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Introdução
É hoje comum falar-se de ambiente, ecologia, natureza, recursos naturais sendo
que, muitas vezes, estes conceitos distintos são utilizados em referência a uma
mesma realidade.
Apesar da diferença substancial de tais conceitos importa, sobretudo, enquadrar
o conceito jurídico de ambiente fazendo referência a algumas questões de carácter
ambiental.
Saliente-se, desde logo, a crescente preocupação na opinião pública e a tomada
de consciência quanto aos perigos que ameaçam a biosfera resultantes,
fundamentalmente, do progresso tecnológico alcançado pelo Homem que criou um
ambiente novo e em constante evolução.
Os nossos antepassados eram obrigados a proteger-se dos caprichos da
natureza cuja lei se lhes impunha sendo que, actualmente, a ciência e a técnica
possibilitaram como que uma inversão do processo, isto é, os nossos pais agiam
com capacidades finitas num mundo que consideravam infinito e nós actuamos com
capacidades infinitas num mundo, cada vez mais, finito.
No entanto o interesse da opinião pública pelas questões ambientais é,
essencialmente, decorrente de alguns factos cuja ocorrência foi e é intensamente
noticiada pelos órgãos de comunicação social. Neste contexto os grandes desastres
passam pela explosão do reactor nuclear de Chernobyl ou pelo derrame de milhares
de toneladas de petróleo (sendo o caso mais recente o do petroleiro Prestige que
colocou o nosso país em estado de alerta e cujos riscos se mantêm), ou de produtos
químicos ou de gases tóxicos, ou , ainda, pelas sucessivas crises ecológicas
desencadeadas por fenómenos de secas e cheias.
Mas outros acontecimentos bem mais preocupantes exigem a nossa atenção
apesar de não serem tão noticiados. Refira-se somente a destruição da camada de
ozono por efeito dos clorofluorcarbonetos (CFC’s), as alterações climáticas
atribuídas principalmente ao efeito de estufa devido ao anidrido carbónico para que
também contribuem os fogos florestais, constante notícia no verão, e ainda as
questões respeitantes à biodiversidade e às chuvas ácidas resultantes da
combustão fósseis. Neste último caso realce-se que nos anos 60 do séc. XX se
estimava existirem cerca de 40 milhões de automóveis e na década de 90 atingiram-
se os 400 milhões.
Por outro lado saliente-se o crescimento populacional explosivo o que nos
poderá causar um aprofundamento dos desequilíbrios entre os recursos e o número
de habitantes.
- A população mundial
- Estimativa
- 256.0000.000 - início da era cristã
- 384.000.000 - 1200
- 427.000.000 - 1500
- 641.000.000 - 1700
- 1.000.000.000 - 1804
- 2.000.000.000 - 1927
- 3.000.000.000 - 1960
- 4.000.000.000 - 1987
- 6.000.000.000 - 1999
- Enciclopédia Verbo Sec. XXI Vol. 23
Ambiente e Economia
O termo recurso tem subjacente um critério associado às necessidades do
Homem sendo essencialmente de ordem económica assente na clássica distinção
entre bens livres e bens económicos.
E os recursos naturais são escassos ou abundantes de acordo com as
disponibilidades existentes em função da possibilidade de utilização e da capacidade
de satisfazer necessidades, fundamentalmente, sócio-económicas. A título de
exemplo, um qualquer elemento que exista em quantidades diminutas, mas que não
tenha utilização, não será considerado como um recurso escasso. A escassez física
passível de uma medição quantitativa não pressupõe, linearmente, uma escassez
sócio-económica. O conceito de recurso natural é, marcadamente, um conceito de
matriz económica que os economistas clássicos, como Adam Smith, tendiam a
considerar passível de utilização ilimitada sendo que os fisiocratas, como Quesnay,
afirmavam a dependência do homem em relação à Natureza.
Saliente-se David Ricardo que ao abordar os conceitos de propriedade e escassez
demonstrou que o detentor de um bem escasso pode originar uma maior riqueza
para esse detentor sem que tal se traduza numa maior riqueza para a sociedade,
referindo que se a água fosse escassa e na posse de um indivíduo este aumentaria
a sua riqueza mas os outros seriam mais pobres. Ricardo combinou a teoria de
Malthus ( a população cresce em progressão geométrica e a produção de alimentos
em progressão aritmética ) com a sua teoria de rendimentos decrescentes no
sentido de explicar que, a longo prazo, um processo de alteração económica conduz
a uma situação estacionária já que as progressões geométrica e aritmética
resultariam numa situação de crise pelo que o único remédio passaria pela redução
da população.
