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Nigel Brooke (Org.

Marcos Históricos na
Reforma da Educação

Belo Horizonte
2012
Todos os direitos reservados à
Fino Traço Editora Ltda.
© Nigel Brooke

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M276

Marcos históricos na reforma da educação / Nigel Brooke (organizador). - 1.ed. -


Belo Horizonte, MG : Fino Traço, 2012.
520p. (Edvcere ; 19)

Inclui bibliografia
ISBN 978-85-8054-054-3

1. Educação - História. 2. Educação comparada. 3. Educação - Aspectos políticos. 4.


Reforma do ensino. I. Brooke, Nigel. II. Série.

12-3564. CDD: 370.9


CDU: 37(09)

29.05.12 11.06.12 035959

conselho editorial
Coleção EDVCERE

Diana Gonçalves Vidal | USP


José Gonçalves Gondra |UERJ
Maurilane de Souza Biccas | USP
Luciano Mendes de Faria Filho | UFMG
Vera Regina Beltrão Marques | UFPR

Fino Traço Editora Ltda.


Rua dos Caetés, 530 sala 1113 – Centro
Belo Horizonte. MG. Brasil
Telefax: (31) 3212 9444
www.finotracoeditora.com.br
Sumário

Introdução........................................................................................................11

Seção 1: Reformas curriculares da Guerra Fria......................................21


Leitura 1 − Do Sputnik à Era de Ouro, 1957-1968
Fundação Nacional de Ciências.......................................................................26
Leitura 2 − O programa de aperfeiçoamento do conteúdo do ensino
Fundação Nacional de Ciências.......................................................................29
Leitura 3 − Manifesto dos educadores democratas em defesa do Ensino Público (1959)
Manifesto ao Povo e ao Governo....................................................................32
Leitura 4 − Ciência, educação e sociedade: o caso do Instituto Brasileiro de Educação,
Ciência e cultura (IBECC) e da Fundação Brasileira de Ensino de Ciências (FUNBEC)
Antonio Carlos Souza de Abrantes..........................................................................35
Leitura 5 − Aumentado a escala das boas práticas educacionais
Richard Elmore............................................................................................41
Leitura 6 − As mudanças “de dentro para fora” e “de fora para dentro”: lições
dos paradigmas de aperfeiçoamento escolar do passado e do presente (1a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce............................................................................45
Referências Bibliográficas (Seção 1)...................................................................51

Seção 2: O Impacto da Teoria do Capital Humano........................................55


Leitura 1 − Investimento em Capital Humano
Theodore W. Schultz......................................................................................61
Leitura 2 − A revolução do Capital Humano no Desenvolvimento Econômico: sua
história e status atual
Irvin Sobel..................................................................................................68
Leitura 3 − Documento de trabalho do setor educacional
Banco Mundial............................................................................................77
Leitura 4 − Trabalho, educação e desenvolvimento
Manuel Zymelman.......................................................................................85
Leitura 5 − Diversificação do Ensino Médio na América Latina: o caso do Brasil
Nigel Brooke......................................................................................................89
Leitura 6 − A falácia da escola profissionalizante no planejamento do desenvolvimento
Philip J. Foster............................................................................................101
Leitura 7 − A análise da demanda por força de trabalho
George Psacharopoulos e Maureen Woodhall.........................................................105
Referências Bibliográficas (Seção 2).................................................................108

Seção 3: Reformas revolucionárias..........................................................113


Leitura 1 − Educação e transição social no terceiro mundo
Martin Carnoy e Joel Samoff................................................................................118
Leitura 2 − A reforma educacional peruana
Judithe Bizot....................................................................................................124
Leitura 3 − A educação como um campo de disputa na Nicarágua
Robert F. Arnove................................................................................................134
Leitura 4 − A vantagem acadêmica de Cuba
Martin Carnoy..................................................................................................138

Referências Bibliográficas (Seção 3)............................................................142

Seção 4: Uma nação em risco.....................................................................143


Leitura 1 − Uma nação em risco: o imperativo de uma reforma educacional
Comissão Nacional para a Excelência em Educação...............................................149
Leitura 2 − A primeira onda de responsabilização
Thomas S. Dee.................................................................................................157
Leitura 3 − A política e a prática da responsabilização
Martin R. West e Paul E. Peterson..........................................................................163
Leitura 4 − Os testes high-stakes podem alavancar melhorias educacionais?
Jonathan Supowitz ..........................................................................................166
Leitura 5 − Cumprindo a promessa da reforma baseada em padrões
The Hunt Institute.............................................................................................176
Leitura 6 − Sistemas educacionais baseados em desempenho, metas de qualidade
e a remuneração de professores: os casos de Pernambuco e São Paulo
Cláudio Ferraz.................................................................................................184
Referências Bibliográficas (Seção 4).................................................................193

Seção 5: Racionalidade econômica.........................................................201


Leitura 1 − O papel do governo na educação
Milton Friedman..............................................................................................209
Leitura 2 − A Reforma da Educação chilena: contexto, conteúdos, implantação
Cristian Cox....................................................................................................217
Leitura 3 − Escolha da escola no Chile: duas décadas de reforma educacional
Patrick J. McEwan............................................................................................219
Leitura 4 − Escolas charter: aprendendo com o passado, planejando para o futuro
Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni........................................................................222
Leitura 5 − As escolas charter estão fazendo a diferença?
Rand Education...............................................................................................228
Leitura 6 − A melhoria da educação na América Latina: e agora, para onde vamos?
Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro..............................................................231
Leitura 7 − Os efeitos da descentralização do sistema educacional sobre a qualidade
da educação na América Latina
Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg.................................................................241
Leitura 8 − Financiamento da educação: gestão democrática dos recursos
financeiros públicos em educação
José Carlos de Araújo Melchior.............................................................................249
Leitura 9 − A municipalização cumpriu suas promessas de democratização da
gestão educacional? Um balanço crítico
Romualdo Portela de Oliveira.............................................................................253
Referências Bibliográficas (Seção 5).................................................................260

Seção 6: Crise cultural.............................................................................267


Leitura 1 − A virada à direita: a revolução conservadora na educação
Ken Jones.........................................................................................................276
Leitura 2 − Os documentos negros sobre a educação: introdução
C.B. Cox e A.E. Dyson.........................................................................................286
Leitura 3 − A ameaça igualitária
Angus Maude...................................................................................................294
Leitura 4 − O currículo nacional
Denis Lawton e Clyde Chitty................................................................................298
Leitura 5 − O Currículo Nacional: uma perspectiva histórica
Richard Aldrich...............................................................................................302
Leitura 6 − A mudança na governança da educação
Stewart Ranson ...............................................................................................306
Leitura 7 − O legado da Lei de Reforma da Educação (Education Reform Act − ERA):
a privatização do ensino e a política de efeito catraca
Stephen J. Ball................................................................................................312
Referências Bibliográficas (Seção 6).................................................................321
Seção 7: A reforma educacional no mundo globalizado................................325
Leitura 1 − Reformas educativas na América Latina: balanço de uma década
Marcela Gajardo..............................................................................................333
Leitura 2 − Reformas da educação pública: democratização, modernização,
neoliberalismo
Licínio C. Lima e Almerindo Janela Afonso .......................................................339
Leitura 3 − A construção social das políticas educacionais no Brasil e na América
Latina
Nora Krawczyk.................................................................................................347
Leitura 4 − Mundialização e reforma na educação: o que os planejadores devem
saber
Martin Carnoy..................................................................................................350
Leitura 5 − Globalização e reformas educacionais em democracias anglo-americanas
Scott Davies e Neil Guppy....................................................................................354
Leitura 6 − Prescrevendo as políticas nacionais de educação: o papel das
organizações internacionais
Connie L. McNeely,............................................................................................365
Leitura 7 − As políticas do Banco Mundial: se correr, o bicho pega, se ficar o
bicho come
Cláudio de Moura Castro....................................................................................371
Leitura 8 − Currículos escolares e suas orientações sobre história, sociedade e
política: significados para a coesão social na América Latina
Cristian Cox, Robinson Lira e Renato Gazmuri........................................................377
Referências Bibliográficas (Seção 7).................................................................385

Seção 8: Equidade..................................................................................393
Leitura 1 − A guerra johnsoniana contra a pobreza: programas federais em favor
dos pobres nos anos 60
Francesco Cordasco..........................................................................................399
Leitura 2 − Políticas educacionais e equidade: revendo conceitos
Silvia Peixoto de Lima e Margarita Victoria Rodríguez.............................................403
Leitura 3 − O Programa das 900 Escolas e as escolas críticas no Chile: duas
experiências de discriminação positiva
Juan Eduardo García-Huidobro S.....................................................................407
Leitura 4 − Como anda a Reforma da Educação na América Latina?
Claudio de Moura Castro e Martin Carnoy..............................................................416
Leitura 5 − FUNDEF: corrigindo distorções históricas
Ulysses Cidade Semeghini..................................................................................418
Leitura 6 − Singular ou plural? Eis a escola em questão!
Angela Imaculada Loureiro de Freitas Dalben.......................................................429
Leitura 7 − Vinte anos de progresso? A política educacional inglesa de 1988 até
o presente
Geoff Whitty.....................................................................................................432
Referências Bibliográficas (Seção 8).................................................................439

Seção 9: A implementação de reformas em larga escala................................443


Leitura 1 − A avaliação da mudança educacional
Seymour B. Sarason..........................................................................................451
Leitura 2 − Resolução de problemas educacionais: teoria e realidade da inovação
em países em desenvolvimento
R. G. Havelock e A. M. Huberman..........................................................................457
Leitura 3 − Políticas de reforma educacional: comparação ente países
Robert R. Kaufman e Joan M. Nelson ................................................................464
Leitura 4 − Pesquisando a implementação das políticas educacionais: uma
abordagem de mapeamento reverso
Caroline Dyer..................................................................................................472
Leitura 5 − Aumentado a escala das boas práticas educacionais
Richard F. Elmore.............................................................................................479
Leitura 6 − As mudanças “de dentro para fora” e “de fora para dentro”: lições
dos paradigmas da melhoria escolar do passado e do presente (2a parte)
Emily Calhoun e Bruce Joyce...............................................................................486
Leitura 7 − Tensões e perspectivas para o campo da “melhoria escolar”
David Hopkins.................................................................................................491
Leitura 8 − As reformas de larga escala atingem a maioridade
Michael Fullan................................................................................................594
Leitura 9 − Uma década de mudança educacional e um momento definidor de
oportunidades − uma introdução
Andy Hargreaves..............................................................................................504
Referências Bibliográficas (Seção 9) ................................................................512
Introdução

O presente livro é um estudo em educação comparada, com ênfase em po-


lítica educacional. Adota também uma dimensão histórica, o que permite traçar
a evolução das principais ideias por trás das reformas educacionais das últimas
cinco ou seis décadas que mudaram a forma de pensar a educação, incluindo no
nosso continente. Para essa finalidade, as diferentes seções do livro tentam captar
a essência dessas reformas nas suas formulações originais, assim como os formatos
adotados ao serem implementadas fora dos seus lugares de origem.
O estudo das mesmas políticas em contextos ou países diferentes não repre-
senta nenhuma novidade propriamente dita. Há muito tempo que os estudiosos
da educação comparada examinam a transferência de políticas de um contexto
para outro através das correntes globalizadas da moda educacional e tentam medir
os efeitos dessas mesmas políticas nos diferentes contextos em que se instalam
(McNeely, 1995). Ou seja, as formas e mecanismos da transferência são temas
recorrentes no campo da pesquisa comparada e diversas das leituras que com-
põem o livro mencionarão as principais instituições envolvidas nesse processo e
as agendas por elas perseguidas.
Talvez menos comum pelos cânones da educação comparada, seja a dimensão
histórica deste estudo que coloca a ênfase nas ideias e suas origens, e a vontade de
entender como elas permeiam o nosso debate educacional sem que se saiba, muitas
vezes, qual foi a sua procedência ou as condições precisas de sua formulação. As
nossas instituições são produtos da história e o sistema educacional, talvez até mais
do que outros, contém a memória dessa herança multinacional. Não faz mal tentar
identificar os recantos do sistema que, como os resquícios de uma arquitetura já
superada, ainda nos conduzem por certos caminhos e não por outros.
Ao mesmo tempo, a história tem sua própria justificativa. Cada período de
reforma educacional tem sua razão e, para os que gostam, há uma satisfação na
identificação das raízes e dos interesses que colaboraram na formulação das polí-
ticas que deram sua identidade à reforma. Nesse caso, não são as consequências
das reformas nem suas trajetórias internacionais que justificam sua inclusão, mas
sim a sua importância como ponto de virada na história geral do pensamento
educacional.
Daí a necessidade de definir o que queremos dizer com reforma educacio-
nal. O problema é que o termo “reforma educacional” pode ser empregado para
organizar quase tudo o que já se escreveu sobre a história da educação. Quando
entendido no sentido de uma mudança na política educacional para corrigir rumos
ou abrir alternativas, observa-se uma multiplicidade tão grande de enfoques e de
casos que não haveria como criar uma organização que desse conta de tal varie-
dade. O que se chama de reforma nesses casos é determinado pela percepção do

11
problema a ser resolvido e pelo movimento na direção da sua solução (Method,
1974). A decisão de reformar pode ser a decisão de expandir a cobertura ou
de reduzi-la, de melhorar os livros textos ou de acabar com eles, de melhorar as
instituições existentes ou de substituí-las, de introduzir novas tecnologias ou de
enfatizar as já existentes.
Outra constatação é que muitas vezes o termo reforma é empregado pelos
responsáveis exclusivamente para atribuir importância à mudança pretendida, com
base na percepção de que chamá-la apenas de “mudança” ou “inovação” fosse
diminuir o prestígio do empreendimento e enfraquecer o apoio necessário para sua
implementação. E como a maioria das mudanças é fruto de cálculos políticos, não
é de se surpreender que os responsáveis queiram atribuir o máximo de prestígio
a cada novo conjunto de diretrizes educacionais.
Às vezes o termo só tem sentido quando atribuído a um número significativo
de mudanças numa determinada região, como no caso da “Reforma Educacional
na América Latina”, ou num determinado período de tempo, como na “Reforma
Educacional dos Anos 90”. Nesses casos o que se procura são as semelhanças em
termo das ideias condutoras das reformas, pressupondo que há uma identidade
comum de geração, evitando, assim, se perder nos detalhes de cada contexto.
Compartilho dessa preocupação de não entrar demais nos detalhes das reformas,
mas de buscar o espírito do momento da sua formulação e os seus objetivos mais
amplos. Com isso, as reformas escolhidas para esta discussão acabam sendo
os movimentos de maior envergadura, como as reformas neoliberais da era da
globalização da década de 1990, que ninguém excluiria mesmo de uma história
breve das ideias educacionais mundiais.
Às vezes são feitas distinções mais teóricas. Uma delas é a diferença entre
a reforma estrutural e a reforma técnica (Simmons, 1980). No primeiro caso a
reforma mira mudanças significativas na própria organização da sociedade. Na
América Latina são vários os exemplos que refletem a esperança de acoplar a
educação aos esforços de criação do homem novo em preparação à sociedade
socialista que já estava em formação. No segundo caso, a reforma pode ser pro-
funda no seu impacto no sistema, mas como não visa uma alteração significativa
na distribuição de poder ou no sistema de produção, pode acabar sendo chamada
de inovação, ao invés de reforma.
Acho essa distinção um exagero. Estou a favor de incluir todas as mudanças
marcantes como reformas, independente do seu impacto estrutural. A definição de
reforma deve incluir a ideia de uma mudança planejada de envergadura maior, a
partir de uma crítica ou insatisfação em relação à forma ou à estrutura de funcio-
namento vigente do sistema. Para isso, é preciso enfatizar a dimensão intencional e
planejada da reforma educacional. Não se trata de um ajuste ou sucessão de ajustes
naturais na política de educação, visando a adaptação do sistema às mudanças no
seu contexto, e muito menos das acomodações que acontecem sem a formulação
de objetivos. Esses ajustes não planejados acontecem regularmente e nem sempre
estamos cientes do seu impacto até comparamos a escola de hoje com a de 30 ou

12
40 anos atrás. Nesse olhar sob o tempo, percebemos o quanto o sistema se modi-
ficou quase por conta própria, às vezes sem a interferência direta do legislador ou
do gestor público. Essa sucessão de adaptações reflete muito mais as mudanças
na sociedade como um todo. Quem em 1970, em plena ditadura, teria previsto
o grau de inclusão e diversificação da escola de hoje, o grau de sindicalização e
a frequência da ação sindical dos professores, a perda de relevância do diploma
de ensino médio, o grau de violência e a necessidade da escola de se proteger de
invasores? Se for verdade que muitas dessas mudanças podem ter sido facilitadas
ou apressadas pela ação do legislador – depois de tudo, é a função do legislador
interpretar o seu tempo – não se configuram como uma reforma por não terem
sido planejadas no seu conjunto e não corresponderem a uma lógica que justifica
a soma das partes em determinado momento histórico.
Em resumo, a reforma educacional é uma ação planejada em escala sistêmica,
mas cujo conteúdo dependerá das circunstâncias históricas e locais. Muitas vezes
a reforma se concentra na organização do sistema e nos seus procedimentos admi-
nistrativos, como nas reformas da descentralização da gestão e do financiamento
da educação. Nesses casos, podemos antever um processo de implementação mais
rápido e previsível, já que muitas das mudanças seguem os caminhos da legislação
e dos controles da hierarquia educacional. No caso de reformas curriculares, que
acima de tudo objetivam mudar as práticas de ensino, os caminhos são outros.
Como essas reformas dependem de mudanças as vezes até radicais no compor-
tamento dos professores, entram em cena múltiplos fatores subjetivos, incluindo
a cultura da profissão e da escola e a estrutura dos incentivos institucionais. Essa
distinção será objeto de discussão mais aprofundada, sobretudo na seção final,
que foca a pesquisa sobre os condicionantes da adoção e implementação das
reformas educacionais.
Também é verdade que muitas reformas têm uma dimensão doutrinária,
que espelha uma visão sobre o papel do Estado na promoção de um novo tipo
de formação, para uma nova conjuntura social e econômica, que vai muito além
da mera reorganização administrativa. Nesses casos, alguns pesquisadores são
levados a procurar as raízes das reformas fora dos escritos dos ideólogos reforma-
dores, através de análises que atribuem os fenômenos educacionais ao momento
de fortalecimento ou de crise do sistema capitalista. Eu resisto a essa orientação,
não somente porque essas análises raramente tocam nas questões mais práticas
da gestão da reforma educacional, mas principalmente porque elas raramente
permitem enxergar as escolhas específicas assumidas pela política educacional
quando colocada em ação. Se as reformas de determinada época fossem todas
expressão das mesmas forças econômicas subjacentes, porque elas assumiriam
configurações diferentes? Como entender a ênfase no currículo nacional durante
a reforma conservadora da Margaret Thatcher na Inglaterra quando esse compo-
nente é ausente de outras reformas contemporâneas? Mais razoável nesse caso é
a explicação da reforma nos seus próprios termos, como fruto da conjugação de
forças locais, muitas vezes conflitantes, que acabam conduzindo os políticos em

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direção a decisões que alteram o funcionamento do sistema, em nome de ideias
e princípios que foram abertamente defendidos.
Mesmo usando essa definição de reforma mais aberta, que enfatiza a mudança
planejada em larga escala, sem atrelar o conteúdo aos movimentos subterrâneos da
economia global, ela não satisfaz todos os requisitos. Um deles trata da questão da
duração da reforma. Várias das reformas estudadas se tornam processos contínuos
que ultrapassam seus gestores e objetivos originais. Essas reformas podem mudar
substancialmente ao longo do caminho em função de mudanças nas prioridades
dos novos governantes ou na situação em que as escolas se encontram. São todas
partes da mesma reforma ou são reformas diferentes?

Considerações Práticas

Com essas definições incompletas, talvez o leitor não encontre explicação


cabal para a inclusão de algumas ideias reformistas e a exclusão de outras. Além
de certa dose de idiossincrasia, a escolha das leituras também obedece a outros
critérios, que têm a ver com os propósitos práticos deste livro e que precisam ser
esclarecidos.
Em primeiro lugar, o livro é fundamentalmente uma estratégia para tornar
disponível ao aluno universitário brasileiro um apanhado de textos aos quais nor-
malmente não teria acesso, seja pela dificuldade de encontrar os livros ou revistas
acadêmicas originais, seja pela barreira da linguagem. Isso não diminui a respon-
sabilidade do organizador em fazer opções razoáveis, nem desculpa a inclusão de
textos que não são representativos, mas obriga uma seleção que pode iluminar
aspectos da história e o funcionamento do sistema educacional brasileiro. Ou seja,
há por trás da escolha, o interesse em desvendar aquelas ideias que receberam
abrigo no Brasil e, através das suas formulações locais, influenciaram a forma de
fazer educação no país. Em quase todas as seções do livro o leitor encontrará pri-
meiro os textos que explicitam as insatisfações que levaram às expressões originais
das reformas, e depois os textos que identificam as especificidades das reformas
brasileiras que exprimem versões dessas mesmas propostas.
Com esse critério de relevância não haveria porque incluir exemplos de
reforma educacional que, por mais abrangentes e significativos nas suas origens,
não tenham uma contrapartida brasileira. No entanto, faço uma exceção a essa
regra com a “Seção 3”, que trata de reformas educacionais revolucionárias, na
sua maioria, socialistas. Pela sua importância na nossa região e no ideário dos
educadores progressistas das décadas de 1960 e 1970, achei legítimo prestar ho-
menagem a uma corrente de reformas que, mesmo sem correspondência efetiva em
solo brasileiro, ocupou um lugar importante no imaginário dos nossos educadores.
À primeira vista, essa organização parece propor que para cada mudança sig-
nificativa no sistema educacional brasileiro houve necessariamente um antecedente

14
de origem estrangeira. Não é esse meu argumento. Mesmo havendo exemplos de
mudanças educacionais profundas que só podem ser explicadas pelas convicções de
diferentes setores sociais brasileiros, não são essas as reformas que o livro propõe
tratar. O livro não é uma história das reformas educacionais brasileiras. O ponto
de partida da presente análise são justamente as reformas que não têm origem
local, mas que por sua importância histórica, ou pela relevância das suas propostas,
acabaram tendo um impacto muito além do período e local da sua criação, nesse
e em outros países. Nesses casos, o importante é o estudo do contexto cultural
e histórico que gerou a proposta de reforma e, em consequência daquilo que os
estudiosos chamam de policy borrowing ou “empréstimo de políticas” (Broadfoot,
2002), a sua implantação em outros contextos, incluindo o nosso.
Ou seja, independentemente da nossa avaliação dos benefícios ou malefícios
da circulação internacional de modelos de reforma, não há dúvida sobre a eficácia
de instituições como a UNESCO, o Banco Interamericano de Desenvolvimento
e o Banco Mundial na execução das suas atribuições. A influência das agências
e bancos multinacionais na divulgação de teorias e práticas educacionais não é
segredo nem para os governos nem para os pesquisadores, que mostram como as
instituições internacionais se encarregam da transmissão de normas e ideologias
educacionais através dos diversos canais do sistema internacional. Portanto, não
deve ser surpresa o fato de que uma das premissas básicas do presente livro é a de
que vivemos imersos numa cultura educacional mundial e que não há nada mais
apropriado que estudar como as ideias fluem entre os Estados membros dessa
cultura. Após o estudo dessas reformas é que estaremos em condições de fazer
algum julgamento sobre os benefícios ou não dessa convivência.
O que esse tipo de estudo nos mostra? Inicialmente, que as preocupações e
problemas que estimulam a demanda de reforma são comuns a muitos sistemas.
Por mais que acreditemos na nossa singularidade, os sistemas educacionais do
mundo ocidental são muito parecidos. Em segundo lugar, há uma interação entre
ideias e contextos, de modo que o processo de multinacionalização das reformas
educacionais pode produzir tanto a perda de detalhes quanto a transformação
das propostas originais. O que é finalmente implementado é resultado de inter-
pretações, negociações e outros processos que atestam a influência dos muitos
atores nos diferentes níveis de decisão e implementação. A lei 5692 de 1971, que
alterou os rumos do ensino médio no Brasil por mais de uma década, é exemplo
cabal dessa tese, como será demonstrado. À justificativa econômica original para a
diversificação do ensino médio foram acrescentadas justificativas sociais e políticas,
que só faziam sentido no contexto brasileiro, e só foram legitimadas por conta do
ambiente político de exceção em que o país se encontrava.
Uma segunda consideração prática para a organização deste livro é a intenção
em criar uma ligação entre os textos escolhidos e o Programa de Pós-Graduação
Profissional em Gestão e Avaliação da Educação Pública organizado pelo Centro
de Políticas Públicas e Avaliação da Educação – CAEd, e lançado pela Univer-
sidade Federal de Juiz de Fora em 2010. Esse programa, pioneiro tanto na sua

15
metodologia quanto no seu enfoque em relação à gestão da educação, propõe
que os alunos recebam uma formação que os permita se ambientar na discussão
global das ideias educacionais, que garanta acesso às preocupações por trás
dos movimentos reformistas da segunda metade do século passado e que leve
à discussão acerca da conexão entre esses movimentos e as mudanças passadas
e presentes do sistema brasileiro. Em outras palavras, o livro tem um objetivo
eminentemente didático. Espera-se que as análises das reformas aqui incluídas
permitam aos alunos compreender as ideias centrais que provocaram as maiores
mudanças nos sistemas educacionais do ocidente e identifiquem a sua influência
no cenário educacional brasileiro.
O fato dos primeiros usuários do livro serem esses jovens da área de gestão
educacional, levou à incorporação de outra vertente prática que também pode ser
chamada de profissionalizante. Acredito que o estudo das origens e da implantação
das diferentes reformas discutidas neste livro fornecerá pelo menos algumas lições
sobre as dificuldades inerentes às políticas educacionais de abrangência sistêmica
e alguns dos cuidados necessários na formulação das estratégias de implemen-
tação. O estudo acadêmico das reformas jamais servirá como manual do gestor,
mas a leitura atenta, sobretudo das análises das dificuldades de implementação,
permitirá a aquisição de ferramentas de diagnóstico que possam funcionar em
outros contextos.

