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Capítulo 1.
Capítulo 2.
Capítulo 3.
Ejemplos nacionales
El valor de la información como fuente de poder es una cuestión investigada y aceptada no sólo en el
ámbito de la administración, sino en el conjunto de las ciencias sociales. Muchos gobiernos, en general, han
optado por el ocultamiento, el secreto y la manipulación de datos como una de las formas privilegiadas de
mantener su poder.
Sin embargo, una brecha parece haberse abierto recientemente en esta infranqueable “caja negra” que
venía y viene a representar para muchos, el Estado. Un espacio por el que comienzan a filtrarse crecientes
demandas de apertura, de transparencia en la gestión, de participación en la elaboración de políticas
públicas; de rendición de cuentas y responsabilización por el uso de los recursos públicos; de evaluación y
control ciudadanos de los resultados gubernamentales. Este espacio, en cierta forma poroso, está alentado,
a veces, por gobiernos genuinamente interesados en legitimar una gestión más participativa y colaborativa
de la ciudadanía. Y también, en parte, esta corriente es promovida por ciudadanos y organizaciones de la
sociedad civil que luchan por incrementar los componentes participativos y deliberativos de la democracia.
Es este contexto que se fue abriendo esta concepción de “GOBIERNO ABIERTO”, que deja entrever una
nueva filosofía de gobierno; una modalidad de gestión pública más transparente; participativa y
colaborativa entre Estado y sociedad civil.
Esta nueva filosofía ha recibido el impulso decisivo generado por la disponibilidad de herramientas web 2.0
que hacen posible una comunicación de doble vía entre gobierno y ciudadanía. Esto no significa que las
tecnologías de información y comunicación (TIC) sean condición necesaria para imponer esta modalidad de
gestión. Inclusive, podría concebirse que un gobierno se abra a la participación e involucramiento de la
ciudadanía sin la mediación de herramientas informáticas.
En tal sentido, un gobierno podría considerarse “abierto” en tanto promoviera el involucramiento en la
gestión de organizaciones sociales y ciudadanos, sin que ello deba darse necesariamente mediante
interacciones virtuales a través de las tecnologías disponibles.
Los ciudadanos suelen movilizarse y convertirse en actores políticos cuando sus intereses
son afectados, sus derechos desconocidos o sus valores conculcados. De otro modo, la
tendencia natural es al free riding 1.
Por todo ello, se requiere una firme decisión política, tanto de los gobiernos comprometidos con valores de
transparencia, participación y colaboración de la ciudadanía, como de las propias organizaciones sociales,
que deben imaginar e implementar mecanismos que promuevan el interés de los ciudadanos por un mayor
involucramiento en la gestión de lo público. La concepción de “GOBIERNO ABIERTO” está fuertemente
vinculada con el desarrollo democrático y con la defensa del valor de “lo público” más que con la tecnología
(por esta razón, debemos tender cada vez más a concebir la apertura en toda la estructura del Estado, es
decir, tanto en el poder ejecutivo, como el legislativo y judicial. De este modo comenzaremos a hablar de
Estado abierto). Más allá de las posibilidades que los desarrollos tecnológicos brindan a los gobiernos y a la
ciudadanía, el desafío en el nivel político-institucional consistirá en definir el “qué”, el “con quiénes”, el
“para qué” y el “cuándo” de aquello que se hará público y se abrirá a la colaboración para viabilizar la
participación de la ciudadanía.
1
Free riding: También traducido como ‘conducta de polizón’, indica la decisión del agente de aprovechar los beneficios de
un servicio público o privado, pero evitando afrontar sus costos: pago de impuestos, pago de tarifa, precios, etc.
Tanto la apertura de la gestión estatal (Estado abierto) como uno de sus insumos (los datos abiertos)
coinciden en su cualidad de apertura (openness) con otros procesos que se dan en la sociedad (como el
acceso abierto a las publicaciones científicas, el software de código abierto, etc.).
