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LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA EUROPEA

Jesús Angel FUENTETAJA PASTOR

SUMARIO: 1.- La articulación de la función ejecutiva europea. 2.- Concepto de Administración europea.- 3.- La Administración de las Instituciones.- 3.1. La Comisión.- 3.1.1. De «Administración de misión» a «Administración de gestión».- 3.1.2. El Colegio de Comisarios y los gabinetes.- 3.1.3. Las unidades administrativas centrales.- 3.1.4. Unidades administrativas descentralizadas.- A) Oficinas Europeas.- B) Agencias ejecutivas.- 3.1.5. Servicio periférico y Servicio Exterior.- 3.2. El Consejo. La Administración militar de la Unión Europea.- 3.3. Los Secretariados Administrativos de las demás Instituciones.- 4.- La Administración institucional europea.- 4.1. Las Agencias europeas.- 4.2. Las Empresas Comunes.- BIBLIOGRAFIA.

1.- La articulación de la función ejecutiva europea A nivel europeo, no existe en los Tratados una nítida articulación orgánica y procedimental ni de un “poder” legislativo ni menos aún de un “poder” ejecutivo. Salvo previsiones específicas que atribuyen competencias concretas a las Instituciones (por ejemplo, defensa de la competencia para la Comisión o la Politica Exterior y de Seguridad y Defensa para el Consejo), el Legislador europeo se erige en el organizador de la función ejecutiva en cada caso concreto, tanto del objeto de la ejecución (desarrollo normativo, actos individuales, grado de discreccionalidad, etc.) como del sujeto que la debe llevar a cabo (Estados miembros v. Unión europea; Comisión v. Consejo). En lo que respecta a este último aspecto, el Legislador europeo debe proceder a una doble organización sucesiva. Primero debe decidir –a la luz, entre otras consideraciones, del principio de subsidiariedad- si la ejecución del Derecho europeo corresponderá a los Poderes Públicos de los Estados miembros o al Poder Público europeo. En principio, dicha ejecución se atribuirá a aquellos. Es lo que tradicionalmente se conoce como «Administración indirecta» y que responde al esquema federal conforme al cual serán los Estados miembros los encargados, por lo general, de ejecutar el Derecho europeo. El fundamento de esta obligación residiría en las características propias de este Derecho que, en virtud de los principios de primacía y eficacia directa, se integra en los Ordenamientos jurídicos de los Estados miembros1[1]. En un segundo momento, y en el caso de que en la alternativa anterior se decantara por las Instituciones europeas, el Legislador deberá atribuir la ejecución a una de aquellas: bien a la Comisión, bien al Consejo. Aunque también puede “inventarse” un nuevo actor a quien encomendar la tarea de ejecución: las agencias ejecutivas. Sea como fuere, la situación del “poder ejecutivo” europeo adolece de dispersión y de fragmentación. En efecto, en los Tratados la función ejecutiva es la gran olvidada, recogiendo apenas esporádicas previsiones que, además, se repartan entre Comisión, Consejo y órganos independientes como el Banco Central Europeo. Por su parte, cuando es el Legislador quien tiene que organizar la función ejecutiva lo hace fragmentándolsa entre la Comisión, el Consejo y unos nuevos entes no previstos en los Tratados como son las Agencias Europeas. Si a esto le unimos, desde el punto de vista puramente administrativo, una Función Pública poco numerosa, una ausencia de normativa prodedimental homogeneizadora de la actuación administrativa y una primitiva organización, no es de extrañar que se haya llegado a hablar de “déficit ejecutivo europeo”2[2]. En lo que respecta a la atribución de la función ejecutiva a nivel europeo, el artículo 202 del Tratado CE (antiguo Art. 145) establece que el Consejo atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca para garantizar así la consecución de los fines establecidos en el Tratado. Se trata de competencias de ejecución (normativa y material3[3]) sobre las cuales el Consejo no se reserve el ejercicio directo de dichas competencias y sobre las que podrá establecer determinadas condiciones para su ejercicio, siempre que las mismas sean conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo. Así pues, el ejercicio por la Comisión de las competencias de ejecución que el Legislador le confiere se encuentra sometido, en general, a esos “principios y normas” (que se han cristalizado en las conocidas como «Decisiones sobre Comitología») y, en particular, a las citadas “condiciones” concretadas en cada caso por el acto de base aprobado por el Legislador. La interacción de los “principios y normas” y de las “condiciones” dio como resultado la consagración institucional de los Comités en cuanto que instrumentos utilizados –directamente y en primera instancia- por los Estados

Profesor Titular de Derecho Administrativo (Universidad Nacional de Educación a Distancia, España). El presente trabajo ha sido realizado gracias a una beca Marie Curie de la Comunidad Europea (HPMF-CT-2002-01960) en el marco del proyecto de investigación “The Impact of Changes in the Executive Function of the Community Legal Order on Decision-making and Policy Objectives”, bajo la dirección de la Profesora Louise Ackers (Universidad de Leeds). 1[1] Por su parte, el art. 10 TCE hace hincapié en la forma en que los Estados deben llevar a cabo el cumplimiento de la obligación de ejecutar el Derecho Comunitario cuando dice que “los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las Instituciones de la Comunidad”. 2[2] Vid. METCALFE, L.: “After 1992: Can the Commission Manage Europe?” en Australian Journal of Public Administration, v. 51, 1992, pp. 117-130; PETERS, B.G.: “The Commission and Implementation in the European Union: Is There an Implementation Deficit and Why?” en At The Heart of the Union. Studies of the European Commission (Ed. N. Nugent), 2 nd ed., Palgrave, pp. 190-205. 3[3] Sentencia 24/10/1989, asunto 16/88, caso Comisión v. Consejo, Rec., p. 3485, n. 11, donde el Tribunal de Justicia dejó claro que el concepto de ejecución comprende tanto la elaboración de normas de aplicación como la aplicación de normas a casos particulares mediante actos de alcance individual, pues el Tratado en su actual artículo 202 utiliza el término “ejecución” sin restringirle con precisiones adicionales, de ahí que su interpretación no pueda excluir los actos individuales.

miembros e –indirectamente y en última instancia- por el Consejo tanto para controlar como para asistir a la Comisión en el ejercicio de las competencias de ejecución que el Legislador le atribuía. El recurso a este tipo de Comités –caracterizados por estar instituidos por el Legislador, integrados por los representantes de los Estados miembros y presididos por la Comisión- se remonta a la década de los años sesenta en el ámbito de la Política Agrícola Común. En un primer momento constituyeron soluciones pragmáticas a la imposibilidad práctica del Consejo de ejercer tales funciones ejecutivas. Dicha práctica –y la delegación, que suponía el reparto de funciones ejecutivas entre Consejo y Comisión- fue bendecida posteriormente por la jurisprudencia4[4]. La consagración final tuvo lugar con el Acta Única europea de 1986, cuya nueva redacción al Art. 145 (nuevo 202) del TCE significaba que la Comisión se beneficiaría de un poder de ejecución general, pero, primero, de naturaleza delegada (pues es el Consejo quien se lo atribuye en cada caso); segundo, de carácter residual, en la medida en que el Consejo, al aprobar la legislación derivada, no agota él mismo los aspectos de desarrollo normativo5[5]; y tercero, de carácter subordinado, por cuanto el Consejo puede someter el ejercicio de ese poder de ejecución a “condiciones” establecidas conforme a previos “principios y normas” (es decir, las Decisiones sobre Comitología6[6]). Tres son los tipos de procedimientos –que implican los correspondientes Comités- que se establecen con carácter general. En primer lugar, el procedimiento consultivo únicamente obliga a la Comisión a tener el dictamen del Comité en cuestión lo más en cuenta posible. En segundo lugar, el procedimiento de gestión será el más oportuno para adoptar “medidas de gestión”; la Decisión ejemplifica este concepto al citar explícitamente las relativas a la aplicación de la política agrícola común, la política pesquera común o la ejecución de programas con implicaciones presupuestarias importantes. Su regulación es la menos onerosa para la Comisión, pues ésta deberá presentar al Comité el proyecto de medidas de aplicación y podrá adoptar medidas que serán directamente aplicables, salvo en el caso de que éstas no sean conformes con el dictamen del Comité, en cuyo caso la Comisión las comunicará inmediatamente al Consejo. En tal caso, se aplicaría el plazo previsto en el acto de base (supletoriamente, tres meses), durante el cual la Comisión aplazaría la aplicación de las medidas acordadas y el Consejo, por su parte, podría tomar una decisión diferente por mayoría cualificada. Por su parte, el procedimiento de reglamentación se concibe para la adopción de medidas de alcance general por las que se desarrollan los elementos esenciales de un acto de base (especialmente en sectores como la protección de la salud de las personas, los animales o las plantas) o por las que se adapten o actualicen determinados elementos no esenciales de un acto de base. En este procedimiento, en el caso de que las medidas propuestas por la Comisión no sean conformes al dictamen del Comité o éste no se pronunciara en el plazo fijado por la Comisión (lo que se conoce ficticiamente como “voto sin dictamen”), aquella presentará al Consejo una propuesta relativa a las medidas que vayan a adoptarse e informará al Parlamento Europeo. En el plazo fijado en el acto de base (supletoriamente, tres meses), el Consejo puede oponerse expresamente a la propuesta, en cuyo caso la Comisión la examinará nuevamente y podrá presentar una nueva propuesta modificada, volver a presentar la anterior o presentar una propuesta de acto ya no ejecutivo sino legislativo. Si transcurrido el plazo el Consejo no adopta él mismo el acto de ejecución o no manifiesta su oposición a la propuesta de medidas de ejecución, la Comisión entonces podrá adoptar el acto de ejecución que pretendía. La denominada «Comitología» comprende, no obstante, una parte de la ejecución del Derecho europeo a nivel supranacional: las competencias de ejecución que el Legislador atribuye a la Comisión. Ahora bien, existen en los Tratados previsiones específicas que confieren directamente competencias de ejecución a la Comisión7[7], al

