El Concepto de Acto Administrativo - Eduardo García de Enterría - Tomás Ramón Fernández PDF

FEEEEEEEEEEEECP SEE ec Gata de Ementa | Edvaico. Fernandez, Corso de Derecho Adimnmashatio . Paleshu~ Tema, -Lima - Pao, “Tome | an Moin fis -Bamsa, Capitu.o X LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO. Y ELEMENTOS. CLASES. EFICACIA DE LOS ACTOS. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO SUMARIO: EL concEPTO DE acTO ADMmNistRATIVO: 1. Significacisn general yalcance de la teorfa de los actos administrativos. La delimitacién del concepto. 2. La definicion del acto administrativo.—I. Los ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: 1. Los ele- mentes subjetives: Administracién, Srgano, competencia, investidura del titular del : Srgano. 2. Los elementos objetivos: presupuesto de hecho, fin, causa, motivo. 3. Los elementos objetivo; la declaracién y su contenido y objeto. 4. Los elementos formales: el procedimiento y la forma de manifestacién. En particular fa motivacién..~-IIl-Las CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS: 1. Actos decisorios externos y actos no decisories, 2. ‘Actos resolutorios y de trémite. 3, Actos favorables y actos de gravamen. 4. Otras dlistinciones funcioniales IV. La CUESTION DE LOS ACTOS POLITICOSO DE GOSIERNO.—V. LA FFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: 1. En general: presuncion de validez y obligacién de cumplimiento inmediato. 2. Condiciones de eficacia. La eficacia demora- da, En especial, la notificacion y la publicaciOn. 3. La retroactividad de los actos administrativos. 4, Cesacién de la eficacia: la suspensién y sus clases. —VI. Ei, siten- cio apministaaTWv0: L, El silencio administratiao en la reguilacién anterior a la LPC: A) Elssilencio negativa; B) El silencio positivo. 2. La regulaci6n del silencio administrativo en la vigente LPC: A) El sentido general de la regulaci6n inicial; B) El silencio admi- istrative en la actualidad: a) El Silencio negativo como simple ficci6n legal de efectos exclusioamente procesales; b) El silencio positivo como acto presunto en todo equivn- Tente al acto expreso estinatorio; c) El plazo de produccién del silencio; d) El plazo para recurrir el silencio administrativo-—NOTA BISUOGRAFICA. — s I, EL.CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO 1. Significacién general y alcance de la teoria de los actos administrativos. La delimitacién del concepto El primer problema de la teoria de los actos administrativos es el de su significado y alcance.584 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ Inicialmente el concepto surge en Francia al filo, y como expresién practica, del principio de separacién entre Administracién y Justicia: se tra tarfa de un acto juridico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa y, por ello, sometido al solo control de ésta (en la que se incluyen, como se recordar, los érganos de lo contencioso-administrativo en su primera configuracién). Este planteamiento se ha prolongado en Francia virtualmente hasta hoy. Por una parte, en virtud del papel central que en su sistema tiene la particidn de competencias jurisdiccionales (ordinaria y contencioso-administrativa). En segundo tér- mino, por el esfuerzo tedrico que iniciado por Ducutr y su escuela pretende tipificar un concepto abstracto de acto juridico como expresién de cada una de las funciones del Estado (acto normativo, acto jurisdiccional, acto subje- tivo, acto condicién; estos dos ultimos, en cuanto realizados por el Estado, serfan las formas tipicas del acto administrativo). Otra segunda direccién pretende caracterizar el acto administrativo por Jas notas de autotutela que en si contiene. Dos tendencias se encuentran aqui: por una parte, la que arranca de Otto Maver en Alemania y hoy atin domi- nante en este pais, que formula la teoria del acto administrativo sobre el modelo de la sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la situacién juridica del sibdito en un caso individual; por otro, la teorizacion de una «decision ejecutoriay como el acto administrative prototfpico, que parte de Hauriou y que se mantiene atin en la doctrina francesa. Esas dos concepciones son notoriamente imprecisas. La primera (que ha inspirado, con algtin matiz, una obra reciente del Prof. BocANecra), que liga el concepto de acto administrativo a la doctrina de la division de los poderes, porque resulta a priori dificil y en la practica totalmente imposible caracterizar cada uno de los poderes en la produccién de un acto juridico tipico y unitario; los poderes no estn divididos como supuestas funciones abstractas, de modo que cada uno tenga que expresarse necesariamente en una forma tinica, sino que son més bien, segtin ya nos consta, complejos organizatorios de principios politicos diversos pero en cuyo funcionamien- to se dan necesariamente paralelismos e incluso identidades técnicas (por ejemplo, los actos de administracion de los cuerpos legislativos, o la policfa de la sala, o la jurisdiccién voluntaria, 0 los actos procesales distintos de la sentencia en relacién con los actos administrativos t{picos). La segunda co- rriente, que identifica acto administrativo con el acto dictado por la Admi- nistracién con una especial fuerza hacia el stibdito, discrimina notoriamente entre todos los actos jurfdicos de la Administracién ‘para limitar la teorfa a los actos relacionales Administracién- stibdito, dejando al margen los actos interadministrativos, los actos internos, que se producen en el seno de la Administracién que los dicta sin relevancia externa, y aun aquellos actosCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 585 relacionales en los que el efecto constitutivo 0 ejecutorio no resulta aparen- te (por ejemplo, actos subvencionales). La autotutela, segiin hemos expues- to, es un atributo de la Administracién como sujeto, pero no tiene por qué expresarse en todos y cada uno de sus actos jurfdicos (simplemente, porque no en todas las ocasiones la Administracion necesita tutelar y proteger sus derechos o intereses frente a terceros). Pero hay mas: en los dos planteamientos la teorfa del-acto administrativo esté soportando un peso excesivo, el de intentar expresar en una suer- te de célula basica el microcosmos definitorio, la sustantividad y peculiari- dad entera del Derecho Administrativo. Hay en la ciencia juridica un momento, en efecto, en que se intenta concretar en una especie unica de rela- cién juridica 0 de acto juridico toda la singularidad de los distintos sectores de] ordenamiento (acto de comercio, relacién juridica procesal, relacién juridica tributaria, etc.); a ese momento corresponde exactamente la tensién de que se dota a la teorfa del acto administrativo as{ entendida. Pero ese planteamiento es mas bien inocente: supone de entrada que los sectores ordinamentales y aun las disciplinas cientificas corresponden exactamente a principios formales abstractos y absolutos, lo cual ni tiene por qué ser asi, ni lo es, en efecto. Ya lo hemos visto por lo que hace al Derecho Adminis- trativo al estudiar su concepto. En nuestro Derecho positivo (por lo demés nos permitimos creer que asf ocurriré en todos) e| acto administrativo es una institucién mas del De- recho Administrativo, no «la» institucién por excelencia, que tenga que resumir todas las peculiaridades de este Derecho. En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurfdico dictado por la Administracién sometido al Derecho Administrativo. Se distinguirfa, por tanto: de la actuacién no jurfdica (actos materiales); de los actos juridicos producidos por los administrados, aun siendo propios del Derecho Administrativo (actos del administrado); de los actos juridicos dictados por la Administracién que no estén sometidos al Derecho Administrativo (actos de Derecho Privado, 0 Procesal, o Laboral, o Constitucional, etc.). Pero ese concepto amplio es (por el peso de wna tradicién doctrinal y también porque se busca precisar regimenes unitarios de alguna sustantivi dad y no vagamente abstractos) desestimado en la doctrina y en la legisla- cién en favor de un concepto'més estricto. Por una parte, se excluyen los Reglamentos, que han de integrarse en la teoria de las fuentes y que obede- cen por ello a principios muy singulares. En segundo término, se excluyen log actos contractuales para hacer con ellos una teorfa propia de los contratos de la Administracién, reduciendo la teoria de los actos administrativos a los unilaterales —aunque de los mismos pueda ser presupuesto de existencia o de eficacia un eventual consentimiento privado, o también produ-586 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ cirse en la formaci6n, aplicacion, resolucién o liquidacién de wn contra- to—. Finalmente, se independiza también el uso de la coaccién administrativa para hacer de la misma una teorfa singular, de modo que el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecuciones. ‘Tras esa reduccién conceptual el acto administrativo seria el acto juridico unilateral'de la Administracién distinto del Reglamento y consistente precisamente en una declaracién (hemos de dar por supuesto el concepto general de acto juridico). Es justamente el concepto que se deriva de la regulacidn general contenida hoy de manera predominante en los capitulos IL, I y IV de] Titulo V («De las disposiciones y los actos administrativos ») de ia LPC, que constituye una de las escasas regulaciones legales que de la institucién se encuentra en el Derecho comparado, donde el concepto es, sobre todo, jurisprudencial (esta legalizaci6n positiva, en nuestro Derecho de Ja teorfa del acto administrativo no deja de implicar rigideces, al lado de generalizaciones excesivas —-lo iremos viendo—, pero ha sido en cierta manera una necesidad ante la pobreza de Ja jurisprudencia existente cuando la LPA de 1958, cuyos pasos ha seguido la vigente LPC, se dicta) {Puede continuar la exclusion de supuestos, para adelgazar atin mas la teorfa del acto administrativo? No lo creemos justificado, No faltan posi- ciones que lo intentan: la reduccién, dentro de los actos juridicos de la Administracién, a Jos que tienen precisamente Ja condicién de negocios juridicos (es la tesis de Kormann, cuya influencia, aunque disminuida, atin perdura en Alemania), 0 a los que tienen por destinatarios a particulares y contienen una regulacién u ordenacién (Regelung: Woxrr) de su derecho (Mayer y sus seguidores actuales, que son mayoria en Alemania; en buena parte la doctrina francesa también, desde la perspectiva del contencioso), etc, La exclusion estara justificada en la medida en que los supuestos exclui- dos puedan ser