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  • Finanzas - Atchabahian, Adolfo. Régimen Jurídico de La Gestión y Control en La Hacienda Pública. Capítulo VI.

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    DOLFO. ATCHABAHIAN Cole la de y del con ol eee public > ie > Tratado sobre la ley 24.156 - y las.de contabilidad y de obras uiblicas = Sees i : 2. » . _ Segue Sera eael-t - : See a i. cx 286 LA GESTION BN LA HACIENDA CENTRAL Italia es tno de los patses que aplica con més pureza el sistgma del ‘presupuesto de competencia, tanto para los gastos como para los recur- 08. Para los gastos, se lleva una contabilidad de competenela, con re- ‘stro de cada uno de los erédites y de Jos gastos compirametidos; tales registros confrontan las aulorizaciones legislativas para gastar y los com- promisos contraides por el érgano ejecutivo: una cuenta de ¢aja co fronta los gastos comprometidos y los realmente pagados. Cerrado el Jereletofinanciero, la cuenta de competencia queda clausurada, con lo cual el Poder EJecutivo no podré comprometer nuevos gastos con cargo acréditos no utiizados del efercicio: las cuentas de caja contintian abier- tas y funcionan como cuentas de residuos pasives: éstas representan lun verdadero pastvo del tesoro: estn formadas por el conjunto de gas- tos comprometidos ¢ impagos: permanecen abiertas por dos afos si se trata de gastos de operacion, y por cinco atios si son gastos de inverstén {al termino de esos plazos caducan). Mantener ablertas estas cuentas, durante cierto tlempo prudencial, lene por objeto que el poder admints- trador pueda imputar las érdenes de pago sin que los eréditos de los terceros proveedores calgan en ejercicio veneldo. De la misma manera, Jos recursos Nadas y no ingresados al elerre del ejercicio se pasan a ‘cuentas de residuos activos, que se conservan ablertas hasla vencer el plazo de preseripeion de los créditos del fsco, ‘Acerca de la necesidad de un periodo complementarto, que los ad- versarios del sistema de competencia sefalan como su principal des- ventaja, ya dijimos que dicho pertodo no le es consustancial: puede evl- tarselo con ef régimen de las cuentas de residttos aetivos y pasivos. Si bien en Italia existe un breve periodo complementarto, durante muchos ‘hoe el procedimientafunclon6 con toda normalidad sn ese perodo, I argentino de ejecucion del presupuesto, segtin la ley de conlaiidad, era orga reprerentaba unde a ania adaplacoes experimentadas por los egimenes tradicionales. Los arts. 25 y. 95 de dicha Iey adoptaron el presupuesto de competencia en lo referente a gastos, combinado con las cuentas de residuos pastvos. Para los recur- sos, la ey seguia por comodidad administrativa el sistema presupuesta- Ho de caja (at: 28:computaba como recursos de ert on eectiva- mente ingen praeién del period fnanelero Los siguientes capitulos VII y VII, al tratar de Ia eecueton del pre- supuesio en lp relavo a ganas y a fecuroa, examina e funelon ‘miento del sistema presupuestario argentine ant actual en el Es- talento del pt argentino anterior y actual en el Es: EL PRESUPUBSTO FINANCIERO 257 6,8. INNOVACIONES EN LA FORMULACION ‘YEN LA TECNICA PRESUPUESTARIAS Durante la ptimera mitad del siglo XX —y después de afirmados los principlos basicos del derecho presupuestario, sea por intermedio de formas constituconales o de practicas institucionales arralgadas—, fueron alcanzando perfiles bastante definidos, en.la realidad politica y gubernativa de los paises, las esferas de competencia inherentes a cada tino de los poderes del Estado, cuya intervencién es fundamental para fa materia presupuestaria, el legislalivo y el ejecutivo. ‘Sin embargo no desapareeleron completamente, desde un