NATURALEZA JURÍDICA CONSTITUCIONAL DEL INDULTO Y

LOS LÍMITES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EL PERÚ

CONSTITUTIONAL LEGAL NATURE OF THE INDULTE AND THE LIMITS
OF THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC IN PERU

1,a
Evelyn Mabeth Chaparro Rosas.
1
Contratistas Generales Kaliss E.I.R.L. Juliaca, Perú.
a
Asesor Jurídico; Magister en Derecho, Mención: Derecho Constitucional y Procesal
Constitucional.
RESUMEN
Objetivos: Determinar la naturaleza jurídica desde el punto de vista constitucional del indulto
y fundamentar los límites sobre el derecho que ostenta el presidente de la República en el
Perú. Material y métodos: La investigación corresponde de tipo explicativo, de diseño no
experimental, tomando como muestra los años que gobernó el presidente Alan García.
Resultados: A su vez, las resoluciones que ponen fin a un proceso judicial, que tienen la
virtualidad de producir efectos de cosa juzgada pueden ser cuestionadas a través de procesos
constitucionales (amparo o hábeas corpus contra resolución judicial). De este modo, es
posible afirmar que la calidad de cosa juzgada que ostenta una resolución está supeditada a
que no atente contra derechos fundamentales u otros principios o valores de la Constitución.
En este orden de ideas, el ejercicio de la potestad discrecional del indulto está sujeto al marco
constitucional y, como tal, debe respetar sus límites. Así, cabe recordar que para el caso de la
gracia presidencial, el Tribunal Constitucional ha establecido límites de índole
constitucional. Conclusiones: El indulto, como gracia presidencial debe ser excepcional y
limitado. En el Estado constitucional de Derecho no existen poderes exentos de control
jurisdiccional o parlamentario. De ahí que el ejercicio de la facultad presidencial del derecho
de indultar también debe estar sujeto a límites constitucionales y legales para no excederse en
dichas atribuciones como los sucedidos durante el gobierno de Alan García Pérez.
Palabras Clave: Naturaleza jurídica, Indulto, Límites, Presidente.
SUMMARY
Objectives: To determine the juridical nature from the constitutional point of view of the
pardon and to base the limits that on this right bears the president of the Republic in Peru.
Material and methods: The research corresponds to an explanatory, non-experimental
design, taking as a sample the years that governed the president 2008-2011. Results: In turn,
resolutions that put an end to a judicial process, which have the potential to produce Effects of
res judicata can be challenged through constitutional processes (amparo or habeas corpus
against judicial resolution). In this way, it is possible to affirm that the quality of res judicata
which is subject to a resolution is contingent on the fact that it does not violate fundamental
rights or other principles or values of the Constitution. In this context, the exercise of the
discretionary power of pardon is subject to the constitutional framework and, as such, must
respect its limits. Thus, it should be remembered that in the case of presidential grace this
Constitutional Court has established limits of a constitutional nature. Conclusions: The