objeto de una teorizacion independiente, lo cual dista de ser el caso, a nuestro juicio, al menos para nuestro Derecho. No se trata de expulsar supuestos incémodos «a las tinieblas exteriores», para no ocupar- se mas de ellos, y poder complacerse en perfeccionar un objeto convencio- nalmente delimitado, sino de dar cuenta de la realidad. Esas concreciones dentro del género de acto administrativo podran, en su caso, constituir especies separadas dentro del mismo, pero no parece que puedan intentar absorber en exclusiva todo el concepto. Resulta claro, por de pronto, que la categoria sigue conviniendo a los actos de procedimiento, para los cuales existe hoy una especial sensibilidad (en ello es pionera la doctrina italiana, quiza influida por el procesalismo) y, por supuesto, para los actos administrativos que no alcancen la cuestionada categoria de negocios juridicos de derecho priblico (por de pronto, a todos Jos que no sean expresién de voluntad, sino de juicio, de conocimiento, de deseo). Es posible que en otrosee CAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 587 ll ordenamientos sea hacedero hablar de unas innerdienstlichen Weisungen (ins- trucciones de servicio o internas: BacHor, Osermayer, Barruss) 0 de mesures @ ordre intérieur (jurisprudencia francesa, RIVERO), etc., como sustantivamente diferentes de los actos administrativos estrictamente tales. No es nuestro caso. El proceso de delimitacién de supuestos para poder definir el acto administrativo como una figura institucional debe, pues, ser detenido ahi, | sin perjuicio de que dentro de la misma puedan luego diferenciarse subespecies distintas. 2. La definicién del acto administrativo La delimitacién conceptual que hemos efectuado por sucesivas elimi- naciones a partir de la teoria general del acto juridico en su aplicacién al Derecho Administrativo (actos del administrado, contratos, Reglamentos, ejecuciones coactivas, actos sometidos a ordenamientos distintos del Dere- cho Administrativo) nos permiten concretar ahora una definicion positiva del acto administrativo, lo que hacemos sobre una formulacién ya clasica de Zanosini, que corregimos parcialmente, Acto administrativo serfa asi la declaracién de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracién en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De esta definicién derivan una serie de notas que han de estudiarse con alguna detencién. a) Se trata, en primer término, de una declaracién intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas, actividad técnica de la Administracién). Esto no obstante, por declaracién noha | de entenderse tinicamente la que formalmente se presenta como tal (aunque esto seré lo comin en la actividad administrativa como consecuencia de su procedimentalizacion y de su expresién escrita ordinaria, art. 55.1 LPC) o declaracién expresa, sino también la que se manifiesta a través de comportamientos 0 conductas que revelan concluyentemente una posicién intelectual previa (declaracién o acto tacito; por ejemplo, art. 8, apartado 4, RBCL, Sentencias de 23 de mayo y 21 de septiembre de 1973, en materia de autorizaciones; vid., también, las Sentencias de 13 de enero y 16 de febrero de 1987 y la Sentencia constitucional de 18 de julio de 1991). Esto no obstan- | tela exigencia normal de una declaracién formal y aun escrita, como veremos, y la regla que no admite ejecuciones materiales limitativas sin un pre- vio acto que, definiendo lo que es de derecho en el caso concreto, juegue como titulo de la ejecucién (art. 93.1 LPC), viene a excluir la expresién tacita de la declaracién en cuanto a los actos que llamaremos de gravamen 0 limitativos de la esfera juridica del destinatario; mds bien la expresién taci-588 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ. ta de una voluntad en este Ambito expresaré aqui normalmente una ilegali- dad, incluso una via de hecho (en este sentido, explicitamente, Ja Sentencia constitucional antes citada de 18 de julio de 1991). Por ello, el campo propio de los actos tacitos es, o bien el orgénico o interno, o bien el de los recono- cimientos de derechos 0 beneficios en favor de los particulares, el de los actos favorables, pudiendo en consecuencia identificarse un cambio de con- ducta en esa materia con una revocaci6n irregular. b) La declaracién puede ser de voluntad, que sera lo normal en las decisiones 0 resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento, como es hoy pacificamente admitido en la teorfa general del acto juridico. En el caso de la Administracion la expresin de esos otros estados resulta habitual. Asi, ex- presién de un simple juicio en todo acto consultivo (arts. 82 y 83 LPC), o un informe (ad ex., art. 54 LRL), 0 una rendicién de cuentas (ad ex., arts. 122 y sigs. LGP, art. 64 y sigs., 116 LRL), 0 los actos de intervencién y fiscalizaci6n financiera realizados por la Intervencién General de la Administracién del Estado (arts. 92 y sigs. LGP; en términos semejantes, el art. 185 LHL), etc; no se incluyen en éste tipo de actos aquellos que comportan esencialmente una estimacién intelectual, pero en los que la misma es la base interna para una decision de voluntad (resolucién de recursos 0 peticiones, actos de aproba- cién en general, actividad disciplinaria o sancionatoria, actos que interpretan © aplican una norma, etc.). Expresiones de deseo son las propuestas 0 las peticiones de un 6rgano (0 de un ente) a otro [por ejemplo, arts. 10.1, 12.2.4), 13.5, 15.1.4), 18.1.4) y ), 23.2, etc. LOFAGE]. En fin, manifestaciones de conocimiento son los actds certificantes (arts. 37.8, 44 y 46 LPC, 70 LRL, etc.), los diligenciamientos, anotaciones o registraciones de titulos, documentos, actos tramites y el levantamiento de actas o la referencia de ordenes verba- les (arts. 38, 39, 55, 71, 73, 78, etc., LPC), 0 los actos de informacién (arts. 35, 37, LPC), 0 de comunicacién (arts. 58 y sigs. LPC). No cabe duda, sin embar- 0, que las declaraciones de voluntad, que deciden una cuestiGn o resuelven un procedimiento, son especialmente relevantes en Ja actuacion administrativa, pero no son las tinicas, como se ve (son equivocas, por lo tanto, algunas declaraciones jurisprudenciales que, operando exclusivamente desde una perspectiva procesal, pretenden reducir el concepto a las declaraciones de voluntad 0 resoluciones. En este sentido, por ejemplo, la Sentencia de 7 de mayo de 1979: «que es de esencia del acto administrativo —concepto basico del sistema y ordenamiento juridico de la Administracion Publica—, constituir una especie de acto jurfdico emanado de un érgano. administrativo en manifestacién de voluntad creadora de una situacién juridica. Estas notas excluyen de aquel concepto cualquier otra declaracién 0 manifestacién que, aunque provenga de érganos administrativos, no sea por si misma creadora © modificadora de situaciones jurfdicas, es decir, carezca de efectos impera-CAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 589 tivos o decisorios. Asf, no pueden merecer el calificativo de actos impugnables, los dictamenes 0 informes, manifestaciones de juicio, que siendo meres actox de tramite provienen normalmente de Organos consultivos, ni tampoco las contestaciones a consultas de los administrados». Estas afirmaciones hay que entenderlas en el sentido de que solo las declaraciones de voluntad 0 resolu- clones (art. 37 LJ) son recurribles por separado; vid. infra, en este mismo capitulo TII.2). Mas tarde nos detendremos especialmente sobre éstas, c) La declaracién en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administracién, precisamente, lo que excluye, como ya hemos notado, los actos juridicos del administrado (que son también actos juridicos regulados por el Derecho Administrativo, pero sometidos a otro régimen sustancialmente diferente), los supuestos actos materialmente administrativos dictados por érganos ptiblicos no encuadrados en la Administracion (por 6rganos judiciales —en este sentido, la Sentencia del Tribunal Consti- tucional 3/82, de 8 de febrero, insiste en la «calificacién no s6lo material, sino subjetiva» de] acto administrativo— o legislativos), asf como los contratos 0 convenios en cuanto que son fruto de varias voluntades y no sdlo de una Administracién. El acto administrativo es, pues, esencialmente un acto unilateral (art. 53 LPC: «Los actos administrativos que dicten las Administraciones Ptibli- cas se produciran por el érgano competente»), lo cual no excluye, como ya hemos advertido, que la voluntad del administrado pueda jugar como presupuesto de existencia (por ejemplo, la resoluci6n de conclusién de un procedimiento por desistimiento o renuncia del interesado, arts. 90 y 91 LPC; el otorgamiento de una autorizacién, que presupone una solicitud del inte. resado, art, 9 RSCL; declaracién de un funcionario en excedencia voluntaria, art. 45 LFCE, etc.), 0 bien de eficacia (por ejemplo: la toma de posesion de un funcionario, que condiciona la eficacia del acto administrativo de nombramiento, art. 36 LFCE, la aceptacién de concesiones demaniales con su pliego de condiciones; las concesiones demaniales siguen considerando- se todavia actos administrativos unilaterales necesitados de aceptacién por alguna jurisprudencia, en tanto que las concesiones de servicios publicos se han contractualizado por la LCE). Ha de notarse también que la procedencia formal de la declaracién en que el acto consiste de una Administracién Publica puede operarse, o bien de una manera directa, que es lo normal, a través del 6rgano dotado con la competencia oportuna (art. 53 LPC, antes transcrito), 0 bien de una manera indirecta, por una persona sin la condicién subjetiva de Administracion Publica, pero que actia poderes delegados por una Administracién [art 20.b) LJ, y todo lo expuesto mas atraés sobre los fenédmenos de autoadministracion, y sobre la aplicacién excepcional de la doctrina del le-590 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ vantamiento del velo de Ja personalidad juridica, més lo que habré de ex- ponerse sobre la técnica de la concesion] @) La declaracién administrativa en que el acto consiste se presenta como él ejercicio de una potestad adiministrativa. Ya conocemos este concepto, su origen y su configuracién en la legalidad, su contenido, sus efec- tog, lo cual nos permite ahora resumir esta nota del concepto de acto administrativo. Por una parte, se excluyen los actos que expresan la capacidad y Ja titularidad de derechos comunes de las Administraciones (actos privados, procesales, etc; asi la Sentencia de 21 de febrero de 1981 declara «no ger suficiente que formalmente sea dictado un acto