Curso de Especialista en CTS+I

Módulo 3.

Tema 16. Cambio tecnológico y desarrollo sostenible: estudio de casos

- Presentación y objetivos
- Contenidos
- Textos de ampliación
- Bibliografía y enlaces
- Actividades
Presentación y objetivos

En este tema se analiza el concepto de desarrollo sostenible a partir de tres estudios de caso
realizados por autores iberoamericanos. En todos ellos se analizan problemas relacionados
con el cambio tecnológico y las implicaciones que éste ha tenido sobre el ambiente, así como
el modo en que se han tratado de gestionar diversos problemas que afectan el desarrollo
económico de los países. Se trata en el fondo de mostrar que la noción de desarrollo
sostenible, a la vez que cuestiona un paradigma desarrollista propio de las sociedades que
atravesaron por duros procesos de industrialización a través del pasado siglo, ofrece un
modelo en el que la economía se entrelaza con el ambiente, sin embargo un concepto borroso
y ambiguo que da lugar a las más diversas críticas y expectativas.

Objetivos

• Analizar el concepto de desarrollo sostenible en el marco del cambio tecnológico a

través del estudio de casos situados en la región iberoamericana.
• Analizar el vínculo entre economía y política presente en el concepto de desarrollo
sostenible.
• Analizar el estado de las políticas ambientales internacionales en el marco de una
economía globalizada.
• Mostrar las ambigüedades y potencialidades del concepto de desarrollo sostenible en
el desarrollo de políticas públicas intra e internacionales.
• Investigar y analizar críticamente el estado de las políticas públicas en cuestiones
ambientales en la región de procedencia.

Los autores:

• José A. López Cerezo y José A. Méndez Sanz (España). Universidad de Oviedo.

Una crítica del concepto de desarrollo sostenible: equilibrio dinámico en la comunidad
local.
• José Esteban Castro (Argentina). School of Geography and the Environment
(University of Oxford) La construcción de nuevas incertidumbres, tecnociencia y la
política de la desigualdad: el caso de la gestión de los recursos hídricos.
• Eduardo Salinas Chávez (Cuba). Facultad de Geografía, Universidad de La Habana.
El desarrollo sustentable desde la ecología del paisaje.

La elaboración estuvo a cargo de Sandra Ramírez, doctora en Filosofía de la Ciencia por la

Universidad Nacional Autónoma de México, y actualmente investigadora visitante en España
dentro del Convenio entre la Universidad de Oviedo y la Organización de Estados
Iberoamericanos.
Contenidos

Introducción

Aun cuando las preocupaciones ambientales relacionadas con las aceleradas transformaciones
que caracterizan a las sociedades altamente industrializadas no son nuevas, es hacia fines de
la década de 1980 que emerge el concepto de desarrollo sostenible con el conocido como
Informe Brundtland (The World Commission on Environment and Development (1987), Our
(1)
Common Future) . A partir de entonces, el concepto ha adquirido gran aceptación a través de
los más diversos círculos políticos, académicos, ecologistas, y público en general. La idea que
pretende recuperarse es que el desarrollo económico debe tomar en consideración la variable
ambiental como un indicador más del bienestar humano.
El vínculo entre desarrollo económico y preocupaciones ambientales tiene una historia que se
remonta a principios de la década de los setenta, con la Convención sobre Desarrollo
Humano celebrada en Estocolmo, 1972. En este encuentro liderado por los países Nórdicos y
los Estados Unidos se hicieron evidentes, entre otras cosas, las intenciones del Presidente de
los Estados Unidos, Richard Nixon, de tomar ventaja política de las preocupaciones
ambientales que en esos momentos, y después del derrame de petróleo en la Bahía de Santa
Bárbara en 1969, estaban en el centro de los intereses de la sociedad estadounidense. El
ambiente, así, dejó de ser objeto de defensa y análisis de unos pocos activistas y pasó a
formar parte integral de la agenda política de uno de los países económica y militarmente más
poderosos. Para 1987, quince años después de la primera gran reunión internacional, el mapa
político había sufrido enormes transformaciones y los estados Europeos mostraron su
capacidad para contrarrestar el peso de los Estados Unidos en cuestiones ambientales, al
mismo tiempo que se hacía evidente que los problemas y soluciones relacionadas con el
cuidado y preservación del ambiente requerían mucho más que negociaciones a nivel intra-
nacional.
Diversos fueron los eventos
que aceleraron el paso hacia
la comprensión del ambiente
como un elemento económico
de vital importancia. No se
trataba únicamente de los
procesos de desertificación
del suelo que siguieron a la
llamada “revolución verde”, la
contaminación del aire en
ciudades principales como
Tokyo o Los Ángeles, los
continuos derrames de
petróleo a los océanos, las
dificultades para tratar con los
desechos radioactivos, el
acuerdo mundial en relación
con la existencia del agujero
de ozono o los catastróficos accidentes de Three Mile Island y Chernobyl... más allá de todo
ello, estaban los extremos costes políticos y económicos que implicaba tapar el pozo después
del niño ahogado. Parecía ser que, hacia la década de los ochenta, los países industrializados,
principalmente, tenían frente a ellos una serie de problemas que acompañaban al desarrollo
industrial y económico que muchas veces, al ser potenciados por los medios de comunicación,
persuadían a los ciudadanos de los países de larga tradición democrática de que las acciones
humanas habían alterado a tal grado el ambiente que era muy difícil, sino imposible, mantener
el mismo ritmo de uso y abuso de los recursos sin pagar un alto coste que implicaría
necesariamente a las generaciones futuras. Así, el concepto de desarrollo sostenible, al incluir
en su caracterización la idea de que los agentes actuales tienen responsabilidad con las
generaciones futuras, se convierte en una bandera para los más diversos gobiernos y
colectivos que vieron en él una especie de varita mágica que les ayudaría a resolver los
problemas económico-ambientales.
Three Mile Island

Ambiente, la evolución de un concepto

Chernobyl
 De Río a Johannesburgo

Por otro lado, el reconocimiento del carácter internacional de los problemas ambientales está
estrechamente vinculado con los procesos de globalización de la economía. Con la caída de
las fronteras comerciales – potenciadas tanto por la Unión Europea
como por los Estados Unidos – surgió con entera claridad la
evidencia de que los problemas causados por la contaminación
tampoco tenían fronteras. Poco a poco se hizo patente que los
países industrializados no podían sostener la doble actitud que, por
un lado, permitía desarrollar e implantar una política intra-nacional
que imponía regulaciones ambientales y, por otro, convertía a las
regiones más empobrecidas en el patio trasero para el depósito de
desperdicios y la producción y uso de sustancias contaminantes
prohibidas (por ejemplo el DDT en América Latina). De modo que,
más allá de quedarse sólo en buenas intenciones, la existencia de
foros mundiales en los que se ventilaban los problemas ambientales
se convirtió en un medio para que los países pobres o en vías de
desarrollo expresaran sus propias dificultades. Esos foros también impulsaron la creación de
normativas y estructuras para la protección ambiental en regiones como América Latina, bajo el
supuesto de que la conservación y mantenimiento de un hábitat ecológico armónico resulta
económicamente rentable. Por supuesto, una de las preguntas más frecuentes es ¿la
conservación de qué?

La pregunta no es retórica, toca sin lugar a dudas ámbitos problemáticos no sólo a nivel
biológico, sino también ético, estético, político e incluso religioso. El conservacionismo ha sido
una de las prácticas más usadas en el último siglo a través del mundo – como bien ilustra la
creación de innumerables parques nacionales considerados patrimonio de la humanidad – pero
la idea de una tierra sin hombres no siempre es práctica, no al menos en los países con un alto
índice de población concentrado en pequeños espacios. Lo anterior no significa estar en contra
de las políticas conservacionistas sino simplemente afirma que no son suficientes. Los
múltiples debates sobre biodiversidad y convivencia armónica entre los seres humanos y el
ambiente sólo son una muestra de que, aunque pueden ser económicamente rentables, por
ejemplo, desde una perspectiva de desarrollo de turismo ecológico, la existencia de parques
nacionales que excluyen otras clases de actividades económicas no son la panacea; en
muchas ocasiones la convivencia armónica entre el desarrollo de la economía y el ambiente se
ilustra en múltiples formas de aprovechamiento de los recursos generadas por actividades
económicas tradicionales y regionales (véase más abajo: Una crítica del concepto de desarrollo
sostenible).
Comentario al Reporte Brundtland

De hecho, al analizar la evolución de los acuerdos internacionales tendientes a generar

políticas ambientales globales, nos encontramos con un difuso panorama en el que ninguna de
las acciones parecen suficientes para dar respuesta a los problemas a que actualmente nos
enfrentamos: no hay panacea. Ya desde el año de 1987, poco tiempo después de la
publicación del Informe Brundtland, se observa una respuesta airada por parte de países
industrializados, quienes destacan que algunas de los metas señaladas no sólo son imposibles
de alcanzar sino que, de alcanzarse, limitarían el desarrollo económico. Los acuerdos
alcanzados en Río en 1992, el Protocolo sobre Biodiversidad y el Protocolo sobre Cambio
Climático, tuvieron una respuesta similar. De modo que, a más de treinta años de haberse
llevado a cabo el primer foro mundial sobre medio ambiente y desarrollo humano, ante una
economía en la que las fronteras del mercado son las mismas fronteras del mundo, y a pesar
de los notables avances en términos de políticas internacionales, el debate acerca de cómo
hacer armónicamente compatibles el desarrollo económico y el cuidado y preservación del
ambiente continúa abierto. Baste tan sólo mirar las dificultades para formalizar el Protocolo de
Kyoto sobre el cambio climático.

La energía nuclear es la única solución verde

Una vez asentadas las consideraciones anteriores cabe preguntarse, si se acepta que el
concepto de desarrollo sostenible es básicamente económico, cómo funciona la variable
ambiente en las mediciones del bienestar humano. En la Declaración de los Derechos
Humanos, por ejemplo, se enuncia que toda mujer y todo hombre tiene derecho a agua
potable. Así pues una medida de bienestar económico y social, como es el caso de la
disposición de vivienda digna o el acceso al servicio médico, es el acceso al agua potable; sin
embargo, independientemente de la disposición real de un recurso como el agua, existen miles
de seres humanos que no tienen acceso al agua potable.
El problema no se reduce entonces a la cantidad o disponibilidad del recurso en cuestión sino a
su gestión y distribución. De modo que las cuestiones ambientales son principalmente políticas
y, en el fondo, un problema de justicia social. Por lo que, poner todas las consideraciones –
problemas y soluciones – como problemas de desarrollo de mercados, es perder de vista el
trasfondo ético y político que esconde el concepto de desarrollo sostenible. Esto último es lo
que muestran los trabajos que a continuación se presentan.

Una crítica del concepto de desarrollo sostenible: equilibrio dinámico en la comunidad

local

José A. López Cerezo y José A. Méndez Sanz

Universidad de Oviedo (España)

Cuestiones preliminares

Es bien conocido que la publicación en 1987 del Informe de la Comisión Mundial del Medio
Ambiente y Desarrollo (el popularmente conocido como informe Brundtland) lanzó al estrellato
político, académico y social la candidatura del concepto "desarrollo sostenible" como fórmula
para reconciliar crecimiento económico y conservación ambiental.
La expresión es hoy día es utilizada ampliamente por expertos de la administración, activistas
de organizaciones ecologistas, investigadores del ámbito académico, políticos y empresarios,
etc. Aunque se han dado diversas definiciones de lo que pueda entenderse por
(2)
"desarrollo sostenible", parece haber un cierto núcleo de significado común: se trata de
revitalizar el crecimiento económico reorientándolo de forma que las cuestiones ambientales
sean incluidas en los cálculos económicos. Se considera, por tanto, que podemos seguir
pensando y actuando de forma desarrollista mientras no convirtamos en insostenible la
actividad económica, es decir, se trata de mantener el crecimiento económico ajustándolo
técnicamente a las limitaciones del capital natural. Un desarrollo sostenible, por tanto,
parece entenderse como una especie de crecimiento doblemente concienciado: un
crecimiento económico donde no sólo las necesidades sociales de las generaciones presentes
sean tenidas en cuenta (como en el caso del simple "desarrollo") sino también las de las
(3)
generaciones futuras.

Una característica interesa nte de la fórmula "desarrollo sostenible" es el amplio

(4)
horizonte sobre el que pretende habitualmente ser aplicada. Su ámbito de aplicación
incluye una gran diversidad de áreas: el mundo industrializado y el mundo en vías de
desarrollo, el medio urbano y el medio rural, cualquier sector productivo o combinación
funcional de actividades productivas. Pero también pretende cubrir una gran diversidad de
problemas: cuestiones de distribución de la riqueza y lucha contra la pobreza, de preservación
de la diversidad biológica, de optimización del crecimiento económico, de producción y
transferencia de tecnologías más limpias, etc.

En general, nuestra contribución tratará de mostrar las limitaciones y riesgos de la noción a

partir de la discusión de sus ambigüedades y presupuestos. Más concretamente,
cuestionaremos la idoneidad del concepto "desarrollo sostenible", poniendo de relieve
su carácter ideológico, desorientador y, en muchos casos, ante situaciones ya
"sostenibles", potencialmente perturbador. En nuestra opinión, sus dificultades derivan del
hecho de que asume como evidentes al menos dos supuestos no demostrados y muy
discutibles:
(a) la necesidad de reconciliar las funciones de producción y protección (con lo que supone su
segregación de hecho); y
(b) el carácter global de la economía (lo que implica suponer algún tipo de planificación
centralizada y la subordinación de la diversidad local al dirigismo del mercado central).
Frente a estos supuestos, y a partir de un caso particular de gestión ambiental en el medio
rural, sostendremos:
(a') que las funciones de producción y protección se dan con frecuencia integradas: es decir,
que la noción presupone un falso dilema; y
(b') que cabe defender modelos políticos viables de producción/protección con una gestión no
centralizada: modelos coordinados horizontalmente en los que las comunidades locales
participen de forma activa y efectiva (Véase Méndez Sanz y López Cerezo (1996). Frente a la
filosofía del mercado único, se defiende como objetivo la coordinación de una pluralidad
solidaria.

La desambiguación del concepto

Hay diversos autores que han criticado el concepto "desarrollo sostenible" por considerarlo
ambiguo como fórmula para conciliar los objetivos del crecimiento económico y la protección
ambiental (Por ejemplo en la concepción del Informe Brundtland). En este sentido, nos interesa
particularmente la crítica de Stanley Carpenter (1991 y 1993). Lo curioso del concepto es que
si se procede a su desambiguación al modo de Carpenter (1993), mostrando las dos corrientes
principales de interpretación económica (la economía orientada al crecimiento y la economía
del estado estacionario), nos encontramos con la dicotomía (crecimiento económico vs.
protección ambiental) que el concepto mismo pretendía resolver y superar.
El resultado es la identificación de problemas diferentes y la consideración de alternativas y
posibles soluciones dispares. Por ejemplo, al considerar si el aumento del consumo es un
rasgo favorable o desfavorable al estimar el bienestar social, la economía del crecimiento
respondería afirmativamente (puesto que entiende el bienestar como un proceso, y, cuanto
mayor sea el flujo, mayor será el resultado), mientras que la economía del estado estacionario
respondería negativamente (puesto que concibe el bienestar como un estado y, cuanto menor
sea la utilización de recursos, mayor bienestar).
Pero no sólo eso. La desambiguación del concepto muestra que, en puridad, no son dos
(ciencia económica-crecimiento, por un lado, y ética ecológica-protección, por otro) los
elementos contenidos en la noción "desarrollo sostenible". En la base de la
inconmensurabilidad se encuentra un tercer elemento que no puede reducirse a mera
economía o ecología y que subyace a cualquier interpretación propuesta: la cuestión ético-
política o social de la justa y equilibrada satisfacción de las necesidades humanas (y la
justicia se refiere no sólo a los seres humanos sino también al medio ambiente), que se
convierte así en el "punto central" de la cuestión. Por eso nuestra postura no nace ni del
economicismo ni del ecologismo ingenuo: ambos elementos cobran sentido desde lo ético-
político. No se trata ni de defender una naturaleza ideal ni de ceder al "automatismo" de la
justificación económica. Se trata más bien de actuar a partir de soluciones socialmente
negociadas: porque desde lo social es desde donde se percibe lo económico y lo ecológico
como problema, y desde donde se valoran las distintas alternativas

El falso dilema

El concepto "Desarrollo sostenible" parece una etiqueta aceptable porque tras su

discurso subyace una polarización de las dimensiones tradicionales "conservación de la
naturaleza" y "satisfacción de las necesidades humanas". Tal concepto presupone un
modelo de explotación ambiental donde se segregan las funciones de producción y protección,
un modelo que requiere ser modificado para preservar la función productiva (frente al
agotamiento de los recursos naturales). La protección se "introduce" en un sistema de
explotación orientado hacia la producción cuando el ritmo de ésta atenta contra su condición de
posibilidad, es decir, contra la posibilidad de seguir produciendo indefinidamente. Es entonces,
y en el marco de una economía global, cuando tiene sentido contemplar estrategias como la de
transformar la protección de la naturaleza en ventaja competitiva (véase, por ejemplo, CEC
1993:64).
Más aún, al darse también por supuesto el carácter global de la economía, y con ello la
necesidad de una planificación central que siga el dictado del mercado único, lo local tiende a
percibirse como algo subordinado, secundario. Si lo que importa es la escala general, y dado
que prima la función productiva, se entenderá que es lícito sacrificar determinadas
peculiaridades cuando el conjunto se vea favorecido (es decir, cuando, habiendo sostenibilidad,
haya más desarrollo, mayor satisfacción del mayor número posible de necesidades humanas).
Contra esos presupuestos y su modelo económico podemos argumentar ahora del modo
siguiente:

• dado que el objetivo principal de las posturas focalizadas en el desarrollo

(desarrollismo de autores como Beckerman, desarrollo sostenible del Informe
Brundtland) es la satisfacción de las necesidades humanas (alimentación, salud,
educación); y
• dado que se atribuye a la pobreza (al deseo de abandonar rápidamente la pobreza por
parte de poblaciones y países) la presión explotadora que agota el capital natural (es
decir, la insostenibilidad),

Si, por el contrario:

pueden mostrarse situaciones, formas de aprovechamiento de recursos, en las que sea
posible hablar de:
(a) no separabilidad originaria entre protección-producción, y
(5)
(b) autonomía local con predominio del interés social sobre el imperativo desarrollista,

• podemos además constatar que en ellas se da una satisfacción de las "necesidades

humanas" (es decir, ausencia relativa de pobreza estructural, alta esperanza de vida,
escaso número de enfermedades, posibilidad de acceso a la cultura),
• y cabe hablar de su posible articulación global (es decir, su viabilidad dentro de un
mundo política y económicamente interconectado),

Entonces: puede concluirse que nos hallamos ante un tipo de equilibrio dinámico
(económicamente) operante y (social y ecológicamente) satisfactorio donde no tiene sentido
hablar de desarrollo sostenible (o plantear algún tipo de transformación socioeconómica como
imperativo). Es lo que podríamos llamar "estancamiento sostenible" si el término fuese
desprovisto de sus connotaciones negativas.
No se trata de un experimento mental. De hecho, estos requisitos son cumplidos en numerosos
lugares donde sociedad y naturaleza se integran todavía con una cierta autonomía frente a la
globalización económica. En estos sitios, que son usados a veces como modelos por los
conservacionistas, no se trata de producir beneficios económicos a corto plazo (y así un alto
cash-flow - una intensa circulación de capital) en el marco de la economía de mercado global
sino de producir una diversidad de bienes en el marco de la economía local. No está en
cuestión una integración vertical de los bienes y un uso segregado de los recursos, sino una
integración horizontal y un uso integrado. En estos modelos, donde no se separan las
funciones de producción y protección (e incluso redistribución), la expresión "desarrollo
sostenible" simplemente deja de tener sentido porque no son modelos movidos por la
teleología desarrollista.
Equilibro dinámico sostenible en el medio rural
Un ejemplo del uso particular del falso dilema "producción vs. protección" se da en una
controversia social, política y científica que se ha producido en los últimos años en la Cornisa
Cantábrica (norte de España). La polémica en cuestión puede resumirse en una pregunta:
¿monocultivos de eucalipto sí o no? La respuesta favorable o desfavorable depende
simplemente de presuponer un modelo u otro respecto al uso del monte:
(a) uso múltiple e integrado del monte basado en el bosque atlántico mixto y la pradería, lo que
significa diversidad de bienes en el marco de una economía rural auto-suficiente: eucaliptos no.
(b) uso único y segregado del monte basado en monocultivos de crecimiento rápido, lo que
significa promoción de beneficios a corto plazo en el marco de la economía de mercado global:
eucaliptos sí.
Estas opciones responden a los dos modelos mencionados, que resumen también dos
mentalidades, respecto al uso del monte y, en última instancia, respecto a la relación sociedad-
naturaleza.
En el ámbito de la política forestal, el tránsito de un modelo a otro se
produjo en España con la llegada de Franco al poder tras la Guerra Civil y
su intento de industrializar el medio rural a través del Plan General de
Repoblaciones de 1940. Mediante este Plan, el Ministerio de Agricultura
de la época planeó (y está consiguiendo en gran medida) repoblar con
eucaliptos y pinos 6 millones de hectáreas durante los siguientes 100
años. El objetivo fue entonces formulado como "la reconstrucción forestal
de España" (véase Castroviejo Bolibar (1985) y Ministerio de Agricultura,
1951).
Este cambio de actitud, que no es desde luego ajeno a las tendencias
generales de industrialización y globalización económica, significó un
tránsito crucial desde el modelo de uso múltiple e integrado del monte
hasta el modelo de uso único y segregado. Fue también el paso de los
bosques mixtos de roble, haya y otras especies autóctonas, combinados con praderías para la
crianza de ganado, al paisaje monótono de especies exóticas como el eucalipto blanco
(Eucalyptus globulus ).
El primer modelo responde a una concepción del bosque como productor de bienestar
en el marco de la comunidad rural: una función múltiple que integra una diversidad de
bienes económicos (leña, frutos, resinas, miel, carbón vegetal, caza), así como
conservación, empleo rural y uso recreativo. En este modelo tradicional se pretende una
integración horizontal de la silvicultura natural con actividades rurales (como la agricultura o la
ganadería) e industrias locales como la ebanistería. Es más, en este modelo la redistribución
de bienes no es una decisión política añadida sino que es resultado del predominio de interés
social sobre la mera producción de beneficios y de la integración de la actividad productiva en
el marco de la comunidad local.
Por el contrario, el modelo de uso único y segregado responde a una concepción del
bosque como productor de beneficios económicos en el marco de la economía de
mercado global: una única función que requiere la segregación de la producción con respecto
a la protección y otras actividades como la ganadería (actividades incompatibles con los
monocultivos que adquieren una importancia secundaria en esta orientación industrialista). La
producción es promovida a través de plantaciones artificiales de especies de crecimiento rápido
(tipo monocultivo de eucalipto), la mecanización y el empleo temporal. De este modo se
consiguen altos beneficios económicos a corto plazo, mientras que a medio plazo se perciben
efectos negativos ecológicos y económicos, tales como aumento del paro entre la población
local (véase, en general, González Bernáldez et al. 1989). En este modelo de silvicultura
artificial se pretende una integración vertical del bosque, la industria y el comercio. Dos de los
principales sectores industriales que se han visto impulsados por las plantaciones artificiales en
Asturias son la minería y la industria celulósica (véase Groome, 1990).
Esta ambivalencia era también expresada recientemente por Martin Wright (El País, 27-12-95,
p. 30. Cursivas en el original): "¿Qué quiere decir sostenible con respecto a los bosques? Es
una pregunta exasperantemente difícil, incluso aplicada a los temas más sencillos". Y plantea
interrogantes más cruciales aún: "¿Qué hay que sostener exactamente? y ¿para quién? Hay
dos respuestas muy distintas: una la dan quienes ven los bosques, ya sean naturales o
plantados, como una fuente de madera; la otra, quienes los ven como un ecosistema complejo
con multitud de funciones ecológicas y económicas". Por tanto, "sostenible" hará referencia
bien al mantenimiento del rendimiento maderero o bien al mantenimiento de un hábitat
(6)
ecológicamente valioso y unas formas características de vida.

Así, hablar de "equilibro" sostenible", no equivale a defender la inmovilidad. Al contrario,

esta "sostenibilidad" es dinámica, pero su dinamismo no está generado por la tensión
desarrollista, por la finalidad economicista del "máximo beneficio posible", sino por la
integración de los diversos elementos del sistema: la producción, la protección y
también la distribución.
De hecho, la producción sin protección es sencillamente impensable en el contexto de la
comunidad local, y la falta ocasional de distribución está más asociada al descenso temporal
de la actividad productiva que al exceso de producción o a la concentración de la riqueza.
Análogamente, la protección sin producción es asimismo inviable: sin el pastoreo del ganado
en el bosque mixto aumentaría el matorral y, con él, el riesgo de incendios; sin la caza
ocasional de jabalíes aumentaría demasiado la población de esta especie y su presión sobre el
ecosistema, etc. La clave de esa integración protección-producción es que dichos ecosistemas,
que son el soporte de formas de vida tradicionales, se han ajustado y alcanzado su equilibrio
por efecto de la integración de las actividades económicas tradicionales. Si estas actividades
cambian de naturaleza por industrialización y globalización, entonces, y sólo entonces, cabe
plantear el problema del desarrollo sostenible (pues se habría producido entonces la
(7)
segregación de funciones).

¿Es irresistible la economía global?

Hay algunas preguntas que quizá debamos
formularnos ahora: ¿no estaremos hablando de
casos excepcionales, de islas utópicas que acabarán
siendo engullidas por el mercado global? En este
punto se corre la tentación de ser excesivamente
realistas y considerar que no tenemos más remedio
que resignarnos a las tendencias de globalización
económica e hiperindustrialización de todos los
ámbitos productivos. En nuestra opinión, sin
embargo, el gigantismo político-económico no es
más inevitable que el racismo o el sexismo. No sólo
existen ámbitos geográficos de la periferia socioeconómica donde el modelo tradicional sigue
todavía implantado, por ejemplo las culturas vernáculas que inspiran el trabajo de autores
como W. Sachs (véase Cuello Nieto y Durbin, 1993), sino que continúa presente en cierta
medida en nuestro propio entorno.
En este modelo tradicional, donde producción y protección son la misma cosa por la
profunda integración de las actividades rurales en el medio ambiente, la expresión
"desarrollo sostenible" es la promesa de una riqueza económica que puede alterar
drásticamente las condiciones de vida tradicionales. Ese lema simboliza la industrialización
masiva del entorno local, una transformación que se supone - sólo se supone - podría no
alterar demasiado el medio natural.
Por ejemplo el tipo de mejoras que, en el informe oficial de la Unión Europea sobre
sostenibilidad, se contemplan para la agricultura comunitaria, son mejoras que sólo tienen
sentido en el marco de la globalización desarrollista: "mejoras en la eficiencia agrícola, mayores
niveles de mecanización, mejoras en el transporte y el marketing, avances en el comercio
internacional de bienes agrícolas, ....". (CEC (1993: 41). No es extraño que, con estos objetivos
en mente, la UE lamente en dicho informe la sobre-explotación y degradación del medio, y, en
tal contexto, pueda plantearse el objetivo del desarrollo sostenible.
Sostenible o no sostenible, lo que está por ver, en última instancia se trata pura y simplemente
de desarrollismo; es decir, de priorizar las consideraciones económicas sobre consideraciones
sociales o ecológicas. Cuando lo que realmente debería estar en cuestión, en nuestra opinión,
es discutir el modelo de vida y la actitud respecto a la naturaleza que mejorará la calidad de
vida de los seres humanos. Esta es la discusión relevante, una discusión que queda
enmascarada por el repetido lema, donde lo que se plantea no es tanto la calidad de vida
personal o colectiva, el carácter mismo de la relación sociedad-naturaleza, sino elegir el tipo de
industrialización (ecológicamente) más conveniente desde la óptica de una economía de
mercado global.
Con todo, es innegable que cualquier modelo alternativo, que pretenda algo más que señalar
límites a la aplicabilidad del concepto de desarrollo sostenible, debe ofrecer opciones viables
para la generalidad y no sólo para fragmentos del planeta, del mismo modo que hacen los
(8)
modelos desarrollistas. De otra forma, penderá sobre él la sospecha de curiosidad exótica.

La cuestión estriba, por consiguiente, en explorar una posible articulación (o "confederación")

de experiencias locales integradas horizontalmente y en elaborar alternativas no desarrollistas
para los lugares y poblaciones que sufren los efectos del desarrollismo. Naturalmente, esta
idea es todavía demasiado general y a nadie se le escapan las dificultades que presenta
(9)
siquiera su esbozo frente al dictado de las fuerzas hegemónicas. Lejos, pues, de pretender
estar brindando una panacea, de lo que se trata es de introducir un elemento de reflexión en la
creciente aceptación irreflexiva de la supuestamente inevitable globalización. Una globalización
que, además, no es sino una muy determinada globalización; más aún, los modelos
alternativos tienen que enfrentarse al hecho de que muchos sociosistemas tradicionales no
resistieron el embate del desarrollismo y sus reclamos.

Lo que se defiende en esta parte constructiva, por tanto, es, ante todo, un cambio de
mentalidad. Pero no en el vacío de las buenas intenciones sino a partir de experiencias
localmente exitosas, social y ecológicamente integradas. El dilema real consiste:

• bien en promover un uso a escala humana de los recursos (naturales, tecnológicos,

educativos), tratando de favorecer la auto-suficiencia en el marco de las comunidades
locales - comunidades con integración horizontal donde no se da la segregación de
producción, protección, y distribución,
• o bien en seguir promoviendo el gigantismo y la mercantilización de la naturaleza en el
marco de la economía global y su filosofía de la historia (una filosofía no exenta, en
muchos casos, de buena voluntad).

Sólo en estos últimos términos, hemos argumentado, tiene sentido el modelo socioeconómico
asociado al concepto de desarrollo sostenible.

Conclusiones

La expresión "desarrollo sostenible", en nuestra opinión, resume una idea de desarrollismo

políticamente correcta que busca contentar a todos los integrantes de la comunidad
internacional. A los países desarrollados les garantiza su papel de locomotora económica e
ideológica; les promete incluso un aumento en su nivel de vida. A los países "en vías de
desarrollo" les promete aquello según lo cual son denominados: desarrollo.

De este modo, es habitual considerar el desarrollo (=satisfacción creciente de las crecientes

necesidades) como vía única para la sostenibilidad (=reversibilidad de los recursos naturales),
que, a su vez, es vista como condición de posibilidad del desarrollo. Según este esquema, el
subdesarrollo (=pobreza) es la principal causa de la insostenibilidad actual de la explotación de
la naturaleza. Por consiguiente, en esta visión, el desarrollo (entendido además básicamente
como una cuestión de técnica económica) es el único antídoto que nos permite, a la vez,
escapar de la pobreza (una cuestión ética-política) y preservar la capacidad regeneradora de la
naturaleza para nosotros y nuestros sucesores (una cuestión ecológica).
A este argumento hemos objetado y podemos añadir que:
 • Si, en sentido técnico, la pobreza (la supervivencia bajo mínimos o el deseo de mejorar
la calidad de vida) puede ser considerada como principal causa de insostenibilidad, no
es menos cierto que la pobreza es, antes que causa, efecto de unas determinadas
relaciones socioeconómicas (locales y mundiales). Cuando se habla de eliminar la
pobreza de ciertas regiones del mundo sin cuestionar la estructura de poder que la
sostiene se falsea la cuestión de la insostenibilidad.
• El desarrollo (o, en general, la alternativa de la transformación socioeconómica) no es
la única vía para la sostenibilidad. De hecho existen sociosistemas ecológicamente
integrados que no obedecen al imperativo desarrollista del crecimiento económico, y en
los que, además, no tiene sentido conciliar tal crecimiento con los objetivos de proteger
la naturaleza y atender las necesidades sociales. Mientras el desarrollismo y el enfoque
del desarrollo sostenible suponen que los momentos de producción-distribución-
protección (economía-ética/política-ecología) se dan separadamente, la realidad de los
modelos integrados en algunas formas tradicionales de vida muestra su existencia
simultánea.
• La opción por el modelo del desarrollo sostenible puede acelerar el proceso de
globalización y uniformización de la economía y de la política, lo que no implica
necesariamente una mayor democratización sino que entraña el riesgo de la
consolidación del dirigismo y el centralismo. Al aumentar la escala de los problemas,
pueden aumentar los riesgos; al tecnificarse los análisis y la toma de decisiones
pueden difuminarse las responsabilidades (véase Orr, 1992: 36-37). Al dejarse de lado
las peculiaridades locales, el conocimiento popular no experto, pueden aparecer
procesos de resistencia social, lo que, desde luego, y por motivos obvios, sí puede ser
fuente de insostenibilidad.

