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Introducción
El Derecho Administrativo es un conjunto de normas que regula las
relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha
existido siempre desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha
sido suficiente ab origene para la creación de una disciplina; esta
época es la de las monarquías absolutas, dando origen
a principios jurídicos idénticos en distintos países y momentos
históricos: quod regis placuit legis est, the King can do no wrong, le
roi ne pent mal faire; en esos momentos el derecho administrativo
se agota en un único precepto: Un dicho ilimitado para administrar;
no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el
particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se
relaciona con él.
Esta concepción ha sido denominada Estado de Policía; en él, al
reconocerse al soberano un poder ilimitado en cuanto a los fines
que podía perseguir y los medios que podía emplear; mal podía
desarrollarse un análisis metodológico de ese poder.
Derecho Policial
El vocablo policía deriva del griego polis, ciudad, que en la antigua
clásica era el Estado. En el |transcurso del tiempo ha adquirido los
más diversos significados que son verdaderos hitos enla evolución
jurídico-política de los Estados. Tomando siempre los más
característicos,
Tenemos “el poder de Policía” del autócrata en el llamado antiguo
régimen en el que se Comprendían todas las funciones estatales.
No tendría ya más que interés histórico este“Poder de Policía”
quepodríamos llamar supra jurídico, si no fuera por que en nuestros
propios días resurge disimulado para justificar abiertas
transgresiones legales y constitucionales su rol de preservar la
vigencia de la constitución o la existencia del mismo Estado En el
apogeo de la doctrina Liberal individualista surgió el “Estado
-policía
” constreñido a realizar funciones de mera policía, consiste esta en
la necesaria limitación de las libertades individuales con la única y
exclusiva finalidad de que no se dañen y destruyan unas a otras. La
libertad paso el principio y la excepción de las limitaciones de
policías destinadas justamente a salvaguardar la Un salto
radicalmente opuesto se da con el Estado policial que a título de
policía interviene en todas las esferas de la vida individual y
colectiva, reglamentándolas y usando la coacción en virtud de
facultades que, si no legalmente concebidas, son consideradas
implícitas en el mismo conecto
de “policía”. Con alcance más positivo y más aproximado al derecho
público de nuestros días se llama también “poder de policía” a la
facultad constitucional del Poder Legislativo de reglamentar los
derechos y libertades consagrados en la Constitución y Función
policial la delos órganos administrativos llamados a ejecutar dichas
leyes reglamentarias. ¿Qué proteica cualidad es esta policía que
con solo unos cambios literales al parecer insignificantes es capaz
de caracterizar sistemas políticos y jurídicos radicalmente
diferentes? Habrá que analizarla detenidamente con el objeto de
identificarla, verificar su admisibilidad en nuestro derecho público
vigente y precisar sus necesarias limitaciones.
Policía en el Estado de Derecho
En el Estado de Derecho la Policía hace parte del
derecho administrativo, sometida como tal ala Ley,
sea esta la ley formal o constitucional. Podrán
variar las formas y medida de suregulación legal,
pero el principio fundamental sin excepciones es el
de subordinación a la ley.No hay cabida en el estado
de derecho para un“Poder de Policía” superior o
anterior a la Ley.Por esta razón adoptamos la
denominación de Derecho Policial .
Poder de Policía.
Conceptualmente, policía y poder de policía son considerados como
Cosas o valores distintos, aunque apreciados de muy diversa
manera por los tratadistas y por los tribunales D justicia.
Según lo advierte Garrido falla, había ahí " una serie de asuntos
civiles cuya decisión estaba en manos de los tribunales de justicia;
para otros asuntos, en cambio, estos tribunales no
tenían competencia".
