisión estatal en la
búsqueda de un determinado cometido público. En tal sentido tiene un valor
normativo y jurídico y su acreditación en los hechos concretos determina el linde
entre lo razonable y lo arbitrario. Es, en esencia, un interés convergente de la
sociedad en la que un dato, una realidad o aspiración determinada sea tratada o
resuelta de un modo específico. Podría decirse que el Estado decodifica ese interés y
lo protege mediante una decisión enderezada en tal sentido; es una acción o
disposición teleológica.
Pero además de lo dicho, porque el bien común y la protección del interés
público es de la esencia de cualquier actividad estatal, sea administrativa, legislativa
o judicial19.
19
En tanto actuamos, esa acción está imbuida de una concepción acerca de las cosas, del hombre, de la
vida, de las experiencias vividas que nos hace construir o adoptar una visión integral del mundo. De tal
modo, siendo el Estado una construcción cultural del hombre, también en su gestación en las razones
Y en lo que aquí interesa la Administración Pública ejerce función
administrativa cuando para la concreción de los cometidos estatales asignados, forma
y expresa la voluntad estatal mediante un procedimiento que asegura, en principio,
la racionalidad y razonabilidad de esa decisión. Página | 16
3.2.-. El origen del procedimiento administrativo. El decreto-ley 19549/72 y el Reglamento de

Procedimientos Administrativos Decreto. 1759/72 t.o. 1991
Hay que remontarse a fines del siglo XIX en nuestro país para encontrar el
origen del procedimiento administrativo general. En esa época, la Corte Suprema de
Justicia tuvo la oportunidad de afirmar que el Estado no puede ser llevado a juicio
sin su asentimiento y que le correspondía al Congreso decidir sobre las reclamaciones
que se le hicieran. Expresó, en 1865, que el Poder Ejecutivo no puede ser juzgado
por el Poder Judicial, tan soberano como él, y las reparaciones de los errores que
aquel cometa no deben buscarse ante los Tribunales, degradando la autoridad que
inviste, sino ocurriendo al Congreso, quien, sin juzgar al Poder Ejecutivo, por un acto
de parlamento vota una indemnización según las atribuciones que tiene de disponer
de los dineros públicos”20. En 1872, en el fallo "Don Anselmo Núñez" afirma que para
últimas de su existencia, conlleva una determinada concepción del hombre y también una idea
trascendente enraizada en los derechos fundamentales de aquel que encierra una esfera de bienes
comunes que el Estado debe promover, proteger y garantizar, al menos para que sea considerado
democrático. Así, el medio ambiente, la biodiversidad, la trazabilidad alimentaria, la salud, el pluralismo
informativo, entre tantos otros constituye bienes comunes, en tanto en su destino, uso, goce o explotación
deben participar todos los miembros de la sociedad. Sea porque están relacionados con la preservación o
protección de la salud, la vida, o porque constituyen piezas sustanciales para la organización democrática
de un país. En tal sentido el concepto de bien común es la expresión de una pretensión colectiva que
contiene o da razón a las demás causas; es su causa eficiente, la causa final, la causa causorum.
“…Consiste y tiende a concretarse en el conjunto de aquellas condiciones sociales que consienten y
favorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su propia persona” (SS Juan XXIII, Mater et
Magistra). Conforme a ello, El Estado desarrolla, promueve las condiciones necesarias, desde lo político,
social y económico, para que el hombre alcance su propio desarrollo y perfección. No es la suma de bienes
individuales o de concretos intereses particulares; es un continente en el cual el Estado tiene el deber de
promover ese conjunto de condiciones para que cada uno de los integrantes de la sociedad procure,
conforme sus propias calidades y virtudes, el bien particular y su realización espiritual. En cuanto a la
protección del interés público tampoco puede decirse que es una nota característica de la función
administrativa. No solo porque también el poder legislativo y judicial realizan función administrativa, sino
porque en su actividad legisferante y judicial en definitiva protegen el interés público; en este último el
interés siempre es concreto e individual, y en el primero no siempre es abstracto y general, sino que a
veces se particulariza en norma concreta dirigida a una persona o a colectivo determinado (v.g. la ley23549
que impuso un régimen de ahorro obligatorio en función de la renta y el patrimonio a diversas personas
físicas y jurídicas e inclusive la exclusión para quienes cumplimentaran determinadas condiciones; el uso
y enajenación de tierras públicas; el arreglo de la deuda pública).
20
“Domingo Mendoza”; Fallos I-485
demandar al Estado se requiere el consentimiento expreso del Poder Ejecutivo 21.
Posteriormente, y por decisión del Congreso, las personas pueden demandar ante los
Tribunales a la Nación cuando aquel autoriza tal reclamación. Este procedimiento,
conocido como venia legislativa es luego recepcionado por el Alto Tribunal. Así, en Página | 17
"Aguirre Carranza y Cía."22, decide sobre el fondo de la cuestión planteada en tanto
los señores Aguirre y Carranza ocurrieron al Congreso solicitando permiso para
demandar al Fisco, que se les acordó por ley de setiembre de 1874. Llegado el caso
a su conocimiento por apelación del Estado, en los Vistos recepta la doctrina de la
venia legislativa al consignar que “habiéndoles sido rechazada administrativamente
esta pretensión, solicitaron autorización de Congreso para hacerla valer judicialmente
ante los Tribunales de la Nación, la que les fue acordada”.
En el año 1900 se dicta le ley 3952 la que en su texto original dispuso que
cuando el Estado actuaba como persona de derecho privado no requería autorización
legislativa para demandarlo, pero si un reclamo administrativo previo; si actuaba
como persona de derecho público sí requería la venia legislativa23. En 1932, la ley
11.634 sustituyó el texto original del artículo de la ley 3952, suprimiendo el requisito
de la venia legislativa24.
Demandar al Estado, a partir de ese momento, requería un reclamo previo
denegatorio ante el Poder Ejecutivo. Esta disposición fue complementada con la
21
Fallos 12-227
22
Fallos 22-385
23
Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones
civiles que se deduzcan contra la Nación, sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho
público, sin necesidad de autorización legislativa previa; pero no se les podrá dar curso sin que se acredite
haber producido la reclamación de derecho controvertido ante el P.E. y su denegación por parte de éste
(art. 1)
24
Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocerán de las acciones
civiles que deduzcan contra la Nación sea en su carácter de persona jurídica o de persona de derecho
público, sin necesidad de autorización previa legislativa, pero no podrán darles curso sin que se acredite
haber producido la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegación por
parte de éste.
exigencia del pronto despacho que debía ser acreditado como requisito para la
admisibilidad formal de la demanda25.
El reclamo previo, importó de hecho un recurso, único en ese momento pero

Página | 18
que le resultan aplicables todos los principios del procedimiento administrativo y que
encuentran su quicio en la Constitución Nacional, en particular, el debido proceso
adjetivo (derecho a ser oído, a ofrecer y producir prueba, y a una decisión fundada).
No fue sino hasta 1971, que el Ministerio de Justicia encomendó a una
comisión de juristas (Carlos A. Young, Héctor J. Escola, y Adalberto E. Cozzi) la
elaboración de un anteproyecto de ley de procedimiento administrativo, el que tuvo
amplio consenso en la doctrina y en los organismos intervinientes, lo que motivó, en
1972, la sanción de la ley 19549 26, conocida como Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos (LNPA).
En la Exposición de Motivos, los autores consideran conveniente incluir en el
texto “…tan solo los principios básicos a que deberán ajustarse los procedimientos
administrativos en cuanto tiendan a asegurar a los interesados las garantías
constitucionales del debido proceso, de las que no pueden reputarse ajenos los
atinentes a los requisitos esenciales del acto administrativo, su estructura, validez,
eficacia, etc. Más lo referido al trámite procesal propiamente dicho, incluidos
naturalmente los recursos administrativos, lo consideramos por vía reglamentaria,
25
Si la resolución de la Administración demorase por más de seis meses después de iniciado el reclamo
ante ella, el interesado requerirá el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres meses sin producirse
dicha resolución, la acción podrá ser llevada directamente ante los Tribunales, acreditándose el transcurso
de dichos plazos. (art. 2 ley 3952).
26
A simple titulo informativo, destaco un intercambio vía email entre Agustín Gordillo y Federico Campolieti
acerca del carácter de ley o decreto-ley y cómo citar el mencionado texto legal y que fuera originalmente
publicado en LL, 2006-F, 892, cuya lectura sugiero. El debate que surge del mismo es enriquecedor, no
solo conceptualmente, sino también para rescatar el contenido ideológico que puede desprenderse de
cualquier discurso, inclusive el jurídico. http://www.gordillo.com/pdf_tomo7/capitulo02.pdf
en la inteligencia de tratarse de una materia que entra en la esfera de las potestades
constitucionales del Poder Ejecutivo y no del Legislativo”.
Sin perjuicio de ello incluyeron el recurso de revisión y normas sobre