Estas dos definiciones no se completan si no hacemos algunas aclaraciones. Es preciso señalar qué no es
gobierno abierto. La razón de ello reside en que muchos de los fenómenos asociados a la apertura de la
gestión -gobierno electrónico, innovación, transparencia- forman parte del ‘ecosistema’ del gobierno
abierto, pero no son apertura de la gestión en sí mismas. Por eso debemos saber qué apertura de la gestión
no es gobierno electrónico: El uso y aplicación de las TIC en la administración pública para la prestación de
servicios públicos y para la modernización de procesos internos (que de manera muy laxa podríamos
denominar gobierno electrónico), se vale de la tecnología para mejorar procesos (internos y externos) de
El gobierno abierto tampoco es pura y exclusiva gobernanza electrónica: no se propone crear valor público
sólo a partir de las TIC. La tecnología no le da entidad, es una parte muy importante de su instrumentación,
pero su esencia está en los valores que mencionamos en las definiciones más arriba (muchos de los que se
pueden concretar sin uso de la tecnología). De este modo, esta materia tiene que mostrar que si bien la
apertura tiene una importante impronta en la incorporación de la tecnología, es también un nuevo modo de
interacción entre el gobierno y la sociedad civil, una reorientación de procesos administrativos (apuntados a
la transparencia y colaboración), y un especial interés en centrarse en el ciudadano.
Antecedentes
Que los Estados transparenten su accionar y muestren la información que gestionan de sus respectivas
sociedades no es un requerimiento nuevo pero en los últimos años, ha resurgido alcanzado también por el
proceso de informatización y digitalización masivo que ha afectado tanto a las administraciones como a las
sociedades. Open Data, como parte del Open Government, es una postura que exige que los datos
administrados por los Estados sean expuestos ante la sociedad. Exceptuando algunos datos que pueden
estar protegidos por condiciones especiales, Open Data propone que todo lo demás sea concebido como
información pública y, por lo tanto, publicado sin restricciones. Esta demanda se opone a la tradicional
postura de los organismos públicos de mantener para sí los datos que ha recopilado, aplicando un principio
de reserva implícita que se denomina (OEA, 2010) “oscuridad por defecto“. Esta referencia nos permite
introducir un concepto determinante para la apertura de la gestión, la apertura de datos y el acceso a la
información pública (mediado por TIC): lo abierto por defecto (open by default), un término que es
determinante para la apertura de datos, para el gobierno abierto, y que también está presente en aspectos
de acceso a la información pública (aunque se presente en relación con otros principios jurídicos). La
apertura por defecto implica el pasaje de gozar del derecho de preguntar al gobierno por sus
actividades/decisiones -como sobre información que sólo se encuentra bajo su custodia-, a gozar del
derecho a que esa información resulte disponible automáticamente sin restricción, salvo por aquellas
excepciones que responden a protecciones legales concernientes a la privacidad (los denominados derechos
personlísimos) o la amenaza de la seguridad nacional.
✓ Una sociedad más comunicada y acostumbrada a informarse online y que ha ido perdiendo la
confianza en sus representantes democráticamente elegidos,
✓ Un desarrollo tecnológico que permite llegar a una gran masa de público con costos bajos.
Es cierto que con el avance del Gobierno Electrónico producido entre fines del siglo XX y principios del siglo
XXI, los organismos públicos han avanzado mucho en hacer más accesible cierta información por medio de
sus sitios en Internet. Pero se considera que dicha información se publica “preprocesada”, eventualmente a
gusto del gobierno de turno, con contenidos que pueden ser parciales y en formatos que dificultan un
reprocesamiento que permita analizarlos o integrarlos a otros datos de acuerdo con intereses particulares.
Por esta razón, Open Data propone que, además de lo que se publique en los sitios web, los datos deben ser
publicados “en bruto”, es decir sin ningún tipo de tratamiento previo y en formatos procesables
automáticamente.
