INTRODUCCIÓN

Las presentes notas contienen un desarrollo general de los contenidos teóricos dictados
para el curso de Planeamiento Urbano y Regional de la Escuela Profesional de Ingeniería
Civil de la Universidad José Carlos Mariátegui. Este esquema general se ve complementado
por un conjunto de actividades Prácticas y seminarios. El texto tiene un carácter orientativo
y es completado con bibliografía básica, con el cual el estudio adquiera su real dimensión.

El objetivo del presente curso es llegar a posibilitar información general y orientar

bibliográficamente sobre los diferentes aspectos que hacen a la planificación urbana con
miras al logro de un desarrollo urbano sostenible, y a la conservación del paisaje como
unidad de estudio. En efecto entendiendo que la planificación urbana debe ser entendida
como una praxis de carácter netamente interdisciplinario y para lograr una visión integral de
la problemática estudiada, el presente curso no persigue obtener un nivel de formación
profundo en la mencionada disciplina ya que la misma requeriría un desarrollo de tiempo
mayor, sino que se propone solo posibilitar una visión de carácter informativo y motivador
para futuras especializaciones de los estudiantes. Ello se desprende de las condiciones
prácticas de la asignatura en la carrera y de los tiempos asignados para el desarrollo del
curso. Cabe destacar que dada la orientación de la asignatura se hace especial énfasis en
la problemática ambiental. Orientando la planificación urbana hacia la resolución de
problemas de desarrollo urbano sustentable. Los contenidos hacen especial énfasis en
aspectos físico-espaciales teniendo en cuenta el impacto de la urbanización sobre los
recursos naturales y el ecosistema.

Adentrándonos en materia, podemos afirmar que el crecimiento demográfico hace intenso

el proceso de concentración poblacional en las ciudades. Se estima que en los próximos 20
años la población de las mayores ciudades del país se duplicará, y con ello se multiplicarán
los ya serios problemas urbanos de insuficiencia e ineficiencia de servicios, uso ineficiente
del suelo, incipiente estructuración vial y presión sobre los espacios libres áreas verdes y
áreas de cultivo, de allí la importancia de su estudio y planificación.

En este breve lapso histórico, la presión de la urbanización sobre las ciudades dará cabida
a numerosos pobladores que se asentarán legal o ilegalmente, planeada o
desorganizadamente, con o sin dotación de servicios; pero que inevitablemente estarán
presentes ahí en un futuro próximo.

Tal urgencia de urbanización va a requerir un cambio de actitud frente a los problemas. En

vez de buscar resolver los problemas una vez que éstos se presenten, habrá que empezar
a pensar en cómo anticiparse a los problemas urbanos; pues, de lo contrario, por su
magnitud y dinamismo, estos se harán más complejos, hasta volverse gradualmente
irresolubles. Pues en eso consiste la planificación urbana.

Entre los problemas, importantes a tener en cuenta dentro de la planificación urbana es el

de la preservación, previsión, planificación dimensionamiento y diseño de los espacios
verdes y la arborización urbana, dadas sus implicancias en el acondicionamiento natural de
las ciudades, y sus consecuencias en el cambio climático global.

Este material intenta proporcionar información organizada que oriente el enfoque y solución
de problemas urbanos generales, estructurándola para hacerla accesible y de fácil manejo
para personas involucradas en decisiones urbanas (administración, obras públicas, gestión
urbana, etc.); así como para estudiantes y profesionales que trabajan con el propósito de
dar soluciones específicas a la problemática de la planificación urbana y paisajística.

Los problemas urbanos son complejos, y requieren de un equipo interdisciplinario para

afrontarlos. El material representa un útil instrumento de comunicación entre diferentes
disciplinas, puesto que, al racionalizar un proceso de planificación, se define la participación
de los especialistas en la solución de los problemas.
LA PLANIFICACIÓN URBANA

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se desarrollan algunos conceptos generales referidos a la Planificación

urbana y sus diversos enfoques. No se pretende con el presente desarrollo explicitar
una determinada teoría o enfoque específico de la Planificación, sino más bien hacer un
barrido general acerca de los diferentes conceptos que con relación a la compleja
temática de la planificación urbana han realizado algunos autores especializados, en
muchos casos, relacionados con experiencias concretas.

Se ha estimado conveniente incluir en primer término algunas definiciones de lo que

vamos a entender como Planificación; planteando relaciones entre Planificación y
Política, con el ánimo de interpretar estas definiciones:

A continuación se han realizado algunas consideraciones sobre los niveles de la

planificación, relacionando éstas variables con el concepto de territorio o planificación
territorial. Fundamentalmente se ha considerado que estos dos aspectos de la Teoría
de la Planificación requieren particularmente para aquellas disciplinas orientadas hacia
la problemática físico espacial del ordenamiento territorial y urbano.