Referencias

• Alberti, M. - Ambiente Italia, Research Institute (1994), "Urban Environment and

Sustainable Development", contribución a: Congreso Towards a New Development
Approach, 24-25 nov. 1994, Bruselas.
• Balada y Llasat, R. (1989), El delta del Ebro, Madrid: Incafo.
• Beckerman, W. (1995), Small is Stupid, Londres: Gerald Duckworth (trad. cast. en
Crítica: Lo pequeño es estúpido).
• Brown, L. (1980), Buiding a Sustainable Society, Nueva York: Norton.
• Carpenter, S.R. (1991), "Inventing Sustainable Technologies", en: J. Pitt y E. Lugo
(eds.), The Technology of Discovery and the Discovery of Technology, Blacksburg:
SPT/Virginia Polytechnic Institute and State University.
• Carpenter, S.R. (1993), "When Are Technologies Sustainable?", en: Hickman y Porter
(1993), pp. 202-214.
• Castroviejo Bolibar, S. et al. (1985), Política forestal en España (1940-1985),
monográfico Quercus, Madrid.
• Commission of the European Communities (1993), Towards Sustainability. A European
Communithy Programme of Policy and Action in Relation to the Environment and
Sustainable Development, Luxemburgo: Publicaciones Oficiales de las Comunidades
Europeas.
• Common, M.S. (1995), Sustainability and Policy, Cambridge: Cambridge University
Press.
• Cuello Nieto, C. y P.T. Durbin (1993), "Sustainable Development and Philosophies of
Technology", en: Hickman y Porter (1993), pp. 215-239.
• González Bernáldez, F. et al. (1989), Effects des plantations d'eucalyptus dans le nord
de l'Espagne, Bruselas: Comisión de las Comunidades Europeas.
• González García, M., J.A. López Cerezo y J.L. Luján (1996), Ciencia, tecnología y
sociedad: una introducción al estudio social de la ciencia y la tecnología, Madrid:
Tecnos.
• Groome, H. (1990), Historia de la política forestal en el Estado Español, Madrid:
Comunidad Autónoma de Madrid.
• Hickman, L.A. y E.F. Porter (1993), Technology and Ecology, Carbondale (Il.):
SPT/Southern Illinois University.
 • IUCN (1980), World
Conservation Strategy,
Ginebra: International Union
for the Conservation of
Nature.
• López Cerezo, J.A. y M.I.
González García (eds.) (en
prensa), Ciencia y política
del bosque, Valencia: IVEA.
• Meadows, D. et al. (1972),
The Limits of Growth,
Nueva York: Universe
Books.
• Méndez Sanz, J.A. y J.A.
López Cerezo (1996),
"Participación pública en
política científica y
tecnológica", en: A. Alonso,
I. Ayestarán y N. Ursua
(eds.), Para comprender
Ciencia, Tecnología y
Sociedad, Estella: EVD,
1996, pp. 287-296.
• Ministerio de Agricultura
(1951), Patrimonio Forestal
del Estado. Memoria-
resumen de los trabajos
realizados en el decenio
1940-1949, Madrid:
Ministerio de Agricultura,
1951.
• Orr, D.W. (1992), Ecological
Literacy: Education and
Transition to a Postmodern
World, Albany: State
University of New York Press.
• Pujol Gebellí, X. (1996), "Deltas mediterráneos en riesgo de retroceso", El País, 18-12-
96, p. 34.
• Ramos, A. (coord.) (1987), Diccionario de la naturaleza: hombre, ecología, paisaje,
Madrid: Espasa-Calpe.
• Sánchez Cazorla, J.A. (1993), "Problemas globales y control social del proceso
científico-técnico: algunas consideraciones", en: Hickman y Porter (1993), pp. 154-172.
• Torres López, J. (1992), Introducción a la economía política, Madrid: Civitas.
• U.S. Congress, Office of Technology Assessment (1994), Perspectives on the Role of
Science and Technology in Sustainable Development, OTA-ENV-609, Washington, DC:
U.S. Government Printing Office.

La construcción de nuevas incertidumbres, tecnociencia y la política de la desigualdad:

el caso de la gestión de los recursos hídricos.

José Esteban Castro

School of Geography and the Environment (University of Oxford)

Introducción

La gestión del agua se ha convertido en una cuestión global en las últimas dos décadas. En
dicho período, se han implementado importantes iniciativas, que incluyen desde medidas para
aliviar la creciente desertificación y contaminación que afectan a los recursos hídricos del
planeta hasta otras dirigidas a corregir las ineficiencias en la asignación y distribución del agua
para uso humano en áreas urbanas y rurales. En este sentido, tanto instituciones multilaterales
como gobiernos han aunado esfuerzos para abrir camino a la participación del sector privado
en la gestión del agua, especialmente en zonas urbanas, con el objetivo expreso de
modernizar, mantener y extender la cobertura de los servicios de agua potable y drenaje
sanitario. Especialmente, organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo consideran que la participación del sector privado en la provisión de agua
y drenaje sanitario contribuirá a resolver la carencia de estos servicios en los sectores
más pobres de la población y de ese modo avanzar en la reducción de la desigualdad
social (World Bank, 1998:1; Savedoff et. al., 1999; IDB, 1998:120).
Sin embargo, existe un creciente consenso en torno a que, a pesar de los importantes
esfuerzos hechos desde fines de la década de 1970, la lucha por desarrollar sistemas de
gestión de los recursos hídricos para alcanzar la meta internacional de proveer agua en
(10)
cantidad y calidad adecuadas a cada habitante del planeta , que sean ecológicamente
(11)
sustentables, económicamente viables y políticamente legítimos se está perdiendo en
muchos países. Según un reciente informe de UNICEF, más de 600 millones de personas en
áreas urbanas del mundo en desarrollo siguen expuestas a riesgos mortales derivados de las
pésimas condiciones de vida, especialmente la falta de agua y servicios sanitarios. Como
resultado, las enfermedades relacionadas con el agua siguen siendo el asesino más
importante, dando cuenta de la muerte de cerca de dos millones de niños anualmente. Cada
año cerca de 900 millones de personas sufren las secuelas de enfermedades relacionadas con
el agua. Simultáneamente, el ciclo natural del agua es sometido a presiones cada vez más
intensas, debido a la sobreexplotación de los recursos hídricos y a la degradación en gran
escala causada por la descarga de aguas residuales sin tratar (en los países menos
desarrollados menos del 5 por ciento del agua residual es tratado antes de retornar al medio
ambiente). No obstante, la importancia del mejoramiento del acceso al agua limpia y a los
servicios sanitarios no se debe solamente a su impacto sobre la salud y la preservación
del medio ambiente, sino también a sus efectos socioeconómicos más amplios, por
ejemplo debido a su impacto positivo sobre el “incremento de la productividad de la
unidad doméstica”, un factor crucial en la tarea de reducir la creciente desigualdad social en
el mundo menos desarrollado (IDB, 1998:120-1).

Comprensiblemente, la gestión eficiente y sustentable de los recursos hídricos, ya sea en

relación a la agricultura de irrigación, a la producción de hidroenergía o a la provisión de
servicios de agua y saneamiento, se ha convertido en “una de las cuestiones globales de
mayor importancia” en el siglo XXI. (IDB, 1998b:1).
En especial, tal como lo ha señalado la Comisión Mundial del Agua para el Siglo XXI, la
optimización de los servicios de agua potable y drenaje sanitario continúa siendo la clave para
el mejoramiento de las condiciones de vida de miles de millones de personas, no sólo en los
países menos desarrollados.
Aunque se han logrado niveles muy elevados de sofisticación en los campos de la hidrología, la
ingeniería del agua y, más recientemente, la biotecnología aplicada a la gestión del agua,
nuestro nivel de entendimiento de los procesos históricos, socio-económicos, culturales
y políticos involucrados sigue siendo limitado. Por una parte, estos son procesos de largo
alcance, que frecuentemente son refractarios a las decisiones políticas -predominantemente
cortoplacistas - dirigidas al mejoramiento de la gestión de los recursos hídricos en áreas
específicas de actividad. Por otra parte, y a pesar de la preocupación global con la
transferencia transtemporal de riesgos diversos, en la práctica las políticas del agua orientadas
a evitar o minimizar dichos riesgos han tenido un impacto muy limitado. Este abismo entre los
campos de conocimiento tecnocientífico y sociopolítico en relación al agua permitiría
explicar por qué el enorme progreso tecnológico alcanzado en décadas recientes en el
sector del agua no se ha visto reflejado en prácticas más sostenibles de gestión del agua
o en mayor equidad y universalidad en el acceso al agua potable y a los servicios
sanitarios, especialmente en los países menos desarrollados. En este sentido, hay un
reconocimiento creciente de la necesidad de establecer un balance entre los aspectos técnicos,
socioeconómicos y políticos de la gestión del agua, ya que los mismos permanecen
artificialmente aislados tanto en la teoría como en la práctica. Correspondientemente, la
implementación de sistemas de gestión del agua que sean sostenibles tanto en términos
ecológicos como sociales y que también resulten económicamente viables y políticamente
legítimos es uno de los grandes desafíos que se nos presentan.
Agua e incertidumbre

Es común referirse a los recursos hídricos en el marco del debate actual sobre el riesgo y la
incertidumbre. Por ejemplo, un número importante de los ejemplos que se presentan en dicho
debate se relacionan con diferentes tipos de peligros medioambientales entre los cuales los
desastres relacionados con el agua ocupan un lugar central. Algunos autores han elaborado el
concepto de “incertidumbre fabricada” para indicar que la emergencia de nuevos riesgos ocurre
en el curso de procesos humanos que, paradójicamente, están orientados a controlar dichos
peligros y amenazas, (véase Beck, 1992; 1995).
Por cierto, la incertidumbre más extrema que puede tenerse en relación al agua -parafraseando
el título de un reciente informe de UNICEF- es si existe suficiente agua dulce en el mundo para
satisfacer las necesidades de todos los seres humanos. En particular, el agua necesaria para
la agricultura, que actualmente da cuenta del 70 por ciento del consumo mundial de agua
dulce, constituye un tremendo desafío: por una parte, el mantenimiento de la seguridad
alimentaria demandará un incremento en la extracción de agua estimado entre el 15 y 20
por ciento hasta el año 2025, mientras que los ambientalistas argumentan que para
frenar el proceso de desertificación y preservar recursos hídricos se debería reducir la
extracción de agua en aproximadamente 20 por ciento durante el mismo período. Es
difícil avizorar cómo, dado el actual estado del conocimiento y la tecnología, será posible lograr
ambos objetivos en forma simultánea. Algunos han depositado su esperanza en la aplicación
de la biotecnología a la gestión del agua, que incluye un amplio rango de opciones desde el
desarrollo de tecnologías moleculares para la detección e identificación de microorganismos
patógenos en las plantas de tratamiento de agua (biomonitoreo) (véase OECD, 1996; OECD-
WPB, 1999) hasta la transferencia de atributos genéticos a los cultivos con el objeto de
incrementar su resistencia a la falta de agua y a la salinidad y de esa forma contribuir a
mantener la seguridad de los recursos hídricos en la agricultura (véase OECD, 1996; MSSRF
1999; WCW, 1999). El último es precisamente un arriesgado intento de usar a la biotecnología
como instrumento en la gestión de la demanda del agua y está siendo desarrollado por
compañías multinacionales como Monsanto, con el apoyo del establishment científico. Como lo
señalara el “padre de la Revolución Verde” y Premio Nobel Norman Borlaug, los científicos
están desarrollando la capacidad de insertar genes que otorgan a las plantas defensa biológica
contra enfermedades e insectos ... y atributos genéticos que permiten a los cultivos soportar
mejor situaciones de sequía. Con este poderoso nuevo conocimiento genético los científicos
tienen la capacidad de introducir una gran cantidad de tecnología en una simple semilla (citado
en CBI, 2000).
Está claro que no todos en la comunidad científica
comparten la perspectiva optimista de Borlaug, y en
realidad incluso algunos de los principales investigadores
del campo biotecnológico han advertido que, dado el
limitado conocimiento sobre los factores fisiológicos,
bioquímicos y genéticos que determinan los niveles de
resistencia a la sequía en plantas y microorganismos, se
requiere más investigación antes de que dicha tecnología
puede ser utilizada con algún grado de garantía en la
manipulación genética de los cultivos (WCW, 1999). Estas
preocupaciones se han multiplicado como resultado de las
discusiones científicas, políticas, económicas y éticas
promovidas por los desarrollos más recientes en el campo de la biotecnología. El debate ha
pasado a abarcar no sólo la transferencia transtemporal de riesgos asociados con la nueva
tecnología, sino también otras consecuencias transdimensionales de acciones presentes o
futuras como aquéllas derivadas de la producción de nuevas tecnoespecies mediante diversas
combinaciones de material orgánico e inorgánico y que varían desde la creación de animales
transgénicos hasta computadoras basadas en ADN, (Martins, 1996).
Ahora bien, aunque la cantidad total de agua dulce disponible es ciertamente una cuestión
crucial y legítima, un examen más detenido muestra que la disponibilidad de agua como tal no
es (y probablemente no lo será en el futuro inmediato) el problema más importante. Una serie
de esfuerzos investigativos recientes sugiere que, al menos en términos de volúmenes, existe
suficiente agua fresca en el planeta para satisfacer las necesidades de todos los seres
humanos. Sobre esta base, algunos autores correctamente enfatizan que la verdadera
incertidumbre con el agua se centra en nuestra capacidad para implementar sistemas de
control, distribución y acceso al recurso que garanticen la equidad social (Samson y
Charrier, 1997). Este es un problema crucial, dada la certeza creciente de que en el futuro
cercano la ocurrencia de conflictos violentos en torno al control y acceso a los recursos hídricos
se presenta como inevitable.

Conflictos por el agua

En el marco de esta área temática, mi trabajo enfoca la dimensión intranacional de los

conflictos por el agua. En especial, me interesa enfatizar el hecho que a pesar de los
avances formidables en la tecnología del agua, grandes sectores de la población mundial
continúan sufriendo la falta de acceso a una mínima cantidad de este recurso, y esto ocurre
inclusive en áreas donde el recurso abunda. En estos casos, la incertidumbre en relación al
agua puede denunciarse claramente como siendo el producto de un sistema fundado en la
desigualdad social, el cual es permanentemente confrontado en distintos terrenos. En última
instancia, la gestión de los recursos hídricos no es una cuestión meramente técnica sino
más bien una compleja empresa social multiescalar que requiere sistemas cada vez más
sofisticados para asegurar eficiencia y equidad en su gestión.
En relación con lo anterior, nos proponemos examinar el problema de los actores sociales
que producen y detentan el conocimiento en relación al “agua” en tanto objeto de
investigación científica, a quienes denominamos aquí sujetos epistémicos, (tomamos
prestado el término de Piaget, véase, por ejemplo, Piaget, 1971:138-40). En nuestra
investigación (proveniente en gran medida de mis estudios sobre el Área Metropolitana de la
Ciudad de México), hemos identificado al menos tres sujetos epistémicos, a quienes hemos
(12)
denominado el “experto técnico”, el “funcionario”, y el “cientista social”. Los dos primeros
han adquirido un alto grado de poder social y autoridad en el campo de la gestión del agua,
mientras que el tercero, a pesar de la existencia de una tradición importante de pensamiento
social sobre el tema, ha alcanzado solamente una influencia limitada en el sector.

El ingeniero hidráulico es posiblemente el ejemplo más claro del “experto técnico” en este
contexto. Este sujeto representa una acumulación de conocimiento altamente sofisticado
acerca de los aspectos físico-naturales y técnicos de la gestión del agua y ha ocupado
históricamente una posición central en este campo. Más recientemente, los expertos
económicos, legales y financieros se han unido a los ingenieros hidráulicos tanto en el
desarrollo de conocimiento técnico como en el ejercicio de poder social en el campo de la
(13)
gestión del agua.

Por su parte, el funcionario político, debe hacerse cargo de procesos que se ubican fuera del
esfera dominada por el experto técnico... tales como el “descontento de la población” en
relación a los servicios de agua, “las características sociales y económicas de la población” que
pueden afectar las condiciones de acceso a dichos servicios, o las contradicciones que surgen
a partir de los “valores económico, social, psicológico y ecológico del agua” en diferentes
contextos (SRH, 1981:14). Mientras que el experto conceptualiza a estos aspectos como
externalidades, (véase Roth, 1988:238-9) en la perspectiva del funcionario los mismos pasan a
constituir factores cruciales que ocupan un lugar destacado en la agenda política.
El enfoque cuantitativo de los expertos es en gran medida el resultado de la racionalidad
técnica que permea crecientemente a la gestión del agua y, en realidad, a la gestión pública en
general. En contraste, el funcionario personifica las perspectivas frecuentemente
contradictorias fundadas en la racionalidad política (por ejemplo, político partidaria) que pueden
hallarse en las instituciones a cargo de la gestión del agua.
Por último, el cuerpo de conocimiento con el que identificamos al tercer sujeto epistémico, el
cientista social, cuenta con una acumulación importante en el estudio del entrelazamiento
existente entre las regularidades sociales y los ciclos físico-naturales, una tradición que incluye
a autores del siglo diecinueve anteriores a la profesionalización de las ciencias sociales.
Nuestro trabajo surge a partir de la perspectiva de este sujeto epistémico e intenta contribuir al
establecimiento de coordinaciones interdisciplinarias con los otros dos.
El análisis de las “luchas por el agua” provee una buena ilustración de las diversas
trayectorias intelectuales representadas por nuestros sujetos epistémicos. Por ejemplo, cuando
los expertos hablan de “conflictos por el agua” normalmente se refieren a observables
(14)
cuantitativos. Sus conceptos claves (disponibilidad de agua, demanda, suministro,
consumo, etc.) apuntan a correlaciones entre el crecimiento esperado de una determinada
población, los volúmenes de agua disponibles, y la capacidad infraestructural existente o a
desarrollar dentro de un determinado período de tiempo. En esta perspectiva, el “conflicto” es
principalmente el resultado de la falta de correspondencia entre variables cuantitativas, por
ejemplo, cuando la demanda de agua crece impulsada por el crecimiento de la población y los
volúmenes de agua disponibles no son suficientes para abastecerla.

No obstante, cuando los funcionarios hablan de “conflictos” en relación al agua normalmente

derivan su noción de “conflicto” a partir de un conjunto de observables diferente. Por ejemplo,
pueden referirse a los hechos recurrentes de protesta social que ocurren en una determinada
ciudad debido a la mala calidad de los servicios de agua o a los hechos de desobediencia civil
emprendidos por los consumidores que deciden no pagar sus facturas de agua en expresión de
disconformidad con algún aspecto importante de la gestión del agua... Ahora bien, a pesar de
la diferencia existente entre lo que el experto y el funcionario entienden por “conflictos por el
agua”, en última instancia ambos tienden a recurrir a los factores físico-naturales y técnicos
para la explicación de dichos eventos, lo cual contribuye a perpetuar la ignorancia sobre la
dimensión social del problema. Es aquí, a nuestro entender, donde la perspectiva del cientista
social puede contribuir a iluminar los procesos sociales que subyacen a la emergencia de
dichos “conflictos”. Consideremos el siguiente ejemplo tomado de nuestra investigación sobre
el caso de México.
Haciendo observables las regularidades sociales
En la jerga de la gestión del agua, la población es clasificada con nombres genéricos, tales
como “usuarios” o “consumidores”. En los países menos desarrollados se requiere una
categoría adicional de personas para denominar a amplios sectores de población que no
cuentan con acceso a las redes formales de distribución: en México, por ejemplo, se les
denomina “demandantes”, es decir, aquellos que demandan ser conectados al servicio. En este
último país, la brecha entre estas diferentes categorías de personas es realmente amplia, tal
como lo han reconocido las propias autoridades: “los mexicanos que tienen acceso al agua
potable, drenaje o irrigación están en una posición privilegiada” (PRI-IEPES 1982b:21)... La
clásica explicación para esta situación de desigualdad es que ésta se debe a la falta de
(15)
desarrollo causada por un sinnúmero de factores, a la vez que las limitaciones técnicas y
físico-naturales tales como la escasez natural de agua parecen suministrar una justificación
incontestable de dicha situación.

Sin embargo, existen razones muy importantes para argumentar que dicha explicación
del acceso desigual que existe en relación a los servicios de agua pasa por alto una
cantidad importante de factores. Como ya se mencionó, es bien sabido que en muchos
lugares donde se cuenta con una abundante disponibilidad natural de agua como de los
recursos técnicos para llevar a cabo una gestión adecuada del recurso, grandes cantidades de
personas carecen del acceso a los servicios de agua básicos. Muy frecuentemente, esto puede
explicarse por las condiciones socio-políticas, tales como la existencia de redes de poder que
ejercen control clientelar sobre el agua. No obstante, aquí deseamos concentrar nuestra
atención en un conjunto de factores estructurales que determinan la desigualdad social
existente en el acceso a los servicios de agua en México y que seguramente pueden
encontrarse de una u otra forma en muchos otros casos. En particular, queremos destacar
dos requerimientos básicos exigidos por las compañías de agua: la tenencia de un título legal
de propiedad y que la misma esté ubicada en una zona donde existan las condiciones técnicas
para el suministro.
Al menos en términos formales, para obtener acceso a las redes de los servicios de agua los
demandantes deben poseer el título de propiedad de su terreno, estar “regularizados”, para
usar el vocabulario oficial. En términos prácticos, “regularización” también se refiere a que los
terrenos deben cumplir con los requisitos técnicos estipulados para la prestación del servicio.
Aunque ambos requisitos son aparentemente simples y claros de entender, cuando se los
examina en más profundidad puede entreverse que ambos involucran procesos mucho más
complejos. El hecho es que la población es categorizada en dos grupos a partir de estas dos
características: los “regularizados” y los “no regularizados”. Si analizamos esta categorización
más en detalle, vemos que aunque la regularización de la tenencia de la tierra se refiere en
principio a los aspectos formal-legales, en realidad el proceso también implica otros factores
subyacentes tales como las características y circunstancias socio-económicas de las personas
involucradas. En cuanto a la factibilidad técnica, este requisito se refiere a las características
físico-naturales de los terrenos, que pueden impedir o facilitar la instalación del servicio. En
relación con esto último, existen varios millones de personas en el AMCM, especialmente en
los municipios conurbados del Estado de México, que habitan en áreas urbanizadas
ilegalmente.

Ciudad de México 1753

Ciudad de México 2000

En la perspectiva de los expertos y funcionarios, la diferenciación entre demandantes
regularizados y no regularizados es fundamental a la hora de tomar decisiones en relación a la
introducción de los servicios de agua. Ahora bien, por una parte, estar regularizado es una
condición necesaria pero no suficiente para la obtención de los servicios y, por otra parte,
existen casos de sectores urbanos no regularizados que han logrado burlar los requerimientos
formales y han conseguido conectarse a las redes del servicio. En realidad, las condiciones de
cumplimiento de ambos requisitos se encuentran sujetas a la arbitrariedad de las autoridades y
de otros actores que detentan poder al interior de las comunidades afectadas. En resumidas
cuentas, lo que inicialmente aparece como una identidad abstracta y universal, sea la de
usuario/comsumidor o la de demandante, se convierte en una entidad mucho más compleja y
diferenciada cuando se incorporan al análisis otras características tales como las condiciones
socio-económicas de las personas involucradas o las conexiones políticas de los líderes de un
barrio determinado. Son dichas regularidades socio-políticas y económicas las que determinan
quién tiene el derecho a acceder a los servicios de agua y quién no. En última instancia, una
densa red de interacciones sociales, entre las cuales son determinantes las relaciones de
propiedad y las relaciones políticas clientelares, constituye el mecanismo que gobierna la
inclusión y la exclusión de los individuos y las familias en relación al acceso a los servicios de
agua.
Esta división fundamental queda oscurecida por la identidad formal aparentemente universal
del “demandante”, el sujeto interpelado por los expertos y los funcionarios a cargo de la gestión
del agua. Si se permanece dentro del marco provisto por las estructuras cognitivas de estos
sujetos epistémicos, el carácter social de la gestión del agua permanece inobservable y los
factores críticos que subyacen a la emergencia de los “conflictos por el agua” son ignorados o,
en el mejor de los casos, reducidos a sus determinaciones físico-naturales y técnicas. En este
sentido, nosotros consideramos que aquellos conflictos intranacionales por el agua que
tienen por objetivo asegurar el ejercicio del derecho a dicho recurso constituyen una
expresión de la lucha social más amplia por la expansión y consolidación del ejercicio
de derechos de ciudadanía (para mayor detalle, véase Castro 2002). En este punto, hemos
llegado a la intersección entre el debate sobre el riesgo y la incertidumbre, la ciudadanía y la
gobernabilidad, el cual constituye nuestro próximo foco de atención.

El debate de la gobernabilidad

El debate actual sobre el riesgo, y especialmente sobre los riesgos ecológicos, está
estrechamente vinculado con la cuestión de la gobernabilidad (Hirst, 1994; Held, 1995; Amin,
1997). En este sentido, existe una amplia literatura reciente que refleja el debate actual sobre
las transformaciones ocurridas en el campo de la “gestión de los recursos naturales”,
especialmente desde comienzos de la década de 1980... Algunos autores han descrito estas
transformaciones como el pasaje desde un modelo basado en el “monopolio estatal” hacia un
nuevo modelo que estaría caracterizado por un “pluralismo pragmático” (Esman 1991)... De
esta forma, los sistemas de “gobernabilidad” incluyen las formas clásicas de autoridad estatal
(jerarquías), pero también incluyen las formas de gestión características de los sectores
(16)
privado (competencia mercantil) y voluntario (participación social). Así, el modelo de la
gobernabilidad consistiría en una combinación de estructuras jerárquicas, dinámicas
participativas, acción asociativa y mecanismos de mercado, y estaría basada principalmente en
una cultura de diálogo, negociación, ciudadanía activa, subsidiariedad y fortalecimiento
institucional. (European Commission, 2001).

... un aspecto crucial del debate sobre la gobernabilidad es la relación entre las “incertidumbres
fabricadas” que caracterizan a la sociedad del riesgo contemporánea (Beck, 1992, 1992b,
1998) y los derechos de ciudadanía, un espacio en el que se ha dado una inflación de formas
que ahora también incluyen los derechos “tecnológicos”, “ecológicos”, y “medioambientales”
entre otros (véase Frankenfeld, 1992; Steenbergen, 1994; Newby, 1996; Mehta, 1998). El
debate ha contribuido a la mayor especificación y expansión de las categorías tradicionales de
(17)
la ciudadanía tal como fueran establecidas por el sociólogo británico T. H. Marshall para
incluir el derecho a la información y al consentimiento informado, además del derecho a la
participación, en relación a la innovación tecnológica y a sus aplicaciones potenciales o reales.

Gobernabilidad, lucha social y ciudadanía

En relación con lo anterior, la contribución hecha por las corrientes más influyentes en el
debate de la gobernabilidad al análisis de las luchas intranacionales por el agua ha sido más
bien modesta. En realidad, si uno permanece dentro del marco ofrecido por esta literatura
resulta muy difícil profundizar el análisis de las luchas más allá de sus dimensiones tecno-
burocráticas. Aún en el caso de aquellos autores más sensibles a los procesos de larga
duración y que también han examinado formas institucionales no capitalistas, como por
ejemplo Elinor Ostrom (1990), en última instancia su principal consideración continúa siendo la
estabilidad y continuidad de los sistemas socio-económicos y políticos existentes, aún cuando
evidentemente los mismos constituyen una de las causas fundamentales de exclusión y
desigualdad social. Por esta razón, puede argumentarse que la principal contribución hecha por
esta literatura ha sido la de suministrar un marco teórico - y por qué no también ideológico - a la
expansión sin precedentes de mecanismos de mercado a prácticamente todas las esferas de
interacción humana, incluyendo la gestión de los recursos naturales y del agua en particular.
De esta manera, a pesar de que las corrientes dominantes en el debate de la gobernabilidad
reconocen formalmente el carácter crecientemente multiescalar y multipolar de la estructura de
gobernabilidad de los sistemas complejos, en última instancia este modelo ha privilegiado a los
mecanismos de mercado y a sus agentes, a los cuáles se les ha otorgado un rol directivo,
frecuentemente por encima de los otros componentes del complejo gobernante. En gran
medida, puede argumentarse que el consenso emergente de esta literatura ha contribuido a la
legitimación de los procesos socio-económicos y políticos particulares que han promovido la
preeminencia de la competencia capitalista sobre los otros espacios de gobernabilidad, tales
como el estado y la sociedad civil, en el contexto de un modelo tecnocrático de desarrollo.
Posiblemente, el mejor ejemplo de este proceso puede hallarse en el consenso generado por
esta literatura a favor de la privatización y la mercantilización de la naturaleza como
instrumentos claves para el control de riesgos tales como el agotamiento de los recursos
naturales (agua, bosques, aire, etc.)
Frecuentemente, este proceso ha causado que los roles del Estado y de los ciudadanos
ordinarios en la definición, protección y promoción del interés público han sido barridos por las
fuerzas privatizadoras y mercantilizantes. En muchos casos, y contrariamente a la retórica
predominante, estas políticas no han producido el mejoramiento de los servicios ni tampoco
han contribuido a incrementar el control que los ciudadanos pueden ejercer sobre el otrora
sector público. Más bien, dichas políticas han permitido a los intereses de las corporaciones
privadas un incremento significativo de su capacidad de control sobre los principales resortes
del poder económico (Martin, 1996). Sin embargo, la expansión y profundización de los
procesos privatizador y mercantilizador a expensas del interés público no ocurren en el vacío
social...
Volviendo al ejemplo de la gestión del agua, en muchos países la
privatización de las compañías de agua y saneamiento se ha convertido en
un asunto social y políticamente candente (véase, por ejemplo, PSIRU,
2002). En América Latina y África, por ejemplo, oposición abierta a las
políticas de privatización y la desobediencia civil (por ejemplo, mediante el
no pago de las facturas de agua y servicios) son prácticas extendidas, que
ya han logrado impedir la privatización de compañías en algunos casos y
en otros han incluso provocado la cancelación de las concesiones y la consecuente reversión
de la responsabilidad por la prestación de estos servicios al sector público(véase Savedoff et.
al., 1999 Cap. 6; Hardoy et. al., 1999; Bond, 1997; PSIRU 2002). Esto, sin embargo, no ocurre
(18)
solamente en los países menos desarrollados.

Acciones ambientales de México bajo el TLC

¿Hay suficiente? Construcción de la escasez y desigualdad social

... Es un hecho bien documentado que inclusive donde existe “suficiente” agua, grandes
cantidades de seres humanos no logran tener acceso al mínimo necesario para una
(19)
sobreviviencia digna. Tomando las conclusiones de Amartya Sen sobre el problema análogo
del hambre, “la escasez significa que las personas no tienen suficiente [...], no significa que no
hay suficiente. Mientras que esto último puede ser causa de lo anterior, lo anterior puede ser el
resultado de muchas causas” (Sen, 1981:1). En la perspectiva de Sen, la clave para
comprender por qué la gente perece de hambre no debe buscarse en la disponibilidad de
alimentos per capita, ya que las hambrunas pueden ocurrir inclusive cuando no existe ninguna
baja en el promedio de la producción promedio de alimentos (Sen, 1990:37). Más bien, él
argumenta que independientemente de sus causas particulares (por ejemplo, sequías,
inundaciones, presión inflacionaria, caída del empleo durante épocas de recesión económica,
etc.), la ocurrencia de hambrunas refleja la incapacidad de una parte substancial de la
población para defender su capacidad adquisitiva, una situación que también puede ser el
resultado de muy diversas causas (Sen 1990:36). En pocas palabras, el problema principal no
es tanto la disponibilidad de alimentos sino más bien la capacidad que los individuos y las
familias tienen para acceder a los mismos, una situación que Sen denominó el “problema de
adquirir” (“the acquirement problem”).

El argumento de Sen sobre la independencia entre la producción de alimentos per capita y las
hambrunas ilumina el problema análogo de la relación entre la producción de agua per capita
(es decir, agua extraída, tratada y distribuida para consumo humano) y la expansión de morbi-
mortalidad relacionadas con la falta de agua en calidad y cantidad mínimamente adecuadas.
Avanzando más allá de este debate, la cuestión es que un volumen adecuado de producción
de agua per capita en un determinado país o región no garantiza que los individuos y las
familias tendrán un acceso equitativo o siquiera mínimo a los servicios de agua y
(20)
saneamiento. La distinción entre derechos y garantías (entitlements) hecha por Sen es
ciertamente crucial para entender más claramente cómo se produce el control y la distribución
sociales de los recursos. En la práctica, el agua se ha convertido en uno de los bienes de
consumo esenciales que los individuos y las familias deben garantizarse para sobrevivir.
Desafortunadamente, el reconocimiento formal del derecho al agua no garantiza un acceso
(21)
regular a dicho recurso. En este sentido, a pesar del enorme avance tecnológico alcanzado
en el campo de la gestión del agua, la producción y reproducción de desigualdades sociales
arraigadas continúa siendo un factor determinante de la incertidumbre que enfrenta la especie
humana en relación al agua. Dicha incertidumbre, en nuestra perspectiva, halla su expresión
más transparente en los procesos de confrontación y lucha social y política entorno a la
distribución y acceso a dicho recurso.