Página | 19
impugnación judicial de los actos administrativos, habida cuenta del vacío legal
existente ante la ausencia de un código procesal sobre la materia. Respecto de los
principios del procedimiento la ley recoge la doctrina de la Procuración del Tesoro, lo
dispuesto por la ley 7647 de procedimientos administrativos de la Provincia de
Buenos Aires, y en las normas del debido proceso desarrolladas en el proyecto de ley
de los doctores Juan Francisco Linares y Agustín A. Gordillo y en la ley española de
julio 17 de 1948 con su reforma de 1963.
La ley regula y sistematiza tres cuestiones centrales: el procedimiento
administrativo (también contemplado en el decreto reglamentario), el régimen de
validez de los actos administrativos y normas procesales referidas a la habilitación
de instancia y de impugnación judicial de los actos administrativos.
El Reglamento de la LNPA contempla sustancialmente las normas relativas al
trámite administrativo y al sistema recursivo.
Sobre la primera de estas cuestiones, que se analizaran con mayor detalle, se
vertebró la reforma introducida por el Decreto 894 del 1º de noviembre de 2017, el
que a partir de esa fecha denomina al citado cuerpo legal como “Reglamento de
Procedimientos Administrativos. Dec. 1759/72 – T.O. 2017”.
3.3.- La disfunción del procedimiento administrativo. El parasistema como anomalía y fuente

de corrupción y violación de los derechos humanos.
Recuerda Maiorano que, en 1981, poco antes de que se cumplieran diez años
de vigencia, don Miguel S. Marienhoff afirmaba que, con la sanción de la LNPA, habían
quedado atrás las épocas en que, para tramitar un asunto, con probabilidades de
éxito, ante la Administración Pública, era necesario ser amigo del respectivo
funcionario. Era la época donde el desconocimiento del derecho hacía suponer que
en la Administración todo dependía de su discrecionalidad, sin detenerse a pensar si
el peticionante era titular de un derecho subjetivo o si invocaba un interés legítimo. Página | 20
Sin duda, el ilustre maestro aludía a un punto de quiebre en el desarrollo del
sistema administrativo argentino, fundado en el significativo avance que importó la
sanción de la ley regulando aspectos esenciales no solo del procedimiento en sí
mismo, sino el haz de garantías que en lo formal consigna la misma.
Pero, la realidad siempre es más fuerte que cualquier dogma, más allá de los
recursos previstos para reclamar en sede judicial cualquier desatino de la
Administración Pública. Lo que se vivencia cuando nos abocamos a una petición o
reclamo en sede administrativa es que el tiempo no solo se detiene, sino que se
difumina en un territorio (el de la Administración Pública) en el cual es fácil sentirse
presa en un trámite, que muchas veces, es kafkiano. Se pierde el control de las
actuaciones en una nebulosa de pases, expedientes a la firma, esperando un informe,
cuando no obligado a pedir la reconstrucción, porque sencillamente se esfuma.
¿La ley es “culpable” de esta sinrazón? No admite una respuesta afirmativa.
Pero, es indudable que cualquier cuerpo normativo que pretenda encorsetar la
realidad tiene pocas probabilidades de ser aceptado como justo. No obstante, el
principal problema está siempre en el factor humano que encierra una cuestión
cultural, y en el entramado burocrático que torna ineficiente la gestión pública. El
divorcio entre lo formal y lo real encuentra su explicación en la inconsistencia de la
norma jurídica y la debilidad cívica del funcionariado público, y claro está en la
pérdida de valores que cimienta una sociedad democrática. Si la autoridad no concilia
aquélla con la realidad, favorece la disfunción institucional porque ésta es un quiste

que crece y crece por el descreimiento que genera en los ciudadanos. Un círculo
vicioso de nunca acabar.
La notoria prolongación sine die de los trámites no es sino la patente

Página | 21
demostración de la ineficacia administrativa en resolver las cuestiones sometidas a
debate en un expediente administrativo. Como lúcidamente lo expone Gordillo,
muchos administrados y también muchos funcionarios públicos han aprendido a
desarrollar, a través de los años de vida institucional y política de nuestro país, un
acusado sentido de Realpolitik administrativa. Como en cualquier juego, sea de
guerra o de ajedrez, hay jugadas cuyo objetivo real no es el aparente e inmediato,
sino uno a veces muy ulterior. Cada persona ve necesariamente el procedimiento en
una proyección temporal: ¿cómo será el problema de aquí a uno, tres, cinco, diez
años? Si un gobierno acaba de asumir el poder y declara cesante sin sumario previo
a determinado agente, por razones políticas, es obvio que no será ese mismo
gobierno en el corto plazo el que podrá hacer lugar a un reclamo de dicho individuo,
sea que pretenda indemnización o reincorporación. Pero hay dos términos en esa
ecuación que pueden cambiar; ese mismo gobierno, en el mediano plazo, puede
generalmente mudar de actitud. O también en el mediano o largo plazo puede haber
y seguramente habrá otro gobierno distinto en su lugar, el cual sí podrá estar bien
animado respecto al recurrente. Hasta puede ocurrir y frecuentemente ocurre, que
el recurrente, cesante, etc. de ayer sea el ministro o secretario de Estado de mañana.
Sobran los ejemplos. También los funcionarios de la administración saben que el
réprobo de hoy puede ser el elegido de mañana y ello usualmente les hace tener un
cierto grado de prudencia y calma. El apuro, la urgencia, no es la impronta usual del
agente Público…”27.
27
Autor citado, Tratado de Derecho Administrativo, VIII-2/VIII-3
Agréguese a lo expuesto que no existe técnicamente un funcionario
responsable o encargado de dirigir el trámite administrativo; dependerá en las
distintas instancias de la voluntad y/o la rapidez con que la mesa de entradas
pertinente decida elevar o remitir las actuaciones a otra dependencia u organismo. Página | 22
Aun cuando los plazos son obligatorios también para la Administración, solo para el
particular o interesado la demora le acarreará la pérdida de su derecho. Para el
agente público la responsabilidad por la demora o incumplimiento de los plazos se
diluye precisamente, en el tiempo. Salvo claro está, que pueda ser individualizado y
responsabilizado junto al organismo por los daños y perjuicios que su inconducta
haya generado.
Si bien, la afirmación tan común de que los plazos obligan “por igual” a la
administración y a los administrados está alejada de la realidad, por cuanto es
fácilmente corroborable que la Administración hace de los plazos un arma para
disuadir al interesado, no obsta ello que la misma se expone a incurrir en una falta
que, de causar perjuicio deberá responder por el mismo. Pero esta posibilidad no
amilana al funcionario irresponsable, porque no se hace efectiva, diríase que nunca.
Claro que no toda la Administración Pública, no todos los funcionarios
configuran esa gestión paralela de los intereses públicos. En todo caso, cuánto
mayores niveles de anomalías se detecten, mayor será el nivel de ineficacia y también
de corruptelas que se gesten.
La pérdida de credibilidad del sector público, del modo en que se gestionan
los bienes comunes en última instancia, no solo afecta a su eficacia, sino que incide
negativamente en la legitimidad de la gestión de gobierno.

El desconocimiento de reglas y usos que son vitales para el fortalecimiento
institucional genera, y vuelvo a Gordillo, un círculo, no precisamente virtuoso que el
citado autor describe como la causación circular en el desarrollo cultural y político.
Página | 23
Le necesidad de reinstalar un sistema de valores es vital para que sea
sustentable una comunidad política. El fundamento moral de las instituciones -
jurídicas y políticas- es esencial. Y esto es una tarea de conjunto. Requiere el
compromiso ciudadano y, claro está, de poder público para mejorar la calidad de las
instituciones, y en el caso que nos ocupa, de la Administración Pública; “un verdadero
proveedor de servicios a la comunidad”.
Hay que operar cambios que tiendan a revertir el estado de insuficiencia de
las instituciones, para romper ¨la causación circular del insuficiente desarrollo
cultural y político¨ y coadyuvar al logro de una Administración Pública eficaz, y que
contribuye para cristalizar un orden jurídico justo, una sociedad política sustentable.
Por imperativo ético el orden jurídico no debe sólo garantizar el ejercicio pleno
de los derechos fundamentales, sino que tiene la obligación de remover cuánto
obstáculo normativo y/o instrumental impida el libre goce de aquéllos.
La disfuncionalidad del sistema genera descreimiento y al mismo tiempo
induce a la violación sistemática del mismo28.
28
No decimos con ello que todo el sistema es disvalioso, en modo alguno, sino que los elementos disvaliosos
que el sistema contiene son tal vez el sustento ético del origen de la aparición del parasistema. Dado ese
comienzo, admitido que el sistema puede contener y mantener normas o principios disvaliosos, se admite
la necesidad de un parasistema. Y una vez admitida la aparición y hasta la necesidad del parasistema, ya
no es posible luego controlarlo o mantenerlo dentro de límites “tolerables” o prudentes; simplemente, el
parasistema se desborda y amenaza a todo el sistema. Para decirlo de otro modo, la manera de fortalecer
el sistema no es haciéndolo más rígido o más estricto, sino a la inversa, desbrozándolo de lo que tenga de
excesivo, irreal, intolerante, disvalioso. Por el camino inverso, por el endurecimiento del sistema, se llega
inexorablemente a su depreciación y descrédito generalizado, a su incumplimiento sistemático, a la
ignorancia colectiva de sus disposiciones sanas y elementales.
(http://www.gordillo.com/pdf_tomo6/02/cap3.pdf).
¿De qué modo puede resolverse? En principio, actualizando el sistema,
haciéndolo más realista, ágil, con normas que se tornen asibles, posibles de ser
cumplidas, que no sean un obstáculo para el ciudadano, que favorezca la
transparencia de las actuaciones administrativas; el control por parte de los Página | 24
interesados y su participación merma el riesgo de toda corruptela, y la formación del
funcionariado público en razón de las nuevas tecnologías.
De este modo, el propio sistema se ajusta a la realidad, al dato viviente que
son las necesidades y requerimientos de la sociedad, y minimiza el riesgo de anidar
procedimientos anómalos y corruptelas administrativas.
En este marco, resulta pertinente citar aquí a Parejo Alfonso, quien al referirse
a la actividad administrativa y la participación ciudadana alude a esta como una
técnica de corrección del distanciamiento de la organización administrativa respecto
de la realidad, sin pretender erigirse en pivote de la construcción misma del fenómeno
administrativo29.
La CSJN ha expresado que una administración ágil, eficaz y dotada de
competencia amplia es un instrumento apto para resguardar, en determinados
aspectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social que de
otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos. Esto significa
organización, un marco político y administrativo estable y en funcionamiento,
instituciones políticas adecuadas y una administración pública efectiva.
En esa búsqueda, entiendo se inscriben las reformas incorporadas a partir de
la sanción de la ley 25506, y los Decretos 891 y 894, ambos del 1º de noviembre de
2017.
29
Aut. Citado, La Administración. Función Pública en El derecho público de finales de siglo. Una perspectiva
iberoamericana; Civitas, 1997, Primera Edición, pág. 303
4.- La búsqueda de una Administración eficaz. La firma digital, la gestión documental