La conceptualización teórica de lo que se entiende por Planificación urbana si bien ha

sido desarrollado en varias oportunidades, presenta generalmente confusiones, en
especial por las posiciones disciplinarias (o profesionales) que se asumen al respecto,
posiciones que en muchos casos redundan negativamente en las necesarias
integraciones de enfoques interdisciplinarios que los complejos problemas de la
Planificación requiere.

Se han incluido también los aspectos que hacen a la problemática temporal de la

planificación, ya que el tiempo resulta una variable importante dentro de la Planificación
urbana, como asimismo una apretada discusión sobre los enfoques o características
sustanciales de la planificación.

Finalmente se aborda el concepto del paisajismo como disciplina, sus métodos y

herramientas y la importancia del mismo en la planificación urbana.

EL CONCEPTO DE PLANIFICACIÓN

Abordaremos aquí el análisis del concepto de planificación en general para luego

abordar el contenido específico de la Planificación urbana.

Según la Real Academia planificar es establecer un plan. Organizar conforme a un plan.

Desde un punto de vista técnico, "la Planificación puede ser considerada como un
proceso que se lleva a cabo dentro de los límites previstos por la política y la
administración, a través del cual se hacen más racionales las decisiones referentes a
los fines y métodos de las grandes organizaciones. En otras palabras puede decirse que
es el proceso que conduce hacia la definición y esclarecimiento de las metas de una
organización para luego reducirlas a programas y métodos específicos de acción. Desde
el punto de vista ideológico, la Planificación puede considerarse como un medio para el
logro de cierta medida de auto dirección en la evolución del sistema social; esto es, que
se trata de un instrumento para obtener un importante grado de dominio sobre el destino
del Hombre".

"Teniendo en cuenta estas primeras conceptualizaciones, se entiende que Planificación

es el proceso por el cual se pueden combinar eficientemente los recursos disponibles
en función de ciertos objetivos de tipo Político ideológico; o, dicho de otra forma, la
Planificación es el proceso mediante el cual se puede elaborar y ejecutar conjuntos
óptimos de políticas, estrategias e instrumentos para alcanzar determinados fines en
función de ciertos objetivos políticos relacionados con los beneficios de una sociedad
en su conjunto."

Analicemos las definiciones anteriores: el objeto de la Planificación es, por lo tanto, la

optimización del uso y combinación de recursos con el fin de lograr beneficios de tipo
colectivo, pudiendo establecerse como sujeto de la Planificación la sociedad en su
conjunto.

Queda claro entonces que detrás de la planificación urbana se encuentra involucrados

una serie de actores en donde el Estado juega un papel preponderante, en la
optimización de los recursos en pos del bienestar general de la población.

Ante todo conviene observar que no existe unanimidad a cerca de la necesidad de

planificar pues mientras unos se resisten a que haya una regulación explícita que pueda
limitar las posibilidades de actuar en la ciudad y el territorio, desde otra línea de
pensamiento se defiende la planificación llegándose incluso a promover que cualquier
actuación sobre el territorio no solo sea prevista y regulada sino programada en un plan
previo.

Varios autores, han tratado de definir el carácter y/o elaborar argumentos de justificación
de la Planificación. Aguirre, por ejemplo, advierte que en un país capitalista dependiente,
tras la idea de Planificación está el reconocimiento de que la libre operación de las
fuerzas del mercado no conduce automáticamente a una asignación óptima de los
recursos productivos, ni lleva en consecuencia al ritmo más rápido del crecimiento del
ingreso ni a su mejor distribución.

Por lo tanto, la Planificación persigue ofrecer criterios para la asignación de recursos

públicos y privados.
La Planificación trata de utilizar de manera deliberada los instrumentos tradicionales en
política económica a fin de influir para que las decisiones privadas se ajusten a los
objetivos generales del desarrollo de una sociedad. Estos objetivos no pueden quedar
dictados únicamente por consideraciones presentes, sino que tienen que ser resultados
de un examen de los principales problemas y escollos que vienen registrándose en el
proceso histórico y de una decisión sobre objetivos y metas de largo alcance.

Los objetivos y metas envuelven, necesariamente, decisiones políticas y en

consecuencia su definición puede exceder la esfera de la responsabilidad de los
técnicos como tales. Por ello, si bien puede hablarse con algunas reservas¬ de la
neutralidad de las diferentes técnicas de Planificación, no puede afirmarse de ninguna
manera sobre la neutralidad política de los planes concretos que se elaboren con el
auxilio de las diferentes técnicas. Por otro lado, en la mayoría de los casos es muy difícil
separar lo que corresponde a juicios de carácter técnico y lo que envuelven las
decisiones políticas, ya que en la mayoría de los planes, no se trata de anticipar lo que
puede ocurrir desde un punto de vista técnico, sino lo que debe hacerse para alcanzar
determinados objetivos o metas.