As Seções

As nove seções não seguem uma cronologia rígida, mas, ao tentar captar as
origens de cada reforma, houve um esforço em encontrar os documentos originais
que melhor exprimem o clima e as preocupações educacionais da época. Na área
da educação, como em todas as outras, somos sujeitos do nosso tempo e contexto,
e, portanto, propensos a filtrar a nossa visão do passado através dos conceitos e
considerações do momento. O resultado é o processo quase imperceptível da re-
escrita da história. Como antídoto, procurei documentos até anteriores a algumas
das reformas do século passado, na tentativa de caracterizar o caldo do qual os
reformadores extraíram suas ideias. Como exemplos, posso citar os Black Papers,
anteriores, mas fundamentais para a explicação do conteúdo das reformas do
currículo na Inglaterra, e também o trabalho de Milton Friedman como inspiração
para a formulação de políticas de school choice e outras reformas baseados em
um pensamento de livre-mercado.
Segundo Fullan (1992), o estudo sistemático dos processos de mudança
educacional tem história bastante recente. Somente a partir da década de 1960
é que se começou a discutir como as transformações educacionais acontecem na
prática. Essa evolução do estudo e da prática das transformações educacionais
planejadas datam do período pós-Sputnik e das inovações curriculares implantadas

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naquela época. Nada mais razoável, portanto, que iniciar o nosso estudo com as
reformas provocadas pela Guerra Fria e o susto que os americanos levaram com
o lançamento do satélite russo. O componente brasileiro desta seção é um trecho
de uma tese de doutorado que nos fornece uma série de informações sobre como
as grandes reformas curriculares nos Estados Unidos, engendradas pelo desejo
de recuperar a dianteira científica e tecnológica, chegaram até nós na forma de
projetos patrocinados por fundações americanas como a Fundação Ford.
A seção seguinte procura mostrar o impacto da teoria do capital humano,
principalmente nos países em desenvolvimento, e os instrumentos de planejamento
educacional que surgiram a partir da consolidação da convicção na relação vir-
tuosa entre o investimento em educação e o desenvolvimento econômico. Além
da expansão em ritmo acelerado de todos os sistemas educacionais do mundo,
observaram-se mudanças também na orientação dos currículos e na reformulação
do ensino médio para colocar a educação a serviço do crescimento de novos se-
tores da economia. Os bancos multilaterais fazem sua entrada como as agências
de divulgação das teses desenvolvimentistas.
Como já mencionado, a “Seção 3” trata de exemplos de reformas revolucio-
nárias e as suas influências. Logo a seguir, numa guinada ideológica acentuada,
voltamos aos Estados Unidos e ao famoso relatório Uma Nação em Risco, lançado
como um alerta nacional sobre o declínio na qualidade da educação nos Estados
Unidos. Essa seção trata do início da avaliação externa como instrumento da
reforma educacional, da discussão de padrões curriculares e da utilização dos
resultados dos alunos como medida da eficácia da escola e dos professores no
cumprimento das suas tarefas.
À primeira vista, a “Seção 5” parece uma coletânea de reformas sem muita
conexão entre si. O que estabelece a conexão, e explica a inclusão de cada leitu-
ra, são os conceitos e critérios retirados da esfera da economia e aplicados pelos
reformadores ao próprio modo de organizar a educação. Não se trata, portanto,
de novos exemplos da importância da educação para o crescimento da economia,
mas de como conceitos como eficiência, produtividade, relações de mercado,
clientelas, preferências dos consumidores, e outros, começaram a criar novas
regras para o funcionamento do sistema educacional e para diminuir a distância
entre o público e o privado. Nos casos mais extremos dessa tendência, observam-
-se processos de privatização que questionam a própria legitimidade do modelo
do governo de bem estar social.
A seção seguinte aprofunda essa discussão mediante o estudo da reforma da
educação na Inglaterra, primeiro com o governo conservador da Margaret Tha-
tcher e depois sob o controle dos trabalhistas. As origens das reformas iniciadas
ao final da década de 1980 se encontram na discordância dos conservadores com
as mudanças instituídas no sistema de ensino médio a partir da década de 1960.
Ao mesmo tempo, a reforma procurou incorporar critérios de mercado para livrar
as escolas de controles burocráticos tradicionais e estabelecer novos sistemas de
avaliação e de accountability. Na volta ao poder do governo trabalhista, as reformas

17
são preservadas e em muitos aspectos aprofundadas, principalmente em relação
aos processos de privatização compreendidos pela terceirização de serviços edu-
cacionais e o fornecimento externo dos chamados “produtos de aperfeiçoamento”.
A “Seção 7” trata do período de reforma mais recente na América Latina, que
pode ser caracterizado como decorrência das reformas neoliberais, tanto dos Esta-
dos Unidos quanto da Inglaterra, ao incorporar elementos de ambos os modelos.
As leituras oferecem uma oportunidade de estudar a influência dos organismos
internacionais no processo de disseminação simultânea dos diferentes componen-
tes de reforma a quase todos os países da região, e também na compreensão do
impacto da globalização na definição do papel da educação. A “Seção 8”, por
outro lado, dá destaque a uma das dimensões das reformas educacionais recentes,
a equidade. A seção tem o propósito de traçar a evolução da preocupação com a
igualdade de oportunidades e também de esclarecer os diferentes significados da
equidade em relação à distribuição da educação.
Na década de 1970, a partir dos primeiros estudos avaliativos e de livros
como A Cultura da Escola e o Problema de Mudança, de Sarason (1971), foi
incorporada a palavra “implementação”, como reconhecimento da complexidade
de fazer acontecer as reformas educacionais na prática. Usando metodologias
diversas, incluindo a teoria da informação, diversos autores chegam a conclusões
bastante pessimistas a respeito das chances de mudar a prática dos professores
mediante os modelos conhecidos de reforma educacional. Para Elmore (1996),
a própria organização da escola e a estrutura de incentivos tendem a frustrar a
adoção de práticas inovadoras e, nas condições atuais de funcionamento dos sis-
temas educacionais altamente burocratizados, as reformas de larga escala serão
sempre ineficazes.
Esse debate é o assunto da última seção, que inclui também um pequeno
conjunto de leituras sobre a possibilidade das reformas futuras quebrarem o pa-
drão estabelecido ao longo dos últimos cinquenta anos. Esse padrão, de mudanças
sistêmicas vindas de fora, começa a ceder lugar para modelos novos de mudança
no nível da escola, a partir do enfoque de “melhoria escolar”. Não se sugere que
a solução universal para os problemas de implementação já tenha sido encontrada,
mas a leitura das experiências recentes para aumentar a escala de reformas, com
participação direta da escola, abre perspectivas novas e permite finalizar o livro
com algum otimismo.

Referências Bibliográficas

BROADFOOT, Patricia. Editorial: educational policy in comparative perspec-


tive. Comparative Education, v.38, n.2, p.133–135, 2002.
ELMORE, Richard. Getting To Scale With Good Educational Practice. Harvard
Educational Review, v.66, n.1, primavera de 1996.

18
FULLAN, Michael G. The New Meaning of Educational Change. New York:
Teachers College Press, 1992.
McNEELY, Connie L. Prescribing National Education Policies: The Role of
International Organizations. Comparative Education Review, v.39, n.4, p.483-
507, 1995.
METHOD, Francis J. National Research and Development Capabilities in
Education in Education and Development Reconsidered. F. Champion Ward (ed.).
Michigan, The Ford Foundation. 1974.
SARASON, Seymour. The Culture of the School and the Problem of Change.
Boston: Allyn and Bacon, 1971.
SIMMONS, John. Steps towards reform. In: SIMMONS, John (Ed.) The Edu-
cation Dilemma: Policy Issues for Developing Countries in the 1980s. Oxford,
New York, Toronto: Pergamon Press. 1980.

19
Seção 1
Reformas curriculares da Guerra Fria

Introdução

Em outubro de 1957, a União Soviética enviou o satélite Sputnik para o es-


paço e deixou os americanos em estado de choque. O lançamento bem-sucedido
de um míssil intercontinental e, pela primeira vez, a colocação em órbita terrestre
de um objeto fabricado pelo homem sacudiu a crença dos americanos na sua su-
perioridade científica e deixou patente a vantagem dos russos na corrida espacial.
O impacto profundo do Sputnik na psique americana se tornou evidente menos
de um ano depois, quando, em setembro de 1958, o Congresso dos EUA aprovou
a Lei de Educação e Defesa Nacional. Da mesma maneira que a população em
geral, os congressistas culpavam o sistema educacional pela perda da superiori-
dade tecnológica americana e votaram aumentos substanciais tanto nos gastos do
ensino de ciências quanto na formação de novos profissionais para as diversas
atividades da segurança nacional. Em algumas ocasiões, a escola norte-americana
foi criticada por sua falta de criatividade; outras vezes, por ter se deixado fascinar
pela teoria da “educação para ajustar-se à vida”, proposta por educadores pro-
gressistas como John Dewey. Como disse o então Presidente Eisenhower, em um
artigo publicado logo após a assinatura da nova lei: “Educadores, pais e alunos
nunca devem perder de vista os defeitos do nosso sistema educacional. Eles devem
ser induzidos a abandonar o caminho educacional que estão seguindo um tanto
cegamente, sob a influência dos ensinamentos de John Dewey” (Life, 1959:104).
A oposição ao movimento progressista atingira seu auge na década anterior.
Com frequência, a imprensa retratava esse movimento com base nas suas ma-
nifestações mais extremas – a falta de exigência em relação aos conteúdos e o
foco no bem-estar psicológico e na autoexpressão da criança, em detrimento da
aprendizagem (Elmore, 1996). Com esse acúmulo de insatisfações com a educação
e sob a sombra de uma ameaça externa, não fica difícil entender como a nova lei
de educação foi apreciada e aprovada em espaço tão curto de tempo.
Durante a próxima década, a qualidade da educação norte-americana se
tornou o foco de vários programas federais e o ensino de ciências foi guindado
a um lugar de destaque em todas as escolas de ensino médio do país. A escola
se tornou um lugar bem mais exigente, ao mesmo tempo em que se abriram no-
vas oportunidades para estudos superiores. Milhões de dólares foram gastos na
formação de toda uma geração de professores de ciências, matemática e línguas
estrangeiras e na expansão de programas de ensino superior em ciência e enge-

21
nharia, bem como outros cursos associados à defesa nacional. Na década de 1960,
a matrícula no ensino superior mais que duplicou, passando de 3,6 milhões para
7,5 milhões, o que correspondia a 40% dos jovens na faixa etária adequada para
o ingresso nesse nível de ensino.
Mas acima de tudo, a Lei de Educação e Defesa Nacional tratou da reforma
do currículo. Pode-se citar o curso de física de nível médio desenvolvido pelo
Comitê de Ensino das Ciências Físicas (PSSC) composto de 56 filmes, livros e
experimentos inéditos de sala de aula; o Estudo Curricular de Ciências Biológi-
cas (BSCS); o ambicioso currículo para as ciências sociais - Homem: Um Curso
de Estudo; novos métodos para o ensino da química; o desenvolvimento de uma
nova matemática através da teoria dos conjuntos e muitas outras inovações. Atrás
desse movimento, residia a convicção de que era possível reformar a escola por
meio da reforma curricular.
Este sentimento, de que a chave da reforma educacional residia na orienta-
ção dada ao currículo e aos instrumentos curriculares depositados nas mãos dos
professores, não foi exclusividade dos americanos. Tampouco se restringia aos
embates da Guerra Fria a nova fé nas ciências e na engenharia como os dínamos
do desenvolvimento. Por exemplo, a educação científica para o trabalho e para
o desenvolvimento já era um tema que havia sido encampado pela Organização
das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) em 1954.
Na reunião de Montevidéu naquele ano, os membros da UNESCO autorizaram
o Diretor Geral da entidade a “estimular a expansão e a melhoria do ensino de
ciências, especialmente nos ensinos fundamental e médio, através da modernização
do currículo dos cursos de formação de professores e da promoção de métodos
laboratoriais, guias para professores, elaboração de equipamentos de laboratório,
catálogos de equipamentos de ensino, livros-texto, manuais e sugestões de materiais
de improviso”1. O pressuposto básico dessa e de outras políticas do período era o
de que a melhoria na formação dos professores de ciências era fundamental tanto
para o bem-estar das pessoas quanto para o progresso humano em uma época em
que as próprias condições de vida mudavam, devido à influência de tantas novas
aplicações da ciência.
Essa certeza também era compartilhada pelos educadores brasileiros que
lançaram seu manifesto em defesa do ensino público ao final da década de 1950.
Havia fé nos benefícios da ciência tanto para efeitos militares quanto para o de-
senvolvimento econômico, e as aspirações dos reformadores eram as de alterar a
prática dos professores mediante o fornecimento de materiais de alta qualidade
que exprimissem a urgência da tarefa que os docentes tinham em mãos.
As primeiras duas leituras desta seção dedicam-se ao efeito galvanizador
do Sputnik nas reformas curriculares das décadas de 1950 e 1960. São trechos
de documentos internos da Fundação Nacional de Ciências, uma das principais
parceiras do governo federal dos Estados Unidos em seus esforços de tornar

1
Resolução IV.1.2.321 da UNESCO, de 1954, sobre o ‘Ensino de Ciências’.

22
mais competitivo o sistema educacional americano. Através desses documentos,
percebe-se a importância atribuída ao ensino de ciências como parte integrante de
uma política científica nacional, e como os materiais instrucionais, principalmente
os livros-texto, se tornaram a estratégia central da “reconstrução” do sistema de
ensino em todos os seus níveis.
A leitura seguinte é um trecho do manifesto dos educadores brasileiros,
elaborado em julho de 1959, como uma contribuição às discussões em torno do
projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional que, em tramitação no
Congresso à época, se tornaria a Lei de número 4.024 em dezembro de 1961.
Conhecidos como os Educadores Democratas em Defesa do Ensino Público, que
incluíam muitos dos signatários do Manifesto dos Pioneiros difundido mais de 20
anos antes, os integrantes desse grupo defendiam o papel cada vez maior do Estado
na educação, mediante a escola pública e laica e, principalmente, a modernização
da instituição escolar, pari passu com a própria modernização do país.
Para os autores, o futuro previsto na década de 1930 já havia chegado, mas
a educação escolar tinha ficado à margem. As mazelas enumeradas repetiam a
mesma lista do Manifesto de 1932:
[...] má organização do ensino; organização arcaica, antiquada e deficiente; ensi-
no primário ministrado em dois, três e quatro turnos, reduzido a pouco mais do
que nada; escolas técnicas em pequeno número e nível secundário desqualificado;
problemas graves na rede física das escolas; professorado de nível primário e
médio, geralmente mal preparado cultural e pedagogicamente, na grande maioria
leigo e com salários não condizentes; proliferação desordenada e eleitoreira de
escolas superiores e particulares (faculdades de filosofia); mais de 50% da po-
pulação geral analfabeta e menos da metade da população escolar (7 a 14 anos)
matriculada (5.700 milhões para um total de 12 milhões). (Sanfelice, 2007:547)
Para os Educadores Democratas, a educação pública tinha que ser reestrutu-
rada de modo a contribuir para o progresso científico e técnico que a modernidade
demandava. Ou seja, a escola tinha que reformar seus objetivos em conformidade
com a revolução industrial pela qual o país então passava e contribuir para o
trabalho produtivo e o desenvolvimento econômico.
O texto deixa claro que para garantir a modernidade imposta pela sociedade
industrial, as escolas precisavam ser práticas nas suas preocupações, mais voltadas
para as questões profissionais da ciência aplicada e menos para a ciência pura.
De toda forma, a ciência representava o caminho a seguir e, nisso, os Educadores
refletiam a confiança da sua época e a esperança no desenvolvimento econômico
e social calcado na aprendizagem técnica e científica. Não havia nenhuma ameaça
externa, como o Sputnik para os EUA, porém era real o risco do Brasil continuar
às margens do processo mundial de desenvolvimento científico.
Os instrumentos mais práticos dessa orientação são descritos na leitura se-
guinte. Colhida de uma tese de doutoramento na área da história das ciências,
esta leitura recapitula o processo pelo qual o Brasil se tornou beneficiário dos
investimentos norte-americanos no desenvolvimento de materiais curriculares

23
para as ciências ao longo da década de 1960. Foram vários os atores envolvidos,
incluindo a Fundação Nacional de Ciências, já mencionada, a Fundação Ford nos
Estados Unidos e no Brasil e o Instituto Brasileiro de Educação, Ciência e Cul-
tura. Porém, nenhum desses atores teria se tornado tão instrumental na reforma
do ensino de ciências no Brasil se não fosse pela disposição reinante a favor da
revolução científica tão bem expressa pelos Educadores Democratas. As portas
estavam abertas para essa contribuição estrangeira, não só pelas estreitas relações
entre o Brasil e os Estados Unidos, forjadas nos projetos de desenvolvimento do
pós-guerra, mas também pelas certezas compartilhadas em relação às condições
necessárias para se constituir uma reforma educacional.
A síntese das relações entre os atores e o papel empreendedor de Isaías
Raw e o Instituto Brasileiro de Educação, Ciência e Cultura – IBECC, constitui
uma espécie de estudo de caso da transferência de tecnologia educacional e
uma síntese das múltiplas conexões entre as instâncias oficiais e não-oficiais que
contribuem para o processo migratório das propostas curriculares. Se foi a nova
LDB de 1961 que tornou possível a adoção de novos materiais curriculares no
Brasil, ao permitir a descentralização da aprovação do currículo e a equivalência
dos diferentes cursos de nível médio, foi a troca entre educadores brasileiros e
norte-americanos – facilitada por instituições filantrópicas intermediárias – que
efetivamente deu início ao processo de adoção dos materiais didáticos da Fundação
Nacional de Ciências.
A história da produção editorial dos novos materiais no Brasil merecia seu
próprio capítulo. No princípio, a partir de 1962, a editora responsável por essa
iniciativa foi a da USP – a Edusp –, que tinha sido criada com esse propósito e
cujo catálogo em 1963 já contava com treze títulos de ciências em coedição com o
IBECC. Com as mudanças na reitoria da USP, em 1965, o projeto de Raw migrou
para Brasília e, após negociações diretas com o reitor da recém-inaugurada UnB,
Darcy Ribeiro, foi publicado, com uma tiragem de 20 mil exemplares, o primeiro
volume da “versão azul” do Estudo Curricular de Ciências Biológicas (BSCS),
chamado Das Moléculas ao Homem – o que seria a primeira de quatro edições.
Com o encerramento do convênio com a UnB, de 1967 a 1972, foram publica-
das mais 200 mil cópias do 1º volume da “versão azul” do BSCS e cerca de 115
mil cópias do 2º volume pela editora comercial EDART (Krasilchik, 1972:79).
Entre 1965 e 1970, a associação entre o IBECC e as editoras privadas viabilizou
a publicação de cerca de um milhão e meio de exemplares.
Mesmo sem os números totais de todos os exemplares de todos os novos
currículos, fica evidente que o impacto dos materiais da Fundação Nacional de
Ciências no mercado de livros didáticos brasileiro foi enorme e estabeleceu um
padrão para a estrutura e a dimensão dos empreendimentos didáticos posteriores.
Em relação ao sucesso dos novos currículos propriamente ditos, talvez o
impacto não tenha sido tão grande. O próprio Raw admitira que essa iniciativa
contava com um programa de treinamento de professores muito limitado, restrito
em grande parte ao sul do país, que a participação dos colaboradores era somente

24
de tempo parcial e que havia poucos recursos para o processo de implementação.
Segundo Elmore, autor da próxima leitura, nos Estados Unidos, as avaliações dos
projetos de desenvolvimento curricular patrocinados pela Fundação Nacional de
Ciências também concluíram que os efeitos foram amplos, porém superficiais.
Elmore atesta a grandiosidade do projeto, mas oferece uma visão bastante
pessimista em relação ao impacto das reformas:
Centenas de milhares de professores e diretores foram treinados em cursos de
verão. Dezenas de milhares de apostilas foram disseminadas. Milhões de alunos
foram expostos a algum produto ou subproduto dos vários projetos. Em algumas
escolas e sistemas, os professores e administradores tomaram medidas sérias para
transformar o currículo e o ensino de acordo com as novas ideias, mas, na maioria
dos casos, os resultados foram parecidos com os que Cuban (1984) encontrou no
seu estudo das práticas de ensino progressistas. Uma forma fraca, diluída, hibrida
evoluiu em alguns dos lugares em que o novo currículo foi aplicado por cima de
práticas antigas, enquanto que, na maioria das salas de aula de escolas de ensino
médio, o currículo não exerceu impacto algum sobre o ensino-aprendizagem. Em-
bora tais esforços tenham resultado em materiais de valor que ainda servem para
muitos professores, e tenham mudado o conceito das pessoas em relação às pos-
sibilidades do currículo de ciências de ensino médio, o efeito tangível na questão
central da aprendizagem tem sido insignificante. (Elmore, 1996:23)
A última leitura desta seção avalia uma explicação do aparente fracasso das
reformas curriculares das décadas de 1950 e 1960. Em sua essência, os esforços
de reforma curricular em larga escala seguiram um modelo que os autores Calhoun
e Joyce chamam de “pesquisa e desenvolvimento” – P&D. Mediante a contratação
de especialistas, concentrados, maiormente, nas universidades e centros de pes-
quisa, os idealizadores das reformas curriculares entendiam que o essencial era
a produção de materiais didáticos de alta qualidade, e não o processo de adoção
e uso desses pelos professores. A conclusão de muitos autores é que esse modelo
deve ter sido o responsável pelo fracasso, por violar “uma[s] das condições da vida
profissional na educação”, o envolvimento do professor no processo de elaboração
e a produção de seus próprios materiais. No entanto, Calhoun e Joyce não estão
inteiramente convencidos de que seja impossível implementar reformas a partir
de fora da escola e deixam no ar uma questão que se repetiria com frequência
nas outras seções do livro.