Refira-se ainda Marx e Engels que entendem a Natureza em contínuo movimento
com as respectivas interconexões e transformações cabendo ao Homem gerir o
sistema natural de molde a satisfazer as necessidades humanas.
Mas a consciência de que a civilização industrial punha em risco a natureza
atendendo ao esgotamento dos recursos naturais encontra-se desde logo
equacionada na fase de elaboração da primeira escola clássica de economia por
Thomas Robert Malthus que levantou o problema do desequilíbrio entre população e
subsistências referindo que a população cresce em termos que podem tender para
uma progressão geométrica, enquanto que as subsistências, nomeadamente as
resultantes da agricultura, apenas cresceriam em termos que, tendencialmente,
seriam compreensíveis como uma mera progressão aritmética e, naturalmente, se
não houvesse recursos novos de produção a que esses povos tivessem acesso, por
exemplo quando terminasse a ocupação das terras virgens, haveria necessidade de
travar o crescimento da população ou então de diminuir o nível de satisfação de
todos, visto que a população cresceria mais do que os rendimentos naturais.
Malthus foi muito esquecido ao longo do século XIX mas, a partir do final do século
XIX e princípios do século XX, a problemática malthusiana começou a ser discutida
na opinião pública dos países mais desenvolvidos na sequência da constatação de
uma combinação da escassez de recursos naturais e da deterioração do ambiente
de vida do homem, pelas condições em que se desenvolvia uma actividade industrial
com características tecnológicas e características organizacionais de grande
dimensão, de grande intensidade e de pouca atenção aos custos consistentes na
degradação ambiental, Na Europa saliente-se a bacia do Rhur, primeira sede
tradicional da indústria química alemã.
O conceito tradicional de crescimento que a revolução industrial implantou e que, de
algum modo, ainda inspira a lógica dos sistemas capitalistas é posta em causa com
a verificação destes “pontos negros” onde sobressai o conflito entre a natureza e a
capacidade de organização económica associada à ciência e tecnologia
O mesmo conceito de industrialização a todo o custo e de adopção de tecnologias
sem preocupações com os seus efeitos é adoptado pelo sistema socialista no
modelo leninista e, sobretudo, no modelo estalinista, já que chama ao Estado,
centralizado sob a égide do poder formalmente concebido como o dos
trabalhadores, a iniciativa económica sendo que os interesses de qualidade de vida
atingidos não se exprimem facilmente em liberdade numa sociedade dirigida.
Os bens livres, isto é, os recursos naturais para os quais não se atribuía qualquer
valor de mercado eram qualificados juridicamente como res nullius ou res
communes. Neste sentido não eram pertença de ninguém sendo que todos tinham
acesso a eles livremente pelo que ninguém era responsabilizado pela sua
degradação.
Recordemos que as res nullius são coisas que não pertencem a ninguém sendo
susceptíveis de ocupação e de fruição individual que passam a pertencer a quem as
possui como seja os animais no seu estado de liberdade natural. As res communes
são coisas que são insusceptíveis de apropriação individual tendo de ser fruídas em
comum como seja a água do mar, a água corrente, o ar, a luminosidade.
Às estas duas categorias acresce as res derelictae, que são também res nullius,
mas que são bens de ninguém porque foram abandonados pelos seus proprietários
e que ninguém pretende ocupá-los ou fruir como seja por exemplo os esgotos que
vão para um rio.
As res nullius e as res communes passaram posteriormente a ser qualificadas como
bens de todos – res omnium. As res derelictae consideradas pelo homo
oeconomicus como externalidades ao processo produtivo têm vindo,
fundamentalmente por via da regulamentação, a ser consideradas internalidades do
processo produtivo.
3 - A acção comunitária
Em primeiro lugar refiram-se os programas de acção que apesar de não constituírem uma base
legal relevam enquanto vontade do Conselho e dos Estados em concretizarem os objectivos propostos
nos programas.
Em segundo lugar refira-se que os órgãos comunitários se ocuparam de uma bastante ampla
legislação sectorial fundamentalmente à base de directivas nos seguintes domínios: poluição
atmosférica, poluição das águas, eliminação e tratamento de resíduos, substâncias químicas, riscos
industriais e biotecnologia, poluição sonora e protecção da natureza.
Por outro lado a Comunidade começou a desenvolver medidas de tratamento geral dos
problemas ambientais destacando-se a Directiva nº 85/337 sobre AIA.
De referir também o Regulamento que institui a AEA – Agência Europeia do Ambiente
(recolha, processamento e distribuição de informação ambiental) e uma Rede Europeia de Informação e
Observação do Ambiente.