4[4] Sentencia 17/12/1970, asunto 251/70, caso Rec. 1970, p. 1161. 5[5] Como señala ALONSO GARCIA, utilizando los conceptos de “Derecho secundario” y de “Derecho terciario”, “la obligación de

atribuir competencias ejecutivas a la Comisión, sin embargo, existe no con carácter general o absoluto, sino siempre y cuando la norma del Consejo, renunciando a una regulación completa de la materia (respetando dicha regulación completa, como es lógico, el reparto de competencias entre la Comunidad en cuanto tal y los Estados miembros), prevea su ulterior desarrollo todavía en el nivel comunitario, en

cuyo caso el Consejo sí que está obligado a ceder a la Comisión el ejercicio de tal desarrollo

supuesta reserva –indeterminada- de Derecho terciario, lo que impone el artículo 145 es que, en el supuesto de que el Consejo establezca competencias de ejecución de sus normas, éstas deben recaer como regla general sobre la Comisión y sólo excepcionalmente en el propio Consejo; Con otras palabras, la obligación del artículo 145 debe conectarse no con la exigencia de dejar algo de terreno al Derecho terciario, sino de referir la titularidad sobre ese Derecho terciario, cuyo terreno es libremente creado por el Consejo (dentro de los límites, se reitera, de las competencias normativas de la Comunidad), a la Comisión”: ALONSO GARCIA, R., Derecho Comunitario. Sistema Constitucional y Administrativo de la Comunidad Europea, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid 1994, p. 144.

6[6] Decisión (1999/468/CE) del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO n. L 184, de 17 de julio de 1999, p. 23), que ha sustituido a una anterior de 1987 (DO L 197 de 18 de julio de1987, p.33). 7[7] Estas competencias pueden ser de naturaleza tanto normativa como material. Entre las primeras cabría citar, a título de ejemplo, las directivas o decisiones que la Comisión puede dirigir a los Estados miembros en el ámbito de los monopolios públicos (art. 86.3 TCE) o los reglamentos de aplicación que configuran la libre circulación de trabajadores en el sentido de permitir a éstos permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (art. 39.3 d) TCE). Entre las competencias de naturaleza material, puede citarse el control sobre las ayudas públicas de los Estados miembros (art. 88 TCE). Un elenco exhaustivo puede encontrarse en ESTELLA DE NORIEGA, A.: “La Administración pública comunitaria” en V.V.A.A., Manual de Derecho Administrativo Comunitario, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid 2000, pp. 106-113.

Dicho con otras palabras, lejos de cualquier

Consejo8[8] o, incluso, a órganos especiales como el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones. Por su parte, el Legislador ha creado órganos autónomos a los que encomienda tareas eminentemente administrativas: las Agencias europeas.

2.- Concepto de Administración europea Lo hasta ahora dicho puede servir como una primera aproximación funcional de lo que cabría entender por «Administración europea». A saber, toda esa función de ejecución del Derecho europeo llevada a cabo por las Instituciones (Comisión y Consejo), órganos (Banco Central Europeo y Banco Europeo de Inversiones) u organismos (Agencias europeas) que forman parte del Poder Público europeo. Sin embargo, desde una perspectiva formal, interna o instrumental (esto es, atendiendo a la actividad referida al personal, a la contratación pública, etc.), Instituciones y Administración europea son dos realidades diferentes que, no obstante, resultan en ocasiones difíciles de distinguir. Los empleados de la Unión Europea que trabajan al servicio de sus Instituciones, órganos y organismos, vistos ahora, unas y otros, no tanto en su faceta institucional como en su subyacente realidad administrativa. Efectivamente, cada Institución y cada órgano cuenta con el imprescindible aparato de medios personales y materiales con el que llevar a cabo las tareas que los Tratados y sus normas de creación les encomiendan. No obstante, hablar en este contexto de una «Administración europea» supone referirse continuamente a una ficción jurídica acuñada por el Tratado de fusión de Ejecutivos de 1965 para acentuar la unidad funcional de las tres Comunidades Europeas y considerar que los funcionarios y agentes de cada una de las Comunidades pasaban a ser funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas, formando parte de la «Administración única» de dichas comunidades. De esta forma y desde esta perspectiva, bajo el término «Administración europea» se incluye una abstracción de todos los aparatos administrativos de las Instituciones, órganos y organismos de la Unión europea, y del que la jurisprudencia y, cada vez más, la doctrina, se sirven como lugar común, en parte por mimetismo con las realidades nacionales, en parte para no confundir las actuaciones institucionales y administrativas en el seno de una Institución u órgano. Bajo el término «Administración europea» se sitúa, por un lado, lo que se podría denominar “Administración de las Instituciones” y, por otro, los órganos y órganismos creados por el Derecho originario o derivado para la realización de actividades administrativas especializadas desde una posición de independencia (Banco Central Europeo)

o de autonomía funcional (Agencias europeas).

3.- La Administración de las Instituciones En este contexto, el término «Instituciones» no se refiere exclusivamente a lo que los Tratados consideran como tales, esto es, Parlamento, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas, sino que se incluye igualmente las equiparaciones que lleva a cabo el principal texto normativo de Derecho Administrativo comunitario (el Estatuto de funcionarios): el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Defensor del Pueblo. Dentro de éstas Instituciones, resulta imprescindible realizar una distinción básica entre la Comisión, el Consejo

y el resto de Instituciones. En efecto, la Comisión es la Institución a la que con más propiedad se ha podido siempre

considerar “ejecutivo europeo” y a la que, debido a sus funciones, se ha adscrito una auténtica Administración comunitaria, con una funcionalidad vertical específica, pues los ejecutores naturales del Derecho Comunitario son las Administraciones nacionales de los Estados miembros. Por su parte, el desarrollo con carácter intergubernamental de las políticas de la Unión Europea ha llevado a que se establezcan en el seno del Consejo unos servicios administrativos considerables y complejos, en especial la Administración político- militar al servicio de la Política Exterior y de Seguridad Común. Del resto de Instituciones mal puede predicarse la existencia de una Administración, pues en tales casos apenas sí puede hablarse de aparatos burocráticos al servicio de las Instituciones y que les sirven de infraestructura para el cumplimiento de los fines institucionales que los Tratados les han confiado. Su función se limita, pues, a la de un tradicional Secretariado de una organización internacional. Así, resulta revelador que la organización administrativa al servicio del Parlamento se denomine oficialmente «Secretariado General».

3.1. La Comisión

3.1.1. De «Administración de misión» a «Administración de gestión».

La Administración de la Comisión presenta dos grandes características que han determinado en gran medida su estructura. En primer lugar, el principio de competencia funcional determina la estructura y funcionamiento de la Comisión, por un lado, al limitarla a unas funciones de concepción y de gestión y, por otro, al imponer su constante evolución y cambio como resultado de la adaptación de la Institución a sus funciones. De ahí la comprensión de la Comisión como una Administración de misión, en el sentido de ser concebida en función de la realización de una multiplicidad de tareas potenciales, no actuales, lo que implica una estructura ligera y flexible capaz de adaptarse a los objetivos prioritarios definidos políticamente y orientada fundamentalmente a unas funciones de concepción y de “hacer hacer”.