electrónica y la reforma al Reglamento de Procedimientos Administrativos
4.1.- El impacto de las nuevas tecnologías en la administración pública del siglo XXI. El
gobierno electrónico como derecho de las personas
Página | 25
El mundo asiste, ya desde finales del siglo anterior a profundos cambios,
generados a partir de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación
que han incidido, inciden y lo seguirán haciendo sobre la propia estructura estatal y
también de las organizaciones privadas. En lo que aquí concierne es claro que la
velocidad de cambio de esas tecnologías ha dejado en evidencia, como nunca, el
desajuste de la organización administrativa pública, su obsolescencia ante la potencia
de las demandas sociales y la falta de respuesta adecuada para satisfacerlas.
¿Cómo pueden prepararse los Gobiernos de la mejor manera para los retos
que supone la reforma?, ¿cómo puede el sector público desarrollar una cultura
sensible al cambio?, ¿qué clase de líderes se necesitan?, ¿cuál es la mejor forma de
comunicación entre los Gobiernos y los ciudadanos? o, ¿cómo pueden evitar los
gobiernos la “fatiga de la reforma” ?, se plantea un Informe del Comité de Gestión
Pública de la OCDE (PUMA, junio de 2001).
Estos interrogantes dejan al descubierto la necesidad de la reforma de la
Administración Pública; básicamente porque en la sociedad del conocimiento, la
cohesión social que debe garantizar el Estado implica la participación de los
ciudadanos y de las organizaciones sociales, una dinámica interrelación con otras
administraciones (locales e internacionales), y con las empresas generadoras de
tecnologías y de inversiones para el desarrollo. Las nuevas tecnologías no solo
proveen de información, sino que promueven y generan más conocimiento.

Y, sustancialmente, porque una gestión pública abierta a los ciudadanos
restablece la confianza de estos en esa gestión y en el Estado favoreciendo la
implementación y legitimación de las políticas públicas30.
Página | 26
Es cierto, que la globalización implica interdependencia y que el rol de un
gobierno está sometido permanentemente a los cambios. Pese a ello, sigue siendo la
única instancia que asegura el libre ejercicio y goce de los derechos fundamentales
de cada uno de los integrantes de esa comunidad política; es el Estado, en definitiva,
el que promueve ese conjunto de circunstancias que le facilita a cada hombre la
satisfacción de sus necesidades y el camino de su propia perfección. Debe quedar
claro que las TIC (tecnologías de la información y la comunicación) han llegado no
solo para quedarse, sino que se actualizan vertiginosamente, y no hay modo de
sustraerse a ellas si se pretende un Estado eficaz.
Por ello, la Administración Pública necesita adecuar, ajustar sus procesos
internos. Que se desarrollen con celeridad, de manera simple y que sean
transparentes. En el centro de la escena está el ciudadano, la persona que siente,
que exige, que tiene sus propios intereses y necesita que esa administración esté a
su servicio.
Las nuevas tecnologías no solo se han tornado indispensables para la
Administración Pública, sino que se han incorporado a la vida cotidiana de las
personas. Y ello ha generado un cambio cultural que ha incentivado y reconfigurado
no solo su esfera mundana, el modo de relacionarse con los otros, y que ha elevado
su nivel de exigencia respecto a aquélla.
30
Desde el punto de vista político, que el Estado sea eficaz importa consenso como método de resolución
de los conflictos sociales y la definición de la agenda pública, al tiempo que otorga legitimidad al gobierno.
No me refiero, válido es aclarar, a la legitimidad racional, legal o de origen, sino a aquella que se obtiene
precisamente por la eficacia de la gestión de gobierno, y cuando hablamos de consenso tampoco me
refiero a la que se identifica con mayoría política, sino a la que deriva del diálogo y la participación de los
diversos actores sociales, políticos y económicos.
Si hace no más de veinte años nos seducía la fotocopiadora, el fax y hasta el
mensaje de texto por celular y se constituyeron en herramientas fundamentales en
nuestra vida de relación, en el trabajo, privado y público, imaginemos hoy las redes
sociales, la mensajería instantánea, el video chat, la transmisión de datos electrónica, Página | 27
las plataformas de interoperabilidad, la informatización de los registros, etc. El
inmenso campo de actuación que debe abordar la Administración Pública para
favorecer un gobierno abierto, pues ya no alcanza la apertura de datos (open data),
ya no basta que los datos públicos sean accesibles al ciudadano; ahora es necesario
que el ciudadano acceda y pueda interactuar en las plataformas de la Administración
Pública para gestionar sus intereses.
El gobierno electrónico es ya una condición del sistema democrático, y así fue
entendido en IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública
y Reforma del Estado (2007) que aprobó la Carta Iberoamericana de Gobierno
Electrónico31 .
31
Dicha Carta fue Adoptada por la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno Santiago
de Chile, 10 de noviembre de 2007 (Resolución No. 18 de la Declaración de Santiago) y que entre otras
consideraciones merece destacarse lo siguiente: “…6 El Gobierno Electrónico se inspira en los principios
siguientes: a. Principio de igualdad: con objeto de que en ningún caso el uso de medios electrónicos pueda
implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las
Administraciones Públicas por medios no electrónicos, tanto respecto al acceso a la prestación de servicios
públicos como respecto a cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas
dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos. b. Principio de legalidad: de forma que las
garantías previstas en los modos tradicionales de relación del ciudadano con el Gobierno y la
Administración se mantengan idénticas en los medios electrónicos. Los trámites procedimentales, sin
perjuicio de su simplificación general, constituyen para todos los ciudadanos garantías imprescindibles. El
principio de legalidad también comprende el respeto a la privacidad, por lo que el uso de comunicaciones
electrónicas comporta la sujeción de todas las Administraciones Públicas a la observancia de las normas
en materia de protección de datos personales. c. Principio de conservación: en virtud del cual se garantiza
que las comunicaciones y documentos electrónicos se conservan en las mismas condiciones que por los
medios tradicionales. d. Principio de transparencia y accesibilidad: garantiza que la información de las
Administraciones Públicas y el conocimiento de los servicios por medios electrónicos se haga en un
lenguaje comprensible según el perfil del destinatario. e. Principio de proporcionalidad: de modo que los
requerimientos de seguridad sean adecuados a la naturaleza de la relación que se establezca con la
Administración. f. Principio de responsabilidad: de forma que la Administración y el Gobierno respondan
por sus actos realizados por medios electrónicos de la misma manera que de los realizados por medios
tradicionales. De acuerdo con dicho principio, las informaciones oficiales que se faciliten por medios
electrónicos no pueden beneficiarse de una cláusula general de irresponsabilidad, ni incorporar una
cláusula especial de esta naturaleza. En caso contrario, se dejará constancia con caracteres muy visibles
y reiterados de que se trata de una página o portal electrónico no oficial y que no forma parte del sistema
de Gobierno Electrónico. g. Principio de adecuación tecnológica: las administraciones elegirán las
tecnologías más adecuadas para satisfacer sus necesidades. Se recomienda el uso de estándares abiertos
y de software libre en razón de la seguridad, sostenibilidad a largo plazo y para prevenir que el
La Comisión Europea ha expresado que la Administración electrónica es el uso
de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes,
con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el
apoyo a las políticas públicas. Página | 28
La OCDE define al Gobierno Electrónico como “la aplicación de tecnologías
basadas en Internet para actividades comerciales y no comerciales en el seno de las
Administraciones Públicas”; para otros consiste en el uso estratégico e intensivo de
las TICs, tanto en la gestión pública, como en la relación del Estado con los
ciudadanos, usuarios y empresas del sector privado, lo que posibilitará incrementar
la cantidad y calidad de los servicios prestados, mejorar la información ofrecida a los
ciudadanos, proveer a las acciones del gobierno un marco de transparencia, generar
un mayor contacto con el ciudadano y crear mecanismos para facilitar la participación
de los mismos en la toma de decisiones de la gestión pública32.
La OEA, a través de la Carta Democrática Interamericana de la Asamblea,
establece como premisa fundamental que los pueblos de América tienen derecho a
la democracia; ello se ve reflejado en el artículo 4 al prescribir que la transparencia
de las actividades gubernamentales es un componente fundamental del ejercicio de
la democracia, entre otros no menos importantes elementos, como la probidad y
responsabilidad de los funcionarios públicos33.
conocimiento público no sea privatizado. En ningún caso este principio supondrá limitación alguna al
derecho de los ciudadanos a emplear la tecnología de su elección en el acceso a las Administraciones
Públicas. Dentro de este principio se comprende el del uso de distintos medios electrónicos como son: el
computador, la televisión digital terrestre, los mensajes SMS en teléfonos celulares, entre otros, sin
perjuicio de la eventual imposición del empleo en determinados casos de aquellos medios concretos que
se adecuen a la naturaleza del trámite o comunicación de que se trate.
32
Véase, De Marco, http://www.asociacionag.org.ar/pdfcap/3/Demarco.doc., y
http://www.bibliotecavirtual.unl.edu.ar/ojs/index.php/DocumentosyAportes/article/view/1191
33
El artículo 4.º de la Carta expresa: Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la
transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la
gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa. La
subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida
y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente
fundamentales para la democracia”.
Para valorar la gestión pública, la integridad y ecuanimidad en la toma de
decisiones de sus funcionarios y, en definitiva, controlar a aquella, el acceso a la
información constituye un imperativo para el Estado y un derecho inalienable de lo
ciudadanos. La disponibilidad de la información debe garantizar al usuario toda la que Página | 29
requiera para satisfacer sus necesidades, independientemente del lugar en que se
encuentre, coordinándose con efectividad los aspectos técnicos y los factores sociales
y políticos34.
Las nuevas tecnologías favorecen la transparencia, coadyuvan a la eficacia de
la actividad estatal, optimizan costos y facilitan la interrelación de las personas y de
las organizaciones en general con el sector público. Permiten, en suma, perfeccionar
las instituciones para una mayor y cabal participación del ciudadano en la gestión
pública.
Este nuevo paradigma de la gestión pública significa, citando a Oslak, que el
Estado admite a los ciudadanos como una contraparte válida, no simplemente como
sujetos pasibles de ser administrados. Por lo tanto, asume la obligación de
escucharlos y de rendirles cuentas, con funcionarios públicos que aceptan las críticas
de la sociedad. Todo esto, por supuesto, facilitado por la disponibilidad de las
tecnologías de la información y el conocimiento, que facilitan esta relación de doble
vía entre ciudadanía y Estado.
4.2.- El gobierno electrónico en nuestro país. Antecedentes y estado de la cuestión
El primer antecedente que se registra en nuestro país es el Decreto 103/2001-
actualmente derogado- por el cual el Poder Ejecutivo Nacional aprueba el Plan de
34
Sobre el particular, Alejandro Fuenmayor Espina, El Derecho de acceso de los ciudadanos a la
información pública. Análisis jurídico y recomendaciones para una propuesta de ley modelo sobre el
derecho de acceso de los ciudadanos a la información pública, 1 ed. – San José C.R.: Oficina de la UNESCO
para América Central, 2004.
Modernización del Estado entendiendo que es imprescindible realizar un proceso de
modernización y reforma administrativa orientado a eficientizar el funcionamiento de
la Administración Pública Nacional y a introducir en la gestión de las organizaciones
públicas el cumplimiento de resultados mensurables y cuantificables. En el Capítulo Página | 30
referido al gobierno electrónico propone utilizar los nuevos recursos informáticos a
fin de facilitar la interacción del ciudadano con el Estado, optimizar las inversiones
de los organismos en tecnología informática e impulsar una adecuada gestión
estratégica de los recursos informáticos.
Las líneas de trabajo fijadas son: Desarrollo de una red telemática que permita
intercomunicación rápida y eficiente entre los organismos de la Administración
Nacional; Consolidación de la infraestructura de Firma Digital (normativa, estándares
tecnológicos, red de autoridades certificantes), Instrumentación progresiva a partir
del 2001 de procedimientos administrativos digitalizados que eliminen
progresivamente el uso de papel como portador de información, Diseño e
instrumentación de un sistema único de seguimiento de expedientes, Uso
generalizado del e-mail en la Administración Pública Nacional, Racionalización del
desarrollo de portales en la Administración Pública Nacional.
Por Decisión Administrativa 118/2001 de la Jefatura de Gabinete de Ministros
se crea el Proyecto de Simplificación e Informatización de Procedimientos
Administrativos (PRO-SIPA), en el contexto del Plan Nacional de Modernización y en
el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y de aplicación obligatoria para la
ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL, conformada por la administración central y
los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones
de seguridad social. Sus objetivos fueron: Diseño e implantación de un moderno
sistema de gestión administrativa basado en la figura del "Responsable Primario"
como eje del proceso de tramitación de proyectos y en la simplificación de aspectos