angulo 0 elotra, tendenelas prociives al efercielo ora abusivo, ora insuficiente, de fae facullades legistativas (en el sentido de favorecer el tneremento sin restricclones de los gastos pablicos, desentendiéndost de prever Ia exts- tencta de recursos paralelos, 0 blen en el de hacer abandono, en los hechos, de la tarea de control sobre la realtzacién de los gastos publicos, que Ie es Inherente al Pariamento), ode las del poder administrador (en sentido de no respetar los términos de las aulorizaciones presupues- tarlad, o de no rendir adecuada cuenta sobre el cumplimiento de éstas, o desatender la obligaelon del uso eficiente de los recursos disponibles). ‘De ahi que, sobre todo a partir de comlenzos de Ia segunda mitad del siglo XX. van manifestandase diversas preocupaciones doctrinarias {esultantes de observar esas anomalias dentro de la haclenda pablica, ‘caecidas a pesar de haber instilulde la legislacion los mecantsmos téc- ‘aleos para el control interno y externo desiinados a evilarlas. Por otro lado, la ereelente magnitud de fos recursce econdmicos re- queridos por el sector pablco en todas las economias ~o. dicho de otra mhanera, la mayor parlicipacién de Is demanda de blenes y servicios por Gl Estado, en termines del producto bruto interno de los palses—. gene 16 la Inquletud de procurar que la asignacién de recursos hecha para fines ptiblicos est# inspirada por eriterlos de effetencta, eftcacta y econ micidad. ‘Otra circunstancta factlca vino a Justifiear mas ain las orfentaclo- nes apuintadas: el contexto inflacionario que, con diferentes grads de ‘agudeza, en el tlempo y en el espacio, impregné la econosnia mundial, skbte todo ch los paises economicamente en desarrollo, Este hecho s traduce en factor adicional de suma importanela para indagar cukdado- samente sobre el volumen Ia estructura de fos gastos publicos, al Uempo Ge formulas las aulorizactones presuptiestarias o las emanadas de otras leyes. Es preciso Intentar que aquellos no constituyan eausas coadyy vantes para el ineremento de la tasa de inflactén: ello acontece cu Ja carencta de recursos genulnos —los de indole tributaria 9 resultantes del uso del erédito publico—, para Dnanclar esos gastos, da Iugar a la O88 8-2 O-2-D.O-B- D-DD DBD DODD Bette eM "SSS S STU 258 LA GESTION EN LA HACIENDA CENTRAL acumulaeién de cuantiosos défiet scales, y éstos son cublertos con embtén monetaria. ‘Seguldamente exashinamos algunas de las propuestas doctdfhales ‘enunciadas para contemplar tuna u otra de las cuestiones presuptesta- ras que acabamos de exponer. Desde ahora conviene advertir que, vistas ‘conrigor conceptual, ellas involucran en todos los casos aspectos tecnicos relacionados con Ia estructura o con la formulacién o eon la forma de preparacién o de presentacion del presupuesto; mas ninguna de las res- pectivas proposiciones supone vulnerar la relevancia politica € ins- {tuctonal del presupuesto, o su trascendencia econémica y Ananctera. Puede aflrmarse que constituye rasgo coman, predominante en estas innovactones, el logro de objetivos vercaderamente sustanciales: tender ‘a identificar el costo, Ia uillidad y aun la justifieacion de que clertas activddades sean desempefiadas por el Estado: por esa via instituir me- ‘canismes para Ia optima asignacién de los recursos pablicos y asi acceder alaefictencta, la efleacia y la economieidad en la aetiviad del Estado (4). En la letra de la ley 24.156 es notoria la preocupacton revelada en tal sent: varias de sus cldusulas la ponen expresamente de maniles- to, otorgandole el consiguiente respaido Juridico, a saber: : * chart. 