Referencias

AMIN, A., Beyond Market and Hierarchy: Interactive Governance and Social Complexity,
Cheltenham: Elgar, 1997.
BECK, U., Risk Society. Towards a New Modernity, Londres: Sage, 1992.
__________, “From industrial society to risk society”, en Theory, Culture and Society, vol. 9, #1,
1992 (b), pgs. 97-123.
__________, Ecological Enlightenment, Atlantic Highlands, N. J.: Humanities Press, 1995.
__________, “Politics of risk society”, en J. Franklin (ed.) The Politics of Risk Society,
Cambridge y Oxford: Polity Press, 1998, pgs. 9-22.
BOND, P., “Privatization, protest and participation: citizen opposition to the World Bank in Haiti
and South Africa”, paper presented to the World Bank/NGO Dialogue on Privatization,
Washington D.C.: Friends of the Earth/World Bank, 1997.
CASTRO, J. E., M. KAIKA, AND E. SWYNGEDOUW (2002), “London: structural continuities
and institutional change in water management”, en European Planning Studies, Número
Especial sobre “Water for the City: Policy Issues and the Challenge of Sustainability”, (en
prensa, 2002).
CLARKE, R., Water. The International Crisis, Londres: Earthscan Publications Ltd., 1991.
FRANKENFELD OSTER, J. B., “Marx’s theory of metabolic rift: classical foundations for
environmental sociology”, en American Journal of Sociology, Vol. 105, #2, 1999, pgs. 366-405.
FRANKENFELD, PH., “Technological Citizenship: a Normative Framework for Risk Studies”, en
Science, Technology and Human Values, Vol. 17, 1992, pgs. 459-484.
GLEICK, P. H. “The changing water paradigm. A look at twenty-first century water resources
development”, en Water International, Vol. 25, #1, 2000 (b), pgs. 127-38.
GRINDLE, M. S., “Power, expertise and the ‘tecnico’: suggestions from a Mexican case study”,
en The Journal of Politics, Vol. 39, #2, 1977, pgs. 399-426.
HARDOY, A. AND R. SCHUSTERMAN, “Las privatizaciones de los servicios de agua potable y
saneamiento y los pobres urbanos”, en Medio Ambiente y Urbanización, Vol. 15, # 54, 1999,
pgs. 63-76.
HELD, D., Democracy and the Global Order: from the Modern State to Cosmopolitan
Governance, Cambridge: Polity Press, 1995.
HIRST, P., Associative Democracy: New Forms of Economic and Social Governance,
Cambridge: Polity Press, 1994.
INTERAMERICAN DEVELOPMENT BANK (IDB), Facing up to Inequality in Latin America.
Economic and Social Progress in Latin America, Washington D.C.: IDB, 1998 (a).
______________________________________________, “Strategy for integrated water
resources management”, Documento ENV -125 (diciembre de 1998), Washington D. C.: IDB,
1998 (b).
MARSHALL, T.H., “Citizenship and social class”, en T.H. Marshall y T. Bottomore, Citizenship
and Social Class, Londres y Concord, Mass.: Pluto Perspectives, pgs. 3-51, [1950] 1992.
MARTIN, B., “From the many to the few. Privatization and globalization”, en The Ecologist, Vol.
26, # 4, jul/ago de 1996, pgs. 145-155.
MEHTA, M., “Risk and decision making: a theoretical approach to public participation in techno-
scientific conflict situations”, en Technology and Society, Vol. 20, #1, 1998, pgs. 87-98.
M.S. SWAMINATHAN RESEARCH FOUNDATION (MSSRF), “Biotechnology and water
security”, Chennai, Madras, India, http://www.mssrf.org.sg/d99-biotech-water.html, 1999.
NEWBY, H., “Citizenship in a green world: global commons and human stewardship”, en M.
Bulmer y A. Rees (eds.), Citizenship Today. The Contemporary relevance of T. H. Marshall,
Londres: UCL Press, 1996, pgs. 209-221.
ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD) –
Working Party on Biotechnology (WPB), Health Policy Brief. Molecular Technologies for Safe
Drinking Water, http://www.eawag.ch/publications_e/proceedings/oecd/Proceedings.html, París:
OECD, 1999.
___________, Biotechnology for Water Use and Conservation. The Mexico ’96 Workshop,
París: OECD, 1996.
OFFICE OF WATER SERVICES, The Proposed Acquisition of Dwr Cymru Cyfyngedig by Glas
Cymru Cyfyngedig ¯ a Position Paper by OFWAT, Birmingham: OFWAT, 2001.
_____________________, The Current State of Market Competition, Birmingham: OFWAT,
2000 (a).
_____________________, The Changing Structure of the Water and Sewerage Industry in
England and Wales, Birmingham: OFWAT, 2000 (b).
_____________________, New Ownership Structures in the Water Industry. A Consultation
Paper by the Director General of Water Services, Birmingham: OFWAT, 2000 (c).
_____________________, The proposed restructuring of the Kelda Group – a Preliminary
Assessment by the Director General of Water Services, Birmingham: OFWAT, 2000 (d).
OSTROM, E., Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action,
Cambridge, Nueva York y Melbourne: Cambridge University Press, 1990.
PETRELLA, R., The Water Manifesto. Arguments for a World Water Contract, Londres y Nueva
York: Zed Books, 2001.
PIAGET, J., Structuralism, Londres: Routledge y Kegan Paul, 1971.
PUBLIC SERVICES INTERNATIONAL RESEARCH UNIT (PSIRU), PSIRU Reports,
Greenwich: University of Greenwich (http://www.psiru.org), 2002.
ROTH, G., The Private Provision of Public Services in Developing Countries, Washington, D.C.:
The World Bank y Oxford University Press, 1988.
SAMSON, P., AND B. CHARRIER, “International freshwater conflict. Issues and prevention
strategies”, Geneva: Green Cross International, 1997.
SAVEDOFF, W. AND P. SPILLER, Spilled Water. Institutional Commitment in the Provision of
Water Services, Washington D. C.: Interamerican Development Bank (IDB), 1992.
SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y RECURSOS HIDRÁULICOS (SARH), Comisión del Plan
Nacional Hidráulico, Plan Nacional Hidráulico, Mexico City: SARH, 1981.
SEN, A., “Food, economics, and entitlements,” en J. Drèze y A. Sen (eds.), The Political
Economy of Hunger, Oxford: Clarendon Press, 1990, pgs. 34-52.
_______, Poverty and Famines. An Essay on Entitlement and Deprivation, Oxford: Clarendon
Press, 1981.
STEENBERGEN, B., “Towards a global ecological citizen”, en B. Van Steenbergen (ed.), The
Condition of Citizenship, Londres: Sage, 1994, pgs. 141-152.
STOCKHOLM ENVIRONMENT INSTITUTE (SEI), International Environmental Bulletin, Vol. 2,
No. 2, septiembre de 1995, http://www.sei.se/bulletin/sb9509a.html.
TAYLOR, G., State Regulation & the Politics of Public Service. The Case of the Water Industry,
Londres y Nueva York: Mansell, 1999.
VASS, P., “Competition and restructuring in the UK water industry”, en Journal for Network
Industries (en prensa, 2001).
WEBB, P. Y M. ISKANDARANI, “Water insecurity and the poor”, Discussion Papers on
Development Policy, Bonn: Center for Development Research, 1998.
World Bank, Facilitating Private Involvement in Infrastructure: an Action Programme,
Washington D. C.: World Bank, 1998.
__________, Governance and Development, Washington DC.: World Bank, 1992.
WORLD COMMISSION ON WATER FOR THE 21ST CENTURY (WCW), The Biotechnology
Panel, “Inter-disciplinary Dialogue on ‘Climate, Biotechnology and Food and Water Security’”,
Chennai, Madras, India, 4-5 de febrero de 1999.

El desarrollo sustentable desde la ecología del paisaje

Eduardo Salinas Chávez
Facultad de Geografía, Universidad de La Habana, Cuba
Hace más de tres décadas, dos renombrados académicos franceses L. J. Lebret y F. Perroux
promovieron una concepción de desarrollo sustentable planteando "que sólo se puede hablar
de desarrollo si se satisfacen las necesidades fundamentales de la sociedad, incluyendo
la educación, necesidades culturales, espirituales, etc." Es decir, se referían al desarrollo
incluyendo al hombre en todas sus dimensiones (citado en Casabianca, F.; 1992).
Por esos tiempos se comienzan a conocer dos conceptos que en los últimos años algunos
autores han tratado de contraponer, pero que consideramos, en última instancia reflejan el
interés despertado en el mantenimiento de las condiciones óptimas para el sostenimiento de la
vida en nuestro planeta. Estos conceptos son: desarrollo sustentable y ecodesarrollo.(22)

Diversos especialistas mencionan cuatro dimensiones del desarrollo sustentable:

socieconómica, institucional y política, productivo-tecnológica, y ecológica.
No hay consenso respecto a lo que significa realmente el desarrollo sustentable y las
numerosas interpretaciones varían según sea la disciplina, el paradigma o la ideología que
sirva de base para definirlo.
A pesar de todas las diferencias teórico-metodológicas y conceptuales en cuanto a las
interpretaciones del concepto de desarrollo sostenible con un sesgo marcado político-
ideológica, de lo que debemos estar claros es que concebir el desarrollo sostenible implica en
sí mismo aceptar al medio ambiente como factor activo y estratégico de desarrollo y elemento
estructural de la civilización, ya que proporciona las condiciones básicas de subsistencia que
requiere la humanidad (Mateo, J. 1997).
El concepto de sustentabilidad en el uso y manejo de recursos fue desarrollado en Europa
Central con la aparición del uso ordenado y permanente de los bosques desde el año 800, en
respuesta al incremento de la escasez del recurso forestal y a los problemas ambientales. El
concepto transitó por varias fases según las prioridades sociales de cada época y recibió
algunos impulsos importantes como:

• Su inclusión en los mandamientos básicos de las religiones más importantes

• Los problemas de su protección, contra peligros naturales y antrópicos (avalanchas,
inundaciones, enemigos, etc.) y la necesidad de fuente de materia prima (siendo crítica
esta escaces de madera en el siglo XVIII)
• La codificación en términos legales y planes de manejo del uso de los bosques durante
el siglo XIX
• El reconocimiento de los principios de relación e interdependencia entre los
componentes naturales, especialmente con respecto a la vegetación planteados por
Humboldt a principios del siglo XIX, y continuado por otros científicos en el siglo
pasado y las primeras décadas de este siglo (Bruenig, E. F. 1992).

Ya en los 80’s la Estrategia Mundial de la Conservación de la UICN planteó que el desarrollo

en relación con la naturaleza se debía concebir como "la modificación de la Biosfera y la
aplicación de los recursos humanos y financieros, tanto bióticos y abióticos, a la satisfacción de
las necesidades humanas y al mejoramiento de la calidad de vida (UICN; 1980).
Sustentabidlidad, del vocablo inglés sustentability tiene una conotación dinámica positiva "to
keep going continuosly, endure without giving way" es decir, avanzar de forma continua, resistir
la marcha sin ceder, preservar en el esfuerzo.
La sustentabilidad es función de las características naturales del sistema y de las presiones e
intervenciones que sobre el se ejercen, ... reconociendo la artificialización irreversible de los
sistemas naturales como consecuencia de las intervenciones del hombre a lo largo de la
historia.
Según otros autores la sustentabilidad es el estado o calidad de la vida, en la cual las
aspiraciones humanas son satisfechas manteniendo la integridad ecológica. Esta definición,
lleva implícito el hecho de que nuestras acciones actuales deben permitir la interacción con el
medio ambiente y que las aspiraciones humanas se mantengan por mucho tiempo (Mooney, F.
1993).
El concepto de sustentabilidad planteado en la Declaración de Río de 1992, incluyó tres
objetivos básicos a cumplir:
 • Ecológicos. Que representan el estado natural (físico) de los ecosistemas, los que no
deben ser degradados sino mantener sus características principales, las cuales son
esenciales para su supervivencia a largo plazo.
• Económicos. Debe promoverse una economía productiva auxiliada por el know-how de
la infraestructura moderna, la que debe proporcionar los ingresos suficientes para
garantizar la continuidad en el manejo sostenible de los recursos.
• Sociales. Los beneficios y costos deben distribuirse equitativamente entre los distintos
grupos, etc.

Varias medidas han sido propuestas para alcanzar la sustentabilidad, como son: análisis de
costo-beneficio, capacidad de carga y rendimiento sostenible, pero han sido rechazadas
también por la dificultad de obtenerlas así como lo inapropiado para establecer límites o
variables (Liverman et al; 1988).
Forman a propuesto un modelo para medir la sustentabilidad sobre la base de la Ecología del
Paisaje, considerando que sólo puede medirse sobre grandes periodos de tiempo en los
cuales los paisajes permanecen relativamentre estables y las variables básicas varían muy
poco, para ello ha propuesto considerar a dos grupos de variables:

• Variables que caracterizan la integridad ecológica: suelo, productividad biológica,

biodiversidad, agua dulce y océanos.
• Variables que caracterizan las aspiraciones humanas: necesidades humanas básicas
(alimento, agua, salud, vivienda) combustible, cohesión y diversidad cultural.

Forman, plantea que conociendo las aspiraciones humanas podemos construir los escenarios
de las alteraciones posibles sobre el paisaje, ya que las variables suelo, biodiversidad, etc.,
cambian más lentamente. Para alcanzar la sustentabilidad entonces debemos lograr una
estabilidad en estas variables básicas y así los paisajes serán sostenibles a largo plazo
(Forman, R. T. T. 1990).
La sustentabilidad no debe considerarse como un concepto estático, ya que depende no sólo
de las características de los recursos y del medio ambiente, sino también de la capacidad para
desarrollar nuevas tecnologías para la explotación de los recursos y su conservación.
La meta de la sustentabilidad es el esfuerzo conservativo para mantener el sentido tradicional y
los niveles de ingreso en una era en la cual el capital natural no es ya un bien ilimitado, al
contrario más y más un factor limitante del desarrollo (Goodland, R. and H. Daly; 1995).
Según Leff y otros especialistas, en los últimos años en relación al desarrollo sustentable, y en
particular a la sustentabilidad, se han producido importantes tergiversaciones y la apropiación
de estos y otros conceptos por el sistema político-ideológico dominante para afianzar el modelo
neoliberal como solución para los problemas ambientales y sociales de la humanidad, se busca
promover un modelo económico sostenido, negando las condiciones ecológicas que establecen
límites a la apropiación y transformación capitalista de la naturaleza.
Si las estrategias del ecodesarrollo, surgieron como respuesta a la crisis ambiental, el actual
discurso de la sustentabilidad opera como estrategia fatal, inercia ciega que precipita a la
humanidad hacia la catástrofe, entonces la sustentabilidad así promovida se convierte en un
boomerang pasando a ser un mecanismo extraeconómico para la explotación del hombre y la
naturaleza.
La sustentabilidad para ser real, objetiva y viable, debe convertirse en un parádigma alternativo
en el cual los recursos ambientales, como potenciales capaces de reconstruir el proceso
económico dentro de una nueva racionalidad productiva, promuevan un proyecto social
fundado en las autonomías culturales, en la democracia y en la productividad de la naturaleza
(Leff, E. 1995 y 96).
En la planificación del desarrollo entonces, debemos tomar en cuenta las cinco dimensiones
básicas de la sustentabilidad que son:

• Social. Vista como la equidad de las soluciones propuestas, ya que la finalidad del
desarrollo es siempre ética y social.
• Económica. Referida a la eficiencia económica.
• Ecológica. Relacionada con la prudencia ecológica.
• Cultural. Las soluciones propuestas deben ser culturalmente aceptables.
 • Espacial o territorial. Se deben buscar nuevos equilibrios espaciales considerando la
planificación socio-económica y el uso de los recursos conjuntamente (Sachs, I. 1992 y
1994).

La sustentabilidad en relación con la planificación entonces debe ser considerada como una
meta social, nueva e importante para la planificación del espacio y su utilización racional como
espacio de vida del hombre como un todo.
La propia Cumbre de la Tierra celebrada en Río en 1992 estableció como una de las
dimensiones del desarrollo sustentable, la necesidad de alcanzar un nuevo equilibrio
espacial del desarrollo socioeconómico o lo que es lo mismo, el llamado Desarrollo
Espacialmente Sustentable, lo cual sólo es posible mediante un nuevo enfoque de la
planificación.
La planificación ambiental busca organizar las actividades socio-económicas en el espacio,
respetando sus funciones ecológicas de forma que se promueva la sustentabilidad ambiental y
el desarrollo sustentable (Ibama, 1995). Esta planificación debe tener entonces dos
dimensiones:

• La primera relacionada con las políticas y estudios principalmente encaminados a

decidir qué actividades deben ser ubicadas y dónde (EL QUÉ y EL DONDE).
• La segunda relacionada al control en los cambios en el uso del espacio, analizando los
posibles impactos de las diferentes actividades y los umbrales ambientales al
desarrollo de las mismas (EL CÓMO y EL CUANTO).

Esta concepción sistémica de la planificación ambiental plantea que no puede existir un

equilibrio ecológico a largo plazo junto con situaciones socio-económicas críticas como son: la
pobreza, la desnutrición, el analfabetismo, etc.; así como no es posible un desarrollo socio-
económico sin que este se adecue a la disponibilidad y renovación de los recursos naturales
por un lado (el llamado capital natural por algunos autores) y al desarrollo de las fuerzas
productivas por el otro.
Concebido como: "el nivel más amplio y abarcador de la planificación ambiental, el
ordenamiento ecológico,(23)está dirigido a determinar un modelo constituido por tipos
funcionales, su régimen de utilización y el sistema de medidas, para cada parte del territorio,
así como sus entidades de operación y los instrumentos administrativos, legales y sociales, que
aseguren su aplicación". (Salinas, E. 1997; Gómez Orea, D. 1994; Mendez, E. 1992).

Se basa en tres principios básicos que son:

• Maximizar el uso de los potenciales y recursos del territorio (oferta).

• Minimizar la degradación e impactos de las actividades socioeconómicas a desarrollar
(demanda).
• Mantener el equilibrio geoecológico, es decir la configuración espacial (estructura)
funcionamiento, dinámica y evolución de los geosistemas.

Hasta el momento, en la mayoría de los países la planificación del espacio ha sido vista y
estudiada usando límites políticos, cuencas hidrológicas o algunas otras unidades, lo que ha
demostrado un desconocimiento del desarrollo teórico-metodológico y práctico alcanzado por la
Geoecología o Ecología del Paisaje(24) que proporciona una base sólida para el análisis
holístico y sistémico del espacio permitiendo clasificar y delimitar unidades homogéneas por
sus características que pueden ser estudiadas, evaluadas y gestionadas en el propio proceso
de planificación del espacio.

Las ciencias del paisaje, como se les conoce hoy en día, tienen sus antecedentes en los
trabajos de Humboldt y Dokuchaev en el siglo XIX, quienes establecieron las bases para los
estudios integrados de los territorios.
En este siglo muchos otros investigadores de Europa, América y Australia han contribuido al
desarrollo de estas disciplinas, estableciendo una doctrina teórico-metodológica coherente y
desarrollando un conjunto de técnicas y procedimientos adecuados a la solución de las tareas
(cada vez más complejas) a ellas encomendadas, convirtiéndose las Ciencias del Paisaje en
punto de partida básico para la construcción del nuevo paradigma holístico ambiental.
El paisaje como noción transdisciplinaria enmarcada en la concepción dialéctico-sistémica
incluye al menos 3 niveles que son: el geosistema o paisaje natural según muchos autores, el
socio-sistema y el sistema cultural (Mateo, J. 1997).
El paisaje geográfico, geosistema, landshaft, landscape, etc.; entonces puede ser concebido
como: "una categoría científica general de carácter transdisciplinario definida como: "un
sistema espacio-temporal, complejo y abierto, que se origina y evoluciona justamente en la
interfase naturaleza-sociedad, en un constante estado de intercambio de energía, materia e
información, donde su estructura, funcionamiento, dinámica y evolución reflejan la interacción
entre los componentes naturales (abióticos y bióticos), técnico-económicos y socio-culturales".
(NC-93-06-101; 1987, Mateo, J.; 1991 y Salinas E. 1991 y 1997).
El propio desarrollo de la Ecología del Paisaje en las últimas tres décadas permite establecer
dos direcciones básicas en sus estudios, las cuales están asociadas en muchas ocasiones con
la formación académica y actividad investigativa de los especialistas que las desarrollan, estas
dos direcciones a saber son: la ecológica y la de ordenamiento o gestión (Domon, G. y A.
Leduc, 1995).
La Dirección Ecológica hace énfasis en los aspectos ecológicos, relacionados con la
heterogeneidad espacial, preocupándose más de las relaciones horizontales del paisaje.
Algunos de los principales exponentes de esta dirección son: F. Golley; C. Troll; R.T.T. Forman;
M. Godron y G. Merriam entre otros quienes consideran a la Ecología del Paisaje como: "la
ecología de los sistemas móviles y heterogéneos, estudiando entonces la influencia de la
estructura del paisaje sobre los procesos ecológicos, tanto a escala local como regional"
(Merriam, G. 1993). Esta concepción está muy difundida y es de amplia aceptación por las
numerosas publicaciones y la enseñanza universitaria de muchos de sus seguidores.
Para esta dirección el paisaje se concibe como una entidad espacial, un ensamble de
ecosistemas en interacción centrando su interés en los diferentes fenómenos relacionados con
el intercambio entre los sistemas y la heterogeneidad espacial. El término paisaje se usa
entonces para designar una escala de trabajo y un nivel de percepción.
La Dirección del Ordenamiento y Gestión. Está segunda dirección hace énfasis en la
planificación territorial, analiza la dinámica y la estructura del uso de la tierra y la cartografía
ecológica. Algunos de sus principales exponentes son: I.S. Zonneveld; K.F. Schreiber; Z.
Naveh; M. Phipps; J.P. Ducruc, A.S. Lieberman; A. Richling y T. Bartkowski, entre otros;
quienes consideran a la Ecología del Paisaje como: "ciencia transdisciplinar que tiene como
objetivo principal la resolución del problema de la gestión y desarrollo de los territorios a escala
regional y local a lo que le llaman algunos, Ecosistema Humano Total" (Naveh, Z & A.S.
Lieberman, 1984; y Naveh, Z, 1991).
Para esta segunda dirección el paisaje es una realidad más compleja y diversificada,
abordando entonces la evaluación de los paisajes en función de la existencia de un sujeto o
usuario, incluyendo no sólo lo natural sino también lo social, cultural, económico y visual. La
aplicación de los estudios del paisaje al diseño y al uso del espacio se constituyen en el campo
básico de la ecología del paisaje e importante vía de relación con los arquitectos,
planificadores, etc. (Schreiber, K.F.; 1989). Esta última dirección amplía su difusión
rápidamente y se entrelaza muy fuertemente con otras escuelas de estudios integrados bien
reconocidas desde hace años a nivel mundial como son la "Escuela del Potencial", desarrollada
a partir de los trabajos de Neef, Haase y otros investigadores alemanes y extendida
posteriormente a otros paises como la ex Checoslovaquia, Polonia, etc., "Los Levantamientos
de las Tierras del CSIRO", desarrollada en Australia a partir de la década de los 40 sobre la
base del uso de las fotografías aéreas (Christian, C.S. & Stewart, G.A.;1968).
"La Planificación Ecológica" desarrollada en Francia por M. Falqué y sus seguidores y basada
en las consideraciones de Mc. Harg (Falque, M. 1975 y Mc. Harg, 1969).
"La Síntesis del Paisaje", acepción supuestamente más práctica cuyos principales exponentes
fueron J. Drdos y E. Mazur y que se relaciona bastante con la Escuela del Potencial ya
mencionada.
Por último la Escuela de Geografía de los Paisajes desarrollada desde fines del siglo XIX en
Rusia y que alcanzó un alto nivel teórico-práctico en las décadas posteriores a la 2a. Guerra
Mundial posibilitando el estudio de la naturaleza como un todo y el desarrollo de importantes
trabajos de planificación y manejo de los territorios (Arman, D.L. 1975; Sochava, V.B. 1978 y
Preobrazhenskii, V.S. 1966).
Los paisajes deben ser considerados como; fuente de recursos, soporte de actividades
(espacio), hábitat, fondo genético y laboratorio natural, fuente de percepciones y emociones y
receptor de residuos.
En todos los casos se produce una apropiación y ocupación que está íntimamente relacionada
con el desarrollo de las fuerzas productivas, los medios de producción, la cultura, la historia y
las tradiciones. De esta consideración se puede entonces destacar el carácter histórico del
concepto.
La sustentabilidad como hemos expresado se basa en alcanzar un equilibrio entre las tres
eficiencias ecológica, económica y social. Las propiedades sistémicas del paisaje (estructura,
funcionamiento, dinámica y evolución) representan en sí los mecanismos y vías mediante las
cuales se forma y origina la ya mencionada eficiencia ecológica del sistema.
No queremos agotar la discusión sobre la concepción del paisaje como elemento
dimensionador del espacio y básico en la planificación enfocada al logro de la sustentabilidad
ambiental a mediano y largo plazo, otros lo han abordado y seguiremos debatiéndolo en este
libro, pero debemos aportar algunos elementos más a este debate.
En 1992 en Alberta, Canadá el Tercer Workshop de la Asociación Canadiense de Ecología y
Gestión del Paisaje concentró su atención en cómo la Ecología del Paisaje puede ser usada
como medio para alcanzar la sustentabilidad. Según los participantes en este workshop la
ciencia del paisaje se presenta como la única perspectiva geográfica a las actuales discusiones
acerca de la Sustentabilidad y el Desarrollo Sustentable ya que el uso del paisaje como
sistema ambiental, en calidad de unidad real operativa de sustentabilidad, permite salvar
muchas de las incongruencias en la interpretación de la noción del Desarrollo Sustentable.
La concepción del paisaje como perspectiva integradora y sistémica no es sólo útil sino
esencial para analizar no solamente los problemas locales sino además problemáticas más
amplias a nivel regional e incluso global.
El reconocimiento de los impactos acumulativos de los problemas locales en un amplio sentido
espacial y los impactos regionales tambien necesitan del estudio de las interacciones verticales
y horizontales en los geosistemas a diferentes escalas y niveles jerárquicos (Marczyk, J.S. &
D.B.Johnson; 1993 y Mateo, J.; 1997).
La búsqueda de un paisaje sostenible, es decir la incorporación de la sustentabilidad en el
proceso productivo y social, depende de que alcancemos en el entorno del paisaje una
eficiencia energética, utilicemos tecnologías más apropiadas, logremos la equidad social, el
ajuste del crecimiento a los potenciales y recursos naturales disponibles y la adaptación y
responsabilidad en la toma de decisiones. Además debemos lograr un equilibrio en las
características intrínsecas del paisaje como soporte geoecológico y socio-cultural de la
sustentabilidad.
Esto nos permitirá alcanzar la concepción de paisaje sostenible visto como "un lugar donde las
comunidades humanas, el uso de los recursos y la capacidad de carga se pueden mantener a
perpetuidad" (Mateo J. 1997).

Referencias

• Arman, D.L. 1975. Nauka o landshafte (Ciencia del Paisaje) Edit. Mysl, Moscú, 288 pp.
• Barragán, J.M. 1994. Ordenación, Planificación y Gestión del Espacio Litoral, Edit.
Oikos-tau, Barcelona, 293 pp.
• Bifani, P. 1995. El desafio ambiental como un reto a los valores de la sociedad
contemporanea, Master en Educación Ambiental, Fundación Universidad-Empresa, 3a.
edición, Madrid, 68 pp.
• Bruenig, E.F. 1992. Sustainable development: Problems, causes of decline and
obstables to improvement. In H. Bossel and E.F. Bruenig (eds) Natural Resource
Systems Analysis, DSE-ASEAN-ZEL, Feldafing, Alemania, pp. 27-49.
• Casabianca, F. de 1970. Incidences d’ un mauvais contriole de l’ environnement bur la
développement: cas du S.W. de Madagascar EPHE, Paris, 142 pp.
• Casabianca, F. de 1992. Desarrollo integrado y medio ambiente en Desarrollo local y
medio ambiente en zonas desfavorecidas, Monografias de la Sec. de Estado para las
Políticas del agua y el medio ambiente, MOPT, Madrid, España, pp 45-55.
• Christian, C.S. and Stewart, G.A. 1968. Methodology of integral surveys. Proccedings
of the Toulouse Conference in Aerial surveys and integrated studies, UNESCO, Paris,
pp 233-280.
• Domon, G. et A. Leduc 1995. L’ Ecologie du paysage: Nouvelle branche du l’ecologie
ou nouvelle science du paysage? in G. Domon & J. Falardeau (eds) Landscape
 Ecology in Land use planning methods and practice, Proceedings of fourth workshop of
CSLEM, Quebec, junio 1994, Polyscience Publ. Inc. Marin Heights. Canada, pp. 5-13
• Ducruc, J.P. 1991. La Carte ecologique: son contenu et ses utilizations. Contribution de
la Division de la Cartographie écologique No. 41, Quebec, 18 pp.
• Falqué, M. 1975. La Planificación Ecologique, Le Moniteur des Travaux Publics,
Francia, 183 pp.
• Forman, R.T.T. 1990. Ecologically sustainable landscapes: The role of spatial
configuration. In I.S. Zonneveld and R.T.T. Forman (eds) Changing Landscape
Ecological Perspective, Springer Verlag, New York, pp. 261-278.
• Forman, R.T.T. and M. Godron 1986. Landscape Ecology, Wiley and Sons, New York,
619 pp.
• Golley, F.B. 1994. The emergence of landscape ecology. What makers landscape
ecology unique: in Mc Pherson, G.R. (ed) Spatial and temporal models for analyzing
pattern and process in landscapes. 9th Annual U.S. Landscape ecology symposium.
Program and Abstracts.
• Gómez, Orea, D. 1994. Ordenación del Territorio. Una Aproximación desde el Medio
Físico, Edit. Agrícola Española, S.A., Madrid, 238 pp.
• González Bernaldez, F. 1981. Ecología y Paisaje. Edit. H. Blume, Madrid, 250 pp.
• Goodland, R. & H. Daly 1995. Environmental Sustainability, in Vanclay, F. & D.
Bronstein (eds) Environmental and Social Impact Assessment, John Wiley and Sons,
New York, pp 303-322.
• IALE, 1998. Triptico con información sobre la Asociación Internacional de Ecología del
Paisaje, Guelph, Canada.
• IBAMA 1995. Gerenciamiento de Bacía Hidrográfica. Aspectos Conceituais e
Metodológicos, Inst. Brasileiro de Meio Ambiente, Brasilia, 165 pp.
• INE -SEMARNAP 1996. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, Gaceta Ecológica, Nueva Época, No. 40, Otoño 1996, pp 84-120.
• Leff, E. 1995. De quien es la Naturaleza. Sobre la Apropiación Social de los Recursos
Naturales. Gaceta Ecológica No. 37, INE/SEMARNAP, México, pp. 58-64.
• Leff, E. 1996. La Capitalización de la Naturaleza y las Estrategias Fatales de la
Sustentabilidad. Formación Ambiental Vol. 7, No. 16, PNUMA, México, pp. 17-20.
• Liverman, D.M. , M.E. Hanson, B.J. Brown and R.W. Merideth 1988. Global
Sustainability: Toward measurement. Enviromental Management 12(2) pp. 133-143.
• Marczyk, J.S. and D.B. Johnson (eds) 1993. Sustainable lanscapes, Proceedings of the
Third Symposium of CSLEM, University of Alberta, June, 1992, Polyscience Publ. Inc.
Morin Heights, Canada, 230 pp.
• Mateo, J. 1991. Geoecología de los Paisajes, Univ. de los Andes, Merida, Venezuela,
222 pp.
• Mateo, J. 1997. La ciencia del paisaje a la luz del paradigma ambiental, conferencia
magistral impartida en el II Taller Internacional sobre Ordenamiento Geoecológico de
los Paisajes, Cuba al día, año VII, No. 37 y 38, diciembre de 1997, pp 7-11.
• Mendez, E. 1992. Gestión Ambiental y Ordenamiento Territorial. Univ. de los Andes,
Merida, Venezuela, 184 pp.
• Messerli; B. and J.D. Ives (Eds) 1997 Mountains of the World. A Global Prioritiy. The
Parthenon Pub. Group, New York, 495 pp.
• Mooney, P.F. 1993. Structure and Connectivity as measures of sustainability in
Agroecosystems in J.S. Marczyk and D.B. Johnson (eds) Sustainable Landscape,
Proceedings of the Third Symposium of CSLEM, Alberta, June 1992, Polyscience Publ.
Inc., Marin Heights, Canada, pp. 13-25.
• MOPU 1983. Documentos sobre política territorial: Carta europea de Ordenación del
Territorio. Madrid, 54 pp.
• Naveh, Z. & A.S. Lieberman 1984. Landscape Ecology. Theory and aplication,
Springer-Verlag, New York, 341 pp.
• Naveh, Z. 1991. Some remarks on recent developments in landscape ecology for
Ontario Park Managers, Administrators and Policy-makers in: Size and integrity
standars for natural heritage areas in Ontario. Proceedings of a seminar, Ministry of
Natural Resources, Ontario, Canada, 138 pp.
• Preobrazhenskii V.S. 1996. Landshaftnyye issledovaniya (Estudios del Paisaje), Edit.
Nauka, Moscú, 127 pp.
• Sachs, I. 1992. Equitable development on a healthy planet, transition strategies for the
21st century. The Hague Symposium on "Sustainable Developement: from concept to
action". The Netherlands, 52 pp.
• Sachs, I. 1980. Stratégie de l’Ecodéveloppement. De. Ouvrieres, Paris, 158 pp.
• Sachs, I. 1994. Le developpement reconsidéré quelques reflexions inspirées par le
sommet de la terre Reuve Tiers Monde t XXXV, No. 137, enero-marzo. pp. 53-60.
• Salinas, E. 1991. Análisis y Evaluación de los Paisajes en la Planificación Regional en
Cuba. Tesis de doctorado. Univ. de La Habana (inédito), 187 pp.
• Salinas, E. 1994. El Ordenamiento geoecológico en la planificación regional en Cuba,
Medio Ambiente y Urbanización, año 13, No. 49, diciembre 1994. Buenos Aires, pp 89-
99.
• Salinas, E. 1997. Planificación Ambiental y Ordenamiento Geoecológico.Conferencia
Magistral impartida en el II Taller Internacional sobre Ordenamiento Geoecológico de
los Paisajes. Cuba al Día, año VII, No. 37 y 38, diciembre, pp. 7-11.
• Salinas, E. 1997. Planificación física. Material para el curso homólogo impartido en la
Universidad Autónoma Juan M. Saracho, Tarija, Bolivia (sin paginar).
• Schreiber, K - F. 1989. The History of Landscape Ecology in Europe in I.S. Zonneveld
and R.T.T. Forman (eds) Changing Lanscapes: An Ecological Perspective, Springer-
Verlag, New York, pp. 21-33.
• Troll, C. (ed) Geoecología de las regiones montañosas de las Américas tropicales,
Proceedings of the UNESCO México Symposium, Ferd. Dümmlers Verlag, Bonn, 223
pp.
• UICN, PNUMA y WWF 1980. Estrategia Mundial para la Conservación, UICN, Gland,
Suiza, 124 pp.
• UICN, PNUMA y WWF 1991. Cuidar la Tierra. Estrategia para el futuro de la Vida.
(resumen) Gland, Suiza, 28 pp.
• World Bank 1994. Making Development Sustainable: From Concepts to Action, I.
Seregeldin & A. Steek (editors), ESD Occasional paper series #2, The World Bank,
Washington, D.C., 78 pp.
• World Resources Institute 1994. World Resources 1994-95. Oxford Univ. Press, New
York, 400 pp.
• Zonneveld, I.S. 1995. Land Ecology, An introduction to Landscape Ecology as a base
for Land Evaluation, Land Management and Conservation, SPB Academic Publ.,
Amsterdam 199 pp.
Aclaración de conceptos

(1) Informe Brundtland y Desarrollo sustentable. Con el trasfondo del llamado "Informe
Meadows" sobre Límites del crecimiento (1972), donde se anuncia el posible colapso
económico de seguir las tendencias del crecimiento, el término "sostenible" comienza a tener
un amplio uso desde la publicación de los libros de Lester Brown Building a Sustainable
Society, y de la International Union on the Conservation of Nature World Conservation Strategy,
ambos aparecidos en 1980 (véase Orr, 1992). Poco después, en 1987, dicho término es
incorporado en la expresión "desarrollo sostenible" (sustainable development): el concepto
clave del informe Brundtland elaborado para las Naciones Unidas. En dicho informe, "desarrollo
sostenible" se define como un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin
menoscabar las capacidades de las futuras generaciones de satisfacer las suyas (e.g. World
Commission, 1987: 8, 40).