La “fraseología” inspirada en las técnicas del management que impregna las reformas administrativas del Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión ha denominado esta tradicional forma de actuar como “gestión

8[8] Por ejemplo, autorizaciones para otorgar ayudas de Estado en el ámbito de la política agrícola (art. 36 TCE) o de la política de competencia (art. 88.2 TCE). Con más detalle, ESTELLA DE NORIEGA, A.: “La Administración pública comunitaria” en V.V.A.A., Manual de Derecho Administrativo Comunitario, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid 2000, pp. 121-123.

basada en la actividad”, consistente en el desarrollo de actividades y consecución de objetivos políticamente priorizados a través de la programación política y de la planificación administrativa de los recursos humanos, materiales y financieros.9[9]. Probablemente la mayor novedad de esta gestión basada en las actividades sea la aproximación integrada y sistemática a la hora de establecer los medios necesarios al servicio de los objetivos políticamente definidos. O lo que es lo mismo, no se decide nada sobre los objetivos sin tener en cuenta también los medios. Lo cual no ha sido siempre así, pues a veces la Comisión asumía o recibía cometidos para los que no contaba con los medios suficientes10[10]. La gestión basada en las actividades se articula a través de un ciclo de planificación política (planificación estratégica quinquenal y estrategia política anual) y de programación administrativa (plan anual de gestión, programa de trabajo anual, informe anual de actividades y, recientemente, los nuevos programas evolutivos trimestrales). Estos instrumentos suponen una sucesión secuencial de tres elementos principales:

definición de objetivos mediante la priorización política; selección de las actividades a desarrollar para alcanzar dichos objtivos; asignación de los recursos necesarios para la ejecución de esas actvidades. Junto a estos medios, también hay que tener en cuenta otros como la descripción de empleos y la atribución de tareas (que se sitúa en el marco de la política de recursos humanos) o, más importante aún, el presupuesto comunitario, cuya incorporación de la gestión por actividades supone que su tradicional estructura interna, que dividía los recuros en administrativos y operativos, será sustituida por una nueva estructura que presentará los recursos de la Comisión por ámbito político y por actividad. Especialmente importantes son los citados Programas de Trabajo anuales, considerados por la Comisión como “la adaptación periódica y la traducción operativa para un determinado año de esta visión estratégica a medio plazo” que son las planificaciones quinquenales. Estos Programas de Trabajo se erigen así no sólo en la auténtica estrategia política anual de la Comisión, como lo demuestra el hecho de que son el marco para el anteproyecto de presupuesto y recogen los futuros impulsos legislativos, sino también en su estrategia administrativa, pues determinan la programación operativa de los servicios administrativos de la Comisión en forma de “planes anuales de gestión”, los cuales, por un lado, transforman el impulso político de la Comisión en acciones, objetivos y previsiones de resultados a nivel de programación interna por los servicios y, por otro, contienen propuestas operativas que enriquecen futuros programas de trabajo de la Comisión. Sin embargo, esa originaria concepción de la Comisión como Administración de misión, que se concretaba en la priorización de objetivos y de actividades de impulso legislativo y de control, ha evolucionado al asumir auténticas tareas de Administración de gestión11[11], reflejo de una nueva actividad de fomento (programas comunitarios, ayudas, subvenciones, donaciones, etc.) que ha transformado la organización y la acción administrativa de la Comisión. Así, el Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión12[12] pretende una modernización de la Administración de la Comisión en el sentido de permitir que sus servicios centrales se concentren en las tareas esenciales de la Comisión, entendiendo por tales las finalidades institucionales que le atribuyen los Tratados (concepción de políticas, iniciativa política y control del cumplimiento del Derecho Comunitario), mientras que la actividad de fomento se delegaría en agencias

9[9] La Reforma de la Comisión. Libro Blanco – Primera Parte, COM(2000) 200final, Bruselas 5 abril 2000, p. 9: “su objetivo es adoptar las decisiones sobre las prioridades políticas y los recursos correspondientes de forma conjunta, en todos los niveles de la organización. De esta forma, los recursos se asignarán según las prioridades e, inversamente, las decisiones sobre las prioridades estarán plenamente inormadas por las necesidades de los recursos. Este mecanismo permitirá un aumento de la eficacia, ya que a las decisiones sobre las prioridades, los objetivos políticos y las actividades corresponderan otras sobre la asignación de recursos humanos, administrativos, informáticos y financieros” 10[10] A este respecto resulta significativo que la Comisión inste a que Parlamento y Consejo asuman igualmente esta perspectiva de trabajo adoptada por la Comisión a la hora de encomendarle nuevas tareas. Así, en lo que supone toda una declaración de intenciones, la Comisión considera que su reforma administrativa “sólo puede llevarse a cabo con éxito si se produce un cambio paralelo en el Consejo y el Parlamento, de forma que éstos, al solicitar a la Comisión que asuma el desempeño de nuevas tareas, sean conscientes de las implicaciones que ello tiene en cuanto a la capacidad de la Comisión para ejecutar las responsabilidades que ya le incumben. La Comisión tendrá que negarse a aceptar esas tareas si no dispone de fondos suficientes, actitud que las demás instituciones no deberían interpretar como negativa de acatar la voluntad democrática, sino como un comportamiento responsable y necesario dirigido a salvaguardar los intereses de los ciudadanos y los contribuyentes de la Unión” [La Reforma de la Comisión. Libro Blanco – Primera Parte, COM(2000) 200final, Bruselas 5 abril 2000, p. 28]. 11[11] No obstante, las particularidades ejecutivas de la Comisión europea obligan a matizar cualquier afirmación sobre su actividad administrativa. Por eso, como señala DELLA CANANEA, la afirmación de que la originaria Administración europea fuese una

“Administración de misión” y hubiese recientemente evolucionado a una “Administración de gestión” resulta aceptable pero sólo parcialmente. De hecho, a la organización pública europea no se le exige el desarrollo de actividades de gestión que son típicas de los aparatos estatales; no efectúa programaciones inherentes a la utilización del territorio; ni realiza actividades de certificación o de dación de fe pública, típicas de los aparatos estatales o locales. En resumen, no tiene responsabilidades administrativas de gestión de estructuras complejas como las propias de otros modernos Ordenamientos con finalidades generales. Además, ni siquiera ha perdido su originario papel de copartícipe de la dirección política e incluso lo ha acentuado respecto al arbitraje entre los diferentes intereses implicados en la integración europea: Cfr. DELLA CANANEA, G.: “L’Amministrazione europea” en Trattato di Diritto Amministrativo (Dir. S. Cassese), Tomo II, Giuffrè, Milán 2000, p.

1526.

12[12] La Reforma de la Comisión. Libro Blanco, COM(2000) 200final, Bruselas 5 de abril de 2000.

ejecutivas de la Comisión (como explicaremos más adelante), en los Estados miembros13[13] o incluso en terceros

Estados14[14].

Esta doble naturaleza de la Administración de la Comisión (“de misión” y “de gestión”) supone una estructuración tanto vertical como horizontal que favorezca la interrelación entre las diferentes unidades administrativas, lo cual permite engarzar con la otra gran característica de la Administración de la Comisión: la coordinación interservicios, que es el

trasunto administrativo de la colegialidad institucional. Por su parte, en el proceso de delegación se han creado unidades administrativas con un cierto grado de descentralización (oficinas y agencias ejecutivas), ideadas precisamente para llevar a cabo las tareas que asume la Comisión en cuanto que “Administración de gestión”, mientras que la intención de

la

reforma administrativa es que las unidades centrales de la Comisión se dediquen a los cometidos esenciales de aquella

y

que son los que han permitido tradicionalmente su caracterización como “Administración de misión”.

3.1.2. El Colegio de Comisarios y los gabinetes

El Colegio de Comisarios ya ha sido analizado en el Capítulo anterior, pero interesa destacar que, desde los

principios de colegialidad y especialidad que informan su funcionamiento interno, dirige la estructura administrativa de la Comisión, precisando políticamente los objetivos prioritarios a que aquella debe dirigir su actividad. Junto al Colegio de Comisarios es preciso señalar el importante papel que desempeñan los gabinetes que se crean alrededor de cada Comisario. Integrados normalmente por seis miembros (uno de los cuales, al menos, debe ser de nacionalidad diferente a la del Comisario), sus funciones son: asistir a los Comisarios en el desempeño de sus responsabilidades políticas; asegurar la relaciones públicas de los Comisarios, especialmente en lo que se refiere con el gobierno del Estado miembro del que es nacional; encauzar las relaciones con los grupos de interés; y desarrollar una labor de enlace administrativo mediante el control del trabajo de los funcionarios de la Comisión, uniendo a éstos con su respectivo Comisario.