formales de los procedimientos; Instrumentación progresiva de procedimientos
administrativos digitalizados que eliminen el uso del papel como portador de
información; Adecuación de la normativa vigente en materia de tramitación
administrativa a las nuevas tecnologías de gestión, priorizando la transparencia e Página | 31
información al ciudadano.
El plan de trabajo consignaba una serie de decretos que serían objeto de
revisión entre los que se encontraba el Decreto 1759/72, reglamentario de la LNPA.
El decreto 427/98 instrumenta una infraestructura de Clave Única de acuerdo
con los lineamientos de la Ley de Firma Digital del Estado de Utah de los EEUU y de
las directivas de firma digital de la Comunidad Europea.
La ley 25506 reconoce el empleo de la firma electrónica y de la firma digital y
su eficacia jurídica en las condiciones que la misma establece y que en un plazo
máximo de 5 (cinco) años contados a partir de la entrada en vigor, se aplicará la
tecnología de firma digital a la totalidad de las leyes, decretos, decisiones
administrativas, resoluciones y sentencias emanados de las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el artículo 8º de la Ley 24.156.
El decreto 378 del 27 de abril de 2005 aprueba los Lineamientos Estratégicos
que deberán regir el Plan Nacional de Gobierno Electrónico y los Planes Sectoriales
de Gobierno Electrónico de los organismos de la ADMINISTRACION PUBLICA
NACIONAL. Asigna a la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete
de Ministros la creación e implementación de los siguientes programas e
instrumentos: guía de tramites, portal general del gobierno de la Republica
Argentina, sistema de seguimiento de expedientes, ventanilla única, portales
temáticos del gobierno de la republica argentina y directorio en línea de organismos
y funcionarios de la administración pública nacional, atención en línea, expediente