Según el Informe Brundtland 1987, el crecimiento económico y el uso racional de los

recursos naturales y el medio ambiente están vinculados.

Desde una perspectiva meramente ecológica, el desarrollo sustentable se percibe como la

interrelación entre los sistemas económicos altamente dinámicos y los sistemas ecológicos
menos cambiantes en la cual: La vida humana pueda continuar indefinidamente; los seres
humanos como individuos, puedan desarrollarse; sobrevivan las particularidades culturales de
la sociedades; y los efectos de las actividades humanas se mantengan dentro de unos límites
que no permitan la destrucción de la diversidad, complejidad y funcionamiento de los sistemas
ecológicos soportes de la vida (Véase Constanza, R. 1991).

(2) César Cuello y Paul Durbin (1993), por su parte, distinguen cinco interpretaciones diferentes
y a veces conflictivas de la noción: la del Informe Brundtland, la operacionalista, la neomarxista,
la del ecologismo profundo y la de los teóricos antidesarrollo. A ellas cabría añadir alguna otra,
como la de Beckerman (1995), que es un defensor del desarrollo económico en sentido
estricto, un desarrollo que considera, frente a todas las críticas que se le han dirigido,
sostenible de hecho y por definición dentro de un sistema de libre mercado. En nuestra
clasificación, el enfoque marxista, el ecologismo profundo y el antidesarrollo, aun con sus
diferencias, serían modalidades del pensamiento alternativo. La postura del Informe Brundtland
y de los operacionalistas pertenecería a lo que denominamos defensores del término.
Ulteriores matizaciones (que pueden ser decisivas desde otros puntos de vista: la opción por el
antropocentrismo o el biocentrismo, por ejemplo) caen fuera del alcance de esta contribución.
(Para una lista de definiciones, véase, e.g., Alberti, 1994).

(3) Como es bien sabido, las nociones de desarrollo y crecimiento económico no son
equivalentes. Mientras el crecimiento se mide en términos del aumento del producto nacional
bruto o de la renta nacional, el desarrollo supone también cambios estructurales, innovación
tecnológica y modernización general de la economía (Ramos, 1987: 270). Indicadores como los
relacionados con asistencia médica o escolarización, por ejemplo, son propios del significado
operacional del desarrollo pero no del crecimiento. A su vez, el llamado "desarrollismo" se
identifica habitualmente con considerar a la economía de mercado libre de los países
industrializados como la vía del progreso de las naciones (Ramos, 1987: 289). Ahora bien, en
la medida en que la perspectiva desarrollista y concepciones tradicionales del desarrollo (e.g.
Beckerman, 1995) sitúan el crecimiento económico como motor último de toda satisfacción de
necesidades, nos consideramos autorizados, dentro del marco de nuestra crítica, a manejar los
conceptos de crecimiento y desarrollo como equivalentes en la práctica ambiental, es decir, en
lo que respecta a consecuencias ambientales como el agotamiento de los recursos, la
contaminación, la destrucción de la biodiversidad, etc. (Véase también Torres López, 1992:
315-349).

(4) El concepto desarrollo sostenible, a pesar de su corta vida, ha sido ya objeto de numerosas
y variadas críticas:
 • Por una parte, los defensores del crecimiento económico sin más lo consideran
redundante. Todo desarrollo es sostenible, puesto que no hay conflicto real entre
crecimiento económico y preservación del entorno: los recursos están lejos de
agotarse, la contaminación no es mortal, la innovación tecnológica puede ejercer un
efecto correctivo, y, por si acaso, la mano invisible del mercado terminará por
racionalizar la explotación de la naturaleza. (Véase Beckerman (1995) y Julian Simon,
The Ultimate Resource, 1981; cit. y discutido en Common, 1995: 96 ss.)
• Por otra parte, el pensamiento alternativo lo considera ideológico: por encubrir la
continuidad de la explotación de la naturaleza, por consagrar el dirigismo de los países
desarrollados sobre los no-desarrollados, por presuponer un acuerdo que no existe
acerca de las causas de la no sostenibilidad, etc. (Véase, e.g., Martínez Alier (1994),
Orr (1992), Carpenter (1991 y 1993), y Sánchez Cazorla (1993)).
• A su vez, incluso los defensores del concepto reconocen la necesidad de refinar alguno
de los parámetros que lo definen (e.g. equidad intergeneracional, actuaciones
irreversibles, sustitución de recursos) para hacerlo operativo. (Véase, e.g., U.S.
Congress, OTA (1994), y CEC (1993))

(5) Imperativo desarrollista. Entendiendo por "imperativo desarrollista" el desideratum de

"producir más" o "generar más beneficios", en consonancia con la caracterización de
"desarrollismo" proporcionada antes.
(6) . Una idea análoga parece concretarse también en la estrategia oficial de WWF España
para la conservación de la biodiversidad. En palabras de su responsable: "Es primordial no
restringir la conservación de la diversidad a espacios concretos sujetos a normas de protección
... Hay que destacar que muchas de las especies que se desean conservar dependen no tanto
de espacios intactos y bien delimitados sino de sistemas complejos que combinan espacios
naturales y seminaturales intervenidos por el hombre, como es el caso de los paisajes agrarios
tradicionales en España. Estos paisajes constituyen en una mayoría de los casos un mosaico
heterogéneo de teselas de madurez y simplicidad ecológica que mantiene una alta diversidad
naturalística y cultural compatible con una producción sostenida de los recursos. Ambos
aspectos dependen no sólo de las características intrínsecas de cada parcela del territorio sino
también de las estrechas dependencias y complementariedades existentes entre dichas
manchas, asociadas a los flujos de energía, materia e información derivados de los procesos
naturales y de la intervención del hombre y sus animales domésticos. Conservar dichos
paisajes es conservar el sistema en su conjunto ..." (Valladares, 1995: 39).
(7) Otro ejemplo de la integración protección-producción-equilibrio social son los deltas
mediterráneos como el del río Ebro (Tarragona, España). Es interesante observar cómo las
actividades tradicionales de aprovechamiento económico (cultivo del arroz) constituyen el
soporte de la biodiversidad y cómo la intervención tecnológica en el marco de la globalización
(construcción de embalses en cursos superiores del río) pone en peligro todo el eco y
sociosistema. La captación de sedimentos y aportación de materia orgánica mediante la
agricultura tradicional es el soporte de la vida de la laguna; la detracción de sedimentos por la
construcción de embalses y otras acciones tecnológicas (extracción de gas del subsuelo)
producen el hundimiento progresivo del delta y ponen en peligro su continuidad (véase, en
general, Balada y Llasat, 1989, y Pujol Gebellí, 1996) (sobre el concepto de sociosistema,
véase González García et al., 1996: cap. 9).
(8) O algo peor: insolidaridad, por considerar que la coordinación global centralizada es
necesaria para resolver problemas globales. Esta línea de crítica es muy discutible por, entre
otras cosas, la identificación de coordinación general con globalización centralizada y el
supuesto de que los problemas globales exigen soluciones globales (como algo más que
adición de soluciones locales).
(9) Es decir, toda crítica al desarrollismo tiene que tener en cuenta que su promesa de una vida
mejor es muy operativa. De ahí la insistencia en el cambio de mentalidad (consideración de los
efectos desintegradores a medio y largo plazo del desarrollismo o de la focalización
economicista) y en el elemento ético-político (redistribución) como pilares de un equilibro
dinámico sostenible.
(10) La Conferencia del Agua de la Naciones Unidas realizada en la ciudad de Mar del Plata,
Argentina (1977), la cual dio lugar a la Década Internacional de Agua Potable y Saneamiento
(1980-1990), declaró que toda persona tiene “el derecho a tener acceso a agua potable en
cantidad y calidad suficientes para satisfacer sus necesidades básicas”. La Década se clausuró
oficialmente con la Consulta Global realizada en Nueva Delhi en 1990, en la cual se aprobó la
Declaración de Nueva Delhi reclamando “un poco [de agua] para todos más bien que más
[agua] para unos pocos”.
(11) La Conferencia sobre el Agua y el Medio Ambiente realizada en Dublín en enero de 1992
como preparación de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones
Unidas (UNCED) (The Earth Summit) celebrado en Rio de Janeiro (1992), produjo el
documento conocido como los “Principios de Dublín”, y una Agenda para la Acción que
pasaron a constituirse en modelo de las políticas de gestión y conservación de los recursos
hídricos. Posteriormente, UNCED aprobó el programa Agenda 21, en el cual se incorporó a los
Principios de Dublín como parte del Capítulo 18, “Protección de la Calidad y Abastecimiento de
los Recursos Hídricos”.
(12) En este trabajo no nos referimos al proceso de implementación, donde los roles del
experto y del funcionario se desdibujan (Grindle, 1977). Nuestro interés aquí se centra en las
interacciones entre distintas estructuras cognitivas que se encuentran organizadas en torno a
“dominios artificialmente circunscriptos” y a las posibilidades de establecer “coordinaciones
interdisciplinarias” entre las mismas (Piaget, 1971: 137).
(13) Esta caracterización no desconoce que al interior de este sujeto complejo que
denominamos aquí “experto técnico” existen grandes diferencias y contradicciones,
especialmente entre los ingenieros hidráulicos y los técnicos económico-financieros y legales
que crecientemente controlan el sector del agua. Para un estudio de caso, véase por ejemplo,
Taylor (1999).
(14) El concepto de “observable” incorpora una posición epistemológica: el objeto de
conocimiento no es presupuesto como dado sino que se entiende como el resultado de la
acción de conocer llevada a cabo por un determinado sujeto. Tanto la acción como su
resultado, el observable, son determinados por estructuras cognitivas preexistentes. Véase
Piaget (1978), pgs. 43-6; (1977), pgs. 342-6.
(15) El diagnóstico oficial incluye: “la deficiente conservación y mantenimiento de las redes e
instalaciones electromecánicas; baja eficiencia en el uso del agua por pérdidas en las redes y
desperdicio de los usuarios; falta de capacidad financiera por parte de los municipios; ingresos
insuficientes de los organismos que operan los sistemas, debidos a la dificultad de actualizar
las tarifas, así como problemas sociales y políticos originados por las transferencias de agua
entre regiones o entidades y por cambios en el uso del recurso.” SARH (1981), pág. 49.
(16) UNDP (1997); Picciotto (1997). Véase también el concepto de “gobernabilidad de
intereses” propuesto por Streeck y Schmitter en relación a lo que estos autores consideran un
cuarto modelo de orden social, el modelo asociativo, el cual funciona conjuntamente con los
órdenes tradicionales del estado (jerarquía), la comunidad (dinámicas participativas) y el
mercado (la libre competencia) (Streeck y Schmitter, 1985). También véase el concepto de
“arreglos institucionales policéntricos” aplicado por Elinor Ostrom y otros autores a la gestión de
los recursos naturales (Ostrom, 1993).
(17) Marshall elaboró lo que se ha convertido en el modelo clásico para el estudio sociológico
de la ciudadanía y sugirió que existen tres tipos principales de derechos: civiles, políticos y
sociales (Marshall, 1992).
(18) Yorkshire Water, por ejemplo, presentó un plan de mutualización que implicaba la
transferencia de la responsabilidad (y del riesgo) por la gestión de la red de distribución a una
entidad sin fines de lucro, pero manteniendo el control privado sobre el manejo general de la
empresa. La propuesta fue rechazada por el regulador económico OFWAT. En Gales, la
compañía de agua (Welsh Water) presentó un proyecto similar que sí fue aceptado por OFWAT
y se ha convertido en la primera empresa privatizada del Reino Unido que decide revertir el
proceso y convertirse en un organismo público-comunitario. Este proceso ha sido posible, en
gran medida, debido a los cambios recientes en la política del gobierno central hacia Gales,
que ha permitido la “devolución” de poderes y la creación de una Asamblea Nacional Galesa.
OFWAT (2001; 2000a-d); Vass (2001).
(19) Las tensiones y los conflictos por el agua ocurren también en áreas donde los recursos
hídricos son abundantes. Por ejemplo, Guayaquil, la mayor ciudad de Ecuador, cuenta con el
río Guayas que atraviesa su casco urbano y sin embargo el 35 por ciento de la población no
tiene acceso al sistema de agua potable, que por otra parte está sujeto a interrupciones
crónicas. Una estructura de desigualdad social arraigada, políticas clientelísticas y la colusión
entre las autoridades y los empresarios privados que venden agua en la ciudad son los
principales factores que permiten explicar las deficiencias del servicio, las cuales son a su vez
la causa de recurrentes tensiones y conflictos sociales y políticos (Swyngedouw, 1995;
Swyngedouw et. al., 2001). Esta descripción podría también generalizarse a muchas otras
ciudades de países menos desarrollados.
(20) Por ejemplo, el volumen de agua distribuida en el Área Metropolitana de la Ciudad de
México alcanza un promedio de 300 litros por persona por día (pppd), bastante más que el
estándar mínimo aceptado internacionalmente de 100 litros pppd. Sin embargo, mientras que
en algunos barrios el consumo de agua pppd supera los 1000 litros en promedio, en amplias
áreas de la metrópolis millones de personas deben conformarse con un promedio de 5-10 litros
pppd durante largos períodos, a lo cual debe agregarse que el agua que reciben es
frecuentemente inadecuada para el consumo humano (Castro, 2002). 100 litros pppd es el
volumen considerado mínimamente adecuado para satisfacer necesidades básicas tales como
beber, lavarse y cocinar (Clarke, 1991: 19).
(21) Derechos formales pueden ser otorgados a las personas, por ejemplo, el derecho al
trabajo, a la vivienda, a la salud o, como algunos expertos han comenzado a sugerir, al agua
(véase Gleick, 1999; Petrella 2001). Estos derechos pueden ser incluso incorporados en la
carta de derechos ciudadanos de un país, pero dicho otorgamiento no garantiza a las personas
el disfrute permanente de un trabajo adecuado, de una vivienda digna, o de servicios de agua y
saneamiento para toda su vida. La transición de los derechos a las garantías se encuentra
determinada por un gran número de factores: por ejemplo, las personas pueden ser afectadas
por la pérdida temporal o permanente de sus medios básicos de sobrevivencia y,
consecuentemente, verse imposibilitadas de ejercer sus derechos en la práctica. Como lo
expresara sarcásticamente uno de los protagonistas de las luchas urbanas por el agua que nos
ha tocado en suerte estudiar, “en algunos barrios la estación seca ha durado ya más de quince
años” (Metrópoli, México, D. F. 30 de mayo de 1989:2). Claramente, la escasez de agua
crónica a la que millones de personas se ven sometidas por largos períodos no es el producto
“natural” del ciclo hidrológico, sino que es más bien el resultado del carácter social que asumen
los procesos físico-naturales.
(22) Desarrollo so stenible. Véase Aclaración de conceptos 1.
Ecodesarrollo. Maurice Strong (1973), introduce el término para defender la idea de que el
desarrollo económico y social debe tomar en cuenta la variable ambiental. Esta concepción
sugiere que las sociedades deben organizarse en función del uso racional de sus respectivos
ecosistemas con lo que el desarrollo se basa en la recuperación de los valores y técnicas
tradicionales, asumiendo como elemento básico la autodeterminación (Bifani, P. 1995).
El desarrollo sustentable y el ecodesarrollo proponen un proceso de cambio, en el que el
aprovechamiento de los recursos naturales, las inversiones, la tecnología y las estructuras
institucionales y políticas, deben ser consecuentes tanto con las necesidades de la sociedad
del futuro, como con la actual.
(23) Diversos autores consideran al ordenamiento geoecológico o territorial como: "la
expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de la sociedad,
considerándolo como una disciplina científica una técnica administrativa y una política
concebida como actuación interdisciplinaria y global con el objetivo central de lograr el
desarrollo equilibrado de las diferentes regiones y la organización física del espacio según un
concepto rector" (Gómez Orea, D. 1994; Barragán, J.M. 1994; MOPU, 1983; INE-SEMARNAP,
1996).
El ordenamiento geoecológico como lo concebimos, busca alcanzar el desarrollo armónico del
espacio y debe contribuir como base regional del desarrollo. siendo necesario como
fundamento de la planificación ambiental ya que establece que el territorio es: el patrimonio del
desarrollo, el portador de recursos naturales y humanos que son frágiles, vulnerables y finitos;
un recurso económico ya que genera bienes y servicios y a su vez escenario para la vida.
Por último es necesario apuntar que el ordenamiento geoecológico es también un proceso
tecnológico del planeamiento y por tanto debe ser flexible, continuo y a largo plazo; siendo
además holístico y sistémico ya que no sólo es ambiental, sino social, económico, político y
administrativo, debiendo traducirse en una zonificación de las capacidades y potenciales del
territorio ( oferta u objeto de la planificación) para determinada actividad socio-económica
(demanda o sujeto de la planificación).
(24) El término Geoecología o Ecología del Paisaje fue acuñado por el biogeografo alemán C.
Troll en 1939 y guarda una estrecha relación con la Geografía de los Paisajes desarrollada por
los geógrafos rusos desde finales del siglo XIX.
Según la Asociación Internacional de Ecología del Paisaje (IALE) creada en los años 80,
ampliamente difundida en Europa y Norteamérica y cuyos objetivos básicos son desarrollar la
Ecología del Paisaje como la base para el análisis, planificación y gestión de los paisajes del
mundo, la Ecología del Paisaje es: "el estudio de la variación espacial de los paisajes a escalas
diversas, incluyendo las causas y consecuencias biofísicas y sociales de la heterogeneidad de
los mismos" (IALE; 1998).
Ampliación de contenidos

• Ambiente: Evolución de un concepto

• De Río a Johannesburg: La transición hacia el desarrollo sustentable.
Perspectivas desde Latinoamérica y el Caribe
• Comentario de J. A. L. Robertson a nuestro futuro común (reporte de la Comisión
Brundtland)
• James Lovelock: La energía nuclear es la única solución verde; no tenemos
tiempo para experimentar con fuentes visionarias de energía; la civilización está
en peligro inminente
• Acciones ambientales de México bajo el TLC: Los primeros cinco años
Ambiente: Evolución de un concepto(1)

Gordon J. MacDonald

Journal of Environment & Development, Vol. 12, No. 2, June 2003 151-176
© 2003 Sage Publications
Gordon J. MacDonald fue editor del Journal of Environment & Development durante 10 años,
desde su fundación en 1992 hasta su muerte en mayo de 2002.
Resumen
En 1950, el término ambiental denotaba condiciones limitadas al hogar o al lugar de trabajo. En
los años siguientes el concepto evolucionó hasta incluir el complejo de interacciones entre las
actividades humanas y todos los componentes del ambiente natural. El concepto moderno de
ambiente incorpora preocupaciones ecológicas, económicas, estéticas y éticas. Este ensayo
describe la evolución del concepto de ambiente desde un norte americano y personal punto de
vista. El énfasis está básicamente en los desarrollos políticos, de los Estados Unidos pero
también en los internacionales, que dan forma al concepto.
Palabras clave: Rachel Carson, derrame de petróleo de Santa Bárbara ; Concejo sobre la
calidad ambiental, día de la tierra; ley nacional de políticas ambientales.

Introducción

Mencionen el término “ambiente” ahora, y conjurarán cualquier número de asociaciones (quizá

emocionalmente coloridas, dependiendo de las convicciones políticas del oyente): efecto
“invernadero” y cambio climático; aire y contaminación del agua, agujero de ozono,
conservación de la vida silvestre y biodiversidad, recursos naturales, desertificación. La
cuestión ha ganado tal público actualmente que en 1988, el candidato a la presidencia de la
República prometió ser un “Presidente ambiental”, y propuso contrarrestar el “efecto
invernadero” con el efecto “Casa Blanca”. En 1992, el candidato a la vicepresidencia por el
Partido Demócrata publicó un libro sobre cuestiones ambientales, Earth in the Balance. Los
partidos “verdes”, los elementos marginales en Europa a fines de la década de 1960,
expandieron las rebeliones que derribaron diversos gobiernos comunistas a fines de la década
de los ochenta y principios de los noventa. En la década de los cincuenta, el término
“ambiental”, si acaso era usado, se usaba en el contexto de “Yo tengo un buen/mal ambiente
familiar”. Los índices de los libros sobre cuestiones sociales en la década de los cincuenta ni
siquiera contienen el término.
En 1950, en la medida en que el “ambiente” no era una preocupación en absoluto, los
Americanos brindaban honores a presidentes tales como Teddy Roosevelt, quien dio el primer
paso en poner de lado algunos de los más prístinos y únicos paisajes en el país como la base
de nuestro sistema de parques nacionales. Pero Roosevelt era un preservacionista antes que
un ambientalista. El conservacionista en Teddy Roosevelt armonizó con el pensamiento de los
Republicanos liberales y ricos de la época. Ellos favorecieron la preservación de los recursos
naturales de modo que las clases altas pudieran disfrutar de ellos con la caza y la pesca. Las
preocupaciones acerca de los impactos de la contaminación industrial sobre la salud de los
trabajadores estaban lejos de formar parte de sus pensamientos.
Para 1950, las vistas y los hedores de la producción industrial se habían vuelto tan familiares
como los de la agricultura. La producción y consumo de bienes genera residuos; basura,
contamina el aire, el agua y el suelo, con efectos adversos sobre las poblaciones humanas y
los sistemas ecológicos. Por primera vez, un mayor número de gente reconoció que la
economía de consumo tenía una consecuencia inevitables: la contaminación. Sucesos a través
de la década de los cuarenta y hasta los sesenta comenzaron a cambiar las actitudes hacia la
relación entre la humanidad, por un lado, y la naturaleza y el ambiente, por el otro. Los cambios
llegaron gradualmente, aunque unos pocos incidentes dramáticos aceleraron su paso.

Fog y Smog

Muchos norteamericanos escucharon de la contaminación por vez primera a través del popular
programa de radio del comediante Jack Benny, en el que éste hacía numerosas bromas acerca
del smog de los Ángeles y sus impactos sobre la gente y los pichones. El nombre nativo
americano de los Ángeles era Yang na, que se traduce como “el valle de humo”. Cuando hay
una inversión térmica – lo que significa que la temperatura del aire se incrementa con la altitud
– los contaminantes no pueden escapar del Valle, sino que permanecen atrapados en una
atmósfera estable. En tiempos de los Indios, la quema de bosques condujo al desarrollo de una
persistente nube marrón. Hacia fines de la década de 1930 y 1940, los automóviles habían
reemplazado las quemas de bosques como los creadores de la nube. La interacción de
abundante luz solar con los productos químicos de cientos de miles de máquinas de
combustión interna produce nubes amarillentas que enrojecen los ojos e interfieren con la
respiración. En 1947, Los Ángeles estableció el primer distrito de control de contaminación del
aire para estudiar la formación de “smog” y determinar cómo podría ser controlada. Este
movimiento indica que el público y los políticos pensaban que la contaminación del aire podía
tener impactos significativos en la calidad de vida.
Los incidentes no estuvieron confinados al soleado sur de California. En 1948, en el valle cerca
de Donora, Pennsylvania, la inversión de la temperatura atrapó una mortal combinación de
óxidos de sulfuro y partículas, contaminantes que no procedían de automóviles, sino de plantas
industriales que usaban carbón rico en sulfuro.
La tragedia de Donora tuvo como consecuencia 20 muertos y 600 hospitalizaciones. Incidentes
similares en áreas de quema de carbón del noreste impulsaron al Presidente Truman, en 1950,
hacer un llamado que se haría familiar en los años siguientes: pidió al gobierno y a la industria
unir fuerzas para enfrentar el problema. Como los de otros futuros presidentes, el llamado de
Truman fue largamente ignorado.
Tampoco la contaminación del aire estaba confinada en los Estados Unidos. En 1948, una
niebla formada por partículas y ácido sulfúrico fue responsable de 600 muertes en Londres.
Entonces, en diciembre de 1952, Londres experimentó el peor de tales incidentes en la historia,
una niebla asesina que condujo a 4,000-7,000 muertes. Durante el cuarto día de inversión
térmica, el día se tornó noche. Los autobuses no podían andar sin un guía caminando delante
de ellos que les permitiera avanzar a través de la oscuridad de las calles. La niebla resultó del
casi universal uso de carbón rico en sulfuro como combustible para la calefacción de las casas
– una cadena causal reconocida tan temprano como 1273 y 1306, cuando los historiadores
grabaron prohibiciones contra la quema de carbón suave dentro de la ciudad. Los sucesos de
los cuarenta y cincuenta obligaron al gobierno Británico a aprobar la Clean Air Act de 1956.
Esta ley hace ilegal las emisiones de humo de las casa y áreas controladas y también hace
regulaciones sobre la altura de las chimeneas.
Los sucesos de contaminación del aire en los Estados Unidos continuaron a través de las
décadas de los cuarenta y cincuenta. En octubre de 1954 un especialmente intenso smog-
movimiento en los Ángeles clausuró industrias y cerró escuelas. La investigación en los
cincuenta claramente identifica las emisiones de los automóviles como la principal fuente de
smog. La combustión a altas temperaturas en los motores de los autos conduce a la formación
de óxido de nitrógeno, que, cuando es arrojado a la atmósfera, sufre una serie de reacciones
químicas, moduladas por la luz del sol, que resultan en la formación de ozono. Ozono, una
molécula que consiste de tres átomos de oxígeno, es altamente reactivo con los materiales
orgánicos. En efecto, una medida bruta de concentración de ozono, que yo usé en los Ángeles
en los cincuenta, involucra medir el tamaño de los agujeros – dime, penny, quarter, half dollar –
que se observaban en delgadas panties de nylon expuestas a la atmósfera. En combinación
con el nylon, el ozono afectaba el delicado tejido de la pierna.
El Congreso de los Estados Unidos respondió con la aprobación de la Air Pollution Research
Act de 1955, en la que se autoriza al servicio de salud pública de los Estados Unidos a llevar a
cabo investigaciones acerca del efecto de la contaminación del aire, pero no establece ninguna
limitación sobre las emisiones de contaminantes del aire. Esta acción vino con el tiempo
cuando el símbolo de la Administración del Pequeño Negocio fue una alta chimenea arrojando
humo – una reliquia de la Depresión, cuando un activo montón de humo significaba trabajo.
Conforme la investigación progresó, California contempló diversas medidas para reducir los
componentes que forman el ozono. El primer requisito, impuesto en 1959, fue que los
automóviles fueran equipados con un válvula para reciclar las emisiones. Aunque esta
restricción aplicó sólo a los automóviles vendidos en el Distrito de Control de Contaminación en
Los Ángeles, fue ferozmente resistida por las industrias. La válvula tenia un costo de 7 dólares,
y los líderes de la industria temieron que las ventas fueran impactadas negativamente con este
coste adicional. La industria no comprendía que la demanda de nuevos vehículos
probablemente no es elástica, y cualquier cosa que incremente uniformemente los costes es
probablemente, a través de políticas de precio del mercado, para incrementar renovaciones y
beneficios económicos. El temor real, que fue posteriormente notado, era que este simple
mecanismo sería únicamente el primero de una serie de requisitos mucho más exigentes, que
podrían obligar a la industria automovilística a interactuar continuamente con los odiados
reguladores de Washington.

