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INTRODUÇÃO
Após apresentar esses dois conjuntos de abordagens teóricas, finalizo o trabalho com o
seu contraponto: as perspectivas trazidas pelos movimentos sociais e abordagens
acadêmicas não-hegemônicas que apontam as principais contradições do discurso
técnico e reforçam o aspecto político dos problemas de mobilidade.
coletivos de transporte, uma vez que permanecem essenciais para a efetivação do acesso
universal à cidade.
Na virada do século XIX para o século XX, quando as cidades brasileiras
cresciam em sua importância e os automóveis eram ainda incipientes em todo o mundo,
predominavam os modos coletivos de transportes sobre trilhos, os bondes e trens. Ao
longo do século passado, dois processos foram se consolidando: a decadência do
transporte sobre trilhos, em primeiro lugar e, em seguida, a hegemonia do transporte
individual sobre o coletivo. Ambos os processos se relacionam aos atuais problemas de
mobilidade nas cidades. O crescimento e consolidação das grandes metrópoles tiveram
como consequência a necessidade de grandes fluxos de deslocamento que só podem ser
satisfatoriamente atendidos por sistemas de transporte coletivo de alta capacidade, ou
seja, trens e metrôs. A opção pelo transporte rodoviário, portanto, deixa a cargo dos
nossos modestos sistemas de ônibus o deslocamento diário de milhões de trabalhadores
nos grandes centros urbanos. Esses fluxos, crescentes, aliados ao modelo rodoviarista,
implicam em níveis de congestionamento também elevados, o que significa diminuição
da mobilidade como um todo.
Desde o seu surgimento, as companhias de ônibus prosperavam e cresciam de
maneira progressiva nas cidades brasileiras. A partir da década de 1990, no entanto, a
situação começa a se alterar, configurando um período de clara inflexão para o setor.
Até ali, as cidades se expandiam de maneira acelerada, a demanda por transportes
coletivos aumentava continuamente e, junto a ela, cresciam as principais empresas
prestadoras do serviço. A partir de meados dos anos 1990, no entanto, o número de
passageiros do transporte coletivo começa a cair vertiginosamente, em um quadro de
crise que afeta também as empresas de ônibus. Em sua avaliação sobre a crise,
Brasileiro et al (2000, p. 164) identificam as mudanças no arcabouço jurídico
(promulgação da Lei de Licitações 8.666, em 1993, e da Lei dos Serviços Públicos
8.789, em 1995), a redução da atuação do Governo Federal nas políticas de transporte e
a intensificação do processo de metropolização (que gerava a necessidade de conectar
maiores distâncias, além de problemas de ordem federativa) como alguns dos elementos
centrais para essa inflexão. Além disso, nesse período, ampliava-se o uso dos
automóveis, o que levava, consequentemente, à redução dos usuários de ônibus,
aumento de congestionamento e diminuição da fluidez dos veículos coletivos. É ainda
nesse momento que os chamados ‘perueiros’ se multiplicam nos centros urbanos,
levando, novamente, à diminuição dos usuários de ônibus. A queda expressiva da
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demanda pelo transporte regular, por sua vez, leva a elevações tarifárias e deterioração
dos serviços – o que gera nova diminuição dos usuários, realimentando o círculo
vicioso.
É nesse contexto, portanto, que uma ampla produção acadêmica elabora
possíveis soluções para a crise, a partir de um viés técnico e com foco em questões de
ordem econômica. Na seção seguinte, apresento os parâmetros gerais desses trabalhos,
que pregam a re-regulamentação do setor de transportes e enxergam nas licitações
competitivas a solução para os problemas diagnosticados.
limitado. Não se trataria, para eles, de retirar o Estado completamente da atividade, mas
de requalificar sua atuação a partir de reformas regulatórias.
Brenner et al (2012) apontam a regulação como aspecto chave para a
compreensão do neoliberalismo, entendido como um fenômeno de abrangência
mundial, ainda que sob formas e intensidades diferentes em contextos geográficos
específicos. Na base desse fenômeno estaria justamente a reorganização regulatória, o
que envolve a transformação dos modos de governança e das relações entre Estado e
economia, com a finalidade de “ampliar ou consolidar formas mercantilizadas e
comodificadas de vida social” (p. 19). As propostas trazidas pela produção acadêmica
brasileira na década de 1990 para o problema da mobilidade se inserem diretamente
nesse contexto global. A década de 1970 havia contado com uma forte presença estatal
no setor dos transportes, através de ações diretas e autoritárias do governo central e
reestruturações dos sistemas de transportes locais, além da municipalização de alguns
serviços e controle público dos recursos do setor. Entretanto, o esgotamento do modelo
econômico vigente durante o regime militar e a consequente crise fiscal do Estado
serviram de justificativa para argumentos que visavam conter essa presença estatal,
ampliando, em contrapartida, o espaço de atuação da iniciativa privada.