3.1.3. Las unidades administrativas centrales

Tres son los niveles jerárquicos que observamos en el organigrama de la estructura administrativa de la Comisión: en primer lugar, las Direcciones Generales y los Servicios asimilados; en segundo lugar y en un plano intermedio, las Direcciones; y en tercer lugar, las Unidades y los Servicios especializados. Las Direcciones Generales (DG, según acrónimo comunitario) son a la Comisión lo que un Ministerio a la Administración de un Estado. La existencia de una Dirección General responde a tres factores: primero, la lógica

administrativa, que exige la incorporación de nuevas estructuras para ocuparse de las nuevas competencias asumidas por las Comunidades; segundo, la necesidad de que cada Comisario cuente con una estructura administrativa a su cargo;

y tercero, las presiones de los Estados miembros, deseosos de conservar sectores de interés político de los que se

encargue uno de sus nacionales, tal y como se evidencia en las duras negociaciones que se entablan en el momento de constituirse un nuevo Colegio de Comisarios. En lo que respecta a su organización interna, ésta obedece, por un lado, a la separación entre los servicios operativos (concepción y gestión de políticas) y los servicios de gestión de recursos y,

por otro, la integración en una misma entidad de la gestión de los recursos humanos y de los recursos presupuestarios.

Los Servicios asimilados son una especie de cajón de sastre donde se incluyen un heterogéneo conjunto de entidades administrativas de orígenes y naturaleza diferentes. Como regla general, estos Servicios se diferencian de las Direcciones Generales, bien por el carácter horizontal y permanente de sus responsabilidades (Servicio Jurídico, Secretariado General, Servicio de Prensa y Comunicación), bien por su carácter transitorio, ya por ser embriones de futuras Direcciones Generales, ya por realizar una tarea no permanente (como es el caso de la task-force que se encarga actualmente de las negociaciones de ampliación de la Unión a los países del este). Las Direcciones son la subdivisión interna de cada Dirección General y su aparición en la jerarquía responde a una racionalización de las necesidades funcionales conforme a un reparto del trabajo dentro del conjunto homogéneo que supone una Dirección General. La estructura administrativa básica es la unidad, aunque conforme a la organización administrativa que se derivaría del Estatuto de funcionarios debería tratarse de la «división», lo cual suponía el inconveniente de que sólo podían ser dirigidas por funcionarios de grado A3, mientras que la estructura paraestatutaria de la unidad se concibe para que a su frente se puedan encontrar funcionarios de grados A3, A4 y A5. Junto a la unidad, surgen los servicios especializados, sin diferencia de naturaleza con aquella y creados en su momento por la ausencia crónica en la Comisión de puestos de grado A3.

A modo de conclusión, se puede decir que la estructura administrativa de la Comisión se caracteriza, en primer

lugar, por su estructura piramidal jerarquizada; en segundo lugar, por el difícil equilibrio de nacionalidades (entre los Directores Generales, entre los Directores y entre los Jefes de Unidad); y, en tercer lugar, por una cierta tendencia a multiplicar los filtros entre los diversos grados de la jerarquía al incorporar personal adjunto o consejeros de forma paralela en los diferentes niveles.

13[13] Es lo que el Reglamento Financiero de 2002 denomina “gestión compartida” : por ejemplo, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (Sección de Garantía) y la gestión de los Fondos Estructurales. 14[14] El Reglamento Financiero la denomina “gestión descentralizada” y comprende las acciones exteriores (principalmente la cooperación al desarrollo) de la Comisión.

En 1999, la Comisión Prodi ha procedido a reorganizar los servicios administrativos de la Comisión agrupándolos en cuatro sectores funcionales (servicios generales, políticas, relaciones exteriores y servicios internos), al tiempo que abandonaba la clásica numeración de las Direcciones Generales y cifraba el número de servicios en 36.

DIRECCIONES GENERALES Y SERVICIOS DE LA COMISIÓN

DIRECCIONES GENERALES Y SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Servicios Generales

Servicios Generales

*Eurostat (Oficina Estadística) *Oficina de Publicaciones *Prensa y Comunicación

*Oficina de Publicaciones *Prensa y Comunicación *Agricultura *Centro Común de Investigación *Competencia

*Agricultura *Centro Común de Investigación *Competencia *Economía y Finanzas *Educación y Culutra *Empleo y Asuntos Sociales *Empresa *Energía y Transportes *Fiscalidad y Unión Aduanera

*Secretariado General *Oficina Europea de Lucha contra el fraude

Políticas

*Investigación *Justicia y Asuntos de Interior *Medio Ambiente *Mercado Interior *Pesca *Política Regional *Sanidad y Protección de los Consumidores *Sociedad de la Información *Transportes

Relaciones Exteriores

Relaciones Exteriores

*Ampliación

*Comercio

*Desarrollo

*Oficina de Ayuda Humanitaria *Relaciones Exteriores *EuropeAid- Oficina de Cooperación

*Oficina de Ayuda Humanitaria *Relaciones Exteriores *EuropeAid- Oficina de Cooperación
*Oficina de Ayuda Humanitaria *Relaciones Exteriores *EuropeAid- Oficina de Cooperación

Servicios Internos

Servicios Internos

*Servicio Auditoría *Servicio Jurídico *Personal y Administración *Grupo de Consejeros Políticos

*Presupuestos *Servicio Común Interpretación- Conferencias *Dirección General de Traducción

3.1.4. Unidades administrativas descentralizadas.

A) Oficinas Europeas15[15].

Las Instituciones (individual o conjuntamente) han recurrido tradicionalmente a unidades administrativas a las que denominaban “Oficinas” que, desde un grado variable de autonomía, se encontraban vinculadas orgánica y funcionalmente a las Instituciones. En primer lugar, tendríamos las Oficinas “internas” de la Comisión, las cuales carecen de personalidad jurídica, son una manifestación de la potestad de organización de la Comisión y desempeñan cometidos específicos de ejecución de una política comunitaria determinada. Estas oficinas pueden bien ser independientes de un servicio administrativo superior, en cuyo caso rinden cuentas directamente a un Comisario (Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea: ECHO) o a un Consejo de Administración (Europe-Aid: Oficina de Cooperación), bien formar parte de una Dirección General (Oficina Alimentaria y Veterinaria). En segundo lugar hay que señalar las oficinas orgánicamente institucionales pero funcionalmente interinstitucionales. Así, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude fue creada por Decisión de la Comisión en abril de 199916[16]. Pero lo que era una unidad administrativa de la Comisión, pronto devino funcionalmente interinstitucional. En efecto, mediante Acuerdo interinstitucional, de 25 de mayo de 1999, entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión17[17], las dos primeras Instituciones acuerdan facilitar y encomendar el trabajo de investigaciones internas18[18] en su seno por parte de la Oficina. Finalmente, ha sido el Legislador comunitario quien, aun respetando el origen y el carácter de

15[15] Vid. FUENTETAJA, J.A.: “El papel de las oficinas europeas en la estructura administrativa comunitaria” en Revista General de Derecho Administrativo, n. 4, 2003 (www.iustel.com). 16[16] Decisión (1999/352/CE,CECA,Euratom) de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (DO n. L 136, de 31 de mayo de 1999, p. 20). 17[17] Acuerdo Interinstitucional, de 25 de mayo de 1999, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas, relativo a las investigaciones internas efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO n. L 136, de 31 de mayo de 1999, p. 15). 18[18] La finalidad de las investigaciones internas es, por un lado, luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y, por otro, indagar los hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales, potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales, o un incumplimiento de las obligaciones análogas de los miembros, de los directivos o de los miembros del personal no sometidos al Estatuto.

servicio administrativo de la Comisión, ha elevado funcionalmente su rango al encomendar directamente a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude “las funciones de investigación conferidas a la Comisión por la normativa comunitaria y los acuerdos vigentes en esos ámbitos”19[19], amén de extender sus investigaciones internas a todas las Instituciones y órganos comunitarios. De ahí que, para la mayor eficacia posible de sus funciones de investigación, se la haya dotado del mayor estatus posible de independencia. En este grupo también se puede encuadrar la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas20[20].