119
 Revista Científica “Investigación Andina”
VOLUMEN 17 Nº 1 Enero – Junio 2017

pardon as presidential grace should be exceptional and limited. In the constitutional state of
law there are no powers exempt from judicial or parliamentary control. Hence, the exercise of
the presidential power of the right to pardon should also be subject to constitutional and legal
limits not to exceed such attributions as happened during the government of Alan Garcia
Pérez.
Key Words: Legal nature, Pardon, Limits, President.
INTRODUCCIÓN
Las motivaciones de la presente investigación surge como consecuencia de un problema: El
exceso y el abuso de las atribuciones como jefe de Estado del ex presidente de la República
Alan García Pérez en el otorgamiento de indultos calificados como inconstitucionales e
ilegales durante su segundo gobierno. Según el artículo 118º de la Constitución Política de
1993, corresponde al presidente de la Republica: “Conceder indultos y conmutar penas.
Ejercer el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de
instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria” (1). Este derecho del Jefe
del Estado en el Perú, debe entenderse como el perdón que se concede a un sentenciado. En
ese sentido, “El indulto es el perdón de la pena. No borra el delito. Solo perdona la pena que
falta cumplir. Es una decisión particular, no general. Extingue la pena principal las accesorias
y subsiste la obligación de reparación civil” (2).
Asimismo, el indulto definido como el perdón de la pena, está previsto en el artículo 85º
inciso 1º del Código Penal y en el artículo 89º segunda parte del mismo cuerpo legal, como
una causa de extinción de la sanción o pena, más no de la reparación civil que queda
subsistente. Estos beneficios son otorgados vía resolución suprema. La Constitución de 1979,
en el artículo 211º inciso 23º, adicionaba; “Salvo los casos prohibidos por la ley”, situación
que no se repite con la Constitución vigente. Para superar estos vacíos se han expedido leyes
que prohíben taxativamente el otorgamiento de un indulto, tal es el caso de la Ley 28704 que
está referida al delito de violación de menor de edad, y la Ley 28760 para los delitos de
secuestro y extorsión. Aunque existen serios cuestionamientos calificando dichas leyes como
inconstitucionales por contraponerse a la Constitución.
La gracia presidencial, de otro lado, debe ser excepcional y limitado. En el Estado
constitucional no existen poderes exentos de control. De ahí que el ejercicio de la facultad
presidencial del derecho de gracia también está sujeto a límites constitucionales y legales,
aunque de manera especial. El artículo 118º inciso 21º, ciertamente, no establece de manera
expresa cuáles son esos límites; pero sólo de él no puede corregir que dichos límites sean
inexistentes en nuestro ordenamiento jurídico. Ello de modo similar al caso de las leyes de
amnistía (STC 679-2005-PA/TC, FJ 22) en el cual se estableció que ella estaba a límites
constitucionales como el principio –derecho de dignidad de la persona humana y de la
observancia cabal de los derechos fundamentales y principios constitucionales. El derecho de
gracia, en efecto, no es absoluto (3).
La concepción del derecho de gracia dista mucho de la tendencia actual de la doctrina y los
tribunales nacionales y extranjeros. Consiste, más bien, en sostener que el ejercicio de esta
facultad debe ser necesariamente compartible con los fines propios de un Estado
Constitucional y Democrático de Derecho y el perfeccionamiento de este. La facultad de
gracia no será nunca más concebida con carácter privado, como en sus orígenes, sino que se
trata de concebida con carácter público y discrecional, que se encuentra limitada e informada

120
Naturaleza jurídica constitucional del indulto y los límites del presidente
Evelyn Mabeth Chaparro Rosas

por la Constitución Política, tal como se desprende de la lectura de su artículo 45º, en el cual se
obliga a todos los órganos del Estado a actuar de conformidad con el orden legal
constitucional (4).
Por tanto, el indulto presidencial es una potestad constitucional discrecional del Presidente de
la República, pero regulada en su ejercicio por principios constitucionales y normas jurídicas;
en consecuencia, posible de ser sometida a control jurisdiccional.
Por otra parte, para Hernandez y Salas, “La amnistía, el indulto, el sobreseimiento definitivo y
la prescripción producen los efectos de cosa juzgada (...)” (5). Asimismo, precisa el TC que el
principio de la cosa juzgada exhibe una doble dimensión o contenido.
Un contenido formal, que alude al hecho de que las resoluciones que han puesto fin al proceso
judicial no puedan ser nuevamente cuestionadas, en la medida en que ya se han agotado todos
los recursos impugnatorios que la ley prevé, o que, en su defecto, han transcurrido los plazos
exigidos para hacerlo; y un contenido material, que hace referencia a la materia contenida en
la resolución judicial, la que al adquirir tal condición no puede ser modificada o dejada sin
efecto, sea por parte de otros poderes públicos, de terceros, o inclusive, de los propios órganos
judiciales.
Para Avalos y Robles el indulto es una facultad del Presidente de la República reconocida en
el artículo 118,21 de la Constitución Política, a través de la cual, tal como lo prevé el artículo
89 del Código Penal, se suprime la pena impuesta a un condenado. Se trata, además, de una
facultad presidencial revestida del máximo (6). Además, nuestra Constitución (artículo
139,13) prevé que el indulto adquiere los efectos de la cosa juzgada. Al respecto, constituye
una garantía expresamente prevista en nuestro ordenamiento jurídico la prohibición de dejar
sin efecto resoluciones que han adquirido la calidad de cosa juzgada, así como la prohibición
de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada (artículo 139, incisos 2 y 13 de la
Constitución)
El indulto es el funcionamiento de los sistemas penales, especialmente cuando se trata de
delitos de corrupción (7). El abogado constitucionalista César Valega afirma que a través de la
historia, desde la cultura griega, esta potestad de conceder el indulto es del jefe del Estado
sólo cuando él está convencido (8). Es decir, no hay ninguna razón que fuerce al presidente a
otorgarlo. De tal manera, que si las razones que él creyó que se daban en la realidad, y ha sido
engañado, puede indudablemente revocar el indulto. El derecho comparado inglés de la
prerrogativa real puede consistir en la remisión de la pena o de la culpabilidad, en su
reducción o en su perdón condicional, pero el delito tiene que ser de carácter público y el
perdón no puede constituir licencia para cometer crímenes (9).
MATERIAL Y MÉTODOS
La investigación corresponde al enfoque cualitativo, al tipo de investigación explicativo, de
diseño no experimental, teniendo en cuenta que la muestra tomada fue en los años del
gobierno Alan Garcia.
RESULTADOS
Desde la Constitución Política de la República Peruana Sancionada por el Primer Congreso
Constituyente el 12 de Noviembre de 1823 hasta la de 1979, a nivel constitucional quedó
establecido que el indulto procedía contra las penas impuestas. A diferencia de todas las
anteriores constituciones políticas, la constitución de 1979 consideró al indulto como parte

