IDEAS

Introducción

 Desde inicios de la década del ochenta, a raíz de la crisis de la deuda, distintos

gobiernos ecuatorianos adoptaron medidas de ajuste fiscal, consistentes en el
aumento de los precios de la gasolina, gas de uso doméstico y electricidad
 En 1998, el frente económico del gobierno de Jamil Mahuad, a los pocos meses
de posesionado el gobierno, instituyó el programa “Bono Solidario” como un
mecanismo para compensar a la población pobre no asalariada por el
establecimiento de precios reales en el gas de uso doméstico, la electricidad y los
combustibles. Adicionalmente, se incrementaron también los salarios.
 El “Bono Solidario” constituye desde entonces, una transferencia monetaria
mensual a sus beneficiarios sin que medie contraprestación alguna por parte de
éstos.
 La implementación del “Bono Solidario” desde finales de 1998, incorporó un
nuevo elemento en la discusión sobre la política social en el Ecuador, que es la
transferencia directa de ingresos.
 En mucho el “Bono Solidario” fue factible debido a que su diseño e implantación
estuvo a cargo del frente económico del gobierno y no del frente social
 es un reto para el Ecuador encontrar la mejor definición de este programa en el
contexto de crisis económica que vive el país y de cara a la construcción de un
sistema de protección de social. El Ecuador hoy en día no cuenta con un sistema
de protección social sino con un conjunto de acciones y programas sociales sin
coordinación y objetivos precisos
 el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han estado negociando
con el gobierno programas de transferencias monetarias complementarios, los
cuales, , serían condicionados a la inversión en capital humano, tales como un
programa de becas escolares (Beca Escolar) y uno de transferencias por
maternidad y chequeos médicos de los niños (Bono Materno-infantil).
 La idea de que la focalización de las transferencias gubernamentales puede
volverse más efectiva para combatir la pobreza es, por tanto, atractiva. Sin
embargo, aun cuando las transferencias monetarias estén perfectamente
 focalizadas en los pobres, se puede cuestionar su efectividad para reducir la
pobreza.
 Los programas focalizados de desarrollo humano transfieren efectivo (o servicios)
a 3 los hogares pobres y condicionan la transferencia al compromiso de los
hogares de invertir en el capital humano de sus hijos (mediante la asistencia
escolar o el chequeo médico en centros de salud). El apoyo al ingreso reduce la
pobreza inmediata (resultante de la crisis) y combate la pobreza intergeneracional
mediante el condicionamiento de las transferencias a la inversión en capital
humano.
 La investigación encuentra que, en el total, el programa de transferencias
monetarias ha inducido incentivos negativos y que tales efectos negativos sobre
el ingreso excedieron el tamaño de la transferencia.

ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION

 La falta de disciplina fiscal, el conflicto bélico con el Perú, los daños económicos
causados por el fenómeno de El Niño2 , la caída del precio del petróleo en 1997-
983 y la crisis del sistema financiero nacional4 , fueron factores detrás de una
situación económica que se deterioró rápidamente.
 La profundidad de la crisis económica implica que el sector formal tendrá un
rezago muy importante en la reabsorción de la mano de obra que perdió su empleo
durante la crisis.
 la crisis ha sumido en la pobreza a muchos ecuatorianos que antes tenían
expectativas de mejorar sus niveles de vida.

RECUMEN
INTRODUCCION

Desde inicios de la década del ochenta, a raíz de la crisis de la deuda, distintos Gobiernos
ecuatorianos adoptaron medidas de ajuste fiscal, consistentes en el aumento de los precios
de la gasolina, gas de uso doméstico y electricidad.
Se discutieron varias alternativas tales como subsidios cruzados, cilindros de gas de uso
doméstico de diferente tamaño y color para la población pobre, directorios de pobres,
entre otros. No obstante, ninguna de estas alternativas logró ser implementada.

En 1998, el frente económico del gobierno de Jamil Mahuad, a los pocos meses de
posesionado el gobierno, instituyó el programa “Bono Solidario” como un mecanismo
para compensar a la población pobre no asalariada por el establecimiento de precios reales
en el gas de uso doméstico, la electricidad y los combustibles.