LA PLANIFICACIÓN URBANA.

En general vamos a entender a la Planificación urbana como una escala o nivel dentro
de la Planificación general, con las especificidades propias del objeto de estudio: la
ciudad.

El concepto de escala o nivel de la planificación (referido a la magnitud del espacio

geográfico) permite establecer en general tres niveles básicos de Planificación, los
cuales contienen a su vez algunas desagregaciones. Esta clasificación se realiza
teniendo en cuenta la práctica concreta que se produce y ha producido particularmente
en el caso del Perú.

Nivel Nacional: entendiendo como tal aquellos planes que se elaboran teniendo como
marco de referencia para su análisis y aplicación el espacio geográfico nacional,
dependiente de la Secretaria de Planeamiento de la Nación. Como así también las
actividades socio económicas que en ese espacio se efectúan.

Por otra parte, es conveniente además señalar la existencia de planes multinacionales,

especialmente cuando se trata de regiones fronterizas, o de aprovechamiento múltiple
de cuencas hídricas comunes, por ejemplo el caso de la Cuenca del Plata, conformación
de bloques Regionales por ejemplo Mercosur, Nafta, Unión europea.

Nivel Regional: se trata de planes elaborados para una determinada porción geográfica
de un territorio nacional o supra-nacional , definida como tal mediante alguna variable o
conjunto de variables que le confieren carácter de homogeneidad o de heterogeneidad,
o alguna comunidad de objetivos a los infinitos puntos que contiene la mencionada
porción territorial.

Al igual que en el caso anterior, el plan deberá contener la definición de políticas

localizadas en la región, como así también las relaciones programadas entre la región y
el resto del espacio a nivel territorial. En el caso concreto del Perú, por más que en
determinados momentos el concepto de región ha sido aplicado con un criterio distinto,
en la mayoría de las oportunidades, el nivel regional se lleva a cabo mediante pactos
interprovinciales, y ha coincidido con el nivel provincial de Planificación, obviamente en
razón de la organización federal del país. No obstante como se señaló, éste concepto
ha sido alterado en momentos de ponerse en vigencia sistemas de Planificación
Regional, aspectos que serán detallados en otros capítulos. En estos casos la región
fue conformada por conjunto de provincias y/o acoplamiento de partes de provincias
entre sí.|

Nivel Urbano: se trata de planes elaborados, para áreas urbanizadas, ciudades,

comunas o municipios entendiendo como tales aquellas que presentan un mínimo
poblacional (2000 o más habitantes) de densidad, estipulada ésta densidad en función
de la relación número de parcelas afectadas por la edificación, sobre el número total de
parcelas tipo que contendría la unidad o ámbito espacial de referencia. Incluyen también
en muchos, casos las áreas destinadas a usos típicamente urbanos, como actividades
comerciales, de servicio, equipamientos, etc.

En algunos casos, especialmente cuando existen normas y directrices al respecto, los

planes urbanos incluyen el área micro regional circundante, entendiendo como tal las
porciones territoriales que muestran un agrupamiento espacial de relaciones físicas,
biológicas, económicas, sociales, etc., con cierta coherencia e identidad polarizadas por
el área urbanizada referida anteriormente.

El nivel urbano de Planificación en particular suele denominarse Desarrollo urbano local,

y constituye el escalón o nivel de planificación más cercano al ciudadano.

Finalmente corresponde realizar a éste nivel de Planificación, la conveniente

desagregación que puede presentarse en función de las diferenciaciones existentes
entre los diferentes fenómenos de Aglomeración Urbana.

De acuerdo a ello, corresponde a nivel micro regional considerar tres sub niveles: el
local, el metropolitano y el conurbano.

Como nivel local, puede entenderse aquel proceso que está orientado a considerar el
núcleo urbano como una unidad histórica en su crecimiento y desarrollo. Otro tanto
ocurre respecto a su unidad administrativa ya que se trata de un núcleo aislado, sin
ningún contacto físico con núcleos periféricos o aledaños. Contrariamente a este caso,
cuando se consideran los fenómenos de conurbación o metropolización, no se está en
presencia de núcleos unitarios (ni física ni administrativamente).