Quanto à informação destaque-se a Directiva nº 90/313/CEE, 7/6/1990, que tem por objectivo
a liberdade e as formas de acesso e de divulgação de informações ambientais na posse de autoridades
públicas dado que a Lei nº 65/93 de 26/8 – Acesso aos documentos da Administração – estabelece o
seguinte no artigo 22º sob a epígrafe “Informação Ambiental”: “O acesso a documentos em matéria de
ambiente efectua-se, nos termos da presente lei, com o âmbito e alcance específicos decorrentes da
Directiva nº 90/313/CEE, de 7 de Junho.”
As alterações climáticas
Actualmente são evidentes os efeitos das alterações climáticas como sejam os extremos em termos de
calor e seca ou de frio e chuva. A regressão a nível mundial de cerca de 10 % da cobertura de neve
desde o final da década de 60 e o recuo dos glaciares de montanha bem como o degelo nos mares
provocou uma subida do nível do mar entre os 10 e os 20 cm. Por outro lado verificaram-se,
significativamente, aumentos das concentrações de dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) e óxido
de azoto (N2O), principais gases responsáveis pelo efeito de estufa.
Estas alterações climáticas têm-se apresentado a um ritmo elevado dificultando, ou mesmo
inviabilizando, processos adaptativos ou de migração para algumas espécies sendo no nosso caso
português também de salientar a possibilidade de maior propagação de doenças tropicais.
O Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (IPCC), considera a actividade humana
como primeiro responsável sendo que no âmbito da União Europeia a produção de gases responsáveis
pelo efeito de estufa diminuiu 4% entre 1990 e 1999. No entanto torna-se necessário desenvolver mais
esforços no sentido de dar cumprimento ao compromisso assumido na conferência internacional de
Quioto, Japão, em 1997, de aplicar a Convenção-Quadro da ONU de 1992 sobre as alterações
climáticas (UNFCCC).
O Protocolo de Quioto foi o primeiro acordo multilateral a estabelecer metas específicas de redução das
emissões para os países desenvolvidos tendo sofrido um sério revés em Março de 2001 quando os
EUA,. após a eleição de George W. Bush, anunciaram a sua retirada do protocolo. Nas Conferências
das Partes na Convenção em Bona, em Julho, e em Marraquexe, em Novembro de 2001, a UE
desempenhou um papel crucial para assegurar o respeito do Protocolo de Quioto ficando aberto o
caminho para a sua apreciação na Cimeira Mundial da ONU sobre o Desenvolvimento Sustentável
(Rio+10) realizada, em Joanesburgo, em 2002.
A UE apresentou um«sistema de transacção» para reduzir as emissões de gases responsáveis
pelo efeito de estufa. A primeira fase desse sistema irá cobrir 4000 a 5000 grandes centrais de energia e
instalações similares, que deverão produzir cerca de 46% das emissões de CO2 na UE até 2010. A ideia
base passa pela concessão de subsídios para a limitação de emissões de dióxido de carbono sendo que
as empresas que consigam manter valores inferiores ao limite serão autorizadas a vender os direitos de
emissão restantes a outras empresas que não consigam cumprir as metas. A UE considera que ao fazer
do CO2 um produto negociável, o sistema encorajará as empresas a reduzir as suas emissões da forma
mais eficaz.
O Programa Europeu para as Alterações Climáticas (ECCP), lançado em Junho de 2000, identificou
mais de 40 medidas capazes de reduzir as emissões duas vezes mais que o exigido no Protocolo de
Quioto estando em curso um conjunto de Directivas respeitantes à transacção de direitos de emissão na
UE, ao desempenho energético dos edifícios, aos biocombustíveis, aos contratos públicos que
promovam a poupança de energia e aos gases fluorados bem como o reforço da investigação sobre as
alterações climáticas, e medidas para desenvolvimento a longo prazo que incluem a promoção da
produção de calor a partir de fontes de energia renováveis e a introdução de melhoramentos técnicos
em veículos e combustíveis.
Refira-se que 5% da população mundial vive na UE onde se gera 15% dos gases com efeito de
estufa sendo de realçar como principais responsáveis os sectores do transporte rodoviário e o da
produção de electricidade.
Natureza e biodiversidade
A extensão abrangida pela UE abarca uma vastidão de habitats naturais e uma enorme diversidade de
flora e fauna.
Na perspectiva de protecção de espécies destaca-se a Directiva «Aves» de 1979 que identificava 181
espécies e subespécies em perigo para as quais os Estados-Membros deviam designar zonas de
protecção especial.
Na perspectiva de protecção de espaços signifigativos para a conservação da vida selvagem destaca-se
a Directiva «Habitats» de 1992 que impunha a obrigação de cada Estado-Membro identificar sítios de
interesse europeu e elaborar medidas para a sua gestão, combinando preservação da vida selvagem com
actividades económicas e sociais, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável.