4? sefala los objettvos de esta ley, que por lo tanto —ana- de~ deberdn tenerse presentes, sobre todo a los fines de interpretarla y reglamentaria: al enumerarlos preceptOa: — garantlzar la aplicacién de los principlos —entre otros— de economicidad, eficlencia y eficacia en ta obtencién y aplicacién de fos recursos pablicos (inc. aD: —establecer como responsabilidad propa de la administracton superior de cada jurisdiccién o entidad del sector pablico nacional, Implantar y maniener (inc. d): un efletente y eficaz. sistema de con trol interno normativo (punto {it!); procedimlentos adectiados para asegurar la conducclén econdmica y eficiente de las aeividades ine- tituctonales. para lo cual considera como requisito contar con un personal califteado y sufltente para désempefiar con eftetencta las tareas que s¢ le asignen de conformidad con ta ley {punto [ut: (48) Todo este efoques ~con mayor a menor énfastey grado de proton entan Leterninar bor. sn qué bar quis debe gostarse ademas de seul cnstterando tno {antec mento lta dt guste, Sin enbarga sn eo teens: pr ent, moos no slur es ena mismos, Detalforma no debe esperame ~por mureraaplzactin reulades expec ‘acl on tera deren dle gastos, nramenta de bmefieno eradicate dai rocurntes Bates efectos punden syle eolateraimente a lconterto overload ero debe tenance ie, nt ex gastar mejores recurso de uso eterna NORMA R. (Chr DB COHEN, Prestpaiesto y efter a enfeguc programttic y nse cer, eh Ad- ‘istradn de Empresax Dosnos Aiea, tomo XD, 1081p. 1085) EL PRESUPUBSTO FINANCIERO 250 ctcatura Generale slat 104 alregularias ances dea near Ot tet tour recomendacne alba crganas Nest sucampeencn dels he end compres en Sin a cae spate emia eters y eae ecco te cli ese Kn deberes de uaa Genutalde ia Naclon, formularerterios de controly auditoriay estable- ‘cer normas de auditoria externa. ¥ jignacion de recursos es aquella en que, Biles. 2¢ obtiene la mayor produccién Post obtenida una determinada pred mos) (. 1) PRESUFUESTO FUNCIONAL sntacién del prestu- nto oar nomad nfesearect tenants nt epoca les en Temas (ea) Cason, RumEN CA, Oren de crt pe Nena ae 9 eae eontp 1) obra dela que ATTONO Vio CASTOUONT 3 SoG pe eee carta cn 1088 conf autos del Secretatide coal ° ee Rep nade wb, donde forma abundantes eefleatones sctare | i 260 1A GESTION EN LA HACIENDA CENTRAL Tal como con acterto lo afirman Brociien uésto finactore ha de estar concebido en termes les wy pre 'eneamendadas al Estado en a. ‘Los procedimtentos meen ‘en la sociedad madera. dos.en fos —afiaden— han i conseruerciay sen ese sent habla de pee ccna iden pranerennien octets mgt etre oe ila téenico y econémico, en la ejecucién del to, Cannas ee pS onda shes ema el ea tes Sheba rrmem en 100, (92) GUAM FONROUCE, CARLOS Me 8 rots (de eae cpt Vis pe 199/ EL PRESUPUESTO FINANCIERO 261 para cualquier programa determinado, dentro de las actividades del go- bBlemo; relacion deseable entre el volumen total de los gastos pabieos y el producto bruto nacional; con qué efleacta pueden ejecutarse los pro- fgramas de gastos pablicos: zcabe la posibilidad de emprenderios con Iejores métodos y a menores costos? ° ‘Ta propuesta de aplicar el presupuesto funcional, hecha por esa comision, comportaba la necesatia concurrencia de tres ideas bésleas: 1) elaaificacién euldadosa de ls progfamas y de las actividades cum- plidas por el goblernoi 2) medicion de la cuantla de los recursos humanos y materiales ‘menester para el eumplimiento de los programas y de las actividades testatales, el costo que ello entrafa, Ia efleacia con que son utilzados fos recursos, y los logros alcanzados mediante tales programas y act- ‘Sidades. En este timo sentido se halla latente la idea de comparar esos logros con clertas metas o estindares predeterminados para el sector pablico; '2) amplia lnformacién