2
Crowdsourcinges un término del slang que juega con el término outsourcing usado para describir la práctica de utilizar
las habilidades y dedicación de un grupo de aficionados, mal o no pagos (multitud, del inglés crowd) para cumplir con
alguna función. Básicamente, significa usar a “la multitud”, conocido en español como "tercerización masiva" o
"subcontratación voluntaria". Actualmente, se le da el sentido de externalizar tareas que tradicionalmente realizaba un
empleado o contratista a un grupo numeroso de personas o una comunidad a través de una convocatoria abierta. Su uso
depende esencialmente de la masividad de una convocatoria abierta a un grupo indeterminado de personas, donde se
reunirían los más aptos para ejercer las tareas, responder ante los problemas complejos y contribuir con las ideas más
frescas y relevantes a sus aportaciones. Por ejemplo, se podría invitar al público a desarrollar una nueva tecnología, a
llevar a cabo una tarea de diseño (“diseño basado en la comunidad”), a mejorar un algoritmo, o ayudar a capturar,
sistematizar o analizar grandes cantidades de datos.
La demanda suena realmente interesante pero hay que ser conscientes de que los Estados no han
conseguido aún lograr muchos de los principios deseables del Gobierno Electrónico propuestos hace 20
años. La integración masiva de datos y servicios dentro de una misma administración sigue siendo una meta
lejana, sin considerar la ampliación a los distintos niveles administrativos o poderes que conformen el
Estado. La apropiación de una práctica como Open Data requerirá cambios de tipo legal, organizacional,
informático, tecnológico y, sobretodo, cultural. En este sentido, se suma una exigencia más a los Estados
que deberá ser abordada de forma constante y paulatina, permitiendo comprender sus costos, beneficios y
efectos colaterales.
Avancemos ahora en definir en forma más precisa para luego intentar operacionalizar el Open Data.
Definición
De acuerdo con la organización Open Government Data 4, se denomina liberación del acceso a datos
gubernamentales (open government data) a la puesta en disponibilidad pública por parte de los Estados de
datos en forma digital a través de Internet de manera que permita y promueva su análisis y reutilización. En
2007, el grupo de trabajo denominado Open Government Working Group reunido en Sebastopol (California,
EE.UU.) propuso 8 principios para la liberación del acceso a datos gubernamentales, los cuales se han
convertido en un punto de partida para la puesta en disponibilidad masiva de datos públicos. Estos
principios fueron complementados posteriormente en documentos de la W3C 6.
1. Compleción: se libera el acceso a todos los datos públicos, es decir, aquellos que no estén sujetos a
restricciones de privacidad, seguridad o privilegio regidos por alguna norma.
2. Fuente primaria: los datos se publican tal como son recolectados en la fuente, con el mayor nivel de
precisión y detalle, no en formas agregadas o modificadas.
3. Oportunidad: los datos se publican tan pronto como sea posible para preservar su valor.
4. Accesibilidad: los datos están accesibles para las más amplias gamas de usuarios y de propósitos.
5. Procesables: los datos están en formatos apropiados y razonablemente estructurados para permitir su
tratamiento automatizado.
6. No discriminación: los datos están disponibles para todos, sin necesidad de registrarse para obtenerlos.
7. No restricción: los datos están accesibles en un formato sobre el que ninguna entidad tiene control
exclusivo.
8. Uso libre: los datos no están sujetos a derechos de autor, patentes, marcas ni a regulaciones de secreto
industrial o comercial. Tampoco están sujetos a restricciones de privacidad, seguridad o privilegio reguladas
por otras normas.
9. Documentación: los datos están documentados de forma que puedan ser correctamente interpretados.
Idealmente, la semántica asociada a los datos debería cumplir también con los restantes principios, por lo
que debería ser publicada de forma estandarizada y procesable, sin perjuicio de la documentación
tradicional que lo complemente.
11. Interoperables: los distintos conjuntos de datos son relacionables entre sí sin mayor esfuerzo, gracias a
la estandarización sintáctica y semántica.
12. Garantía de procedencia: los conjuntos de datos están publicados con mecanismos que provean
confianza sobre: las fechas de creación y publicación, la identidad, autenticidad y no repudio de la fuente y
su integridad.
Más allá de la exactitud, borrosidad y alcance de la definición, el espíritu del movimiento Open Data es
claro: los datos administrados por los Estados deben estar fácilmente accesibles al público en general para
su libre tratamiento siempre que no violen las protecciones vigentes.