No seu conjunto, a rede Natura 2000, assume-se como pedra angular da política da UE de protecção da
natureza abrangendo já uma área superior a 15% do território da UE.
No âmbito da protecção da natureza e da biodiversidade refiram-se os seguintes objectivos:
a) Protecção e recuperação da estrutura e funcionamento dos sistemas naturais;
b) Cessação da perda de biodiversidade;
c)Protecção dos solos contra a erosão e a poluição.
Saúde e qualidade de vida
A poluição do ambiente é causadora de toda uma série de problemas para a saúde humana sendo as
crianças especialmente vulneráveis, em especial até aos cinco anos dado os seus órgãos vitais estarem
ainda em desenvolvimento.
Realce-se que poluentes como os pesticidas, as dioxinas e os PCB (policlorobifenilos) podem ser
nocivos para o feto na gravidez, provocando o aborto, defeitos congénitos ou problemas de saúde na
vida futura. A taxa de mortalidade nas crianças é extraordinariamente baixa, mas, apesar do
melhoramento da qualidade do ar, é cada vez maior o número de crianças que sofrem de asma e
afecções respiratórias crónicas.
A Comissão Europeia coopera com a Organização Mundial da Saúde (OMS) utilizando, muitas vezes,
orientações da OMS como base para as directivas da UE no domínio do ambiente.
No domínio da alimentação os consumidores tornaram-se mais conscientes devido à BSE
(encefalopatia espongiforme bovina), comummente conhecida pela “doença das vacas loucas”, e
respectivas consequências humanas sob a forma da doença incurável de Creutzfeldt-Jakob.
Este alerta despertou uma maior preocupação com o abastecimento do mercado com produtos à base de
OGM – organismos geneticamente modificados.
Refira-se ainda que em 2001, um livro branco da Comissão Europeia traçou uma nova estratégia para o
controlo das substâncias químicas perigosas, aplicando dois princípios claros: precaução sempre que
haja dúvida quanto à segurança, e substituição das substâncias perigosas por outras mais seguras
sempre que possível.
Neste contexto deverão ser tomadas medidas que visem :Para isso:
. Compreender melhor a relação entre poluição do ambiente e saúde humana através de uma
investigação de maior qualidade;
. Analisar as normas sanitárias e exigir que tenham em conta os grupos sociais mais vulneráveis;
. Reduzir os riscos da utilização de pesticidas;
. Desenvolver uma nova estratégia de combate à poluição atmosférica;
. Reformar o nosso sistema de controlo dos riscos apresentados pelos produtos químicos.
O alargamento
A situação dos países da Europa Central e Oriental (PECO) no sector do ambiente é hoje de grande
degradação. O alargamento da União aos PECO é um desafio no plano ambiental com uma dimensão
que não tem equivalente nos anteriores alargamentos.
Os países candidatos à adesão devem transpor o acervo comunitário ambiental para a sua legislação
sendo um processo a longo prazo.
Os países candidatos devem, eles próprios, mobilizar os recursos necessários à transposição do acervo
ambiental, mas a Comunidade e os Estados-Membros têm um papel importante a desempenhar, através
de programas bilaterais. Concretamente, a Comissão desenvolveu esforços no sector do ambiente
graças ao Programa PHARE, tendo ainda favorecido a participação dos países candidatos no Programa
Life. O auxílio comunitário à pré-adesão no domínio do ambiente, após o ano 2000, passa pela
intervenção do instrumento estrutural de pré-adesão (IEPA), que diz respeito aos sectores do ambiente
e dos transportes.
A cooperação internacional
O Tratado que institui a União Europeia prevê, entre os objectivos da política ambiental da
Comunidade, no seu artigo 174 (antigo artigo130 R), a promoção de medidas no plano internacional
para fazer face aos problemas regionais ou planetários do ambiente. Para tal, o Tratado prevê a
cooperação da Comunidade com os países terceiros e as organizações internacionais competentes.
Apesar deste reconhecimento datar apenas do Tratado da União Europeia, a Comunidade é parte, desde
os anos 70, em convenções internacionais que têm como objectivo a protecção do ambiente.
Actualmente, é parte em mais de 30 convenções e acordos no domínio do ambiente e participa
activamente nas negociações que conduzem à adopção destes instrumentos, no quadro das suas
competências. A Comunidade participa igualmente, normalmente na qualidade de observador, nas
actividades e negociações no quadro de organismos ou programas internacionais, nomeadamente sob a
égide das Nações Unidas (NU).