Garantías constitucionales
Frente a los excesos o abusos del poder del policía, pueden ejercitarse
acciones constitucionales, acciones civiles o responsabilidad administrativa,
acciones penales por responsabilidad administrativa, así como las
impugnaciones o recursos que permite la nueva ley general de normas
y procedimientos administrativos; el docente que suscribe desde un punto de
vista pragmático, considera que el Poder de Policía es la parte residual, que
como elemento indispensable debe existir en la dinámica de aplicación de las
normas y reglamentos tendientes a una convivencia social pacifica, eficiente y
eficaz dentro del que debe considerarse no solamente el respeto a las
libertades de la personalidad (ente biológico, sino más bien a las libertades del
ser (parte psicológica, económica y espiritual). Por último cabe distinguir los
tres momentos del poder de policía; el pasado, el presente y el futuro; el
pasado porque nos permite evolucionar con las experiencias en la ejecución
precisa del poder de policía; el presente que implica una versión racional de
esta fuerza organizadora y normativa; y, el futuro que nos permitirá evaluar de
una forma inmediata el ejercicio del poder sin distorsiones por exceso,
desviación, dilación innecesaria, etc.
La distinción entre "policía" y "poder de policía"
Villegas Basavilbaso partiendo de una diferenciación hecha por Bielsa, intentó
separar lo que él denominaba meramente "Policía" de lo que constituiría
estrictamente "Poder de Policía"; sostiene dicho autor que "Policía" es "una
función administrativa que tiene por objeto la protección de la seguridad,
moralidad y salubridad públicas y de la economía pública en cuanto afecta
directamente a la primera; y en cuanto al "Poder de Policía", dice que es la
"potestad legislativa que tiene por objeto la promoción del bienestar general,
regulando a este fin los derechos individuales, expresa o implícitamente
reconocidos por la Ley fundamental".
Las diferencias entre ambas nociones serían a continuación; la "Policía" es una
atribución de la administración, el "poder de policía" una facultad del Congreso;
el objeto de la "Policía" está limitado a la tetralogía "Seguridad, moralidad,
salubridad, economía", mientras que el objeto del "Poder de Policía" es más
amplio, comprendiendo todo el bienestar colectivo en general; sin embargo,
bien se advierte que ello no resuelve nada, porque no es exacto que la llamada
actividad administrativa de "Policía", se limite exclusivamente a la seguridad,
salubridad, moralidad y economía públicas, sin referirse en general al bienestar
colectivo.
Toda la legislación que el Congreso dicta sobre el bienestar general puede
también estar en su ejecución y reglamentación a cargo de la administración;
no puede en verdad afirmarse que la promoción de la seguridad social, por
ejemplo no esté también a cargo de la administración (cajas de
jubilaciones, seguro de vida obligatorio, obras sociales, etc.) o que la tarea de
embellecimiento de la ciudad (plazas, parques, jardines, arreglos, etc.); no esté
a cargo de la administración y si en cambio exclusivamente del Congreso;
todos los ejemplos señalados anteriormente para referirnos a la insuficiencia de
la trilogía "seguridad, salubridad, moralidad" son aplicables aquí en toda su
plenitud; por lo demás, la distinción tampoco agrega principio alguno
al sistema constitucional y administrativo que no pudiéramos conocer sin
necesidad de él; que la restricción de los derechos individuales está a cargo del
Congreso y no de la administración ya lo deducimos del Artículo 14° de la
Constitución en cuanto dice que los derechos están sometidos "a las leyes" que
reglamentan su ejercicio; ¿Qué nos habrá de explicar entonces la noción de
"Poder de Policía"? Nada en absoluto; sólo contribuye a arrojar dudas y
confusiones a través de la necesidad de conceptuarla y distinguirla de una
figura cuya denominación similar no puede sino dar lugar a equívocos y por lo
demás, lo superfluo de la distinción entre "Policía" y "Poder" de Policía" se
advierte hasta en que su propio autor los desarrolla conjuntamente en el
tratamiento concreto de sus problemas.
Función de policía:
La función de policía también comprende la facultad de
expedir actos normativos reglamentarios que fijen normas de
conducta en el orden local y que se expresen como
actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un
ámbito de normación mínimo que parte de la relación de
validez formal y material que debe existir entre la Constitución,
la ley y los reglamentos superiores de policía; así mismo,
teniendo en consideración la discrecionalidad que involucra la
atención preceptiva de algunos casos en ejercicio de la
función de policía se tiene un cierto margen de apreciación
para adoptar una decisión determinada.