por un érgano de la ‘Adrninistracion, sino que la materia sobre que verse su contenido sea administrativa y no lo es, segxin el articulo 2 LJ, aquella que aunque relaciona- da con actos de la Administracion Publica, se atribuya por una Ley a la jarisdiccién social o a otra jurisdiecién»). En segundo término, sobre esta nota se edifica la relevancia juridica de los actos administrativos: en cuanto son expresién de una potestad, producen los efectos jurfdicos que tal potestad tiene como propios (esencialmente, innovar 0 conservar situaciones juridicas, como ya sabemos, siendo el primero el efecto mas enérgico, en el gue por ello se han fijado, como ya hemos visto, muchas doctrinas para intentar concretarlo como el efecto juridico-administrativo prototfpico). Finalmente, y esto resulta capital, el cardcter del acto administrativo como expresion necesaria de una potestad es lo que conecta el acto a Ia legalidad y lo funcionaliza de una manera peculiar en el seno de ja misma. Ya sabemos que no hay potestad sin norma previa y que todas las potestades son tasadas y especificas, que no existen potestades indeterminadas. Como el acto ha de expresar una de esas potestades previamente especificadas, por el ordenamiento, puede concluirse facilmente que no hay acto sin norma: especifica que lo autorice y lo prevea, que el acto administrativo, por diferencia sustancial con el negocio juridico privado, es esencialmente tipico, desde e| punto de vista legal, nominado, no obediente a ningtin. genérico pringipio de autonomia de la voluntad, sino, exclusivamente, a la prevision Ge la Ley. Todos estos asertos no necesitan explicarse de manera especial; se derivan con facilidad de cuanto ya sabemos sobre la naturaleza de las potestades administrativas como técnica.con la que se expresa el principio de legalidad de la Administracién, que es lo contrario de_un principio de autonomia de Ja voluntad, y de la circunstancia de que los actos administrativos son el ejercicio particularizado de esas potestades legales Se comprueba aqui el error técnico de la direcci6n iniciada por KORMANN con su (por lo demas, importante) bbro de 1910 System der rechtsges chaftlichen Staatsakte, que intenté trasladar a la teoria de los actos administrativos la dogmatica civil sobre el negocio juridico. El acto administrative no es el oieCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 591 paralelo en el Derecho ptiblico de la teoria del negocio juridico en el Dere- cho privado; hoy asf lo aceptan tanto los administrativistas como los privatistas (De Castro, Fiume). En nuestro Derecho bastaré comparar el principio de autonomia privada formulado por los articulos 674, 675, 1.091 y 1.255 CC, que expresa la idea subject made Iacv, con el principio de tipicidad que formula asi el parrafo 2.° del articulo 53.2 LPC: «El contenido de los actos se ajustaré a lo dispuesto por el ordenamiento juridico.» Ya nos consta también que tampoco hay paralelo posible entre los negocios juridicos, como expresion de una efectiva autonomia, y los actos discrecionales, simple manifestacién de una potestad construida y atribuida como tal por la Ley, en la que existe necesariamente una pluralidad de elementos reglados (que no son meros limites externos, sino que integran positivamente el acto de ejercicio) y en la que no se expresa, como en el negocio privado, la idea de una Selbstherrlichkeit (autoseforfo), sino, por el contrario, la idea de un deber (FLuMe), de un deber funcional, en el sentido que hemos estudiado més atras. ¢) Hemos precisado que la potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria. Ya sabemos por qué y tam- bién nos consta la singularidad de la teoria del Reglamento y las diferen- cias sustanciales de esta figura con los actos administrativos stricto sensu.Recordemos que no se trata de una simple diferencia cuantitativa (destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento, determinados para el acto), sino de grado (el Reglamento crea 0 innova derecho objetivo, el acto lo aplica), mucho més cuando pacificamente se admite la figura de Jos actos administrativos generales o que tengan por destinatarios una pluralidad indeterminada de sujetos [art. 59.5.4) LPC]: convocatorias, «6rde- nes generales», anuncios de licitacién, etc. II. LOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS No parece necesario apurar al extremo el estudio analitico de los elementos que integran la figura del acto administrativo. Mas simple parece estudiar los que se derivan de la regulacién legal que del acto se contienen en nuestro Derecho, articulos 53 y sigs. LPC. De la misma, globalmente considerada, resultan los siguientes elementos, que detendran nuestra aten- cidn: subjetivos (Administracién, rganos, competencia, investidura legfti- ma del titular del érgano), objetivos (presupuesto de hecho, objeto, causa, fin) y formales (procedimiento, forma de la declaracién)592 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ 1. Los elementos subjetivos: Administracién, érgano, competencia, in- vestiduta del titular del érgano Ya hemos precisado que el acto administrativo s6lo puede producirse por una Administracién ptiblica en sentido formal y no por ningtin érgano ptiblico que no esté integrado en una Administratién como persona (judi- Ciales, legislativos), sea cual sea la materia de tales actos, ni por ningtin particular (fuera de los supuestos excepcionales mas atrés indicados, que- dando, pues, al margen, todos los actos de] administrado). La Administra- cion en particular ha de ser titular de la potestad ‘de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto. La Administracién, como persona juridica, se compone de érganos, a través de los cuales se manifiesta y obra. Una concrecién ulterior ha de precisar gue sdlo podré dictar el acto considerado aquel drgano de la Ad- ministracion que tenga atribuida la competencia para ello. Asi lo precisa el articulo 53.1 LPC. No es el momento de formular aqui una teoria general de la competencia, que ha de quedar remitida al Derecho de la organizacin, Bastenos decir, simplemente, que la competencia es «da medida de la potestad que corresponde a cada érgano», siendo siempre una determina- cién normativa. A través de la norma de competencia se determina en qué medida la actividad de un organo ha de ser considerada como actividad de] ente administrativo; por ello la distribucién de competencias entre los varios rganos de un ente constituye una operacién basica de la organiza- cién. La competencia se determina, en consecuencia, analfticamente, por las normas (no todos los érganos pueden lo mismo, porgue entonces no se justificarfa su pluralidad), siendo irrenunciable su ejercicio por el 6rgano «que la tenga atribuida como propia» (art. 12.1 LPC), aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocacién competencial (delegacién, susti- tucion, avocacién, que suponen traslados de competencia de unos a otros 6rganos; sin la prevision legal expresa esos traslados no son posibles). En defecto de una determinacién analitica por érganos en el seno de una Ad- ministracién, los articulos 12 y 21 LPC formulan unos principios generales de distribucién de competencias. La competencia se construye ratione materiae (y dentro de ella segtin gra- dos), ratione loci y ratione temporis. Por razén de la materia se define en favor de un Organo un tipo de asuntos caracterizados por su objeto y contenido; por ejemplo, la atribucién de asuntos a los distintos Ministerios, 0, dentro de cada uno de éstos, a las distintas Direcciones Generales, etcétera; hay una materia generalmente atribuida a un ente descentralizado compuesto de 6r ganos diversos 0 a un complejo de érganos jerarquicamente ligados entre si en el seno de un mismo ente, preciséndose luego para definir la competencia de cada uno de esa pluralidad de érganos una subdistincién de materias porCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 593 su contenido o por su grado, incluso por su cuantia (por ejemplo, arts. 12 y sigs. LOFAGE, por lo que hace a los distintos érganos de la Administracién Central o arts, 22 y sigs. LRL, por lo que hace a los distintos érganos municipales). Por razén del lugar, los érganos tienen una competencia territorial determinada, que puede ser nacional (por ejemplo, el Ministro, el Director General) o local, referida ésta a una circunscripcion concreta (regional, pro- vincial, comarcal, municipal, de barrio), dentro de Ja cual tinicamente pueden ejercer validamente su competencia material Finalmente, la competencia puede limitarse por razén del tiempo, bien en términos absolutos (por ejemplo, disponibilidad sobre los créditos pre- supuestarios, que sdlo es posible durante el ejercicio a que el Presupuesto se refiere, art. 62 LGP; potestades habilitadas por legislacién temporalmen- te limitada, como Planes de Desarrollo, etc.), bien relativos (por ejemplo: art, 27 LS 76, una suspensién de licencias de parcelacién, edificacién 0 de- molicién puede acordarse en zonas determinadas y por el plazo de un ao, prorrogable —en determinadas circunstancias— por otro afio més; extin- guidos los efectos de la suspension no podran acordarse nuevas suspensio- nes en el plazo de cinco afios por idéntica finalidad); ha de tenerse en cuenta que normalmente el seftalamiento de un plazo para resolver no implica de manera necesaria, salvo que otra cosa resulte del precepto, la definicién de una competencia en tiempo circunscrito (articulo 63.3 LPC), Segiin lo expuesto, en un érgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial, temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar vélidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice. Veremos que cuando no se observan tales criterios se incurre en un vicio legal, que afecta a la validez del acto (el vicio de incompetencia). Finalmente, no basta con que el acto proceda de una Administracién y se dicte a través del rgano competente; es menester también que la persona 0 personas fisicas que actden en la correspondiente declaracién como titulares de ese organo ostenten la investidura legitima de tales (nombramiento legal, toma de posesién, situacién de actividad 0 ejercicio, suplencia legal en su caso), no tengan relacién personal directa o indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan integra su situacién abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstencién y recusacién (arts. 28 y 29 LPC) y procedan en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales titulares del Srgano (lo cual es especialmente importante en los érganos colegiales: convocatoria regu- lar, orden del dfa, quérum de