concerntente al desarrollo de los programas y actividades estatales autorizades por el presuptesto, con vistas al efer- tlcio de las funciones de control y a lo evaluaelén de aquétlos. ‘La efrcunstancia mas signlficativa de este enfoque Ltenteo esta re presentada por la clasifieacion de los programas y actividades pablicos, Conducente a fljar para cada uno de ellos ls especificos objetivos que se pretende aleanzar al menor costo posible. ‘Las critleas a esta propuesta presupuestaria se fundaron prinelpal- menie en las dificultades de establecer Ja clasifieacion adecuada para ‘algunos programas y actividades, como también determinat para algu- nos de ellos elaros critertos de productividad, pues si éstos se fundaran solamente en lo cuantitativo podria ocurrir que los aspectos predomi- rantemente cualitativos de algunas actividades del Estado aparezean desalendidos y se incurra asi en distorsiones. Francia, por su parte, hacla 1953 coniena6 en ta tendencta de es tructurar funclonalmente su presupuesto, ¥ por decreto del 19 de junto de 1956 lo insiituys sobre la base de agrupar los crédites presupuesta- ros segan tuna clasificacion funcional general (*). 1b) PRESUPUESTO POR PROGRAMAS tes expuestos, halla- El propéoite de euperar fos inennvenientes ant ‘marcha del presu- dos para la conceptuacion acertada y la puesta en. {0 Para mayor dean, vee H. BROCE y P, TABATOM. oem precedente ota (Ip 64/905, [AD BA LO LAAN I ne (ROR Peeeeceeteenaae 262 LA GESTION EN LA HACIENDA CENTRAL puesto funcional, indujo a consideratlos por la CoMAsION HOOVER (la se ‘gunda), formada en 1955. Ella insistié en sus recomendaciongs prece- dentes, en cuanto a la necesicad de clastficar los programas dliprendi- dos por el goblerno; y ala idea de determinar el costo de aquellos como insplradora de la preparacién y elecucién presupuestariag, ‘A fin’de distingutr algunos élementos del presupuesto funcional de” todo euanto a su fespecta se conskierara como tn desideratum, cata Coston HOOVER ‘concepto del presupuesto por . nate ef acento fundamental fue puesto en el pereecionamlento ‘averea de los aspectos de clasifleacion de tales programas,:corio asc previo para eatablecer sus costos (en un proceso que se reconoce e8 muy prolongado y engorroso). y asi cooperar en las deeisiones sobre cémo los recursos disponibles entre unas y otras de las actividades del Estado, Desde este punto de vistd.—dice PREMCHAND— el presupuesto functo- nal fue considered como un reghsts de lo anerare logos y coma ih sistema que estuvo mAs que nada orlentado hacia los aspectos de ad- ‘ministractén y de control. mlentras el presupuesto por programas fue éon- ‘iderado como una herramtenta de planeamiento (} ‘Una experleneta positiva y muy difundida en la efecuelén de un tipo dde presupuesto por programas en los Estados Unidos de Amériea fue la encarada por ROveRt Me NaMARA, mientras estuvo al frente del Departa- mento de Defensa del goblerno federal, hacia 1961. Contenta enfoques _proplos de los aplicados por el sector privado de la economia, para la Dreparacion y efecucion de presupuestos, hacla particular hineapie en Ja plicacién de eritertos cusntitativos incluido el andlisis de sistemas y fel de costes), como asimismo comprendia una estructura de programa- elon apta para permitirla toma de decisiones y ponerlo en acclén desde ‘un érgano central. Fue entonces establecida la distincion entre los conceptos de eftca- a —eomo exprestin de la relacion entre propésitos y resultados—y de efictencta, en que la preocupacion radica en establecer cuantos recursos (aque costo) fueron utilizados para alcanzar e208 resultados, ‘naee 1965 eat stslema fu extend a todo el gobi federal de os jos de América, con el nombre