Rachel Carson

Muchos estarán de acuerdo con Al Gore, quien, en su introducción a la nueva edición de

Primavera silenciosa, enfatizó que los escritos de Rachel Carson podrían ser vistos
propiamente como el comienzo de un moderno movimiento ambiental. Mientras que los
periodistas de los cuarenta, cincuenta, y sesenta llamaron la atención hacia sucesos
contaminantes específicos y los peligros resultantes, sus historias murieron prontamente. En
contraste, el impacto de la prosa elocuente de Rachel Carson sobrepasó las fronteras de sus
preocupaciones específicas, sean los pesticidas en la Primavera silenciosa, o la contaminación
del océano en The Edge of the Sea. Ella enfatiza la interconexión de los seres humanos y del
ambiente natural. Su libro lleva las cuestiones ambientales a la atención no sólo de la industria
y el gobierno, sino también del público, e impulsa los primeros pasos para poner a nuestra
democracia misma del lado de “salvar la tierra”.
La carrera de Rachel Carson refleja la historia de sus tiempos. Amigos y patrocinadores se
sorprendieron y desmayaron cuando, en su primer año de universidad, cambió su carrera de
Inglés por Zoología. No se pensaba que la ciencia fuera apropiada para una mujer,
especialmente una cuyos escritos mostraban tales promesas. Después de graduarse en 1982
en el Pennsylvania College for Women, ella continuó sus investigaciones científicas en el
Instituto Johns Hopkins, obteniendo en 1932 su MA degree en zoología marina. En 1936 la
Oficina de Pesca la contrató como su primera mujer bióloga. Durante su 16º año en el servicio
público, Carson emergió de entre la burocracia tan bien como en su círculo literario. Publicó
Under the Sea Wind en 1941 con la aclamación de la crítica de científicos y escritores. La
publicación en 1951 de The Sea Around Us, le dio la independencia financiera para dejar el
servicio público y se dedicó a escribir. The Sea Around Us no fue únicamente un libro de la
selección del Mont Club, sino también permaneció como un best-seller en la lista del New York
Times durante 81 sorprendentes semanas. The Edge of the Sea expresa en un lenguaje lírico
su propia filosofía de la ecología y el amor por la naturaleza. “La orilla es un mundo antiguo”,
explicó. “Cada vez que entro en ella, gano alguna nueva conciencia de su belleza y su
profundo significado, sintiendo la intrincada fábrica de la vida por la cual cada criatura está
vinculada con otra y cada una con sus alrededores.” Carson describe la fragilidad de la costa y
que a pesar de las interacciones auto-sustentables de varias especies, los disturbios pueden
conducir a la total destrucción del sistema. Su trabajo anticipa desastres por venir: el derrame
de petróleo Exxon Valdez en Santa Bárbara.
Primavera silenciosa, publicada en 1962, se mantiene como el más conocido trabajo de
Carson. Resume sus muchos años de investigar la influencia que pesticidas y otros químicos
ejercen en el ambiente. En lenguaje evocativo, Carson describe la lenta pero cierta
desaparición de aves canoras. Pero en 1962, sólo The New Yorker fue lo suficientemente
valiente para resistir las presiones provenientes de la industria química y adquirió los derechos
de la publicación, y su condensada serie de tres partes impulsó más correspondencia que
cualquier otro artículo en la historia de la revista.
Los manufactureros de pesticidas, incluyendo las mayores compañías en los Estados Unidos,
montaron un vicioso ataque personal contra Rachel Carson. Debido a que Carson es mujer,
muchas de las críticas que se le dirigieron jugaban con estereotipos de género. Fue llamada
histérica y extremista – cargos que aún pueden escucharse siempre que alguien cuestione a
aquellos cuya posición financiera depende de mantener el status quo ambiental. Su perspectiva
de que el balance de la naturaleza es la mayor fuerza de la supervivencia de la sociedad fue
contestada con afirmaciones de los industriales que sostenían que los científicos modernos
saben que es el destino del hombre controlar la naturaleza.
Los ataques contra Carson por parte de la industria contrastó con los elogios de las
comunidades científicas y académicas. Willian O. Douglas, de la Suprema Corte de Justicia de
los Estados Unidos, llamó a la Primavera silenciosa “la crónica más importante de este siglo en
derechos humanos”. No mucho después de que la serie del New Yorker apareciera, el
Presidente John F. Kennedy anunció la formación de una grupo gubernamental especial para
investigar el uso y control de pesticidas, bajo la dirección del Comité de Asesores Científicos
del Presidente (PSAC). El 15 de mayo de 1963, el reporte del Comité, Pesticidas Uso y Control,
confirmó cada punto iluminado en la Primavera silenciosa.
Los escritos de Carson, junto con el reporte de PSAC, condujeron a la legislación en el
Congreso que ajustó los controles sobre la venta de químicos. Como Presidente, Johnson firmó
la nueva ley y elogió el papel de Carson al traer a la luz esas difíciles cuestiones. Pero aún hoy
en día, la alianza de las industrias químicas y agrícolas han tenido éxito en retrasar la
implementación de medidas protectoras a las que hace un llamado la Primavera silenciosa.
Mecanismos de orden y control instituidos por el Congreso a través de los años han dado
origen a sistemas de leyes y regulaciones con vacíos, los cuales permiten retrasos y
excepciones. En términos de cantidad, hoy en día se aplica el doble de los químicos que se
aplicaban en el tiempo de la publicación de la Primavera silenciosa. Algunos químicos que
fueron de preocupación en 1962, tales como DDT y PCB, están virtualmente excluidos de los
Estados Unidos, pero las regulaciones gubernamentales no prohíben exportarlos a países
donde los peligros o bien son desconocidos o bien son ignorados.
Ambiente en la Agenda de los Estados Unidos: los 70

El nacimiento de un presidente ambiental

Los escritos de Rachel Carson crearon conciencia sobre las frágiles interrelaciones entre la
gente y la naturaleza. Pero aún a principios de 1960, el término “ambiente” no había entrado en
el léxico de la política pública. En las convenciones de los partidos en 1969, los términos
conservación, precursor o ambientalismo, fueron mencionados, pero sólo de paso y casi
enteramente en el contexto de los parques nacionales y los recursos naturales. En una
inspiración de último minuto para ganar California y así la elección presidencial, el Senador
Hubert Humphrey decidió en octubre de 1968 dar mayor peso a la cuestión de la
contaminación, aun cuando no había considerado previamente el control de los residuos como
un tema político viable. Como un líder de los Científicos e Ingenieros en California para
Humphrey, yo hice campaña con el Senador en California. En los mensajes de TV y en los
debates políticos argumentamos que el Partido Demócrata estaba mejor equipado que los
Republicanos para enfrentar los problemas de contaminación del aire y del agua.
La tardía introducción del ambiente en la campaña resonó en la opinión pública y revirtió las
tendencias para Nixon en California, con Humphrey casi al mismo nivel de Nixon en el sondeo
pre-electoral. Pero los esfuerzos llegaron muy tarde como para evitar la elección de Nixon. Sin
embargo, sucesos como el la tarde del 29 de enero, 1969, alteraron permanentemente la
prioridad política acordada para el ambiente.
Justo dos semanas después del la toma de posesión de Richard Nixon como presidente,
comenzó una pesadilla ambiental en Santa Bárbara, California. Trabajadores petroleros de la
plataforma de Union Oil Company, estacionada a seis millas de la costa, habían perforado unos
3,500 pies bajo el suelo del océano. Los operadores habían comenzado a recuperar la bomba
de perforación a fin de reemplazar una pieza cuando ocurrió un escape de gas natural. El
intento inicial de tapar el agujero tuvo éxito, pero dejó una tremenda concentración de presión
en la superficie. La masa expansiva de gas natural y petróleo creo cinco fracturas en una falla
de este a oeste, liberando petróleo y gas de profundos sedimentos bajo el suelo del océano.
Durante un día, los trabajadores lucharon por controlar los escapes de gas y petróleo de las
rupturas. En ese tiempo, unos 200.000 galones de petróleo crudo emergieron a la superficie, y
el petróleo se expandió en unas 800 millas cuadradas llevado por los vientos y por las mareas.
Las olas llevaron petróleo y alquitrán a las playas en todo lo largo de la costa sur de Santa
Bárbara. Los animales que dependían del mar fueron duramente golpeados. Las olas traían los
cuerpos de focas y delfines ante los ojos de los horrorizados espectadores que llenaban las
playas. El petróleo atascó los orificios respiratorios de los delfines, causándoles hemorragias
pulmonares masivas; esto envenenó a los animales que los ingirieron y a las aves marinas
migratorias que toman sus nutrimentos de las aguas. Miles de aves marinas murieron a pesar
de los esfuerzos de los voluntarios.
Los medios de televisión con su gran presencia en los Ángeles, cubrieron el derrame y sus
impactos sobre los pájaros y la vida marina hora tras hora. Los noticiarios nacionales nocturnos
se enfocaron en el derrame de petróleo y sus consecuencias. A diferencia de la contaminación
del aire, que antes tuvo rara presencia en la televisión, el derrame de petróleo ofreció una
continua – y visualmente poderosa – imagen del impacto del hombre en el ambiente. Los
medios se enfocaron intensivamente en los problemas ambientales en las semanas siguientes
al derrame, como las consecuencias de largo plazo del derrame de petróleo se hicieron claras,
y los reporteros y el público reconocieron que el derrame fue sólo uno de los muchos insultos
del hombre a la naturaleza
La nueva administración enfrentó su primera crisis real con una reunión acelerada de un
pequeño grupo de científicos e ingenieros para recomendar soluciones a los continuos
desechos de petróleo. Yo fui un miembro de ese grupo, el cual reconoció que la única solución
funcional era bombear el petróleo y el gas tan rápido como fuera posible hacia las
profundidades de la tierra. Los ciudadanos del Sur de California recibieron esta solución con
gran escepticismo; esta parecía estar en las manos de la Union Oil Company, debido a que la
plataforma continuaba produciendo petróleo con altos beneficios. Al nivel local, un día después
de que el derrame comenzara, los ciudadanos de Santa Bárbara establecieron una
organización llamada “Get Oil Out” (GOO). La organización pedía a los ciudadanos dejar de
conducir, quemar las tarjetas de crédito de las compañías de petróleo, y boicotear las
estaciones de gas asociadas a la Union Oil. Voluntarios ayudaron a la organización a reunir
100.000 firmas para prohibir la extracción de petróleo del fondo del mar.
Conforme pasaron las semanas, y la cobertura televisiva continuaba, la Casa Blanca comenzó
a interesarse crecientemente en las implicaciones políticas del derrame y la reacción pública
subsiguiente. Los Demócratas en oposición criticaron al Presidente Nixon y a los republicanos
por su inacción. Seis semanas después del derrame, Nixon decidió visitar Santa Bárbara y
demostrar su interés personal en el desastre ambiental. Yo supe de su inminente visita
mientras estaba en Princeton, impartiendo unas lecciones sobre el origen de la Luna. La Casa
Blanca me pidió que acompañara al Presidente a Santa Bárbara. En ese tiempo, yo era
vicecanciller de la Universidad de California en Santa Bárbara, y al mismo tiempo un miembro
del Comité Asesor de Ciencia del Presiente Johnson, Volé rápidamente a Los Ángeles, y fui a
la Base Aérea Oxnard para encontrarme con el Presidente.
Para el momento de mi llegada, el Presidente Nixon ya estaba en su helicóptero, listo para
volar al norte de Santa Bárbara. Me pidieron que me sentara al lado del Presidente, a quien yo
no había conocido antes. El claramente estaba ansioso a causa del viaje por venir. El Servicio
Secreto notó que la creciente multitud estaba de mal humor. La ansiedad llegó a su punto
máximo cuando el Servicio Secreto le pidió al Presidente intercambiar su asiento con su
esposa, de modo que estuviera menos expuesto a la multitud, mientras que su esposa la
enfrentaba. Conforme volamos hacia el norte, el Presidente Nixon continuó mostrando su
ansiedad, con pequeñas palmadas y repentinos tumbos. Yo intenté una pequeña conversación
señalando que la pequeña mancha que aparecía a medida que viajábamos atravesaba el
Pacífico. Su réplica fue “Gordon, sé todo acerca de las manchas de petróleo, serví en la
marina.” El helicóptero aterrizó en la playa de Santa Bárbara. La playa estaba prístina, sin más
signos de petróleo. Los trabajadores de la Union Oil habían estado activos toda la noche,
catalogando y limpiando toda evidencia de un derrame de petróleo. A nuestras espaldas
podíamos oír el ruido de la muchedumbre cantando, pero letra mordaces y el Estado de
California los mantenía a distancia segura. A fin de demostrar al público que todo estaba bien,
el Presidente Nixon caminó a lo largo de la playa, con la cobertura de camarógrafos de TV
quienes iban tras él. Yo tuve que estar a la derecha de Nixon y a su izquierda Fred Hartley, el
presidente de la Union Oil Company. A medida que la coreografía avanzaba, Hartley afirmaba
continuamente que no había habido daños. Sostenía repetidamente, “Yo no quisiera llamar a
esto un desastre, por que no ha habido pérdidas humanas. Me asombra la publicidad por la
pérdida de unos cuantos pájaros.” También enfatizaba que en realidad no había petróleo en la
playa. Molesto por las afirmaciones de Hartley, lo contradije, sosteniendo que la marea iba y
venía, y que cada vez que venía dejaba un residuo de petróleo.” Impulsivamente, patee la
arena, enviando una burbuja de petróleo sobre un área estratégica de los pantalones del
Presidente. Hartley se disculpó profundamente por mi acción, y comenzó a cepillar los
pantalones del Presidente, mucho de lo cual fue captado por los camarógrafos de TV.
En la conferencia de prensa que siguió a este episodio, Hartley repitió su pronunciamiento de
que el derrame no era un desastre sino sólo un foco de la prensa. Los comentarios del
Presidente Nixon fueron mucho más al grano: “es triste que sea necesario que Santa Bárbara
sea un ejemplo para llamar la atención de la gente americana. Lo que está en juego es el uso
de nuestros recursos del mar y de la tierra de un modo más efectivo, y con mayor preocupación
por preservar la belleza y los recursos naturales que son tan importantes para cualquier
sociedad que quiera un futuro. El incidente de Santa Bárbara ha tocado directamente la
conciencia de la gente americana.”
Con este incidente, el “ambiente” se convirtió en una cuestión central para las políticas
norteamericanas durante la siguiente década. El desplazamiento político fue reforzado por la
misión de 1969 del Apolo 8, que transmitió al mundo entero la inolvidable y bella imagen del
“amanecer de la tierra” (Erthrise), acompañado por un mensaje de la tripulación a todos los
habitantes de la “buena tierra”. La lejanía de la Tierra azul contrastando marcadamente con la
cercana rojez de la ausencia de vida en la Luna enfatizó la importancia de todas las cosas
vivas.
Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA)
En 1969, el Congreso consideró la legislación propuesta por el Senador Henry (“Scoop”)
Jackson de Washington. Jackson era un Senador muy poderoso, y el potencial oponente
Demócrata de Nixon en la elección de 1972. Empujando a favor de una agenda ambiental para
el partido Demócrata, Jackson se unió al Senador Ed Muskie de Maine, quien tenía un
especial, y de largo alcance, interés en el control de la contaminación del agua. La economía
de Maine dependía fuertemente de la industria de pulpa y papel, pero la contaminación
resultante creaba problemas para un turismo lucrativo. Muskie era visto también como un
potencial contendiente para la designación de un candidato Demócrata a la presidencia. El
Presidente Nixon creía que las cuestiones políticas ambientales deberían enfocar su atención
en los ataques de los Demócratas a su administración. Decidió contraatacar identificando su
administración como la verdadera defensora del ambiente. Su pensamiento fue fuertemente
influido por su jefe de oficina, John Ehrlichmann, quien siendo abogado en Seattle se había
familiarizado con numerosas cuestiones ambientales. La visión de Nixon en relación con el
ambiente era pragmática, antes que basada en los escritos de Rachel Carson. Como buen
político, quería dar al público lo que éste deseaba, y en 1969 las señales que provenían del
público y de los medios indicaban que los Norteamericanos habían adoptado un profundo
interés por remediar los problemas de la contaminación del aire y del agua. Los discursos de
los políticos a través del país reflejaban este interés.
Al mismo tiempo que Nixon deseaba impulsar una agenda ambiental tenía que ser cauto, dado
que una agenda seguramente correría en oposición a los grandes elementos de la comunidad
de negocios, que históricamente respaldaba al Partido Republicano. Un punto de inflexión se
alcanzó hacia fines de 1969, cuando el Congreso aprobó la Ley Nacional de Política Ambiental
(NEPA), y la envió al Presidente para su firma. La NEPA no fue el producto de grupos
especiales de interés, tales como las organizaciones ambientalistas, que estaban en su
infancia en los sesenta. El Congreso, al producir la legislación, respondía a su propia visión de
los intereses nacionales. A diferencia de mucho de la legislación subsiguiente, la NEPA no fue
un medida regulatoria. Por el contrario, fue diseñada como una declaración de política nacional.
La NEPA considera un amplio rango de cuestiones públicas, incluyendo preocupaciones
ecológicas, económicas, estéticas y éticas. Su orientación clara es el futuro: no ofrece una
prescripción para soluciones de corto plazo a problemas de contaminación. Esos rasgos no
familiares llevaron a muchos a desconfiar de la NEPA por vaga inconclusa.
Sin embargo, los líderes Republicanos y muchos dentro de la comunidad de negocios
aconsejaron a Nixon vetar la NEPA. Dada su decisión de usar al ambiente para tomar ventajas
políticas, Nixon firmó la NEPA el 1 de enero de 1970, durante sus vacaciones en San
Clemente, California, la declaración de Amstromg acompañó la firma, con Nixon declarando
que la década de los setenta tenía que ser la década del ambiente. Poca gente, especialmente
aquellos que aprobaron la ley, anticiparon el impacto que este simple estatuto de cuatro
páginas tendría sobre la gestión ambiental. La NEPA se convirtió en el fundamento de la
protección norteamericana moderna del ambiente. De hecho, en la NEPA se usa por primera
vez el término “ambiente” en el sentido comprensivo que tiene hoy día. La NEPA ofrece un
definición clara de lo que frecuentemente significa el término: “El Congreso, reconociendo el
profundo impacto de la actividad del hombre en la interrelación de todos los componentes del
ambiente natural... declara que éste es la política continua del gobierno federal, en cooperación
con los gobiernos locales, y otros públicos interesados y organizaciones privadas, usar todas
las medidas y medios practicables... para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el
hombre y la naturaleza puedan existir en armonía productiva y satisfacer los requerimientos
sociales económicos... de las presentes y futuras generaciones de americanos”.
La NEPA anticipa el concepto de desarrollo sustentable “que cubre las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de futuras generaciones para satisfacer las propias” un
noción que se extendió al mundo entero a través del Reporte de la Comisión Brundtland,
titulado Our Common Future, en 1987, y por la Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo de las
Naciones Unidas en Río de Janeiro en 1992. En los años transcurridos desde 1970, la NEPA
ha dado mucho mérito a la descripción del Senador Jackson de la ley y sus pasajes como “la
medida ambiental más importante y difícil de alcanzar que nunca haya legislado el Congreso.”
Casi oculto en el lenguaje simple de la NEPA está el requerimiento de que las agencias de
gobierno preparen una declaración de impacto ambiental (EIS), con inversión de los gobiernos
estatales y locales, tribus Indígenas, otras agencias federales, y el público, cuando se
considere una propuesta para una mayor acción federal que tendría un significativo impacto
sobre el ambiente.
Esas provisiones de acción-fuerza de la NEPA abrieron la puerta a una capacidad de toma de
decisiones del gobierno sin precedentes. La Sección 102 de la NEPA hace un llamado
específico para un enfoque interdisciplinario en la toma de decisiones, aprovechando el rango
entero de “las ciencias sociales y naturales y sus artes relacionadas.” Este requisito anticipa la
tendencia hacia un pensamiento ecológico integrado que ahora es reconocido como crucial
para sostener el ambiente en el s xxi.

Concilio sobre calidad ambiental

La NEPA creó también un Concilio sobre la Calidad Ambiental (CEQ) en la Oficina Ejecutiva
del Presidente. Este instrumento recuerda fuertemente a la Ley de Empleo de 1946, que debía
reportar anualmente sobre el estado de los asuntos económicos. De modo similar, la NEPA
requiere que el CEQ reporte anualmente sobre el estado de los asuntos ambientales.
El Concilio debía estar compuesto por tres miembros, nombrados por el Presidente. A inicios
de 1970, el Presidente Nixon nombró a Russell Train, Bob Cahn y a mí para el Concilio, con
Train como presidente. En la época de la reunión, Train servía como Secretario sustituto del
Interior. Había sido juez federal, y era bien conocido en la comunidad de conservación como un
Republicano liberal con intereses en mantener el mundo de la vida silvestre, particularmente en
África. Bob Cahn había sido reportero para el Christian Science Monitor y había ganado un
premio Pulitzer por una serie de artículos sobre los parques nacionales. Yo tenía que ser el
científico anodino del Concilio. El mandato del Presidente Nixon para el recién formado Concilio
era iniciar aquellas acciones que conducirían a una mejora del ambiente y establecerían su
Administración como líder en cuestiones ambientales. La formación de un Concilio con un
mandato presidencial en un nuevo campo abrió oportunidades sin paralelo para políticas de
innovación. Los burócratas del gobierno no tenían que tratar con el Concilio antes; sólo sabían
que éste estaba detrás del Presidente.
Train reclutó de una burocracia federal un equipo estelar, con profundas perspicacias en el
modo en que la burocracia podría ser manejada. El equipo estaba de acuerdo con lo que
nosotros hicimos en los primeros tres años de la existencia del Concilio.
Los rápidos primeros pasos del Concilio eran para definir lo que habría de ser el procedimiento
de EIS. Debido a mis antecedentes en seguridad nacional, derivados de mis 10 años como
miembro de JASON, un pequeño grupo de físicos que dedicaban sus veranos a analizar las
cuestiones de seguridad nacional, yo tenía bien vista a la Comisión de Energía Atómica (AEC),
el Departamento de Defensa, y las agencias de inteligencia. Sin embargo, el inicial y más
creativo trabajo del CEQ impuso un programa legislativo para tratar con las cuestiones
ambientales más urgentes y de esta manera establecer la agenda ambiental de la nación. Una
prioridad inicial fue la Clean Air Act desarrollada por el CEQ y aprobada por el Congreso en
1970, y posteriormente en 1977 y 1990. La Clean Air Act estaba lejos de alcanzar los
propósitos necesarios para proteger la salud de la gente, incluso de aquellas que sufrían males
respiratorios. Ésta limitaba las emisiones de óxidos de sulfuro, óxidos de nitrógeno, partículas y
compuestos orgánicos volátiles.
La implementación real de la legislación fue dejada a la recién formada Agencia para la
Protección Ambiental (EPA), en sí misma un producto del CEQ. Nuestra estrategia era reunir
en una única agencia todas las unidades de gobierno que tuvieran responsabilidades
ambientales, pero fueron distribuidas a través de la burocracia. Por ejemplo, en respuesta a los
comentarios de Rachel Carson, movimos las responsabilidades de los pesticidas del
Departamento de Agricultura y del Departamento de Salud, Educación y Bienestar (HEW) a
una nueva agencia; así, los defensores del uso de pesticidas dentro del Departamento de
Agricultura no continuaron regulando su uso. De modo similar, la EPA asumió las
responsabilidades de la HEW sobre la contaminación del aire y el Departamento del Interior las
responsabilidades sobre la contaminación del agua. La reorganización fue lograda por orden
ejecutiva, aunque el Congreso con sus muchos interese se mantuvo informado. En 1972, la
Clean Water Act se transformó en una ley a pesar del veto de Nixon basado en tecnicismos. La
meta de la ley era hacer de todas las aguas de los Estados Unidos un lugar donde pudiera
nadarse y pescar. Enmiendas ajustaron los requerimientos en 1977, 1986 y 1995, pero
nuevamente, la estructura básica del Clean Water Act hoy día es la que estaba presente
durante los dos primeros años de la existencia del CEQ.
EL CEQ también condujo numerosos análisis que formaron las bases para la legislación
posterior. El trabajo en tóxicos químicos durante los tres primeros años del CEQ condujo a la
aprobación en 1976 del Resource Conservacion and Recovery Act, que regula los lugares de
manejo de químicos tóxicos, es decir, de disposición de los químicos tóxicos. También en
1976, el Toxic Substances Control Act provee una regulación para proteger al público contra
las sustancias tóxicas en productos industriales y de consumo. Esta ley estuvo basada en un
estudio del Concilio publicado en 1972.
La estructura de leyes que hoy día da autoridad al gobierno federal para proteger el ambiente
proviene del trabajo llevado a cabo por el CEQ entre 1970 y 1972. A fines de 1972, la sombra
del Watergate irrumpió en la Casa Blanca, y yo renuncié, sintiendo que la libertad que el
Presidente Nixon había dado al Concilio se perdería en la medida en que se entrampara en
dificultades legales.
Ciertamente Nixon no era un ambientalista en ningún sentido de la palabra. Antes bien era un
político que vio sus movimientos hacia la mejora del ambiente como dar a la gente lo que ella
quería. A nivel político, el deseaba dejar la cuestión ambiental lejos de los Demócratas. La
historia mostrará que Nixon lo logró. El se mantiene correctamente como el Presidente
Ambiental.

Día de la Tierra

La historia del Día de la Tierra ilustra el crecimiento del ambiente como una cuestión política. A
principios de 1960, el Senador Gaylord Nelson de Wisconsin se frustró ante la ausencia de
interés que sus colegas mostraron para defender la naturaleza. En 1963, persuadió al
presidente Kennedy de intentar dar visibilidad nacional a la cuestión a través de una gira de
conservación a través de toda la nación, hablando en un dramático lenguaje sobre las serias
condiciones de deterioro del aire, tierra y agua y propuso una agenda comprensiva para
comenzar a enfrentar estos problemas. El Presidente Kennedy al principio adoptó la idea, y
comenzó la gira de conservación de Pennsylvania, Minnesota y Wisconsin en el otoño de 1963,
acompañado por los Senadores Hubert Humphrey, Eugene McCarthy, Joe Clarck, y Gaylord
Nelson. Cuando el viaje atrajo poco atención de los medios, los esfuerzos futuros por llevar al
ambiente a la luz política fueron abandonados. El asesinato del Presidente Kennedy dejó
abierta la cuestión de si se retomaría su iniciativa.
Sin embargo, el Senador Nelson fue tenaz. En 1969 notó la efectividad de la enseñanza anti-
guerra a través de los campi universitarios, y en septiembre de ese año, anunció que una
enseñanza ambiental tendría lugar en algún momento de la primavera de 1970. En las
consecuencias del derrame de petróleo de Santa Bárbara, este anuncio recibió atención a nivel
nacional inmediatamente.
El estudiante de políticas públicas en Harvard, Dennis Hayes, quien organizó la enseñanza en
Cambridge, fue a Washington para entrevistar al Senador Nelson, y Nelson procedió a
convencer al estudiante idealista de coordinar las actividades a nivel nacional que darían lugar
al Día de la Tierra. Eligieron el 22 de abril como la mejor fecha para llevar a cabo la primera
audiencia. La fecha fue un miércoles y se seleccionó de tal modo que no interviniera con las
actividades de los estudiantes. El clima en el norte de los Estados Unidos era cálido; y fue
después del viaje estudiantil anual de spring break, y antes de los exámenes finales.
El resultado fue una espectacular demostración. El Día de la Tierra fue un bello día de
primavera en los Estados Unidos. El cantante folk Pere Seeger actuó en el Monumento a
Washington, y los autos fueron detenidos en la quinta avenida para dar lugar a carreras y
discursos. Discursos, espectáculos, marchas, y carreras se llevaron a cabo en los campi
universitarios a través del país. El Congresos cerró sus puertas en la medida en que los
políticos fueron a casa a atender y participar en eventos locales.
La creciente presión para mejorar el ambiente irrumpió alrededor de la nación en el Día de la
Tierra de 1970. el CEQ describió en 1970: Un coro de interés para el ambiente está llenando el
país. Alcanza problemas ambientales a nivel regional, nacional e internacional. Abarca la
contaminación de la tierra, el aire y el agua, el ruido y la basura y el peligro de desaparición de
especies completas de plantas y vida animal.
Yo tomé parte en el Día de la Tierra debatiendo con Najeed Halaby, entonces jefe ejecutivo de
la oficina de Pan American Airways, sobre el valor del transporte supersónico propuesto para
los Estados Unidos (SST). El debate fue sostenido en la Universidad de Princeton, y fue
organizada por Lisa, la hija de Halaby, una estudiante de Harvard. Posteriormente, ella se
volvió bien conocida en la escena mundial como la Reina Noor, la actual esposa del Rey
Hussein de Jordania. Dada la ocasión, fue fácil convencer a la audiencia universitaria de que el
gobierno no debería gastar el dinero de los contribuyentes para construir un avión que cubriría
el país con bombas sónicas, contaminaría la alta atmósfera, y sería un desastre económico.
Yo, posteriormente, argumentaría los mismos puntos ante el Comité de Economía del
Congreso, entonces presidido por el Senador William Proxmire. Al final, el Senado mató el
programa SST de los Estados Unidos a pesar de los enormes esfuerzos de la Casa Blanca del
Presidente Nixon por mantener los fondos.
Durante este período, los grupos ambientales crecieron y se multiplicaron. Un grupo de
abogados recién graduados de Harvard y Yale comenzaron el Concilio para la Defensa de los
Recursos Naturales (NRDC), fundado a principios de 1970. Junto con el Fondo para la Defensa
del Ambiente (EDF), fundado en 1967 por cuatro científicos preocupados por los efectos del
DDT, el NRDC pronto fue a la corte para bloquear algunas acciones ambientalmente
peligrosas. En esto, se unieron al NRDC y al EDF viejas organizaciones que tenían metas
conservacionistas, tales como el Sierra Club, la Sociedad Nacional Audubon, y la Federación
Nacional para la Vida Silvestre. En los primeros años el enfoque del litigio logró muchos éxitos,
tales como una prohibición del DDT a nivel nacional. Pero hacia el final, usar las cortes para
intentar guiar al probado gobierno entorpeció y frustró a todas las partes.

Declaración de impacto ambiental

Seguridad Nacional y Greenpeace

Desde la aprobación de la NEPA, muchos miles de EIS’s habían sido preparados. Por ejemplo,
sólo en 1972, el número de EIS’s documentadas, revisadas, complementadas y finalizadas era
de 2.000. Una fracción significativa de esas declaraciones llevó a la corte retos para las partes.
En muchos casos, la corte estaba de lado de los interventores antes que con el gobierno. En
un área, seguridad nacional, las cortes casi siempre apoyaban las posición del gobierno.
La experiencia de la AEC en el caso de la prueba nuclear de Canniken ilustra los límites
judiciales que las cortes pusieron a EIS’s al tratar con cuestiones de seguridad nacional. En
1965 y 1969, la AEC, antecesor del Departamento de Energía, hizo estallar explosiones en el
suelo profundo de la superficie de la tundra de Amchitka, una isla en la cadena Aleutian. En
1971, la EEC planeó detonar un artefacto nuclear liberando el equivalente de cinco millones de
toneladas de dinamita a una profundidad de 5.800 pies.
La prueba Canniken propuesta despertó protestas por parte de los científicos ambientalistas, y
los gobiernos Canadiense y Japonés. Los críticos dijeron que las pruebas eran innecesarias y
argumentaron que podía matar la vida marina y posiblemente provocar terremotos destructivos
y mareas. Después de muchos retrasos, la prueba fue fechada para el 6 de noviembre, un
sábado. Los grupos objetantes, que habían agotado las peticiones a las cortes bajas,
solicitaron un interdicto que prohibiera las pruebas a la Suprema Corte. La Suprema Corte, en
una rara sesión sabatina, dictó contra los ambientalistas y grupos de interés público y a favor
de la AEC.
James Schlesinger, entonces presidente de la AEC, llevó a su esposa y a dos de sus hijas a
Amchitka para la descarga, diciendo quequería subrayar la seguridad de la prueba. La bomba
estalló en la tarde del 6 de noviembre. Emily Schelensinger, de seis años de edad, dijo que la
tierra tembló “como si pasara un tren.” Afortunadamente, la explosión ni provocó un terremoto
ni un tsunami, pero mató nutrias y pájaros marinos, aunque el número es incierto.
Las dos pruebas nucleares anteriores habían despertado sentimientos anti-nucleares en la
cercana Columbia Británica. El día de la prueba de 1969, 10.000 protestantes bloqueados uno
de los mayores pasos fronterizos entre Canadá y Estados Unidos, llevando pancartas que
decían “Don’t make a wave.”, “It’s your fault if our fault goes.” Los protestantes entraban cuando
la prueba Canniken fue anunciada. En este momento, se unieron en una organización llamada
Greenpeace. El término significa la combinación dinámica que unió los intereses del planeta
con la oposición a las armas nucleares. La propuesta de Greenpeace fue tomar un bote hacia
Amchitka para observar la prueba, pero las aguas tormentosas de inicios del otoño forzaron a
la nave de Greenpeace a dar vuelta atrás. Un segundo bote trató de hacer la jornada, pero
estaba a unos 1.200 kilómetros de Amchitka en el momento de la prueba.
El intento de Greenpeace de detener la prueba nuclear falló, pero actuó como un catalizador
para cambiar la opinión pública. La oposición a Canniken fue suficientemente fuerte que el año
siguiente el Presidente Nixon canceló la participación de Amchitka en el programa de pruebas
de armas nucleares, y la isla se convirtió eventualmente en un santuario de aves. La campaña
de Amchitka también estableció el patrón de acciones futuras de Greenpeace.
Las preocupaciones acerca de las cuestiones nucleares alcanzaron su punto más alto en los
cincuenta, con debates extensos sobre la seguridad de las pruebas con armas nucleares en la
atmósfera. La consecuente prohibición internacional sobre las pruebas atmosféricas, firmada
en 1963, podría ser considerada una medida de control de armas o, alternativamente, como
una incipiente forma de legislación para limpiar el aire.
Desafortunadamente, las pruebas con armas nucleares reforzaron muchas asociaciones de la
gente entre los reactores de energía nuclear y las bombas – un malentendido que
posteriormente aumentó en los setenta y ochenta con los eventos de Three Mile Island y
Chernobyl. La arrogancia de la AEC durante el debate de la prohibición de las pruebas
atmosféricas inspiró a Tom Lehrer para escribir la canción “We will all go together when we go”,
e hizo mucho para erosionar la credibilidad de la AEC contribuyendo a la desconfianza futura
de la gente hacia la energía nuclear. Esto ha tenido desafortunadas consecuencias para el
ambiente, dado que las plantas modernas de energía nuclear, bien gestionadas, liberan menos
sustancias peligrosas que las plantas de carbón o de gas natural. La incorrecta percepción que
funde las armas con la producción de energía eléctrica también ha nublado las interminables
discusiones que buscan la seguridad de la disposición de los desperdicios nucleares.