25
Leitura 1
Do Sputnik à Era de Ouro, 1957-1968

Fundação Nacional de Ciências (1994)2

O Sputnik foi um acontecimento que serviu para, uma vez mais, fazer a pala-
vra “competição” assumir grande importância tanto no discurso das autoridades
governamentais quanto do povo norte-americano. O Sputnik foi uma ameaça ao
interesse nacional dos Estados Unidos, em um grau ainda maior que havia sido a
quebra, em 1949, pela União Soviética, do monopólio atômico norte-americano.
Ele, com certeza, conseguiu abalar o próprio sistema de defesa dos Estados Unidos,
visto que a capacidade russa de colocar um satélite em órbita significava que os
soviéticos agora também podiam construir foguetes com potência suficiente para
transportar ogivas de bombas H na ponta de mísseis balísticos intercontinentais.
Entretanto, algo talvez ainda mais importante foi que o Sputnik forçou os
Estados Unidos a fazer uma autoavaliação que questionou o seu sistema educa-
cional, o seu poderio científico, técnico e industrial, e mesmo a sua fibra como
nação. “Afinal, o que deu errado?”, perguntavam-se tanto as autoridades quanto
os cidadãos nas ruas. Na visão dos norte-americanos, a tradição que seu país
tinha de ser o “número um” estava, então, enfrentando o seu mais sério desafio,
particularmente nas áreas de ciência e tecnologia e de educação em ciências.
Com os elos que possuía com as universidades dedicadas à pesquisa em todo
o país, a Fundação Nacional de Ciências tornou-se, então, um agente crucial nos
eventos que se desenrolaram durante esses tempos difíceis. Uma indicação disso
foi o grande aumento das verbas por ela recebidas, tanto para financiar programas
já em andamento como para iniciar novos. No ano fiscal de 1958, o ano anterior
ao Sputnik, as verbas destinadas à Fundação encontravam-se em um patamar
estável de 40 milhões de dólares. Já no ano fiscal de 1959, elas mais do que
triplicaram, chegando a 134 milhões de dólares e, em 1968, o seu orçamento
atingiu aproximadamente 500 milhões de dólares. Entretanto, não é possível
descontextualizar os eventos destacados que ocorreram nessa fase da história da
Fundação, devendo-se, antes, situá-los no contexto mais abrangente dos aconte-
cimentos políticos então observados nos Estados Unidos.
O Congresso norte-americano reagiu ao Sputnik aprovando leis importantes
e promovendo uma reorganização interna de suas próprias comissões. Toda essa

2
Extraído de: The National Science Foundation. A Brief History. 1994. (Capítulo III, From
Sputnik through the golden age, 1957-1968). Disponível em http://www.nsf.gov/pubs/stis1994/
nsf8816/nsf8816.txt Acesso: 25/11/09.

26
ação coletiva prenunciava que os EUA fariam frente à competição soviética. A Lei
Nacional de Aeronáutica e Espaço (National Aeronautics and Space Act), mais do
que qualquer outra lei pós-Sputnik, exerceu um grande impacto sobre o crescente
financiamento federal nas áreas de pesquisa e desenvolvimento científicos. Assinada
pelo presidente em julho de 19583, essa lei criou a Administração Nacional de
Aeronáutica e Espaço (National Aeronautics and Space Administration – NASA),
dando-lhe, ao mesmo tempo, a responsabilidade de promover o avanço do pro-
grama espacial norte-americano. A NASA tornou-se uma das principais empresas
contratantes dos Estados Unidos e provocou um tremendo aumento do apoio, por
parte de instituições externas, dado às pesquisas do governo federal. A NASA não
somente simbolizava a resposta norte-americana ao desafio soviético, como tam-
bém servia como uma própria dramatização do apoio que o governo dos Estados
Unidos estava dando à ciência e à tecnologia.
No Congresso norte-americano, os deputados trataram de se reorganizar em
comissões permanentes com o propósito de lidar com o tema espacial, bem como
com questões de ciências e tecnologia em geral. Essa reorganização fez surgir no
Congresso um foco sobre questões científicas e tecnológicas que antes simples-
mente inexistia. Pela primeira vez, também o poder legislativo passava a se valer
de equipes de profissionais especificamente treinados em ciências e tecnologia.
Em meados de 1958, o Congresso criava a Comissão de Ciências e Astronáutica,
ao passo que o Senado implementava a Comissão de Ciências Aeronáuticas e
Espaciais. Se, por um lado, a comissão senatorial se limitava a tratar de questões
espaciais e da NASA, por outro, a comissão do Congresso exercia uma jurisdição
que abrangia todo o programa espacial e as políticas científicas gerais dos Estados
Unidos, o que também incluía a supervisão da Fundação Nacional de Ciências.
O Sputnik levantou questões sobre a capacidade de competição do sistema
educacional norte-americano, ao que o Congresso dos Estados Unidos respondeu
com a Lei de Educação e Defesa Nacional (National Defense Education Act) de
1958, que enfatizava o ensino de ciências e que se tornou uma parte significativa
da política científica do país. Essa lei promoveu a criação de programas de bolsas
de estudo para alunos, de apoio ao ensino de ciências, matemática e línguas estran-
geiras em escolas de nível elementar e médio, e de bolsas de estudo concedidas
a estudantes de pós-graduação. Apesar dessa lei ter tido como foco principal os
alunos, e não as instituições, e de ter sido administrada fora do âmbito do United
States Office of Education4, ela exerceu um considerável impacto sobre o apoio
federal dado ao ensino de ciências. Tanto as bolsas de estudo quanto os benefícios
institucionais por ela concedidos obedeciam a padrões de distribuição geográfica,

3
O então presidente norte-americano era o republicano Dwight D. Eisenhower. (N.T.)
4
Órgão federal norte-americano que, em 1980, transformou-se no Departamento de Educação
dos Estados Unidos, encarregado de fornecer às agências estaduais e distritais – responsáveis
diretas pelo provimento da educação nos Estados Unidos – assistência e verbas para a melhoria
da educação e o combate à desigualdade. (N.T.)

27
ao invés de se guiarem pelo típico formato elitista dos programas da Fundação
Nacional de Ciências. E, o que foi ainda mais importante, esse ato abriu caminho
para futuras leis que redefiniriam muitas das relações entre o governo federal e
a comunidade educacional dos Estados Unidos.

28
Leitura 2
O programa de aperfeiçoamento do conteúdo do ensino5

Fundação Nacional de Ciências (1961)6

O objetivo de longo prazo do Programa de Aperfeiçoamento do Conteúdo


do Ensino é contribuir para uma maior modernização dos materiais utilizados
no ensino de matemática, ciências e engenharia nas escolas de nível elementar,
médio e superior.
Já é possível fazer várias generalizações importantes a partir da experiência
que se tem tido com esse programa:
Primeiro, uma vez que a educação deve ser um processo contínuo para o
aluno, é necessário dar uma atenção equilibrada e coordenada à sequência de
programas de ciências em todos os níveis educacionais. Uma melhor preparação
dos alunos no ensino elementar possibilita que as escolas do ensino médio ofereçam
programas mais abrangentes e completos, o que, por sua vez, facilita a concepção
de cursos mais estimulantes e complexos nas instituições de nível superior. Dessa
forma, as universidades serão então capazes de formar professores com condições
de desenvolver um trabalho de maior qualidade nas escolas.
Em segundo lugar, embora se reconheça que um bom ensino se caracterize
pela inovação pessoal e que cabe às instituições e aos professores individuais a
responsabilidade final por decidir o que será oferecido aos estudantes, também
é preciso reconhecer que todos os professores de todos os níveis terão melhores
condições de desenvolver um bom trabalho se eles tiverem acesso à maior qualidade
possível, tanto em termos de modelos de curso, quanto de instrumentos de ensino
e aprendizagem. Quanto melhor for esse material, maior será a probabilidade de
se proporcionar uma boa educação a todos os alunos, independentemente da ine-
vitável variação de conhecimento e de habilidades existente entre os professores.
Em terceiro lugar, para que os modelos de curso e os materiais pedagógicos
atinjam a maior qualidade possível, é preciso contar com os melhores talentos de
que um país pode dispor, e também é necessário que haja uma colaboração entre
os maiores estudiosos das áreas de ensino e de pesquisa.

5
No original, Course Content Improvement Program, nome de um dos diversos programas
educacionais implementados pela Fundação Nacional de Ciências dos Estados Unidos. (N. T.)
6
Extraído de: National Science Foundation, 11th Annual Report, 1961: 104-106. Program
Activities of the National Science Foundation. (Disponível em http://www.nsf.gov/pubs/1961/
annualreports/start.htm Acesso: 25/09/09).

29
Em quarto, a pesquisa e o desenvolvimento de programas educacionais, tanto
no nível fundamental quanto no superior, requer uma quantidade substancial de
investimentos: um único ciclo envolvendo a implantação de um curso de maior
qualidade ou de uma série deles, em uma única disciplina e para um nível especí-
fico de ensino, requer o esforço de várias centenas de pessoas ao longo de quatro
ou cinco anos e a um custo de vários milhões de dólares. Entretanto, quando se
compara isto com o valor que esse investimento representa potencialmente para
a nação, o custo é, na verdade, pequeno.
E, por último, essa é uma tarefa que nunca tem fim. É preciso um esforço
incessante para fazer com que os frutos do crescimento explosivo do conhecimento
sejam incorporados à experiência educacional dos nossos jovens.

Estudos Sobre o Aperfeiçoamento de Conteúdo do Ensino de


Ciências e Engenharia

Apresentamos a seguir uma revisão dos maiores destaques que se observaram


nos projetos referentes às ciências e à engenharia, acompanhada de um relatório
mais completo sobre matemática, como um exemplo de um amplo esforço profis-
sional que se empregou para se conseguir uma maior qualidade e modernização
dos materiais pedagógicos.

Ensino Fundamental7

Sob os auspícios da Associação Americana para o Progresso da Ciência


(American Association for the Advancement of Science), cerca de 200 cientistas,
professores e administradores escolares participaram de um estudo sobre a
viabilidade do ensino de ciências entre o jardim da infância e a nona série do
ensino fundamental. Esse grupo de estudos concluiu que as ciências devem ser
incluídas na grade curricular de todas essas séries, e recomendou enfaticamente
a necessidade de empreender um esforço consistente no desenvolvimento dos
materiais necessários, investigar as bases psicológicas da aprendizagem de ciências
e fornecer um melhor preparo científico para os professores do ensino elementar,
tanto na sua formação preparatória quanto durante o seu trabalho nas escolas.
Espera-se que um programa de maior envergadura seja iniciado nessa área du-
rante o próximo ano. Um trabalho altamente interessante já está em andamento
por meio de projetos-piloto realizados por cientistas e professores na Universidade
da Califórnia em Berkeley e na Universidade de Illinois.

7
No original inglês, elementary and junior high schools, o que corresponde aproximadamente
aos nove primeiros anos de escolarização formal, equivalente, portanto, ao ensino fundamental
brasileiro. (N.T.)

30
Ensino Médio

Projetos de vulto relacionados ao ensino médio já estão obtendo progressos


importantes. No outono de 1960, o Comitê de Ensino das Ciências Físicas (Physi-
cal Science Study Committee) disponibilizou, através de distribuidoras comerciais,
um livro-texto, um manual e materiais de laboratório, um guia do professor,
monografias e testes de um curso de física, tendo esse material sido oferecido
a 50.000 alunos de todo o país no ano escolar de 1960-61. Entre os trabalhos
que estão sendo atualmente desenvolvidos, incluem-se filmes adicionais; textos
suplementares, experimentos e filmes próprios para uma versão universitária do
curso; a preparação de filmes mais longos, concebidos para serem utilizados em
situações onde não há disponibilidade de professores muito qualificados; e um
armazenamento contínuo de feedback com o objetivo de orientar futuras revisões
do projeto. Em outros países – na Europa Ocidental, Israel, Nova Zelândia e
América do Sul – têm sido realizados seminários de professores e estudos sobre
a adaptação desse método a outros contextos.
Em química, versões preliminares dos cursos de ensino médio desenvolvidas
pelo Projeto Metodológico Ligação Química (Chemical Bond Approach Project) e
pelo Estudo dos Materiais para o Ensino de Química (Chemical Education Material
Study) foram experimentadas em vários milhares de estudantes, tendo também já
se iniciado um trabalho sobre versões substancialmente revistas e que passarão por
exaustivas experiências ao longo do próximo ano. Edições definitivas dos testes,
dos manuais de laboratórios, filmes e outros materiais estão com uma distribuição
prevista para o ano escolar de 1963-64.
Por sua vez, o Estudo Curricular de Ciências Biológicas (Biological Sciences
Curriculum Study – BSCS) desenvolveu e testou em 13.000 alunos, três diferentes
métodos de ensino de biologia nas escolas secundárias, juntamente com projetos
sequenciais de laboratório, que proporcionam várias semanas de estudos aprofun-
dados sobre tópicos específicos, projetos de pesquisa para estudantes superdotados
e outros recursos. Essa experiência possibilitou ao BSCS preparar, durante o verão
de 1961, versões posteriores substancialmente aperfeiçoadas para serem utilizadas
experimentalmente em mais de 360 escolas no ano escolar seguinte. Todas essas
experiências serão então consideradas em uma revisão final, e os materiais estarão
disponíveis para todas as escolas interessadas no outono de 1963.
A preparação de um livro de consulta sobre ciências da terra para professores
do ensino elementar e médio foi levada a cabo pelo Projeto de Desenvolvimento
de Recursos Didáticos (Teaching Resources Development Project) do Instituto Ame-
ricano de Geologia (American Geological Institute), devendo esse documento ser
publicado no início de 1962. Essa atividade também já resultou na produção de
filmes e monografias sobre meteorologia, patrocinados pela Sociedade Americana
de Meteorologia (American Meteorological Society). Também já começaram a fazer
discussões sobre projetos de desenvolvimento de cursos completos de ciências da
terra e sobre a preparação de um livro de consulta de antropologia.

31
Leitura 3
Manifesto dos educadores democratas em defesa
do Ensino Público (1959)
Mais uma vez convocados

Manifesto ao Povo e ao Governo8

[...]

Educação para o trabalho e para o desenvolvimento econômico

Não ignoramos que a Nação é uma “realidade moral”; mas, se a educação


não pode, por isso mesmo, desconhecer nenhum dos aspectos morais, espirituais
e religiosos dessa realidade, rica de tradições e lembranças históricas, ela deve
igualmente fazer apelo a todas as forças criadoras para pô-las a serviço dos inte-
resses coletivos do povo e da cultura nacional. A educação pública tem de ser,
pois, reestruturada para contribuir também, como lhe compete, para o progresso
científico e técnico, para o trabalho produtivo e o desenvolvimento econômico.
À reivindicação universal da melhoria das condições de vida, com todas as suas
implicações econômicas, sociais e políticas, não pode permanecer insensível nem
indiferente a educação de todos os graus. Se nesse ou naquele setor, como o en-
sino de grau médio e, especialmente, o técnico, a precária situação em que ainda
se encontra a educação está ligada ao estágio de desenvolvimento econômico e
industrial, ou, por outras palavras, se deste dependem os seus progressos, é le-
gítimo indagar em que sentido e medida a educação, em geral, e, em particular,
a preparação científica e técnica, pode ou deve concorrer para a emancipação
econômica do País. Os povos vêm demonstrando que “o seu poder e sua riqueza
dependem cada vez mais de sua preparação para alcançá-los”. Não há um que
desconheça e não proclame a importância e a eficácia do papel da educação,
restaurada em bases novas, na revisão de valores e de mentalidade, na criação
de novos estilos de vida, como na participação do próprio progresso material. Se
insistimos nesse ponto e lhe damos maior ênfase, não é somente pelas conclusões

8
Extraído de documento elaborado quando da tramitação da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (Lei n° 4.024) no Congresso Nacional, em julho de 1959. Revista Brasileira
de Estudos Pedagógicos. Brasília, v.75, No. 179/180/181, 1994: 273-300. Reproduzido com
permissão do INEP. (Disponível em: www.rbep.inep.gov.br.)

32
a que nos leva a análise da civilização atual e de suas condições especiais, como
também por ser esse, exatamente, em nosso sistema de ensino, um dos aspectos
mais descurados. A educação de todos os níveis deve, pois, como já se indicou
em congressos internacionais, “tornar a mocidade consciente de que o trabalho
é fonte de todas as conquistas materiais e culturais de toda a sociedade humana;
incutir-lhe o respeito e a estima para com o trabalho e o trabalhador e ensiná-la
a utilizar de maneira ativa, para o bem-estar do povo, as realizações da ciência e
da técnica”, que, entre nós, começaram a ser socialmente consideradas como de
importância capital. A revolução industrial, de base científica e tecnológica, que
se expande por toda parte, em graus variáveis de intensidade; as reivindicações
econômicas ou a ascensão progressiva das massas e a luta para melhorar suas
condições de vida (pois a riqueza está evidentemente mal distribuída e, como tantas
vezes já se lembrou, “não devemos pensar que podemos impunemente continuar a
enriquecer enquanto o resto da população empobrece”) e, finalmente, a expansão
do nacionalismo pelo mundo inteiro são fatos sumamente importantes a que não
nos arriscamos a fechar os olhos, e cujas repercussões, no plano educacional, se
vão tornando cada vez mais largas e profundas. O nosso aparelhamento educa-
cional terá também de submeter-se a essas influências para ajustar-se às novas
condições, e só o Estado, pela amplitude de seus recursos e pela largueza de seu
âmbito de ação, poderá fazer frente a tais problemas e dar-lhe soluções adequa-
das, instituindo, mantendo e ampliando cada vez mais o sistema de ensino público
e estimulando, por todos os meios, as iniciativas de entidades e particulares. A
inteligência racional e o espírito e métodos científicos, que não obtiveram os seus
primeiros e grandes triunfos senão no século XIX, denunciam a sua difusão, por
igual, nas sociedades capitalistas e socialistas, pela aplicação crescente das novas
técnicas em todos os domínios, pelas crises e rupturas de organização econômica e
social que provocaram, modificando profundamente os modos de vida e os estilos
de pensamento. Além de intelectuais e estudiosos, cada vez mais competentes,
espíritos criadores, nos domínios da filosofia, das ciências, das letras e das artes,
“temos que preparar (observou com razão um de nós) a grande massa de jovens
para as tarefas comuns da vida, tornadas técnicas, senão difíceis, pelo tipo de
civilização que se desenvolveu, em consequência de nosso progresso em conhe-
cimento, e para os quadros vastos, complexos e diversificados das profissões e
práticas, em que se expandiu o trabalho especializado. Mudaram, pois, os alunos
— hoje todos e não apenas alguns; mudaram os mestres — hoje numerosos e nem
todos especialmente chamados pela paixão do saber; e mudaram os objetivos da
escola, hoje práticos, variados e mais profissionais e de ciência aplicada do que
de ciência pura e desinteressada”. É o que mais ou menos já propugnava Rui
Barbosa no alvorecer deste século, quando mostrava a necessidade de “limitar
as superabundâncias da teoria, de robustecer científica e profissionalmente a um
tempo o ensino, saturando-o de prática, de trabalhos investigativos, de hábitos
experimentais”.

33
Para a transformação do homem e de seu universo

E aqui ferimos um ponto que é da maior importância, sobre o qual temos


nos detido muitas vezes e escreveu Luis Reissig (1958) uma página excelente
em que analisa a técnica como fator revolucionário da educação. O fato de, na
apreciação desses problemas, coincidirem com frequência os pontos de vista de
pensadores e educadores de países diferentes, é um dos sinais mais característicos
da semelhança que apresentam, na civilização industrial, as situações concretas
que ela vem criando por toda parte e que impelem às mesmas reflexões. Antes das
descobertas científicas e suas extraordinárias aplicações técnicas, que abriram o
campo às três grandes revoluções industriais, o “principal papel do ensino consistia
em dotar o homem de conhecimentos e instrumentos para a apropriação e uso de
seu ambiente e, em seguida, para a transformação e evolução deste; mas, quando
as condições de seu meio pareciam manter um recalcitrante estado de fixidez,
como no caso da economia agropecuária, a tendência da escola era procurar que
o indivíduo se adaptasse e se submetesse ao seu ambiente, como, por exemplo, a
adaptação à vida rural, quando este tipo de vida aparecia em forma predominante,
renunciando assim a estimular uma característica singular e valiosa do homem:
a iniciativa para as mudanças. Para o homem da era tecnológica, esse ensino
adaptativo chega a ser pernicioso, pois o universo tem de ser, para ele, cada vez
mais, um campo de experiência e de renovação. A era tecnológica marca o fim
do processo de ensino para a adaptação e o começo do processo de ensino para
a evolução do homem e de seu universo, partindo de condições técnicas criadas
exclusivamente por ele. Já não deve preocupar tanto o homem (as palavras ainda
são de Reissig) o tipo do ambiente em que esteja vivendo, para ajustar a este o
seu sistema de ensino, embora deva relacionar ambos, pois está em caminho de
mudar radicalmente toda a classe de condições que sejam dadas. Antes havia de
aceitá-las e aproveitá-las o melhor possível [...]; mas agora não há nada impossível,
em princípio, para o homem, no que toca à transformação das condições de seu
ambiente, favoráveis ou adversas” (Reissig, 1958). Daí a necessidade de uma
preparação científica e técnica que habilitará as gerações novas a se servirem,
com eficácia e em escala cada vez maiores, de todos os instrumentos e recursos
de que as armou a civilização atual.
[...]

34
Leitura 4
Ciência, educação e sociedade: o caso do Instituto Brasileiro de
Educação, Ciência e cultura (IBECC) e da Fundação Brasileira
de Ensino de Ciências (FUNBEC)

Antônio Carlos Souza de Abrantes (2008)9

[...]

A produção de material didático de origem norte-americana

A experiência do IBECC/SP, seja na produção de material didático ou no


treinamento de professores, dentro de uma perspectiva didática de renovação do
ensino de ciências e ênfase na experimentação, converge no mesmo sentido de
outros movimentos observados no plano internacional. No início dos anos 1960,
no setor de ensino de ciências, a ação da UNESCO, que antes era pautada por
objetivos humanitários e civilizatórios, passa a estabelecer uma relação direta com
a questão do desenvolvimento econômico dos países. Nessa nova perspectiva, a
UNESCO procurou difundir métodos modernos no ensino de ciências puras e
aplicadas, estimulando a fabricação e a utilização de material científico de baixo
custo para o ensino elementar e médio, bem como a qualificação de professores.
Dessa forma, as propostas do IBECC estão em conformidade com as diretrizes
da UNESCO para a promoção de atividades científicas e culturais, especificamente
com relação à Resolução IV.1.2.311 da UNESCO (que trata da disseminação da
ciência através de exposições de ciências itinerantes e promovendo atividades fora
da escola) e à Resolução IV.1.2.321 (que trata do estímulo ao aperfeiçoamento
no ensino de ciências, particularmente na educação fundamental e nas escolas
primárias e secundárias) de 1955. Albert Baez, diretor da Divisão de Ensino de
Ciências da UNESCO (1961 a 1967) destaca que o espírito crítico científico deve
ser estimulado nos jovens alunos (Baez, 1976:53), sendo este o mesmo princípio
que se encontra presente nos ideais do IBECC/SP.