Los principios precedentes especifican cómo se pretende que se publiquen los datos por parte de las
administraciones pero deja varios aspectos borrosos (que comentaremos más adelante). Por esto, debería,
en realidad, ser considerado más como una política establecida por un conjunto de principios, donde es
importante no considerarlos de forma aislada sino relacionada. También pueden existir ciertos factores
contextuales -políticos, administrativos, organizacionales, culturales, técnicos- que condicionen
significativamente la forma y viabilidad de las iniciativas de liberación del acceso a datos en distintos países
o administraciones.
En los últimos años, hemos sido testigos de un creciente interés y difusión del término Gobierno Abierto. Si
bien desde de la década de 1970 ya se hablaba y discutía sobre el término, su popularización comienza
cuando, en el año 2009, el Presidente de Estado Unidos, Barack Obama, emitió el memorándum de
“Transparencia y Gobierno Abierto”, con el objetivo de crear un sistema de gobierno transparente,
colaborativo y participativo. Aunque estos pilares básicos del concepto se encuentran en los orígenes y
filosofía de la democracia representativa, con el advenimiento de las nuevas tecnologías y la sociedad del
conocimiento se da un nuevo impulso a que los gobiernos abran su información y generen nuevos
mecanismos de participación ciudadana en los asuntos públicos.
Internet y las infraestructuras que sustentan las nuevas tecnologías han reducido considerablemente los
costos de recolectar, almacenar, sistematizar y distribuir información; si tenemos en cuenta que nunca
antes en la historia ha sido tan fácil compartir información y que el Estado es uno de los organismos más
importantes en la sociedad que recolecta y almacena datos, entonces es lógico que Internet haya dado un
nuevo impulso a los valores de la democracia representativa, hoy englobados bajo la idea de Gobierno
Abierto.
El memorándum del gobierno estadounidense fijaba como columna vertebral del Gobierno Abierto tres
ideas básicas: a) la participación, como forma de aumentar la eficacia del gobierno y aprovechar el
conocimiento distribuido y disperso en la sociedad sobre la implementación de políticas públicas
(incorporar la experiencia del usuario); b) la transparencia, con el fin de promover la rendición de cuentas y
proporcionar a los ciudadanos la información sobre lo que el gobierno está haciendo; y c) la colaboración,
como forma de involucrar a los ciudadanos en la labor del gobierno.
Sin embargo, con el correr del tiempo y al igual que lo sucedido con las discusiones sobre la democracia que
se dieron en el siglo XX (poliarquía vs. democracia), la idea de Gobierno Abierto ha llegado a incluir todo
tipo de valores e ideales.
Sólo a modo ilustrativo, podemos incluir dentro de la idea de Gobierno Abierto las siguientes acepciones:
● mejora de los servicios públicos
● modernización del Estado
● inclusión digital
● interoperabilidad
● gobierno electrónico
● transparencia
Varios autores han remarcado esta amplitud en la manera en la que interpretamos al Gobierno Abierto
(Hofman, Ramírez Alujas y Bojórquez 2012, Ramírez Alujas y Dassen 2014, Oszlak 2012) y, por lo tanto, la
variedad de políticas que son incluidas bajo este rótulo. Como mencionábamos antes, si uno analiza las
discusiones teóricas de la democracia en el siglo pasado, no debería sorprendernos lo que sucede hoy en
cuanto al Gobierno Abierto. Seguiremos durante años (por lo menos hasta que “pase de moda”), tratando
de definir qué políticas o acciones son necesarias para poder hablar de un Gobierno Abierto, qué valores
integran el concepto, o si los planes de acción de diversos países concuerdan o no con lo que los académicos
piensan sobre el tema. No es nuestra intención en este escrito plantear este debate teórico. Aunque
consideramos que la definición conceptual es de suma importancia y que la teoría efectivamente tiene
“poder” sobre la legitimidad de las acciones de gobiernos y ciudadanos, existe actualmente una vasta
bibliografía sobre la temática (a pesar del poco tiempo transcurrido). En este caso, nos interesa vislumbrar
las relaciones que existen entre la idea de Gobierno Abierto, la transparencia, la innovación y la
participación, como antesala para describir casos de éxito que se vienen desarrollando en la Argentina.