En cuanto a los fenómenos de metropolización, pueden considerarse tanto a nivel de

Región Metropolitana, cuanto a nivel de Área Metropolitana. Como Área Metropolitana
puede entenderse la "porción territorial interna a la región metropolitana que presenta
una continuidad física respecto a su nivel de urbanización y/o tendencias de ser
urbanizadas en el corto plazo. Generalmente en éstas áreas existen dos o más núcleos
con distintas dependencias administrativas, los cuales, debido a su crecimiento,
particularmente al de uno de ellos) se han contactado y se han integrado a través del
tiempo, conformando una unidad funcional. Por otro lado, se entiende como Región
Metropolitana, al espacio territorial con el cual una ciudad principal y un conjunto de
centros secundarios y el concepto de sector (referido a las actividades) resultan
complementarios cuando se trata de procesos que asumen un carácter integral de la
planificación en general. En efecto, tanto la variable del espacio como la variable
actividad deben ser integradas en la elaboración de cualquier plan para que este
contemple la globalidad de problemas que actúan en la realidad bajo estudio, ésto es
por ejemplo, el punto de vista geográfico y el punto de vista socio económico.

La planificación urbana, pueden plantearse la planificación de sectores urbanos

definidos por barrios o distritos, la planificación de áreas o porciones de ciudad por
ejemplo, planificación del área central o intermedia de una ciudad.
LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL

La planificación sectorial se refiere al concepto de sector (referido a las actividades)

Existen relaciones entre la planificación por escalas u la planificación por sectores
económicos. En efecto, las relaciones entre los conceptos de escala y de sector, pueden
ser destacadas a partir del análisis de abundante bibliografía que relaciona los enfoques
geográficos con los enfoques económicos, por ejemplo. Ello puede permitir a aquellas
disciplinas cuya orientación en el campo de la Planificación está acentuada hacia el
fenómeno físico, comprender los determinantes que pueden actuar en las concreciones
de tales fenómenos.

El concepto de sector, tal como se señalara anteriormente, está referido al de actividad

y preferentemente es de carácter económico. En efecto una primera clasificación
económica de las actividades, considera a éstas como actividades primarias,
secundarias y terciarias considerando como primarias aquellas que resultan de carácter
netamente extractivas (agropecuarias, mineras, etc.); como secundaria aquellas donde
se realizan transformaciones físicas o químicas de una determinada materia prima
(industriales y manufactureras) y actividades terciarias las orientadas a la
comercialización y a los servicios.

A manera de ejemplo se pueden dividir los sectores de la economía según éstos

criterios, en seis sectores: Agro, Industria, Comercio Mayorista, Comercio Minorista,
Estado; Construcción señalando además que cada uno de éstos sectores también
puede subdividirse en varios otros, " dando lugar a una división de la economía en un
número cualquiera de sectores".

Indudablemente que una mayor o menor desagregación sectorial deberá estar

respondiendo a determinados objetivos de análisis, ya que una menor desagregación
podrá facilitar los cálculos y apreciaciones del analista; no obstante impedirá ver con
detalle lo que ocurre en cada uno de los sectores o actividades agregadas.

Estos conceptos desarrollados anteriormente, resultan de fundamental importancia para

el análisis y programación económica e indudablemente brindan un encuadramiento
muy útil para la planificación física, ya que en muchos casos es sobre la base de las
transacciones intersectoriales que se toman decisiones en materia de localización de
actividades (por ejemplo, zonificación industrial a escala urbano y/o regional,
etc.)Aunque distintos, estos puntos de vista (el geográfico y socio económico), pueden
colaborar para dar una visión más compleja de los objetos que ambos estudian.

EL TIEMPO EN LA PLANIFICACIÓN

Debe considerarse que ésta es otra de las variables sustanciales en un proceso de

Planificación, ya que la misma, en todos los casos, se refiere a diferentes horizontes de
tiempo y en cada uno de éstas circunstancias el esfuerzo y el interés del programador
se concentra en la consideración de variables o problemas diferentes. Este hecho está
relacionado sin ninguna duda, a las características mismas del proceso de la
planificación, ya que a medida que las proyecciones son de más largo plazo, las
situaciones de incertidumbre aparecen con mayor frecuencia. En relación al aspecto
temporal, se puede hablar en primera instancia de la Planificación a corto, (un período
de gobierno, 1 a 4 años) a mediano (dos o tres períodos de gobierno, 10 años) y a largo
plazo, el cual presenta una duración de 20 o 25 años, según las diferentes experiencias
y países.
Cabe destacar que, según experiencias en distintos países Latinoamericanos (tanto a
nivel nacional, regional como urbano), muchas veces los plazos (de tres a siete años (o
sea un promedio de cinco años), son considerados de aplicación de planes de mediano
plazo, denominándose corto plazo a la programación anual.

Este presenta el límite absoluto de todo el pensamiento realista proyectado al porvenir.