A Comunidade participa de pleno direito nos trabalhos da Comissão para o desenvolvimento
sustentável, das Nações Unidas, o órgão responsável pelas acções subsequentes à Conferência sobre o
Ambiente e o Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em Junho de 1992.
Algumas destas convenções têm vocação planetária e outras regional.
Refira-se, de entre as convenções de âmbito mundial, a Convenção de Viena para a
protecção da camada de ozono e o seu Protocolo de Montreal relativo a substâncias
que empobrecem a camada de ozono, as Convenções das NU sobre a diversidade
biológica e sobre as alterações climáticas. A Comunidade também assinou o Protocolo
de Quioto.
dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a
2 - A política de ambiente tem por fim optimizar e garantir a continuidade de utilização dos
recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um
desenvolvimento auto-sustentado.”
O art.º 3º explicita oito princípios específicos em matéria de direito do ambiente:
a) Princípio da prevenção: "as actuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente
devem ser consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminando as causas,
prioritariamente à correcção dos efeitos dessas acções ou actividades susceptíveis de
alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar o
ambiente, suportando os encargos daí resultantes, não lhe sendo permitido continuar a acção
poluente".
Este princípio é estruturante da política de ambiente já que a correcção dos desvios é
sempre mais onerosa a todos os níveis (económico, social e político) do que uma actuação de
tipo preventivo. Acresce que em termos ambientais o tradicional sistema sancionatório se
revela manifestamente insuficiente.
b) Princípio do equilíbrio: " devem criar-se os meios adequados para assegurar a integração
das políticas de crescimento económico e social e de conservação da Natureza, tendo como
finalidade o desenvolvimento integrado, harmónico e sustentável".
Deste princípio decorre que os critérios de decisão não podem ser nem de ordem
estritamente económica, nem de ordem exclusivamente ambientalista, apontando-se o
primado da integração das diversas políticas no sentido de uma justa composição dos vários
interesses.
c) Princípio da participação: "os diferentes grupos sociais devem intervir na formulação e
execução da política de ambiente e ordenamento do território, através dos órgãos
competentes de administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de
direito público ou de pessoas e entidades privadas".
Pretende-se a intervenção dos diversos grupos sociais na política de ambiente, procurando
que essa participação dos cidadãos não se restrinja a uma mera função consultiva. Deste
princípio não se pode dissociar o direito à informação ambiental.
d) Princípios da unidade de gestão e acção: “deve existir um órgão nacional responsável pela
política de ambiente e ordenamento do território, que normalize e informe a actividade dos
agentes públicos ou privados interventores, como forma de garantir a integração da
problemática do ambiente, do ordenamento do território e do planeamento económico, quer
ao nível global, quer sectorial, e intervenha com vista a atingir esses objectivos na falta ou e
substituição de entidades já existentes".
Este princípio de cariz marcadamente administrativo implica a existência de um
órgão nacional responsável pela política de ambiente.
e) Princípio da cooperação internacional: "determina a procura de soluções concertadas com
outros países ou organizações internacionais para os problemas de ambiente e de gestão dos
recursos naturais".
Este princípio consubstancia o facto de o ambiente não ter fronteiras.
f) Princípio da procura do nível mais adequado de acção: "implica que a execução das
medidas de política de ambiente tenha em consideração o nível mais adequado de acção,
seja ele de âmbito internacional, nacional, regional, local ou sectorial".
Este princípio indica que para cada situação concreta se adoptem, consoante as
especificidades do caso em análise, medidas de âmbito internacional, nacional, regional, local
ou sectorial.
g) Princípio de recuperação: " devem ser tomadas medidas urgentes para limitar os processos
degradativos nas áreas onde actualmente ocorrem e promover a recuperação dessas áreas,
tendo em conta os equilíbrios a estabelecer com as áreas limítrofes".
É um princípio subsidiário do princípio da prevenção, devendo a violação das normas
jurídicas destinadas a proteger o ambiente implicar sempre a obrigatoriedade de
reconstituir a situação pré-existente.
h) Princípio da responsabilização: "aponta para a assunção pelos agentes das consequências,
para terceiros, da sua acção, directa ou indirecta, sobre os recursos naturais".
Este princípio tem óbvios reflexos ao nível do nexo de causalidade, como pressuposto
da responsabilidade civil.
Refira-se, por último, que se a nossa lei não consagrou explicitamente o princípio do
poluidor pagador, ele resulta já, directamente, dos princípios da prevenção e da
responsabilização, referidos nas precedentes alíneas a) e h).
Danos ecológicos
Os valores ambientais protegidos por lei estão descritos nos Capítulos II e III da
LBA e compreendem os componentes ambientais naturais e os componentes ambientais
humanos sendo que a lei não nos dá uma noção de "ofensa ecológica" ou de "ilícito
ecológico".