de Planntig, Programming, ‘Budgeting System (reas) fueron cifradas en él grandes expectativas que, (G5) Vease ParciAsD, A. op. cen not (8) de capitulo, ps. 912/92 ‘Mayore precisiones sobre diferencias canespuales entree yresupueste ubctonal ye rmupsel pr progres pcicn verse ln penn ce Le Nace ia, A ‘ua for progranene and performace budgeting opto pag 8, dl parte a ra ceplul, pg.3. segundo pirafe dl park EI PRESUPUBSTO FINANCIERO Peay cen realidad, no se vieron sino limitadamente concretadas en fos hechos, por Jo menes en el corto plazo. La particularidad de este sistema, ree” pecto de las propuestas anteriores, consistia en establecer objetivos es: pecileos al formular los programas, encarar el examen cris y siste- matico de alternativas, proyectar el andlisis hacia el largo plizo, y apli- car tEenicas cuantitativas, ’ Algunos afios més tarde, en 1968 y en 1969, una comisién bieame- ral del Congreso de los Estados Unidos difundlé un enjundiove estudio sobre el Ps. Mientras las formas presupuestartas tradicionales se limilan a mos- trar los bienes que el Estado adqulere, o los servicios que demanda, sin Indiear eusles son las cosas que realiza, el meollo del presupiesto por programas y actividades esta dado por el afin de exhibir qué hace el Estado, junto con sefialar con cudniolo hace. Dicho en otros términos la dea general del sistema reside en observar no solamente los insumos del sector pablico, sino tambien sus resullados, mediante las técnteas de andlisis casto-benefico, ‘Otro objetivo del rres es el de no limitarse al andlisis de determina do afio fiscal, sino que se debleran observar las implicactones de los gastos piblices en cada uno de las afios en el futuro inmediato, Es de Ia esencia del presupuesto por programas la determinacion de objetivos precisos a alcanzar, con alcance cualitativo, cuya raturaleza hha de ser definida para cada lapso presupuestarto; la cuantificacion de e208 objetivos comporta la Qjacién de metas. Ha sido contemporanea a la adopcién de la técntca de presupuesto por programas y actividades, en algunos paises, la elaboraciin de esos bjetivos y metas en funcién de ls formulados para el largo plazo en los planes de desarrollo econémico (9. En el Estado federal argentino cabe sefialar, como punto de partida tendiente a presentar el presupuesto general dela nacton en forma acorde con estas Ideas, a las previsiones contenidas en el decreto ley 6.190, del 25 de jullo de 1963, en cuanto formalmente dispuso estructurarlo de (66) GovenLo Mase, apc en nota) del captuoV, especialmente eo os cap los sexo, etime year, rl vlloane anise nbre el ems, lade lo etiente x tmedieln de lor rerutadory costo, ala apleaiin de eta tdonica presupuetaria en lat ‘mpresan palsies y pare fae presupuesion de prvieiony de munscipaldade, como a Initio los axprcton incor con la plemenine!on de una ténica de ese tp. in ma frrodneci bo tor dl presupesto(tule de Eston Paces, Mad. nag), Jost MARA Lazas IRUESTE ddiene capa IVa Eipresizuesto de progr 1 analiesdetaldamente¢ Informa robre su aplcecén en Estados Unidos en Fraley © ‘Expat, entre oto pats. | i | 264 LA GESTION EN LA HACIENDA CENTRAL manera econémico-funcional, y ordené que deberia demostrar en térmt- ros de seructes, atiuldlades, trabajos e inverstones proyectades, el costo anual de las funciones, programas y objetivos del goblerno (arti). ‘Las considerandos del cttado decreto ley —los exponemos por su significacion conceptual, a pesar de que éste, en rigor, ha perdido vir- tualldad normativa— explican las premisas conceptuales Inspiradaras de esa importante decision: * la unidad organiea investida en el Estado se halla integrada por

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