constitucién, quérum de votacién, arts. 22 y sigs. LPC). Son otras tantas normas del Derecho de organizacién, que con- dicionan Ja imputacién de la declaracién psicolgica de Ia persona fisica594 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ titular del érgano al érgano mismo y, a través suya, al ente del cual el 6rgano es instrumento, Los elementos objetivos: presupuesto de hecho, fin, causa, motivo El Derecho Administrativo no ha estado exento de la compleja polémi- ca privatista, heredada de la jurisprudencia escolastica, sobre el concepto y Ja funcién de la causa como requisito del acto 0 negocio juridico. Sin ningtin animo de mediar en esa polémica en cuanto a su significado general, resulta indispensable, no obstante, para comprender el instrumento técnico que es el acto administrativo, establecer unas cuantas precisiones en relacién con los problemas practicos que la teorfa de la causa intenta resolver. a) En primer término, deben aislarse lo que son presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administracién, No hay aqui ningtin misterio 0 complejidad técnica, sino un fendémeno sumamente simple. Sila Administracién «ejecuta» la Ley, en el sentido que hemos visto (esto es, en cuanto la Ley otorga a la Adminis- tracién potestades de obrar), resulta que la Ley como imperativo abstracto conecta una cierta consecuencia jurfdica a un tipo de hecho especifico, precisamente, y no a cualquiera, indeterminadamente; tal es la estructura necesaria de toda proposicién normativa, como es bien conocido, supuesto de hecho y consecuencia juridica, y por tanto esta estructura se prorroga necesariamente en las potestades de que resulta investida la Administracién para la aplicacién de dicha norma. Como, a su vez, el acto administrativo no es més que el ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sélo puede dictarse en funcién del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicacién se trata. Ese presupuesto puede ser una situacién material perfectamente objetivable (existencia de la vacante para poder dictar el acto de nombramiento; requisitos de titulacién, edad, etc., para admitir a un aspirante a unas pruebas de seleccién; cumplimiento de la edad para jubilar al funcionario; antigiiedad del funcionario en cuanto al reconocimienta de trienios en el régimen de retribuciones, etc.), pero puede ser también, como ya conocemos, una situacién mas compleja, o més ambigua, cuya aprecia- cin exija utilizar conceptos de valor o de experiencia, 0 incluso otras calificaciones juridicas previas, segtin la técnica, ya estudiada, de los conceptos juridicos indeterminados (por ejemplo, urgencia, peligro, ruina, idoneidad, alteracién del orden publico, hecho imponible; articulo 20 LGT, que formula una definicién de posible interés general: «presupuesto fijado por la Ley para configurar cada tributo y cuya realizacién origina el nacimiento de la obligacién tributaria principal»). 3 : +CAPITULO X- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS, 595 El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por tanto, perfectamente controlable por el juez; si el presupuesto de hecho legalmente tipificado (aunque esta tipificacion pueda ser implicita y no expresa) no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada en funcion de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correctamente. La valoracién politica del supuesto de hecho podré eventualmente ser objeto de una apreciacisn discrecional, si la Ley asf lo autoriza, pero no la realidad misma del supuesto, Un caso especialmente significativo de presupuesto de hecho legitimador se da en el procedimiento administrativo, en el cual la concatenacidn de los actos hace que el acto precedente sea presupuesto necesario de] sucesivo (Giannini); la infraccién de ese orden sucesivo supone, por tanto, un vicio legal por ese motivo. Alguna jurisprudencia francesa (no general y ya un tanto antigua) y la autoridad de Vevet, que ha seguido entre nosotros Garribo, han calificado de causa esa realidad del presupuesto de hecho legal que juega como requisito de validez del acto. Pero parece claro que el fendmeno es bastante diferente de lo que la dogmética tradicional de la causa como elemento del acto juridico viene enunciando, aunque veremos que no deja de guardar con la genuina doctrina de Ia causa alguna relacién. b) Distinto del presupuesto de hecho es el fin que Ja norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a perseguir. También tenemos una referencia del fenémeno en el estudio que anteriormente hicimos sobre las potestades, en especial a propésito de las potestades discrecionales y de la desviacién de poder. Al configurar la potestad, la norma, de manera explicita o implicita, le asigna un fin especifico (asf lo proclama en nuestro Dere- cho el art. 70.2 1), que por de pronto es siempre un fin piiblico («la Admi- nistracién Publica sirve con objetividad Jos intereses generales»: art. 103.1 de la Constitucién), pero que se matiza significativamente en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como un fin espectfico (por ejemplo, en la potestad de policia, la seguridad publica; en las potestades sanita~ rias, la salubridad, etc.). El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin tipico, e incurriré en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad publica (por ejemplo, una finalidad recaudatoria utilizando un poder de policfa, supuesto muy normal en la jurisprudencia a propésito de las tasas municipales de inspeccién de apara- tos e instalaciones industriales, inspeccion slo justificable en efectivas razones de seguridad y no en un fin fiscal). ¢) Pero hemos avanzado ya algo sobre lo que conviene detenerse con alguna atencién: el acto debe servir al fin en consideracién al cual la norma ha596 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ configurado la potestad que el acto ejercita; a la efectividad de ese servicio al fin normativo concreto por el acto administiativo debe reservarse, justamente, el concepto y el nombre de causa en sentido técnico. El parrafo 2 del articulo 53 LPC autoriza esa conclusién: «El contenido de los actos se ajustara a lo dispuesto por el ordenamiento juridico y serd determinado y adecuado a los fines de aquéllos.» El articulo 6 RSCL corrobora este principio: «El contenido de los actos de intervencién sera congruente con los motivos y fines que lo justifiquen» Esa adecuacién 0 congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos. Ya hemos enunciado que intentamos eludir la discusién frontal sobre la dogmética de la causa, pero parece inevitable justificar minimamente el aserto anterior. ALEssi, de quien dicho concepto procede en lo esencial, ha querido hacer del mismo una nota mas de la diferencia entre acto administrativo y negocio juridico privado. Asi como en éste, dice, el ordenamiento asume una posicién de indiferencia en cuanto a la existencia efectiva de un interés en las partes que Jo concluyen, la situacién es distinta por lo que hace al acto administrativo, cuya validez e] ordenamiento no mantiene, aun presentando todos sus requisitos externos de perfeccién, si no sirve a un interés publico efectivo. Nos permitimos discrepar en cuanto a ese contras- te. No nos corresponde penetrar en el tema juridico privado de Ja causa, pero si hemos de hacer dos simples observaciones: primero, que no es exac- ta esa supuesta indiferencia del ordenamiento por los intereses que persi- guen las partes de] negocio privado —y aqut esté justamente una de las funciones propias del elemento causal—; segundo, que el problema de la causa se plantea inicialmente en el Derecho Romano en cuanto a los nudos pactos 0 contratos innominados (y hoy en la expresién més general del principio de autonomfa privada), puesto que los contratos nominados o tipicos portan ya en sf su peculiar causa (causa agens in ipso pacto vestito, De Castro). Ahora bien, como ya hemos notado al explicar el concepto y sus notas esenciales, el acto administrativo es precisamente un acto juridico nominado, tipificado por la Ley, en cuanto que es fruto del ejercicio de potestades tasadas y especificadas por el ordenamiento y no de un abstrac- to y general principio de autonomfa de la voluntad; ni se expresa en él un poder virtualmente ilimitado de configurar regulaciones preceptivas, de modo que sea preciso compensar ese poder con una exigencia general de una cauisa objetiva, sino que se limita a actualizar previsiones legales especificas y tipicas, las cuales portan en si su propia causa, cuya efectividad y realidad, por ello, es lo tnico que resulta exigible. No es este concepto de causa diferente en esencia del que se predica de los negocios privados, funcién objetiva econémico-social que el acto cumple y a cuyo cumplimiento efectivo el Ordenamiento condiciona la validezCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 597 del acto; lo unico singular es que esa funcién econémico-social esté ya considerada por el tipo legal a que el acto administrativo tiene que ajustarse y por ello en su temética lo unico que debe inquirirse es si, en efecto, esa Funcién resulta cumplida por el acto concreto (no otra cosa ocurre tampoco en los negocios privados tfpicos 0 nominados); de ese modo los complejos problemas de la causa en el negocio privado, especialmente en los de atri- bucion patrimonial, cuando tales negocios estan auténomamente configu- tados, carecen de aplicacién al Derecho Administrativo. No parece dificil comprender el concepto de causa que se ha expuesto El fin de la potestad de policia es la defensa del orden publico; la causa de un acto policial concreto sera su funcionalidad especifica para cl servicio de ese fin en las circunstancias particulares de hecho de que se trate. La utilidad piiblica y el interés social se definen por la Ley como causas de la expropiacién forzosa (arts, 33.3 de la Constitucién, 1 LEF), pero ello ha de entenderse como requisito propio de cada expropiaci6n singular; en el sentido abstracto de elemento de la potestad expropiatoria, esos conceptos expresan un fin general, como se demuestra por la circunstancia de que las Leyes que califican tales utilidad publica o interés social son normalmente leyes generales y no referentes a una operacién especifica (por ejemplo, art. 10 LEF, respecto de los planes de obras y servicios; art. 64 LS 76, respecto de las obras previstas por planes urbanisticos, etc.) La presencia de la causa en una expropiacién ha de referirse al destino (fisico o juridico) que a la cosa expropiada en particular se’ dé en servicio de esos fines de utilidad publica 0 interés social calificados