El ambiente en la Agenda Multinacional

Las cuestiones ambientales han llegado a jugar un primer papel en el hacer de la política
internacional. Las dimensiones internacionales de las cuestiones ambientales se hicieron
crecientemente evidentes durante la Administración de Nixon. En 1970, la comunidad de
negocios de los Estados Unidos expresó profundo interés a la Casa Blanca en que las
acciones tomadas para remediar los peligros ambientales en los Estados Unidos podría poner
a la industria de los Estados Unidos en desventaja en comparación con las industrias
localizadas en países donde las medidas ambientales no eran reforzadas. Dados estos
intereses, yo resalté que, puesto que tanto Los Ángeles como Tokyo-Yokohama estaban
sufriendo de severos episodios de contaminación del aire en el verano de 1970, los Estados
Unidos deberían tomar la iniciativa para discutir las cuestiones de la contaminación del aire con
el gobierno japonés. En un raro estallido de ...racionalidad, el Departamento de Estado apoyó
fuertemente una visita. Cuando el presidente Train y yo viajamos a Tokyo, nuestra visita recibió
intensa cobertura de los medios, particularmente en Japón. Los encuentros en Tokyo
alcanzaron todos nuestros objetivos. Japón, como los Estados Unidos, comenzaban a
reconocer el coste económico asociado a la contaminación ambiental. Adicionalmente,
discutimos la necesidad de adoptar acuerdos de modo que los países no pudieran usar el
ambiente para obtener ventajas comerciales. Japón y los Estados Unidos decidieron urgir a la
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) el establecimiento de un
comité ambiental para considerar estas cuestiones. La OECD formó dicho comité, del cual yo
era el representante de los Estados Unidos. En un realmente primer momento, el comité
alcanzó un acuerdo acerca del principio de que “el contaminador debería pagar”; es decir, el
gobierno no subsidiaría el control de la contaminación y de ese modo daría a la industria
subsidiada una ventaja competitiva en el mercado internacional.

Conferencia de las Naciones Unidas

A fines de los sesenta y principios de los setenta, los países nórdicos se tornaron
particularmente interesados en que los óxidos sulfúricos liberados por las enormes chimeneas
en el Reino Unido estaban acidificando sus riberas y matando peces. Esos países se unieron a
los Estados Unidos y Canadá para impulsar a las Naciones Unidas a llevar a cabo una
conferencia internacional sobre el ambiente. La conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Ambiente Humano, se llevó a cabo en Estocolmo en los setenta.
El Presidente Nixon vio a la conferencia como una oportunidad para los Estados Unidos para
establecerse a sí mismo como el líder mundial en cuestiones ambientales. También reconoció
los peligros: los países como Canadá y Suecia, que se oponían a su política en Vietnam,
usarían la conferencia como un foro para acusar a los Estados Unidos; y los países en
desarrollo presentes en la conferencia podrían tomar acciones irresponsables, culpándolo de
prácticas coloniales del pasado debido a su difícil situación. Pero Nixon estaba dispuesto a
correr los riesgos de poner a los Estados Unidos en una posición de liderazgo internacional.
Sus instrucciones eran claras: usar la conferencia para resaltar los acuerdos ambientales de
los Estados Unidos.
Como pasó, China usó su asistencia a su primera conferencia de los Estados Unidos para
culpar a los Estados Unidos de la destrucción del ambiente en Vietnam. La delegación de los
Estados Unidos en la conferencia tenía instrucciones de no responder directamente sino
puntualizar los avances hechos por los Estados Unidos en relación con los problemas
ambientales. Los países en desarrollo culparon de sus propias dificultades ambientales a los
rapaces apetitos de las naciones industrializadas. A pesar de la retórica, la conferencia recibió
atención de los medios a nivel mundial, destacando las acciones de los Estados Unidos para
proteger el ambiente. Sustancialmente, la conferencia hizo pocos progresos. Los delegados
aprobaron establecer una nueva organización, el Programa Ambiental de las Naciones Unidas
(UNEP), con la misión de coordinar y catalizar actividades ambientales entre las diversas
agencia de las Naciones Unidas. El trabajo de base para desarrollar una convenio sobre el
control de los desperdicios en el océano fue presentado y aprobado. La conferencia también
aprobó 10 años de moratoria en la pesca de ballenas.
El valor real de la conferencia fue que expuso a los delegados de muchos países los problemas
ambientales. Muy pocos países habían desarrollado la infraestructura necesaria para tratar con
problemas del ambiente y, particularmente en el mundo en desarrollo, no había bases
organizaciones para enfrentar estos complejos problemas. Al final, participantes, observadores
externos, y los medios se unieron para celebrar la conferencia como un gran suceso.
Los ochenta y los noventa han visto un creciente énfasis en los problemas ambientales que
tienen una meta global a ser alcanzada. La determinación de Nixon de jugar un papel de
liderazgo en la conferencia de 1972 contrastó marcadamente con la timidez con que el
Presidente George Bush enfocó la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y el
Desarrollo (UNCED), llevada a cabo en Río de Janeiro 20 años después del encuentro de
Estocolmo. De hecho, Bush decidió participar tan tarde que el espacio del hotel estaba limitado,
y algunos miembros del equipo de apoyo tuvieron que hospedarse en moteles cuyos usuales
clientes lo eran sólo por unas horas.
Mientras que los Estados Unidos habían tomado la cabeza en la conferencia de 1972, la
ausencia de liderazgo y la ineptitud diplomática por parte de los Estados Unidos, dejó al país
como un espectador más que como un participante en Río de Janeiro. La Unión Europea y
Japón tomaron el papel de liderazgo. En 1992, los Estados Unidos no tenían una agenda clara,
mas allá de intentar prevenir que los países se movieran demasiado rápidamente en el control
del uso de la energía. La UNCED produjo un voluminoso documento titulado Agenda 21, que
señala en su totalidad metas inalcanzables. La grandiosa retórica de la Agenda 21 satisfizo a
los participante, pero sólo frustró a los gobiernos que intentan implementar sus provisiones.
Más importante, los países presentes en Río adoptaron una convenio estructural sobre el clima
y otro sobre biodiversidad. El convenio sobre el clima, muy parecido al Convenio de Viena
sobre el Ozono, al cual volveré, puntualiza los peligros potenciales que deberían resultar de las
emisiones incontroladas de gases que afectan el balance radioactivo dentro de la atmósfera:
dióxido de carbono, metano, óxidos de nitrógeno, etc. En los años que siguieron a Río de
Janeiro, las naciones alrededor del mundo trabajaron febrilmente para lograr construir un
instrumento que forzara la acción. Los estados de la Unión Europea quisieron impulsar y
decidir acciones para limitar los gases de invernadero, mientras los Estados Unidos, Canadá,
Japón, Australia y Nueva Zelanda favorecieron un proceso más lento, temiendo que las
acciones rápidas condujeran a dislocaciones económicas. Las naciones del mundo acordaron
reunirse en Kyoto, Japón, para negociar un protocolo de acción. En las primeras horas de la
mañana del 11 de diciembre de 1997, los negociadores alcanzaron un acuerdo sobre un
número de metas, pero sin ningún acuerdo acerca de los medios a través de los cuales esas
metas serían alcanzadas. Un grupo de 39 países industrializados, incluyendo a los Estados
Unidos, querrían limitar su porcentaje de emisiones de gases de invernadero en un periodo
entre 2008 y 2012 a un porcentaje específico de sus emisiones en 1990. Los Estados Unidos
acuerdan en una reducción del 7%. El Protocolo de Kyoto estipula que los gases de
invernadero deberían ser tratados como una canasta y no como simplemente dióxido de
carbono. Adicionalmente a la emisión de gases, la consideración también se dio a otros gases
de invernadero, procesos tales como el crecimiento de los árboles, que remueven carbón de la
atmósfera.
El ambiente también ha jugado un papel decisivo en el desplazamiento de la política
internacional. Durante los años 1989-1992, que vieron el colapso de la Cortina de Acero y de
los gobiernos de sus los países que la componían, los partidos “verdes” extendieron muchas de
las revoluciones políticas. Motivados por el desastre ambiental que las décadas de gobierno
comunista produjeron en sus países, tales partidos pasaron de ser grupos puramente
ambientalistas a ser fuerzas mayores que cuestionaban la entera estructura de sus gobiernos.
Los partidos verdes continúan ejerciendo influencia política en algunos países. En Alemania,
donde el Partido Verde en 1968 fue considerado casi como la mayor parte del ala lunática
como el gangster Bader-Meinhof, los Verdes ganan rutinariamente alrededor del 5% del voto
nacional, y las corrientes principales de los partidos han adoptado muchas de sus iniciativas.

Ambiente en transición

Muchos estarían de acuerdo en que las iniciativas tomadas por los gobiernos, organizaciones
no gubernamentales, industrias y otros durante los setenta han perseguido la meta de mejorar
el ambiente. Los logros domésticos han sido en su mayor parte construidos dentro del sistema,
pero acciones mayores han sido requeridas en el régimen ambiental internacional. Este
progreso continuó durante los años siguientes, con algunas altas y bajas. En los ochenta, otro
Presidente Californiano y Republicano, Ronald Reagan, emprendió el desmantelamiento de
algunos de los avances hechos por Richard Nixon. Durante la administración de Reagan,
especialmente cuando James Watt encabezó el Departamento del Interior y Anne Gorsuch
dirigía la EPA, el desconocimiento ambiental alcanzó lo más alto de su influencia. Watt,
Gorsuch, y sus seguidores vieron la destrucción ambiental como un signo del ruidoso
pragmatismo económico. Bajo la dirección de Gorsuch, la EPA fue instruida específicamente
para olvidar las lecciones aprendidas de Rachel Carson. Una alternativa a los pesticidas
químicos, una gestión integrada, fue declarada una materia a ser discutida nunca. La EPA
prohibió las publicaciones sobre ella, y proscribió la certificación para el uso de los métodos de
gestión integral de pesticidas. Los procesos políticos funcionaron, y a pesar de la popularidad
de Reagan, la protesta resultante llevó a la destitución de Gorsuch y la reincorporación de
William Ruckelshaus, primer administrador de la EPA.
Los eventos de los ochenta mostraron que aún con los avances técnicos de los setenta, la
catástrofe ambiental se escondía cerca de la superficie. Poco después a la media noche del 24
de marzo, 1989, el transportador Exxon Valdez encallaba cerca de Bligh Reef en Prince William
Sound, Alaska, derramando casi once millones de galones de petróleo crudo del norte de
Alaska. Este fue con mucho el mayor de los derrames en la historia de Estados Unidos. El
petróleo afectó un bosque nacional, cuatro refugios de vida silvestre, cinco parques nacionales,
cuatro estados con áreas críticas de hábitat, y un santuario de gamos. El petróleo
eventualmente alcanzó las costas a cerca de 600 millas al sudeste de Blight Reef donde
ocurrió el derrame.
Nuevamente, la televisión capturó las imágenes de la vida marina petrolizada, aves marinas
atrapadas, y comunidades costeras destruidas. Pero en 1989, el ambiente no era una novedad,
y un derrame de petróleo muchas veces mayor que el de Santa Bárbara, pero a miles de millas
del centro de los medios, no despertó a la opinión pública en la misma medida.
En los Estados Unidos, los nove nta han visto un vínculo entre el ambiente y los intereses de
seguridad nacional. Bajo el liderazgo del Senador y Vicepresidente Gore, la comunidad de
inteligencia de los Estados Unidos acordó que un grupo de científicos, conocidos como Fuerza
de Tarea Ambiental (ETF), pudiera examinar sus recursos y particularmente sus tecnologías
para monitorear la tierra. Yo presidí el grupo, compuesto de unos 70 científicos, con el que
revisé tecnologías clasificadas de las agencias de seguridad nacional y concluí que muchas de
las tecnologías podían ser fructíferamente ampliadas para el estudio del ambiente. La
liberalización de alguna información inicialmente clasificada condujo a un avance significativo
en la comprensión del ambiente. Un siguiente grupo de científicos MEDEA, aplicó la
información clasificada para comprender mejor los procesos ambientales. Por ejemplo,
sensores acuáticos inicialmente probados en submarinos Soviéticos ahora escuchan los
sonidos de las ballenas a fin de echar luz sobre los ciclos de vida de especies potencialmente
en peligro.

Ciencia y política pública

Los procesos marcadamente enfocados hacia la limitación de sustancias reductoras del ozono
muestra un destacable contraste con las actividades difusamente patrocinadas por las
Naciones Unidas, cuyos logros difícilmente exceden sus alcances. El problema del agujero de
ozono y la consecuente Convención de Viena y el Protocolo de Montreal ofrece un ejemplo de
libro de texto de cómo se supone que la ciencia influye la política pública.
A bajas altitudes en la atmósfera, el ozono es un mal actor como un componente principal del
smog, pero en la alta atmósfera ofrece una concha protectora contra la dañina radiación
ultravioleta proveniente del Sol. En 1974, dos científicos de la Universidad de Michigan,
Richard Stolarski y Ralph Cicerone, publicaron en el Canadian Journal of Chemistry un artículo
que indicaba que el chlorine liberado en la alta atmósfera podía dar origen a un proceso
químico que destruiría la capa de ozono. Este descubrimiento recibió poca atención, porque
aparentemente no había fuente de chlorine. También en 1974, dentro de un programa de
investigación establecido por el Presidente Nixon para examinar los efectos ambientales de los
transportes supersónicos, F. Sherwood (Sherry) Rowland y Mario Molina descubrieron que una
clase de químicos, cloroflourocarbonos (CFC’s), podían proveer de grandes cantidades de
chlorine. Los CFC’s son hidrocarburos extremadamente estables inventados a principios de
1930 para ofrecer un gas seguro y transportable para los refrigeradores. Los CFC’s tienen un
tiempo de vida atmosférico medible en décadas y centurias. Conforme llegan a la atmósfera,
entran en una serie de complicadas reacciones químicas que conducen a la destrucción del
ozono protector de la vida.
En los años siguientes, una variedad de estudios de laboratorios y modelos apoyaron la
relación chlorine-CFC-ozono, pero no había aún evidencia de que las reacciones tomaran lugar
en la atmósfera. Esto no ocurrió sino hasta 1985, cuando científicos asociados con el British
Antartic Survey publicó el sorprendente descubrimiento de un agujero de ozono sobre la bahía
de Halley, que ellos habían identificado usando medidas firmemente asentadas. Este
descubrimiento fue confirmado por científicos de Estados Unidos, que encontraron que su
satélite que medía el ozono había sido programado para rechazar niveles tan bajos como los
vistos sobre la Antártida. Esta determinación científica fue llevada a acuerdos ambientales
internacionales a través de la interacción productiva entre científicos, políticos, diplomáticos y
activistas ambientales.
En 1985, los países industrializados del mundo, junto con muchos países en desarrollo,
entraron en el Convenio de Viena para la Protección del Ozono – básicamente un convenio
estructural que puntualiza los peligros de permitir que se continúe con la producción y uso de
CFC’s. Dos años después, en Montreal, los países adoptaron un Protocolo sobre sustancias
Destructoras de la Capa de Ozono. Las medidas definidas en Montreal fueron reforzadas por
revisiones acordadas en 1990 (Londres), 1992 (Copenhage), y 1995 (Viena). Entre 1987 y
1995, el consumo global y producción de las principales sustancias destructoras de la capa de
ozono primero detuvo su expansión y después comenzó a decrecer. Para principios de 1996,
156 naciones habían ratificado el protocolo de 1987. Los países mas desarrollados han
abandonado sustancialmente el consumo de CFC’s. Ayudado por el fondo multilateral del
protocolo, muchos países en desarrollo han implementado programas par abandonar el
consumo de CFC’s en la primera década del s XXI.
En otros casos, los vínculos entre la ciencia y el hacer político son mucho menos claros.
Rachel Carson tenía una profunda comprensión de la ecología, pero su principal contribución
fue comunicar sus creencias científicamente basadas al público en un escrito transparente y
claro evitando tecnicismos. Los autores de la NEPA estuvieron obviamente influidos por la
filosofía general de Carson pero no por sus especialidades científicas particulares reflejadas en
sus publicaciones. La legislación para el control de la contaminación estuvo basada sólo en
parte en la evidencia científica, y los términos “swimmable” y “fishable” que aparecen en el
Clean Water Act son inexactos.
El régimen de protección de la capa de ozono es ampliamente visto como uno de los éxitos de
las negociaciones ambientales internacionales, y como un modelo para enfrentar otros
problemas ambientales globales, en particular el calentamiento por efecto invernadero. Sin
embargo, aun cuando la “ciencia” nuevamente juega un papel para llamar la atención del
público hacia el problema – en este caso, las medidas de David Keeling sobre el contenido de
dióxido de carbono en la atmósfera – las cuestiones cubiertas por las negociaciones en el caso
del ozono son simples comparadas con la reducción de emisiones de gases de invernadero. La
producción de sustancias destructoras de ozono están limitadas a unas cuantas compañías
químicas, y sus usos son circunscriptos de modo similar. El impacto económico total del
abandono de esos químicos es minúsculo comparado con el total de las actividades asociadas
al uso de la energía y la consecuente producción de gases de invernadero. La quema de
cualquier combustible de hidrocarburo – carbón, petróleo o gas natural – produce dióxido de
carbono, la más importante causa de calentamiento global producida por el hombre. Si el
principal componente del gas natural, metano, se filtra a la atmósfera, también aumenta el
efecto invernadero.
Los hechos básicos del efecto invernadero fueron bien conocidos en 1970 y recibió una
extensa discusión en la Primer Reporte Anual de la CEQ. Pero ni el Congreso ni el público
estaba listo para tomar acciones. De hecho, durante los siguientes 20 años, yo he testificado al
Congreso algunas 15 veces sobre el efecto invernadero y he impartido incontables seminarios
sobre el tópico al equipo del Congreso y grupos de gobierno. Estos esfuerzos educativos
contribuyeron al fallecimiento del poco recomendable programa para combustibles sintéticos
del Presidente Carter y al incremento en el apoyo a la investigación, pero no a limitación alguna
de las emisiones de gases de invernadero.
Futuros desarrollos del concepto de “ambiente” en el S XXI
Ciertamente, el ambiente tiene que ser una importante cuestión política en el S XXI, pero una
cuestión que no tendrá la urgencia – nacimiento de la novedad – que tuvo a fines de los
sesenta y principios de los setenta. Muchas naciones han hecho muchos progresos, pero la
experiencia ha llevado al reconocimiento de numerosas deficiencias al tratar con los problemas
ambientales. Como la complejidad de muchos problemas ambientales se torna crecientemente
aparente, el foco puede desplazarse de la identificación de necesidades hacia la identificación
y aplicación de nuevos métodos para resolver problemas.

Mecanismos de control

Los años recientes han escuchado un firme sonido de tambores de críticas dirigidas hacia la
regulación ambiental. El objetivo primario de estas críticas es la estructura de “orden y control”
que forma la base de la mayor parte de las reglas ambientales existentes. Los críticos
vehementes argumentan que tales reglas son económicamente ineficientes, y en su lugar
proponen una variedad de alternativas “basadas en el mercado”. En los primeros años, los
grupos ambientalistas se oponían firmemente a tales mecanismos de mercado, cuotas de
emisión, dado que fueron vistas como una licencia para contaminar.
A pesar de los fallos abismales del orden y control centralizado para gestionar problemas
sociales complejos, como demuestra por experiencia la primera Unión Soviética, el orden y
control permanece como el mecanismo dominante para la gestión ambiental. En general, las
normas de orden y control impuestas detallan, límites legalmente reforzables, condiciones y
requerimientos sobre una variedad de actividades sociales. Por ejemplo, las normas
ambientales limitan las emisiones de contaminantes al aire de cada una de las fuentes
reguladas para especificar cantidades, con una industria regulada se requerirá más para
instalar una tecnología particular que satisfaga las limitaciones y monitoreos de emisión, los
críticos continuos notan que los burócratas del gobierno se dan raramente a la tarea de definir
las tecnologías que serían apropiadas en casos individuales.
La eficiencia del orden y control fue cuestionada ya en 1970. En un debate menor dentro de la
CEQ, sostuve que a largo plazo los instrumentos económicos proveerían de una herramienta
más flexible que las disponibles bajo el orden y control. Mis argumentos persuadieron al
Presidente Nixon para proponer al Congreso un régimen de control donde se impondría un
impuesto o cargo a las emisiones de óxidos a la atmósfera. Yo tuve la tarea de persuadir al
Congreso de las virtudes de dichos cargos.
Los encuentros con el presidente de la House Ways y el Means Committee, en ese tiempo
Wilbur Mills, rápidamente me convencieron de que el Congreso, con su sobreabundancia de
abogados y escasez de economistas, no compraría un sistema basado en economía de
mercado. Mills argumentó que la Constitución requiere que los tazas fiscales sean impuestas
únicamente para aumentar los ingresos, no para influir en la conducta. Contra ejemplos, tales
como los impuestos sobre el alcohol y el tabaco, no tuvieron impacto en su posición. De hecho,
quizá pudieron ser contra producentes, dado que más tarde el presidente Mills no volvería a
conducir su auto ni a su acompañante – la bien conocida artista strip Fanne Foxe – dentro de la
piscina deslumbrante de Washington, D.C.
Las enmiendas del Air Clean Act en 1990 ilustran el cambio de pensamiento con respecto al
uso de mecanismos de mercado. Mientras estas enmiendas contienen numerosos y nuevos
rasgos de orden y control, también incorporan el enfoque de libre mercado más ambicioso
jamás legislado. La ley de 1990 permite establecer un mercado nacional para la permisión para
emitir dióxido de sulfuro, de modo que los límites nacionales de emisiones totales es de 9
millones de toneladas anuales. Un mercado para el permiso de emisión ha sido desarrollado en
el Consejo de Comercio de Chicago. La teoría detrás de este mercado es que las plantas que
puedan reducir sus emisiones de modo más barato mediante la instalación de equipo de
control de la contaminación recibirán el incentivo de reducir su uso total debajo de su permiso
asignado. Pueden vender su excedente a otras plantas industriales que enfrentarían costes de
conformidad significativamente mayores.
Otros controles basados en el mercado pueden volverse crecientemente importantes. De
hecho, la industria de los seguros puede jugar un papel muy significativo para mejorar las
condiciones ambientales. Siguiendo el desastre Exxon Valdez, el Congreso legisló el Oil
Pollution Act de 1990, exigiendo que los transportadores, extranjeros o domésticos, de mas de
5000 toneladas lleguen a los puertos equipados con un doble fondo para el año 2010. La
industria de la seguridad entonces estableció porcentajes que favorecían enormemente a los
transportes equipados con doble fondo, así aseguraban que los requerimientos de los Estados
Unidos serían satisfechos a nivel mundial. La industria privada de seguridad provee de
herramientas poderosas para manejar otros riesgos ambientales. Por ejemplo, la seguridad en
la disminución de asbestos, desarrollado en 1987, protege a los contratistas involucrados en la
remoción de asbesto en una tercera parte de las reclamaciones. De modo similar, los seguros
de propiedad de los trasportes protege a los propietarios de los costes asociados con la
contaminación descubierta después de que hayan hecho el contrato. Las aseguradoras juzgan
el nivel de riesgo involucrado en la transacción y ajusta la prima de acuerdo con ello.
Respondiendo a las pérdidas catastróficas resultantes de desastres naturales recientes, como
los huracanes Andrew y Hugo, el terremoto de Northridge en California, y las recientes
inundaciones en Europa, los aseguradores han puesto a los propietarios de inmuebles tazas de
tal nivel que desalientan la construcción en áreas ambientalmente vulnerables.

Ambiente y desarrollo

Como se mueve el mundo en el s xxi, las dimensiones internacionales de los problemas

ambientales se volverán cada vez más importantes. La Globalización de la economía, la
emergencia del redes mundiales de comunicación e información y el rápido desarrollo de la
biotecnología, todo ello, tiene importantes consecuencias para el ambiente mundial.
Las reformas políticas y económicas actualmente en marcha en Asia implican que los vastos
recursos del continente tendrán influencia decisiva en el ambiente mundial. Con poblaciones y
economías en crecimiento Asia experimentará una rápida urbanización, junto con el
crecimiento de oportunidades y vulnerabilidades asociadas con las comunidades densamente
pobladas. Los cambios económicos y el crecimiento de la prosperidad estimularán la demanda
de energía, alimento y recursos naturales. Si esas demandas son cubiertas en los modos
tradicionales, tendrá lugar una intolerable quema del ambiente.
Actualmente, tanto China como la India esperan que sus grandes recursos de carbón los
provean de la energía para el futuro. La quema de carbón conducirá a vastos incrementos en la
emisión del principal gas de invernadero, el dióxido de carbono. El uso de carbón también
llenará el aire con óxido de sulfuro y partículas. Ni China ni la India han indicado que podrán
aguantar las limitaciones de gas de invernadero impuesto a los países industrializados por el
Protocolo de Kyoto o el Cambio Climático. El incremento de emisiones de dióxido de carbono
de China y la India romperán rápidamente con los acuerdos sobre el corte de emisiones
hechos por el mundo desarrollado.
Uno puede esperar que hacia la mitad del siguiente siglo cerca de 10 mil millones de personas
ejercerán presiones sobre los recursos naturales básicos del globo. Esas presiones
seguramente conducirán a mayores problemas ambientales. La experiencia ganada en el
manejo del aire trans-fronterizo y los problemas de contaminación del agua en Europa serán de
gran valor para comprender y gestionar futuras cuestiones ambientales que surgirán del
desarrollo económico en Asia, América Latina y África. Mientras que nuestro mundo ha hecho
grandes progresos hacia la limitación de los peligros ambientales, mucho queda por hacer
como país después de que el país se mueve hacia una economía basada en el mercado.
Futuros problemas ambientales tendrán origen no en el agotamiento de los recursos naturales
sino en los recursos que son usados. Las nuevas tecnologías pueden y disminuirán los
impactos ambientales dañinos si éstas se emplean ampliamente, guiadas por un sistema de
mercado.

Conclusión
Como hizo claro la NEPA, el “ambiente” involucra no sólo a la ciencia, sino también a la ética y
a la estética. El concepto de ambiente no habría sido desarrollado sin la ciencia, pero su
evolución también requirió de la contribución de políticos, periodistas, artistas y filósofos. Un
concepto tan amplio como para que el ambiente involucre muchos diversos tópicos y sus
interrelaciones.
Quizá esto ayude a explicar por qué, aun cuando los “realistas” continúen sonriendo con
desprecio a los “amantes de los árboles”, la cuestión tiene – y seguirá teniendo – una
resonancia especial. Aun cuando algunos afirmen que antes matarían a las ballenas que
salvarlas, la mayor parte de la gente tiene un deseo instintivo en preservar los paisajes
especialmente bellos o a los animales apelados. El argumento tiende a enfocarse más en los
diversos mecanismos usados en el nombre del ambiente que en la importancia de la cuestión.
Los poseedores de áreas escénicas frecuentemente creen que son ellos, no el gobierno,
quienes deberían determinar cómo usar su tierra. La gente que quiere salvar a los tigres de la
extinción quizá se sienta menos impulsada a preservar un tipo raro de babosa en nombre de la
“biodiversidad” – especialmente si las alternativas son puestas en términos de “babosa versus
comida/agua/avance económico”. Las comunidades pobres posiblemente sientan antagonismo
hacia lo que ellos ven como campañas elitistas de los ricos y educados para preservar la jungla
(o el desierto), y mientras tanto colocan los desperdicios en áreas de bajos ingresos. Los neo
ingleses que experimentaron las nevadas de 1996 quizá se cuestionen la existencia del
calentamiento global. Dichas cuestiones continuarán abiertas en el futuro tal como el ambiente
se mantendrá como una cuestión política importante.
El ambiente, de hecho, se ha vuelto algo dado en las agendas nacionales e internacionales –
un desarrollo que no podríamos haber adivinado en junio de 1950. Es concebible que una
campaña de la oficina nacional en los Estados Unidos no tratará con algunos aspectos de los
problemas ambientales. A nivel internacional, el establecimiento del Global Environmental
Facility y el “volverse verde” del Banco Mundial demuestra el íntimo vínculo entre ambiente y
economía en las mentes de los que toman las decisiones en el mundo. Los estrategas militares
reconocen que el papel de las cuestiones ambientales tales como la desertificación o el acceso
al agua pueden llevar a confrontaciones armadas, y acuerdan en la necesidad de considerar la
“seguridad ambiental”.
Las Universidades a través del mundo, claramente, comprenden el papel central que juega el
ambiente en los años por venir. Las Universidades han respondido a las necesidades de los
estudiantes de desarrollar un curriculum interdisciplinario enfocado al ambiente – y muchos de
los más talentosos estudiantes han elegido concentrarse en esta área. Si “los mejores y los
más brillantes” han identificado al ambiente como central para sus vidas, ¿podemos dudar que
jugará un papel central en el siglo xxi?
(1) Este artículo fue adaptado para esta publicación a partir de la publicación de Mark J.
Spalding de un ensayo que Gordon J. MacDonald autorizó para la clase de Harvard de 1950, la
reunión anual 50 de la clase en el año 2000, y que fue incluido como un capítulo en un libro
editado por George S. Mumford, titulado Yesterday, Today and Tomorrow: The Harvard Class
of 1950 Reflects on the Past and Looks to the Future. La autorización para reimprimir este
artículo fue otorgada por George S. Mumford y por el detentante de los derechos Travers
Press.
De Río a Johannesburg: La transición hacia el
desarrollo sustentable. Perspectivas desde Latinoamérica y el Caribe

Roberto Sánchez
Journal of Environment & Development, Vol. 11, No. 3, September 2002 313-315