Porque a medida que se adentran en el futuro, las proyecciones de los acontecimientos
posibles se tornan cada vez más inciertas. El propósito de la Planificación a Largo Plazo
es completamente diferente al de la Planificación en cualquier otro nivel: el problema de
los medios queda rezagado; la preocupación principal se concentra en la exploración de
posibilidades y metas. Para ello se supone que las relaciones estructurales de tipo social
y económico tienen una cierta tendencia a la permanencia, lo que hace difíciles sino
imposibles los cambios repentinos de situación y que, por lo tanto, pueden establecerse
una serie de restricciones más o menos realistas para ciertas categorías de cambio
socio económicos que quedan fuera del alcance del control público".

Entre todas estas categorías de Planificación, existe indudablemente una importante

relación según lo destaca el propio Friedmann, constituyendo todas ellas un sistema
tomadas en conjunto. La orientación general de los esfuerzos se puede establecer
mediante la fijación de las metas y objetivos de largo plazo, mientras que los objetivos
y metas intermedios, como así también la especificación de estrategias para
alcanzarlos, se puede formular en el proceso de planificación evolutiva. Los programas
y proyectos concretos, con su desagregación anual son los elementos que completan el
sistema.

Indudablemente que en la realidad, éste encadenamiento con toda su racionalidad es

bastante relativo, dado que en muchos casos según lo estima Friedmann y puede ser
verificado mediante el análisis de ejemplos específicos de la realidad Latinoamericana
La Planificación se manifiesta mediante situaciones congeladas, esto es, la realización
de planes y considerando al proceso mismo de la Planificación como algo estático. En
otros casos, la discontinuidad política, además de no permitir el cumplimiento de las
mínimas y elementales etapas dentro de un proceso planificado, en la mayoría de los
casos, redunda también en cambios drásticos en materia de fijación de metas a largo
plazo.

LA COMPLEJIDAD DE LO URBANO Y SU PLANEAMIENTO

Es preciso destacar que la característica que hace singular al planeamiento urbano

deriva de la especial complejidad del hecho urbano. Esta complejidad es inherente a la
actividad humana de la sociedad que vive y se desarrolla en un lugar y en unas
circunstancias internas y externas determinadas y, por su propia naturaleza, se
encuentra siempre en situación de cambio. Ofrece así, el hecho urbano unas
dimensiones no sólo espacial sino también temporal, lo cual resulta diferencial respecto
de otras iniciativas que tienen por objeto proyectar una nueva realidad construida.
Además, no sólo el conjunto urbano sino también los elementos que lo integran
presentan esa complejidad espacial y temporal, siendo difíciles de detectar y analizar
los factores que inciden en su génesis y evolución. Por añadidura, el análisis sufre de la
incertidumbre del sistema de valores y de la incertidumbre acerca de las intenciones
que rodean el hecho urbano.
En razón de esta singularidad cuando queremos explicarnos en qué consistirá el
planeamiento urbano como sistema de formalizar la intervención en el hecho urbano,
hay que constatar que el planeamiento de la ciudad se nos presenta como un cometido
de la máxima complejidad y, por tanto, es difícil el proceder a establecer sus
características. Ante todo, habrá que reconocer que no cabe simplificaciones y que será
más útil él acercarnos al conocimiento del planeamiento urbano mediante el análisis de
las diferentes tendencias que se manifiestan respecto de él.

ROL DE LOS ACTORES EN PLANIFICACIÓN URBANA

De cara a la elaboración del planeamiento que necesite un municipio determinado es

preciso considerar quiénes son los organismos y personas que tienen protagonismo en
la construcción de la ciudad y ello, tanto por las responsabilidades que ostentan en razón
de las competencias y obligaciones que emanan de su función, como por el poder real
que ejercen a través del ejercicio de sus actuaciones. Ante todo debe entenderse y
conocerse el funcionamiento que se deriva, en materia de urbanismo, con objeto de
garantizar una igualdad entre todos los ciudadanos.

Pero la responsabilidad y competencia última respecto del planeamiento urbano son los
municipios los que tienen la responsabilidad de ordenar urbanísticamente su municipio.

EL PAPEL DEL MUNICIPIO

Es capital respecto del planeamiento municipal en todos sus estadios ya que, en efecto,
es él quien debe asumir la elaboración del planeamiento de su término municipal y quien
lo ha de aprobar inicial y provisional-mente, sometiéndolo a la aprobación definitiva de
la Comunidad Autónoma. Ésta ejerce, a su vez, un papel coordinador respecto del
planeamiento urbano y vigila y garantiza el cumplimiento de la normativa urbanística
vigente. Asimismo, el Municipio es el responsable de la aprobación de los instrumentos
que desarrollen el planeamiento de nivel municipal, si bien la elaboración de los mismos
puede ser hecha, según los casos, directamente por el Municipio, en colaboración con
entidades públicas o privadas, (gestión mixta) o bien redactada directamente por éstas.
En todo caso el papel del Municipio es fundamental y tiene la responsabilidad completa
de su ordenación y desarrollo urbanístico. Para la práctica de esta competencia los
Municipios necesitan disponer de unos medios económicos, administrativos y técnicos
en consonancia con las actividades urbanísticas a ejercer. La legislación urbanística ha
ido previendo que los Municipios dispongan de esos medios