9
Extraído de: ABRANTES, Antônio Carlos Souza. Ciência, Educação e Sociedade: O Caso do
Instituto Brasileiro de Educação, Ciência e Cultura (IBECC) e da Fundação Brasileira de Ensino
de Ciências (FUNBEC). Tese (Doutorado em História das Ciências e da Saúde) – Fundação
Oswaldo Cruz. Casa de Oswaldo Cruz, 2008: 179-200. Reproduzido com permissão do autor.

35
Segundo Albert Baez, os eventos da Segunda Guerra despertaram em mui-
tos cientistas dos países centrais a responsabilidade de uma ação mais ativa no
ensino de ciências e no papel que a ciência teria no bem-estar da humanidade
(Baez, 1976:31; 2006:176). Os anos de guerra fria e a necessidade de se vencer
a corrida espacial estimularam investimentos maciços em educação em ciências
em fins dos anos 1950, por parte do governo norte-americano (Krasilchik, 2000).
Nos Estados Unidos e Inglaterra, intensificou-se a necessidade de investimen-
tos no ensino de ciências de nível médio, em face da aparente superioridade dos
soviéticos nas ciências (Barra & Lorenz, 1986:1972). Os projetos de reforma de
ensino médio norte-americano (High School), iniciados nos Estados Unidos em
fins dos anos 1950, entre os quais o Physical Sciences Study Committee (PSSC), o
Biological Sciences Curriculum Study (BSCS), o Chemical Bond Approach (CBA),
o School Mathematics Study Group (SMSG), financiados pela National Science
Foundation (NSF), exerceram um efeito catalítico sobre diversos outros países,
entre os quais o Brasil.10
Nos Estados Unidos, um grande incentivador dos projetos da NSF junto ao
governo John Kennedy foi Jerrold Zacharias, professor do Departamento de Física
do Massachussetts Institute of Technology (MIT), que participou das pesquisas
para o desenvolvimento do relógio atômico de césio e que foi um dos diretores do
projeto Manhattan.11 O PSCC teve origem nos Estados Unidos, em 1956, com uma
doação da NSF, que financiou a maior parte do projeto, e que também recebeu
aporte de recursos da Fundação Ford e da Fundação Alfred Sloan. O curso de
física do PSSC é o resultado das pesquisas de centenas de colaboradores, entre
os quais: Jerrold Zacharias, Philip Morrison e Francis Friedman do MIT. Nos
Estados Unidos, o projeto iniciado no ano letivo de 1957-1958 envolveu apenas
oito escolas e 300 estudantes, elevando-se, no ano letivo de 1959-1960, para
quase 600 escolas e 25 mil alunos, o que permitiu a revisão do curso à luz dessa
experiência (Killian Jr., 1964:422). A proposta original de que os próprios alu-
nos montassem os kits de experimentação foi abandonada e foi adotado o uso de
kits de preço acessível (Haber-Schaim, 2006:6). A primeira edição comercial do
PSSC Physics surgiria em 1960. A adesão ao projeto cresceu exponencialmente,
atingindo, no ano letivo de 1963-1964, cerca de 4 mil escolas e 160 mil alunos.
Cerca de 20% dos alunos de escolas de nível secundário norte-americanas cur-
sando física utilizavam-se do material PSSC (Gevertz, 1962:30).

10
Na Inglaterra, a Fundação Nuffield também financiou projetos de ensino de química, física
e biologia (Barra & Lorenz, 1986:1973). O projeto, iniciado em 1962, voltado a alunos de
14 a 16 anos de idade, visava criar instrumentos que ajudassem os professores a apresentar
a ciência de forma viva, agradável e compreensível, encorajando uma atitude de curiosidade
e investigação. Em 1965, a mesma Fundação Nuffield formou outro grupo para estruturar
o curso de biologia em nível avançado para alunos de 16 a 18 anos de idade. Embora os
sistemas escolares inglês e norte americano sejam diferentes, fundamentalmente os objetivos
dos dois projetos são os mesmos (Krasilchik, 1972:5).
11
Ver: http://www.answers.com/topic/jerrold-zacharias.

36
[...]
No período de 1952 a 1960, a NSF investiu cerca de US$ 13,5 milhões nos
projetos, alcançando a cifra de US$ 16 milhões no ano de 1966. Cerca de 200
mil alunos nos Estados Unidos utilizaram o material do PSSC (física), que começou
a ser distribuído em 1960; 580 mil alunos, o material do BSCS (biologia); que
começou a ser distribuído em 1963; 210 mil alunos, o CHEMS (química), que
começou a ser distribuído em 1963; e cerca de um milhão e 350 mil alunos, o
projeto SMSG (matemática), que teve sua distribuição iniciada em 1960 (Baez,
1976). Entre as principais características de tais projetos, destacam-se:
(i) cientistas de renome, inclusive detentores de prêmios Nobel, estiveram
envolvidos nos projetos;
(ii) os projetos eram orientados pelo conteúdo, ou seja, os cientistas definiam
os temas a serem cobertos pelos projetos;
(iii) os projetos eram centrados em disciplinas, mantendo as divisões tradi-
cionais entre física, química, biologia, etc.;
(iv) havia uma tentativa de apresentar os temas como abertos à investigação e
ao questionamento, e não como um corpo definido de conhecimento;
(v) havia uma grande ênfase em práticas laboratoriais e experimentais;
(vi) envolviam o desenvolvimento de novos materiais de ensino e de laboratório;
(vii) incluíam treinamento de professores;
(viii) eram voltados para o aluno do ensino de segundo grau.
No Brasil, o padrão rígido da LDB na época em vigor estabelecia um programa
de ensino uniforme para todas as escolas do País (Raw, 2005b: 22) e tornava a
adoção de tais projetos da NSF no Brasil de difícil aplicação. Entretanto, com a
nova LDB, Lei 4024, de 21 de dezembro de 1961, ampliou-se bastante a partici-
pação das ciências (física, química e biologia) no currículo escolar, que passaram
a figurar desde o 1º ano do curso ginasial. Com a lei recém-aprovada, garantiu-se
a equivalência de todos os cursos de nível médio (Cunha, L. A., 2003:171) e
abriram-se novas oportunidades para a descentralização na elaboração de currí-
culos, até então inteiramente de competência do MEC (Bertero, 1979:63; Nunes,
C., 2000:56). Com a nova LDB, revogam-se a obrigatoriedade de adoção dos
programas oficiais, possibilitando mais liberdade às escolas na escolha dos conte-
údos a serem desenvolvidos e assim tornando possível ao IBECC/SP promover a
adaptação dos projetos da NSF com o suporte da Fundação Ford (Nardi, 2005:5;
Barra & Lorenz, 1986:1973).
Em 1956, Isaías Raw entrou em contato com os primeiros projetos da NSF
em Indiana, nos Estados Unidos, ao visitar Francis Freedman, do Educational
Service Inc. – uma entidade sem fins lucrativos que emergiu do projeto PSSC (Raw
2005b:23; 1965: 19). Freedman havia sido destacado para vir a São Paulo em
missão da Fundação Ford, porém, algum tempo antes adoeceu e veio a falecer
(Raw, 1970:51). Em julho de 1959, uma comissão liderada por Alfred Wolf em
visita ao Brasil mostrou-se impressionada com o ritmo de desenvolvimento industrial

37
do Brasil, e a existência de problemas na área educacional e de recursos huma-
nos necessários para a modernização e reorganização das instituições políticas e
administrativas, manifestando o interesse de montar um programa de assistência
técnica à América Latina (Herz, 1989:104). Os contatos de Isaías Raw com a
Fundação Rockefeller nos Estados Unidos levaram-no a conhecer Alfred Wolf,
em Nova York, ao qual informou as atividades do IBECC/SP (Raw, 1970:33). A
Fundação Ford decide, então, enviar os cientistas americanos Arthur Rose, da
American Chemical Society e da National Science Foundation (Raw, 1965:9) e
Paul Singe da Indiana University para conhecer projetos na área de educação no
Brasil. Após visitarem a XII Conferência da SBPC em Piracicaba, em julho de
1960, eles conheceram as atividades do IBECC/SP. Ao visitarem escolas de di-
versas cidades brasileiras, os representantes da Fundação Ford puderam observar
a penetração dos materiais produzidos pelo IBECC/SP. A estratégia da Fundação
Ford era a de estabelecer contatos com instituições, ao invés de trabalhar com
órgãos governamentais (Miceli, 1995:349). Em 1961, viria o apoio de US$125
mil para o IBECC/SP (Raw, 1965), para projetos de distribuição dos kits, por
meio de órgão estatais, e a venda ao público, treinamento de professores de ci-
ências e a distribuição de material didático elaborado nos Estados Unidos (Barra
& Lorenz, 1986:1973).
O projeto PSSC constava de um livro texto ricamente ilustrado, uma série pro-
gressiva de livros intitulada Science Studies Series, manual de experiências, manual
do professor e material de apoio. Os objetivos do curso incluíam: (i) apresentar
a física, não como um conjunto de fatos, mas como um processo contínuo, pelo
qual se tem procurado compreender e explicar a natureza do mundo físico; (ii) dar
ênfase às ideias fundamentais da física, possibilitando ao estudante acompanhar o
nascimento, o amadurecimento dessas ideias e, por vezes, a sua invalidação; (iii)
proporcionar ao aluno participar da redescoberta desse conhecimento científico;
(iv) estimular os alunos especialmente dotados a desenvolver por iniciativa própria
pesquisas interessantes; e (v) apresentar um projeto-guia, elaborado pensando no
professor que vai executá-lo (Gevertz, 1962:30). A tarefa de implantação do PSSC
envolvia a preparação, adaptação e tradução dos livros-textos, preparação do mate-
rial de laboratório para realização dos experimentos e treinamento de professores.
O projeto PSSC foi lançado em 1962, sob a coordenação de Antônio Teixeira
Júnior e Anita Berardinelli. Os textos do PSSC eram traduzidos por equipes de
professores universitários como Pierre Lucie, Rachel Gevertz, Rodolpho Caniato,
Antonio Navarro e Anita Berardinelli (Nardi, 2005) e publicados pela Editora
Universidade de Brasília. O projeto contou com o apoio da União Pan-americana,
precursora da Organização dos Estados Americanos (OEA) e da Fundação Ford
(Raw, 1965:20; 1970:53). Sob a coordenação de Antônio Teixeira Júnior, o PSSC
foi utilizado no curso de treinamento de professores da USP, ao passo que, no
Rio de Janeiro, Pierre Lucie introduziu os materiais nos cursos da Universidade
Católica (Raw, 1965:21). O guia do professor foi traduzido e adaptado pelas
equipes do IBECC/SP e do Centro de Treinamento de Professores de Ciências de

38
São Paulo (CECISP) (Barra & Lorenz, 1986:1974). Entre 1964 e 1971, foram
publicados no Brasil mais de 400 mil exemplares dos quatro volumes do PSSC
(Barra & Lorenz, 1986:1974).
Na biologia, foi adotado o projeto BSCS, versões verde (ecologia) e azul (bio-
química), sob a coordenação de Myriam Krasilchik. A origem do BSCS data de
1959, na Universidade do Colorado, em Boulder, nos Estados Unidos, quando
foi realizada uma primeira reunião, sob o patrocínio do American Institute of Bio-
logical Societies, para a reforma e a constante renovação do ensino de biologia,
com financiamento da NSF (Bertero, 1979). Segundo o geneticista Bentley Glass,
presidente da Comissão Diretora do BSCS, uma deficiência do ensino de biologia
tradicional era considerá-la um corpo de conhecimentos imutáveis, sem observar
as limitações e o caráter dinâmico da ciência, e que, “somente palmilhando o ca-
minho da pesquisa, pode um estudante tornar-se capaz de discernir a verdadeira
diferença entre um experimento seguro, que produz evidência fidedigna, e um
malabarismo técnico, feito com instrumental complexo que não conduz a nada;
entre os fatos e a autoridade; entre a ciência e a magia” (Glass, 1964:361). Para
Bentley Glass, uma reforma no ensino deveria tomar a ciência como o “miolo do
currículo moderno”, infundindo o método científico nas demais matérias, sem,
contudo, se excluírem os demais campos do conhecimento: “o miolo da maçã
certamente não é a maçã inteira. Todavia ele dá sentido ao resto da maçã – nele
estão as sementes sem as quais em estado de natureza não haveria mais macieiras
e não haveria mais maçãs” (apud Reis, J., 1968:178). Para Oswaldo Frota-Pessoa,
“o que fez do BSCS um movimento absolutamente único na história da educação
foi a amplitude de sua frente de combate, sua confiança no método cooperativo de
trabalho e sua produção maciça de material didático do melhor nível, testado e re-
testado em classes reais antes de sua adoção definitiva” (Frota-Pessoa, 1964:426).
Albert Baez aponta que o BSCS foi o projeto que mais propiciou a participação
de professores de outros países fora dos Estados Unidos, envolvendo mais de 50
países, resultando na produção de 45 versões nacionais do BSCS. Isso explica
por que, de todos os projetos (física, química, matemática, etc.), a biologia era
o tema mais propenso à necessidade de adaptações em cada país, para que se
adequasse à fauna e flora locais e conseguisse algum tipo de penetração no meio
escolar (Baez, 1976). Em 1961, o IBECC/SP decidiu incorporar a adaptação
do projeto BSCS. De início, foi decidido elaborar três versões de um curso de
biologia para alunos de 2º grau, as quais foram chamadas de “versão azul”, que
analisava a biologia do ponto de vista da bioquímica; “versão verde”, do ponto de
vista ecológico, e “versão amarela”, do ponto de vista dos organismos. O projeto
da “versão azul” foi preparado em dois volumes: o primeiro, publicado em 1965
e o segundo, em 1966 (Krasilchik, 1972:13). No período de 1965 a 1972, apro-
ximadamente 209 mil exemplares do volume I do BSCS “versão azul” e 115 mil
exemplares do volume II foram também publicados no Brasil (Barra & Lorenz,
1986:1974). Um estudo de 1969 mostra que aproximadamente de 50% a 60%

39
de uma amostra de professores de São Paulo declararam usar o BSCS, “versão
azul”, em seus cursos (Barra & Lorenz, 1986:1974).
[...]
Na área de matemática, foi introduzido o SMSG, que iniciou no Brasil a
“matemática moderna” centrada na teoria dos conjuntos (Raw, 2005B:24), sob
a coordenação de Lafayette de Moraes (Raw, 1970:57). O texto traduzido foi o
Mathematics for High School, que havia sido publicado pela Yale University Press,
em 1961 (Bertero, 1979:63). O SMSG reuniu um pequeno grupo de educadores
norte-americanos convocados em 1958 pela American Mathematical Society e
coordenados pelo prof. E. Begle, da Universidade Yale, com o intuito de aper-
feiçoar o ensino de matemática nas escolas (Lamparelli & Moraes, 1964:419).
[...]
Na área de ciências da terra, foi introduzido o ESCP, publicado pela American
Geology Society. Para a coordenação desse projeto, o IBECC/SP tentou inicialmente
professores do Norte do País, porém, sem sucesso. O projeto foi coordenado por
Nabor Ricardo, da USP (Raw, 1970:58).
Na química, em 1963, foi inicialmente adotado o projeto CBA, sob a coor-
denação de Ernesto Giesbrecht, professor de química da USP, e, posteriormente,
o Chem Study Chemistry (CHEM), em 1966 (Barra & Lorenz, 1986:1974), um
projeto mais simples, sob a coordenação do prof. H. Weiss, do ITA. Ernesto Gies-
brecht e o subsecretário do IBECC visitaram o Lebanon Vally College, o Earlhang
College e o Kenyon College para conhecer o CBA na prática. O CBA foi um projeto
iniciado nos Estados Unidos, em 1957, no Reed College de Princeton, no estado
de Oregon. O tema central do projeto era o conceito de ligação química como
uma associação elétrica que podia manter toda a matéria coesa. Nos livros do
CBA, a natureza da ligação química era explicada por meio de conceitos recém-
-interpretados da mecânica quântica, como o conceito de orbital, nível e subnível
de energia, além de abordar os aspectos termodinâmicos das reações químicas sob
um ponto de vista mais teórico, no qual o conceito de entropia era introduzido de
modo qualitativo. Os livros do CBA foram traduzidos para o português por Astrea
e Ernesto Giesbrecht e Dietrisch Schulz, da FFCL, com a participação de Alaôr
Ferreira, membro do IBECC, e distribuídos nas escolas públicas pela Comissão
do Livro Técnico e do Livro Didático (COLTED) (Neto, 2003:204). As traduções
das edições preliminares foram preparadas em janeiro de 1963, e um curso de
verão foi realizado em São José dos Campos, no ITA, apenas para brasileiros,
tendo como palestrantes Ted Benfey e E. Knutson (Raw, 1965:24; 1970:56;
2005:24, Giesbrecht, 1964:424).
Com o CBA, calorímetros e outros equipamentos foram disponibilizados às
escolas, bem como uma impressão de uma tabela periódica pela primeira vez
realizada no Brasil e na América Latina: um indício notório da baixa qualidade
dos livros de química anteriores ao CBA (Raw, 1965:24; 1970:56).

40
Leitura 5
Aumentado a escala das boas práticas educacionais

Richard Elmore (1996)12

[...]

Projetos de Desenvolvimento Curricular em Larga Escala

Outro corpo de evidências mais recente sobre esses temas vem das reformas
curriculares em larga escala que se realizaram nas décadas de 1950 e 1960 nos
Estados Unidos, e que foram patrocinadas pela Fundação Nacional de Ciências
(National Science Foundation, NSF). Em sua estrutura fundamental, essas reformas
foram bastante similares às reformas progressistas, embora as reformas curriculares
tenham se concentrado muito mais firmemente no conteúdo. A ideia central das
reformas curriculares era a de que a aprendizagem na escola deve ser parecida,
muito mais do que atualmente, com os processos reais pelos quais os indivíduos
vêm a compreender o seu ambiente, a sua cultura e as situações sociais. Ou seja, se
os alunos estão estudando Matemática, Ciências Naturais ou Ciências Sociais, eles
devem, de fato, engajar-se em atividades semelhantes àquelas das quais se ocupam
os profissionais que realmente se dedicam a essas disciplinas e, nesse processo,
os alunos devem atingir não somente o conhecimento da matéria, mas também
descobrir os processos de pensamento e os métodos de inquirição pelos quais se
constrói esse conhecimento. Essa visão sugeriu que as novas grades curriculares
fossem elaboradas de modo que os melhores pesquisadores das diversas áreas do
saber se unissem aos professores, utilizando-se assim do conhecimento de ambos
esses grupos para propor novas concepções de conteúdo e novas estratégias de
ensino. Nos Estados Unidos, o primeiro desses projetos foi o da grade curricular
da Física de Ensino Médio, que começou em 1956, realizado pela Comissão de
Estudos de Ciências Físicas (Physical Sciences Study Committee - PSSC). Outro
exemplo é o Estudo Curricular de Ciências Biológicas (Biological Sciences Curricu-
lum Study - BSCS), iniciado em 1958. Um terceiro foi o O Homem: um Curso de
Estudo (Man: A Course of Study - MACOS), um ambicioso projeto de desenvolvi-
mento curricular das Ciências Sociais, que começou em 1959, mas que somente

12
Extraído de: Richard Elmore. Getting to Scale with Good Educational Practice. Harvard
Education Review. Vol. 66, No. 1 Spring 1996: 1-27. Reproduzido com permissão da Harvard
Education Publishing Group.

41
recebeu seu primeiro patrocínio substancial da Fundação Ford em 1962, e um
apoio da NSF para treinamento de professores em 1969 (Dow, 1991; Elmore,
1993; Grobman, 1969; Marsh, 1964). Tais projetos de reforma curricular estavam
entre os maiores e mais ambiciosos realizados, não sendo, contudo, os únicos.
Desde o início, estava claro que os encarregados da reforma curricular de-
sejavam alterar o cerne da escolarização norte-americana, e que suas aspirações
não eram fundamentalmente diferentes de adeptos anteriores do progresso educa-
cional. Sua concepção era a de que os professores deveriam se tornar mentores e
copesquisadores, estudando com seus alunos os fenômenos básicos da Física, da
Biologia e das Ciências Sociais. Havia uma forte concentração do trabalho discente
na experimentação, na inquirição e no estudo das fontes originais. Era necessário
descartar a noção do livro-texto como um repositório do conhecimento conven-
cional e, no lugar disso, os professores deveriam usar materiais e instrumentos
cuidadosamente elaborados, que abrissem as portas para as grandes ideias das
áreas em questão. O objetivo do estudo não era a assimilação de fatos, mas sim a
aprendizagem de métodos e de conceitos de investigação científica, que permitissem
que a ciência fosse feita nas escolas da mesma maneira que é feita na vida real.
A origem dos projetos de desenvolvimento curricular estava nas iniciativas
de professores universitários que trabalhavam com a crença de que consegui-
riam aumentar a qualidade dos alunos ingressantes no Ensino Superior caso
promovessem um aperfeiçoamento do currículo do Ensino Médio. Portanto, os
professores universitários tentaram dominar o processo de desenvolvimento cur-
ricular, frequentemente em detrimento de relações com os professores e com os
administradores das escolas, aos quais caberia adotar os currículos depois deles
terem sido elaborados e testados em amostras de escolas. Esses projetos tiveram,
portanto, resultados diversos quanto ao fato de engajar os professores das esco-
las no processo de desenvolvimento dessas iniciativas, algo que era diferente de
simplesmente fazer com que os professores testassem em campo o que já havia
sido desenvolvido nas universidades.
Embora os professores estivessem engajados, de um modo ou de outro, em
algum estágio da elaboração de todos esses projetos, nem sempre eles eram co-
-autores. No PSSC, o processo de desenvolvimento contou com a colaboração
de um pequeno número de professores considerados talentosos o suficiente para
trabalharem em conjunto com os acadêmicos do Instituto de Tecnologia de Massa-
chusetts (Massachusetts Institute of Technology – MIT). O principal envolvimento
desses professores ocorreu no estágio dos testes em campo; não obstante, o feed-
back dado por eles se mostrou volumoso demais para ser acomodado no produto
final (Marsh 1964). No MACOS, escolheu-se uma escola da área de Boston para
se fazer um teste de verão, e os professores engajaram-se relativamente cedo no
projeto de desenvolvimento curricular. Versões posteriores do novo currículo foram
então extensivamente testadas e comercializadas em todo o país (Dow, 1991).
De longe, o envolvimento mais ambicioso e sistemático dos professores como
coformuladores de projetos foi no BSCS. Este programa foi designado para pro-