En tercer lugar, hay que hablar de las Oficinas interinstitucionales, unidades administrativas sin personalidad jurídica, orgánicamente adscritas a una Institución (la Comisión), pero originariamente creadas por todas o varias y funcionalmente al servicio de dichas Instituciones para la ejecución especializada de tareas administrativas comunes a todas ellas. Así, la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (OPOCE) y la Oficina de Selección de Personal de las Comunidades Europeas. En cuarto lugar, la Comisión ha creado en su seno –aunque por el carácter horizontal de sus actividades se conciban potencialmente como interinstitucionales- un nuevo tipo de Oficinas para la ejecución de tareas administrativas y de apoyo a sus servicios centrales21[21].

B) Las agencias ejecutivas22[22].

Las agencias ejecutivas son órganos comunitarios con personalidad jurídica a los que se dota de autonomía orgánica y funcional para ejercer, por delegación de la Comisión y bajo el control y responsabilidad de ésta, una función de servicio público que se concreta en la gestión especializada de determinados programas comunitarios. Se encuentran reguladas por un Reglamento del Consejo que establece un “estatuto”23[23] para estas agencias, que recoge las condiciones y normas institucionales relativas a su creación, a sus relaciones con la Comisión y normas de delegación, financiación, composición, estructura interna, personal, competencias, principios de gestión financiera, etc. Pese a la autonomía funcional con que se las dota, estas agencias se encuentran bajo el control y la responsabilidad de la Comisión, pues es esta Institución la encargada de la ejecución de los programas comunitarios (tarea encomendada directamente por el Legislador) y, en cualquier caso, la que tiene atribuidas las competencias de ejecución presupuestaria (art. 274 TCE). Como dice el Legislador, la Comisión “debe poder determinar estrictamente la labor de la agencia ejecutiva y conservar un control efectivo de su funcionamiento y, en particular, de sus órganos directivos” (Considerando 9 Estatuto agencias ejecutivas). Así, desde un punto de vista institucional-administrativo, se reconoce a la Comisión un cometido muy importante en la organización y el funcionamiento de la agencia ejecutiva. En efecto, será la Comisión quien decida la creación de estas agencias mediante Decisión propia. La Comisión, igualmente, decidirá, en los actos concretos de delegación, el alcance competencial de la agencia, definiendo al mismo tiempo las condiciones, los criterios, los parámetros y las normas para encauzar el ejercicio de las competencias delegadas. Además, pese a gozar de autonomía de gestión, la agencia ejecutiva estará sujeta a un control estricto de la Comisión, quien, por una parte, nombrará al Director y a los miembros del Comité de Dirección y, por otra, condicionará el contenido de su programa de trabajo. Este control o tutela que ejerce la Comisión sobre la agencia se justifica por las características de las competencias que pueden ser objeto de delegación (recordemos, misiones de servicio público concretadas en la gestión de programas comunitarios, incluyendo actos de ejecución presupuestaria), que constituyen competencias propias de la Comisión. De ahí que la agencia se comprenda como un instrumento que asiste a la Comisión en la realización de sus funciones de gestión.

19[19] Art. 1.1. del Reglamento (1073/1999/CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO n. L 136, de 31 de mayo de 1999, p. 1). Esta delegación directa del Legislador en favor de la Oficina reviste especial trascendencia en el caso de las investigacione externas, pues le atribuye competencia para realizar controles y verificaciones in situ para la protección de los intereses financieros de las Comunidades contra los fraudes e irregularidades [Reglamento (2185/96/Euratom,CE) del Consejo, de 11 de noviembre de 1996 (DO n. L 292, de 15 de noviembre de 1996, p. 2)], así como en los Estados miembros para investigar irregularidades [Reglamento (2988/95/CE,Euratom) del Consejo, de 18 de diciembre de 1995 (DO n. L 312, de 23 de diciembre de 1995, p. 1)]. 20[20] Creada en los albores de la CECA, el Reglamento sobre la estadística comunitaria de 1997 [Reglamento (322/97/CE) del Consejo, de

17 de febrero de 1997, sobre la estadística comunitaria (DO n. L 52, de 22 de febrero de 1997, p. 1)] define a Eurostat como “el servicio de la

Comisión encargado de desempeñar las funciones que incumben a ésta en el ámbito de la producción de estadísticas comunitarias” (art. 2), estableciendo al mismo tiempo los principios conforme a los cuales debe actuar (especialmente, imparcialidad, que implica la autonomía técnica de funcionamiento) y asignándole tareas y obligaciones, como la aplicación del programa estadístico comunitario, el establecimiento de

normas y métodos que permitan producir unas estadísticas imparciales, fidedignas, pertinentes y hacer accesibles las estadísticas comunitarias a las Instituciones comunitarias, a las Administraciones de los Estados miembros, a los operadores económicos y sociales, a los círculos académicos y al público en general, para la formulación, aplicación, seguimiento y evaluación de las políticas comunitarias: Decisión de la Comisión (97/281/CE), de 21 de abril de 1997, sobre la función de Eurostat en la producción de estadísticas comunitarias (DO n. L 112, de

29 de abril de 1997, p. 56).

21[21] Decisión de la Comisión (2003/522/CE), de 6 de noviembre de 2002, por la que se crea la Oficina de gestión y liquidación de los derechos individuales (DO n. L 183, de 22 de julio de 2003, p. 30). Decisión de la Comisión (2003/523/CE), de 6 de noviembre de 2002, por la que se crea la Oficina de infraestructuras y logística de Bruselas (DO n. L 183, de 22 de julio de 2003, p. 35). Decisión de la Comisión (2003/524/CE), de 6 de noviembre de 2002, por la que se crea la Oficina de infraestructuras y logística de Luxemburgo (DO n. L 183, de 22 de julio de 2003, p. 40). 22[22] Vid. FUENTETAJA, J.A.: “Las agencias ejecutivas de la Comisión Europea” en Revista de Derecho de la Unión Europea (REDUE), n.6,

2004.

23[23] Reglamento (58/2003/CE) del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios (DO n. L 11, de 16 de enero de 2003, p. 1). En adelante, se citará como “Estatuto agencias ejecutivas”.

Pero el instrumento más claro de esta tutela lo constituye el control de legalidad de los actos de las agencias ejecutivas que puede llevar a cabo la Comisión, bien a través de un recurso administrativo interpuesto por terceros afectados, bien

a través de una revisión de oficio (art. 22 Estatuto agencias ejecutivas). Será posteriormente la decisión explícita o

implícita de desistimiento del recurso por parte de la Comisión la que podrá ser objeto de un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia conforme al art. 230 TCE. Lo cierto es que estas agencias ejecutivas están llamadas a desempeñar un papel muy importante en la Administración europea por la relación directa que tendrán con los ciudadanos. En efecto, el cometido de estas agencias será la gestión de programas comunitarios, aprobados por el Legislador para la concesión de ayudas o la celebración de contratos en el seno de una clara actividad de fomento por parte de la Unión Europea. Los ámbitos temáticos y la incidencia pasada y futura de estos programas se aprecia a primera vista: energía; salud pública; educación y formación (por ejemplo, los conocidos programas Erasmus, Leonardo, Sócrates, acciones Jean Monnet); cultura; juventud; empleo y asuntos sociales; cooperación al desarrollo; relaciones exteriores; estadística. En realidad, siendo un programa comunitario una acción de las autoridades europeas para la consecución de los objetivos de las distintas politicas europeas, teniendo a las personas como beneficiarios, y financiada por el presupuesto de la Unión, la potencialidad de la utilización de estas agencias ejecutivas es cuantitativamente muy amplia. La idea de la Comisión es que, de ahora en adelante, los ciudadanos que se quieran beneficiar de acciones financiadas por el presupuesto europeo traten directamente, no con la Comisión en cuanto tal, sino con un servicio descentralizado suyo: las agencias ejecutivas.