EL PAPEL DEL CIUDADANO

En el proceso de construcción de la ciudad (desde la ordenación del conjunto municipal

en el planeamiento general hasta la urbanización y edificación) ya que, si bien la
responsabilidad corresponde ante todo al Municipio, es de suma importancia que el
ciudadano se integre en todas las fases del proceso. Sólo así podrá garantizarse una
aceptable interpretación de la realidad en la elaboración de los planes y proyectos, un
entendimiento suficiente de las consecuencias que para cada ciudadano tendrá las
medidas adoptadas y, en consecuencia, una aceptación de los beneficios y las
obligaciones que esa ordenación comporte.

Con los mecanismos de gestión participativa y micro planificación se implementan

mecanismos de consulta que permiten al ciudadano formar parte misma del proceso de
planificación.
EL PAPEL E LOS TECNICOS EN URBANISMO

Su actitud y capacidad pueden influir grandemente en el planeamiento urbano. El

profesional que elabora, informa, interpreta y controla la ordenación urbanística debe
asumir esencialmente su papel de asesor de las personas u organismos que han de
tomar las decisiones oportunas. En el caso del planeamiento, éste debe ser realizado
por y para la colectividad municipal y el papel del profesional es el de ir asesorando
sobre las consecuencias que las posibles soluciones pueden suponer para el conjunto
del territorio y de sus ciudadanos, para el Municipio y para distintos sectores de la
población.

RELACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN URBANA Y PAISAJÍSTICA CON OTRAS

DISCIPLINAS

Cuadro extraído de. Bazant, Ian “Manual de criterios de diseño urbano”. Ed Trilla.
México.
TENDENCIAS CARACTERÍSTICAS ANTE EL PLANEAMIENTO

Planificación versus anti planificación

El planeamiento urbano, por su misma esencia, se debate entre posturas contrapuestas.

En efecto, ante el planeamiento de las ciudades se adoptan posiciones tan distantes
como su negación y abominación o la de una creencia y confianza incondicional en él,
siendo curioso observar que la postura contraria a la intervención en la ciudad y por lo
tanto opuesta al planeamiento, es compartida por ideas que están en los extremos del
espectro como son el liberalismo puro y el anarquismo. Entre ambas posturas extremas
anti planificadoras, existe y se puede distinguir una gama de actitudes y de teorías sobre
el planeamiento que admiten en menor mayor grado la conveniencia de la planificación,
pero que adoptan diversas posiciones en la dialéctica entre el libre juego de intereses y
la planificación. Asimismo aprecian diferentes grados en el carácter y acento planificador
que pueden ir intervenciones puntuales y coyunturales planificadas por objetivos hasta
un plan integral. Existen también diversos enfoques prioritarios en el planeamiento como
pueden ser el económico, el social, el político, el morfológico, etc.

Interés público versus interés general

Tras estas reflexiones generales, podemos aproximarnos más al entendimiento del

planeamiento urbano pasando a considerar las actitudes que suelen a respecto de él.
Así, la construcción de la ciudad viene desarrollándose entre la acción a los intereses
individuales, los impulsos que proceden de grupos o privilegiadas y los esfuerzos
organizados de planificación en pos del interés general de una sociedad.

En efecto, por un lado, los ciudadanos van tratando de realizar actuaciones en la ciudad
según su interés particular. Algunas ciudades surgen y van creciendo sin ordenación
prefijada según decisiones aisladas de personas o de grupos y, además las ciudades
van configurándose, en gran parte, por estas iniciativas individuales que, con el tiempo,
tienden que ser reguladas en algún modo con objeto de que no se produzcan conflictos
o perjuicios entre los diversos vecinos.