De acordo com o Prof. Dr. Gomes Canotilho haveria danos ambientais quando se
verificasse uma lesão de bens jurídicos concretos constitutivos do bem ambiente
(componentes ambientais naturais) e danos ecológicos quando se verificasse a lesão do bem
ambiente unitariamente considerado.
Não atendendo a esta distinção são detectáveis na LBA diferentes tipos de ofensas
ecológicas: poluição atmosférica, perturbação dos níveis de luminosidade, poluição hídrica,
danificação do solo e do subsolo, danificação da flora e da fauna, degradação da paisagem,
poluição sonora e poluição química.
Importa, pois, saber quais as consequências para o facto de se ter praticado uma
ofensa ecológica. Em primeiro lugar constata-se um acto ilícito que corresponde a uma tripla
ilicitude: é aquilo a que poderemos chamar o princípio da tripla ilicitude dado uma ilicitude
penal, uma ilicitude contra-ordenacional, e uma ilicitude civil, se houver dano produzido a
alguém.
Assim o poluidor está sujeito às consequências postas em movimento pelo lesado ou
pela Administração Pública. O lesado para reagir contra uma ofensa ecológica tem, segundo o
artigo 42.º da LBA, o direito de obter a suspensão da actividade danosa.
O artigo 42.º, sob a epígrafe "embargos administrativos", refere: “Aqueles que se
julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado
poderão requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do
dano, seguindo-se, para tal efeito, o processo de embargo administrativo. Aqui, segundo o
Prof. Freitas do Amaral, estamos perante mais uma perplexidade, resultante da má técnica
jurídica que o legislador seguiu.
A LBA refere um "processo judicial de embargo administrativo" quando somente se
conhece dois tipos de embargos: o embargo judicial, previsto e regulado no Código de
Processo Civil, e o embargo administrativo, que é uma providência que as autoridades da
Administração Pública podem impor por via administrativa aos particulares.
No entanto o Artigo 45.º, sob a epígrafe Tribunal competente refere:
“1 - O conhecimento das acções a que se referem os artigos 66.º, n.º 3, da Constituição e 41.º
Segundo o Prof. Freitas do Amaral “isto é uma contradição que não faz sentido; mas
mandam as boas regras de interpretação das leis que se tente salvar a disposição a interpretar,
procurando um sentido que tenha minimamente alguma razoabilidade para a disposição.
Vamos então tentar fazer esse trabalho de interpretação.”
Do artigo 45º, n.º 1, verifica-se que a lei quis referir a uma acção judicial de embargo.
Se consultarmos o CPP – Código do Processo Civil encontraremos a designação de embargo
judicial de obra nova sob duas modalidades: o embargo requerido por particulares contra
particulares e o embargo requerido por pessoas colectivas públicas (nomeadamente, o Estado
e as autarquias locais) contra particulares.
Assim o sentido útil para a disposição do artigo 42.º da LBA, conjugado com o artigo
45.º, n.º 1, que expressa uma acção judicial da competência dos Tribunais Comuns, é entender
que, onde o artigo 42.° se refere a embargo administrativo, o que quis dizer foi "embargo
judicial de obra nova, com o regime dos embargos requeridos pelo Estado ou pelas Câmaras
Municipais". Não será um embargo objectivamente administrativo, mas um embargo
subjectivamente administrativo - o embargo requerido por sujeitos de direito público
pertencentes à Administração Pública, nomeadamente o Estado ou as Câmaras Municipais.
Temos, pois, que o conceito de "embargo administrativo" no artigo 42.° da Lei de Bases do
Ambiente equivale a "embargo judicial requerido pela Administração Pública".
A vantagem deste regime é que um particular lesado por uma ofensa ecológica, se
puder pôr em movimento um embargo judicial com o regime que lhe dá o Código de Processo
Civil nos casos em que a iniciativa pertence à Administração Pública, fica sujeito a um regime
mais favorável. É um regime favorável, que não sujeita a iniciativa do embargo ao prazo de
30 dias e que contém outras disposições que facilitam e tornam mais favorável esse regime.
Em segundo lugar, para além deste direito à suspensão da actividade danosa, o lesado
tem em segundo lugar o direito de ser indemnizado nos termos da responsabilidade objectiva,
segundo diz o artigo 41.º: "Existe obrigação de indemnizar independentemente de culpa,
sempre que o agente tenha causado danos significativos no ambiente em virtude de uma
acção especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicável".