Representativa dessa visão, a obra Transporte em tempos de reforma (Santos &
Aragão, 2000a) apresenta argumentos em prol de mudanças na regulamentação do setor
de transportes, de modo a adequá-lo à lógica do mercado. Como o próprio título aponta,
os autores associam a década de 1990 a um período marcado por reformas
administrativas e por transformações na visão sobre o papel do Estado, uma vez que o
Governo Federal tentava conter o déficit público a partir de medidas austeras. Essas
reformas se expressavam através de “processos de privatização, de desregulamentação,
de abertura dos mercados à competição”, visando “diminuir a presença do Estado”
(Santos & Aragão, 2000b, p. 11), o que deveria ocorrer, inclusive, no setor de
transportes. A abertura ao mercado é tratada pelos autores como “uma exigência política
incontornável” (p. 41) e, ainda que não absoluta, deveria ser feita pelo poder público a
fim de instaurar competitividade ao setor. Na apresentação do livro, os organizadores da
coletânea deixam clara a sua perspectiva, enfatizando que os trabalhos apresentados
“visam a aportar contribuições para a reforma regulatória atualmente em marcha no
setor” e que “reconhecem, em princípio, a validade da lógica de mercado, defendendo
inclusive o seu pleno e consequente desenvolvimento” (p. 31). Os autores partem da
premissa de que o poder público deveria deixar de ser provedor e executor dos serviços,
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para se tornar “o definidor das regras do jogo” e o “articulador dos atores sociais”
(idem), de modo a proteger o mercado através do combate a práticas competitivas
desleais.
Assim, apesar de defenderem a presença estatal no setor, ao Estado é atribuído o
papel de regulador e não de provedor da atividade. Não deixam de acreditar, portanto,
no mercado e na competição como indutores de produtividade e eficiência à atividade, o
que levaria, inevitavelmente, ao atendimento das necessidades sociais dos serviços de
transporte. Dessa forma, uma vez que o mercado apresenta falhas, caberia ao Estado
forjar a competitividade do setor através da execução de licitações que instaurassem a
disputa pela entrada na atividade, pelo direito de operar. Essa perspectiva é defendida
em outros artigos do livro e em inúmeras outras produções acadêmicas da época (ver,
por exemplo, Orrico Filho et al, 1996; Santos, 2000; Gomide, 1998). Não pretendo
detalhar os argumentos econômicos que balizam a ideia, inseridos na perspectiva
neoclássica e em disputas acerca da natureza do mercado dos transportes, sua
contestabilidade ou caráter de monopólio natural (Santos & Orrico Filho, 1996a e
Santos & Orrico Filho, 1996b). No entanto, é importante ressaltar que esses argumentos
levaram à elaboração de uma cartilha para a re-regulamentação do setor que influenciou
a configuração dos atuais sistemas de mobilidade urbana. Segundo essa cartilha, o
Estado deveria se afastar da atividade de transportes, ao menos enquanto provedor
direto do serviço. No entanto, deveria também se manter presente para regular e
controlar a operação dos entes privados, garantindo estabilidade e atuando contra a
competição predatória. Prega-se, portanto, uma atuação estatal em prol do mercado e
não com vistas a contê-lo.
A “cartilha” parte da seguinte cadeia argumentativa, em síntese: 1) o setor de
transportes se encontra em crise; 2) a crise se origina, também, de uma excessiva
presença estatal que impede que haja competitividade no setor; 3) para solucioná-la, o
Estado deve atuar apenas como organizador do mercado, criando as condições
necessárias para a competição entre os operadores; 4) instaurada a concorrência, os
operadores seriam pressionados a atuar de forma eficiente e aumentar a produtividade
do serviço; 5) maior eficiência e produtividade levariam, invariavelmente, a mais
benefícios aos usuários; 6) a principal forma de incentivar a competitividade seria a
realização de licitações para a concessão do direito de operar. A competição é o
elemento central da lógica apresentada e a licitação é apresentada como espécie de
panaceia para os problemas diagnosticados (Matela, 2015). A crença na competição
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pelo mercado como solução para os problemas dos transportes é tão forte, que Aragão
et al (2000) chegam a associar a competição a um “valor moral” (p. 37).
É indiscutível que as reformulações propostas para o setor tiveram influência
sobre as mudanças efetivadas nos sistemas de transportes nos anos seguintes. A crença
na licitação como solução para a crise em que o setor se encontrava fez com que a
prática se disseminasse por todo o país. Obviamente, a reorganização institucional dos
sistemas de transporte e os processos licitatórios responderam também às novas
exigências legais, mencionadas anteriormente. As velhas permissões para operar a título
precário, ou seja, sem prazo para conclusão, eram vistas como sinônimo de ineficiência
e do poderio das empresas sobre as linhas em seu comando. Além disso, a prática de
remuneração por custos, através de planilha pré-estabelecida, era duramente criticada,
prevalecendo a ideia de que índices gerais de reajuste tarifário deveriam ser adotados,
tendo em vista as dificuldades em aferir exatamente os custos dos operadores.