Por otra parte, siempre han existido en las sociedades ciertos individuos o grupos con
suficiente poder que, con sus decisiones e influencias, han ido marcando la forma en
que las ciudades se han ido generando o se van transformando. En unos casos se trata
de intervenciones ajenas a las preocupaciones del pueblo (caso de los palacios, por
ejemplo) pero en muchos casos coinciden con los intereses de una clase dominante
(caso de los ensanches o de las grandes obras de vías urbanas) o interpretan un
empeño generalizado de poblar y colonizar un territorio (caso de las bastidas
medievales, las ciudades americanas o, Brasilia). Así, ha existido de siempre una
voluntad de ir construyendo la ciudad por impulsos racionalizadores. En efecto, la
creación de gran parte de las ciudades ha respondido a una decisión presidida por un
orden y unas normas previamente establecidas, es decir, siguiendo un plano que
respondía a unos principios teóricos de orden religioso, moral y estético y a otros
prácticos de orden territorial y ambiental. Esta apuesta por la planificación se consagra
en los dos últimos siglos bajo el convencimiento científico de la necesidad de orientar la
historia a través de la razón.
DIFICULTADES DE LA PLANIFICACIÓN URBANA ACTUAL

John Friedmann ha sintetizado recientemente que la planificación de las grandes

ciudades resulta difícilmente asumible a causa de los siguientes factores:

La fragmentación espacial, con falta de una autoridad única que pueda decidir y llevar
a cabo la planificación.

La fragmentación funcional, por la división de competencias y responsabilidades de los

diversos organismos que actúan, además, sobre diferentes ámbitos.

La resistencia civil creciente de movimientos sociales reivindicativos, a menudo dispares

y contradictorios.

La ausencia de conciencia cívica y de voluntad consensuada y la prevalencia de los

intereses de clase y particulares.

La toma de decisiones transcendentales por encima del interés común y de las

autoridades locales por sometimiento a las decisiones de las empresas internacionales
y de las instituciones financieras.

Todo ello lleva a una situación caracterizada por una politización creciente de
planificación y, en general, a una confianza ciega en los mercados. Con ello, se
abandona el objetivo de la planificación de crear una sociedad mejor en todos los
aspectos de la integración territorial.

Ante todas estas circunstancias, nos encontramos en esta última década del siglo con
un panorama harto incierto, cultural, social y económicamente, que tiene unas
manifestaciones más relevantes e inseguras cuanto mayor es el nivel de la ciudad. A
cuantos se preocupan por la ciudad les incumbe lograr superar esta cortedad de miras
y de anhelos y de recuperar los grandes valores que deben presidir la convivencia
urbana.

CARACTERÍSTICAS DEL PLANEAMIENTO URBANO ANTE EL FUTURO PRÓXIMO

Características básicas: complejidad e incertidumbre

En la actualidad, como recuerda Fernando de Terán, en cualquier disciplina está

asumida tanto la necesidad de aceptar el marco de incertidumbre en que se desarrolla,
como la coexistencia de explicaciones no necesariamente compatibles. En efecto, hay
que ser conscientes de la mutabilidad de circunstancias que domina la realidad y que
es particularmente relevante en el hecho urbano en torno al cual tanto las situaciones
como las actitudes respecto a ellos presentan un carácter totalmente variable aunque a
menudo se dé cierta recurrencia. Ello nos induce a poner de relieve que no se puede
caer en la ingenua creencia de que existan soluciones únicas y verdaderas que, como
apuntó Tafuri, no pasan de ser "fábulas consoladoras".

Adentrándonos en materia, podemos afirmar que el crecimiento demográfico hace

intenso el proceso de concentración poblacional en las ciudades. Se estima que en los
próximos 20 años la población de las mayores ciudades del país se duplicará, y con ello
se multiplicarán los ya serios problemas urbanos de insuficiencia e ineficiencia de
servicios, uso ineficiente del suelo, incipiente estructuración vial y presión sobre los
espacios libres áreas verdes y áreas de cultivo, de allí la importancia de su estudio y
planificación.
En este breve lapso histórico, la presión de la urbanización sobre las ciudades dará
cabida a numerosos pobladores que se asentarán legal o ilegalmente, planeada o
desorganizadamente, con o sin dotación de servicios; pero que inevitablemente estarán
presentes ahí en un futuro próximo.

Tal urgencia de urbanización va a requerir un cambio de actitud frente a los problemas.

En vez de buscar resolver los problemas una vez que éstos se presenten, habrá que
empezar a pensar en cómo anticiparse a los problemas urbanos; pues, de lo contrario,
por su magnitud y dinamismo, estos se harán más complejos, hasta volverse
gradualmente irresolubles. Pues en eso consiste la planificación urbana.

Con esta conciencia de la complejidad y la incertidumbre que caracterizan los problemas

urbanos vamos a adentrarnos en la consideración de la conveniencia de acudir a la
planificación como modo de solucionar situaciones urbanas conflictivas o como
prevención de crisis urbanas.

Observamos que los modos de intervenir en estas situaciones urbanas son muy
variados y tienen lugar continuamente bien de forma más o menos espontánea bien
respondiendo a una actitud metódica. En general se suele admitir que para intervenir en
la ciudad con objeto de dar solución a los problemas existentes y a los previsibles se
recurre al planeamiento urbano como forma de plasmar y hacer pública la ordenación
adecuada de todas las soluciones urbanas.