42
duzir três versões distintas de uma grade curricular de Biologia do Ensino Médio
(Bioquímica, Ecologia e Citologia), de modo que as escolas dos professores par-
ticipantes podiam escolher qual método adotar. O processo de desenvolvimento
foi dividido em três equipes distintas, cada qual composta de um número igual
de acadêmicos e também de professores de Biologia de Ensino Médio. As lições
ou unidades foram desenvolvidas por duplas compostas de um acadêmico e de
um professor do Ensino Médio, sendo que cada uma dessas unidades foi revisada
e criticada por uma outra equipe de mesma constituição. Após as novas grades
curriculares terem sido desenvolvidas, os professores que participaram de sua
elaboração foram convocados a organizar grupos de estudos constituídos de outros
professores, que se incumbiram de utilizar as novas unidades curriculares em
suas aulas durante o ano escolar, e de repassar os resultados dessa utilização na
forma de novos insumos para o projeto. Entretanto, é interessante observar que,
depois que os materiais curriculares foram desenvolvidos, a NSF interrompeu o
financiamento dos grupos de estudos de professores, sob a justificativa de que estes
já haviam cumprido a sua tarefa no desenvolvimento do projeto. Não obstante, tal
corte efetivamente acabou com os grupos de estudos dos professores, os quais se
constituíam, potencialmente, no mecanismo mais poderoso de alterar as práticas
de ensino (Elmore, 1993; Grobman, 1969).
As avaliações dos projetos de desenvolvimento curricular financiados pela NSF
geralmente concluíram que seus efeitos foram amplos, porém pouco profundos.
Centenas de milhares de professores e de especialistas em currículo foram trei-
nados em cursos de verão. Dezenas de milhares de unidades curriculares foram
disseminadas. Milhões de alunos foram expostos a, pelo menos, algum produto
ou subproduto desses diversos projetos. Em algumas escolas e sistemas escolares,
professores e administradores encadearam esforços para transformar os currículos
e o ensino de acordo com essas novas ideias. Entretanto, na maior parte dos casos,
os resultados se pareceram com os constatados por Cuban (1984) em seu estudo
sobre as práticas de ensino progressistas. Uma forma fraca, diluída e híbrida
emergia de algumas situações nas quais os novos currículos eram forçosamente
impostos sobre as velhas práticas e, na maior parte das salas de aula do Ensino
Médio, os materiais curriculares não exerceram qualquer impacto sobre o ensino
e a aprendizagem. Apesar do fato de que os projetos de desenvolvimento curricu-
lar produziram materiais valiosos, que ainda hoje servem de recurso para muitos
professores e que moldaram as concepções existentes sobre as possibilidades do
currículo científico no Ensino Médio, seu impacto tangível sobre o cerne da esco-
larização norte-americana foi insignificante (Elmore, 1993; Stake & Easely, 1978).
A maioria dos críticos acadêmicos concorda que, nesses projetos de desenvol-
vimento curricular, havia um modelo ingênuo, desacreditado e mal-concebido de
como influenciar a prática docente. O modelo, se é que havia algum, era o de que
um bom currículo e uma boa prática docente eram autoexplicativos e autoimple-
mentáveis. Se os professores e os administradores escolares reconhecessem a clara
superioridade das ideias embutidas nesses novos currículos, eles simplesmente

43
trocariam os livros-texto tradicionais por esses novos materiais, e mudariam suas
práticas arraigadas para, assim, aperfeiçoar o ensino, o que aumentaria a chance
de sucesso acadêmico de seus alunos.
Entretanto, esse modelo não se atentou suficientemente para o complexo
processo de tomada de decisão local sobre as questões curriculares, nem para
o grau de institucionalização e agressividade das relações políticas e comerciais
envolvendo os currículos baseados nos livros-texto, e tampouco para os fracos
incentivos dados aos professores para que mudassem suas práticas rotineiras de
trabalho, ou para os custos extraordinários envolvidos na promoção de mudanças
duradouras, fundamentais e em larga escala referentes à construção do conheci-
mento em sala de aula. Nos poucos casos em que os proponentes dos projetos de
desenvolvimento curricular pareceram estar prestes a descobrir um modo de alterar
a prática educacional em larga escala – como no caso dos grupos de estudos dos
professores no BSCS, por exemplo – eles foram incapazes de discernir o signifi-
cado do que estavam fazendo, porque viam a si próprios como os formuladores
de novas ideias sobre o ensino, e não como atores de uma mudança institucional.
O padrão estrutural que emerge dos projetos de desenvolvimento curricular
em larga escala é marcadamente similar ao do período progressista. Primeiro,
suas ideias eram poderosas e atraentes, tendo conseguido se concretizar através de
materiais tangíveis e de uma prática realizada em um número limitado de contextos.
Neste sentido, os projetos foram notavelmente bem-sucedidos na organização social
do conhecimento, conseguindo levar os mais sofisticados pensadores do país para
a órbita da educação pública a fim de pensar sobre o que os estudantes devem
saber e ser capazes de fazer. Em segundo lugar, cabe observar que os responsáveis
pela elaboração dos currículos tiveram uma compreensão comprovadamente inepta
e ingênua das questões individuais e institucionais das mudanças associadas às
reformas que eles pretendiam realizar. Eles supuseram que um “bom” produto
seria capaz de se disseminar pelas salas de aula do país com base em seus pró-
prios méritos, sem enxergar os complexos fatores institucionais e individuais que
poderiam comprometer sua capacidade de conseguir tal feito. Terceiro, os maiores
sucessos obtidos por esses reformadores foram, em certo sentido, também seus
maiores fracassos. Os poucos professores que alcançaram a maestria na docên-
cia de Física no PSSC, de Biologia no BSCS ou de Estudos Sociais no MACOS,
serviram apenas para confirmar o que a maioria dos educadores pensa a respeito
de talento para a docência: alguns o têm, mas a maioria, não. Alguns têm uma
dose extraordinária de energia, compromisso a habilidade inata necessária para
mudar sua prática de forma fundamental; porém, a maioria simplesmente não
dispõe disso. A existência de casos exemplares, concomitante com a incapacidade
de se capitalizar sobre esses talentos, somente reforça a noção de que o ensino
de alto nível é uma característica individual, e não uma expectativa profissional.

44
Leitura 6
As mudanças “de dentro para fora” e “de fora para dentro”:
lições dos paradigmas de aperfeiçoamento escolar
do passado e do presente (1a parte)

Emily Calhoun e Bruce Joyce (2005)13

[...]

O Clássico Método P & D (Pesquisar/Desenvolver/Implementar/Disseminar)

Durante muitos anos, o método mais visível de melhoramento escolar era a


geração de programas curriculares por centros de pesquisa e desenvolvimento
situados além da esfera dos distritos escolares, seguida, então, pela implementa-
ção desses programas nas escolas. O financiamento de tais programas também
era feito por agências externas às escolas e aos distritos escolares. Usualmente,
o método P & D incluía:
• a participação, na elaboração dos programas, de pesquisadores e especia-
listas de uma determinada área curricular ou campo de estudo;
• a utilização de profissionais das escolas para analisar e criticar os materiais,
e também para experimentar, na prática, os documentos, procedimentos, estraté-
gias específicas e o programa como um todo, sem, entretanto, conceder-se a esses
profissionais a condição de principais elaboradores do programa;
• a elaboração de currículos aprofundados e meticulosamente explicados;
• o estudo de bases de conhecimento tanto internas quanto externas ao
contexto educacional para a produção de informações, de estratégias de ensino e
de materiais capazes de facilitar as interações entre os alunos e esses currículos;
• a manutenção de um elevado nível de qualidade dos materiais dos pro-
gramas, com uma ênfase na precisão dos conteúdos e nas estratégias de ensino
que levassem os alunos a engajar-se com os currículos como se fossem jovens
acadêmicos das áreas em questão;

13
Extraído de: CALHOUN, Emily and JOYCE, Bruce. “Inside-Out” and “Outside-In”: Learning
from Past and Present School Improvement Paradigms. Em HOPKINS, D. (org.) The Practice
and Theory of School Improvement. Amsterdam. Springer, 2005: 253-256. Reproduzido com
gentil permissão da Springer Science and Business Media.

45
• o cuidado na testagem prática dos materiais curriculares e das estratégias
didáticas dos programas;
• a disseminação somente de programas que comprovadamente exerceram
efeitos positivos sobre os alunos.
Uma característica essencial – e pouco lembrada nos dias de hoje, a despeito
de sua, talvez, máxima importância – é que o único propósito dos centros de P&D
era a elaboração de programas voltados para o aperfeiçoamento da aprendizagem e
das habilidades dos alunos. Muitos desses programas foram financiados e desenvol-
vidos com o objetivo de assegurar o futuro dos EUA, e também do mundo, através
da promoção de uma educação mais completa e transformadora para nossos jovens.
Os patrocinadores e os elaboradores de tais programas estavam convencidos de
que os métodos de ensino e os currículos escolares então mais populares estavam
ultrapassados e, dessa forma, acreditavam fervorosamente na necessidade de seu
aperfeiçoamento (Veja, por exemplo, Bruner, 1961; Elam, 1964).
As fontes de financiamento, do governo norte-americano e também das
fundações, estabeleceram então o “Movimento de Reforma Acadêmica”, que é
o nome pelo qual esse esforço coletivo de P & D ficou conhecido. Entre 1957 e
1967, os seus produtos foram abundantes. Entre outros, o Comissão de Estudos
de Ciências Físicas (Physical Science Study Committee – PSSC) desenvolveu um
curso de física; o Grupo de Estudos de Matemática Escolar (School Mathematics
Study Group) propôs-se a introduzir a matemática moderna, o Estudo Curricu-
lar de Ciências Biológicas (Biological Sciences Curriculum Study) desenvolveu
livros-texto e manuais de laboratório, o Projeto Metodológico Ligações Químicas
(Chemical Bonds Approach Project – CHEM BONDS) preparou livros-texto, guias
de laboratório e exames de proficiência; o Projeto de Geografia no Ensino Médio
(High School Geography Project) trabalhou na elaboração de um curso de áudio
acompanhado de materiais; o O Homem: um Curso de Estudo (Man: A Course
of Study – MACOS) foi responsável pela elaboração de um curso para as últimas
séries do ensino elementar com a duração de um ano e dedicado a fazer os alu-
nos se engajarem em quase todas as formas puras de investigação científica; e o
Ciências: uma Abordagem Processual (Science – A Process Approach – S-APA)
forneceu guias didáticos e curriculares, além de kits de materiais para o ensino
do jardim de infância à sexta série.
Logo após a introdução desses programas voltados principalmente para o
ensino de matemática e ciências de nível médio, vieram os programas dedicados
ao aprimoramento e/ou à intervenção no ensino de séries mais elementares, tais
como o HeadStart (Osborn, 1965) e o Follow Through (Bereiter; Kurland, 1981;
Rhine, 1981; Stallings, 1979) com o objetivo de fornecer às crianças em situação
desfavorável um “começo” de vida escolar melhor do que elas teriam de outra
forma. Aplicações tecnológicas, como a Vila Sésamo (Ball e Bogatz, 1970) e demais
produtos da Children´s Television Workshop e de outras agências de comunicação
e mídia também foram desenvolvidos com o propósito de fornecer enriquecimento

46
ambiental tanto para alunos da pré-escola quanto de séries subsequentes. O go-
verno federal norte-americano tratou de estabelecer vinte “Centros” de pesquisa
e desenvolvimento, além de vinte “Laboratórios” para disseminar as informações
e apoiar o seu uso. Vale dizer que a separação entre os centros e os laboratórios
tornou-se indistinta.
O paradigma de P & D evoluiu da forma observada por duas razões princi-
pais. Uma delas é que o tempo necessário para a pesquisa e o desenvolvimento
curricular não era alocado aos professores e administradores escolares; portanto,
acreditava-se ser necessário formar grupos especiais de “desenvolvimento”, que
deveriam ser altamente qualificados para tratar especificamente das questões de
currículo, ensino e tecnologia. Também se considerava que, para se atingir um
elevado nível de desenvolvimento e reflexão sobre o currículo, necessitava-se de
um conhecimento técnico não comumente encontrado nos distritos escolares. Em-
bora coubessem ao “pessoal da escola” papéis importantes, tais papéis não eram
os únicos a serem desempenhados. Os esforços empreendidos tentaram envolver
os níveis mais avançados de reflexão sobre as questões acadêmicas e, com esse
propósito, arrebanharam pesquisadores que não estavam habitualmente envolvidos
com o desenvolvimento de currículos.
No paradigma P & D, os encarregados da elaboração dos currículos e dos
programas geralmente eram combinações de acadêmicos e de especialistas em
matemática, ciências, linguagem e desenvolvimento de programas, trabalhando
fora do âmbito dos distritos escolares. Entretanto, isso não impedia que professores
e os gestores escolares participassem, também, dessas ações. Nos dias de hoje, é
pouco conhecido e reconhecido o fato de que os principais projetos do Movimen-
to de Reforma Educacional envolveram um grande número de professores que
ajudaram a elaborar os materiais, testaram-nos em suas salas de aula e realizaram
conjuntamente estudos de campo sobre eles.
Na concepção desses programas, invariavelmente estavam presentes as princi-
pais questões de currículo e de ensino: que tipo de conhecimento/processo é mais
adequado para uma determinada área de estudo, e quais estratégias/interações
farão os alunos utilizarem esse conhecimento na escola e também no futuro, ao
mesmo tempo em que serão capazes de lhes fornecer um desenvolvimento inte-
lectual geral. É possível, portanto, perceber-se por todos os projetos/programas,
uma ênfase generalizada no currículo, com o propósito específico de conceber
materiais capazes de possibilitar aos alunos aprender a fazer investigações de uma
maneira bastante parecida com a dos pesquisadores das disciplinas em questão.
Uma vez desenvolvido, testado, revisado, retestado e sido comprovadamente capaz
de produzir resultados positivos nos alunos, o “pacote” curricular então passava
à disseminação, por meio de publicidade e treinamento.
Para avaliar a eficiência do método de aperfeiçoamento educacional P & D,
é preciso considerar separadamente os resultados de dois componentes: de um
lado, a pesquisa e o desenvolvimento e, do outro, a disseminação/implementação.

47
Na área de desenvolvimento de programas curriculares, o paradigma P&D
contribuiu para um grande número de modelos de currículo, de ensino e de tec-
nologia que tiveram um efeito comprovado sobre a aprendizagem dos alunos nos
locais em que foram testados. A magnitude dos efeitos de alguns desses modelos
tem sido muito subestimada em anos recentes. Em várias combinações, eles não
somente lograram capacitar as crianças a adquirirem informações, conceitos com-
plexos, habilidades e modos eficazes de pensar sobre problemas e de resolvê-los,
mas também aumentaram a sua capacidade de aprender. (Revisões breves e gerais
desse assunto podem ser consultadas em Bredderman, 1981, 1983; El Nemr,
1979; Joyce; Well, 1996; Wang; Haertel; Walberg, 1993). Talvez a realização
mais notável desse paradigma tenha sido a sua capacidade de aperfeiçoar o ra-
ciocínio lógico e a aptidão para aprender das crianças do ensino primário (Almy,
1970; Spaulding, 1970).
Entretanto, com poucas exceções, o fracasso da implementação do paradigma
P & D se deu na mesma medida do seu sucesso nas fases de desenvolvimento. No
início da década de 1970, estava claro que a estratégia de implementação de ofe-
recer cursos de verão aos professores não havia afetado mais do que um pequeno
percentual de salas de aula (Goodlad; Klein, 1970). Além disso, a resposta aos
intensos esforços que se fizeram para aperfeiçoar, por exemplo, a matemática e
a capacidade de resolução de problemas, foi uma forte atitude negativa por parte
do público (bem como de muitos professores e administradores escolares) em
relação ao New Math14 e aos esforços a ele atrelados.

As Lições Aprendidas do Método P & D.

Tem havido uma tendência de atribuir os fracassos do método P & D ao fato


de que os seus produtos foram desenvolvidos fora das escolas onde os professores
tentavam implementá-los. Essa explicação coloca a culpa nos responsáveis pelo
financiamento e elaboração dos programas; entretanto, ela não explica por que
os professores rejeitariam uma alternativa a suas práticas que prometia promover
ganhos dramáticos na aprendizagem de seus alunos. Atualmente, as explicações
frequentes são que a implementação falhou porque os professores das escolas
simplesmente não “ligaram para ela”, ou porque eles não foram envolvidos, no
sentido amplo e integral, nas fases de criação e de desenvolvimento dos programas.
Embora provavelmente haja alguma verdade em ambas essas explicações, elas
soam ingênuas quando se leva em conta que, na sociedade contemporânea, um
grande número de empreendimentos não-educacionais depende do trabalho de
P & D de pessoas tanto de dentro quanto de fora de uma organização, além dos
responsáveis práticos por sua implementação local. Engenharia, medicina, eletrô-

14
Literalmente, Nova Matemática, programa patrocinado na era pós-Sputnik pela Fundação
Nacional de Ciências dos EUA. (N. T.)

48
nica, mídia e comunicações são exemplos óbvios disso. Entretanto, comumente se
acredita que, nos círculos educacionais, o desenvolvimento externo está fadado
ao fracasso porque ele é um processo inerentemente “de cima para baixo”. Em
essência, argumenta-se que a situação social nos EUA e em outros lugares é tal que
as comunidades acadêmicas responsáveis pela criação de métodos educacionais
estão inevitavelmente em conflito com as “verdades da sala de aula”, e também
com a competência e dignidade profissional dos professores.
O estudo das mudanças ocorridas nas escolas durante os últimos 25 anos
tem fornecido explicações alternativas sobre o motivo pelo qual esses modelos e
projetos que, apesar de tão bem-sucedidos na fase experimental, falharam em sua
implementação na maioria das escolas públicas. Uma explicação é que os seus
elaboradores subestimaram grandemente a quantidade e o tipo de treinamento
que teria que ser dado às pessoas que adotariam o modelo ou que utilizariam o
processo desenvolvido. Parcialmente com base em estudos sobre o que aconteceu
a esses programas P & D, pesquisadores sobre mudanças educacionais tentaram
aperfeiçoar os paradigmas de treinamento e produziram evidências consideráveis
a favor desta última explicação. Nos dias de hoje, têm-se desenvolvido modelos de
treinamento responsáveis por aumentos significativos nas taxas de implementação
de programas curriculares e de ensino, e que conectam a implementação desses
modelos a ganhos consideráveis na aprendizagem dos estudantes (Joyce; Sho-
wers, 1995; Slavin; Dolan; Madden, 1996; Joyce; Wolf; Calhoun, 1993; Joyce;
Calhoun, 1996). O conhecimento sobre como apoiar os professores na aprendi-
zagem de novas práticas didáticas atingiu agora um ponto em que as concepções
de implementação podem virtualmente assegurar a utilização e os efeitos positivos
subsequentes sobre os alunos.
Em um recente estudo dedicado a melhorar a qualidade da escrita dos alunos,
uma combinação de modelos curriculares e instrucionais permitiu que os estudantes
de todas as escolas de alto desempenho de nível elementar e médio de um distrito
escolar aumentassem a qualidade da redação muitas vezes mais do que os ganhos
médios anuais em anos anteriores (Joyce; Calhoun, 1996). Em vários outros estu-
dos feitos recentemente, estudantes então considerados como de baixa habilidade
aumentaram tanto a sua proficiência quanto a sua a capacidade de aprendizagem
por meio da implementação de métodos em larga escala (Sharan; Shachar, 1988;
Slavin; Dolan; Madden, 1996; Pinnel, 1989). Nesses esforços bem-sucedidos,
houve grandes alterações nas escolas, através de aumentos substanciais no tempo
dedicado ao desenvolvimento profissional das equipes escolares.
Outra explicação pelo desempenho tão ruim que esses produtos de P & D
tiveram ao serem levados para as escolas é que o sucesso de sua implementação
dependeu da capacidade de autorenovação das escolas onde foram introduzidos.
Por exemplo, muitos dos “produtos” de P & D foram intensivamente usados por
umas poucas escolas que também estavam adotando outras inovações. E o sucesso
também depende, em certo grau, de pesquisas sobre treinamento e implementa-
ção de programas. Por exemplo, concepções eficazes de treinamento provocam

49
muitas alterações nos locais de trabalho e, como resultado, intensificam a relação
entre os professores, que passam a trabalhar na implementação dos programas
de modo colaborativo e em equipes. Slavin (1996) argumenta persuasivamente
que um grande percentual de escolas encontra-se hoje numa tal condição pro-
fissional/social que quase a única opção de aperfeiçoamento educacional de que
elas dispõem é uma alta carga de desenvolvimento profissional baseado em P & D.
Este autor também argumenta que apenas um pequeno percentual de escolas é
capaz de “pegar uma inovação” e incorporá-la como sua sem uma quantidade
considerável de assistência externa.
Quando se examina a história documental do método P & D em relação ao de-
senvolvimento, efeitos e disseminação de seus programas, dois pontos se destacam:
• Na fase experimental, desenvolveu-se um grande número de programas
capazes de exercer muitos efeitos substanciais sobre a aprendizagem dos alunos
em várias áreas;
• Esses programas encontraram grandes dificuldades para serem disseminados.
A explicação comum para esse fracasso é que o problema com a disseminação
foi sociopolítico; isto é, a pesquisa e o desenvolvimento realizados fora da escola
estão essencialmente fadados ao fracasso por causa da rejeição despertada por
seus programas, que violam as condições da vida profissional na educação. En-
tretanto, é difícil aceitar essa explicação como inevitável, especialmente quando
se considera um corpo de evidências científicas a favor da tese de que é possível
implementar eficazmente programas externos e fazer com que eles gerem sobre os
alunos os efeitos que comprovaram ter nos estudos-piloto, desde que se promova,
para isto, um grau substancial de desenvolvimento profissional.