abstractamente por la Ley, como viene a decir correctamente el articulo 3 LEF («utilidad publica o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado »); es esa efectividad del cumplimiento por el acto expropiatorio singular del fin legal abstracto lo que enuncia exactamente la causa expropiandi y lo que regula su eventual juego ulterior (reversién expropiatoria, a lo que luego aludiremos) d) Y una ultima precisidn es la de los motives. En la dogmiatica civil la distincién entre causa y motivos suele hacerse para desvalorizar éstos (causa impulsiva frente a la causa finalis, en la terminologia escoléstica) y subraya Ja tinica relevancia de aquélla, sin perjuicio de que la consideracién de la «causa concreta» obligue a investigar «los motivos incorporados a la causa» (expresién de la jurisprudencia civil), excluyéndose sdlo los que no afectan a la consideracién juridica del negocio (Dr Castro). Muy distinto es el tema en el Derecho Administrativo. La Administracién no tiene otra actuacion ni otra vida psicolégica que la estrictamente legal, de modo que no puede haber para ella motivos impulsivos de su accién marginales al Derecho. Por otra parte, y como hemos de ver mas adelante, la Ley la impone en un nuimero importante de supuestos la obligacién de «motivar» sus actos (in-598 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ dluidos dos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales: art. 54 LPC), esto es, de hacer piblicos mediante una declaracion formal, los motivos de hecho y de derecho en funcién de los cuales ha determinado cue actos (aseran motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho», dice dicho art. 54 LPC). En este sentido, puede decirse que en el acto administrativo los motivos estan siempre, y necesariamente, incorporados a la causa. Es justamente a través de Jos motivos que mueven a la Administracion a dictar sus actos donde se viene a concretar todo el esquema conceptual que hemos expuesto: en ellos ha de aparecer, por una parte, la realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, por otra parte, el Porvicio al interés publico especifico que constituye el fin propio de la po~ testad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la causa propia del acto, como ya sabemos. La exigencia de motiva- cién de un acto administrativo y atin més, la investigacién de la misma por el juez, viene a concentrar asi, en un solo instrumento final, todas las exigencias de los requisitos objetivos que hemos estudiado en este apartado. Asi lo expresa con toda correccién la Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981: «cuando se coarta —dice—, como en este caso, el libre ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitucion, el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalizacién y el hecho 0 conjunto de hechos que 1o justifiquen deben explicitarse con el fin de que Tos destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificé y los intereses a los que se sacrificé. De este modo, la motivacién es no slo uma elemental cortesia, sino un riguroso requisite del acto de sacrificio de derechos». En este instrumento concentrado, que son los motivos del acto, como tiltimo punto de la aplicacién del Derecho, se interpenetran las cues tiones de hecho con las de Derecho, sin perjuicio de su posible diseccion abstracta. El control de los motivos del acto administrativo se erige asi en uno de los puntos centrales del control de Ja legalidad de la Administra- cin, Teznee decia por ello que la motivacién del acto administrativo (y lo mismo puede decirse de todo control de sus motives) es «un medio técnico de hacer efectiva la intencién de la Ley». Puede y debe controlarse aquf, por la Administracién primero, en su fase aplicativa y de eventual autotutela, y por el juez contencioso, después, en su fase fiscalizadora, si los motivos que la Administracién invoca existen © no (gi no existiesen, el acto cae por si mismo «por falta de causa»; por ejemplo, Sentencias de 15 de diciembre de 1986, 26 de enero de 1987, 21 de septiembre de 1993, etc.); si la Fealidad del supuesto de hecho de que la ‘Administracion parte se ha producido o no, en su caso previa la correspon- Giente calificacién del concepto juridico indeterminado que enuncia tal su-CAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 599 puesto (por ejemplo, la Sentencia de 20 de enero de 1964 que declara la «ausencia de alteracién de la paz publica o la convivencia social», base de la sancin, y corrige esta ultima, o las mas recientes de 22 de septiembre de 1986, 23 de octubre de 1987, 15 de marzo de 1993, etc. }; si el acto es «adecuado» (art. 53.2 LPC) para el servicio efectivo del fin publico especifico que la norma atributiva de la potestad que se ejercita ha considerado, ade- cuacién que supone un juicio de efectividad, de congruencia (art. 6 RSCL), de coherencia, de proporcionalidad, en fin, de desviacién de poder en su caso (art. 83.3 LJ). La jurisprudencia y la doctrina italianas han desarrollado de manera especialmente aguda estos vicios del acto administrativo en conexién con su causa a través de la institucién del ecceso di potere (concepto distinto del exces de pouvoir francés, no obstante la coincidencia de términos; en Francia, Ja expresién alude a todo el recurso contencioso de anulacién y, por tanto, a todos los vicios legales del acto verificables en tal recurso). Esa singular institucién italiana incluye: desviacion del interés publico, desviacién de la causa tipica (la jurisprudencia italiana no admite la sustitucién de motivos realizada por el juez en el proceso; Ja jurisprudencia francesa sélo en algu- nos supuestos), ilogicidad manifiesta, contradiccién con actos precedentes, violacién de circulares, falta de motivacién, disparidad o desigualdad de tratamiento, tergiversacion de los hechos, violencia moral y dolo. S. MarTiN- RerortiLto ha propugnado entre nosotros la recepcidn de esas técnicas, que son expresién de formas caracteristicas, aunque no tnicas, de un manejo irregular de la causa. Al margen de las mismas, cabe también la aplicaci6n del principio cessante causa cessat effectus, del que nuestro Derecho conoce una aplicacién paradigmitica en el instituto de la reversién expropiatoria (arts. 54 y 55 LE, 63 y sigs. REF) por desaparicién sobrevenida de la causa expropriandi. Otros casos pueden ser: la revocacién de licencias del articulo 16 RSCL, la obliga- cién de devolucién de la tasa fiscal cuando la causa impositionis desaparece (art. 12, Ley de Tasas y Precios Ptiblicos de 13 de abril de 1989), etc. La generalizacién de esta regla podria inferirse del principio general del articulo 53.2 LPC, siempre que no quede enervado por la eventual entrada en juego de otros principios de posibles efectos contrarios (arg. art. 106 LPC). 3. Los elementos objetivos: la declaracion y su contenido y objeto a) Ya hemos expuesto que el acto administrativo consiste en una decla- racién y que lo declarado puede ser tanto una voluntad (decisién), como otros estados psicolégicos (juicio, conocimiento, deseo). [gualmente hemos indicado que Ja declaracién puede ser explicita 0 deducirse de una conduc-600 EDUARDO GARCIA DEENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ ta expresiva (actos tacitos}, aunque esto tiltimo con ciertas reservas. La singularidad del silencio administrativo serd expuesta mds tarde. Es repetible en el Derecho Administrative la polémica, primero, y la solucién después sobre el valor respectivo de la intencién y la declaracion y las conchusiones que sobre ello pueden obtenerse a propésito del tema de la interpretaci6n de los actos juridicos, segtin se ha hecho en el Derecho privado. No conteniendo Ja LPA ninguna norma especifica sobre el problema, la jurisprudencia, a través del principio de subsidiariedad del antiguo texto del artfculo 16 CC (hoy art. 4.3), aplicé los articulos 1.281 y sigs. CC en la interpretacién de los actos administrativos, esto es, asigné como regla se- guin la tradicién del principio espiritualista de nuestro Derecho, valor pri- mordial a Ja intencién sobre su expresi6n literal: Sentencias de 19 de mayo de 1970, 17 de octubre de 1972, etc. Este planteamiento sigue siendo v4lido con la nueva LPC. Cuestion de alguna trascendencia es la relativa a jos vicios de la voluntad (0, en su caso, de los demas estados psicolégicos) expresados en la declaracion: situacién de capacidad personal del agente, error, violencia, intimidacién, dolo. Ha de tenerse en cuenta que la Administracién, como persona juridica, acttia a través de personas fisicas, las personas titulares 0 agentes de los érganos que efectian Ja declaracién; los vicios de la voluntad (o, eventualmente, de las demas manifestaciones psicolégicas) habran de referirse, por ello, a la situacién personal de dichos individuos. En segundo término, habra de tenerse en cuenta que la actividad jurfdico-administrativa es una actividad de ejecucién legal, mediante el mecanismo que ya conocemos, lo que quiere decir que si el contenido del acto se acomoda a la Ley seré normalmente indiferente investigar sobre los vicios de la vo- juntad 0 estado psicoldgico del agente expresado en el acto. Esta observa- cién comtin en la doctrina, plantea el problema en términos completamente singulares respecto del mismo tema en cuanto al principio privado de autonomfa de la voluntad, porque en este ultimo caso de lo que se trata es de evitar que se cree la regulacién singular vinculante que del negocio surge si la voluntad no se ha expresado con absoluta libertad y consciencia. Pero el argumento de Ja singularidad de la posicién de la Administraci6n s6lo vale en tanto se trate de un acto reglado, cuyo contenido se limita a singularizar en el caso concreto el efecto agotadoramente predeterminado por la Ley, pero no en cuanto incorpore un plus de libertad estimativa de la Adminis- tracién (acto discrecional), porque entonces los efectos creativos conectables al ejercicio de dicha libertad no podran admitirse si la situaci6n psicol6gica gue en el acto se expresa no ha sido plenamente libre y consciente. De nuevo habré de remitirse para especificar los problemas de los vicios de la voluntad a la regulacién del CC, sin perjuicio de las matizaciones que pro- US LaeE LsCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS.... 601 cedan por raz6n de principios institucionales propios, dada la ausencia de normas especificas en la LPC. Dos observaciones, quizas, resultan procedentes, El articulo 62.1.4) LPC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos «que sean constitutivos de infraccidn penal o se dicten como consecuencia de éstan. Sin