121
 Revista Científica “Investigación Andina”
VOLUMEN 17 Nº 1 Enero – Junio 2017

del derecho fundamental de la libertad, así el artículo 2° inciso 20° de ésta constitución
señalaba que “Toda persona tiene derecho “a la libertad y seguridad personal. En
consecuencia la amnistía, el indulto, los sobreseimientos definitivos y las prescripciones
producen los efectos de cosa juzgada”.
El indulto como gracia presidencial debe ser excepcional y limitado. En ese sentido, la
institución del Indulto no puede darse de manera indiscriminada, su concesión deberá estar
inspirada y fundamentada en aspectos humanitarios, debidamente comprobados, a efectos de
que no sea percibido como un medio para obtener impunidad. En el Perú el Reglamento
Interno de la Comisión de Indulto y Derecho de Gracia ha establecido que su concesión debe
ser de carácter excepcional (Resolución Ministerial N° 193–2007–JUS).
DISCUSIÓN
Llegamos a la plena convicción, conforme además diversos juristas lo confirman
(constitucionalistas y politólogos), que durante el segundo gobierno de Alan García se otorgó
indultos en forma indiscriminada, unos por iniciativa propia y otras por recomendación de
sus ministros de Justicia.
Se debe tenerse en cuenta que los Ministros de Justicia son constitucionalmente responsables
de las sugerencias de indultos y conmutaciones de pena, pues, quién firma al lado del
presidente de la República es el Ministro de Justicia, que es el responsable conforme lo
establece la Constitución. Es absurdo que un ex ministro diga que firmaba sin saber lo que
estaba suscribiendo. Lo que ocurría durante el gobierno de Alan García era que el Ejecutivo
estableció una especie de justicia paralela: El Poder Judicial sentenciaba, pero el presidente
otorgaba indultos o disminuía la condena a la mitad a personajes que incluso eran cabecillas
de bandas narcotraficantes. Es por esta razón la llamada Megacomisión del Congreso
estableció la irregular liberación de más de cinco mil condenados durante el mandato de Alan
García.
De la investigación se concluye, además, que la mayoría de los indultos otorgados por la
Comisión de Gracias durante el tiempo en que Aurelio Pastor era el titular de Justicia no
cumplían con los requisitos para acogerse al indulto humanitario. Muchos reos fueron
liberados sin contar con el requisito indispensable para acogerse a un indulto o una
conmutación de pena, entre ellos padecer de cáncer terminal. La Procuraduría Antidrogas
descubrió entre cinco y seis personajes indultados durante el gobierno de García, pero que
han reincidido en sus delitos. Dos de ellos han sido condenados nuevamente. Otro beneficio
adicional a los indultados es que casi todos no han pagado sus reparaciones civiles, que en
suma ascenderían a una cifra millonaria que el Estado estaría dejando de percibir.
Las reflexiones del presente estudio tienen por finalidad contribuir a la todavía pendiente o
incompleta discusión y visión jurídica con respecto a los tipos (o tipos válidos), límites y
judicialización del indulto, en tanto prerrogativa otorgada por la Constitución al Presidente
de la República. En cuestiones y contenidos del indulto que carecen de una respuesta en la
doctrina y en la jurisprudencia, iniciando a partir de estas constataciones un debate mayor que
pueda calibrar adecuadamente el margen de acción de esta prerrogativa y su debida
interpretación dentro de un Estado Constitucional. Si las líneas que siguen se ajustan a ello,
nuestra finalidad habrá sido cumplida y estaremos, luego, obligados a proponer soluciones.
Nuestros resultados muestran que en la doctrina constitucional y penal el indulto es especie
dentro del género denominado gracia presidencial, Rodríguez (10). Y aun cuando los