50
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53
Seção 2
O Impacto da Teoria do Capital Humano

Introdução

É impossível subestimar o impacto global da Teoria do Capital Humano. A


noção relativamente simples de que o ritmo do crescimento econômico e social dos
países se deve, em grande medida, ao nível de escolarização de sua população e,
portanto, que os gastos com educação não são de consumo, mas de investimento,
se espalhou por todo o mundo e deu início a uma nova era de otimismo e de
expansão dos sistemas educacionais, sobretudo nos países em desenvolvimento.
Os arautos dessa revolução foram as agências de desenvolvimento e os bancos
multilaterais que, juntos, criaram uma nova indústria de planejamento educacional
comandada pelos economistas, além de uma gama de assessores e de especialistas
que se tornaram os agentes dessa nova ortodoxia. Em curto espaço de tempo, a
forma de conceber o papel da educação na sociedade foi alterada em face das
evidências de que havia uma estreita relação entre educação, produtividade e
desenvolvimento econômico.
Todos reconhecem a contribuição primordial do prêmio Nobel em Ciências
Econômicas, Theodore Schultz, à formulação e ao desenvolvimento dessa nova
teoria. Com base nas suas observações sobre a recuperação da Alemanha e do
Japão no pós-guerra e o papel da agricultura no desenvolvimento econômico dos
países do Terceiro Mundo, Schultz foi o primeiro a consagrar a importância das
decisões educacionais do indivíduo e da sociedade, ao incorporá-los explicitamente
à teoria microeconômica. Por esse motivo, seu famoso pronunciamento de 1960
perante a Associação Americana de Economia, geralmente entendida como o
ponto de partida da sua obra sobre esse tema, será também nossa primeira leitura.
A primeira preocupação de Schultz foi a de tentar superar o preconceito contra
a aplicação da noção de capital ao ser humano. A ideia do homem como um bem
de produção, à semelhança do valor de mercado que, séculos atrás, se atribuía
aos escravos, era ofensiva para muitos. Entretanto, do ponto de vista das novas
oportunidades que o homem adquire através do investimento em conhecimentos
e habilidades, era legítimo interpretar seu valor econômico como uma forma de
liberação, e não como uma condenação. Ainda faltava resolver se era possível
medir o impacto desse investimento na renda do indivíduo e da sociedade. Foi essa
questão que impulsionou o campo da economia da educação e que gerou diversos
estudos sobre as taxas de retorno dos diferentes níveis, modalidades e instituições
educacionais. Grosso modo, esses estudos confirmaram a hipótese de que os inves-

55
timentos sociais e pessoais realizados na expansão dos sistemas educacionais e na
elevação do nível educacional da população produziram retornos superiores aos
investimentos em bens físicos. Isso sem levar em conta aquela parte dos gastos que
deveria ser considerada como consumo por conta dos benefícios mais culturais
e recreativos do que propriamente produtivos. Ou seja, se os retornos eram tão
altos, mesmo quando calculados de forma conservadora, o argumento a favor da
expansão imediata das oportunidades educacionais era irrefutável.
Mesmo sendo ativista da causa educacional, e acreditando na necessidade de
exportar a doutrina do capital humano aos países em desenvolvimento (ainda cha-
mados de subdesenvolvidos) para acelerar o processo de crescimento econômico,
o próprio Schultz deve ter se surpreendido com o tamanho e vigor da revolução
que ele e outros pioneiros, como Denison (1964), colocaram em marcha. Esse
processo, e as reformas que se seguiram na esteira da repentina expansão dos
sistemas educacionais através do mundo, estão evidenciados na leitura seguinte,
de Irvin Sobel. Neste texto, entende-se que a “recepção entusiástica” conferida à
teoria do capital humano se deve em parte à sua coincidência com a revolução de
expectativas nos países em desenvolvimento, que já atribuía à educação a capaci-
dade de garantir acesso aos empregos e estilos de vida do mundo desenvolvido. O
texto de Sobel também ajuda a compreender o crescimento do campo da economia
da educação, alavancado pelos estudos sobre os retornos gerados pela educação,
e pelo patrocínio recebido por instituições de grande prestígio, como a OCDE e
a UNESCO, as fundações Ford e Rockefeller e o Banco Mundial que, através de
pesquisas e financiamentos, ajudaram a difundir essa mensagem.
O campo da economia da educação também ajudou na criação de uma nova
especialização em planejamento educacional e, como instrumento desse, entrou em
cena a “projeção da força de trabalho”, cuja tarefa fundamental era a de prever,
ou até mesmo influenciar, os rumos do desenvolvimento econômico em termos da
demanda futura de força de trabalho, convertendo posteriormente essas projeções
em planos de expansão para os diversos níveis e modalidades de educação. A
motivação subjacente era a de eliminar quaisquer gargalos que pudessem com-
prometer as metas de desenvolvimento econômico. Com base em alguns estudos
emblemáticos, principalmente os realizados em países mediterrâneos na década
de 1950, espalhou-se pelo mundo em desenvolvimento a ânsia de equilibrar a
oferta e a demanda de mão de obra em termos do nível e do tipo de qualificação
com base em projeções cada vez mais sofisticadas sobre as necessidades futuras
dos diferentes setores da economia.
Um dos motores da difusão da teoria do capital humano e dessas novas técnicas
de planejamento educacional foi o Banco Mundial e, por esse motivo, incluímos,
como próxima leitura, um relatório interno dessa organização sobre suas atividades
no setor educacional, datado de 1971. Nesse documento, percebemos a preocu-
pação com a aparente perda de qualidade da educação como uma consequência
de sua acelerada expansão nos países em desenvolvimento, juntamente com uma
outra moléstia: o “desemprego escolarizado”. Do ponto de vista estritamente

56
econômico, esse tipo de desemprego parecia um grande desperdício de recursos.
Para os investimentos em educação gerarem os retornos manifestados pelos teó-
ricos da teoria do capital humano, os egressos dos sistemas escolares precisavam
encontrar trabalho produtivo à altura da sua formação.
Como uma explicação desses males, aparece a ideia de que os modelos
educacionais seguidos pelos países em desenvolvimento, copiados muitas vezes
de seus colonizadores europeus, são de alguma forma inapropriados ou mal
adaptados à nova realidade desses países. As consequências desses modelos são a
formação de jovens para empregos que não existem, a disjunção entre expectativas
e oportunidades e a sobra de pessoas qualificadas que não encontram trabalho.
Para combater esses problemas de desequilíbrio entre as aspirações e a reali-
dade do mercado de trabalho, sinais talvez de que a expansão educacional atendia
a necessidades sociais e culturais além da teoria do capital humano, levanta-se a
proposta de reorganizar os sistemas educacionais a favor da formação de técnicos
de nível médio mediante um tipo diferente de formação, a educação “profissiona-
lizante”. Antes sob o comando exclusivo dos empregadores ou dos sistemas para-
lelos de ensino técnico, a nova educação profissionalizante era para ser oferecida
aos alunos regulares de todas as escolas, através de um currículo voltado para o
mundo do trabalho. Se o currículo importado dos países desenvolvidos alimentava
aspirações e despertava anseios para escassas ocupações “modernas”, a solução
residia na revalorização dos empregos técnicos e no ensino de habilidades supos-
tamente apropriadas para a fixação do indivíduo no seu meio tradicional. Mesmo
admitindo a necessidade de cautela, pela impossibilidade da educação de resolver
os problemas do desemprego, o Banco deixava evidente sua opinião a favor da
participação dos governos em sistemas de treinamento profissionalizante, como
um apoio aos esforços das empresas.
Na discussão das operações do Banco Mundial na década de 1960, observa-se
como uma orientação a favor do ensino médio, tanto na sua vertente técnica quanto
na generalista, aos poucos vai se tornando uma política favorável à incorporação
das matérias profissionalizantes em todos os cursos. O que era uma política de
construção e equipamento de escolas de ensino médio em nome da formação da
força de trabalho para todas as ocupações vira um apoio ao ensino médio técnico
e agrícola.
A próxima leitura é de um texto de Manuel Zymelman, que tem menos difi-
culdade ainda em defender um sistema educacional diferente para os países em
desenvolvimento. Mediante o argumento de que a revolução industrial nos países
desenvolvidos foi um processo lento, em que o nível de qualificação demandado
dos trabalhadores aumentava só aos poucos, ao passo que, nos países em de-
senvolvimento, a demanda inicial por qualificações técnicas se estabelece num
patamar de alta tecnologia, o autor justifica a criação de sistemas educacionais
que priorizam o ensino das habilidades necessárias ao trabalho técnico.
Porém, o argumento não para nesse ponto. Zymelman também fala do pro-
blema gerado quando muitos clamam por uma educação generalista prolongada,

57
enquanto, historicamente, esse modelo de educação foi criado para que um
pequeno grupo pudesse se preparar para seu papel de liderança em uma socie-
dade elitista. Ecoando a teoria de “mobilidade patrocinada” de Turner (1960),
Zymelman argumenta que a educação generalista tinha servido mais para excluir
os que socialmente não se predestinavam a uma função de elite e que, mesmo
nos países desenvolvidos, esse modelo já tinha sido superado.
Em resumo, Zymelman afirma que, para atender às exigências do mercado
de trabalho de um país em desenvolvimento, não é possível seguir o caminho
dos países mais ricos, e que não há nada a ganhar em aumentar a proporção de
graduados de nível superior. O que esses países precisam é de um novo modelo
de educação que possa combinar a educação geral com uma formação profissio-
nalizante, que permita ao indivíduo inserir-se no mercado de trabalho:
Se, devido a razões políticas, uma grande proporção de jovens deve prosseguir
no sistema educacional formal, a educação terá que ampliar seus horizontes para
além do que é oferecido atualmente. Ela terá que incluir elementos de educação
ocupacional. A educação formal terá que ir além de seus limites acadêmicos e
adotar algumas das funções externas ao contexto acadêmico. Ela terá que oferecer
uma variedade de alternativas para aqueles cujas habilidades intelectuais, inte-
resses, background e oportunidades de trabalho não podem se beneficiar de uma
educação geral prolongada. (Zymelman, 1971:114)
O próximo texto, de minha própria autoria e resultante de um estudo que fiz
da Lei 5692 de 1971, tenta mostrar como o pensamento dominante a favor do
ensino profissionalizante impactou a reforma do ensino médio no Brasil no período
da ditadura. Afirmo no texto que o Brasil não estava sozinho na adoção dessas
ideias. Na mesma época, outros países da região, incluindo a Venezuela, o Peru,
a Colômbia e El Salvador, também embarcavam em reformas que reorganizavam
o ensino médio mediante mudanças curriculares profundas em direção ao ensino
profissionalizante. Não apresento evidências da influência do Banco Mundial ou
de outros órgãos internacionais como a USAID1 que, na década anterior, tinham
colaborado com o Brasil na reforma do ensino superior, mas sabemos hoje que a
simultaneidade dessas reformas não foi uma coincidência.
O texto mostra que a reforma preconizada pela Lei 5692 passou por vários
estágios. Na sua versão original e mais doutrinária, observa-se uma convicção a
respeito da necessidade de concentrar os investimentos em educação na vertente
técnica e no fomento de habilidades apropriadas ao mundo do trabalho. Nem
precisava dizer que a principal justificava era a taxa de retorno para esse tipo de
educação. Porém, no caso brasileiro, havia mais duas explicações, não menos
importantes, para um governo que tinha assumido o papel de combater a rebeldia
dos jovens. Uma delas foi a missão de criar atitudes mais favoráveis ao modelo

1
Abreviatura de United States Agency for International Development – Agência Norte-americana
de Desenvolvimento Internacional –, órgão do governo dos EUA que presta assistência a diversos
países em questões de natureza econômica, social, política e ambiental. (N. T.)

58
econômico capitalista então em expansão no país. Incomodado pelos distúrbios
relacionados à explosão no número de alunos egressos do ensino médio acadêmico
tradicional que não encontravam vaga no ensino superior, o governo também quis
usar a reforma 5692 como uma saída. Uma solução seria a “incorporação pro-
dutiva” desses alunos em postos de trabalho de nível médio após terem passado
por um curso profissionalizante, que não só equiparia os alunos para seu novo
destino laboral, como também desviaria a atenção que se dava ao ensino superior.
A versão mais branda da reforma, que admitia a possibilidade de definir o
programa de educação geral como uma “habilitação” para o trabalho, já era uma
admissão de derrota. O fim oficial veio através da Lei 7044 de 1982, que dispen-
sava a oferta obrigatória de conteúdos profissionalizantes e deixava as escolas livres
para prepararem seus alunos para o ingresso na universidade, sem a necessidade
de fingir que se estava preparando os alunos para o mundo do trabalho. Ao mesmo
tempo, encerrou-se, com isso, uma tentativa de amenizar as divisões sociais entre
as escolas que compõem o sistema de ensino médio. O fim desse nobre intento de
mitigar a estratificação, estimulado pelo movimento similar das escolas europeias
em direção à “compreensivização”, foi o único verdadeiro prejuízo do final da
reforma, mas é difícil imaginar em que condições essa proposta teria dado certo.
A estratificação social das redes de ensino do sistema brasileiro efetivamente retira
das mãos dos reformadores do sistema público qualquer ingerência na relação
entre classe social e trajetória escolar.
Poucos artigos no campo da educação comparativa tiveram tanta influência nos
círculos acadêmicos e nas agências de cooperação internacional como o trabalho
de Philip Foster, incluído como a próxima leitura desta seção. Publicado em 1965,
“A Falácia da Escola Profissionalizante no Planejamento do Desenvolvimento”
atingiu o cerne do debate sobre se as escolas e seus currículos podem influenciar
a sociedade mediante a mudança nas atitudes a respeito do trabalho. Após a
independência de muitos países africanos, argumentou-se que a agricultura de
subsistência e o desemprego urbano eram problemas que poderiam ser combatidos
pela reorientação da educação a favor de currículos mais profissionalizantes, o
que contribuiria para a modernização de sociedades tradicionais e para a redução
do desemprego escolarizado. A crítica de Foster a essa visão foi fulminante e,
embora tendo se direcionado às soluções propostas para os países africanos de
maior tradição agrícola, serve para uma avaliação das reformas propostas em todos
os continentes, incluindo no nosso.
Com base na sua análise da história educacional de Gana, um país da África
Ocidental, Foster argumenta que por mais de cem anos o sistema de educação
ocidental tinha produzido mudanças educacionais de grandes proporções, mas que
raramente as escolas tinham se comportado da forma esperada pelos responsáveis
pelas políticas educacionais. A pesquisa de Foster foi um relato vivo daquilo que
ele chamou de “as consequências não planejadas da expansão educacional”. Ou
seja, mesmo quando se quer atribuir às escolas a posição estratégica de inculcar
valores e habilidades para o desenvolvimento econômico, as escolas e os alunos

59
dificilmente se adaptam aos desígnios dos planejadores. Pelo contrário, a história
indicaria que não é o currículo que determina as aspirações profissionais e que,
se há algum desequilíbrio entre a formação escolar e o destino profissional do
indivíduo, isso se deve à estrutura de oportunidades no mercado de trabalho, e
não ao desprezo pelas ocupações manuais que se ensina nos bancos escolares. Os
alunos e seus pais são capazes de perceberem seus melhores interesses de longo
prazo, e dificilmente têm seus pontos de vista desviados por novos currículos ou
propostas educacionais.
Há evidências de que a gradual aceitação da crítica de Foster e de outros à
chamada falácia da escola profissionalizante foi uma das razões pelas quais o Banco
Mundial começou a abandonar sua política generalizada de apoio ao ensino médio
“diversificado”, ou seja, profissionalizante, no final da década de 1970. Aliás, foi
na década de 70 que toda a trama da reforma educacional realizada a partir das
necessidades da economia começou a se desfazer, como mostra a próxima leitura,
baseada no texto de Psacharopoulos e Woodhall sobre a perda de relevância das
projeções da força de trabalho na condução da expansão educacional.
Na conclusão desses autores, a ideia da projeção da força de trabalho sempre
prometia mais do que podia oferecer. Dadas as incertezas e a imprevisibilidade do
crescimento econômico, o dinamismo do setor informal e a capacidade dos agentes
econômicos de encontrar soluções alternativas com custos menores, as tentativas de
especificar nos mínimos detalhes as necessidades futuras do mercado de trabalho
estavam sempre fadadas ao fracasso. Apesar do apelo de estar sempre indicando
o melhor investimento possível, dada a conexão entre a formação educacional e
a produtividade do trabalhador, o planejamento educacional e seu instrumento
preferido de projeção da força de trabalho acabaram perdendo prestígio, de
modo que, juntamente com outros frutos da teoria do capital humano, deixaram
de exercer influência nas reformas das décadas seguintes.

60
Leitura 1
Investimento em Capital Humano

Theodore W. Schultz (1961)2

Embora seja óbvio que as pessoas adquiram habilidades e conhecimentos


úteis, não é tão óbvio que tais habilidades e conhecimentos sejam uma forma
de capital, que esse capital seja em grande parte produto de um investimento
deliberado, que ele tenha se desenvolvido nas sociedades ocidentais em um
ritmo muito mais acelerado do que o capital convencional (não humano), e que
o seu desenvolvimento pode bem ser a característica mais destacada do sistema
econômico. Tem-se observado que os aumentos no produto nacional têm sido
grandes em comparação com os aumentos em terra, horas-homem e capital físico
reproduzível. O investimento em capital humano é provavelmente a razão principal
para essa diferença.
Muito daquilo que nós consideramos consumo constitui investimento em capital
humano. Despesas diretas com educação, saúde e migrações internas em busca de
melhores oportunidades de trabalho são exemplos claros disso. Os salários a que
os estudantes maduros renunciam para frequentar a escola e os trabalhadores que
recebem treinamento no local de trabalho também são exemplos claros. Mesmo
assim, nada disso consta em nossa contabilidade nacional. O uso do tempo de
lazer para ampliar as habilidades e o conhecimento também é uma prática disse-
minada, a qual, do mesmo modo não é registrada. Dessas e de outras maneiras,
é possível melhorar amplamente a qualidade do esforço humano e aumentar a
sua produtividade. Sustentarei que tal investimento em capital humano explica a
maior parte do expressivo aumento nos ganhos reais do trabalhador.
Comentarei, em primeiro lugar, as razões pelas quais os economistas se es-
quivam de análises explícitas de investimentos em capital humano e, em seguida,
discutirei a capacidade de tal investimento de explicar o enigma do crescimento
econômico. Entretanto, focarei principalmente no escopo e na substância do ca-
pital humano e sua formação. Para concluir, farei algumas considerações sobre
as implicações sociais e políticas.

2
Extraído de: Theodore W. Schultz. Investment in Human Capital (Discurso Presidencial
pronunciado no Septuagésimo Terceiro Encontro Anual da Associação Americana de Econo-
mia, Saint Louis, em 28 de dezembro de 1960. O autor deve agradecimentos a seus colegas
Milton Friedman, por suas proveitosas sugestões para a obtenção de clareza e persuasão, e a
Harry G. Johnson, por apontar diversas ambiguidades). American Economic Review, No. 51,
março de 1961:1-17. Reproduzido com permissão da Editora.

61
Esquivando do Investimento nas Pessoas

Os economistas já sabem há um bom tempo que as pessoas são a maior riqueza


das nações. Medida por aquilo que o trabalho pode contribuir para a produção, a
capacidade produtiva dos seres humanos é agora imensamente maior do que todas
as outras formas de riqueza reunidas. O que os economistas não destacaram é a
simples verdade de que as pessoas investem nelas mesmas, e que esses investi-
mentos são bastante grandes. Embora os economistas raramente se intimidem ao
fazer análises abstratas e frequentemente se orgulhem de serem pouco práticos,
eles ainda não ousaram enfrentar essa forma de investimento. Sempre que se
aproximam, eles se movimentam com cautela, como se estivessem entrando em
águas profundas. Não há dúvidas de que há razões para ser prudente. Questões
morais e filosóficas profundamente arraigadas estão sempre presentes. Os homens
livres são, antes de tudo, o fim a que se destina o esforço econômico; eles não são
propriedades ou bens comerciais. E, além disso, tem sido bastante conveniente
em análises de produtividade marginal tratar o trabalho como se fosse um pacote
único de habilidades inatas completamente livres de capital.
O mero pensamento de investimento em seres humanos é ofensivo para alguns
de nós. Nossos valores e crenças nos impedem de ver os seres humanos como bens,
exceto nas situações de escravidão, que abominamos. Não estamos livres de nos
sentirmos afetados pela longa luta para livrar a sociedade de trabalhos forçados
e para buscar a evolução de instituições políticas e legais que tornem os homens
livres da servidão. Essas são conquistas que nós prezamos muito. Daí, tratar seres
humanos como riquezas que podem ser aumentadas através de investimentos é
algo que contraria valores profundamente arraigados. Parece que isso reduz o
homem mais uma vez a um componente meramente material, a algo semelhante
a uma propriedade. E, para o homem, ver-se como um bem, mesmo que isso não
ameace sua liberdade, pode parecer uma depreciação. Ninguém menos que J. S.
Mill uma vez insistiu que as pessoas de um país não deveriam ser consideradas
como riqueza, porque a riqueza só existia para o bem das pessoas. Mas, certamente
Mill estava errado; não há nada no conceito de riqueza humana contrário à sua
ideia de que ela exista apenas para o bem das pessoas. Ao investir em si mesmas,
as pessoas ampliam o leque de escolhas possíveis para elas. É a única forma pela
qual os homens livres podem aumentar o seu bem-estar.
Dentre os poucos que têm considerado os seres humanos como capital, há
três nomes de destaque. O filósofo e economista Adam Smith ousou incluir todas
as habilidades úteis e adquiridas de todos os habitantes de um país como uma
parte do capital. Assim também fez H. von Thünen, que foi além, ao argumentar
que o conceito de capital aplicado ao homem não o degradava, nem ameaçava sua
liberdade e dignidade, mas ao contrário, que o fracasso em aplicar tal conceito era
especialmente prejudicial em guerras; “... pois aqui... alguém irá sacrificar em
uma batalha cem seres humanos no auge de suas vidas sem pensar duas vezes,
a fim de salvar uma arma”. A razão é que “... a compra de um canhão provoca

62
um desembolso de recursos públicos, enquanto que os seres humanos podem ser
obtidos por nada, por meio de um mero decreto de recrutamento”. Irving Fisher
também apresentou com clareza e convicção um abrangente conceito de capital.
Contudo, as principais linhas de pensamento sustentam que não é apropriado nem
prático aplicar o conceito de capital a seres humanos. Marshall, cujo grande pres-
tígio explica em boa medida porque essa visão foi aceita, sustenta que, enquanto
os seres humanos são incontestavelmente capital, sob um ponto de vista abstrato
e matemático, seria impensável para o mercado tratá-los como capital, em análises
práticas. O investimento em seres humanos tem sido raramente incorporado ao
núcleo formal das ciências econômicas, ainda que muitos economistas, inclusive
Marshall, tenham visto a relevância disto em algum ponto de sua obra.
O fracasso em tratar os recursos humanos explicitamente como uma forma de
capital, como um meio de produção produzido, como o produto de investimentos,
tem alimentado a manutenção da noção clássica de trabalho como uma capacidade
para realizar tarefas manuais, que requer pouco conhecimento e habilidade, uma
capacidade com a qual os trabalhadores são igualmente dotados, de acordo com
essa noção. Esse conceito de trabalho era errado no período clássico e é eviden-
temente errado agora. Contabilizar indivíduos que podem e querem trabalhar e
tratar tal número como uma medida da quantidade de um fator econômico não
tem mais significado do que contar o número de todos os tipos de máquinas para
determinar sua importância econômica, seja como um acúmulo de capital, ou
como um fluxo de serviços produtivos.
Os trabalhadores se tornaram capitalistas, não porque todos compraram ações
na bolsa, como se poderia pensar folcloricamente, mas sim porque passaram a ad-
quirir conhecimentos e habilidades que têm valor econômico. Esses conhecimentos
e habilidades são, em grande parte, produto de investimentos e, combinados com
outros investimentos humanos, contam predominantemente para a superioridade
produtiva dos países tecnologicamente avançados. Omiti-los no estudo do cresci-
mento econômico é como tentar explicar a ideologia soviética sem Marx.
[...]