DOI: 10.1177/107049602237162
© 2002 Sage Publications
La Cumbre sobre el Desarrollo Sustentable, la Cumbre de Johannesburgo 2002, llegó sin las
expectativas originadas hace 10 años antes de la Cumbre de Río en 1992. Elementos clave
para generar esas expectativas fueron la emergencia de la Agenda 21 como principios guía
hacia el desarrollo sustentable, las convenciones sobre cuestiones ambientales globales (clima
y biodiversidad), la creación del Global Environmental Facility, y el apoyo de esos principios y
acciones expresados por un gran número de gobiernos, grupos de empresarios,
organizaciones no gubernamentales y organizaciones base. Diez años después de la Cumbre
de Río, es claro que las condiciones para el desarrollo sustentable no han mejorado. Por el
contrario, las condiciones sociales, económicas, políticas y ambientales alrededor del mundo
han empeorado. La Cumbre de Johannesburgo confronta al desencanto creado por el fallo de
las acciones internacionales para hacer realidad los compromisos hechos en la Cumbre de Río.
Es importante preguntar cuan realistas fueron esos compromisos, dadas las estructuras de
poder e intereses que conforman y condicionan las políticas y acciones de los gobiernos. Los
conflictos para ratificar el Protocolo de Kyoto y reforzar la Convención de Biodiversidad y el
apoyo decreciente a los países menos desarrollados son algunos de los ejemplos que ilustran
las restricciones políticas de la cooperación internacional para el desarrollo sustentable.
El discurso de la Cumbre de Johannesburgo parece seguir un camino similar al del discurso de
Río.
La conferencia de Río a Johannesburgo: La transición hacia el desarrollo sustentable.
Perspectivas desde Latinoamérica y el Caribe debió presentar una perspectiva regional de los
logros y fallos durante los diez años contados a partir de la Cumbre de Río. La conferencia fue
organizada por el Programa Ambiental de las Naciones Unidas de la Oficina Latinoamericana,
el Instituto Nacional de Ecología del Ministerio de Medio Ambiente de México y la Universidad
Metropolitana de México. La conferencia tuvo lugar del 6 al 8 de mayo en la Ciudad de México.
Un comité ejecutivo de las tres instituciones invitaron a 30 expertos de la región para abordar
tópicos específicos. Entre ellos dos primeros ministros de medio ambiente de Colombia y
Venezuela y académicos y activistas de diferentes países de América Latina. La conferencia
fue organizada alrededor de seis paneles: (a) evolución de las políticas ambientales
nacionales, regionales y globales y la globalización ambiental; (b) políticas para el
conocimiento, la información, la educación y la capacidad de construcción del desarrollo
sustentable; (c) gestión y perspectivas del desarrollo urbano y rural en América Latina; (d)
globalización económica y ecológica: vulnerabilidad, impactos sociales y ambientales; (e)
movimientos sociales y ambientales; y (f) estrategias y políticas alternativas para el desarrollo
sustentable. Los artículos de la conferencia fueron preparados y circulados con antelación
entre los participantes. EL formato de la conferencia permitió que los presentadores tuvieran
tiempo para resumir las cuestiones clave de cada una de las comunicaciones, pero el núcleo
de la conferencia fue el tiempo dedicado a la discusión orientada a enriquecer la contribución
de cada comunicación y crear una perspectiva regional.
Las conclusiones de la conferencia iluminaron el deterioro de las condiciones económicas,
sociales y ambientales en América Latina y el Caribe durante los pasados 10 años. La
conferencia reconoció el impacto positivo de la Cumbre de Río en cuanto al desarrollo de las
estructuras institucionales para la protección ambiental. Pero también reconoció que, a pesar
de esos logros, el balance es negativo. Las crisis económicas, la gravedad creciente de la
pobreza e inequidad, la polarización en la distribución de los ingresos, el deterioro del
ambiente, y el alboroto político brinda pocas razones para el optimismo. Es en este contexto de
crisis y desbalance que la discusión de nuevos caminos para el desarrollo sustentable se torna
crítica. La discusión se enfocó sobre estrategias potenciales para nuevas rutas de crecimiento
y desarrollo sustentable, definiciones funcionales para la operación de este concepto en el
contexto de América Latina. Se acentuó la necesidad de establecer metas realistas para el
cambio social en la región en un esfuerzo por moverse desde la retórica del desarrollo
sustentable hacia políticas concretas y acciones. En el mismo sentido, se hizo énfasis en la
necesidad de considerar al desarrollo sustentable como un proceso, no como una meta tan
ambiciosa que se torne imposible de alcanzar. La reflexión sobre los logros y fallos de la
Cumbre de Río ayudó en este análisis, pero éste debería considerarse una tarea permanente
más allá de la conferencia de Johannesburgo. También se clarificó la importancia de una
perspectiva integral en la discusión del desarrollo sustentable donde las cuestiones
ambientales son una parte integral del proceso de cambio social. Finalmente, hay claros
consensos acerca de la necesidad urgente de estrategias, políticas y acciones de desarrollo
sustentable que alcancen un mayor número de pobre a través de la región.
La conferencia de América Latina debe hacer una contribución a la Cumbre de Johannesburgo.
Los artículos preparados para la conferencia incorporaron en sus versiones finales las
sugerencias y comentarios que emergieron de la discusiones durante la conferencia. Esos
artículos han sido compilados como un libro que será presentado en la Cumbre de
Johannesburgo. Se esfera que los enfoques regionales faciliten el desarrollo de estrategias
para el desarrollo sustentable.
Roberto Sánchez es profesor asociado en el Departamento de Estudios Ambientales de la
Universidad de California, Santa Cruz. Su trabajo se enfoca en el desarrollo sustentable y
cuestiones ambientales en la frontera de Estados Unidos y México y en América Latina.
Comentario de J. A. L. Robertson a nuestro futuro común (reporte de la Comisión
Brundtland)

septiembre 4 de 1987
(Basado únicamente en el Resumen y capítulo 7)
El Reporte de la Comisión Mundial para el Ambiente y Desarrollo (World Commission on
Environment and Development, WCED o Comisión Brundtland) se enfoca en la economía del
mundo y su ambiente. El objetivo es ofrecer una economía amplia y sostenible al tiempo que
proteger un ambiente sostenible. Así la palabra clave es “sostenible”.
El problema puede expresarse simplemente. Se espera que la población mundial se duplique,
aproximadamente, en el siguiente medio siglo, y que sea predominantemente urbana. Para
mitigar la creciente pobreza la economía global deberá expandirse entre cinco y diez veces, sin
dañar seriamente el ambiente del que depende.
La energía es sólo uno de los seis tópicos prioritarios examinados en alguna profundidad, pero
uno esencial. “Un camino energético seguro y sostenible es crucial para el desarrollo
sostenible” (ES.58).
El estilo discursivo y las debilidades lógicas del Reporte ocultan la intragable conclusión de que
no hay solución energética ideal, no hay panacea, de modo que algunos compromisos serán
esenciales. En cambio, habla de modo reconfortante de “caminos de mínima-energía basados
en fuentes renovables, que deberían formar el fundamento de la estructura de la energía global
en el siglo XXI”. Ciertamente admite que “muchas de esas fuentes son actualmente
problemáticas” pero continúa afirmando que “un programa de investigación coordinada,
desarrollo y demostración de proyectos” es todo lo que se necesita para asegurar su rápido
desarrollo (ES.62)
Esto es típico del pensamiento impreciso que ha caracterizado los debates sobre política
energética en la década pasada – la ciencia y la tecnología son la varita mágica que hará
realidad cualquier cosa que se desee. Ignora el hecho físico fundamental de que muchas de las
formas de energía renovable son tanto diluidas como intermitentes, haciéndolas
inevitablemente caras en el aprovechamiento de recursos de forma útil. La hidroelectricidad es
una excepción instructiva. Aquí, la naturaleza provee una enorme formación geológica para la
colección y almacenamiento de modo que el hombre sólo tiene que proveer un embalse y una
turbina.
Otra conclusión se basa en la ausencia de lógica. Se dice que “la amenaza de calentamiento
global y la acidificación del ambiente muy probablemente excluya un doble de uso de energía
basado en mezclas actuales de fuentes primarias. Cualquier nueva era de crecimiento
económico debe ser por tanto menos intensivo energéticamente que el crecimiento en el
pasado” (ES 59/60) (énfasis añadido para resaltar las incongruencias). Aun si los peligros se
vuelven reales, un incremento en la dependencia de la energía nuclear podría evitar sus
consecuencias.
El reporte distingue por tratamiento distinto cinco sectores energéticos: eficiencia y
conservación mejorada, combustibles fósiles, energía nuclear, combustibles provenientes de
bosques y energía renovables. Sin embargo, señala que “al presente, ninguna fuente particular
o mezcla de fuentes es suficiente para satisfacer las necesidades futuras” (7.1), y que “cada
una tiene sus propios costes, beneficios y riesgos económicos, tanto para la salud como para el
ambiente” (7.3)
El tratamiento de la energía nuclear es ambivalente e incongruente. En ningún lado hay un
recomendación de que la mezcla de energías debería excluir a la energía nuclear. En efecto,
las recomendaciones sobre la energía nuclear son a favor de mejoras para cubrir las
deficiencias reales o percibidas. El reporte confirma que la energía nuclear evita la
contaminación del aire que observa como muy seria con los combustibles fósiles (pero describe
meramente como una “irritación” con los combustibles de bosques) (7.83); y que para la
operación normal de un reactor “el peligro de radiación para el personal y para el público
general es insignificante” (7.47). También acuerda en que los reactores nucleares con ciclos
combustibles altamente eficientes (que erróneamente describe como productores de su propio
combustible, i. e. “breeders”) están en la categoría de fuentes renovables. (7.3)
A pesar de todas estas ventajas manifiestas, el reporte carece de alguna conclusión clara
sobre la energía nuclear comparable a las mucho menos minuciosamente estudiadas fuentes
de energía renovable. En lugar de tomar el problema para extender (y defender) sus propias
conclusiones, la comisión se satisface con reportar que “muchos expertos” tienen confianza en
la energía nuclear mientras “muchos expertos” no la tienen (7.54). La conclusión del reporte es
que “La generación de la energía nuclear sólo es justificable si hay soluciones sólidas a los
actuales problemas no resueltos que origina” (7.63) Exactamente el mismo discurso podría
haber sido aplicado a cualquier otro sector energético, pero no es así.
El reporte identifica lo que considera “problemas no resueltos” para la energía nuclear, en tres
áreas:

• Seguridad del reactor

• Manejo de los residuos, y
• Proliferación de armas nucleares

El interés en la seguridad del reactor relaciona primariamente a los accidentes en Three Mile
Island (USA) y Chernobyl (URSS). El reporte admite que el último reactor era de “un tipo
completamente diferente” (7.50) pero no informa al lector de que la mayor parte de las
fatalidades y casi toda la liberación de material radioactivo se debió a sus características únicas
de diseño (grafito a altas temperaturas en el núcleo y sólo contención parcial). En ningún lugar
se menciona el tipo de reactor canadiense CANDU, el único en el mundo con el mejor record
de seguridad. El reporte es correcto, sin embargo, al afirmar que los errores humanos
contribuyeron en ambos accidentes. En este sentido, los Canadienses deberían ser concientes
de que el Estudio de Seguridad Nuclear de Ontario (Profesor Comisionado F. Kenneth Hare)
revisa la seguridad de los reactores CANDU en mucho mayor detalle que la WCED.
[Deberíamos considerar si aprobar los 12 puntos del 7.60]
No hay una crítica específica de las propuestas aprobadas internacionalmente para la
disposición segura y permanente de residuos nucleares, sólo la preocupación de que “esta
tecnología no ha sido, sin embargo, plenamente probada o utilizada” (7.53). Hay una respuesta
muy simple: los Gobiernos, especialmente el gobierno Canadiense, deberían declarar un
programa para concepto de aprobación, sitio de selección y facilidad de construcción de una
bóveda para la disposición de residuos nucleares. La tecnología no ha alcanzado el estado
para que esto sea hecho. El reporte parece mirar a la desactivación del reactor como un
problema insignificante, ignorando toda la experiencia relevante, mucha de ella Canadiense.
Reconociendo que “todavía permanece el peligro de la proliferación de las armas nucleares”
(7.44), las recomendaciones son para mejorar el Tratado de No Proliferación que explota los
beneficios pacíficos de la energía nuclear para reducir los riesgos de las armas nucleares
(7.43)
Una lectura cuidadosa del reporte revela diversos aspectos importantes en los que el sector de
la energía nuclear ya hace lo que ahora sólo esta siendo recomendado para otros sectores:

• Debe corregirse el "fallo para crear los cuerpos, ..., responsables de asegurar que sus
políticas prevengan esa degradación (ambiental)” (ES. 34)
• “Las concejos de electricidad producen energía, mientras que la contaminación ácida
también por ellos producida es dejada para que otros cuerpos la limpien.”(ES.36
• "La habilidad para anticipar y prevenir el daño ambiental requiere que las dimensiones
ecológicas de la política sean consideradas – en las mismas agendas y en las mismas
instituciones nacionales e internacionales” (ES.38)
• "Los controles actuales sobre los tiraderos de residuos peligrosos deberían ser
ajustados” (ES.69)
• "Los acuerdos deberían ser reforzados – para controlar y regular el vertido de residuos
peligrosos al mar” (ES.83), lo que Canadá no hace con los residuos nucleares.

La crítica más seria de la WCED no es la que hace, sino la que ignora. Basó sus
requerimientos estimados de energía y suministros potenciales en dos libros oscuros,
ignorando las investigaciones minuciosas y los descubrimientos internacionalmente acordados
de la Conferencia de Energía Mundial (World Energy Conference), que sostiene:
"El proyectado incremento en la demanda de energía mundial no puede satisfacerse sin una
mayor contribución de la energía nuclear” [Esta cita es del reporte de 1978 y debería ser
actualizada con la última]
El Reporte afirma hablar del mundo entero, pero ignora los descubrimientos de la Agencia
Internacional de Energía (International Energy Agency) que representa a los países de la
OCDE que consumen cerca de la mitad de energía consumida en el mundo. El Director
General de la IEA ha escrito:
"No debería subestimarse el papel que la energía nuclear ya está jugando en el abastecimiento
de la energía que necesitamos, y su potencial para el futuro. Es claro también que si debemos
quemar más combustibles fósiles para reemplazar la perdida de capacidad para generar
energía nuclear, habrá riesgos adicionales para el ambiente, sin mencionar el riesgo asociado
a la excesiva dependencia del petróleo importado”
Peor que todo eso, al examinar los prospectos de energía nuclear, esta comisión, un fruto de
las Naciones Unidas, ha ignorado los descubrimientos de la Agencia Internacional de Energía
Atómica (International Atomic Energy Agency), la agencia de las Naciones Unidas responsable
de la energía nuclear, que incluye la protección del ambiente como parte de sus mandatos. (El
único documento de la IAEA citado en 79 referencias es usado únicamente para señalar el
número de reactores de investigación). Si una agencia de las Naciones Unidas no presta una
atención respetable, entonces ¿por qué deberíamos tomar esto seriamente?
En la discusión del reporte sobre la eficiencia de energía, que todos apoyan, está la implicación
de que debido a que algunas medidas son coste-efectivas, todas las medidas serán coste-
efectivas (7.90). Además, el hecho de que las inversiones en eficiencia de la energía reduzcan
las necesidades de suministros de energía (7.94) no necesariamente significa que sean coste-
efectivas. No necesitamos energía eficiente al coste de coste-eficiencia. De modo similar, las
expectativas de la comisión para la conservación de la energía, que no se exponen
explícitamente, están abiertas a cuestionamiento. Por esas y otras razones sería prudente
planear un incremento en los suministros energéticos al menos en dos modos, en caso de que
las predicciones académicas de incremento de la eficiencia y conservación no sean puestas en
práctica.
El desigual tratamiento de los diferentes sectores energéticos se ilustra en el inexplicable
optimismo expresado por las reducciones en el coste de fuentes de energía renovable. Se
acuerda en que la energía solar tiene el riesgo”, (7.81) pero las fatalidades inevitables no se
mencionan. Las miles de muertes a causa de todas las fuentes de energía renovable que
podrían ocurrir una a una son vistas como "cuestiones menores comparadas con la destrucción
de los ecosistemas en los sitios hidroenergéticos” (7.82). El hecho de que el humo proveniente
de los hornos madereros contenga algunos de los agentes más cancerígenos y mutagénicos
es completamente suprimido. El reporte afirma que “el programa de combustible de alcohol en
Brasil salva a la nación de dificultades monetarias, y le ofrece beneficios adicionales al
desarrollo rural, generación de empleo, incremento en el auto-sostenimiento, y reduce la
vulnerabilidad que convulsiona el mundo de los mercados de petróleo” (7.79): lo mismo puede
decirse del programa CANDU de energía nuclear en la India que está contribuyendo a la
electrificación rural del país.
Finalmente, volviendo al tema clave de la comisión, la sustentabilidad, el reporte introduce un
falso sentido de urgencia, que bordea el pánico. Admite que los “suministros [globales] de gas
deberían durar cerca de 200 años y los de carbón cerca de 3000 con las tasas actuales de uso”
(7.16), pero ignora los yacimientos de petróleo que no son tan importantes globalmente. Para
Canadá, sin embargo, una mezcla energética basada en los recursos petroleros de que aún
dispone, carbón, hidroelectricidad, y uranio y torium en los reactores CANDU puede ofrecer un
suministro de energía sostenible por siglos. Mientras existan preocupaciones ambientales para
cada uno de ellos, no hay evidencia de que los problemas no pueden ser satisfactoriamente
resueltos. Si el mismo optimismo hacia la ciencia y la tecnología para resolver los problemas de
los renovables fuera aplicado aquí, habría pequeñas causas de preocupación. El Reporte
Brundtland quizá tenga algunos consejos útiles para el desarrollo de los países pero tiene poca
relevancia para Canadá, debido únicamente a que nunca consideró las circunstancias
especiales de Canadá. Nosotros deberíamos explotar nuestras ventajas energéticas para
desarrollar una economía sostenible mientras protejamos nuestro ambiente.
James Lovelock: La energía nuclear es la única solución verde; no tenemos tiempo para
experimentar con fuentes visionarias de energía; la civilización está en peligro
inminente.

24 de mayo de 2004
©2004 Independent Digital (UK) Ltd.
http://argument.independent.co.uk/commentators/story.jsp?story=524230
Sir David King, el jefe científico de gobierno, ha sido previsor al decir que el calentamiento
global es más serio que el terrorismo. Quizá ha sido subestimado, porque, desde que habló, la
nueva evidencia del cambio climático sugiere que podría ser aún más serio, y el mayor peligro
que la civilización ha enfrentado hasta ahora.
La mayoría de nosotros somos concientes en algún grado; los inviernos son más cálidos y la
primavera llega antes. Pero en el Ártico, el calentamiento es más de dos veces mayor que aquí
en Europa y en algunos momentos del verano, torrentes de agua derretida se desploman
desde los glaciares de kilómetros de altura de Groenlandia. La completa disolución de las
montañas de hielo tomará tiempo, pero para entonces el nivel del mar habrá crecido siete
metros, suficiente para hacer inhabitables todas las ciudades que yacen en las costas del
mundo, incluidas Londres, Venecia, Calcuta, Nueva York y Tokyo. Sólo dos metros de aumento
serán suficientes para poner la mayor parte del Sur de Florida bajo el agua.
El hielo flotante del Océano Ártico es aún más vulnerable al calentamiento, en treinta años, su
blanco hielo reflectante, el área de los Estados Unidos, puede tornarse un mar oscuro que
absorba la cálida luz solar, y acelere el fin del hielo groenlandés. El Polo Norte, meta de tantos
exploradores, será entonces un punto más en la superficie del océano.
No sólo el Ártico está cambiando; los climatólogos advierten que un aumento de cuatro grados
en las temperaturas es suficiente para eliminar el basto bosque de las Amazonas, una
catástrofe para su gente, y para el mundo que perdería uno de sus grandes climatizadores
naturales.
Los científicos que forman el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático reportaron
en 2001 que la temperatura global aumentaría entre dos y seis grados celsius para el 2100. Su
desalentador pronóstico fue perceptible en el calor excesivo del verano pasado; y de acuerdo
con meteorólogos Suizos, la ola de calor en Europa que mató cerca de 20.000 fue totalmente
diferente a cualquier otra ola previa de calor. Las probabilidades en contra, siendo una mera
desviación de la norma, fueron de 300.000 a una. Esto fue una advertencia de lo peor por
venir.
Lo que hace al calentamiento global tan serio y urgente es que el gran sistema de la tierra,
Gaia, está atrapado en un círculo vicioso de reacción positiva. El calor extra proveniente de
cualquier fuente, sea proveniente de gases de invernadero, la desaparición del hielo Ártico o
del bosque del Amazonas, es amplificado, y sus efectos son más que aditivos. Es casi como si
tuviéramos una fogata para mantener el calor, y no nos diéramos cuenta de que, conforme
apilamos combustible, el fuego se sale de control y el mobiliario se incendia. Cuando esto
pase, quedará poco tiempo para apagar el fuego antes de que consuma la casa. El
calentamiento global, como un incendio, se está acelerando y casi no nos queda tiempo para
actuar.
Entonces, ¿qué deberíamos hacer? Podemos continuar disfrutando de un cálido siglo XXI
mientras dure, y hacer intentos cosméticos, tales como el Tratado de Kyoto, para ocultar la
vergüenza política del calentamiento global, y esto es lo que yo temo que pasará en gran parte
del mundo. Cuando, en el S XVIII, sólo mil millones de personas vivían en la Tierra, el impacto
era relativamente pequeño como para no preocuparse de la fuente de energía que ellas
usaban.
Pero con seis mil millones, en aumento, quedan pocas opciones; no podemos continuar
extrayendo la energía de combustibles fósiles y no hay oportunidad de que los renovables,
energía del viento, mareas o agua puedan ofrecer energía suficiente en breve. Si tuviéramos
50 años o más podríamos hacer de ellas nuestras principales fuentes. Pero no tenemos 50
años; la Tierra esta ya tan discapacitada por el insidioso veneno de los gases de invernadero
que aun si detuviéramos toda quema de combustibles fósiles inmediatamente, las
consecuencias de lo que hemos hecho durarán 1.000 años. Cada año que continuamos
quemando carbón lo hace peor para nuestros descendientes y para la civilización.
Peor todavía, si quemamos bosques expresamente cultivados para servir como combustible
esto apresuraría nuestro declive. La agricultura ya usa mucho del suelo necesario para que la
Tierra regule su clima y su química. Un auto consume entre 10 y 30 veces más que el carbón y
que su conductor, imaginen el extra de tierra cultivable que requerida para alimentar el apetito
de los autos.
De cualquier forma, supongamos que usamos una pequeña aportación de energía proveniente
de fuentes sensatamente renovables, sin embargo, sólo una fuente inmediatamente disponible
no causa calentamiento global y esta es la energía nuclear. Cierto, quemar gas natural en lugar
de carbón o petróleo libera en la atmósfera sólo la mitad de dióxido de carbono, pero el gas no
consumido es un agente causal de gas de invernadero 25 veces más potente que el dióxido de
carbono. Sólo una pequeña filtración neutralizaría la ventaja del gas.
Las perspectivas son desoladoras, aun cuando actuemos exitosamente en una mejora, habrá
todavía malos tiempos, como en la guerra, que llevarán a nuestros nietos al límite. Somos
duros y se necesitaría más que una catástrofe climática para eliminar toda pareja de seres
humanos reproductivos; lo que está en riesgo es la civilización. Como animales individuales no
somos tan especiales, y de algún modo somos como una enfermedad planetaria, pero a través
de la civilización nos hemos compensado a nosotros mismos y nos hemos vuelto un preciado
recurso para la Tierra; nada menos porque a través de nuestros ojos la Tierra se ha visto a sí
misma en toda su gloria.
Hay alguna probabilidad que quizá pueda salvarnos de un evento inesperado como una serie
de severas erupciones volcánicas suficientes para bloquear la luz solar y enfriar la Tierra. Pero
sólo los perdedores apostarían sus vidas a tan pobres probabilidades. Sean cuales sean las
dudas acerca de los futuros climas, no hay dudas de que los gases de invernadero y las
temperaturas están ambas aumentando.
Hemos permanecido en la ignorancia por muchas razones; importante entre ellas es la
negación del cambio climático en los Estados Unidos, donde los gobiernos han fallado en dar a
sus científicos climáticos el apoyo que ellos necesitan. Los lobbies Verdes, que deberían haber
dado prioridad al calentamiento global, parecen más interesados en los tratado con la gente
que en los tratados con la Tierra, sin notar que somos una parte de la Tierra y totalmente
dependiente de su bienestar. Quizá se necesita un desastre peor que las muertes del último
verano Europeo para hacernos despertar.
La oposición a la energía nuclear está basada en miedos irracionales alimentados por la ficción
al estilo de Hollywood, los lobbies Verdes y los medios. Esos miedos no están justificados, y la
energía nuclear desde sus inicios en 1952 ha probado ser la fuente más segura de energía.
Debemos dejar de inquietarnos acerca del mínimo riesgo estadístico de cáncer asociado con
los químicos y con la radiación. Cerca de un tercio de nosotros muere de cáncer de cualquier
modo, principalmente debido a que respiramos aire cargado con ese omnipresente
cancerígeno, el oxígeno. Si fallamos en concentrar nuestras mentes en el peligro real, que es el
calentamiento global, quizá moriremos pronto, como murieron más de 20.000 infortunados por
el calor en Europa el verano pasado.
Yo encuentro que es triste e irónico que el Reino Unido, que encabeza al mundo en la calidad
de sus científicos especializados en la Tierra y el clima, rechace sus advertencias y
recomendaciones, y prefiera escuchar a los Verdes. Pero yo soy un Verde y rogué a mis
amigos en el movimiento que abandonaran su obstinada objeción a la energía nuclear.
Aunque ellos tuvieran la razón respecto de sus peligros, que no la tienen, el uso mundial de la
energía nuclear plantearía un peligro insignificante comparado con los peligros intolerables y
letales de las olas de calor y el aumento en los niveles del mar que anegaría toda ciudad
costera en el mundo. No tenemos tiempo para experimentar con fuentes de energía visionarias;
la civilización está en inminente peligro y tiene que usar la energía nuclear – la única fuente de
energía disponible segura – ahora o sufrir pronto el dolor de ser infligida a causa de nuestra
atrocidad planetaria.
El escritor es un científico independiente y creador de la Hipótesis Gaia de la Tierra como un
organismo auto-regulado.
Nota: Véase también el trabajo de Daniel Gil y Amparo Vilches en
http://www.campus-oei.org/salactsi/energianuclear.htm
Acciones ambientales de México bajo el TLC: Los primeros cinco años

Jeanne M. Longsdon y Bryan W. Husted

Journal of Environment & Development, Vol. 9, No. 4, December 2000 370-383

© 2000 Sage Publications, Inc
Jeanne M. Logsdon. Robert O. Anderson Schools of Management en la Universidad de Nuevo
México.
Bryan W. Husted. Instituto Tecnologico y de Estudios Superiores de Monterrey (Mexico y
Instituto de Empresa (España).
En el periodo en que el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLC o NAFTA) fue
negociado, México reforzó sus políticas y prácticas ambientales. Sin embargo, continuaron las
preguntas acerca de si las mejoras ambientales vistas entre 1993 y 1994 se habían disminuido,
mantenido o reforzado una vez que el TLC entró en vigor en 1994. Este artículo examina la
evidencia disponible entre los años 1994 y 1998 a partir de cuatro criterios que dirigen estas
preguntas. Tomando en consideración los significativos eventos políticos y económicos que
influyeron la práctica y la política ambiental, los autores encuentran que en los primeros cinco
años del TLC, raramente se ha mejorado la política ambiental de México, los refuerzos
ambientales se mantuvieron inicialmente pero quizá hayan disminuido recientemente, se ha
mejorado la conducta económica pero la información sobre la calidad ambiental es mixta o no
está disponible al escrutinio público.
El 1 de enero de 1994, el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLC) unió a las
economías de México, Canadá y Estados Unidos en una única área de libre comercio. El
camino hacia la firma del TLC fue tortuoso, lleno de intenso debate acerca de los impactos para
el trabajo y el ambiente. Los Estados Unidos intentaron renovar este debate conforme las
naciones de América (con la notable excepción de Cuba) se preparaban para negociar la
posible creación de un acuerdo de libre comercio hemisférico en el 2005. Los resultados del
impacto del TLC en el ambiente en México indudablemente influirán en futuros debates sobre
políticas.
Con el beneficio de cinco años de experiencia bajo el TLC, ahora es un momento apropiado
para evaluar los impactos iniciales sobre las acciones ambientales en México. En un artículo
previo, Husted y Logsdon (1997) examinaron la cuestión de si el TLC había afectado el
ambiente y las políticas ambientales de México en comparación con sus prácticas y políticas
previas en tres periodos: antes de 1990 año en que el TLC fue propuesto, 1990 a 1993 cuando
tuvieron lugar las negociaciones para el TLC, y en alguna medida 1994 y 1995 conforme el
TLC fue implementado por vez primera. Encontramos que las políticas ambientales
comenzaron a reforzarse en el periodo de 1990 a 1993 cuando el TLC estaba siendo
negociado. La evidencia inicial entre 1994 y 1995 sugiere que esas mejoras políticas no sólo
fueron respuestas temporales para ganar apoyo para el acuerdo, pero las evaluaciones fueron
difíciles por tres razones. Primero, en 1994, las elecciones presidenciales se llevaron a cabo, y
las políticas típicamente se desplazan en los años de elección presidencial. Segundo, justo
después de que el nuevo presidente fue electo, México entró en una muy severa recesión
económica cuando el peso fue devaluado. Tercero, los datos sobre indicadores de la calidad
ambiental no estaban disponibles. Las condiciones económicas han mejorado ahora, y hay
mas datos disponibles. Este parece ser un momento oportuno para reevaluar el impacto del
TLC sobre las acciones ambientales de México.
Este artículo examina las prácticas y políticas ambientales de México a través del análisis de
cuatro criterios: políticas ambientales, refuerzos ambientales, conducta de negocios, y calidad
ambiental. Los datos de refuerzo y contaminación entre los años 1994 y 1997 están ahora más
confiablemente disponibles que en el pasado. Incluimos datos de 1998 y 1999 en la medida en
que son disponibles al público.

México a partir del TLC

Cuando el TLC entró en vigor en enero de 1994, las expectativas para la expansión económica
y el crecimiento de los ingresos per capita fueron muy altos. Las elecciones presidenciales(1)
de 1994 en México vieron al candidato oficial del partido dominante PRI, Luis Donaldo Colosio,
acribillado por un todavía desconocido asesino. Fue reemplazado por el Secretario de
Educación sin pretensiones, Ernesto Zedillo, un economista entrenado en Estados Unidos y
miembro del ala tecnócrata del PRI. Zedillo no tenía bases políticas por sí mismo, y su único
poder provenía del saliente presidente, Carlos Salinas de Gortari. Zedillo fue visto como un
relativamente débil candidato que continuaría las políticas de libre mercado y libre comercio de
Salinas. Del mismo modo en que Salinas había hecho del ambiente una plataforma para su
propia campaña a la elección presidencial, Zedillo incluyó al ambiente como una preocupación
de campaña en 1994. En ese momento, el estado del ambiente se convirtió en una cuestión
mucho más significativa, en parte debido a los esfuerzos del Partido Verde Mexicano, que tuvo
éxito en enfocar la atención pública hacia las cuestiones ambientales aunque no obtuvo
muchos votos.
La culpa de la devaluación del peso en diciembre de 1994, que ocurrió sólo semanas después
de la toma de posesión de Zedillo, cayó sobre Salinas. Como resultado de la crisis económica y
la acusación hacia su hermano por cargos relacionados con el tráfico de influencias, Salinas
abandonó México, dejando a Zedillo relativamente libre para proseguir su propio programa,
aunque sin bases personales de apoyo político. Su primer reto fue tratar con los severos
ajustes económicos resultantes de la evaluación del peso. Las tazas de interés se
incrementaron dramáticamente, creando enorme presión sobre el consumo y el pago de
deudas, y el crecimiento económico cayó 6.2% en 1995. Sin embargo, la contracción
económica tuvo corta vida. El PIB se recobró en 5.1% en 1996 y 7.1% en 1997 (Banco de
México y Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1998). Como resultado de este buque
rodante de volatilidad económica, es necesario interpretar los datos de México con precaución.
También es importante, cuando se evalúa el progreso ambiental, que México experimentó un
promedio de crecimiento anual de su población en 2.4% durante la primera mitad de los
noventa. Este porcentaje se hizo más lento en la segunda mitad de la década. La población en
1995 estaba un poco más arriba de los 91 millones, de acuerdo con el conteo de población y
vivienda de 1995 ( no en el censo; Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática
[INEGI], 1998b). El desplazamiento de la población rural hacia centros urbanos, especialmente
a la Ciudad de México, y hacia las comunidades de la frontera norte ha continuado desde 1980
y se ha exacerbado durante la crisis económica de 1995.
Lo que una vez fue conocido como el programa maquiladora ha continuando atrayendo jóvenes
trabajadores a los empleos a lo largo de la frontera.(2)

El ambiente de México bajo el TLC

Debido a que las acciones ambientales del país son muy complejas para ser evaluadas, hemos
identificado cuatro criterios como indicadores de actuación ambiental: las políticas ambientales
del gobierno, esfuerzos ambientales, conducta de negocios que observa el ambiente, y
medidas de la calidad ambiental misma (Husted y Logsdon, 1997).
DESARROLLOS RECIENTES EN POLÍTICA AMBIENTAL
Durante el periodo de 1990 a 1993, encontramos un gradual reforzamiento de la capacidad
regulatoria con un incremento sustancial en el presupuesto y personal para la regulación y
refuerzo ambiental en comparación con el periodo previo a 1990. El proceso de diseñar
estándares ambientales para cada industria, llamadas normas, también fue iniciado (Husted y
Logsdon, 1997). Sin embargo, ¿este reforzamiento de las políticas entre 1990 y 1993 fue sólo
una táctica de corto plazo para convencer a los activistas ambientales y público en general de
que el TLC tendría impactos ambientales benignos?
Desde 1994, hemos encontrado continuos reforzamientos de las políticas ambientales
mexicanas. Esto es evidente en tres cambios significativos en el modo en que México enfrenta
las preocupaciones ambientales. El primer cambio, iniciado por el Presidente Zedillo en 1995,
fue la consolidación de varias funciones y programas en un nivel de Gabinete, el Ministro de
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). El llamado de Zedillo a Julia Carabias
para dirigir la SEMARNAP fue bienvenido por los ambientalistas debido a su larga incursión en
las problemas ambientales de México. Algunas preocupaciones iniciales expresaron que la
combinación de control de la contaminación y programas de recursos naturales difuminaría los
esfuerzos, pero esto no ha pasado. De acuerdo con el último reporte de la Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD, 1998), la agencia ambiental central mexicana
ha logrado muchas nuevas iniciativas para mejorar la calidad del ambiente. El segundo cambio
significativo fue un cambio de enfoque, desde el modo en que contempla el crecimiento
económico en los planes nacionales previos, hacia el desarrollo sustentable como es
expresado en el Plan de Desarrollo para el periodo de 1995 a 2000. Este plan incluye
específicamente una subsección que trata de la política ambiental para el crecimiento
sustentable (Poder Ejecutivo Federal, 1995). El desarrollo sustentable es interpretado como el
crecimiento que hace un balance entre lo socioeconómico y las metas ambientales. Que esta
política cambió fue realmente evidente en el desarrollo de un plan comprensivo para desarrollar
una infraestructura ambiental adecuada, especialmente en relación con el plantas para el
tratamiento de aguas negras y la disposición de sitios para desperdicios tóxicos (“Programa de
medio ambiente”, 1996). También se establecieron metas ambiciosas para limpiar los sitios
muy contaminados para el año 2000. El tercer gran cambio después de que el TLC se volvió
efectivo fue el refuerzo de la Ley General de Equilibrio Ecológico de 1998 y la de Protección
ambiental de 1996 (“Decreto que reforma” 1996). La nueva legislación dio a las autoridades del
gobierno instrumentos adicionales con los cuales proteger el ambiente. Por ejemplo, los
generadores de desechos peligrosos son objeto de responsabilidad a menos que traten con
firmas de manejo de desperdicios peligrosos autorizadas legalmente. Adicionalmente, las
penas criminales por violaciones de regulaciones ambientales se incrementaron. La
participación pública fue alentada por primera vez a través de la institucionalización de la
introducción ciudadana en las políticas ambientales del gobierno, y haciendo ampliamente
disponibles los datos de contaminación y violación a grupos no lucrativos y ciudadanos
individuales a través de la creación del Registro de Liberación y Transferencia de
Contaminantes, de modo similar a como se hace en los Estados Unidos el inventario de la
liberación de tóxicos. En términos de la evolución progresiva de las políticas, la OECD ha
alentado el uso de instrumentos económicos como incentivos para las compañías para reducir
la contaminación para suplir o reemplazar el tradicional enfoque regulatorio de orden y control.
Como nuevo miembro de la OECD, México revisó su enfoque de las políticas ambientales, las
cuales estuvieron basadas en gran medida en la experiencia histórica de los Estados Unidos.
El fallo del enfoque de orden y control es evidente en las consecuencias del programa “Hoy no
circula” que fue inaugurado en la ciudad de México en 1989 para sacar al 20% de los autos de
la circulación durante los periodos de alta contaminación del aire.
En lugar de reducir los viajes en automóvil, el programa ocasionó un significativo incremento en
la propiedad de automóviles creando un incentivo para tener dos autos. Este programa ha sido
cambiado y ahora se requieren pruebas de emisiones, con excepción de los vehículos con
bajas emisiones, y hay incentivos financieros para la compra de vehículos con bajas emisiones.
La OECD también notó que el Programa de Agua Mexicano 1995-2000 incorpora diversos
instrumentos políticos que usan premios para lograr objetivos ambientales más eficientes
(OECD, 1998).