Em terceiro lugar, o lesado tem direito à reposição da situação anterior à lesão,
mediante aquilo a que a lei chama a correcção ou recuperação do ambiente. Estes conceitos
vêm referidos no artigo 3.°, alínea a), e no artigo 48.º, n.° 3. Saliente-se que se não for
possível a reposição da situação anterior à lesão, o infractor fica obrigado, não apenas ao
pagamento de uma indemnização, mas também à realização das obras necessárias à
minimização das consequências provocadas.
Por outro lado o lesado poderá ainda fazer uma participação criminal ou contra-
ordenacional, requerer providências cautelares, intentar acções de processo declarativo
comum e, no caso do contencioso administrativo, pedir uma intimação para um
comportamento, segundo o disposto na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
São pois estes os direitos que os lesados particulares têm face a uma ofensa ecológica
que os prejudique no seu direito à vida, à saúde e a um ambiente sadio.”
O artigo 45º foi alterado dado a reforma do contebcioso administrativo remetendo
para a jurisdição competente ( administrativa ou comum) passando a ter a seguinte redacção:
Artigo 45.º (Modificado)
Tutela judicial
1 - Sem prejuízo da legitimidade de quem se sinta ameaçado ou tenha sido lesado nos seus
direitos, à actuação perante a jurisdição competente do correspondente direito à cessação da
conduta ameaçadora ou lesiva e à indemnização pelos danos que dela possam ter resultado,
ao abrigo do disposto no capítulo anterior, também ao Ministério Público compete a defesa
dos valores protegidos pela presente lei, nomeadamente através da utilização dos
mecanismos nela previstos.
2 - É igualmente reconhecido a qualquer pessoa, independentemente de ter interesse pessoal
na demanda, bem como às associações e fundações defensoras dos interesses em causa e às
autarquias locais, o direito de propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos
principais e cautelares destinados à defesa dos valores protegidos pela presente lei.
Âmbito da jurisdição
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que
tenham nomeadamente por objecto:
...
l) Promoção da prevenção, da cessação ou da perseguição judicial de infracções cometidas
por entidades públicas contra valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde
pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o
património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais;
Quanto à tutela cautelar que tem grande importância no sentido de uma actuação
preventiva releva no CPTA um princípio da atipicidade de modo a acautelar a título provisório
situações que careçam de tutela cautelar conforme expresso no artigo 112:
Artigo 112.º
Providências cautelares
1 - Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos
pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou
conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir
nesse processo.
2 - Além das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que
se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar
podem consistir designadamente na:
a) Suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma;
b) Admissão provisória em concursos e exames;
c) Atribuição provisória da disponibilidade de um bem;
d) Autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou
adoptar uma conduta;
e) Regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à
Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas
ou a título de reparação provisória;
f) Intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou
de um particular, designadamente um concessionário, por alegada violação ou fundado
receio de violação de normas de direito administrativo.
Neste novo quadro legal o artigo 42º da LBA reporta-se à actuação dos privados.
Intervenções específicas da Administração Pública em matéria de ambiente
A Administração Pública como garante da protecção do ambiente pode tomar preventivas e
medidas repressivas.
Das medidas preventivas refira-se:
a) Produzir oportunamente a legislação adequada e a respectiva regulamentação.
b) A Administração Pública pode celebrar contratos-programa, de acordo com o artigo 35.º da
LBA
c) A Administração Pública toma medidas preventivas de licenciamento das actividades
potencialmente poluentes, conforme artigos 33.ºss. da LBA.
Das medidas repressivas refira-se:
a) Pode impor a redução das actividades poluentes. O artigo 35.º refere que poderá ser
determinada a redução das actividades geradoras de poluição para manter as emissões gasosas
e radioactivas e os efluentes e os resíduos dentro dos limites estipulados pela lei;
b) Pode impor a suspensão temporária de actividades e, ainda, nos termos da lei, impor uma
suspensão definitiva das actividades. Em rigor não se devia chamar suspensão de actividade,
porque uma suspensão definitiva de actividades empresariais não é uma suspensão, é um
encerramento do estabelecimento, pura e simplesmente;
c).Pode, ainda, impor a transferência do estabelecimento para outro local conforme artigo
36.
d) Pode declarar certas zonas como zonas críticas, ou como situações de emergência, e
adoptar para o efeito as medidas adequadas conforme artigo 34.º, n.º 1, e artigo 34.°, n.º 2;
e) Finalmente, a Administração pode desencadear um mecanismo de reacção contra
acidentes ecológicos, artigo 34.º, n.º 3; pode aplicar coimas, artigo 47.°, sanções acessórias,
artigo 47.°, n.° 3, e pode desencadear uma acção penal, nos termos do artigo 46.°
A finalizar refira-se que a LBA previa a saída obrigatória de diplomas
regulamentares no prazo de um ano sendo que a sua aplicação ficou longe dos princípios
estabelecidos além de persistir, durante muito tempo, muita legislação por publicar. Cada vez
mais se constata a necessidade da sua revisão.