Escopo e Substância desses Investimentos

O que são investimentos humanos? Eles podem ser diferenciados dos gastos
de consumo? É possível identificá-los e medi-los? Como eles contribuem para a
renda? Considerando que eles parecem amorfos se comparados a tijolos e arga-
massa, e concretos se comparados a contas de investimentos de corporações, eles
certamente não são um fragmento; eles são, antes, como o conteúdo da caixa de
Pandora, cheia de dificuldades e de esperança.
Os recursos humanos obviamente têm dimensões qualitativas e quantitativas.
O número de pessoas, a proporção dos que entram no trabalho produtivo e as

63
horas trabalhadas são características essencialmente quantitativas. Para tornar
minha tarefa razoavelmente manejável, vou ignorar essas e considerar somente os
componentes qualitativos, como habilidade, conhecimento e atributos similares que
afetam capacidades humanas específicas para a realização de trabalho produtivo.
Na medida em que as despesas para melhorar tais capacidades também aumentam
o valor da produtividade do esforço humano (trabalho), elas irão render uma taxa
de retorno positiva.
Como podemos estimar a magnitude do investimento humano? A prática que
se adota em relação aos bens de capital físicos é estimar a magnitude da formação
de capital com base nas despesas feitas para produzir tais bens de capital. Essa
prática seria suficiente também para a formação do capital humano. Entretanto,
para o capital humano, há um problema adicional que não é tão premente para os
bens de capital físicos: como distinguir entre as despesas destinadas ao consumo e
aquelas destinadas ao investimento. A distinção toca tanto as dificuldades concei-
tuais quanto as práticas. Podemos pensar em três tipos de despesas: as despesas
que satisfazem às preferências do consumidor e de nenhum modo aumentam as
capacidades em questão – essas representam um consumo puro –; as despesas
que aumentam as capacidades e que não satisfazem a qualquer preferência de
consumo subjacente – essas representam um investimento puro –; e as despesas
que têm ambos os efeitos. A maioria das atividades relevantes está claramente no
último grupo, sendo parcialmente consumo e parcialmente investimento, o que
mostra porque a tarefa de identificar cada componente é tão grandiosa e porque
a medida da formação de capital pelas despesas é menos útil para o investimento
humano do que para o investimento em bens físicos. Em princípio, há um mé-
todo alternativo para estimar o investimento humano, a saber, por meio de seu
rendimento, em vez de por seu custo. Enquanto qualquer capacidade gerada
pelo investimento humano se torna uma parte do agente humano e, portanto,
não pode ser vendida; ela está, não obstante, “em contato com o mercado” ao
afetar as remunerações e salários que o agente humano pode ganhar. O aumento
resultante nos ganhos é o rendimento sobre o investimento.
[...]
Os investimentos na educação têm crescido em um ritmo rápido e eles po-
dem ser responsabilizados por uma parte substancial no aumento, de outra forma
inexplicável, dos ganhos. Irei apenas resumir alguns resultados preliminares dos
custos totais da educação, incluindo a renda renunciada dos alunos, a aparente
relação desses custos com a renda do consumidor e com investimentos alterna-
tivos, o aumento na educação da força de trabalho, o retorno da educação, e a
contribuição que o aumento de educação pode ter trazido para os ganhos e para
a renda nacional.
Não é difícil estimar os custos convencionais da educação representados pe-
los custos dos serviços dos professores, bibliotecários, administradores, demais
encarregados da manutenção e operação da indústria educacional, e dos juros

64
sobre o capital incorporado à indústria da educação. Entretanto, muito mais difícil
é estimar outro componente do custo total, o ganho antecipado dos estudantes.
Ainda assim, esse componente deve ser incluído e está longe de ser insignificante.
Nos Estados Unidos, por exemplo, bem mais da metade dos custos com a educação
superior consiste na renda renunciada dos estudantes. Já no início do século XX,
essa renda renunciada somava cerca de um quarto dos custos totais da educação
elementar, secundária e superior. Em 1956, ela representava mais de dois quin-
tos de todos os custos. A importância crescente da renda renunciada tem sido
um fator importante na acentuada tendência de subida no total dos custos reais
da educação que, estimados em valores atuais, aumentaram de 400 milhões de
dólares em 1900 para 28,7 bilhões em 1956. O aumento percentual nos custos
educacionais foi cerca de três vezes e meia maior que o aumento na renda do
consumidor, o que implicaria uma grande elasticidade de renda em relação à
demanda por educação, se a educação fosse considerada como puro consumo. Os
custos educacionais também aumentaram cerca de três vezes e meia mais rápido
do que a formação bruta de capital físico em dólares. Se tratássemos a educação
como puro investimento, esse resultado iria sugerir que o retorno da educação
seria relativamente mais atraente do que o gerado pelo capital não humano.
Muita instrução é adquirida por pessoas que, na maioria das análises eco-
nômicas, não são tratadas como auferindo renda, particularmente as mulheres.
Para analisar o efeito do crescimento da instrução nos rendimentos, é necessário,
portanto, distinguir entre o acúmulo de educação na população e seu volume na
força de trabalho. Anos de frequência escolar estão longe de ser uma medida
satisfatória, por causa dos aumentos que têm ocorrido no número de dias letivos
dos estudantes matriculados e porque a educação dos trabalhadores hoje con-
siste muito mais do ensino médio e da educação superior do que anteriormente.
Minhas estimativas preliminares sugerem que, em relação à força de trabalho, o
acúmulo da educação aumentou oito vezes e meia entre 1900 e 1956, enquanto
que o acúmulo de capital reproduzível aumentou quatro vezes e meia, também
em valores de 1956. Essas estimativas estão, naturalmente, sujeitas a muitas res-
trições. Não obstante, tanto a magnitude quanto a taxa de aumento dessa forma
de capital humano têm sido tais que poderiam ser uma chave essencial para o
enigma do crescimento econômico.
O instigante trabalho em curso é sobre o retorno gerado pelo investimento
em educação. Apesar da abundância de graduados do ensino médio e superior,
esse retorno não se tornou trivial. Mesmo as estimativas mais baixas mostram que
o retorno educacional tem estado próximo do retorno do capital não humano. Isto
é o que mostra a maioria das estimativas, quando elas tratam como custos todas
as despesas públicas e privadas com educação, assim como a renda renunciada
durante a frequência à escola, e também quando elas tratam todos esses custos
como investimento, não alocando nada para o consumo. Mas, certamente, uma
parte desses custos é consumo, no sentido em que a educação cria uma forma
de capital de consumo, que tem o atributo de melhorar o gosto e a qualidade do

65
consumo dos estudantes pelo resto de suas vidas. Se fosse alocada uma porção
substancial dos custos totais dessa educação para o consumo, digamos, a metade,
isso iria dobrar a taxa de retorno, supondo que isso corresponderia ao componente
do investimento em educação que melhora a produtividade do homem.
Felizmente, o problema de alocar os custos da educação da força de trabalho
entre consumo e investimento não nos aflige quando olhamos a contribuição que
a educação traz para os salários e para a renda nacional, já que uma mudança
na alocação apenas alteraria a taxa de retorno, nunca o retorno total. Já observei,
no início, que os aumentos inexplicáveis na renda nacional dos Estados Unidos
têm sido particularmente altos nas décadas recentes. De acordo com certos pres-
supostos, a parte inexplicável chega a quase três quintos do aumento total entre
1929 e 1956. Quanto desse aumento inexplicável na renda representa um retorno
gerado pela educação da força de trabalho? Um limite mais baixo sugere que são
cerca de três décimos dele, e um limite mais alto não exclui que mais da metade
vem dessa fonte. Essas estimativas também implicam que entre 36% e 70% do
aumento não explicado até agora nos ganhos do trabalho é explicado pelos retornos
gerados pela educação adicional dos trabalhadores.

Concluindo: uma Nota sobre Políticas

Assume seu próprio risco aquele que quer discutir políticas e implicações
sociais. O modo de defesa convencional é camuflar os próprios valores e vestir o
manto da inocência acadêmica. Seguirei desprotegido!
1. Nossa legislação tributária, em toda parte, discrimina o capital humano.
Embora o acúmulo desse capital tenha se tornado volumoso e embora seja óbvio
que o capital humano, como outras formas de capital reproduzível, se desvalori-
za, torna-se obsoleto e exige manutenção, nossa legislação tributária quase nem
enxerga tais questões.
2. O capital humano se deteriora quando fica ocioso, porque o desemprego
debilita as habilidades adquiridas pelos trabalhadores. Perdas nos ganhos podem
ser mitigadas por pagamentos apropriados, mas estes não impedem que a ociosi-
dade cobre seu preço do capital humano.
3. Há muitos obstáculos para a livre escolha de profissões. A discriminação
racial e religiosa ainda é disseminada. Associações profissionais e entidades
governamentais também dificultam o ingresso de candidatos, por exemplo, na
medicina. Tais interferências propositais mantêm o investimento nessa forma de
capital humano substancialmente inferior ao seu potencial ótimo.
4. É, de fato, essencial destacar as dificuldades muito maiores do mercado de
capitais para prover fundos para o investimento em seres humanos, do que para o
investimento em bens físicos. Muito pode ser feito para reduzir essas dificuldades,
por meio de reformas nas legislações tributárias e bancárias e de mudanças nas

66
práticas bancárias. Empréstimos de longo prazo, privados e públicos, são uma
prática justificável para estudantes.
[...]
9. Meu último comentário sobre políticas trata da assistência aos países subde-
senvolvidos para ajudá-los a atingir o crescimento econômico. Aqui, mais do que
em assuntos domésticos, o investimento em seres humanos parece ser subestimado
e negligenciado. Tal fato é inerente ao clima intelectual em que os líderes e repre-
sentantes de muitos desses países se encontram, e nossa exportação de doutrinas
de crescimento tem contribuído para isso. Essas doutrinas costumam atribuir um
papel preponderante à formação de capital não humano, e consideram que a su-
perabundância de recursos humanos seja um fato evidente. Siderúrgicas são um
verdadeiro símbolo da industrialização. Afinal, a industrialização da Inglaterra não
dependia de investimentos na força de trabalho. Novos fundos e agências estão
sendo autorizados para transferir capital como bens físicos para esses países. O
Banco Mundial e nosso Banco de Importação-Exportação já adquiriram muita ex-
periência. Aí também medidas vêm sendo tomadas para preparar o caminho para
o investimento de mais capital privado (não humano) no exterior. Esse esforço por
parte de um dos lados vem ocorrendo, apesar do fato de que o conhecimento e as
habilidades necessários para assumir e usar com eficiência as técnicas superiores
de produção – o que é o recurso mais precioso que poderíamos disponibilizar para
eles – é escasso nesses países subdesenvolvidos. Algum crescimento certamente
pode ser obtido a partir do aumento no capital mais convencional, mesmo que
falte habilidade e conhecimento ao trabalho disponível. Mas a taxa de crescimento
será seriamente limitada. Simplesmente não é possível colher os frutos de uma
agricultura moderna e ter a abundância  da indústria moderna sem fazer grandes
investimentos nas pessoas.
De fato, a característica mais distintiva de nosso sistema econômico é o
crescimento do capital humano. Sem isso, haveria apenas trabalho árduo, braçal
e pobreza, exceto para aqueles que extraem rendimentos de suas propriedades.

67
Leitura 2
A revolução do Capital Humano no Desenvolvimento Econômico:
sua história e status atual

Irvin Sobel (1978)3

Quando, em 1960, T. W. Schultz proferiu seu discurso presidencial na As-


sociação Econômica Americana, intitulado “Investimento em Capital Humano”,
ele introduziu o que sua colega Mary Jean Bowman, mais tarde, chamaria de
“revolução do investimento humano no pensamento econômico”. O que Schultz e
seus contemporâneos proclamaram ter conseguido foi a incorporação das decisões
educacionais de indivíduos e sociedades ao núcleo da teoria microeconômica. O
departamento de economia da Universidade de Chicago, que Schultz coordenou
desde o início da década de 1940, já era considerado há um bom tempo como
o maior proponente da teoria microeconômica neoclássica. Em grande medida,
a teoria do capital humano, nas palavras do próprio Schultz, foi projetada para
expandir a teoria microeconômica, resolvendo alguns importantes paradoxos ou
“enigmas”, que até então tinham sido explicados apenas caso a caso.
Enquanto isso, uma revolução menos dramática, mas igualmente importan-
te, que relacionava o desenvolvimento de recursos humanos com o crescimento
econômico, vinha ocorrendo no pensamento macroeconômico. A obra “As fontes
do crescimento econômico nos Estados Unidos e as alternativas diante de nós”,
de Edward Denison, que foi lançada em janeiro de 1962, teve um impacto quase
igual àquele da obra de Schultz. Denison foi capaz de incorporar melhorias na
qualidade dos recursos humanos, alcançadas por meio de instrução e “avanços
no conhecimento”, ligadas a indivíduos instruídos e treinados, em uma função
de produção agregada, que ele tinha formulado para explicar as origens do cres-
cimento econômico.
Esses dois trabalhos pioneiros vinham sendo produzidos há quase uma
década, já tinham sido ao menos parcialmente publicados de forma preliminar
pelos autores, e discutidos e criticados por diversos colegas e estudantes. Ambos
os trabalhos foram baseados em trabalhos antecipatórios e pioneiros dos anos
1950 e, em grande medida, amalgamavam as contribuições analíticas de outros
em sínteses únicas.

3
Extraído de: Irvin Sobel. The Human Capital Revolution in Economic Development. Com-
parative Education Review. June 1978: 278-293. Reproduzido com permissão da University
of Chicago Press.

68
As Origens da Revolução do Investimento Humano

Historiadores que estudam ideias econômicas podem discordar quanto à


extensão de suas ênfases sobre a relação entre a emergência de novos sistemas
de pensamento e questões contemporâneas, mas todos concordam que, em algum
grau, novos conceitos analíticos emergem em resposta a uma gama de questões
e problemas contemporâneos, dos quais as teorias correntes não tratam ou para
os quais não fornecem bases adequadas para a formulação de políticas. Em
resumo, separar a revolução dos recursos humanos do contexto do período em
que ela ocorreu, não apenas seria altamente enganoso, mas também falharia ao
não fornecer as pistas necessárias para compreender o impacto dessas ideias na
década de 1960.
As raízes da chamada revolução do capital humano repousam no período
que se seguiu à Segunda Guerra Mundial. Pensadores econômicos clássicos e
neoclássicos estavam bastante cientes da ideia do “capital humano”, mas nunca
incorporaram este conceito em suas análises. O núcleo central do que Kuhn de-
nominaria como o paradigma da economia clássica é o “capital”, e um aumento
na riqueza estava diretamente ligado por Adam Smith, em Riqueza das Nações, a
um aumento no acúmulo de capital. Embora Smith tenha apresentado analogias
entre homens e máquinas, nas quais a aquisição de habilidades era tratada como
um investimento, os pós-classicistas e até Alfred Marshall, rejeitaram a abordagem
do capital humano.
Eram vários os problemas e questões a partir dos quais a abordagem em in-
vestimento humano se desenvolveu. Eles se originaram da tentativa de facilitar o
desenvolvimento dos países de Terceiro Mundo, que começou na década de 1950;
da competição entre os Estados Unidos, outras economias ocidentais e a União So-
viética por maiores taxas de crescimento econômico; de preocupações da educação
americana decorrentes do prematuro sucesso espacial russo do “Sputnik”; e de
tentativas, em muitos países, de maximizar as taxas de desenvolvimento por meio
do planejamento econômico. Essas preocupações eram parcialmente alimentadas
pelo aumento nas despesas educacionais em todo o mundo, durante os anos 50.
[...]

A Revolução do Investimento Humano: Recepção Entusiástica

Não obstante comentários críticos e altamente cautelosos por economistas e


educadores, a abordagem do capital humano foi recebida com entusiasmo e, de
certo modo, sem críticas, tanto nas regiões desenvolvidas como nas subdesenvol-
vidas. Embora as teorias originais e a aplicação subsequente de pesquisas nos
países em desenvolvimento fossem, em grande parte, propostas por economistas
de países desenvolvidos, a mensagem era recebida com entusiasmo nas regiões

69
menos desenvolvidas do mundo. A crença de que o investimento em pessoas por
meio da educação e do treinamento traria resultados compensadores em termos de
desenvolvimento, coincidiu com a “revolução das expectativas”, segundo as quais
o acesso à educação era retratado como um “abre-te Sésamo” para a igualdade de
status e para uma maior igualdade de renda. Assim, análises econômicas serviam
para fornecer as bases científicas para a expansão educacional. Independentemente
do país ou da natureza do sistema educacional, o resultado final era uma tentativa
de abertura ou de melhoria do acesso ao sistema educacional em todos os níveis.
O conceito de investimento no homem serviu de guarda-chuva para cobrir
tanto os elementos conservadores da sociedade, que se interessavam prima-
riamente pelo crescimento econômico, quanto os elementos mais radicais, que
viam na expansão educacional uma igualdade de oportunidades, de renda e até
mesmo de poder. Embora cada agrupamento social tivesse suas próprias ideias a
respeito de como os recursos educacionais deveriam ser alocados entre os dife-
rentes níveis de educação e áreas técnicas e não técnicas, as pressões essenciais
levaram à expansão educacional. É possível argumentar que o ímpeto subjacente
a essas tendências em todo o mundo era tão forte, que essa expansão massiva da
educação, especialmente da educação técnica e científica, ocorreria mesmo na
ausência da “revolução do investimento humano”; entretanto, não há dúvidas de
que essa tendência foi acelerada pelo que havia sido desencadeado pelas formu-
lações de Schultz.
É importante ressaltar que a abordagem do capital humano e da economia
da educação foi institucionalizada em importantes entidades políticas, como a
OCDE, a UNESCO, a USAID, e nas principais fundações, especialmente a Ford
e a Rockefeller e, finalmente, no Banco Mundial – com todas essas instituições
financiando pesquisas fundamentais na economia da educação –, bem como em
grandes conferências e seminários que “disseminaram a mensagem”. A abertura
de unidades universitárias de pesquisa em centros de graduação de prestígio
também contribuiu para difundir essas ideias.

O Conteúdo e os Conceitos da Abordagem de Investimento Humano

T. W. Schultz enunciou sua abordagem, não apenas para explicar certas


mudanças econômicas contínuas, especialmente na distribuição de renda, mas
também para desenvolver uma teoria verificável sobre decisões microeconômicas
em relação à demanda por educação secundária, técnica e superior. Os critérios
dessas decisões microeconômicas foram posteriormente ampliados no suplemento
do Journal of Political Economy (Jornal de Economia Política), em sua edição de
outubro de 1962, que incluía os capítulos preliminares da monografia pioneira
“Capital Humano”, de Gary Becker, que viria a ser publicada em 1964. Esses
critérios de taxa de retorno logo foram utilizados para fornecer a base lógica para a

70
expansão do investimento social na educação e no treinamento. No período inicial,
alguns dos defensores e popularizadores mais otimistas da abordagem do capital
humano sustentavam que o método do retorno gerado pela educação iria resultar
em orientações para a alocação de recursos educacionais entre áreas, programas
e tipos de educação específicos.
Schultz tentou explicar por que, ao contrário das expectativas da teoria micro-
econômica, as taxas de renda gerada pelo capital estavam em declínio e por que
os rendimentos de propriedade estavam caindo em comparação com a renda dos
salários. Em resumo, ele questionava por que a renda nacional estava subindo,
com relação à quantidade de horas-homem, terra e capital físico, utilizados na pro-
dução. Sua explicação era que os economistas tinham negligenciado a importância
do capital humano que se adquiria por meio da educação e do treinamento. Ele
argumentava que, quando a educação e o treinamento eram tratados como capital,
esses enigmas e paradoxos que a microteoria tinha explicado anteriormente por
meio de análises de caso eram facilmente resolvidos.
Schultz atribuía uma boa parte do grande aumento nos ganhos por trabalha-
dor ao investimento feito nos seres humanos, que aumentava enormemente sua
capacidade produtiva. O investimento em pessoas consistia nas despesas com
educação e treinamento, incluindo a renda renunciada durante o período escolar
(que ele estimava como abrangendo pelo menos 50% de todos os investimentos
em educação superior), em saúde e em migração para áreas mais produtivas.
Já que todos esses tipos de despesas estavam se expandindo rapidamente, com
relação ao investimento em capital físico reproduzível, a distribuição de renda
vinha sendo alterada em favor do “trabalho”.
Como resultado, Schultz sustentava que a melhor forma de atingir uma maior
igualdade de renda era aumentar a disponibilidade de programas de educação
gratuitos ou de baixo custo, oferecidos pelo Estado, e por meio de medidas proje-
tadas para reduzir os custos de oportunidade da educação superior. Schultz citou
estimativas preliminares de Becker e o seu próprio trabalho, que mostravam que a
taxa de retorno – tanto a privada quanto a social – da educação, mesmo no nível
universitário, é significativamente mais alta que a taxa de retorno do capital físico,
indicando, portanto que havia um subinvestimento na educação e no treinamento.
Os comentários de Schultz sobre os países subdesenvolvidos eram ainda mais
contundentes: “Meu último comentário sobre políticas trata da assistência aos pa-
íses subdesenvolvidos para ajudá-los a alcançar o crescimento econômico. Aqui,
mais do que em assuntos domésticos, o investimento em seres humanos parece ser
subestimado e negligenciado. [...] Nossa exportação de doutrinas de crescimento
tem contribuído para isso. Elas usualmente atribuem um papel preponderante
à formação de capital não humano. [...] O recurso mais valioso que poderíamos
disponibilizar para eles é escasso nesses países subdesenvolvidos”.
Uma literatura relativamente extensa, medindo as taxas de retorno da edu-
cação, seguiu os esforços pioneiros de Schultz e Becker. Aparentemente, essa
abordagem oferecia aos indivíduos treinados na teoria de microdecisões a melhor

71
chance para a formulação de políticas eficazes, uma vez que as taxas podiam ser
ostensivamente utilizadas como critério para as decisões de alocação de inves-
timentos entre (a) capital humano e físico, (b) os vários níveis de educação, (c)
vários programas de treinamento formal e (d) programas informais oferecidos no
local de trabalho.
A influência de Schultz foi sentida em outro aspecto. Sua distinção entre
os componentes de consumo e investimento em despesas com educação, e sua
observação de que “se alguém alocasse para o consumo uma porção substancial,
digamos, a metade, dos custos totais da educação, isso certamente poderia dobrar
a taxa de retorno” foi interpretada por muitos, especialmente quando tomada em
conjunto com o trabalho de Dewitt, como um incentivo, nos países em desenvolvi-
mento, para a concentração das despesas na educação técnica e profissionalizante.
Seria impossível resumir e comparar todos esses estudos dentro dos limites des-
te breve ensaio. As taxas de retorno, conforme calculadas nesses diversos estudos,
são, na maioria dos casos, incomparáveis, visto que tais análises frequentemente
se basearam em diferentes pressupostos e em condições diversas de fatores, tais
como habilidade e renda parental. A maioria dos estudos utilizou diferentes tipos
de dados, diferentes tamanhos amostrais e diversos tipos de fontes de dados. As
limitações de dados em muitos países em desenvolvimento demandavam suposições
heroicas para se calcular as taxas de retorno. Portanto, os resultados dos países
em desenvolvimento são ainda mais experimentais e sua interpretação requer mais
cautela do que aqueles obtidos para os países mais desenvolvidos. Não obstante
tais limitações e impossibilidades de comparações, algumas generalizações amplas
puderam ser feitas, especialmente a partir do trabalho de Psacharopoulos, que
resumiu estudos englobando 32 países desenvolvidos e subdesenvolvidos de todas
as regiões do mundo. Essas generalizações são:
1. A educação compensa tanto nos países desenvolvidos como nos subde-
senvolvidos, e essa compensação é substancialmente mais alta nos países menos
desenvolvidos do que nos mais avançados. Por exemplo, as taxas sociais de retorno
da educação secundária tiveram uma média de 9,5% nos países desenvolvidos e de
15,2% nos países em desenvolvimento da amostra; as taxas sociais correspondentes
para a educação superior foram de 9,4% e 12,4%, respectivamente. A diferença
entre as taxas privadas e as taxas sociais de retorno é consideravelmente mais
alta nos países em desenvolvimento, especialmente no caso da educação superior.
2. O nível educacional mais lucrativo, sob o ponto de vista dos retornos, é o
primário. Psacharopoulos, portanto, sugere que argumentos em favor da educação
primária universal, com base nos direitos humanos e na igualdade, também sejam
fortemente sustentados pelo critério econômico.
3. Os retornos dos investimentos no capital humano estão bastante acima dos
retornos do capital físico nos países menos desenvolvidos. Por outro lado, no nível
da educação superior, as taxas têm uma média apenas levemente mais alta para
as economias mais avançadas.

72
4. A educação superior é muito cara em relação aos demais níveis de educa-
ção, particularmente nos países menos desenvolvidos. Isso explica os diferenciais
relativamente menores nas taxas de retorno entre os países desenvolvidos e sub-
desenvolvidos, na educação superior. As taxas de retorno eram as mais baixas em
sociedades como a de Israel, que estavam na parte mais inferior da curva de renda
na categoria de desenvolvidos, mas que mantinham altas aspirações culturais e
educacionais, além de sofisticados estabelecimentos educacionais de nível superior.
5. Taxas de retorno privadas para aqueles que podem migrar de economias
menos desenvolvidas para as desenvolvidas, particularmente, para os Estados
Unidos, não são muito mais altas que as obtidas pelos que permanecem em seus
lugares de origem, embora se situem em um nível de 50 a 60%. Psacharopoulos
sugere que essas altas “taxas cruzadas” explicam a fuga de talentos das regiões
menos para as mais desenvolvidas.
Essas análises produzem outras inferências baseadas em evidências ainda
mais escassas, dado o número limitado de estudos comparativos que lidam es-
pecificamente com as questões particulares envolvidas. As taxas de retorno para
escolas profissionalizantes de nível médio foram substancialmente mais baixas
do que as obtidas com escolas de nível médio convencionais, em dois dos três
países específicos estudados. No nível da graduação, os dados sugerem (quatro
países) que as taxas de retorno são bem mais baixas para os dois primeiros anos
de faculdade, e melhoram de alguma forma no terceiro ano, registrando um ganho
substancial (16% nos Estados Unidos) no quarto ano. Saltos descontínuos similares
são registrados no quarto ano da educação secundária em outros países, sugerindo
a existência de um valor significativo para o cumprimento formal de determinado
nível de escolaridade. Esse fenômeno é chamado de efeito de “credenciamento”
ou de “seleção social”. As taxas de retorno da pós-graduação são, em média,
mais baixas do que as do nível de bacharelado (6,5% e 7,5%, respectivamente,
nos Estados Unidos). Isso se deve principalmente às taxas de retorno muito mais
baixas do nível de mestrado.
As taxas de retorno por área profissional variam de país para país, mas, em
geral, as taxas mais altas são encontradas em odontologia, medicina, engenharia,
administração de empresas e economia. Na extremidade inferior desse continuum,
estão o ensino primário e o secundário, agronomia, arquitetura e as ciências
humanas, com o direito e as ciências sociais alcançando a média em termos de
taxas de retorno. Essas duas últimas áreas exibem grande variação entre os países.
[...]