3.1.5. Servicio periférico y Servicio Exterior. El Servicio periférico de la Comisión está constituido por la red de Oficinas de Representación que aquella mantiene en los Estados miembros. Estas Oficinas desempeñan una función de información y orientación al público, una función política traducida en el papel de representación que hace de estas Oficinas los órganos principales de enlace polivalente entre la Comision y las grandes instituciones políticas, sociales y económicas de cada país (aunque estas instancias prefieran un contacto directo con Bruselas) y una función administrativa, pues, en cuanto Administración periférica de la Comisión, sirven de apoyo e infraestructura a todas las Direcciones Generales y Servicios en la realización de su trabajo. Las Oficinas de Representación se localizan en cada una de las capitales de los Estados miembros de la Unión. No obstante, si las circunstancias del Estado miembro lo aconsejan, la Comisión puede establecer otras Oficinas en determinadas ciudades distintas de las capitales, dependientes de la Oficina de Representación del país, y que se conocen como antenas. Así, en España, la Oficina de Representación está en Madrid y existe una antena en Barcelona. La Comisión, a raíz del papel político introducido por el Tratado de la Unión Europea y reforzado por el Tratado de Amsterdam, procedió a organizar de una forma más sistemática un auténtico Servicio Exterior, con clara vocación diplomática, encargado de la representación de las Comunidades Europeas en el resto del mundo. La unidad administrativa básica sobre la que pivota esta Administración exterior es la Delegación, que ostenta de hecho una categoría de embajada, dirigida por un Jefe de Delegación con rango de embajador. Las Delegaciones pueden establecerse bien ante Estados, bien ante otras organizaciones internacionales (así, en Nueva York, ante las Naciones Unidas; en París, ante la OCDE y la UNESCO; en Roma, ante la FAO, etc.). Cuando motivos políticos lo aconsejen, lo que se establecerá será, en cambio, una Representación (por ejemplo, en Turquía, por el conflicto que mantiene este país con Grecia por la soberanía de Chipre). Por razones financieras y de racionalización, finalmente, en determinados lugares pueden abrirse Oficinas dependientes de una Delegación, o bien una misma Delegación puede estar acreditada ante varios países (la Delegación de Montevideo está acreditada ante Uruguay y Paraguay, y la Delegación en San José está acreditada ante Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y El Salvador), o encargarse de varias zonas (la Delegación en Trinidad y Tobago asume la responsabilidad sobre las Antillas Holandesas, Aruba, Martinica, Guadalupe

y la Guyana Francesa).

3.2. El Consejo. La Administración militar de la Unión Europea. En el caso del Consejo, la Secretaría General asiste a las formaciones ministeriales de aquel, al Comité de Representantes Permanentes y a los numerosos comités y grupos creados en su seno. Está dirigida directamente por el Secretario General Técnico, si bien formalmente éste depende del Secretario General, a pesar del contenido político de representante exterior de la Unión Europea que el Tratado de Amsterdam le ha conferido. Dada la función legislativa y excepcionalmente ejecutiva que desempeña esta Institución, sus Direcciones Generales cubren verticalmente todas las políticas de la Unión. La progresiva configuración y consolidación de la Política Europea de Seguridad y Defensa y, en menor medida, la necesidad de adscribir en una Institución las unidades administrativas creadas en el seno de la Cooperación policial y judicial han obligado a establecer en el seno del Consejo una serie de órganos que se encuentran específicamente al servicio de aquellas. En lo que respecta a la Politica Exterior y de Seguridad Común, se ha configurado una auténtica Administración militar en la Secretaría general del Consejo24[24]. Esta estructura orgánica ha sido tomada de la que en la década de los noventa se implantó en el seno de la UEO cuando el Tratado de la Unión Europea definió a esta organización como

24[24] Vid. FUENTETAJA, J. y BACIGALUPO, M., Las Políticas de la Unión Europea. La Política Exterior y de Seguridad Común y la Cooperación Policial y Judicial en materia penal, Colex, Madrid 2001.

instrumento operativo de la Unión Europea. La decisión definitiva la adoptó el Consejo Europeo de Niza que, además de alumbrar con nuevo contenido el Comité Político y de Seguridad con competencias tanto en el ámbito PESC como en el de la PESD, estableció la creación a lo largo del 2001 del Comité Militar de la Unión Europea25[25] y del Estado Mayor de la Unión Europea26[26]. Esta «Administración militar» de la Unión Europea cuenta con un personal integrado por expertos militares destinados en comisión de servicio por los Estados miembros y cuya acción reviste un carácter internacional. En lo que respecta a su régimen jurídico, fue definido por el Consejo el 25 de junio de 200127[27]. Este régimen jurídico es en gran medida un trasunto de los expertos nacionales en comisión de servicio en la Comisión28[28], figura recientemente incorporada por el Consejo para reforzar su Secretaría General29[29] y que demuestra bien a las claras el surgimiento de una nueva “Administración” en el seno de la Unión Europea, proceso este visto siempre con suspicacia por la “Administración” de la Comisión. Finalmente, se han creado, bajo la forma de Agencias europeas, varios órganos con una función especializada: dos en el ámbito de la PESC (el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea30[30] y el Centro de Satélites de la Unión Europea31[31]) y dos en el marco de la Cooperación policial y judicial en materia penal (la Oficina Europea de Policía-Europol32[32] y la Unidad Europea de Cooperación Judicial-Eurojust33[33]). 3.3. Los Secretariados administrativos de las demás Instituciones Como apuntábamos más arriba, en el caso de las demás Instituciones no puede hablarse de una Administración

a su servicio sino de Secretariados administrativos que comprenden las imprescindibles infraestructuras de recursos

materiales y personales para llevar a cabo los fines institucionales que les son atribuidos por los Tratados. De ahí que los mismos respondan, en su organización administrativa, a su estructura y composición institucional.

El Parlamento Europeo, por su parte, cuenta con una Secretaría General centrada más en aspectos internos (personal, información y relaciones públicas, traducción, etc.), pues el papel de la Institución se actúa a través de los grupos políticos, los cuales cuentan, a su vez, con una secretaría compuesta de agentes temporales. Adscrito al Parlamento, se encuentra el Defensor del Pueblo, que dispone de una secretaría mínima para el desarrollo de sus funciones. La Institución Tribunal de Justicia cuenta en su seno con dos órganos jurisdiccionales: Tribunal de Justicia y Tribunal de Primera Instancia. La estructura administrativa es común a ambos órganos, si bien el Tribunal de Primera Instancia disfruta de un Secretario propio y de una serie de funcionarios adscritos para asegurar su funcionamiento. El funcionamiento administrativo del Tribunal de Justicia se desarrolla a traves de la reunión administrativa de los Jueces y Abogados Generales y de su Comité Administrativo (integrado por el Presidente, los dos Presidentes de Sala más antiguos y el primer Abogado General), que ejerce por delegación algunas de las competencias de organización y funcionamiento de la Institución, como la decisión de de interponer el recurso de casación contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia en un asunto que oponga al Tribunal de Justicia con uno de sus funcionarios. Los servicios están integrados por una Dirección de Traducción, otra de Documentación, Investigación y Biblioteca, y por un área de Administración, el Registro y una división de interpretación. El Tribunal de Cuentas se organiza a través de una Presidencia, de los Grupos de Trabajo y de una Secretaría General integrada por la Secretaría, la Dirección de Administración y Traducción, la división de Personal e Informática

y el servicio de Presupuesto y Contabilidad. Finalmente, tanto Comité Económico y Social como Comité de las

Regiones cuentan, tras el Tratado de Amsterdam, con estructuras administrativas propias, organizadas según sus

órganos específicos (grupos, en el caso del primero, y comisiones, en el caso del segundo). 4.- La Administración institucional europea

25[25]25 Decisión (2001/79/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001 (DO nº L 27, de 30 de enero de 2001, p. 4). 26[26] Decisión (2001/80/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001 (DO nº L 27, de 30 de enero de 2001, p. 7). 27[27]27 Decisión (2001/496/PESC) del Consejo, de 25 de junio de 2001, relativa al régimen aplicable a los militares nacionales, destacados en régimen de comisión de servicios en la Secretaría General del Consejo con objeto de constituir un Estado Mayor de la Unión Europea (DO nº L 181, de 4 de julio de 2001, p. 1). 28[28]28 Vid. FUENTETAJA, J.A., Función Pública Comunitaria, Marcial Pons, Madrid 2000, pp. 69-70. 29[29]29 Decisión (2001/41/CE) del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativa al régimen aplicable a los expertos nacionales en comisión de servicio en la Secretaría General del Consejo en el marco de un régimen de intercambio de funcionarios de la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea y funcionarios de las administraciones nacionales o de organizaciones internacionales (DO nº L 11, de 16 de enero de 2001, p. 35). 30[30]30 Acción común (2001/554/PESC) del Consejo, de 20 de julio de 2001 (DO nº L 200, de 25 de julio de 2001, p. 1). 31[31] Acción común (2001/555/PESC) del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a la creación de un Centro de Satélites de la Unión Europea (DO nº L 200, de 25 de julio de 2001, p. 5). El Consejo aprobó en febrero de 2002 el Reglamento del personal del Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea y, prácticamente idéntico, el del Centro de Satélites de la Unión Europea [Adoptados por el Consejo, mediante procedimiento escrito, en virtud del artículo 8 de la Acción común (2001/554/PESC) del Consejo, de 20 de julio de 2001 y publicado en el DO nº L 39, de 9 de febrero de 2002, p. 18 y DO nº L 39, de 9 de febrero de 2002, p. 44]. 32[32] Convenio basado en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol) (DO n° C 316, de 27 de noviembre de 1995, p. 2) y Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, relativo al establecimiento del Convenio, basado en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol) (DO nº C 316, 27 de noviembre de 1995, p. 1) 33[33] Decisión (2002/187/JAI) del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia (DO nº L 63, de 6 de marzo de 2002, p. 1); Reglamento interno de Eurojust (DO n° C 286 de 22 noviembre 2002 p. 1-