Adicionalmente, se incrementaron también los salarios. Este tipo de compensación tanto

para asalariados y no asalariados, por primera vez consideró la heterogeneidad estructural
del mercado laboral ecuatoriano1.

En la actualidad, el programa cubre a cerca de 1,3 millones de beneficiarios, que

corresponden a su vez a alrededor del 45% de los hogares ecuatorianos.

El “Bono Solidario” sea considerado como un eje importante en la política social,

principalmente atando determinados beneficios sociales al mismo grupo beneficiario del
bono.

el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han estado negociando con el

gobierno programas de transferencias monetarias complementarios, los cuales, a
diferencia del Bono, serían condicionados a la inversión en capital humano, tales como
un programa de becas escolares (Beca Escolar) y uno de transferencias por maternidad y
chequeos médicos de los niños (Bono Materno infantil). Estos programas buscan prevenir
la “destrucción” irreversible de capital humano como consecuencia de la crisis.

Los esquemas de subsidios uniformes (alimenticios) a menudo han favorecido a los no

pobres en lugar de los pobres.

No obstante, la existencia de transferencias generalmente provoca cambios de

comportamiento en los beneficiarios. Por ejemplo, los hogares pueden decidir reducir el
esfuerzo laboral o dejar de recibir ayuda de las redes familiares y sociales, tal que el efecto
sobre la pobreza es menor que el que se esperaría del tamaño de la transferencia (Cox y
Jakubson 1995; Sahn y Alderman 1995).

Específicamente, se usa la técnica de “matching comparisons” que consiste en identificar

un grupo de beneficiarios y un grupo de comparación conformado por no beneficiarios
elegibles al programa.

Luego de obtener el emparejamiento, el impacto del Bono Solidario sobre la pobreza es

evaluado comparando los indicadores de impacto para los grupos de beneficiarios y no
beneficiarios. El impacto sobre el bienestar se evalúa a partir de la Encuesta de
Condiciones de Vida-ECV. La ECV cuarta ronda 1998-99, incorpora entre las preguntas
de ingresos si se recibe o no la transferencia del “Bono Solidario” y cuánto reciben.

Primero, se encuentra que los beneficiarios del Bono tienen tasas de matrícula mayores
que el grupo de comparación, lo cual significa que el programa parece haber generado
efectos positivos sobre la reducción de la pobreza intergeneracional mediante la inversión
en capital humano.

Segundo, aunque el programa incrementó la incidencia de la pobreza, ha conducido a una

pequeña reducción en la brecha de la pobreza y, ha mejorado sin ambigüedad los ingresos
de los beneficiarios más pobres.

En el caso del Bono, son principalmente las mujeres las beneficiarias del programa. Se
obtienen varias conclusiones de política a partir de esto.

2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION

Desde 1995, el Ecuador empezó a acumular múltiples desequilibrios que lo han sumido
en una de las peores crisis de su historia.

La falta de disciplina fiscal, el conflicto bélico con el Perú, los daños económicos
causados por el fenómeno de El Niño2, la caída del precio del petróleo en 1997-983 y la
crisis del sistema financiero nacional4, fueron factores detrás de una situación económica
que se deterioró rápidamente.

En 1999, la economía decreció en más del 7% respecto del año anterior, el desempleo en
las ciudades se duplicó entre 1995 y 19995 y la inflación en el 2000 superó el 100% anual.
En especial, el mayor deterioro se produjo a partir de 1998. Efectivamente, el PIB per
cápita decreció en –1,6% en 1998 y en –9,0% en 1999.

La pobreza en el país en 1999 es 1,6 veces superior a la de 1995. La proporción de la

población que vive en hogares cuyo consumo es inferior al valor de la línea de pobreza
aumentó del 34% en 1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56% en 1999.

Pero no solo se ha incrementado el número de ecuatorianos/as que vive en situación de

pobreza, sino que hoy los pobres son más pobres que antes.