perjuicio de tratar de este vicio especifico més adelante, hemos de adelantar que no se trata del tinico vicio apreciable en el elemento psicolégico que en el acto se expresa, aunque si del tinico que acarrea la nulidad radical o plena. En segundo término, es importante notar que las perssnas que hayan determinado o inducido al error, la violencia, la intimidacién, el dolo, no podrén ni invocar el vicio por ellas causado 0 al que ellas han contribuido, ni tampoco intentar beneficiarse de] acto producido (en este sentido se pronuncia el articulo 44.2 LS, a propésito de la procedencia de indemnizacién por causa de anulacion de una licencia en via de recurso: «En ningtin caso habré lugar a indemnizacién si existe dolo culpa o negligencia graves imputables al per- judicado»). Es ésta una consecuencia de la dogmatica comtin de la obrepcin y de la subrepcién, elaborada especialmente por el canonismo, que se expresa en el principio general de Derecho, proclamado por nuestra jurisprudencia, allegans propriam turpitudinem non auditur, de la propia torpeza no pueden obtenerse beneficios, principio que recoge parcialmente el articulo 110.3 LPC: «Los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podran ser alegados por los causantes de los mismos» (la jurisprudencia francesa aplica a estos actos la regla fraus ommia corrumpit, negando, en consecuencia, a los actos y decisiones obtenidos por medio de maniobras y procedimientos fraudulentos el cardcter de creadores de derechos; lo mismo en Alemania, aunque sobrem la base, técnicamente més precisa, de la exceptia doli). b) El contenido de la declaracién debe acomodarse, como ya sabemos y precisa el articulo 53.2 LPC, a lo dispuesto por el ordenamiento En relacién con este tema se plantea Ja importante cuestién de las determinaciones accesorias de la voluntad: condicién, plazo, modo, reservas. En general se admiten las cléusulas particulares slo dentro de los margenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto las mismas puedan romper el marco legal tipico y Hevar a una libre configuracién administrativa de la decision. Por ejemplo: no cabria nombrar un funcionario de carrera con plazo resolutorio, o tampoco una autoridad académica podria aprobar a un alum- no 0 expedir un titulo bajo condicién suspensiva 0 con el gravamen de un modo de ejercicio, etc. En cambio, la jurisprudencia admite el condicionamiento de las licencias en cuanto con el mismo se excluya la necesidad de una denegacién, esto es, cuando se trate de enderezar el proyecto en funcién del cual la licencia se solicita con el fin de una autorizacién positiva (Sentencias, entre otras, de 21 de abril de 1987, 2 de febrero de 1989 y9de EEEEECEE-E-PEEEe-EEEE-Ee creer creer eee602 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ, octubre de 1995), y, por supuesto, siempre que tal enderezamiento resulte legalmente justificado y no fruto de una estimativa libre de la Administra- cién, que se niega (vid., por ejemplo, la Sentencia de 10 de abril de 1980). En materia de concesiones, el llamado con exceso técnico «pliego de condiciones» se admite por la jurisprudencia que pueda ser libremente configurado por la Administracién en virtud del principio (cuya generalizacién, no obstante, seria inadmisible) de que quien puede lo mas, denegar la concesién, puede Jo menos, otorgarla con condiciones; pero, como es obvio, el principio no alcanza a autorizar a la Administracién la imposicién de un régimen contrario a la Ley (por ejemplo, Sentencia de 23 de marzo de 1972). c) El objeto de la declaracién de la Administracién puede ser un com- portamiento del administrado, de otra Administraci6n, de otro 6rgano, del titular del érgano (dar, hacer, padecer, no hacer: cfr. art. 97 y siguientes, LPC); un hecho (que se documenta, que se certifica, que se aprecia, que se califica) un bien (fungible —como el dinero: declaracién o liquidacion de deudas de cantidad— o infungible, que se expropia, que se califica —decla- racién de ruina, de monumento artfstico, de finca mejorable, calificaciones urbanisticas—, que se transfiere 0 subroga —reparcelacién, concentracién parcelaria—, que se registra, cuyos precios se tasan, etc.); una situacién jurfdica (interpretarla, calificarla, revisarla); su propia organizacin o bien mixturas de esos objetos tfpicos, en cuanto sean propuestos por el ordenamiento como término final de la actividad juridica de la Administracién. Esa proposicién normativa de los objetos de los pronunciamientos administrativos limita el problema de las notas genéricas que el objeto de los actos jurfdicos deben cumplir, pero no lo elimina del todo, especialmente alli donde se presentan libertades apreciativas 0 configuradoras de la Administracién, esto es, en la hipétesis de los actos discrecionales. El obje- to ha de ser licito, determinado y posible (arg. articulos 1.271 y sigs. CC). La licitud excluye no solo lo no autorizado por la Ley, en virtud del principio de legalidad que ya conocemos, sino atin, dentro del Ambito habilitado, la materia, especialmente protegida, de los derechos reconocidos en la Cons- titucién y de la dignidad de Ja persona (art. 100 LPC, y la ejemplar Senten- cia de 20 de febrero de 1959, sobre la utilizacién cuasicoactiva de la retribu- cién para imponer deberes extralegales a los funcionarios). En el mismo sentido un principio general pro libertate obliga a la Administracin, cuando los contenidos del acto admitiesen diversas determinaciones, a elegir «el menos restrictivo de la libertad individual» (art. 6.2 RSCL; en el mismo sentido, el art. 96.2 LPC). La determinacién del objeto no suscita problemas especiales, a ella se equipara su determinabilidad per relationem, aunque guardando en todo caso un principio de certeza por ejemplo: convocatoria a oposicién 0 concurso iaesctdh allCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 603 de las vacantes existentes en Ja plantilla més «las que puedan producirse hasta que finalice el plazo de presentacién de instancias». En fin, la exigencia de que el objeto sea posible tiene una sancién especialmente enérgica al establecer el articulo 62.1.c) LPC la nulidad de pleno derecho de los actos cuyo contenido sea imposible; por ello parece preferible tratar del tema desde esta vertiente negativa, lo que haremos més adelante. 4. Los elementos formales: el procedimiento y la forma de manifesta cién, En particular, la motivacién La declaracin en que el acto consiste ha de producirse, primero, si- guiendo un iter concreto, y, segundo, a través de determinadas formas de manifestaci6n. a) Lo primero alude al procedimiento administrativo. Ya sabemos que la sumisién del actuar administrativo a un determinado procedimiento ha pasado a ser en nuestro Derecho una exigencia constitucional [articulo 105.c) de la Constitucién], lo cual implica otra notable diferencia entre el acto administrativo y el negocio juridico privado. Merk. se esforzé en formular una teoria general del procedimiento aplicable a todas las funciones del Estado, que, como expresién de la dinamica general de la legis executio en que el ordenamiento se va concretando desde Ja norma suprema, serfa la regulacién del modo de produccién de los actos juridicos inferiores par- tiendo de las normas superiores; habria asi un procedimiento legislativo, otro administrativo y un tercero judicial (como también un procedimiento de la aplicacion privada del Derecho). El procedimiento judicial ha preten- dido por simples razones historicas monopolizar la idea de procedimiento, pero ésta corresponderia realmente a una funcion més general del ordenamiento. El procedimiento serfa, segiin eso, un «modo de produccién de un acto» (concepto en el que Merk. incluye a las normas juridicas) por aplica- cién de normas juridicas superiores a ese acto. Sin pretensién de entrar en el problema general, lo que resulta para nosotros relevante en este momen- to es que el acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del titular del drgano a quien compete tal produccién, sino que ha de seguir para llegar al mismo un procedimiento determinado. Tal procedimiento regula simulténeamente — Primero, una actividad administrativa determinada para llegar a la fijacién del supuesto de hecho del que hay que partir (por ejemplo, procedimiento de «declaracién de necesidad de la ocupacién», 0 de «ustiprecio » en la expropiacién forzosa —arts. 15 y sigs. y 26 y sigs. LEF—; procedimientos de valoracién de bases tributarias, arts. 50 y sigs. LGT);604 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ ~ en segundo término, la participacién de una pluralidad de sujetos o de érganos (ast, arts. 82 y sigs. LPC; informes, propuestas, dictémenes obliga- torios o facultativos; informaciones ptiblicas, art. 86 LPC; actos de fiscaliza- cion financiera, arts. 148 y sigs. LGP; autorizaciones a aprobaciones de tutela, por ejemplo, arts, 86.3 LRL, 109 RBCL), cada uno con la funcién de iluminar un aspecto determinado, 0 todos ellos, de la cuestién a decidir; ~ tercero, Ja necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuacién (por ejemplo, regla de la licitaci6n piiblica en la contratacion o de las pruebas publicas competitivas para la seleccién del personal, 0 sesiones piiblicas en las sesiones de las Corporaciones Locales o de la aprobaci6n previa de planes 0 proyectos para acordar la realizacién de obras, orden del dia en los 6rganos colegiados, etc.); cuarto, y con relevancia juridica especial, Ia participacion de las personas que tienen Ia condicién formal de «partes» en el procedimiento distintas de la Administracién actuante (exigencia de iniciativa de las partes —en todos los procedimientos o actos rogados, art. 70 LPC—, garantias en cuanto ala posibilidad de participar en la prueba —arts. 80 y 81 LPC—, 0 de ser ofdos respecto del fondo —audi niteram partem, 0 principio de audiencia, art. 84 LPC-, 0 de presentar alegaciones —art, 35.) LPC—,, 0 de estar informado mismo articulo—, o de recibir las notificaciones de los actos que les afectan —art. 58 LPC, etc.), lo que en el procedimiento judicial 0 «proceso» se llama una «relacién juridico-procesal» desde Von BUtow, en virtud de la sual el procedimiento no se limita a ser una mera ordenacidn técnica que establece una sucesién externa en la accién administrativa que se desarrolla a través del procedimiento, sino que constituye un vinculo juridico, de naturaleza dindmica y evolutiva, desarrollado en derechos, obligaciones y cargas, vinculo que se mantiene entre la Administracién y quien es «parte» del procedimiento a través de las distintas fases cronoldgicas del mismo y que concluye con la decisién