El fenómeno experimentado por las Administraciones nacionales de creación de entes institucionales, dotados de personalidad jurídica, a los que se encomiendan funciones especializadas de servicio público o intervención administrativa también ha tenido lugar en el seno de las Comunidades Europeas. En este caso, la descentralización funcional responde a la necesidad de hacer frente a la diversificación de las misiones que, fundamentalmente, la Comisión debe llevar a cabo y que exigen competencias técnicas altamente especializadas. Por otra parte, esta descentralización busca igualmente una flexibilidad de gestión desde el punto de vista presupuestario y de recursos humanos en ámbitos sectoriales. La auténtica descentralización funcional viene dada por la atribución de personalidad jurídica, lo que garantiza su autonomía, a los órganos creados al amparo de la misma. Se crea así una Administración institucional o instrumental comunitaria, encargada de efectuar un trabajo técnico, científico o de gestión muy concreto. Con ello se configura toda una constelación de organismos comunitarios descentralizados, dotados, como ya se ha dicho, de personalidad jurídica, autonomía de gestión y presupuesto propio. Estaríamos hablando de las conocidas como Agencias, de las Empresas Comunes y de un conjunto de órganos caracterizados por su funcionalidad monetaria y financiera, a los que los Tratados erigen en lo se da en llamar como «Administraciones independientes»: el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones (ya estudiados en el capítulo anterior). 4.1. Las Agencias europeas La creación de este tipo de órganos públicos autónomos en la estructura administrativa comunitaria obedeció, en un primer momento, a la finalidad última de todo proceso de descentralización funcional. Esto es, necesidades puntuales de gestión especializada. Así, la primera Agencia que apareció fue la Agencia de Abastecimiento del Euratom, única creada directamente por un Tratado (el del Euratom)34[34], pero tanto su sometimiento orgánico y funcional a la Comisión como sus avatares históricos han terminado por hacer de ella un servicio administrativo más de la Comisión. Posteriormente, y con motivaciones similares, habría que considerar la creación en 1975 de las “Agencias de la primera generación”35[35]. Su peculiaridad por entonces era clara: un mandato limitado de tareas; una normativa sobre personal específica -aunque hoy día sólo se mantenga para la una de ellas36[36]- y autonomía de gestión. En 1990, en cambio, se inicia un frenético movimiento ininterrumpido de creación de nuevos organismos comunitarios –encuadrados en las entonces denominadas “Agencias de segunda generación”- que han obligado a una reflexión sobre su posición en la estructura institucional y administrativa europea. Su aparición –según Edoardo CHITI- se explica en el contexto histórico del proceso de integración europea, cuando su núcleo principal y aglutinador, el mercado interior, había alcanzado tal grado de implantación que para entonces se enfrentaba al reto de una efectiva aplicación y salvaguarda que la “administración indirecta” del Derecho europeo, llevada a cabo por los Estados miembros, no podía satisfacer. La exigencia de una acción administrativa común en determinados sectores y las tradicionales dificultades funcionales y políticas para instaurar una Administración comunitaria centralizada para el desarrollo de ciertas actividades obligaron, en cambio, a reforzar no a la Comisión sino fenómenos peculiares de cooperación entre los Poderes Públicos de los Estados miembros y de las Comunidades. Para este autor, las normativas sectoriales “representan precisamente el intento por resolver la cuestión de la efectividad planteada por la tradicional estrategia de acción comunitaria con instrumentos que no impliquen un refuerzo directo del ejecutivo comunitario. Por un lado, se procede a la racionalización de determinadas funciones a través de una regulación comunitaria. Por otro, las atribuciones vinculadas a tales funciones se reparten entre una multiplicidad de órganos nacionales, supranacionales y comunes, de las cuales son los titulares. Ulteriormente, además, se establecen entes comunitarios que –bien asegurando la coordinación del conjunto de tales órganos, bien siendo titulares de potestades superiores respecto a los otros entes competentes- constituyen un instrumento de gestión de todas las Administraciones integradas por el conjunto de órganos entre los que se reparten las potestades”37[37]. De esta manera, las Agencias europeas se sitúan entre las Instituciones y los Estados miembros, pero orgánica y funcionalmente forman parte de la estructura administrativa europea. De ahí que su existencia tenga que respetar el equilibrio institucional europeo. En principio, éste quedaría asegurado, en primer lugar, porque la creación de una Agencia es obra del Legislador (iniciativa de la Comisión, decisión del Consejo y Parlamento). En segundo lugar, porque a las Agencias europeas no se les ha dotado de competencias discrecionales cuyo ejercicio pudiera alterar el reparto de competencias y responsabilidades establecido por los Tratados38[38]. En tercer lugar, porque las

34[34]34 La finalidad de esta Agencia es la de asegurar el abastecimiento de minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales según el principio de igualdad de acceso a los recursos y mediante una política común de abastecimiento (arts. 52.2 b) y 54 TCEEA). La naturaleza de sus actividades hacía necesario un funcionamiento basado en normas comerciales y una autonomía financiera basada en la percepción de un canon, al que luego renunciaría mediante la Decisión de 1 y 2 de febrero de 1960, por lo que su funcionamiento hoy día se financia en su casi totalidad por una subvención del presupuesto general. 35[35] Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional y la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo. 36[36]36 Reglamento (CECA,CEE,Euratom) nº 1860/76, de 29 de junio de 1976, por el que se establece el régimen aplicable al personal de la Fundación Europea para la mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (DO nº L 214 de 6 de agosto de 1976, p. 24). 37[37] CHITI, E., Le Agenzie europee. Unità e decentramento nelle Amministrazioni comunitarie, Cedam, Milán 2002, p. 57. 38[38] Se trae a colación en este punto la famosa jurisprudencia Meroni [Meroni v. Alta Autoridad, 13 junio 1958 (9,10/56), Rec. 1954-1960, p. 123], donde el Tribunal de Justicia estableció unos límites muy restrictivos a la posibilidad de delegación de competencias por parte de las Instituciones a órganos u organismos no establecidos en los Tratados. Aunque la doctrina del Tribunal, en el citado asunto, recayó en el supuesto máximo de “delegación”, pues se trataba de la subcontratación de determinadas tareas de gestión por la Alta Autoridad en empresas

Instituciones ostentan ciertos mecanismos de control39[39] sobre las Agencias europeas (aprobación de la ejecución presupuestaria por el Parlamento; intervención del auditor interno de la Comisión; nombramiento y cese de titulares de órganos de dirección, etc.). No obstante lo cual, la autonomía funcional y, por supuesto, administrativa de las Agencias europeas no se pone en duda, pues son precisamente esos cometidos altamente especializados desde el punto de vista técnico o científico los que justifican igualmente su existencia como entes descentralizados de la Administración europea. Su posición respecto a la Comisión es, a estos efectos, sintomática, pues ésta no ejerce una tutela ni legal ni política sobre aquellas40[40], por mucho que algunas de estas Agencias desarrollen su actividad al servicio de la Comisión (v.gr. asistencia técnica, emisión de dictámenes, etc.), pues en tales casos se trata de funciones que realizan institucionalmente en la medida en que sus normas de creación les imponen ese mandato que es su razón de ser, pero nunca lo harán en virtud de una decisión unilateral de la Comisión ni al amparo de sus directrices. Para entender mejor el estatus y la función de las Agencias europeas, puede resultar útil proceder a una clasificación o tipología de las actualmente existentes. Lo cual no deja de ser siempre una tarea sumamente compleja y de resultados insatisfactorios, debido a una heterogeneidad entre ellas derivada de la singularidad recalcitrante de sus regímenes jurídicos. A pesar, pues, de las limitaciones y simplificaciones de tal operación, se podrían agrupar las Agencias europeas en las siguientes categorías:

A) Agencias reguladoras41[41]. Estas Agencias se caracterizarían, de una parte, porque sus funciones

se encaminan directamente a la operatividad de determinados ámbitos del mercado interior y, de otra,

porque pueden adoptar decisiones individuales que producen efectos jurídicos vinculantes para

terceros42[42].