electrónico, estándares tecnológicos para la interoperabilidad entre sistemas de
información para la interacción entre organismos de la administración publica
nacional, portal de autenticación.
Página | 32
El Plan Nacional de Gobierno Electrónico no se encuentra vigente hoy día; el
portal de comunicación para acceder a diversas plataformas es el sitio oficio
www.argentina.gob.ar.
¿Qué desarrollo ha logrado nuestro país en la materia? Una encuesta
elaborada en 2016 por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) que analiza cómo el gobierno electrónico
está evolucionando para mejorar la relación entre las personas y su gobierno y, de
esta manera, cómo aumenta la participación en la toma de decisiones, refleja nuestro
nivel de desarrollo en la materia.
El Índice, que evaluó a los 193 estados miembro, arroja que Argentina ocupa
actualmente el puesto 41. Discriminado entre gobierno electrónico y participación
electrónica, el informe revela que la Argentina ha mejorado su rendimiento en cuanto
a gobierno electrónico (segunda en la región), mientras que, respecto a la
participación electrónica, el índice es igual a 60, y muy por debajo de otros países
latinoamericanos como Chile (32), Brasil 37 y Uruguay (39).
Como antecedentes inmediatos, los decretos 434/16; 561/16 y 1063/16 y
87/17, constituyen el nodo vertebral del Plan de Modernización del Estado, en la
actualidad35.
35
Junto a la ley 25506 ya citada, el Plan de Modernización del Estado reconoce como fuentes legislativas
las leyes 26522 y 27078. Por la primera de ellas se regulan los servicios de comunicación audiovisual y el
desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia con
fines de abaratamiento, democratización y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías
de la información y la comunicación.” La actividad realizada por los servicios de comunicación audiovisual
se considera una actividad de interés público, de carácter fundamental para el desarrollo sociocultural de
la población por el que se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e
investigar informaciones, ideas y opiniones. La explotación de los servicios de comunicación audiovisual
El decreto 434/16 del 1º de marzo de 2016 aprobó el Plan de Modernización
del Estado. En sus considerandos hace alusión al Decreto N° 103/01( que deroga),
por el cual se aprobó el Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública
Nacional en aquella época, expresando que el mismo no contempla los adelantos Página | 33
tecnológicos producidos en los últimos años, como son el impacto de las redes
sociales, el desarrollo de las aplicaciones móviles y las políticas de gobierno abierto,
por lo que se requiere una visión superadora que incluya los nuevos elementos
tecnológicos disponibles.
En la presentación del Anexo correspondiente consigna que tiene entre sus
objetivos constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco
de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, a partir del diseño de
organizaciones flexibles orientadas a la gestión por resultados. Esto supone promover
una gestión ética y transparente, articulando la acción del sector público con el sector
privado y las organizaciones no gubernamentales. La modernización del Estado es un
proceso continuo en el tiempo que presenta acciones concretas y específicas que
buscan mejorar el funcionamiento de las organizaciones públicas36.
podrá ser efectuada por prestadores de gestión estatal, de gestión privada con fines de lucro y de gestión
privada sin fines de lucro, los que deberán tener capacidad de operar y tener acceso equitativo a todas las
plataformas de transmisión disponibles…” (art.2).
La segunda, Declara de interés público el desarrollo de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, las Telecomunicaciones, y sus recursos asociados, estableciendo y garantizando la
completa neutralidad de las redes. Su objeto es posibilitar el acceso de la totalidad de los habitantes de la
República Argentina a los servicios de la información y las comunicaciones en condiciones sociales y
geográficas equitativas, con los más altos parámetros de calidad. El artículo 2 establece que “las
disposiciones de la presente ley tienen como finalidad garantizar el derecho humano a las comunicaciones
y a las telecomunicaciones, reconocer a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)
como un factor preponderante en la independencia tecnológica y productiva de nuestra Nación, promover
el rol del Estado como planificador, incentivando la función social que dichas tecnologías poseen, como así
también la competencia y la generación de empleo mediante el establecimiento de pautas claras y
transparentes que favorezcan el desarrollo sustentable del sector, procurando la accesibilidad y
asequibilidad de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el pueblo”. Asimismo,
reconoce el carácter de servicio público esencial y estratégico de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC) en competencia al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones, para y entre
licenciatarios de Servicios de TIC. (art.15)
36
el Plan está estructurado en 5 ejes:
1. Plan de Tecnología y Gobierno Digital: Se propone fortalecer e incorporar infraestructura tecnológica y
redes con el fin de facilitar la interacción entre el ciudadano y los diferentes organismos públicos.
Asimismo, se busca avanzar hacia una administración sin papeles, donde los sistemas de diferentes
organismos interactúen autónomamente.
El decreto 561/16 del 6 de abril de 2016 aprueba la implementación del
sistema de gestión documental electrónica —GDE— como sistema integrado de
caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las
actuaciones y expedientes del sector público nacional y con el objeto de actuar como Página | 34
plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos.
El decreto 1063/16 del 4 de octubre de 2016 aprueba la implementación de
la plataforma de tramites a distancia (TAD) integrada por el módulo “tramites a
distancia” (TAD), del sistema de gestión documental electrónica (GDE), como medio
de interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y
remisión por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes, escritos,
notificaciones y comunicaciones, entre otros.
Establece la obligatoriedad de las presentaciones en formato electrónico, y la
constitución de un domicilio electrónico, en el cual serán válidas las notificaciones
que se cursen en la plataforma. Establece, con lógica, la inaplicabilidad del Decreto
N° 759 del 2 de febrero de 1966 que aprueba el “Reglamento para Mesa de Entradas,
Salidas y Archivo” por su evidente desactualización en el marco del nuevo sistema.
2. Gestión Integral de los Recursos Humanos: Es fundamental que la gestión de las personas se acompañe
de un proceso de cambio organizacional que permita avanzar en su jerarquización, facilitando el
aprendizaje y la incorporación de las nuevas tecnologías y procesos para lograr la profesionalización de
los trabajadores de la administración pública.
3. Gestión por Resultados y Compromisos Públicos: La institucionalización de procesos que permitan tanto
la definición clara de prioridades para la toma de decisiones, como la evaluación de los procesos mediante
los cuales se plasmarán e implementarán dichas decisiones y la correspondiente reasignación de recursos,
son aspectos fundamentales en la búsqueda de un Estado socialmente eficiente y abarcativo. Asimismo,
es necesario promover la cultura de la eficiencia pública, a través de un modelo de gestión que haga
énfasis en los resultados y en la calidad de los servicios, con flexibilidad en la utilización de los medios;
pero estricto en la prosecución de sus fines, basados en sistemas de rendición de cuentas que aumenten
la transparencia de la gestión.
4. Gobierno Abierto e Innovación Pública: Junto a la eficiencia de los servicios prestados por el Estado
debe promoverse la más amplia participación posible de la comunidad en la evaluación y el control de los
programas del Estado y de las instituciones públicas, de manera que se renueve la confianza en el vínculo
entre los intereses del Estado y los intereses de la ciudadanía.
5. Estrategia País Digital: Se trata de un eje transversal a los cuatro anteriores, orientado a crear alianzas
con las administraciones públicas provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con
el objetivo de fortalecer los lazos existentes para avanzar dentro de un marco de intercambio y
colaboración mutua, poniendo al servicio del desarrollo conjunto de las administraciones, las experiencias
y prácticas exitosas existentes en todo el territorio nacional.
El Decreto 1265/16 del 15 de diciembre de 2016 Crea la Plataforma de
Autenticación Electrónica Central (PAEC) a fin de brindar un servicio centralizado de
información respecto de la acreditación en entornos virtuales de la identidad de los
usuarios de sistemas informáticos a través de una red. Página | 35
En los Considerandos del citado decreto se entiende conveniente “disponer de
una plataforma central que interactúe con los organismos que ya cuentan con
sistemas de autenticación y les brinde el servicio a aquellos otros que aún no lo
poseen, de modo de lograr un uso más eficiente de los recursos y suministrar un
servicio de autenticación digital que se adapte a las necesidades de cada aplicación”.
La finalidad es “facilitar el proceso de identificación de las personas que acceden al
módulo “Trámites a Distancia” (TAD) del sistema de Gestión Documental Electrónica
– GDE-.
El decreto Nº 87 del 2 de febrero de 2017 crea la Plataforma Digital del Sector
Público Nacional para facilitar la interacción entre las personas y el Estado y está
compuesta por los Portales de Internet y las Aplicaciones Móviles; la Guía de
Trámites; el Perfil Digital del Ciudadano; los Servicios de Atención Telefónica; las
Oficinas Públicas que presten atención presencial, los Servicios de Mensajes de Texto
Simples (SMS), y los Servicios de Atención Prestados a través de Redes Sociales.
4.3.- La reforma al Reglamento de Procedimientos Administrativos
Aquella famosa reflexión -obiter dicta- del Dr. Fayt en su disidencia en el caso
Baeza37 –“ la democracia aún debe el perfeccionamiento de sus instituciones”-, aun
expuesta en un contexto político muy especial en la vida de todos nosotros, es una
adecuada reflexión para introducirnos en las reformas al reglamento de
37
“Recurso de hecho deducido por Aníbal Roque Baeza en la causa Baeza, Aníbal Roque c/Estado Nacional”
- Fallos 306:1125. Como se recuerda, el actor buscaba la declaración de inconstitucionalidad del Decreto
2272/84 por el cual el Poder Ejecutivo Nacional dispuso consultar la opinión del cuerpo electoral sobre los
términos del arreglo de los límites con Chile en la zona del Canal de Beagle.
procedimientos administrativos, por cuanto resulta evidente que la relación de los
ciudadanos con la Administración Pública debía ser ajustada normativamente en
consonancia con el nuevo derecho público.
Página | 36
La carrera de obstáculos que significa para el ciudadano el procedimiento
administrativo, del que ya hemos dado cuenta supra, no solo se da de bruces con los
principios elementales de aquel, sino que se traduce en la práctica, muchas veces,
en una verdadera denegación de justicia.
Las reformas, a juzgar por su contenido, van dirigidas a cambiar
sustancialmente la ecuación ciudadano-Administración Pública. Como se expresa en
los Considerandos del Decreto 894/17, “las iniciativas normativas deben estar
justificadas por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de
los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar un marco
normativo estable, predecible, integrado, claro, en un lenguaje que facilite su
conocimiento y comprensión, y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones
de las personas y empresas”.
Dos son los textos legales que buscan terminar con la obsolescencia del
procedimiento administrativo. El primero de ellos (Nº891/17), aprueba la Buenas
Prácticas en materia de Simplificación Normativa; el segundo (Nº 894/17) modifica
el Reglamento de Procedimientos Administrativos.
Las normas que componen el Plan de Modernización del Estado, incluidos los
dos últimos decretos mencionados son indicativos de una estrategia que abarca de
manera integral y sistémica la idea central que subyace en la decisión estatal:
constituir una Administración Pública al servicio del ciudadano en un marco de
eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios.