El principio de la transparencia también está incluido en este compromiso. Es así como se responsabilizan
en tener políticas, prácticas y mecanismos sólidos contra la corrupción que garanticen la rendición de
cuentas. La declaración también incluye a las TIC como herramienta central, a partir de la promoción del
aumento del acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y rendición de cuentas, ofreciendo
oportunidades para el intercambio de información, participación y colaboración. Actualmente, sesenta y
nueve países integran la Open Government Partnership; este número va en ascenso y es una buena señal
que una gran parte de los países del mundo están empezando a reconocer la importancia de la
transparencia y la apertura del gobierno. Cada uno de estos países, a su modo, y teniendo en cuenta su
contexto, desarrollo, economía y cultura, está fomentando la apertura del gobierno.
Argentina se integró formalmente a la Open GovernmentPartnership en noviembre de 2012. A pesar que la
OGP es integrada solamente por unidades nacionales, en el país son varios los municipios y provincias que
están implementando políticas de Gobierno Abierto, promoviendo así entre los diferentes niveles los
principios de colaboración, participación y transparencia.
Al formar parte de la OGP, el Gobierno Nacional juntamente con actores multisectoriales tuvo que elaborar
La idea del Gobierno Abierto comienza a definirse como una temática en sí misma a nivel nacional, a partir
de 2011. Desde la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, se fomentó el debate del Gobierno
Abierto en talleres, workshops y conferencias entre expertos, académicos, funcionarios políticos y de
carrera, así como la ciudadanía interesada en esta cuestión. La Semana Internacional de Gobierno Abierto
articuló tal dinámica para pensar sobre la apertura de datos, los mecanismos de colaboración y la
participación de la ciudadanía en lo público a nivel local, nacional e internacional.
Este antecedente marcó el inicio del desarrollo de un conjunto de acciones que, de manera gradual, hasta el
presente, han intentado instalar la temática de Gobierno Abierto en la esfera nacional.
Entre las que se destacan:
● la conformación del Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto (GTGA) en la AgendaDigital Argentina, a
fines de 2011;
● el Programa de Formación en Gobierno Abierto del Instituto Nacional de la Administración Pública
(2012-2013);
● la incorporación de la Argentina en la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) en noviembre de
2012;
● la creación del Sistema Nacional de Datos Públicos (SINDAP) en julio de 201323 y su
implementación en el portal https://datos.argentina.gob.ar;
● la formalización de la Coordinación de Gobierno Abierto en la estructura del Poder Ejecutivo
Nacional;
● la organización del Evento Nacional de Gobierno Abierto; y
● el desarrollo del Portal de Gobierno Abierto y del Observatorio TIC, en octubre de 2014.