Poder de policía:
El poder de policía es una de las manifestaciones asociadas
al vocablo policía, que se caracteriza por su naturaleza
puramente normativa, y por la facultad legítima de regulación
de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y
con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro
de los términos de la salubridad, moralidad, seguridad y
tranquilidad públicas que lo componen. En el ejercicio del
poder de policía y a través de la ley y del reglamento superior
se delimitan derechos constitucionales de manera general y
abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su
específica y concreta limitación para garantizar los elementos
que componen la noción de orden público policivo, mientras
que a través de la función de policía se hacen cumplir
jurídicamente y a través de actos administrativos concretos,
las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en
virtud del ejercicio del poder de policía.
ARTICULO 13. El reglamento de policía se subordinará a los
siguientes
principios:
a) La regulación del ejercicio de ciertas actividades
ciudadanas no
reservadas por la Constitución y la ley; corresponde al
reglamento de
policía mientras el legislador no la haga;
b) El reglamento no debe ser tan minucioso que haga
imposible el ejercicio
de la libertad;
c) El reglamento debe estatuir prohibiciones y sólo por
excepción
obligaciones;
d) El reglamento no debe fundarse en motivos de interés
privado sino de
beneficio público.
DE LOS PERMISOS
ARTICULO 14. Cuando la ley o el reglamento de policía
estatuya una
prohibición de carácter general, y no obstante admita
expresamente
excepciones, la actividad exceptuada sólo podrá ejercerse
mediante
permiso de policía.
Se otorgará el permiso cuando se acredite que el ejercicio por
parte del
solicitante de la actividad exceptuada no acarrea peligro
alguno para el
orden público.
ARTICULO 15. Cuando la ley o el reglamento de policía
subordine el
ejercicio de una actividad a ciertas condiciones o al
cumplimiento de
determinados requisitos, dicha actividad no podrá ejercerse
sino mediante
permiso otorgado previa la comprobación de aquellas o el
cumplimiento de
éstos.
ARTICULO 16. El permiso debe ser estricto y motivado y
expresar con
claridad las condiciones de su caducidad .
Es además, personal e intransferible cuando se otorga en
atención a las
calidades individuales de su titular.
ARTICULO 17. La ley o reglamento señalarán al funcionario
que deba
conceder un permiso , el término de éste y las causas de su
revocación.
ARTICULO 18. La revocación del permiso compete
ordinariamente a quien
lo concedió, salvo las excepciones establecidas por la ley o
reglamento, y
debe ser escrita y motivada.
DE LAS ORDENES
ARTICULO 19. Para asegurar el cumplimiento de las
disposiciones de
policía, las autoridades del ramo pueden dictar órdenes según
la
competencia que se les atribuya.
ARTICULO 20. La ley debe fundarse en ley o reglamento.
ARTICULO 21. La orden debe ser clara y precisa y además,
de posible
cumplimiento.
ARTICULO 22. La orden debe impartirse a persona o a grupo
individualizado o individualizable de personas.
ARTICULO 23. La orden debe ser motivada y escrita pero en
caso de
urgencia puede ser verbal.
ARTICULO 24. El que incumpla una orden podrá ser obligado
por la fuerza
a cumplirla. La orden puede ser impugnada por la vía
jerárquica, sin
perjuicio de su cumplimiento.
ARTICULO 25. El funcionario de policía que diere orden ilegal
incurrirá en
sanción disciplinaria que impondrá, el superior jerárquico, sin
perjuicio de
la responsabilidad penal, si la hubiere.
ARTICULO 26. Si la orden no fuere de inmediato
cumplimiento, el Jefe de
policía conminará a la persona que la observe en el plazo que
señale, y de
no ser atendido podrá imponer las sanciones que
correspondan hasta
vencer la resistencia, sin perjuicio de realizar el hecho por
cuenta del
obligado cuando fuere posible la sustitución.