4.3.1.- El Decreto 891/2017 de Buenas Prácticas en materia de simplificación

normativa
El decreto se sustenta sobre tres ejes instrumentales: la simplificación
normativa, la mejora continua de procesos y la evaluación de implementación de la Página | 37
normativa que se dicte. Esa instrumentación, asimismo, debe contemplar dos
estándares sustanciales: la participación ciudadana, y la presunción de buena fe de
la actuación del particular. El decreto se refiere también al silencio positivo, pero ello
merece un párrafo aparte.
La simplificación normativa importa el dictado de normas claras, simples,
precisas y de fácil comprensión. Para ello la Administración Pública deberá evaluar
su inventario normativo, actualizar las normas y las guías de trámites, y eliminar
aquellas que resulten redundantes o importen una “carga innecesaria”.
La mejora continua de procesos comporta incorporar nuevas herramientas
informáticas, teniendo en cuenta el costo-beneficio, a fin de optimizar los
procedimientos, reduciendo tiempos y costos.
Consecuente con lo expuesto, la norma impone el deber de evaluar la
implementación de las normas regulatorias que se dicten, lo que incluye la medición
del costo-beneficio, a fin de evitar en el futuro cargas innecesarias.
La simplificación normativa no constituye una mera consigna para el dictado
de normas claras, sino que la nueva regulación normativa deberá prever mecanismos
de participación ciudadana, favoreciendo el intercambio de ideas, y la consulta o
cualquier otro modelo que favorezca o induzca esa participación como medio de
promover una nueva cultura democrática.
También las normas que se dicten deben presumir la buena fe del ciudadano.
Así una declaración jurada debe ser suficiente para acreditar situaciones fácticas.
Esta directiva, que parece inocua constituye una pieza central en la relación de las
personas con el Estado.
Aquella primacía estatal, la exorbitancia que con tanto celo se remarcaba para
Página | 38
hacer del derecho administrativo un valladar a los derechos y que sustentó ese viejo
modelo, encuentra en esta premisa un freno revelador en el que el eje de la relación
Administración-Persona no transita por el clásico sendero del acto administrativo,
sino por el amplio marco en que operan los derechos y garantías de esta última.
El decreto en análisis promueve la idea de incrementar el carácter positivo del
silencio de la Administración, “en la medida que resulte posible en atención a la
naturaleza de las relaciones jurídica tuteladas por la norma de aplicación, siempre y
cuando sea en beneficio del requirente y no se afecten derechos a terceros”.
Sin duda ello va a tono con la finalidad de hacer más transparente, más
eficiente y predecible la gestión pública, como se expresa en los Considerandos del
Decreto. Pero, en realidad, no deja de ser una expresión de deseos de imposible
concreción en el ámbito administrativo. En principio, y valga la redundancia, porque
el principio en la materia es el silencio negativo, conforme el art. 10 ley 19549. Y, en
segundo lugar, y no menos importante, porque solo una norma especial para ciertos
casos puede darle sentido positivo. Debe ser establecido por ley, de manera expresa,
o delegarla en el Poder Ejecutivo en cuestiones muy precisas como podría ser los
contratos administrativos.
De modo tal que imponerle otro efecto al silencio en nuestro régimen jurídico
requiere de una ley, tarea legislativa que no es competencia del Poder Ejecutivo.
4.3.2. El decreto 894/17 de reforma al Reglamento de Procedimientos Administrativos

El decreto sustituye 38 artículos del Reglamento de Procedimientos
Administrativos (1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 8º, 9º,, 10,11, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 20,21,
22, 23, 25, 26, 27, 30, 31, 32, 33, 38, 41, 46, 58, 60, 90, 92, 96, 100, 101, y 105),
incorpora los artículos 107,108,109, y 110, y aprueba el texto ordenado con las Página | 39
modificaciones aludidas, el que se titula “Reglamento de Procedimientos
Administrativos. Dec. 1759/72 -T.O. 2017”.
La reforma consiste en adecuar los trámites conforme a las tecnologías de la
información y de las comunicaciones en el marco del procedimiento administrativo,
pero también modifica aspectos relacionados con la producción de prueba, la
caducidad y el desistimiento, y los recursos, e incorpora artículos sobre la
presentación de documentos, define lo que debe entenderse por Declaración Jurada
y los efectos o consecuencias de su falsedad.
Para una más clara exposición dividiré el tema en tres ítems: Normas relativas
a la incorporación de las nuevas tecnologías; normas relativas a la prueba y los
recursos; nuevas normas incorporadas.
4.3.2.1.- Normas relativas a la incorporación de las nuevas tecnologías
La reforma comienza por adecuar la tramitación de expedientes, la formalidad
de estos, los requisitos que deben reunir los escritos, el domicilio, la representación
y vista del expediente y las notificaciones, a la incorporación de las nuevas
tecnologías.
De ahora en más, sin perjuicio de la facultad de presentar un escrito en
formato papel, las actuaciones administrativas serán electrónicas, y su seguimiento,
en línea. Así lo dispone el artículo 1º al expresar que “los expedientes administrativos
tramitarán por medios electrónicos”.

Cuando hayan de intervenir dos o más órganos con facultad de decidir en un
expediente administrativo se tramitará por el organismo por el cual hubiese
ingresado debiendo dictarse una resolución única. La norma faculta, en estos
supuestos, a que dicha tramitación se promueva mediante “tramitación en paralelo”. Página | 40
Debe entenderse que el trámite se replicará con efecto “espejo”, en forma
simultánea, pero en definitiva obtendrá una resolución única.
El último párrafo contempla el supuesto que ya existieren dos expedientes
electrónicos, en cuyo caso prevé distintas modalidades de tramitación: Asociación,
Fusión o Tramitación Conjunta. El artículo 10 define estas modalidades. La Asociación
permite relacionar uno o más expedientes sólo como consulta; la Fusión permite
agrupar varios expedientes en uno, los que pierden su individualidad; la Tramitación
Conjunta permite la incorporación de expedientes sin que pierdan su individualidad.
El artículo 2º, referido a las facultades del superior, quien, al impartir una
orden, instrucción o emitir un reglamento interno, o avocarse en una causa, deberá
utilizar el Sistema de Gestión Documental Electrónica38 – GDE-, y aunque es obvio,
dicha tramitación será mediante expedientes electrónicos.
El artículo 3º incorpora un cambio terminológico. Cuando dispone que el
trámite administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona,
reemplaza el término “física” por el de “humana”. Entiendo que la modificación es a
38
En el sitio https://www.argentina.gob.ar/modernizacion/administrativa/gde puede leerse lo siguiente:
El sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) es una plataforma que sirve para gestionar los
trámites de la administración pública. Es un sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento
y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional.
GDE está integrado por varios módulos. Los módulos principales son:
Escritorio Único (EU): es la interfaz que permite navegar por todos los módulos que integran el sistema.
Comunicaciones Oficiales (CCOO): es el módulo que permite la generación, registro y archivo de
documentos comunicables.
Generador Electrónico de Documentos Oficiales (GEDO): es el módulo que permite generar, registrar y
archivar todos los documentos oficiales electrónicos.
Expediente Electrónico (EE): es el módulo que se utiliza para la caratulación, vinculación de documentos,
pases y consultas de expedientes electrónicos.
los fines de guardar concordancia con las modificaciones incorporadas en los arts. 31
y 51 del Código Civil y Comercial de la Nación.
El artículo 4º reafirma el uso de los medios electrónicos al referirse a la

Página | 41
impulsión de oficio del trámite, respetando los principios de economía, sencillez y
eficacia.
De igual modo el artículo 5º, al referirse a los deberes y facultades del órgano
competente, reitera el uso de los medios electrónicos para agilizar el procedimiento
(inc. a); y sustituye el inciso c, por su evidente inadecuación al nuevo sistema. En su
anterior redacción la dirección del procedimiento debía utilizar para una mayor
celeridad, formularios impresos y otros medios a tal fin, incluso cualquier medio
mecánico de producción en serie de estos. El nuevo texto, prevé el Sistema de
Gestión Documental Electrónica para todas las actuaciones administrativas; esto es,
la totalidad de los módulos que lo integran como “único medio de creación, registro,
firma y archivo de todos los documentos inherentes a la gestión administrativa”.
Los artículos 7º a 14 referido a las formalidades del expediente administrativo
define a este “como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven
de antecedente y fundamento al acto administrativo, así como las diligencias
encaminadas a ejecutarlo” (art. 7º). Tendrán formato electrónico y todas las
tramitaciones deberán realizarse mediante el Sistema de Gestión Documental
Electrónica. Aquellos que existan en soporte papel podrán continuar de ese modo,
pero las actuaciones sucesivas deberán además instrumentarse en formato
electrónico, adjuntado su impresión al expediente. Asimismo, tendrá una
identificación única (IDU) cualquiera fuere el organismo que le tocará intervenir.

La norma tiene como finalidad reemplazar el papeleo que caracteriza el clásico
expediente administrativo adaptando los trámites y actuaciones que componen el
mismo a las nuevas tecnologías.
Página | 42
La caratulación de los expedientes electrónicos se realizará conforme al
Nomenclador de Trámites.
El artículo 10 agrega como novedad las modalidades de vinculación de
expedientes a la que nos referimos al comienzo de este ítem.
Otra novedad incorporada, resultado del sistema de gestión electrónica, es
que los documentos y expedientes electrónicos que requieran tramitar con carácter
reservado requerirán para ello la habilitación del administrador del sistema, mediante
acto administrativo fundado (art. 11), igual procedimiento cuando se trate de
documentos secretos (art.12).
En cuanto a los oficios y la colaboración entre dependencias administrativas,
todo requerimiento de datos o informes de terceros o de otros órganos se deberá
solicitar por comunicación electrónica, eliminando de este modo el formato papel o
cualquier otra modalidad que haya impuesto los usos y costumbres en la
Administración Pública (teléfono, nota, fax, etc.). (art. 14).
Los artículos contenidos en el Título III del Reglamento (con excepción de los
artículos 16,18,20,23,24,28,29) han sido modificados reformulando las formalidades
y requisitos que deben reunir los escritos.
El primer principio que consagra la nueva normativa establece que los escritos
pueden presentarse en la mesa de entradas del organismo, en las representaciones
diplomáticas o consulares de nuestro país cuando se encontrare en el exterior, o en
forma electrónica a través de la plataforma electrónica de Trámites a Distancia (TAD),
por sí o por apoderados.