Essas recomendações foram apresentadas em um estudo elaborado pela
Fundação COPPETEC (UFRJ), contratado pela Empresa Brasileira de Planejamento de
Transportes (GEIPOT) em meados dos anos 1990. Pesquisadores de diferentes
instituições acadêmicas desenvolveram o projeto intitulado “Elaboração de um Modelo
de Remuneração dos Serviços e das Empresas de Transporte Público por Ônibus para as
Cidades Brasileiras” que, segundo Santos (1995), “culmina por propor linhas mestras
para uma redefinição do modelo regulatório dos serviços de transporte urbano por
ônibus no Brasil” (p. 110). Apesar da indisponibilidade em acessar o produto final desse
estudo, o modelo apresentado certamente se reproduz nos ensaios compilados no livro
Transporte em tempos de reforma, elaborados pelos mesmos pesquisadores que fizeram
parte da pesquisa contratada pela GEIPOT.
Como lembram Brenner et al (2012), “o processo de neoliberalização tem sido
articulado de maneira desigual em lugares, territórios e escalas” (p. 20). O seu
desenvolvimento é desigual e resulta da colisão entre a lógica de abertura aos mercados
e os arranjos político-institucionais do contexto específico. Assim, os impactos da
cartilha de re-regulamentação se fazem sentir de formas distintas nas diferentes
localidades em que se inseriram. No geral, percebe-se o desaparecimento quase total de
empresas de ônibus estatais (como a CMTC em São Paulo, extinta em 1995) e o
enfraquecimento da atuação do poder público na organização dos transportes, com
maior abertura para a atuação das concessionárias de ônibus. No entanto, a maior parte
dos preceitos presentes na cartilha foi, de alguma forma, ajustado para impedir que os
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individual do usuário. Assim, cada viagem por ônibus ou metrô custa ao usuário um
valor pago através da tarifa, que lhe dá direito de acessar o serviço. Ainda que os custos
de manutenção das linhas de ônibus e metrô sejam parcialmente cobertos por recursos
estatais, como propõem alguns trabalhos mencionados, os autores mantêm a visão de
que a cobrança tarifária é indispensável para a manutenção dos serviços.
Essa visão, no entanto, tem sido abertamente criticada por movimentos sociais
anti-tarifários, que apontam a própria mercantilização do transporte coletivo como
cerne dos problemas de mobilidade. Esses coletivos, que surgiram com maior força a
partir dos anos 2000, após manifestações populares contra os aumentos das passagens
de ônibus em Salvador e Florianópolis têm argumentado a favor da gratuidade do
transporte coletivo e da sua efetivação como direito social. Para Nascimento (2007), o
caráter de serviço público dos transportes tem sido paulatinamente enfraquecido – a
despeito das tendências progressistas dos novos marcos legais aprovados. A Emenda
Constitucional 90, aprovada em 2015, por exemplo, incluiu o transporte no rol dos
direitos sociais, ao lado de educação, saúde, trabalho, moradia e outros. A inserção
formal no âmbito jurídico não garante, é claro, a efetivação do direito, mas representa o
resultado de uma disputa pelo sentido do transporte na sociedade brasileira. A
aprovação da Emenda foi uma das respostas do Congresso às manifestações de junho de
2013, que tiveram os transportes urbanos como primeiro foco de reivindicações. Se
encarado como direito social constitucionalmente assegurado, o transporte deveria ser
algo garantido a todos os cidadãos, com provisão assegurada pelo Estado. A cobrança
tarifária, no entanto, circunscreve o direito àqueles que podem pagar por ele.
Apesar da garantia constitucional, o arcabouço legal brasileiro estabelece que a
provisão dos transportes não precisa ser realizada diretamente pelo Estado, podendo ser
dadas permissões ou concessões de operação ao setor privado. Historicamente, o poder
público tem delegado a operação dos serviços de transporte a empresas privadas,
atrelando o que deveria ser um serviço público ao seu desempenho econômico. As
empresas, portanto, vendem a possibilidade de se deslocar pelos meios coletivos de
transporte e, com as tarifas arrecadadas, cobrem os custos de operação e obtêm retornos
financeiros pelos investimentos feitos. O transporte se torna, assim, não um direito ou
um serviço de caráter universal, mas uma mercadoria como outra qualquer, a ser
adquirida no mercado conforme as possibilidades de pagamento de cada um. Através
dos dispositivos de concessão e permissão, os serviços públicos assumem um caráter
mercantil e podem ser explorados enquanto atividade econômica pela iniciativa privada.