a ser multilaterais pois, por exemplo, o licenciamento de uma actividade além de envolver o directo
“Os cidadãos podem apresentar queixas por acções ou omissões dos poderes públicos ao Provedor de
Justiça, que as apreciará sem poder decisório, dirigindo aos órgãos competentes as recomendações
necessárias para prevenir e reparar injustiças. “
Uma outra via, ainda que integrante do poder judicial, é a possibilidade de recorrer ao Ministério
Público sendo que os respectivos magistrados não exercem uma função jurisdicional mas cabe-lhes
colaborar nessa função quer através do exercício da acção penal quer através de acções que visem a
defesa da legalidade que pode passar pela protecção do direito fundamental ao ambiente.
Teremos então quatro meios essenciais de tutela do direito do ambiente:
Recurso ao Provedor de Justiça, recurso ao Ministério Público, recurso a meios de tutela administrativa
e recurso directo à tutela jurisdicional.
Por outro lado, quanto aos fins, importa referir que pode ter carácter:
- Preventivo: tendo em vista evitar a perturbação da ordem jurídica;
- Indemnizatório: tendo em vista a reparação de um dano;
- Compulsivo: tendo em vista actuar sobre o infractor de molde a que este adopte o comportamento
devido cessando a actividade ilícita;
- Punitivo: tendo em vista punir o infractor;
- de recusa ou de limitação de efeitos aos actos jurídicos ilícitos.
Recurso ao Provedor de Justiça
A actuação do provedor de Justiça não substitui nenhuma outra forma, graciosa ou contenciosa, de
participação dos particulares podendo ser utilizada, cumulativamente. A competência do Provedor de
Justiça abrange todas as áreas de
actuação dos poderes públicos excepto as decisões dos tribunais ainda que neste último caso, em certos
casos, o Provedor de Justiça possa proceder a recomendações ao respectivos Conselhos Superiores.
A queixa ou petição ao Provedor de Justiça não está sujeita a uma qualquer forma sendo que deve ser
feita por escrito.
Recurso ao Ministério Público
A importância do Ministério Público na tutela do direito fundamental ao ambiente é
reforçada pela LBA- Lei de Bases do Ambiente, nomeadamente atendendo ao
expresso no n.º 3 art. 45º. As atribuições do Ministério Público são diversas sendo de
realçar o exercício da acção penal, a promoção da legalidade, a representação do
Estado e o exercício de funções consultivas.
A participação ou petição deve ser dirigida ao Delegado do MP territorialmente competente não
exigindo forma especial mas dependendo do tipo de acção solicitada.
Recurso a meios de tutela administrativa
A petição não está sujeita a uma qualquer forma podendo ser um requerimento fundamentado dirigido
ao órgão administrativo competente para realizar as providências solicitadas.
Por outro lado para situações consumadas teremos, como garantias impugnatórias, a possibilidade de
utilização do direito de reclamação (161 ss. CPA) ou do direito de recurso (166 ss. CPA).
Temos, também, o direito de denúncia que sendo um direito de todos os cidadãos é um dever para
determinados funcionários e agentes administrativos estando obrigados ao dever funcional de
intervenção de uma determinada tutela punitiva. Podem ser denunciados quer actuações dos
particulares quer omissões da Administração.
Acresce também o direito de queixa que é uma espécie do direito de denúncia consistindo na indicação
de factos que possam traduzir uma infracção disciplinar abrangendo comportamentos de funcionários
ou agentes quanto a acções ou omissões de actos legalmente devidos.
Sendo a Administração a actuar haverá um vasto conjunto de meios que permitem a sua actuação
como:
- tutela administrativa preventiva – prevenindo o potencial dano
- tutela administrativa compulsiva – determinando a cessação de uma actividade ilícita
- tutela administrativa reconstitutiva (reparatória e ressarcitória) – reparando os danos causados
- tutela administrativa punitiva: responsabilidade contra-ordenacional – punição do infractor com
coima e sanções acessórias
- responsabilidade penal - participação ao Ministério Público de crimes
Recurso à tutela jurisdicional
Temos desde logo o direito fundamental de acção popular previsto no n.º 3 do art. 52º da CRP e
regulamentado na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto.
Saliente-se que a acção popular serve, essencialmente, para a defesa de interesses ambientais públicos,
não se justificandoo seu recurso para a defesa de interesses ou direitos subjectivos individuais devendo-
se neste caso utilizar-se os meios processuais normais.