122
Naturaleza jurídica constitucional del indulto y los límites del presidente
Evelyn Mabeth Chaparro Rosas

contornos de esta última institución no sean del todo precisos, la doctrina mayoritaria se
inclina por incluir dentro de la gracia presidencial a la amnistía, el indulto, a procesados y la
conmutación de la pena (11).
Por ello, la gracia presidencial puede ser descrita como las facultades que corresponden al
Estado y que están destinadas a la extinción de la acción penal y la renuncia de este a la
persecución, el proceso penal y la pena. No se justifica en nuestros días como resquicios en la
Constitución de la monarquía o el absolutismo basado en la naturaleza divina del soberano
sino como instituciones constitucionales compatibles con el resto de Ley Fundamental y que
tienen base en la excepcionalidad de otorgar perdones y olvidos para lograr otros fines
constitucionales como la paz social, en el caso de relegaciones o abandonos generales, la
justicia al dejar de exigir la pena drástica o desproporcionada o la equidad al reajustar la pena
(12).
Beca menciona que el indulto es una facultad presidencial de antiquísima data y de
tradicional desarrollo en nuestro país, que al ser una facultad discrecional propende a la
vulneración de derechos, así como a la posible infracción a normas de derecho internacional,
de ahí que esta institución ha traído nefastas consecuencias en la aplicación de justicia,
fenómeno que ocurre generalmente cuando dicha facultad es ejercida de manera abusiva (8).
Consecuentemente con lo expuesto, se desarrolla un análisis crítico respecto de las ventajas y
desventajas que presenta este instituto, teniendo como eje las actuales exigencias del estado
de derecho en relación al respeto a los derechos fundamentales, lo que nos ha instado como
grupo a proponer el debate respecto de la legislación existente en la materia. Por otro lado
Zaffaroni establece su tesis de procedencia del indulto a procesados, también acepta que tal
medida puede llegar a “Límites tan exagerados que ponga en peligro los derechos de la
población”, sumado al cual está concebido que ningún derecho fundamental como el de la
defensa, es absoluto, siendo que el instituto jurídico de la prisión preventiva corresponde a
exigencias metodológicas del campo penal debidamente admitidas en el marco jurídico (13).
En el Derecho Comparado (Latinoamérica) la única constitución política que otorga la
posibilidad de ejercer el derecho de gracia a favor de procesados es la) peruana, a pesar de que
desde los orígenes del constitucionalismo peruano no se amparaba tal posibilidad (12). Las
estadísticas e informes del INPE no hacen más que probar la ilegitimidad,
inconstitucionalidad e ineficacia del indulto anticipado. A tenor de los últimos
cuestionamientos a la política de indultos en el Perú, se hace urgente una reforma sobre el
rubro.
La prescripción produce efectos de cosa juzgada (13). Bajo el canon interpretativo de estas
dos disposiciones constitucionales, se puede señalar que, en general, la prescripción es una
cosa juzgada causa de extinción de la responsabilidad penal fundada en la acción del tiempo
sobre los acontecimientos humanos o la renuncia del Estado, en razón de que el tiempo
transcurrido borra los efectos de la infracción, existiendo apenas memoria social de esta, es
decir, mediante la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que se extingue
la posibilidad de investigar un hecho criminal y, con él, la responsabilidad del supuesto autor
o autores del delito investigado.
La gracia del indulto no debió concederse a figuras emblemáticas de la corrupción, la
revocatoria del indulto se debe generar jurisprudencia que puede ser invocada y aprovechada
políticamente en detrimento de la seguridad jurídica (14).
Esta investigación es corroborada por Germán, quien indica que las razones de equidad, de