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divisão dos custos de operação pelo número de usuários que pagam pelo serviço.
Segundo esse modelo, temos duas implicações: se os custos sobem, a tarifa deverá
subir. E, ainda, se o número de passageiros pagantes diminui, a tarifa também deve ser
aumentada. Em geral, ambos os processos ocorrem: qualquer melhoria nos serviços
eleva seus custos de produção. Ao mesmo tempo, como o transporte por ônibus fica
cada vez mais caro, mais pessoas deixam o sistema. No atual modelo, o aumento
tarifário é inevitável, o que leva a nova queda da demanda por transporte coletivo,
configurando um círculo vicioso.
Garantir a acessibilidade dos transportes passa, portanto, por uma quebra do
círculo e modificação na lógica de que o serviço deva gerar rendimentos e, assim,
financiar sua própria execução. Nascimento (2007) argumenta também que, além de
pressões pelo aumento tarifário, os empresários podem, ainda, utilizar outras estratégias
para maximizar seus lucros. Em geral,
reduzem gastos com a manutenção dos veículos (o que aumenta a
ocorrência de quebras de veículos); reduzem a frota em circulação (o
que aumenta o tempo de espera do passageiro nos pontos e também o
Índice de Passageiros por Quilômetro-IPK); não compram ônibus
novos (o que aumenta a idade da frota, com os evidentes problemas de
se usar veículos envelhecidos) (Nascimento, 2007, p. 50).
transporte público da cidade (Singer, 1996; Diehl et al, 2009). A proposta consistia no
subsídio total das tarifas por meio do orçamento municipal. Atualmente, movimentos
anti-tarifários defendem a política e argumentam que a provisão dos serviços de
transporte deve ser gratuita e universal, tal qual ocorre com os serviços de saúde e
educação. Schinke (2011) provoca:
Por que você acha normal que deva haver postos de saúde, hospitais e
equipes médicas multidisciplinares de plantão 24 horas por dia? E
tudo gratuito? E por que você acha normal que o transporte público
seja cobrado individualmente a cada viagem e não seja “de graça”,
como é o atendimento do SUS? O seu direito de ir e vir, de desfrutar
da cidade, não é equivalente em valor do seu direito à saúde, à
educação, entre outros serviços prestados pelo Estado? (s/p).
Para garantir a implantação de sistemas “tarifa zero”, ele argumenta que seria necessário
alterar o modelo de concessão privada com a provisão direta do transporte coletivo pelo
Estado, a partir de recursos orçamentários.
Essas propostas visam, portanto, a desmercantilização do transporte público
coletivo e a sua vinculação direta às necessidades de deslocamento da população,
através da eliminação dos obstáculos financeiros ao seu acesso. Além disso, os
defensores da política afirmam que a tarifa zero teria grande potencial em atrair outros
usuários para os sistemas de transporte coletivo, gerando efeitos positivas para o
conjunto da cidade: menos trânsito, acidentes e poluição, por exemplo. A opção política
por um sistema integralmente subsidiado, portanto, seria imprescindível para quebrar os
círculos viciosos perpetuados atualmente e atenuar os processos de segregação
socioespacial vigentes no território urbano. Para isso, seria necessário dotar volumosos
recursos orçamentários para a operação dos serviços, priorizando, de fato, os meios
coletivos de transporte.
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Abstract
Nesse artigo, apresento um panorama geral das discussões que pautam o setor dos
transportes públicos no Brasil desde meados dos anos 1990. Nesse período, a demanda
por transporte coletivo começa a cair, tendo em vista a precariedade dos serviços e o
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crescente acesso a veículos particulares, configurando grave crise para o setor. Assim,
inicio o trabalho analisando os elementos dessa crise para, em seguida, apresentar as
soluções propostas pelos teóricos do setor. Em um primeiro momento, proliferam
trabalhos que defendem mudanças na regulamentação dos serviços de transporte,
pregando maior abertura ao mercado e incentivos à competição. A partir dos anos 2000,
uma nova leva de estudos passa a incorporar questões referentes à pobreza e exclusão
social nas discussões sobre transporte e, eventualmente, passa-se a discutir mobilidade
urbana como esfera mais ampla de atuação do poder público e de análise técnica. Para
esses autores, a solução para a crise da mobilidade passaria por transformações nos
mecanismos de financiamento do setor de transportes. Ambas as perspectivas são
rejeitadas por uma produção acadêmica não-hegemônica, que se aproxima dos
movimentos sociais para colocar a mercantilização dos serviços de transporte como o
cerne dos problemas de mobilidade. Termino o artigo apresentando essa terceira
perspectiva, que desloca a discussão do campo técnico para o político, evidenciando as
contradições que permeiam o debate.
mobilidade urbana, transportes, exclusão social, desmercantilização, regulamentação.