Deberá también constituir un domicilio especial electrónico y denunciar su
domicilio real en su primera presentación, sea electrónica o en papel; cuando utilice
la plataforma TAD, su cuenta de usuario hará las veces de domicilio electrónico,
donde le serán notificadas las actuaciones administrativas. Página | 43
Cuando se trate de expedientes en soporte papel, la norma reitera que podrá
utilizarse el medio telegráfico para contestar vistas o traslados, o efectuar peticiones
mediante simple anotación en el expediente, con su firma.
No obstante, todo documento en soporte papel que se presente debe ser
digitalizado por la Mesa de Entradas para su incorporación al expediente electrónico,
devolviéndose los originales al interesado, previa constatación de su carácter original
o de copia autenticada, salvo que los documentos deban permanecer en custodia por
la Administración o sea obligatorio la presentación de objetos en un soporte específico
no susceptibles de digitalización.
El otro principio que consagra el artículo 15, es que la digitalización de un
documento conforme a los procedimientos establecidos y su vinculación al Sistema
de Gestión Documental Electrónica importa su autenticación. Y la responsabilidad de
que ello se realice conforme al procedimiento establecido es de los funcionarios
intervinientes.
Por último, todo documento electrónico firmado digitalmente en el GDE tendrá
carácter original, así como los reproducidos en soporte electrónico a partir de
originales de primera generación en cualquier otro soporte, siempre que respeten la
normativa vigente en ese aspecto.
El artículo 17 define el procedimiento de registración en la plataforma de
“Trámites a Distancia” (TAD). Los interesados (particulares o apoderados) deberán
autenticarse mediante la clave fiscal de la Administración Federal de Ingresos

Públicos (AFIP) o la clave de Seguridad Social de la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), o mediante la plataforma de Autenticación Electrónica
Central (PAEC).
Página | 44
Respecto a la presentación de escritos, el artículo 25 distingue tres
situaciones: la presentación a través de la plataforma electrónica, en la mesa de
entradas o por correo. Lo distintivo es el tratamiento para las presentaciones fuera
de plazo. Si se trata de presentaciones en papel rige el plazo de gracia; esto es, las
dos primeras horas del horario de atención de la oficina que se trate del día hábil
inmediato. En cambio, en los trámites a distancia, la carga puede realizarse durante
las 24 horas de todos los días del año y el cómputo de plazos se hará a partir del
primer día hábil siguiente al de la carga (art. 30 inc. b) no siendo de aplicación el
plazo de gracia a que alude el artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial de
la Nación.
El artículo 26 sustituye la expresión de “mero trámite” y alude a la elaboración
de meros informes, contestación de comunicaciones oficiales y todo otro
diligenciamiento de documentación, los que deben ser resueltos en el plazo de cinco
días -la anterior redacción establecía tres días de plazo-. No obstante, la diferencia
semántica entiendo que se refiere a aquellos actos que no requieren sustanciación,
a una simple providencia que no requiere fundamentación alguna. Puede generar
duda cuando de la lectura del nuevo artículo 84 se mantiene la expresión de “mero
trámite” como acto impugnable, pero una interpretación sistémica permite afirmar
que la diferencia apuntada no importa una nueva clasificación, sino una ampliación
en el artículo 26 de lo que se conoce como actos de “mero trámite” – meros, informes,
contestación de comunicaciones oficiales, todo otro diligenciamiento de
documentación pertinente-. En todo caso, un mero informe será un “mero trámite”

impugnable cuando produce algún efecto jurídico que afecte la esfera de derechos
del interesado -derecho subjetivo o interés legítimo-.
La relevante de esta norma es que consigna expresamente la responsabilidad

Página | 45
directa del titular de la unidad administrativa y del personal a cargo de la resolución
o despacho del asunto y le impone el deber de remover todo obstáculo que impida o
retrase la tramitación del expediente. Si bien esto es una verdad de Perogrullo, su
inclusión es bienvenida; asimismo, los hace personalmente responsables del
cumplimiento de la obligación legal de dictar la resolución en plazo, y su
incumplimiento no solo genera su responsabilidad administrativa sino de “la que
hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable”.
Debe entenderse que esto último es una clara señal de la responsabilidad civil
en caso de que ese incumplimiento causare un daño a la propia Administración o a
terceros.
Respecto a la prueba instrumental, la reforma permite que lo particulares,
mediante el uso de la plataforma electrónica TAD, agreguen documentos digitalizados
de acuerdo con la normativa vigente39.
Los artículos 31, 32, 33, 38 y 41 adecuan la normativa referida a la
representación vista de actuaciones y las notificaciones de acuerdo con la
incorporación de las nuevas tecnologías.
Las personas que actúen por representación podrán hacerlo mediante la
plataforma TAD siempre que tengan clave fiscal o de seguridad social. El documento
pertinente será adjuntado con carácter de declaración jurada a la carpeta del
particular en la plataforma mencionada. Además, se vinculará al expediente
39
El procedimiento está descripto en la Resolución N° 44/2016 de la SECRETARÍA DE MODERNIZACIÓN
ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE MODERNIZACIÓN, de acuerdo con el protocolo de escaneo que se
consigna en el Anexo III.
electrónico una constancia de apoderamiento. La falta o insuficiencia en la
acreditación es un defecto subsanable dentro del plazo de diez días de intimado. (art.
31).
Página | 46
Cuando se utilice la plataforma TAD no será necesario presentar la
documentación relativa al apoderamiento o representación cuando ella coste en algún
organismo de la administración, bastando informar tal circunstancia al momento de
la presentación (art.32).
El artículo 33, referido al mandato por acta de autoridad administrativa,
elimina el segundo párrafo referido a la exigencia de poder ante escribano público
cuando se faculte a percibir suma mayores al equivalente de diez salarios mínimos.
En la vista de expediente electrónico el artículo 38 prevé la consulta con y sin
suspensión de plazo. Cuando se requiera la suspensión de plazo requerirá petición
expresa por escrito. Si es sin suspensión de plazo, la vista es automática, sin
necesidad de petición expresa por escrito. En caso de que el expediente se encontrare
con trámite en curso, quedará registrada la consulta mediante el documento
“Constancia de Toma de Vista”. Surge del texto de la norma que el famoso latiguillo
de expediente “a despacho” no puede ser alegado por la Administración, común en
el trámite de expedientes en soporte papel para disuadir al interesado de su consulta.
La vista se materializa también mediante copia del expediente electrónico en
un soporte informático o con copias en soporte papel, a pedido del interesado y a su
cargo.
En cuanto a la forma de las notificaciones, la reforma establece que podrá
realizarse, además de los medios ya conocidos, a través de la plataforma TAD, en la
cuenta del usuario en el cual se ha constituido el domicilio especial electrónico. Se
entiende que la notificación se cumplimenta cuando esté disponible en dicha cuenta,

y se considera notificado el primer día hábil siguiente al de la fecha de ingreso a
aquella, a partir del cual comienza a correr el plazo para su impugnación o para dar
cumplimiento a una intimación. (art. 41).
Página | 47
4.3.2.2.- Normas relativas a la prueba y los recursos
En materia de prueba dispone que los actos de instrucción tendientes al
conocimiento y comprobación de los hechos se realizarán de oficio y a través de
medios electrónicos, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos. (art.46) El último párrafo del artículo en análisis
alude a las aplicaciones y sistemas de información, los que “deberán garantizar el
control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la
tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la
publicidad de los procedimientos”. Aun cuando pueda considerarse sobreabundante,
constituye un estándar de interpretación sobre la actuación del organismo
administrativo que se relaciona con la tutela administrativa efectiva y el principio de
la defensa en juicio.
El artículo 58, referido a la prueba documental, agrega como normas a las que
se remite -además de los arts. 16, y 27 a 30-, los artículos 109 y 110, relativos a la
declaración jurada y la responsabilidad derivada por su inexactitud o falsedad.
En la etapa del alegato (art.60), y bajo el sistema de expedientes en soporte
papel, el interesado podía retirar las actuaciones para en análisis de la prueba y
posterior presentación del escrito pertinente. La reforma ha dejado a salvo esa
posibilidad respecto de expedientes que hayan sido caratulados antes de la fecha de
implementación del módulo Expediente Electrónico (EE) del sistema GDE. La norma
será transitoria pues resulta evidente que con el paso del tiempo todas las
actuaciones administrativas serán tramitadas en soporte electrónico.
El articulo 90 solo incorpora, en la tramitación del recurso jerárquico, al Jefe

Página | 48
de Gabinete de Ministros entre los funcionarios a los que puede elevarse el mismo.
Esto es, quien dictó el acto administrativo, en caso de ser impugnado podrá elevarlo
al Ministerio o Secretaría de la Presidencia de la Nación de su jurisdicción, o al Jefe
de Gabinete de Ministros.
Si el acto impugnado ha emanado del Jefe de Gabinete de Ministros, de un
Ministro o Secretario de la Presidencia de la Nación, resolverá el Poder Ejecutivo
Nacional.
Los artículos 92 ,96 y 100, referidos al recurso jerárquico, al de Alzada, de
reconsideración y revisión solo incorporan al Jefe de Gabinete de Ministros para
guardar la concordancia necesaria. Es que, a la fecha de sanción del decreto 1759/72,
no existía dicha figura, que fue incorporada por la reforma constitucional de 1994.
Cuando hubiere que subsanar errores materiales, de hecho, o aritméticos en
los expedientes electrónicos deberá implementarse mediante el GDE, previa
vinculación del acto administrativo que la autorice. (art. 101).
Por último, el artículo 105 prevé que en caso de reconstrucción de un
expediente en soporte papel, este deberá hacerse en soporte electrónico, y si el
expediente hubiese sido hallado, tanto si hubiese sido o no concluido su
reconstrucción, el trámite deberá continuar en soporte electrónico. El expediente en
soporte papel deberá ser archivado con constancia del número de expediente
electrónico que lo suceda.
4.3.2.3.- Nuevas normas incorporadas