de éste. El procedimiento no se limita a articular entre sf todas esas finalidades ¢ intervenciones diversas; asegura también entre todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolucién final, De este modo, el procedimiento administrativo aparece como una orde- nacion unitaria de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diver- 80s realizados heterogéneamente (por la funci6n, por la naturaleza) por va- ios sujetos u Srganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa auto- nomi, se articulan en orden a la produccién de un acto decisorio final. Apa- rece, pues, en el procedimiento una distincién fundamental entre decisién final o resoluci6n (art. 89 LPC) y actos procedimentales, los cuales adoptan una posicidn instrumental respecto de aquélla. Unos y otros son actos admi- ailCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 605 nistrativos, aunque con funcién y régimen diversos, y los actos procedimentales @ de trémite gozan, no obstante estar ordenados a la produccién final de la resolucién, de singularidad y de Ja relativa autonomia (producen efectos procedimentales propios, tienen sus reglas propias de validez, incluso, on ocasiones, subprocedimientos especificos para su produccién, tienen causa propia, pueden ser anulados independientemente, etc.) Se rechaza asf la llamada concepcién «sustancial» del procedimiento, que intenta ver en éste (por ejemplo, Garripo Fata) la simple formacion gradual de la volntad administrativa como la resultante 0 integracién de las voluntades de todos aquellos sujetos y érganos (ya hemos visto que no todos expresan voluntades necesariamente) que han participado en la ope- racion procedimental. El procedimiento administrativo no es la expresién de un supuesto acto complejo unitario, desenvuelto a través del tiempo y en el cual participan sujetos y 6rganos diversos; no es una «forma de inte- gracién» de una sola voluntad administrativa que se nutriese de diferentes procedencias, no es un acto compuesto. No es, en efecto, un acto complejo, es mds bien un complejo de actos, todos ellos instrumentales 0 auxiliares del acto final resolutorio o conclusivo, sin mengua de su sustantividad juridica independiente. EI procedimiento es, pues, un cauce necesario para la produccién de actos administrativos, elevéndose asf a condicién de validez de éstos (articulo 53.2 LPC: «Los actos administrativos... se producirén por el organo competente ajustandose al procedimiento establecido»). Nuestra jurisprudencia sostiene con reiteracién que el procedimiento garantiza a la vez la posibilidad de acierto y eficacia en la Administracion y los derechos de los particulares afectados por los actos administrativos. b) El acto administrativo, como toda declaracién de un estado psicolé- gico que ha de superar su fase de gestacién o de propésito internos, necesita una forma externa de manifestacion para acceder al mundo del Derecho. Esta forma esté generalmente tasada, frente al principio de libertad de forma propia del negocio privado (art. 1.278 CC). La forma del acto administrativo es normalmente la escrita (art. 55 LPC) por algunas razones especificas: porque, en el caso normal de los actos recepticios, deben notificarse o publicarse (arts. 57 y sigs. LPC), notificacion 0 publicacién que sélo mediante forma escrita, con determinados requisitos formales, puede realizarse; porque, en la medida en que el acto expresa una declaracién con autotutela ejecutoria, y més atin cuando dicha autotutela expresa una innovacién en e] mundo jurfdico (creacién, modificacién 0 extin- cin de situaciones juridicas), la certeza y la seguridad jurfdicas, y también las eventuales necesidades de la propia ejecucién de oficio (art. 95 LPC), exigen una constancia indubitada de tales efectos declaratorios y constituti-606 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ vos y de su alcance concreto, lo cual sélo la forma escrita proporciona; porque, tratandose de actos de procedimiento (informes, propuestas, alegaciones, audiencias, actos de control, etc.), especialmente cuando suponen la in- tervencién de drganos o sujetos diversos, sélo la forma escrita puede asegu- rar la certidumbre de su produccién y de la observancia del orden procedimental establecido, lo que viene a constituir el llamado «expediente» (arts. 74 y sigs. LPC, y 48 LJ; el art. 164 del Reglamento de Organizacién, Funcionamiento y Régimen Juridico de 28 de noviembre de 1986 ensaya una definicién: «constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolucién administrativa, asf como las diligencias encaminadas a ejecutarla»); porque resulta inexcusable en todos los supuestos en que es exigible legalmente el requisito de su motivacién, a que inmediatamente aludiremos; porque la ordenacién de los diversos actos producidos en relacién con una determinada materia exige con completa frecuencia la registracién o el archivo de antecedentes, procedimientos y resoluciones; porque la impersonalidad de la organizacin administrativa no puede hacer depender la constancia y la memoria de un acto de la subsistencia o la continuidad de un titular concreto, ete. Esto no obstante, conviene hacer algunas salvedades: Por lo pronto, no hay que confundir la forma escrita de produccién con Ja forma escrita de constancia; asi, por ejemplo, todos los érganos colegiados producen sus acuerdos, salvo excepcién muy singular, en forma verbal, s6lo que tales acuerdos han de hacerse constar seguidamente con un acta levanta- da por el Secretario y aprobada por el colegio (art. 27 LPC); es ésta también Ja formula de los actos dictados bajo la forma de actos «de orden de», regulados en el artfculo 55.2 LPC: la autoridad decide y el subordinado ante quien ia decisién se expresa verbalmente la recoge en forma escrita y la co- munica o notifica. Esta forma escrita de constancia basta para cumplir las finalidades antes expuestas, debiendo notarse que la formalizacién de la constancia es virtualmente definitiva, porque s6lo muy excepcionalmente podr investigarse la discrepancia entre la decisién y su reflejo escrito. En el orden de las relaciones de supremacia especial, y dentro de elas de manera especial en las relaciones organicas y funcionariales de jerar- quia, la orden verbal es normalmente admitida y permite ser acreditada por cualquier medio de prueba; igualmente, en este mismo Ambito, el informe o la propuesta verbal, siempre que no estén sustantivados como trémite de un procedimiento. Finalmente, en el orden de las relaciones dé policia, las 6rdenes verba- les (por ejemplo, la disolucién de una reunién), incluso mediante signos acisticos 0 visuales, no expresados en palabras, admiten una aplicacién ordinaria, o bien por la inmediatez de la situacién de peligro que intentaCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 607 corregirse, o bien por la circunstancia de tratarse de ordenes muy simples que son dirigidas para ser inmediatamente cumplidas a una serie indeterminada de personas, de forma que ganan una eficacia necesaria con su re~ duccién a una formula gréfica o acistica imperativa. Se notaré, de todos modos, que esos tres supuestos constituyen propiamente (fuera del caso de los actos colegiados, impuesto por la naturaleza de éstos) verdaderas y simples excepciones al principio general de la forma escrita, supuestos genéricamente aludidos por el articulo 55.1 LPC {actos en los que «su naturaleza.o circunstancia no exijan o permitan otra forma —distinta de la escrita— de expresin y constancia»). A estas excepciones deben afiadirse las ya notadas més atrés a propésito de lo actos tacitos 0 manifestados en conductas expresivas. c) gCudl ha de ser el contenido de Ia forma escrita ordinaria de los actos administrativos? La LPC, tan puntillista normalmente, que incluso regula el contenido formal de actos tipicos del administrado (arts. 70 y 110), no tiene sobre esta cuestién una norma general. De hecho, sin embargo, un uso muy extendido suele imponer para los actos finales o resolutorios (los actos procedimentales suelen ser més simples, salvo quizds los dictmenes: vid., por ejemplo, art. 130 del Reglamento del Consejo de Estado de 18 de julio de 1980) el siguiente contenido, que responde a las exigencias minimas de identificacion y de certeza del contenido resolutorio 0, si se prefiere, del poder ejercitado en el acto, aunque no constituyen propiamente en su conjunto un verdadero requisito sacramental de validez: encabezamiento, con indicacién de la autoridad que emite el acto; preambulo, que suele referir los actos preparatorios (instancias, informes, propuesta) y las normas legales de competencia y en su caso de fondo, en que el mismo se funda; la Ley hace obligatorio indicar si se ha consultado al Consejo de Estado y si la resoluci6n sigue 0 no su dictamen («de acuerdo con el] Consejo de Estado» u «oido el Consejo de Estado», esta ultima formula indicando el disenti- miento 0 disconformidad: art. 2.6 de la Ley Organica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado); motivacion, en su caso, a lo que inmediatamente aludiremos; parte dispositiva 0 resolucién propiamente dicha, que ha de corresponder a lo planteado por las partes y a lo suscitado por el expediente (art. 89 LPC, principio de congruencia, que complement el principio de actuacién de oficio); lugar, fecha y firma (ésta original o por dele- gacion, o «de orden de» art. 55 LPC); en fin, indicaciones propias de la notificacién, en su caso, que veremos més adelante, De este contenido alcanza un relieve particular, muy superior al de una simple forma sacramental, el requisito de la motivacién. Ya hemos indicado més atras que la Ley obliga a la Administracién a motivar la mayoria de sus decisiones, lo que quiere decir a hacer ptiblicas las razones de hecho608 EDUARDO GARCIA DEENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ y de derecho en las cuales las mismas se apoyan- Este es un requisito nor- vel en todas las Sentencias y Autos judiciales (arts. 208 y 209 LEC), un requisito que, por cierto, fue un logro tardifo de la doctrina, pues el absolu- tismo hacfa de la no motivacién una regla de prestigio (Ley 7.