B) Agencias de asistencia científica y técnica. Estas Agencias recopilan datos y preparan información

de carácter técnico y científico en sus respectivos ámbitos específicos de actuación43[43]. Pueden servir como medios de coordinación y cooperación entre órganos nacionales y supranacionales, así como implicar a representantes de los sectores afectados44[44]. Por sus funciones, cabría singularizar, por un lado, las Agencias cuya misión principal es proporcionar asistencia mediante inspecciones en el territorio de los Estados miembros encaminadas a que la Comisión garantice el cumplimiento del Derecho Comunitario45[45] y, por otro, las Agencias encargadas de emitir dictámenes y recomendaciones que constituyen la base técnica y científica de las posteriores decisiones de la Comisión46[46].

C) Agencias de gestión. Excepcionalmente se han creado Agencias que desempeñan tareas

administrativas, bien para ayudar a la gestión ordinaria de otras Agencias en cometidos específicos47[47], bien para la ejecución de programas comunitarios48[48].

D) Agencias europeas que actúan en el seno de las políticas intergubernamentales de la Unión

Europea49[49].

La estructura interna básica de las Agencias responde a un modelo basado en dos órganos de dirección, uno colegiado y otro unipersonal. En primer lugar, un Consejo de Administración, integrado por representantes de los Estados miembros, de la Comisión (y, excepcionalmente, del Parlamento) y, según la Agencia, representantes de

privadas, lo cierto es que las limitaciones establecidas por la jurisprudencia han planeado desde entonces sobre la organización y la acción administrativa comunitaria. Piénsese en el régimen ya estudiado de las nuevas agencias ejecutivas. En lo que respecta a las Agencias europeas, tal doctrina ha llevado a la limitación del tipo de competencias y potestades atribuidas a aquellas, reduciéndose su perfil a actividades de gestión, asistencia y coordinación. 39[39] Vid. YATAGANAS, X.A., Delegation of Regulatory Authority in the European Union. The relevance of the American model of independent agencies, Jean Monnet Working Paper 3/01, p. 46. 40[40] A pesar de ello, la Comisión pretende asumir una suerte de posición de “supremacía ejecutiva” sobre las Agencias europeas, por entender que sobre ella recae la responsabilidad general por el sistema ejecutivo europeo. Para esta Institución, “la Comisión debe velar por el mantenimiento de la unidad y la integridad de la función ejecutiva a nivel comunitario”. De ahí que propuesiera un “encuadramiento” jurídico de las Agencias europeas, no como una propuesta legislativa, sino más bien como una declaración de intenciones que, por un lado, se reflejará en sus futuras iniciativas legislativas sobre aquellas y, por otro, tiene por destinatarios al Parlamento y al Consejo, quienes, en cambio, están lejos de aceptar la idea de principio de la Comisión: El encuadramiento de las agencias reguladoras europeas, Comunicación de la Comisión, COM(2002) 718final, Bruselas, 11 diciembre 2002. 41[41] La denominación es un tanto ambigua, pues no se corresponden con el modelo de referencia por excelencia de las “agencias norteamericanas”, transplantado en Europa en los sectores liberalizados. Tampoco guarda relación con la amplia definición de la Comisión:

“la noción de agencia reguladora europea designa a las agencias encargadas de participar de manera activa en el ejercicio de la función ejecutiva, mediante actos que contribuyen a la regulación de un sector determinado”: El encuadramiento de las agencias reguladoras europeas, Comunicación de la Comisión, COM(2002) 718final, Bruselas, 11 diciembre 2002, p. 4. 42[42] Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos); Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales; Agencia Europea de Seguridad Aérea. 43[43] Centro Europeo para del Desarrollo de la Formación Profesional; Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo; Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías; Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo; Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia. 44[44] Agencia Europea de Medio Ambiente. 45[45] Agencia Europea de Seguridad Marítima. 46[46] Agencia Europea para la Evaluación de los Medicamentos; Agencia Europea de Seguridad Alimentaria. 47[47] Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea. 48[48] Agencia Europea de Reconstrucción; Fundación Europea de Formación. 49[49] Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea; Centro de Satélites de la Unión Europea; Oficina Europea de Policía-Europol; Unidad Europea de Cooperación Judicial-Eurojust.

intereses diversos de los sectores implicados. En segundo lugar, un Director ejecutivo (Presidente o Director), nombrado en algún caso por la Comisión, normalmente por el propio Consejo de Administración de entre una lista propuesta por la Comisión y singularmente (Oficina de Armonización del Mercado Interior) por el Consejo. Su mandato suele cubrir un período de cinco años, renovables. Finalmente, la estructura se puede completar con un Comité Científico, en el que están presentes expertos en la materia de cada uno de los Estados miembros. Desde el punto de vista financiero, el objetivo es la autonomía presupuestaria, la cual se conseguiría por la obtención de recursos propios bajo la forma de tasas por los servicios prestados; no obstante, esta autosuficiencia financiera dependerá de cada Agencia y, en todo caso, se prevé, siempre que sea necesario, una línea presupuestaria en forma de subvenciones previstas en el presupuesto de la Unión. Sus normas de creación atribuyen la aprobación del presupuesto –previo visto bueno de la autoridad presupuestaria- al Consejo de Administración de cada Agencia, mientras que la aprobación de la gestión de la ejecución coresponde al Parlamento, previa recomendación del Consejo. Por otra parte, el auditor interno de la Comisión ejercerá sobre las Agencias europeas las mismas competencias que respecto de los servicios de la Comisión, al tiempo que se sujetan igualmente a las normas contables establecidas por el contable de la Comision. Por último, su actividad financiera y presupuestaria se encuentra regulada por un Reglamento finaciero singular a cada Agencia, si bien, en el caso de que reciban subvenciones del presupuesto europeo, aquel deberá respetar lo previsto en un Reglamento finaciero marco50[50] aprobado por la Comisión (art. 185 Reglamento Financiero). Desde el punto de vista del personal, se someten –salvo la Fundación para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo- al régimen general establecido en el Estatuto de funcionarios y el Régimen Aplicable a los otros agentes. Aunque gozan de autonomía de gestión en este aspecto, el nuevo Reglamento financiero europeo les ha sustraido la capacidad de fijar ellos mismos, en su presupuesto, la plantilla del personal, competencia que ahora asume la autoridad presupuestaria (art. 46 Reglamento financiero general). 2.2. Las Empresas Comunes El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (arts. 45 y ss) prevé la creación -o la transformación- de empresas de capital importancia para el desarrollo de la industria nuclear europea, a las que denomina Empresas Comunes. El proyecto de creación debe emanar de la Comisión y será constituida por decisión del Consejo. Gozan de personalidad jurídica y se rigen por las disposiciones del Tratatado del Euratom, por sus Estatutos y, eventualmente, por la legislación nacional del Estado miembro en el que actúen. Aunque no se benefician del Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades (como las Agencias), pueden disfrutar de las ventajas contenidas en el Anexo III del Tratado del Euratom, sustantivamente idénticas en muchos aspectos a aquel (inmunidad fiscal, privilegios de circulación, etc.). La única Empresa Común creada hasta el momento es la Joint European Tours (JET), Joint Undertaking51[51], de la que la jurisprudencia considera sorprendentemente que “no forma parte de la

Comunidad”52[52].

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50[50] Reglamento (2343/2002/CE,Euratom) de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, por el que se aprueba el Regalmento financiero marco de los organismos a que se refiere el artículo 185 del Reglamento (CE,Euratom) n. 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357, de 31 de diciembre de 2002, p. 72). 51[51]51 Decisión (78/471/Euratom) del Consejo, de 30 de mayo de 1978 (DO nº L 151, de 7 de junio de 1978). 52[52]52 Sentencia de 16/12/1994, asunto T-177/94, caso Altmann e.a./Comisión, Rec. 1994, p. II-1245.