123
 Revista Científica “Investigación Andina”
VOLUMEN 17 Nº 1 Enero – Junio 2017

oportunidad o de conveniencia pública vendrán en las diferentes ocasiones a justiciar el

indulto y negar su supresión (15). Por tanto el indulto como Gracia no satisface a todos, se ha
sometido a la crítica permanente.
Chirinos menciona que no hay indulto bien dado ni indulto mal concedido, el indulto es
simplemente indulto otorgado por quien tiene la potestad constitucional de hacerlo (16). Para
Eguren ese indulto es irreversible, porque no se trata de un proceso, de un fallo, de una
sentencia o de una decisión jurisdiccional para Eguren indica que el indulto es cosa juzgada,
pero excepcionalmente se puede revisar (17). Solamente procede la anulación si en el
procedimiento del indulto se ha procedido algún acto fraudulento e irregular. La cosa juzgada
fraudulenta se puede revisar y eventualmente anular si es producto de un acto fraudulento
CONCLUSIONES
El Derecho Comparado en Latinoamérica es la única constitución política que otorga la
posibilidad de ejercer el derecho de gracia a favor de procesados es la peruana, a pesar que
desde los orígenes del constitucionalismo peruano no se amparaba tal posibilidad. El indulto,
como gracia presidencial debe ser excepcional y limitado. Si hay algo que caracteriza a los
Estados constitucionales y democráticos de Derecho, es la racionalización del ejercicio no
solo del poder público, sino también, de los poderes privados. En el Estado constitucional de
Derecho no existen poderes exentos de control jurisdiccional o parlamentario. De ahí que el
ejercicio de la facultad presidencial del derecho de indultar también debe estar sujeto a límites
constitucionales y legales para no excederse en dichas atribuciones como los sucedidos
durante el gobierno de Alan García.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. Congreso Constituyente Democrático. Constitución Política del Perú; Lima, Perú:
Diario Oficial el Peruano;1993.
2. Chaname R. Diccionario de Derecho constitucional. Arequipa: Adrus; 2008.
3. Bernales B. Análisis comparado de la Constitución Política de 1993; 2012.
4. Chipoco C. El indulto a Fujimori. Lima, Perú: Diario El Correo: 10 de Octubre del
2012.p. 9.
5. Hernandez M, Salas B. La Pena en Perú. Lima, Perú: Código Procesal Penal de 2004;
2015.
6. Avalos C, Robles M. Jurisprudencia reciente del nuevo Código Procesal Penal. Lima,
Perú: Gaceta Penal & Procesal; 2012.
7. Santana DM. Demostrando el indulto, especial referencia a los delitos de corrupción.
Revista Española del Derecho Constitucional. 2016; 108:151-91.
8. Beca J. Indulto Particular: Perfeccionamiento de una institución arcaica hacia la
protección de derechos fundamentales. Temuco: Universidad Católica de Temuco;
2013.p. 477- 510.
9. Bruno G. La amnistia en la constitución. Revista chilena de Derecho.1991;1: 101 – 113.
10. Rodriguez R. El indulto como manifestación del derecho de gracia en la Constitución de
1993 y su tratamiento en la jurisprudencia del tribunal constitucional Peruano. Lima:
Gaceta Juridica; 2011.
124
Naturaleza jurídica constitucional del indulto y los límites del presidente
Evelyn Mabeth Chaparro Rosas

11. Chirinos E . La Constitución. Lectura y comentario. Quinta edición. Lima: Rodhas;

2006.
12. Salomé JC. Notas sobre el indulto presidencial. Ius et Tribunalis. 2016; 1(1):39-54.
13. Zaffaroni E. Tratado de derecho Penal. Buenos Aires : Ediar; 1998.
14. Robles W. El indulto: La constitución del perdón. Huacho, Perú: Radio Latina de
Huacho: 16 de marzo del 2010.
15. Germán M. El indulto: Una institución satisfactoria para unos y fuente de críticas para
otros. Santo Domingo: Diario Libre; 13 de diciembre del 2008.
16. Chirinos F. El indulto es inamovible e irreversible por que no se trata de un proceso,
fallo o decisión judicial. Lima, Perú: Diario La Razón; 2010.
17. Eguren F. Garcia es el responsable del indulto; entrevista de Carlos Noriega. Lima Perú:
Diario La Razón; 15 de marzo de 2010.

Fecha de recepción: 13/05/2017

Fecha de aceptación: 12/06/2017

Correspondencia:
Evelyn Chaparro Rosas
Correo electronico:
mabethrosas@gmail.com
Celular: 996252530

125