%, tit, 17; lib, XI de la Novisima Recopilaci6n), en. Ultimo extremo determinada en el ca- vacter no necesariamente legal de los fallos, que se sostenian, fuese cual Hose su contenido, en la soberania directa del monarca, el cual podia crear en cada caso una norma o decisién especifica, sin someterse a Leyes pre- suas, Del mismo modo que él principio de legalizacién de la justicia, impuesto por la Revolucion francesa (tanto en lo civil como en lo penal: principio de legalidad de delitos y penas), al servicio del cual se arbitraron las ceonicas del recurso de casacién y de la responsabilidad personal de los jueces, concluyé por imponer como una garantia inexcusable ja necesidad de motivar las sentencias en resultandos y considerandos, de forma que los fallos apareciesen como una particularizacion racionalizada del mandato general de las Leyes y no como una simple decision imperativa y voluntarista, asi también la legalizacion de la actividad administrativa ha conducido a la misma consecuencia. Motivar un acto administrativo es re- conducir la decision que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decision o de cuya aplicacién surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideracién se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma juridica; y, en segundo lugar, a razonar cémo tal norma juridica impone Ja resolucién que se adopta en la parte dispositiva del acto. La motivacién es un requisito tipico no de todos los actos administrativos, pero sf de la mayorfa: de los actos de juicio (actos consultivos o dicté- menes, tipicamente: v. articulo 130 del Reglamento del Consejo de Estado, por ejemplo), porque la motivacién es justamente la expresién racional del juicio en que consisten y de las resoluciones que implican un gravamen para ry destinatario o una denegacion de sus instancias, lo que supone un grado especialmente intenso de ejercicio de autotutela administrativa (mas atin cthndo esa autotutela se presenta en la forma reduplicativa o en segunda potencia que ya conocemos: resolucién de recursos Y vias previas, sancio- Fes). La LPC expresa esta regla en estos términos, articulo 54: 1, Serdn motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: 4) Los actos que limiten derechos subjetivos.o intereses legitimos 4) Los que resuelvan procedimientos de revision de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la via judicial y procedimientos de arbitraje. |CAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS... 609 ©) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de drganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensién de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, asf como la adopeién de las medidas provisionales previstas en los. articulos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicacién de la tramitacién de urgencia o de am- pliacion de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, asf como los que deban serlo en virtud de disposicion legal o reglamentaria expresa. Sobre los supuestos ya examinados se observaré que este precepto especifica alguno més: los actos que se aparten de dictamenes de érganos consultivos (sin duda porque siendo, como ya hemos notado, el dictamen un acto de juicio explicitado y razonado debe de oponérsele una decisién que pre- sente un fundamento del mismo tenor); los actos que se separen del precedente, cuestién ya examinada en el capitulo Il, y que se justifica en la oportunidad de arbitrar un control frente a posibles medidas discriminatorias; los acuerdos de suspensién de actos en via de recurso, por la excepcionalidad que la suspensién supone frente al principio general de ejecutoriedad (art 111 LPC), estando en este supuesto la obligacién de motivar mas bien en la oportunidad de una consideracién cuidadosa de los intereses administrativos; en fin, los actos que cualquier norma obligue a motivar (un ejemplo: denegacién de licencias de edificacién y uso del suelo, art. 179 LS 76). Particularmente importante es la exigencia de motivacién de los actos discrecionales, que ha establecido la nueva LPC, corrigiendo en este punto con acierto el antiguo artfculo 43 LPA, que la omitia, omisién que denuncia- mos en ediciones anteriores de esta obra por estimar que la expresion de Jos motivos en cuya virtud Ja Administracién ha optado por una concreta solucién entre las muchas posibles es sencillamente fundamental a efectos del control jurisdiccional, como acerté a destacar también la Sentencia de 3 de diciembre de 1986. La motivacién, como ya dijimos, es un medio técnico’de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (mas técnicamente: Ja motivacion es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfeccién del acto més que a formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse que la motivacién no se cumple con cualquier f6r- mula convencional; por el contrario, la motivacién ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razén plena del proceso l6gico y juridico que ha determinado la decisién. Por ejemplo: no bastarfa jubilar 2 un funcionario invocando simplemente una razn de «incapacidad fisica»; habré que concretar qué incapacidad fisica en particular y cémo se ha valorado y en qué sentido la610 EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA / TOMAS-RAMON FERNANDEZ misma justifica legalmente la resolucién. No cabe sustituir un concepto juri- deo indleterminado que esté en la base de la Ley de cuya aplicaci6n se trata j por otro igualmente indeterminado; habré que justificar la aplicacién de \ dicho concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trata; otra \ cosa no es expresar un motivo, es, ‘més bien, formular una conclusién. Es lo que en Derecho francés suele llamarse 1a prohibicion de férmulas pass partout o comodines, que V alen para cualquier supuesto y no pata el supues to determinado que se esta decidiendo. Nuestra jurisprudencia esta nor- | malmente en esta linea (quiza con la tinica excepcidn de los acuerdos de | fijacién del justiprecio expropiatorio por los Jurados Prov inciales de Expro- i piacién, acaso por tratarse de una motivacién técnica més gue jurfdica). Son muy expresivas al respecto las Sentencias de 27 y 31 de enero, 2de febrero, 12 de abril y 21 de junio de 2000 y 29 de mayo de 2001, en las que, a proposito de la motivacidn de las resoluciones que deciden concursos y pruebas selectivas, se afirma que la exigencia de motivacién «no puede ser Suplida por la simple fijacién de puntuaciones», pues «da ‘Administracion ha de expresar las razones que la inducen a otorgar preferencia a uno de los solicitantes frente al resto de los concursantes, haciendo desaparecer asi cualquier atisbo de arbitrariedad y permitiendo, al mismo tempo, que el no beneficiario pueda contradecir, en su caso, las razones motivadoras del acto y el Organo judicial apreciar si se ha actuado ono dentro de los limites impuestos a la actividad de los poderes puiblicos». Vid. en el mismo sentido y a propésito de los servicios minimos en caso de huelga la Sentencia de 20 de mayo de 2001 y sus abundantes referencias. | Y es que, como ha dicho el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 17 de julio de 1981, antes citada, «la motivacién es no sélo una elemental cortesfa, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos»; lo mismo la Sentencia de 16 de junio de 1982: «debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de | Gerechosn). La expresin «sucinta», que contiene el articulo 54, no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un principio de motiva- i cién, aunque, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 | de junio de 1982, «la doctrina del Tribunal Supreme ha precisado que la \ motivacién escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no equivale a \ ausencia de motivacion, ni acarrea nulidad» Las excepciones al deber de motivar que contenfa el antiguo articulo 42.2 PA, gue se conectaba con la exclusién de la via contencioso-administrativa que en esos mismos casos (actos de policfa sobre prensa, radio, -cinema- togralia y teatro) decretaba la redacci6n primitiva del artfculo 40.b) L] 56, ha ' Sg también eliminada por la nueva LPC por contraria al derecho funda- \ mental a la tutela judicial efectiva que garantiza el articulo 24.1 de la Consti- tucién, como veniamos sosteniendo también en ediciones precedentes. TTCAPITULO X.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y ELEMENTOS.... 611 El actual articulo 54.2 LPC remite a sus normas reguladoras especificas Ia motivacién de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, pero ello no afecta a la esencia de la obliga- cin de motivar, sino solamente al modo de hacerlo, como advierte el propio precepto, a cuyo tenor deben «en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolucién que se adopte» Ill. LAS CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS El caracter nominado de los actos administrativos, sobre el que hemos insistido, hace dificil formular una clasificacin de los mismos, que para ser completa no tendria necesariamente que ser sistematica, sino remitida a la inagotable y cambiante casuistica legal, Esto, no obstante, es posible fijar unos cuantos tipos, bien porque la propia legislacion los configure como tales en Jas escasas regulaciones abstractas que sobre el tema pueden encontrarse, bien porque resultan identificables a través de comportamientos homogéneos de sus respectivos regimenes, por corresponder a mecanismos institucionales idénticos, aunque més 0 menos explicitos. En el anterior estudio analftico sobre los elementos de los actos se han apuntado ya distinciones construidas sobre variaciones en la articulacién de dichos elementos y sobre ellas no hemos de insistir. No tendria interés, sin embargo, intentar agotar las distintas especies de actos mediante un cuadro mas o menos grandioso. No han faltado inten- tos de este tipo, especialmente en las doctrinas alemana e italiana, que o bien han partido de las categorias pandectisticas civiles, o bien han ofrecido cua- dros descriptivos sobre bases psicoldgicas o materiales mas 0 menos conven- cionales, expresién bastante caracteristica de una «jurisprudencia de conceptos» rara vez justificada en las exigencias de explicacién del sistema. El problema no es rellenar esquemas abstractos, naturalmente, sino tipificar actos administrativos cuya singularidad de régimen justifique perfilar categorias institucionales efectivas. Desde esta perspectiva hay que notar que no resulta facil categorizar demasiadas especies generales de actos administrativos. 1, Actos decisorios externos y actos no decisorios Puede ser oportuno recoger esta distincién para aprovechar los es- fuerzos doctrinales hechos a propésito de los primeros por la doctrina francesa (que habla de «decisiones ejecutorias»), alemana (que identifica con los mismos desde Mayer los actos administrativos, negandose a extender el concepto a otros supuestos) y austriaca (que emplea el término Bescheid, tomado de sus Leyes). El acto decisorio externo se caracterizaria: | | | | | | i } —,—e—

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