Bajo la dolarización de la economía, el gobierno pierde la posibilidad de utilizar el tipo

de cambio como una variable de ajuste frente a crisis externas y, de esta manera,
amortiguar sus impactos.

mantener el “Bono Solidario” como un mecanismo de compensación social frente a

ajustes económicos, crisis económicas o crisis provocadas por fenómenos naturales.

3. Evaluación del programa Bono Solidario

El Bono Solidario es una ayuda económica, que no fue diseñada para combatir el
problema estructural de la pobreza. Se desarrollo como un mecanismo de recompensación
que cuando fue proyectado era básicamente incorporar un subsidio directo a los sectores
más vulnerables del Ecuador, por el retiro de los subsidios a los precios del gas de uso
doméstico, a la gasolina y electricidad.

Sin embargo, detrás de la experiencia se la visibilizo como: “…un mecanismo importante

de compensación a los pobres frente a la crisis”. Entonces, presenta características en su
funcionamiento que benefician a la población más sensible ante estos sucesos. El texto
plantea el estudio de la flexibilidad del bono, para aumentar en tiempos difíciles y
disminuir en tiempos más estables, también el análisis de los efectos que provoca en la
economía del hogar. En si el estudio del impacto del bono de desarrollo.

La población que es beneficiaria debe ser desagregada por cierto parámetros para ser
considerada la más vulnerable. Que tiene mucha relación a personas vulnerables como
son mujeres, niños, adultos mayores y discapacitados, los cuales tienen cumplir los
requisitos y así acceder al bono. Aproximadamente alcanza al 45% de los hogares del
Ecuador para el 2001. El bono de desarrollo tiene mayor porcentaje de mujeres en La
Amazonia, de ancianos en la Sierra y de Discapacitados en Sierra y Costa. La devaluación
del sucre fue más rápida que la inflación percibida en 1999 y 2000, lo cual implico que
se dieran tres alzas monetarias al bono, y que sin embargo estas significaran menor
beneficio a quienes lo recibían.

El bono se financia con recursos fiscales del presupuesto del país. Para el 2001 represento
el 20% del gasto social, después del gasto en educación que es el más importante para el
gobierno central. Como efectos negativos para la eficiencia económica, el bono puede
haber reducido las transferencias privadas, desestimular la búsqueda de empleo y horas
trabajadas además de la incorporación a la seguridad social.

El cambio de subsidio general a un subsidio directo, se plantea desde que los subsidios
generalizados en gasolina, gas domestico y electricidad benefician a los de extractos más
ricos. Y estos no son personas de escasos recursos de escasos ingresos económicos, que
es a quien va dirigido el subsidio directo. Funciona a la vez como un mecanismo de
recompensación fiscal ante medidas económicas tomadas por el gobierno.

La focalización del programa opero a través de un mecanismo de autoselección, que

funciono en el registro de quienes se postularon como beneficiarios no hubo control de
calidad de dichos datos, primero por las iglesias que recogieron los formularios y luego
por BANRED al elaborar la base de datos. Posteriormente, la base de datos se cruzaría
con otras bases para excluir a personas con una calidad de vida relevante. Con el ingreso
familiar aun no se había corroborado. La encuesta de condiciones de vida de 1998-1999
estableció a la población elegible que cumpliera con lo estipulado para el acceso al bono.
Para evaluar la eficiencia de la focalización existen conceptos como: error de inclusión,
error de exclusión, subcobertura y filtración.
Focalización según pobreza: pobre considerado por la capacidad de consumo que
mantiene menor severidad que si fuera por los ingresos familiares menores a X monto.
Los porcentajes en los errores por inclusión y por filtración son menores a lo que valdría
considerar el ingreso familiar. Según los conceptos para evaluar la eficiencia de
elegibilidad del momento los no pobres llegan a estar en segundo lugar en recibir el bono
solidario, mientras los pobres no indigentes tienen el primer lugar y los indigentes el
último. El ingreso familiar mide la pobreza del consumo del hogar por personas o del
ingreso familiar per cápita, lo que permite que algunas personas no pobres sean elegibles.