Y es que el planeamiento urbano no solamente debe realizarse por imperativos de la

legislación urbanística sino que resulta de interés a la colectividad ya que, gracias a él,
se podrá disponer de una formulación ordenada y justificada en la cual se presente cómo
se entiende la atención a los temas y problemas que la ciudad tiene planteados y cómo
ello se traduce en una ordenación urbana que podrá ser llevada a la realidad mediante
la regulación que en el mismo plan se propone.

CUESTIONES FUNDAMENTALES DE LA PLANIFICACIÓN URBANA

Vamos a detenernos en analizar este enunciado pues en él se han sintetizado

cuestiones fundamentales del planeamiento urbano.

En efecto, para que éste sea apropiado a su intención,

1. Conocer en profundidad cuáles son los problemas que demandan solución.

2. Tiene que existir una intención de preparar y llevar a la realidad una ordenación que
atienda a dichos problemas urbanos.

3. Cuáles son los medios de que se dispondrá y en qué lapso de tiempo se irá dando
solución a los diferentes problemas planteados.

4. La puesta en ejecución de ese planeamiento ha de ser posible y, en consecuencia,

habrá de plantearse una regulación que permita ir llevándolo a la realidad en el momento
y con los medios adecuados.

5. En esencia, destaca una necesidad de conocer adecuadamente la realidad urbana,

de ser conscientes de todos los condicionamientos existentes y de tener siempre
presente que la esencia misma del planeamiento exige pensar en una gestión que haga
posible su puesta en práctica.
1.3.7. Principios a tener en cuenta en el planeamiento urbano actual

Como síntesis de las ideas expuestas de modo general conviene reiterar que el
planeamiento urbano debe tratar de ser:

1) Un planeamiento que sea consciente del marco de incertidumbre y atento al carácter

variable y, a menudo, recurrente, de los problemas urbanos así como de las tendencias,
prioridades y modos de atender a esos problemas.

2) Un planeamiento que interprete la realidad y las experiencias históricas, considerando

que la experiencia es garantía del progreso.

3) Un planeamiento preocupado por dotarse de un impulso teórico creador y ordenador.

4) Un planeamiento que refleje el principio de solidaridad como fin para lograr un

equilibrio social, económico y territorial, por encima de intereses individuales o
coyunturales.

5) Un planeamiento expresado de forma clara y fácil de interpretar.

6) Un planeamiento que pueda ser llevado a la práctica y, en consecuencia, preparado

para la gestión en las diversas circunstancias previsibles.

7) Un planeamiento preparado para ser desarrollado y ejecutado con agilidad y pensado

para poner en práctica actuaciones estratégicas que sean claves en orden a lograr los
objetivos planteados.

OTROS ASPECTOS REFERENTES A LA TEORIA DE LA PLANIFICACION.

En los puntos anteriores se han considerado algunas variables que hacen al análisis e
identificación de enfoques teóricos de la planificación, Obviamente se puede como se
señaló al comienzo realizar otras consideraciones sobre variables que en muchos casos
aparecen explicitadas en planes de diferentes sectores o niveles; este es el caso de
aspectos tales como la clasificación de lo que podemos entender como recursos dentro
de los objetivos de optimización de los mismos. En efecto, la clasificación de recursos a
utilizar dentro del relevamiento, proposición de objetivos, y restantes etapas del proceso
de planificación, suele presentar algunas discrepancias o diferencias cuando se
analizan distintos planes y/o enfoques. No obstante se ha considerado que tales
discusiones no se encuentran implícitas dentro de los objetivos de este capítulo y Por
tal razón solamente se estima conveniente dejar planteada tal consideración, dado que
se 6a entendido que las distintas clasificaciones o enfoques referentes a recursos,
puede demandar un tratamiento específico y extenso.

Asimismo, al igual que en el caso anterior, puede resultar necesario' la identificación de

otras variables para llegar a calificar o entender determinados enfoques teóricos sobre
planificación a cualquier nivel que se trate, estimándose por lo tanto, que este capítulo
queda abierto en tal sentido.

Bibliografía consultada

Diccionario de la Real Academia Española

FRIEDMAN, JOHN (1970) "La vocación de la Planificación". Cuadernos de la Sociedad
Venezolana de Planificación, Volumen II, N° 7 y 8.

RAMOS, José Luis (1985) "Planificación Urbana y Regional. Teoría y Práctica". Faud.
UNC

TRAPERO, Juan José (1999) "La Práctica del Planeamiento urbanístico en España".
Ed. Síntesis.

BAZANT, Ian (1981) “Manual de criterios de diseño urbano”. Ed Trillas. México.