ARTICULO 27. La orden de policía puede ser revocada por
quien la
omitió.
ARTICULO 28. La orden debe comunicarse por cualquier
medio idóneo
como la prensa, la radio, la televisión, las señales, los avisos,
los
altavoces.
DEL EMPLEO DE LA FUERZA Y OTROS MEDIOS
COERCITIVOS
ARTICULO 29. Sólo cuando sea estrictamente necesario, la
policía puede
emplear la fuerza para impedir la perturbación del orden
público y para
restablecerlo.
Así, podrán los funcionarios de policía utilizar la fuerza:
a) Para hacer cumplir las decisiones y las órdenes de los
jueces y demás
autoridades;
b) Para impedir la inminente o actual comisión de infracciones
penales o
de policía;
c) Para asegurar la captura del que debe ser conducido ante
la autoridad;
d) Para vencer la resistencia del que se oponga a orden
policial que deba
cumplirse inmediatamente;
e) Para evitar mayores peligros y perjuicios en caso de
calamidad pública;
f) Para defenderse o defender a otro de una violencia actual e
injusta
contra la persona, su honor y sus bienes;
g) Para proteger a las personas contra peligros inminentes y
graves.
ARTICULO 30. <Artículo modificado por el artículo 109 del
Decreto 522 de
1971. El nuevo texto es el siguiente:> Para preservar el orden
público la
Policía empleará sólo medios autorizados por ley o
reglamento y escogerá
siempre entre los eficaces, aquellos que causen menor daño a
la
integridad de las personas y de sus bienes. Tales medios no
podrán
utilizarse más allá del tiempo indispensable para el
mantenimiento del
orden o su restablecimiento.
Salvo lo dispuesto en la ley sobre régimen carcelario, las
armas de fuego
no pueden emplearse contra fugitivo sino cuando éste las use
para facilitar
o proteger la fuga.
ARTICULO 31. El empleo colectivo de armas de fuego y otras
más
nocivas contra grupos de agresores, estará condicionado a
orden previa
de la primera autoridad política del lugar.
ARTICULO 32. Los funcionarios de policía están obligados a
dar sin
dilación el apoyo de su fuerza por propia iniciativa o porque se
les pida
directamente de palabra o por voces de auxilio, a toda
persona que esté
urgida de esa asistencia para proteger su vida, o sus bienes, o
la
inviolabilidad de su domicilio, o su libertad personal, o su
tranquilidad.
<Jurisprudencia - Vigencia>
Corte Suprema de Justicia:
- Artículo declarado EXEQUIBLE "por propia iniciativa" por la
Corte Suprema de Justicia, mediante
Sentencia No. 035 del 9 de mayo de 1987, Magistrado
Ponente, Dr. Carlos Medellín Forero.
ARTICULO 33. En caso de urgencia, la policía puede exigir la
cooperación
de los particulares no impedidos para hacerlo. Con tal ocasión
podrá
utilizar, por la fuerza, transitoriamente, bienes indispensables
como
vehículos, lugares privados, alimentos o drogas.
El particular cuyos bienes hayan sido utilizados deberá ser
indemnizado
según el daño pecuniario inferido.
Conclusiones
En el Estado de Policía se denominaba "Poder de Policía", al
poder estatal jurídicamente ilimitado de constreñir y dictar
órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente;
se advertirá que existe total coincidencia semántica entre el
concepto de Estado de Policía y el Poder de Policía.
El sostenimiento de la seguridad y la tranquilidad general ha
sido uno de los más antiguos hechos asignados a la
Administración Pública; la ordenación de la actividad privada
conducente a la conservación del orden público y el ejercicio
de facultades derivadas de esa regulación para limitar dicha
actividad, constituyen los enunciados normativos y la dinámica
del Poder de Policía.
La noción de Policía designa el conjunto de servicios
organizados por la administración pública, con el fin de
asegurar el orden público y garantizar la integridad física y
aun moral de las personas, mediante limitaciones impuestas a
la actividad individual y colectiva de ellas.