La reforma ha incorporado cuatro nuevos artículos: 107,108,109 y 110.
El primero, tal como reza su acápite, elimina cargas al administrado. En tal
sentido, cuando en la tramitación de un expediente sea necesario agregar algún
documento o dato que deba ser emitido por alguna entidad o jurisdicción del sector Página | 49
público nacional ésta deberá ser solicitada por comunicación oficial, expresando el
motivo, el procedimiento de referencia y la norma que lo justifica.
La primera parte del artículo 108, es sobreabundante en tanto alude a la
presentación de datos y documentos, que deberán ajustarse a la normativa aplicable,
pudiendo el interesado aportar cualquier documento que estimen conveniente.
El segundo párrafo es coherente con la finalidad de eliminar cargas al
administrado, al prescribir que la Administración no podrá exigir a los interesados la
entrega de documentos originales, salvo que excepcionalmente la normativa
aplicable indicare lo contrario. Recuérdese que todo documento electrónico firmado
digitalmente en el sistema electrónico de gestión documental tendrá carácter de
original y con pleno valor probatorio -arg Art. 15 inc. e)-
Ello es complementado con la incorporación de la declaración jurada a que
alude el artículo 109. Tal declaración importa el reconocimiento por parte del
interesado que dispone de toda la documentación que adjunta a su presentación, y
que le puede ser requerida en cualquier momento para acreditar la veracidad de
estos (inc. a), como así también de sus datos identificatorios o cualquier otro dato
relevante para el ejercicio de su derecho (inc. b).
Si falseare cualquier dato, o fuere inexacto, y tuviere carácter esencial, o no
presentare la documentación a requerimiento de la Administración, es pasible de
sanciones -véase art. 6º inc. d)-, sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil o
administrativa que correspondiere, y hasta la posibilidad de tener que restituir la

situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho, o
al inicio de la actividad correspondiente (art.110).
Esta última afirmación de la norma es claramente contradictoria con el

Página | 50
régimen de validez de los actos administrativos, e innecesaria.
Si una persona logra el reconocimiento de un derecho, o la autorización
correspondiente para iniciar una determinada actividad, y se acredita el falseamiento
de un dato que resulta esencial en el proceso de formación de la voluntad estatal, es
a todas luces claro que la cuestión debe dilucidarse a la luz de lo arts. 12,14 y 17 de
la Ley 19549. Es decir, si el acto se encuentra firme y consentido y hubiere generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo, la “restitución de la situación jurídica
a momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho” solo será posible
mediante el ejercicio de la acción de lesividad. Si no ha sido notificado y no se
encuentra firme y consentido, la Administración podrá revocar el acto administrativo
por ser este irregular.
Adviértase que la norma habla de datos, documentos o información de
carácter esencial, razón por la cual queda fuera del alcance del artículo 18 cuando
este afirma que aún el acto regular puede ser revocado, modificado o sustituido en
sede administrativa si el interesado hubiese conocido el vicio. Vicio que no tenga la
entidad de aquel que menciona el inciso a) del artículo 14; esto es, no esencial.
5.- Conclusión. El cambio de modelo y las asignaturas pendientes
La reforma al Reglamento de la Ley de Procedimientos administrativos es un
significativo avance en procura de una Administración que promueva y dirija los
trámites administrativos con celeridad, economía, sencillez y eficacia.
Vivimos un tiempo que puede definirse como revolución digital. La
modernización, la adecuación de los procedimientos resultaba ya impostergable No

solo para ponerse a tono con las directivas o sugerencias de organismos
internacionales, sino porque el uso de las nuevas tecnologías es ya una cuestión que
se ha incorporado a la vida de la inmensa mayoría de las personas, y como se ha
afirmado más arriba, constituye ya una cualidad del Estado democrático. Página | 51
La implementación del Sistema de Gestión Documental Electrónica, como
sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de
movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional,
actuando como plataforma para la implementación de gestión de expedientes
electrónicos, importa un cambio de modelo en la relación Estado-Persona.
Tiene que ver con ese nuevo modo de relación, que importa afirmar, como lo
expresa en sus Considerandos el Decreto 894/17, que “el ciudadano no está al
servicio de la administración, sino por el contrario, es la administración la que está
al servicio del ciudadano”. Una nueva matriz disciplinar -el sistema de gestión
documental electrónica; GDE- que redescubre valores y los potencia en la concreción
de un nuevo modelo de Administración Pública. Sin duda que requerirá ajustes,
porque a la innovación dinámica que caracteriza a las nuevas tecnologías de la
información y de la comunicación, se agrega los casos no previstos, los ejemplos en
la funcionalidad del sistema o paradigmas que permitirán ir ajustando, componiendo
este nuevo modelo.
La disfuncionalidad del viejo sistema en el cual la Administración goza de un
privilegio, tan pronto como repasemos el procedimiento administrativo, el sistema
recursivo, etc. que no responde a la nueva concepción sobre los derechos humanos,
y el principio de tutela efectiva, está siendo removido en parte con las reformas
aludidas.
Conformar una Administración electrónica demanda un enorme esfuerzo, no
solo tecnológico, sino económico y humano. El gobierno nacional lo ha asumido como
un tema de agenda, como un compromiso de gobierno. Compromiso que también
han asumido las provincias para renovar su modelo de gestión pública, que permitirá Página | 52
además conformar una red electrónica en todo el territorio nacional.
Una primera etapa que va desarrollándose sin pausa, pero que requerirá en
el mediano plazo algunas revisiones normativas de competencia del Poder
Legislativo. Es que, como ya se expresado aun cuando se le reconozca al derecho
administrativo una construcción exorbitant a iure commune, el nuevo modo de
concebir la relación Estado-Persona en el derecho público obliga a cambia el prisma
desde el cual se concibe e interpreta la relación jurídico-administrativa; reconocer
que el eje de la relación Administración-Persona no transita por el clásico sendero del
acto administrativo, sino por el amplio marco en que operan los derechos y garantías
de esta última ; dato este que importa que la transformación del derecho público
impacte, de lleno, en el procedimiento administrativo.
¿Que implica esa transformación? Esencialmente barrer algunos dogmas que
han caracterizado tal procedimiento respecto a la competencia, la adjetivación de
determinado obrar administrativo para sustraerlo a la justicia para invocar inmunidad
en los estrados judiciales, la participación de los ciudadanos y de las organizaciones
de defensa de los usuarios y/o consumidores en los procedimientos de audiencia
pública, el agotamiento de la vía administrativa en el sistema recursivo como
condición sine qua non para el acceso a la jurisdicción, la necesidad de simplificar tal
sistema, examinar la posibilidad de otorgar efecto suspensivo a los recursos o a las
acciones impugnatorias en sede judicial, etc.40.
40
véase “Derechos fundamentales y tutela judicial efectiva – Hacia un nuevo sistema de derecho
administrativo” de mi autoría en http://iurepublicum.blogspot.com.ar
Asimismo, retomar el estudio y análisis de un código procesal en lo
contencioso administrativo sobre la base del proyecto que se presentara durante la
Administración Menem al Honorable Congreso de la Nación en 199841.
Página | 53
Estas son algunas de las asignaturas pendientes que habrá de acometerse en
un futuro no muy lejano. Es que una Administración Pública y un Estado eficaz
importa ineludiblemente un orden jurídico justo. Por imperativo ético el orden jurídico
no debe sólo garantizar el ejercicio pleno de los derechos fundamentales, sino que
tiene la obligación de remover cuánto obstáculo normativo y/o instrumental impida
el libre goce de aquéllos.
Revertir la lógica del sistema, no para desnaturalizar las potestades estatales,
sino para armonizar su ejercicio con el pleno goce de los derechos de las personas.
Un gran paso ha sido dado en ese andar. Y, ya sabemos, se hace camino al
andar.
41
En la elaboración de ese proyecto se tuvo en cuenta el que preparó en el año 1994 una comisión de
especialistas constituida por el Ministerio de Justicia integrada por los doctores Miguel Marienhoff, Rodolfo
Barra, Juan Carlos Cassagne, Julio Rodolfo Comadira, Carlos Manuel Grecco, Juan Octavio Gauna y Juan
Carlos Cantero, y el que, diseñado por el Ministerio de Justicia, siguiendo en lo esencial al de la referida
comisión, fue presentado a vuestra honorabilidad en el año 1995, bajo la denominación de "Ley de la
jurisdicción Contencioso Administrativa y de Demandas contra la Nación y Demás Entes Estatales".
Página | 54
Página | 55
Página | 56

Procedimiento Administrativo Electrónico. El Concepto de Administración Eficaz en El Derecho Público Actual.

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Procedimiento Administrativo Electrónico. El Concepto de Administración Eficaz en El Derecho Público Actual.

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

PROCEDIMIENTO

PÚBLICO ACTUAL Administrativo

La Administración Pública necesita adecuar, ajustar sus

Cesar Horacio Chavez, 2018

| Cesar Horacio Chavez*

| Cesar Horacio Chavez*