TENDENCIAS EN EL REFUERZO AMBIENTAL

El refuerzo de las leyes ambientales ha permanecido esencialmente estable desde la

inauguración del TLC. Las visitas de inspección a las industrias alcanzaron su punto más alto
de 14.917 en 1993, el año más intenso en el debate del TLC (ver tabla 1). El número de
inspecciones cayó en más de 2.000 en 1994, pero este fue un año de elección presidencial,
momento en que las prácticas pasadas habrían predicho una significativa reducción en la
actividad regulat oria del gobierno. Durante 1995, cuando los presupuesto del gobierno se
redujeron y el crecimiento económico cayó en más de 6%, el número de inspecciones se
incrementó lentamente a 12.900 y entonces se incrementó nuevamente en 1996 a 13.108
visitas. Los datos de 1997 indican 12.221 inspecciones, declinando hasta 8.502 inspecciones
en el periodo que corre del 1 de septiembre de 1998 al 31 de agosto de 1999 (SEMARNAP,
2000). El reporte de la SEMARNAP explicó que las inspecciones fueron más exhaustivas en
1998 que en los años anteriores de modo que cada inspección tomó más tiempo. De acuerdo
con el Reporte del Departamento de Comercio de los Estados Unidos y de la Administración
Internacional de Comercio (1997), el refuerzo ha continuado para concentrarse en la Ciudad de
México y a lo largo de la frontera norte. La conformidad de las compañías inspeccionadas se
mantuvo en 27% en 1995 pero descendió gradualmente a 22.5% para los primeros meses de
1998 (SEMARNAP, 1999c). La conformidad es medida como el número de inspecciones en las
cuales no se descubren infractores, dividido entre el número total de visitas realizadas. Con
respecto a la zona fronteriza Estados Unidos-México, la conformidad con la ley parece haber
incrementado y después descender lentamente. En 1993, sólo el 15.1% de la maquiladoras
fueron encontradas sin irregularidades. Este número se incrementó hasta 29.8% para 1995
pero descendió a 24.1% hacia la primera mitad de 1997 (SEMARNAP, 1999c)
Las leyes ambientales permiten ahora que las compañías participen en un programa de
auditoría voluntaria supervisada por la PROFEPA, la agencia de refuerzo ambiental nacional.
La participación en este programa se incrementó de 161 firmas en 1994 a 217 firmas en 1997.
El reporte recorre un periodo de septiembre 1998 a agosto de 1999, y 209 auditorías se
completaron durante este periodo (SEMARNAP, 2000).
Los programas de control para las emisiones vehiculares han sido iniciadas en varias de las
principales ciudades mexicanas. Los datos indican que la conformidad varía ampliamente de
ciudad a ciudad. En la Ciudad de México, 81.7% de todos los vehículos participaron en el
programa de verificación vehicular en 1996. El programa en Puebla involucró la participación
de 75% de sus vehículos. Pero en Monterrey, donde el 70% de los vehículos participaron en el
programa de verificación en 1993, sólo el 17.5% participó en 1996. Aparentemente, los
funcionarios de Monterrey han hecho muy poco esfuerzo para reforzar el programa. No hay
datos disponibles para Guadalajara. Ciudad Juárez tiene un relativamente nuevo programa de
verificación en el que 14.1% participaron en 1996 (Instituto Nacional de Ecología [INE] 1999),

CONDUCTA DE NEGOCIOS

En 1994, las inversiones en bienes ambientales y servicios provistos por el mercado mexicano
acumuló casi 2 mil millones de dólares. La mayor parte de esta inversión fue hacia los sistemas
de control de la contaminación del agua (59%), seguido por el control de emisiones
atmosféricas (22%), y los sistemas para el manejo de desechos sólidos y tóxicos (17%,
“Decreto que reforma”, 1996:92). Las inversiones en servicios ambientales e infraestructura
alcanzaron cerca de 0.5% de todo el capital invertido. En contraste con la contracción de entre
30% y 35% en el mercado mexicano en 1995 debido a la crisis económica (“Cancelan
empresas inversiones,” 1996), los analistas predijeron que el mercado ambiental mexicano se
incrementaría en un índice del 20% anual hasta alcanzar la inversión total de cerca de 4.5 mil
millones de dólares para el año 2000 (“Decreto que reforma,” 1996:95)
Tabla 1
Inspecciones Ambientales en México (enero 1992 a agosto 1999)

a. El periodo para los reportes de inspección fue del 1 de enero al 31 de diciembre hasta que el
año de reporte cambió de del 1 de septiembre al 31 de agosto en 1998
Periodo de inspección Visitas
1992 4,800

1993 14,917

1994 12,786

1995 12,900

1996 13,108

1997 12,221

1/1/1998 - 8/31/1998 6,387

9/1/1998 - 8/31/1999 8,502

Fuente: SEMARNAP (1999a, 2000).
Husted y Rodríguez (1998) reportan un pequeño campo de inversiones ambientales hechas por
44 firmas multinacionales en México en 1995. Encontraron que el 86% de las firmas
multinacionales estuvieron haciendo inversiones ambientales de alguna clase. Estas incluye a
16 firmas que instalaron plantas de tratamiento de aguas en un rango que iba de 40.000 a
800.000 dólares. Cinco firmas estaban instalando puentes simples para monitorear emisiones
de aire directamente de las chimeneas de las plantas. Ocho firmas estaban invirtiendo en
extractores de humo para chimeneas. Cuatro firmas estaba desarrollando áreas para el manejo
de desperdicios. Sólo seis firmas reportadas no hacían inversiones ambientales en 1995. Los
entrevistados reportaban que los instrumentos políticos que habían tenido un mayor impacto
sobre la inversión ambiental fueron los de la reducción en los subsidios para el agua y la
energía, la existencia de leyes ambientales más estrictas, y las inspecciones ambientales
regulares.
Las firmas mexicanas y subsidiarias que están involucradas en comercio internacional han
comenzado a adoptar voluntariamente los estándares ambientales impuestos por la
Organización de Estándares Internacional (ISO). La gestión de estándares ambientales se
encuentra en la ISO 14.000; el primer estándar. ISO 14001, fue finalizado en 1996. 27
instalaciones mexicanas fueron certificadas con el ISO-14001, en comparación con 210
instalaciones en los Estados Unidos (ISO-14001/EMAS, 1999). La asociación de la industria
química mexicana (ANIQ) ha sido elocuente al recomendar la ISO-14001 para los miembros de
las compañías (Thurston, 1998). Debido a que las grandes firmas se han movido hacia la auto-
regulación a través de eco-auditorías y evaluaciones técnicas del riesgo, el foco del control de
la contaminación se ha expandido hacia las pequeñas y medianas industrias (OECD, 1998).

CALIDAD AMBIENTAL

Lo fundamental para las acciones ambientales es la calidad ambiental. Los datos en México
están marcados por muchos contaminantes, tales como concentración de químicos tóxicos en
el agua, pero se estima que sólo el 14% de los desechos de los municipios y de las industrias
es tratado en todo el país (OECD, 1998), y la capacidad para el tratamiento de aguas negras a
lo largo de la frontera norte es sólo del 34% (U.S. General Accounting Office, 1996). La
información disponible más completa es para la calidad del aire. De acuerdo con los datos del
periodo de 1993 a 1996, la calidad del aire en la Ciudad de México mostró un pequeño
deterioro en 1994, con una mejora gradual hacia 1995 y 1996. Sin embargo, los niveles de
contaminación en 1996 fueron aún peores que los niveles en 1994. Guadalajara, Monterrey y
Toluca muestran una mejora gradual en los mismos años. A lo largo de la frontera norte,
Tijuana mostró una mejora significativa en la calidad del aire entre 1994 y 1995, pero después
mostró un deterioro entre 1995 y 1996. Los datos para Ciudad Juárez sólo reportan para el año
de 1996, de modo que la comparación no es posible. No hay datos para 1997 o bien no están
disponibles al público (INEGI, 1998a:251). En 1992, 70% de los desperdicios sólidos fueron
recolectados. De los cuales 43% fue dispuesto en depósitos sanitarios. El resto fue a
vertederos. Para 1996, 70% estaba siendo aún recolectado, de los cuales 26.8% fueron
dispuestos en depósitos sanitarios (INEGI 1998a:256; véase asimismo INE, 1998). Este
resultado parece deberse al incremento en los desechos sólidos que están siendo generados
en el país y las deficiencias para proveer de una adecuada disposición para estos desperdicios.
El reciclaje continua siendo mínimo, excepto el de plásticos. Los índices de reciclaje entre 1991
y 1995 mostraron un pequeño incremento. En 1991, 2.1% de todos los productos de papel eran
reciclados. Este porcentaje siguió siendo el mismo en 1995. El reciclaje de aluminio se
incrementó un poco de 6.0% a 6.3% entre 1991 y 1995. El reciclaje de plástico nos mostró
cambios entre 1991 y 1995, con cerca de un 43.9% (SEMARNAP, 1996b).
En relación con los residuos peligrosos, 5.7 millones de toneladas se generaron en 1990. Esta
línea se incrementa a 8 millones de toneladas en 1994 y se incrementa nuevamente casi 60%
a 12.7 millones de toneladas en 1997. De acuerdo con la SEMARNAP (1997), sólo el 12% de
los residuos peligros son tratados adecuadamente. Una seria restricción para la disposición
adecuada ha sido la ausencia de instalaciones modernas de tratamiento cercanas a los
usuarios mexicanos de químicos. Para los desechos peligros generados por la maquiladoras
operadas por firmas de los Estados Unidos, un acuerdo prioritario entre México y los Estados
Unidos establece que los desechos sean llevados de vuelta a los Estados Unidos para una
disposición adecuada. En 1994, 27.000 toneladas fueron devueltas. Al comparar esto con las
20.000 toneladas que fueron devueltas durante la primera mitad de 1996, se evidencia que el
cumplimiento de los acuerdos se está incrementando. Finalmente, en 1994, había 55 firmas en
México en la industria de manejo de desechos peligroso. Para 1997, esto se ha incrementado
en 130% hasta 127 firmas. De modo similar, en 1994, había 5 firmas aprobadas por la
Secretaría de Comunicaciones y Transporte para trasladar desechos peligrosos. Para 1996,
este número aumentó a 62, y para 1997, ha alcanzado 106. Aunque los desechos peligros han
continuado incrementándose en el periodos post-TLC, el incremento de la firmas
especializadas en el manejo y transporte de desechos peligros es alentador. Futuros reportes
sobre la disposición de desechos peligros probablemente indicarán un incremento en el
porcentaje del tratamiento adecuado de dichos desechos.
¿DÓNDE ESTA EL DINERO?

Es claro que cuando el TLC entró en vigor en 1994, había muchas expectativas de progreso
ambiental. Diversas promesas se hicieron a fin de proveer recursos para las infraestructuras
ambientales desesperadamente necesitadas, especialmente las plantas de tratamiento de
aguas negras y los sistemas de alcantarillado. Se esperaba que sólo la infraestructura
ambiental para la frontera tuviera un costo de 8 mil millones de dólares en un periodo de 10
años (U. S. General Accounting Office, 1996). Se hicieron estimados de entre 5 y 6 mil millones
de dólares para cumplir con las ambiciosas metas del Programa Sectorial de Recursos
Hidráulicos entre 1995 y 2000 (U.S. Department of Commerce, International Trade
Administration, 1997). Se esperaba que la financiación llegara de diversas fuentes, incluyendo
de los gobiernos mexicano y estadounidense, el Banco Mundial, y el Banco Export-Import de
Japón. Gran parte de la financiación era en forma de préstamo antes que de inversión. La
coordinación de los fondos de México y Estados Unidos para los proyectos de la frontera norte
tuvo lugar en el Programa Border XXI y a través de dos nuevas instituciones binacionales que
fueron creadas durante las negociaciones del TLC para tratar las cuestiones fronterizas. La
Comisión de Cooperación para el Ambiente en la Frontera (BECC) certifica los proyectos que
mejorarán el ambiente y las comunidades locales. El Banco Norteamericano de Desarrollo
(NADBank) expende fondos en los mercados internacionales para proveer de la mayor parte de
la financiación para los proyectos BECC certificados. Antes que ofrecer financiación directa o
préstamos, los gobiernos mexicano y estadounidense, cada uno de ellos, empeña 225 millones
de “pago en capital”, a ser depositados para fines de 1997, y “capital reclamable” por 1.275
billones para garantizar el pago en caso de que el NADBank no pueda satisfacer sus
obligaciones financieras a los acreedores. No le es permitido al NADBank apoyar proyectos
que no produzcan ingresos, tales como la limpieza de sitios abandonados de desechos
peligros, debido a que la fuente requerida de créditos al NADBank era de cuotas de los
usuarios, quienes no pueden razonablemente pagar demasiado por tales limpiezas que aún
estén disponibles para los usuarios locales (Browne, 1996; Department of Commerce,
International Trade Administration, 1997). A fines de 1996, el NADBank aprobó la financiación
de los dos primeros proyectos BECC certificados: 830.000 dólares para el tratamiento de agua
y acceso para una pequeña comunidad de Naco, Sonora, y 1.1 millón de dólares para la FINSA
el parque industrial de tratamiento de aguas negras en Matamoros, Tamaulipas. Otros cuatro
proyectos más requirieron la rápida aprobación del BECC pero no fueron calificados para
financiación por parte del NADBank (Browne). A fines de 1998, el BECC había certificado 26
proyectos (BECC, 1999). Doce de ellos estaban de lado de la frontera en México, con un coste
estimado de 250 millones de dólares. Catorce estaban del lado de la frontera de Estados
Unidos, con un coste estimado de cerca de 370 millones.
El Banco Mundial estableció una línea de crédito de 368 millones de dólares para proyectos
ambientales en 1994. Sin embargo, en 1996, la cantidad fue reducida a 208 millones de
dólares a petición de México debido a la devaluación del peso y los altos índices de interés
(U.S. Department of Commerce, International Trade Administration, 1997). La Constitución
Mexicana no permite al Estado Mexicano o a los gobiernos locales incurrir en deudas con
acreedores extranjeros o agencias extranjeras. Por lo que, los créditos tanto del Banco Mundial
como del NADBank tenían que ser introducidos a través del Tesoro de México y el Banco
Nacional para Obras y Servicios (BANOBRAS). BANOBRAS impuso un interés alto a los
gobiernos locales en concepto de riesgo por intercambio de moneda extranjera. Como
resultado, se solicitaron pocos créditos de modo que la fuente de financiamiento no ofreció el
capital de inversión como originalmente se esperaba. Muchas de las líneas de crédito del
Banco Mundial fueron canceladas (Browne, 1996).
Un problema adicional para muchos gobiernos locales es que éstos dependen de la repartición
de ingresos provenientes de los impuestos colectados por el gobierno central y distribuidos a
los gobiernos estatales. En algunos estados, una fórmula de reparto dirige la distribución de
esos fondos. Pero en la mayoría de los estados, la legislatura del estado decide anualmente el
reparto a los gobiernos locales. Bajo estas circunstancias, es muy difícil para los gobiernos
locales planear proyectos de infraestructura que tomarán algunos años en ser completados (U.
S, General Accounting Office, 1996).
Los fondos presupuestarios de la SEMARNAP se han incrementado gradualmente,
nivelándose en 1999. Su presupuesto en 1995 era de cerca de 660 millones de dólares, en sí
mismo mayor que unos años antes. Durante el periodo de los años fiscales de 1995 a 1999, el
porcentaje del presupuesto federal dedicado al ambiente se había incrementado entre 4.2% y
6%. Debido a la caída de los precios del petróleo en 1998, la mayor fuente de ingresos del
gobierno mexicano, el presupuesto se redujo en cuatro ocasiones. Además, el peso mexicano
sufrió una devaluación de casi el 20% con respecto de dólar. Como resultado, el presupuesto
ambiental de 1999 mostró un descenso real de 20.1% en términos de dólares y un pequeño
descenso como porcentaje del total del presupuesto del gobierno federal, comparado con el
presupuesto de 1998. Los datos presupuestarios de 1995 a 1999 se incluyen en la tabla 2.

Sumario y conclusiones

La tabla 3 señala la evaluación previa del impacto del TLC sobre las políticas ambientales de
México, adicionando nuestras evaluaciones de los cuatro criterios para el periodo que corre de
1996 a 1998. Sobre todo, parece que México ha mejorado sus políticas ambientales y sus
instrumentos regulatorios, así como el apoyo a ellos, con el incremento en los fondos
presupuestarios. Sin embargo, la evidencia sugiere que México está detenido y posiblemente
haciendo débiles esfuerzos. El apoyo privado para las inversiones ambientales y los programas
auto-regulatorios se han mejorado gradualmente, aunque los datos muestran un descenso en
los datos de conformidad. La calidad ambiental es mixta, y la disponibilidad de información
completa sigue siendo un problema. De particular interés son la calidad del agua y el
tratamiento de los desechos peligros, y son prioritarias para los fondos. Los resultados con
respecto a la calidad del aire son mixtas pero se dirigen hacia el mejoramiento.
Muchas de las dificultades que México enfrentó en los primeros cinco años a partir de que el
TLC entró en vigor se han debido a la continua crisis económica primero causada por la
devaluación del peso en diciembre de 1994 y después por la crisis financiera asiática de 1997.
Esos eventos han requerido que la iniciativa privada, el gobierno y las familias implementen
medidas de austeridad que han limitado los recursos para la mejora del ambiente. Los recursos
de México y de los Estados Unidos que se han prometido para la infraestructura ambiental no
fueron totalmente presupuestados, y cuando los fondos estaban disponibles, tales como los
créditos del Banco Mundial, tazas de interés realmente altas hicieron virtualmente imposible
para los gobiernos municipales invertir en cuestiones ambientales.
Uno puede afirmar que el compromiso de México con el mejoramiento ambiental fue genuino o
que México redujo sus programas ambientales, especialmente las inspecciones,
sustancialmente durante la crisis económica. Debido a que esto último no ocurrió, aunque la
crisis económica afectó la inversión en infraestructura ambiental concluimos que el compromiso
de México con el ambiente es más que una fachada. Sin embargo, el reto para dirigir los
recursos hacia el crecimiento sostenible ambientalmente y proveer la información acerca de la
calidad del ambiente continúa.

1 de mayo de 2000.

Tabla 2
Presupuesto de la SEMARNAP
Año fiscal Presupuesto de la SEMARNAP en dólares % total del presupuesto federal
1995 658,856,797.29 4.18

1996 884,975,682.29 5.06

1997 1,161,680,873.90 5.40

1998 1,504,963,149.21 6.01

1999 1,201,802,082.67 5.98

a. Para calcular el precio la cantidad de dólares para el año fiscal 1999, tomamos la cantidad
de pesos del presupuesto de la SEMARNAP y lo dividimos entre la media de intercambio de
11.08 pesos por dólar, lo cual fue usado por el gobierno mexicano para calcular ciertas
categorías en el presupuesto del años fiscal de 1999 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público
1999)
Tabla 3
Evaluando la evidencia
Criterios Pre-1990 1990-1993 1994- 1996-1998
1995
Política Débil Actualizada Mantenida Actualizada
ambiental
Pobre Significativamente mejorada Mantenida En descenso
Refuerzo
ambiental Pobre Mejorando, especialmente Mejorando Mixta
grandes firmas
Conducta de Deteriorada Mixta Mixta, faltan datos
negocios Alto índice de deterioro actuales

Calidad
ambiental
Nota: Esta tabla extiende la tabla 5 contenida en Husted Y Logsdon, 1997.

Agradecimientos

Una primera versión de este artículo fue presentado en el noveno encuentro anual de la
International Association for Business and Society (IABS).

Referencias

- Banco de México y Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (1998). Principales indicadores

económicos, 1998
http://www.quicklink.com/mexico/tablasec/tabpri98.htm
- Border Environment Cooperation Commission. (1999). Project certification
http://www.cocef.org/englishbecc.html

• Browne, H. (1996). NADBank:The BECC’s skinflint rich uncle. The Workbook, 21, 162-
164.
• Cancelan empresas inversiones en mejoramiento ambiental. (23 de Mayo de 1996). El
Financiero, p. 4A.
• Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la LGEEPA (1996,
December 13). Diario Oficial de la Federacion, pp. 5-46.
• Husted, B. W., & Logsdon, J. M. (1997). The impact of NAFTAon Mexicos
environmental policy. Growth and Change, 28, 24-48.
• Husted, B. W., & Rodríguez, E. (1998). MexicoImpact of environmental policy instru-
ments on international investors. In B. S.
• Gentry (Ed.), Private capital flows and the envi -ronment:

Lessons from Latin America (pp. 108-126). Cheltenham, UK: Edward Elgar.
- Instituto Nacional de Estadistica, Geografia, e Informatica. (1998a). Estadisticas del medio
ambiente, Mexico 1997. Aguascalientes,
Mexico.

• Instituto Nacional de Estadistica, Geografia, e Informatica. (1998b). Poblacion total

según entidad federativa: 1990-1995
• Logsdon, Husted / MEXICO UNDER NAFTA 381

http://www.inegi.gob.mx/homepara/estadistica/sociodem/poblacion/pob-1.html
- Instituto Nacional de Ecología. (1998). Sistema de indicadores para la evaluación del
desempeño ambiental: RSM/Estado
http://www.ine.gob.mx/indicadores/espanol/rsm4_1.htm
- Instituto Nacional de Ecología. (1999). Instituto Nacional de Ecología Urbano-Industrial:
Calidad del aire. Sistema de información nacional de calidad del aire: Programas para mejorar
la calidad del aire. Zona Metropolitana de Monterrey. Contenido: 5. Antecedentes en el control
de
la contaminación atmosférica en el área metropolitana de Monterrey. 5.2 programa de
verificación vehicular: Tabla 12
http://www.ine.gob.mx/programas/prog.acaamm/paca5.html
- Instituto Nacional de Ecología. (2000). Sistema nacional de información ambiental
http://www.ine.gob.mx
- ISO14001/EMAS. (1999). ISO14001/EMAS registered companies
http://www. ecology.or.jp/isoworld/english/analy14k.html
- Organization for Economic Cooperation and Development. (1998). Conclusions and recom-
mendations of the OECD upon the analysis of Mexico’s environmental performance
http://www.semarnap.gob/mx

• Poder Ejecutivo Federal. (1995). Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000. Ciudad de

México, Mexico: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• Programa de medio ambiente: 1995-2000. (1996, April 3). Diario Oficial de la
Federacion, Sección 1, pp. 73-84, Section 2, 1-128.
• SEMARNAP. (1997). Tercer informe de labores

http://www.semarnap.gob.mx/gestion/avances/info9697.htm
- SEMARNAP. (1999a). Capacidad instalada para el manejo de residuos/reciclaje
http://www.ine.gob.mx/indicadores/espanol/rsm7_3.htm

• SEMARNAP. (1999b). Gestión, avances. Informes institucionales: Cuarto informe de

labores 1997-98. Índice del cuarto informe de labores 1997-1998. 4.C.4 Inspección y
vigilancia de la industria http://www.semarnap.gob.mx/gestion/avances
/9798cap.4htm/4.C.4
• SEMARNAP. (1999c). Informe de labores 1997-98
http://www.semarnap.gob.mx/gestion/avances
• SEMARNAP. (2000). Informe de labores: Estrategias de gestion 1998-99
http://www.semarnap.gob.mx/gestion/avances/9899capr.htm
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (1999). Decreto de presupuesto de egresos
de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999. Título primero, de las asignaciones del
presupuesto de egresos de la federación: Capítulo II de las erogaciones

http://www.shcp.gob.mx/ieo/n_docs2.html

• Thurston, C. C. (1998). Latin America finds the profit in ISO 14000. Chemical Market
Reporter, 253, FR18.
• U.S. Department of Commerce, International Trade Administration. (1997). Mexico:
Environmental technologies export market plan. Washington, DC: U.S. Department of
Commerce.
• U.S. General Accounting Office. (1996). International environment: Environmental
infrastructure needs in the U.S.-Mexico border region remain unmet (GAO/RCED-96-
179). Washing-ton, DC.

(1) En México el presidente es electo por un único periodo de 6 años.

(2) El programa maquiladora se inició en 1965 para estimular crecimiento del empleo y reducir
la inmigración ilegal, exceptuando de los Estados Unidos las tarifas de bienes que eran
producidos para su exportación en plantas especiales a lo largo de la frontera norte de México.
Se esperaba que el TLC eliminara las ventajas de localizar plantas cerca de las fronteras
porque la mayor parte de los bienes producidos en cualquier lugar de México podían ser
exportados a los Estados Unidos y Canadá libres de impuestos. Sin embargo, la proximidad de
gerentes estadounidenses y la facilidad de transportación hacia los Estados Unidos continua
atrayendo las plantas extranjeras hacia las comunidades del norte de la frontera antes que
hacia las áreas rurales no pobladas y los pequeños pueblos.
Bibliografía y enlaces

Ampliación Bibliográfica

CASTELLS, M., (1996) The Rise of the Network Society. The Information Age: Economy,
Society and Culture, vol. I, Cambridge y Oxford: Blackwell.
CASTRO, J. E., (2000) Metropolitan Cities and Sustainable Use of Water (METRON), Case
Study: London. Environment and Climate Programme, Framework IV - program project, DGXII,
Bruselas: European Commission.
CENTRE FOR INTERDISCIPLINARY RESEARCH (ZIF), “Theoretical background. State of the
art: citizenship, participation and social positioning in different legal contexts”, International and
Interdisciplinary Workshop: Communicating Citizenship in Decision Making Procedures.
Towards an Interdisciplinary and Cross-Cultural Perspective, Bielefeld: University of Bielefeld,
27-30 de junio de 2001.
COUNCIL FOR BIOTECH INFORMATION (CBI), “Biotechnology Can Help Protect The
Environment”, Reference No.: 3229, Council For Biotech Information
http://www.biotechknowledge.com/showlib.php3?uid=3229&country=us
ELIAS, N., The Civilising Process, Oxford y Cambridge: Blackwell, 1994.
EUROPEAN COMMISSION, FORWARD STUDIES UNIT (FSU), “Governance”, Progress
Report, Bruselas: FSU, 1996.
EUROPEAN COMMISSION, “Achieving sustainable and innovative policies through
participatory governance in a multi-level context”, Progress Report, Framework V – Programme
Project, Bruselas: European Commission, 2001.
FARINA, A. y Z. NAVEH, (1993) (eds.) Landscape Approach to regional planning: The future of
the Mediterranean Landscapes. Landscape and Urban Planning, vol. 24: 1-295.
GASPER, D., (1993) “Entitlements analysis: relating concepts and contexts,” en Development
and Change, Vol. 24, pp. 679-718.
GLEICK, P. H., (2000) “Water conflict chronology”, Oakland: Pacific Institute for Studies in
Development, Environment and Security.
_____________, (1999) “The human right to water”, en Water Policy, Vol. 1, # 5, 1999, pp. 487-
503.
_____________, (1993) “Water and conflict: fresh water resources and international security”,
en International Security, Vol. 18, #1, pp. 79-112.
GORBACHEV, M., (2000) “The Global Water Crisis”, Artículo Introductorio en Civilization, la
Revista de la Biblioteca del Congreso de EEUU, octubre-noviembre de 2000.
http://www.gci.ch/GreenCrossPrograms/waterres/waterresource.html.
GORE, C., (1993) “Entitlement relations and ‘unruly’ social practices: a comment on the work of
Amartya Sen,” en Journal of Development Studies, Vol. 29 #3, pp. 429-460.
GOUDSBLOM, J., (1992) Fire and Civilization, Londres: Allen Lane.
HANF, K. Y A. JANSEN (eds.) (1998), Governance and Environment in Western Europe,
Harlow: Addison Wesley Longman.
HARDIN, G., (1968) “The tragedy of the commons”, en Science, # 162, pp. 1243-8.
HOMER-DIXON, TH. F. (1991), “On the threshold: environmental changes as causes of acute
conflict”, en International Security, vol. 16, #2, pp. 76-116.
HOME R-DIXON, TH. F., J. H. BOUTWELL, AND G. W. RATHJENS, (1993) “Environmental
change and violent conflict”, en Scientific American, febrero de pp. 16-23.
HUNDLEY, N. (Jr.) (1992), The Great Thirst. Californians and Water, 1770s-1990s, Berkeley,
Los Angeles y Oxford: University of California Press.
JOHNSON, B.B. AND V. T. COVELLO (eds.) (1987), The Social and Cultural Construction of
Risk. Essays on Risk Selection and Perception, Dordrecht: Reidel.
KASPERSON, J. X., R. E. KASPERSON, AND B. L. TURNER II (eds.) (1995), Regions at Risk.
Comparison of Threatened Environments, Tokio, Nueva York, París: United Nations University
Press.
KRIMSKY, S. AND A. PLOUGH, (19989 Environmental Hazards. Communicating Risks as a
Social Process, Dover, MA.: Auburn House.
LAFFERTY, W. Y J. MEADOWCROFT (eds.) (1996), Democracy and Environment: Problems
and Prospects, Londres: Edard Elgar.
LATOUR, B., (1991) We have Never been Modern, Hemel Hempstead: Prentice Hall -
Harvester Wheatsheaf.
MEARNS, R. (1995), “Environmental entitlements: towards empowerment for sustainable
development,” en N. Singh, y V. Titi (eds.), Empowerment: Towards Sustainable Development,
Londres: Zed Books.
OHLSSON, L. (ed.) (1992), Regional Case Studies of Water Conflicts, Göteborg: Peace and
Development Research Institute (PADRIGU), University of Göteborg.
PIERRE, J. (2000), Debating Governance. Authority, Steering, and Democracy, Oxford: Oxford
University Press.
PRIGOGINE, I. E I. STENGERS, (1979) La Nouvelle Alliance: Metamorphose de la Science,
París: Gallimard, 1979.
REDCLIFT, M., Y T. BENTON, (1994) Social Theory and the Global Environment, Nueva York:
Routledge.
ROWLAND, A. Y P. GORDON, (1996) “Mexico City: no longer a leviathan?,” en A. Gilbert (ed.)
The Mega-City in Latin America, Tokio y Nueva York: United Nations University Press, pp. 173-
202.
WARD, C., (1997) Reflected in Water. A Crisis of Social Responsibility, Londres y Washington:
Cassell.
WORSTER, D. (1985), Rivers of Empire. Water, Aridity, and the Growth of the American West,
Nueva York-Oxford: Oxford University Press.

Enlaces de Internet

Castellano

Conferencia de Estocolmo, 1972

http://www.osce.org/docs/spanish/1973-1990/csbms1/stock86s.pdf
http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/meioamb/sitamb/cfestoc/
(página disponible en español y portugués)
Carta Mundial de la Naturaleza, 1982
http://www.rolac.unep.mx/docamb/esp/cn1982.htm
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro
2002
http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/rio92/Default.htm
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo
http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/74_sp.htm
(página disponibles en castellano, francés e inglés)
Convenio de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccindex.htm
Convenio sobre biodiversidad Biológica
http://www.biodiv.org/default.aspx?lg=1
(página disponible en castellano e inglés)
Programa Interamericano para el Desarrollo Sostenible
http://www.cidi.oas.org/prosustspa.asp
Protocolo de Kyoto
http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccprokio.htm

Inglés

UN Department of Economic and Social Affairs

http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/Spanish/WSSDsp_PD.htm
Informe Brundtland “Nuestro Futuro Común”
http://www.brundtlandnet.com/brundtlandreport.htm
(página disponible en inglés y español)
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, Johannesburgo 2002.
http://www.fao.org/wssd/Index_es.htm
(página disponible en inglés, español y francés)
Programa de las Naciones sobre el Medio Ambiente
http://www.unep.org/
Greenpeace
http://www.greenpeace.org/%7Egeneng/reports/food/food001.htm
Consumer Federation of America
http://www.consumerfed.org
Friends of the earth (FoE)
http://www.foe.co.uk/campaigns/real_food/index.html
Green Cross International
http://www.gci.ch/
Monsanto, Biotech Basics
http://www.biotechbasics.com
U. S. Food and Drug Administration
http://vm.cfsan.fda.gov/~lrd/biotechm.html
The Institute of Food Science & Technology
http://www.ifst.org/
Water Technology, The Web Site for the Water Industry
http://www.water-technology.net/
World Resources Institute
http://www.wri.org/
World Water Institute
http://www.wri.org/wri/wr-98-99/freshwat.htm