Se mide la eficiencia del bono solidaria también a comparación con el consumo de otros
programas sociales como el desayuno escolar gratuito para personas que se beneficien del
bono, que a la vez muestra también la eficacia en la erradicación de la pobreza.
Subsidio directo a
EVALUACIÓN DEL DISEÑO ORIGINAL
la población más
DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO
vulnerable.

No fue creado como parte de una política estructural para combatir la pobreza, si no como un
mecanismo de compensación por la eliminación de los subsidios generales: gas domestico,
gasolina y electricidad.

Potencialidad en tanto

Para asegurar un ingreso mínimo a la población más vulnerable en periodos de

crisis, al establecer la flexibilidad económica bajo ciertas circunstancias.

Efectos en: Descripción Focalización Relación con otros

programas sociales

 Eficiencia Alude a mujeres, Mecanismo de Comparación de la

económica niños, adultos autoselección. distribución por
 Transferencias mayores y Bases cruzadas para quintiles de consumo
privadas discapacitados. excluir personas. per cápita de los
 Empleo Enfoque a los Medición de la eficiencia beneficiarios del bono
 Horas sectores con mayor según condiciones de solidario con las
trabajadas pobreza. elegibilidad: error de distribuciones
 Incorporación al La transferencia inclusión, error de correspondientes de
seguro social mediante BANRED exclusión, subcobertura y los beneficiarios de
 Beneficiarios Uso de recursos filtración. Y según la otros programas
fiscales. pobreza por capacidad sociales.
Mecanismo de de consumo
recompensación
 El objetivo inicial del “bono solidario” era brindar un recurso gratuito a la población
con menos recursos económicos, en base a los subsidios que el gobierno otorgaba o dejaba
de otorgar. Por ende, se implementaría esta medida que ayudaría en el progreso
económico mediante la inversión humana de estos sectores, para que, a futuro, se pueda
mejorar su nivel de vida.

La curiosidad que despierta es en la eficacia de esta medida. Al verse distribuida en

diferentes sectores de la población, mas no solo en los sectores de pobreza, o pobreza
extrema; sino hasta en los sectores de “el más rico”. Esto marca un punto de estudio, ya
que desde un inicio el registro muestra inconsistencias de un carácter curioso: las personas
se registran bajo encuestas, juramentadas, firmadas en las iglesias de mayor influencia
social (católica y evangélica), lo cual presentaría un problema de confiabilidad en la
información proporcionada. Pero, el problema no acaba ahí ya que en los datos se muestra
como un gran número de personas, no elegibles para el bono, lo reciben de todas formas,
pese al sesgo producido por la comparación entre las instituciones del Estado como IESS,
etc. Por ende, hay una desviación notable en los recursos destinados para este “apoyo
social”.

Uno de los factores que predominan es el beneficio que el más rico recibe respecto
al subsidio de la gasolina, el gas de uso doméstico y el consumo general. Es curioso como
el subsidio que predomina es el de electricidad. Donde la cantidad de “el más pobre”, es
mayor que la de “el más rico” cuando reciben el beneficio del subsidio a la electricidad.
Pero, en el resto de los subsidios el más rico recibe mayor beneficio, tal vez debido a la
disponibilidad de recursos para obtención de una mayor gama de servicios y productos
subsidiados.

La trama se halla en una comparación para poder segregar a las personas que no
necesitan de este servicio, pero que aun así la reciben, respecto a aquellos que no lo
reciben, pero viven en extrema pobreza. Mediante un método de comparación de estos
dos grupos de beneficiarios, observando procedencia familiar, y endeudamientos,
afiliación a IESS, o ingreso fijo; lo cual mostrará su verdadero ingreso y la necesidad de
un subsidio o no.
Resultado de la evolución de impacto

El escrito presenta diferentes puntos que resultan necesarios para entender cómo se tornó
la investigación

 Perfil del beneficiario del bono solidario

Para determinar quienes fueron los beneficiarios del bono de desarrollo especifica las
características que son impuesta por el mismo Estado para participar en la asignación
de dicho bono.