El II Plan de Acción (2015-2017) implicó ampliar el horizonte de alcance e invitar a otras jurisdicciones
gubernamentales a participar. Por tal motivo, evolucionó la estrategia de planificación y desde la
Coordinación de Gobierno Abierto se propuso invitar a los organismos a abrir sus agendas y co-crear con la
sociedad civil políticas públicas bajo su competencia. Aprovechando las ventajas de las tecnologías digitales,
las iniciativas quedaron a disposición en una plataforma de participación www.gobiernoabierto.pami.org.ar,
para recibir los comentarios y aportes de ciudadanos interesados en las cuestiones presentadas. La inclusión
de temáticas transversales a la agenda de Gobierno Abierto encontró respuesta en las políticas para
personas con discapacidad, el acceso a la normativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en
La Argentina cursa su III Plan de Acción, de diseño completamente diferente a los anteriores: con mayor
incidencia de la sociedad civil, federal y local. Versa sobre cinco compromisos temáticos: información
pública y datos abiertos, transparencia y anticorrupción, ambiente y recursos naturales, educación,
compromiso subnacional de gobierno abierto. En cuanto a su federalización, se realizaron durante 2017
diferentes Encuentros Federales de Gobierno Abierto, con seis regiones donde participan gobiernos, OSC y
representantes de la Mesa Nacional de Gobierno Abierto. Cada una recogió propuestas de Metas para el III
Plan, destinadas a organismos nacionales y provinciales. A partir de ellas se construyó el Plan final, al que la
PBA hizo su aporte, por supuesto (más adelante ahondaremos en ello). En cuanto al proceso de formulación
y ejecución de compromisos, ellos debieron ser públicos y difundidos por diferentes canales de
comunicación -redes sociales, medios, Internet-, esto incluyó instancias de reunión, minutas, meta borrador
co-creada y meta definitiva, y los avances en la ejecución de la meta. Además, en el plano nacional
encontramos:
● Ley de Acceso a la Información Pública 27.275 (ya reglamentada, con vigencia al 29/9/2017. La
esfera de la Autoridad de Acceso a la Información Pública es la Jefatura de Gabinete de Ministros, y
la Dirección de la Autoridad de AIP recae en una designación del Poder Ejecutivo Nacional y la
Comisión Bicameral). La Ley no sólo regula el derecho de acceso a la información pública sino que
instrumenta requisitos de mínima para implementar la trasparencia activa -o gobierno y datos
abiertos- por parte de las administraciones públicas de su esfera
● Decreto Nacional de Datos - Plan Apertura de Datos (2016): Luego de la creación del Ministerio de
Modernización -autoridad de aplicación y asistencia técnica de la gestión y desarrollo de
tecnologías aplicadas a la administración pública central y descentralizada-, el DN representa la
primera herramienta legal para avanzar en los respectivos Planes de Datos Abiertos (exhorta a su
publicación proactiva, completa y oportuna, en y por los canales, medios, formatos y bajo licencias
que mejor faciliten su ubicación, acceso, procesamiento, uso, reutilización y redistribución).
Implica un cronograma de publicación gradual de todos los datos producidos, almacenados o
recopilados en medios digitales, con la intervención de la Secretaria de Ética Pública, Transparencia
y Lucha contra la Corrupción. Cf. www.datos.gob.ar
1. Pase Definitivo
2. Designación de Personal de Gabinete / Funcionario
3. Licencia Decenal
4. Licencia por actividad deportiva
5. Licencia por actividad política
6. Licencia por actividad gremial
7. Cese por fallecimiento
8. Renuncia a Planta Temporaria
9. Locación de Servicios
10. Licencia de estudios o perfeccionamiento
11. Designación de Secretarios Privados
12. Licencia sin goce de haberes
13. Cese por Renuncia a planta permanente
14. Cese por abandono de Cargo
15. Convenio con Universidades
16. Pago a Proveedores
17. Anticipo de Caja chica
18. Solicitud de viáticos
19. Constitución de fondo rotativo
20. Compras Ley N° 14.815
21. Programación del Gasto por Trimestre
22. Licitación Pública
23. Licitación Privada
24. Oficio Daños y Perjuicios
25. Transferencia de Crédito
26. Reconocimiento de Crédito
Bibliografía
● Oszlak, Oscar, Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública. Red GEALC. 2013.
https://www.oas.org/es/sap/dgpe/pub/coleccion5RG.pdf
● Poggi, Eduardo (2014): “Introducción a la Publicación de Datos”.
Lecturas recomendadas
● Memorándum del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica del 21 de enero de 2009 sobre
Transparencia y Gobierno Abierto. http://www.whitehouse.gov/
● OGP. Reporte Anual 2015.
http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/OGPreport2015_0.pdf
● Pando, Diego y Poggi, Eduardo (2014): Hacia un modelo de madurez acerca del uso de las
tecnologías de información para el gobierno abierto. Revista de Estudios en Contaduría,
Administración e Informática (RECAI) editada por la Facultad de Contaduría y Administración de la
Universidad Autónoma del Estado de México, 2014: Año 3. No. 6 (Enero-Abril). ISSN 2007 – 5278.
www.revistarecai.mx/index.php/recai/article/view/62