Probabilidad de participación

Características Cumple No
cumple
Ingresos familiares 51% 35%
menores a un millón de
sucres
Limitada capacidad de 52% 29%
consumo
No ser afiliado del 46% 23%
seguro
Miembros de hogar 80% 26%
desde 5 personas
Bajo nivel de 80% 17%
escolaridad
Personas jóvenes entre 77% 23%
15 a 49 años
Residencia rural 46% 38%
Mujeres con estado 90% 10%
civil diferente al
casamiento
  Estimaciones sobre la probabilidad de participar en el programa bono
solidario

Determinando las características que deben cumplir los participes del programa bono
solidario logro dibujarse el sujeto que pertenece a este grupo, podemos reconocer la
caracterización de la pobreza como requisito fundamental para la adhesión, sin
embargo se pudo destacar entre la muestra comparativa entre beneficiaros y no
beneficiarios que “ existen beneficiarios con una baja probabilidad de participar y
no beneficiarios con una probabilidad muy alta para ser acreedores del programa es
necesario destacar dicho punto pues implica asumir un fallo al programa este posee
errores importantes de inclusión y exclusión” (León , Vos , & Brborich, 2001)

Otra característica importante a considerar para la investigación es que los grupos

tanto de beneficiarios como de no beneficiarios tienen características similares por
tanto las comparaciones estarán acordes pues la situación contextual es afín.

 Impacto sobre el ingreso total del hogar y la pobreza

en ausencia del programa los beneficiarios hubieran tenido mayores ingresos al que
tuvieron con presencia de este.

El bono solidario ha provocado un incentivo negativo en los ingresos del hogar.

El incentivo negativo en la generación de ingresos ocurrió principalmente entre los

hogares cercanos a la línea de pobreza, el efecto que genero fue la mejor distribución del
ingreso entre pobres.

Los participantes del bono redujeron el numero de horas trabajadas y por lo tanto
redujeron sus ingresos.

La reducción de horas de trabajo en los participantes del bono puede orientarse al cuidado
de niños, puede apuntarse que la transferencia incide en la mejora de los resultados
educacionales para la generación más joven del hogar.

La transferencia del bono parece haber desplazado otro tipo de transferencias recibidas
por ese hogar
 Conclusiones:

- El bono solidario es un programa social de gran envergadura que tiene un logro

importante de cobertura, ya que cubre en gran porcentaje a los hogares
ecuatorianos y lo mejor de este programa social, es que se lo hace llegar
directamente a los que en realidad lo necesitan, sin que ese dinero se pueda diluir
o no pueda llegar a los beneficiarios directos

- El programa del bono se implementó como mecanismo para poder quitar aquellos
suicidios de algunos servicios básicos o de productos de primera necesidad que
implican un gran gasto por parte del sector público, con el objetivo de incentivar
el factor humano pero no se logró el objetivo. Mas sirvió como un mecanismo de
una distribución hacia los más pobres, no fue el mecanismo más preciso pero
ayudo a que algunas personas que no poseían nada, puedan contar con un dinero
para sobrevivir.

- El bono otorga una redistribución de los ingresos recaudados por el gobierno e

implica una preocupación por parte del gobierno hacia los más necesitados, no
obstante tiene poca legitimidad en el campo económico ya que no da una solución
plena en la cuestión de las crisis ni implica un modelo para que aquellos
beneficiarios del bono pudieran alcanzar una independencia económica, esto a
permitido que aquellos programas asistenciales sean muy criticados, debido al
gasto público que representa y el cual pudiera ser invertido de mejor manera en
otros campos sociales como, salud, educación, ya que estos incentivos no
combaten con la pobreza y que ha contribuido muy poco la reducción de la
pobreza
Bibliografía
León , M., Vos , R., & Brborich, W. (2001). ¿Son efectivos los programas de transferencias
monetarias para combatir la pobreza? Evaluación de impacto del bono solidario en el
Ecuador. Quito: SIISE-ISS. Obtenido de
http://www.siise.gob.ec/siiseweb/PageWebs/Documentos/pubsii_0017.pdf