Projeções da Força de Trabalho e Planejamento Educacional

Até o início da década de 1960, pouca atenção era dada às relações entre
as demandas de mão de obra, suas mudanças ao longo do tempo em resposta

73
ao crescimento econômico, e o sistema educacional. Ainda assim, muitos países,
especialmente os menos desenvolvidos, começaram a tentar planejar seu desen-
volvimento econômico. Alguns países nessa época começavam a desenvolver
planos bastante elaborados e sofisticados, ao passo que outros tinham iniciado o
processo de planejamento com metas e objetivos de crescimento menos elaborados
e integrados. Logo ficou claro que a natureza das mudanças durante o período de
planejamento iria necessitar de mudanças relacionadas à quantidade, qualidade
e distribuição ocupacional dos recursos humanos.
Tentativas anteriores de relacionar as metas de crescimento econômico nacio-
nal com necessidades de recursos humanos resultaram em estudos de especialistas
em força de trabalho, às vezes vinculados a universidades, mas frequentemente
a agências internacionais, à USAID, ao Departamento de Trabalho dos Estados
Unidos ou a algumas de suas principais fundações. Esses estudos geralmente
tentavam prever as necessidades de uma única ocupação ou profissão, ou de um
grupo delas, cuja escassez de pessoal capacitado poderia representar um peri-
go imediato para o programa de desenvolvimento econômico. Esses estudos se
baseavam em diversas conjecturas particulares, limitadas ainda mais por dados
inadequados, de confiabilidade ambígua e de utilidade ainda menor.
Nos países integrantes da OCDE, as taxas de rápido crescimento na década
de 1950 logo resultaram no reconhecimento da necessidade de aumentar o for-
necimento de força de trabalho científica, técnica e com outras qualificações, para
acompanhar o rápido aumento no investimento de capital. Por isso, em 1958,
a OCDE estabeleceu o Comitê para a Força de Trabalho Técnica e Científica.
Embora reconhecesse a complexidade do problema, o comitê da OCDE ainda
adotava como meta o crescente investimento na educação “para fornecer a mão
de obra qualificada necessária para a implementação de políticas de crescimento
econômico”. Com essa finalidade, o comitê instituiu um “Grupo de Estudo sobre
a Economia da Educação”, cuja tarefa era “trazer recursos do livre pensamento
econômico para sustentar as questões teóricas e práticas envolvidas”. O comitê,
por meio de conferências e de suas próprias pesquisas, assim como por se man-
ter a par das pesquisas acadêmicas e governamentais relevantes nos países da
OCDE, foi solicitado a assumir a liderança nessa área investigativa e política, em
colaboração com a UNESCO.
Tanto a OCDE como a UNESCO adotaram como objetivos principais, nas suas
respectivas esferas, o desenvolvimento de políticas que relacionavam a educação
com o desenvolvimento da força de trabalho. No grupo de estudos que então se
formou, houve um acordo geral sobre a necessidade de planejamento de longo
alcance dos investimentos educacionais nos países membros da OCDE. Entretanto,
foi nos países em desenvolvimento que esses planos educacionais de longo prazo,
muitas vezes transmitidos por meio de esforços complementares e de estudos
adicionais conexos realizados pela UNESCO, obtiveram um impacto maior.
O resultado da ênfase no planejamento educacional de longo prazo foi o
começo do Projeto Mediterrâneo, conduzido pela OCDE e presidido por Herbert

74
Parnes, da Universidade Estadual de Ohio. Esse estudo foi elaborado com o
propósito de prever e projetar a força de trabalho e as mudanças educacionais
resultantes para cada um dos seis países da OCDE menos desenvolvidos da área
do Mediterrâneo. O estudo tomou como ponto de partida as metas de crescimento
econômico preexistentes para cada país estudado. As principais atividades econô-
micas tinham uma meta de crescimento específica determinada em termos da taxa
de crescimento no PIB, para cada setor. Quando relacionadas à taxa planejada
de crescimento de produtividade, essas metas de crescimento setorial permitiam
o cálculo das mudanças agregadas na força de trabalho demandada para aquela
atividade específica, no mesmo período. Identificou-se, então, para o período
inicial, a estrutura ocupacional de cada atividade econômica, e calcularam-se os
coeficientes ocupacionais para cada nível da força de trabalho.
Caberia a esses países extrapolar suas respectivas tendências correntes de
aperfeiçoamento ocupacional, ou então adotar os coeficientes de sociedades mais
avançadas, cuja estrutura eles desejavam atingir até o final daquele período. [...]
Para cada categoria ocupacional (por exemplo, para as profissões industriais),
utilizaram-se as mesmas técnicas de cálculo das demandas da educação. Para o
início do período, calcularam-se os coeficientes educacionais. Em cada atividade
econômica, o nível da força de trabalho foi desagregado conforme suas qualifica-
ções educacionais, como, por exemplo, separado entre ensino superior completo
ou incompleto, etc. Com base então nessas suposições de aperfeiçoamento edu-
cacional, aplicaram-se esses coeficientes às metas, e calcularam-se os números
resultantes para cada categoria industrial.
Em alguns planos, a educação superior completa foi desagregada em cursos
técnicos e científicos, ciências sociais e humanidades, de modo a se determinarem
as demandas educacionais para cada um desses tipos de ensino. Para cada ativida-
de econômica, obtiveram-se as quantidades necessárias de recursos humanos por
nível educacional específico, o que permitiu a obtenção de números agregados para
cada categoria educacional. É possível determinar, para cada nível educacional,
números insuficientes ou excedentes de postos de trabalho, bem como estabelecer
as taxas de crescimento (ou de decréscimo) para cada categoria educacional, com
base na subtração do número previsto de aposentadorias, mortes e afastamentos
e na adição dos números esperados a integrar a força de trabalho em cada nível
educacional, além de se usarem as taxas atuais de conclusão de escolaridade.
Calculou-se também o número de professores adicionais necessários para se al-
cançar esse aumento, e determinaram-se as mudanças que deveriam se verificar
quanto ao número de docentes para cada nível de educação. Foram elaborados,
a seguir, planos e orçamentos para a construção de escolas e unidades de trei-
namento necessárias, de faculdades de formação de docentes e universidades,
bem como se determinou o nível ideal de investimento para cada componente do
sistema educacional. Essa técnica, usualmente chamada técnica de coeficiente
fixo, foi a utilizada pelos elaboradores dos planos para os países mediterrâneos.
[...]

75
Em relação à melhor metodologia para se determinarem as novas diretrizes
para o investimento social nas pessoas, surgiram duas correntes. Os que apoiavam
a taxa de retorno argumentaram que a análise dessa taxa (ou o seu equivalente, que
correspondia ao valor atual dos ganhos auferidos ao longo da vida) é o que geraria
os melhores resultados, visto que os pressupostos dos coeficientes fixos inerentes
à abordagem da “demanda de força de trabalho” não estavam se ajustando bem,
nem à realidade, nem às premissas básicas da teoria microeconômica. Por outro
lado, os planejadores da força de trabalho continuaram a produzir seus planos,
argumentando que a abordagem da taxa de retorno não era realista, que as bases
de dados necessárias para tal análise eram muito detalhadas, se não altamente
sofisticadas, e nunca poderiam ser obtidas, e que, ainda que fosse possível pro-
duzir resultados significativos, os coeficientes variáveis resultantes não permiti-
riam qualquer desenvolvimento sistemático do sistema educacional. O resultado
dessas diferenças fundamentais foi uma tentativa de casar esses dois métodos,
pela aplicação das técnicas de programação linear ao planejamento educacional,
combinando essencialmente o custo-benefício (descontados os ganhos ao longo
da vida) e técnicas de planejamento da força de trabalho. Esses modelos geraram
estimativas de demanda por educação de acordo com o nível e com a distribuição
dos egressos em cada economia específica.
Essas análises diversas – que geralmente tentavam verificar a capacidade de
determinadas combinações de força de trabalho e educação para otimizarem o
crescimento do PIB (Adelman e Bernard), maximizarem o excedente de benefícios
acima dos custos da educação (Bowles) ou minimizarem os custos da educação
– serviram para esclarecer diversos pontos não explicados nesses dois tipos de
abordagem.
Bowles mostrou, com sua análise, que as metas de força de trabalho para o
nordeste da Nigéria, estabelecidas pelos planejadores daquele país, não poderiam
ser realizadas visto que não era possível para o sistema, no “tempo disponível”,
obter o número de professores necessários para tal objetivo. As soluções resultantes
para esses modelos de maximização linear atribuíram prioridades maiores para a
educação superior e para o nível primário. Quanto à educação secundária, para a
qual o método da taxa de retorno atribuía evidências contrárias, sua contribuição
para o crescimento foi somente no sentido de qualificar as pessoas para a edu-
cação superior. Por sua vez, a educação vocacional formal e a educação técnica
contribuíram muito pouco, se é que o fizeram, visto que seus custos relativamente
altos foram inseridos nos modelos. Irma Adelman sugeriu que os resultados para
o sistema educacional argentino teriam sido melhores com a expansão do sistema
de “junior college”4 para o desenvolvimento de profissionais de nível mais baixo,
e de técnicos de nível mais alto.
[...]

4
Os Junior Colleges nos Estados Unidos são instituições pós-secundárias que oferecem cursos
de nível superior de curta duração e de preparação para o ingresso na universidade. (N. T.)

76
Leitura 3
Documento de trabalho do setor educacional

Banco Mundial (1971)5

[...]

Tendências no Desenvolvimento da Educação

[...]

Problemas de qualidade: a eficiência e produtividade dos sistemas educacionais.


Nos sistemas educacionais, à medida que o número de matrículas vem se
expandindo, tem sido difícil, e frequentemente impossível, manter os níveis de
qualidade e eficiência da época pré-expansão. As instalações – salas de aula,
equipamentos e material didático – não têm acompanhado o número crescente
de alunos. O treinamento de professores não tem mantido o ritmo, e tem-se expe-
rimentado uma diminuição tanto da qualificação quanto da experiência do corpo
docente. A defasagem mais séria, afetando todo o resto, refere-se à habilidade
gerencial – de organização, planejamento, avaliação e supervisão – necessária
para fazer frente ao desafio da expansão.
O resultado de todos esses fatores se reflete nas taxas de evasão e repetência.
Em talvez a metade dos países em desenvolvimento, menos da metade dos alunos
que iniciam o ensino fundamental completam este ciclo. A ineficiência daí resultante
pode ser vista em alguns estudos de casos, obtidos da análise de avaliações de
projetos pelo Banco. Na Costa do Marfim é necessário, em média, 12,5 anos de
escola para que um estudante complete o ensino fundamental, que é composto de
6 anos de estudo, e 21% do total da verba para o ensino fundamental são gastos
com alunos que abandonam os estudos entre a primeira e a terceira série. Em El
Salvador, esses valores são, respectivamente, de 15 anos e 37%; na Etiópia, de
14 anos e 32%.
De igual importância tem sido a persistência de formas institucionais, estruturas
do sistema escolar, métodos de ensino e currículos fortemente baseados em práticas
europeias de outras épocas, em grande medida irrelevantes para as necessidades
contemporâneas. De maneira diferente, mas com resultados similares, tanto as

5
Extraído de: World Bank. Education Sector Working Paper. Setembro de 1971. (Trends in
Education Development, pp.5-13; Review of World Bank Policies and Operations, pp.13-19).

77
ex-colônias como os países em desenvolvimento historicamente independentes
sofrem de uma falta de adaptabilidade a mudanças de contexto. Ambos esses tipos
de países herdaram ou adotaram sistemas educacionais desenvolvidos para uma
elite – no caso dos países historicamente independentes, em geral, uma classe
alta latifundiária ou comercial; no caso das ex-colônias, quadros de funcionários
públicos. Nos dois casos, com a mudança para o ensino de massas, uma grande
proporção dos estudantes está sendo educada de forma inapropriada. O conteúdo
dos cursos primários e secundários, fortemente determinado pelas questões das
provas de qualificação, ainda deriva em grande medida do mundo desenvolvido.
Esse conteúdo está distante do mundo do aluno de hoje, especialmente do aluno
rural camponês, que ainda vive em condições primitivas. A forte dependência em
relação às provas encoraja um aprendizado mecânico de informações irrelevantes.
Mesmo nos cursos técnicos, a adesão a padrões e práticas dos países desenvolvi-
dos inibe a capacitação dos estudantes para resolver de maneira mais satisfatória
questões de seus próprios ambientes. O fato dessas escolhas serem feitas por um
pessoal local não reduz seus efeitos negativos.

Educação e o Mercado de Trabalho

Equilibrar o crescimento educacional com as necessidades da força de trabalho


dos países em desenvolvimento provavelmente será algo mais complexo durante
a década de 1970. As aspirações das gerações mais novas e a expansão dos sis-
temas educacionais que se seguiu frequentemente têm ultrapassado em muito as
oportunidades de emprego produtivo no setor moderno da economia, resultando
em um crescente desemprego da população escolarizada. Mesmo com a escola-
rização não atingindo 10% no ensino médio, nem 1% na universidade, para as
respectivas faixas etárias apropriadas para esses níveis de ensino, alguns sistemas
educacionais aproximam-se do ponto de formarem pessoas em quantidades acima
da demanda efetiva dos empregadores. Uma estratégia de crescimento de longo
prazo indubitavelmente precisa da expansão contínua do sistema educacional de
modo a elevar o baixíssimo desempenho educacional da população trabalhadora,
embora a realidade de curto prazo, marcada pelo aumento do desemprego entre
a população jovem que cresce rapidamente, frequentemente reduza os benefícios
econômicos de tal expansão.
Quando o problema do desemprego é de natureza cíclica ou temporária, ele
deve ser ignorado no desenvolvimento de metas de longo prazo para o crescimento
educacional. Por outro lado, o constante crescimento do desemprego entre os es-
colarizados, em níveis progressivamente mais altos, parece indicar desequilíbrios
estruturais, os quais não podem ser ignorados. Em tais casos, a continuidade do
investimento na expansão dos sistemas escolares sem que haja reformas importantes
pode provocar prejuízos tanto econômicos quanto sociais. Essa situação requer

78
três tipos de ação: uma contínua reavaliação do desenvolvimento econômico e da
demanda potencial e efetiva de força de trabalho e dos países em questão; me-
lhorias no funcionamento dos mercados de trabalho (particularmente no sistema
de incentivos e desincentivos); e uma reorientação dos sistemas educacionais e de
treinamento. Nosso conhecimento sobre o desemprego das pessoas que recebe-
ram educação e treinamento avançados (um fenômeno que é de origem recente
em alguns países) é esparso e inconclusivo; a pesquisa nesse campo merece alta
prioridade, e será descrita com mais detalhes no final desta seção.
Dar-se uma maior atenção ao funcionamento dos mercados de trabalho é
algo particularmente importante, devido ao fato de que o frustrante problema do
desemprego é ainda mais agravado por imperfeições no mercado de trabalho,
que obstruem a utilização efetiva da força de trabalho disponível de um país. O
desemprego entre os escolarizados é frequentemente acompanhado de uma per-
sistente escassez de trabalhadores qualificados em áreas nas quais os incentivos
ao trabalho não são atraentes. Como exemplos desses bolsões de “escassez em
meio à plenitude”, podem-se mencionar os técnicos industriais, os trabalhadores
de extensão agrícola e os professores.
O desenvolvimento educacional na década de 1960 foi, sem dúvida, desequili-
brado, tendo em vista essas demandas específicas da força de trabalho. Entretanto,
mesmo nos casos em que se prestou atenção ao treinamento industrial, comercial
e agrícola, o resultado amiúde falhou em atender às necessidades dos emprega-
dores. A educação técnica formal e o treinamento nas escolas frequentemente não
estavam em sincronia com o treinamento informal nos locais de trabalho ou com
as oportunidades de emprego. O sistema de salários e de outros incentivos, com
frequência, não conduzem à utilização ótima da força de trabalho. Os salários do
setor público, por exemplo, não são sensíveis à oferta e demanda. Na África, o
alto valor de tais salários, combinado a restrições orçamentárias, resultou numa
situação em que o número de empregos no setor público cresce lentamente, ao
mesmo tempo em que estimula a demanda por educação e treinamento para essas
posições para além do ponto de saturação da demanda efetiva. Nos países latino-
-americanos e asiáticos, o baixo valor dos salários do funcionalismo público pode
amenizar a restrição orçamentária, mas tende a tornar o setor público, incluindo
as profissões de ensino, pouco atraente para os que saem com maior capacidade e
qualificação das escolas e universidades, por vezes criando um corpo superdimen-
sionado de funcionários com menos qualificação. Dentro do setor público, a rigidez
das escalas salariais frequentemente inibe o reajuste para as ocupações nas quais
persiste a escassez, particularmente os empregos cujas condições de trabalho não
são atraentes ou onde a competição por capacidades técnicas específicas é intensa.
Uma reorientação dos sistemas educacionais e de treinamento, de modo a
enfatizar mais a educação profissionalizante e o treinamento não formal para a
agricultura e a indústria, será necessária para corrigir os presentes desequilíbrios.
Uma frequente objeção ao investimento público em treinamento profissionalizante
baseia-se no fato de que a maior parte dos programas de treinamento público

79
foram mal ajustados às necessidades dos empregadores e falharam em conduzir os
estudantes às vocações para as quais foram treinados. Uma vez que o treinamento
profissionalizante é consideravelmente mais caro que a educação geral, essa situa-
ção pode, assim, levar a investimentos mal direcionados. Daí a conclusão recorrente
de que o treinamento profissionalizante deveria ser inteiramente deixado a cargo
da indústria, via treinamento dentro da empresa. Há uma considerável validade
nesse argumento, embora, em muitos países, seja improvável que a demanda por
trabalhadores com treinamento profissionalizante possa ser efetivamente atendida
pela própria indústria. A pequena escala da maioria dos empreendimentos in-
dustriais nos países em desenvolvimento, frequentemente utilizando maquinaria
obsoleta e sem o know-how adequado às técnicas modernas de produção ou ao
interesse no treinamento de pessoal na empresa, não proporciona uma base se-
gura para programas de treinamento profissionalizante modernos. Assim sendo, o
desenvolvimento industrial requer que a oferta de trabalhadores com treinamento
técnico, que é bastante inadequada em muitos países, seja fortalecida por um
treinamento público institucionalizado. Para evitar os erros do passado, contudo,
há uma necessidade urgente de se promover uma estreita cooperação entre ins-
tituições públicas de treinamento e a iniciativa privada, através, por exemplo, do
estabelecimento de programas de treinamento para estagiários. Essa cooperação
pode ser vista nos programas latino-americanos de treinamento industrial SENA
e INACAP6.
As causas básicas do crescente desemprego nos países em desenvolvimento
obviamente não se encontram em seus sistemas educacionais. As recomendações
dos parágrafos anteriores pouco serviriam para resolver o problema fundamental
do setor tradicional (de baixos salários), da aspiração da população de obter um
posto no setor moderno (de altos salários), com suas escassas oportunidades de
emprego. A educação pode ajudar a reduzir o desemprego entre certas categorias
de pessoal com educação média e superior, mas, além disso, o problema requer
uma abordagem intersetorial para o desenvolvimento rural e urbano.
Para guiar as estratégias de longo prazo das operações do Banco Mundial
nesse campo, sua agenda de pesquisas inclui um estudo do funcionamento do
mercado de trabalho das economias em desenvolvimento, que deve lançar mais
luz ao recrutamento, emprego e utilização da força de trabalho escolarizada, par-
ticularmente no que se refere ao problema do desemprego.
[...]

6
SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje (Colombia); INACAP: Instituto Nacional de Ca-
pacitación Profesional (Chile).

80
Uma Revisão das Políticas e Operações do Banco Mundial, 1963-1971

Políticas

Os elementos básicos da política educacional do Banco na fase inicial de nosso


financiamento educacional foram elaborados em setembro de 1962, quando o
primeiro projeto em educação foi apresentado aos Diretores Executivos e depois
em um memorando do Presidente sobre “Propostas de políticas do Banco/IDA7
no campo da educação”, de outubro de 1963. No Memorando do Presidente, as
definições básicas da política a seguir com respeito aos tipos de projetos a serem
financiados estão expressas da seguinte maneira:
O Banco e a IDA devem estar preparados para financiar uma parte da demanda
de capital para projetos prioritários de educação que visem a formar, ou que
sejam, uma etapa necessária na formação de mão de obra qualificada para os
tipos e a quantidade necessária para acelerar o desenvolvimento econômico do
país membro em questão. Ao aplicar esse critério, o Banco e a IDA devem se
concentrar, pelo menos durante o presente estágio, em projetos nos campos: a)
da educação profissionalizante e técnica e do treinamento nos diversos níveis, e
b) do ensino médio geral. Projetos associados a outras formas de educação serão
considerados apenas em casos excepcionais.
O Banco concentraria então suas ações em projetos de alta prioridade no plano
de desenvolvimento educacional do país, preenchendo as lacunas mais importantes
no sistema, desde que essas se enquadrassem em determinadas áreas elegíveis
previamente definidas. Questões como assistência técnica e financiamento de
software – reformas curriculares, planejamento educacional, produção de material
didático, etc. – seriam partes muito pequenas dos projetos, os quais se relacio-
nariam principalmente com as tarefas de construir e equipar prédios escolares.
Com um maior conhecimento e experiência, a abordagem do Banco com rela-
ção à educação se expandiu no final da década de 1960. Em um Memorando aos
Diretores Executivos datado de julho de 1970, o Presidente reiterou a primeira
afirmação da declaração de 1963 citada acima, mas adicionou que “futuramente,
ao aplicar esse critério, deveríamos ampliar o âmbito dos projetos em considera-
ção, e deveríamos determinar prioridades e selecionar projetos com base em uma
avaliação cuidadosa do sistema educacional como um todo, ao invés de utilizar
áreas de elegibilidade previamente definidas que podem não estar relacionadas
ao país em questão. Deveríamos continuar a enfatizar projetos que, como o trei-
namento profissionalizante, criam diretamente a força de trabalho treinada, mas
também deveríamos considerar financiar outros tipos de projetos [...] que teriam
importantes significados de longo prazo para o desenvolvimento econômico”.

7
A sigla é da International Development Association, o braço do Banco Mundial criado em
1960 para combater a pobreza mediante créditos livre de juros. (N.T.)

81
Tais projetos seriam “desenvolvidos para encorajar mudanças que melhorem a
relevância, eficiência ou economia dos sistemas educacionais”.

Operações

Até 30 de junho de 1971, o Grupo do Banco Mundial aprovou o financiamento


de 57 empréstimos educacionais para 42 países, com recursos totais somando US$
431 milhões. A África, incluindo a África setentrional, recebeu 27 empréstimos,
correspondentes a 44% do volume emprestado; a América Latina, 15 emprésti-
mos, correspondentes a 22%; a Ásia, 12, correspondentes a 25% e a Europa, 3
empréstimos, correspondentes a 9%.
No começo, a maioria dos projetos de educação eram financiados através de
créditos da IDA, e apenas 10% deles, entre os anos fiscais de 1963 e 1967, eram
de países com renda per capita anual superior a US$ 200. Após esse período,
a faixa de renda dos países tomadores de empréstimo aumentou e, em 1970 e
1971, aproximadamente 56% do financiamento se destinava a países com renda
per capita superior a US$ 200. A tendência de incluir países com uma economia
mais desenvolvida levou a projetos educacionais de crescente complexidade,
destinados a atender a demanda de um mercado de trabalho diversificado, com
um setor monetarizado maior, e frequentemente envolveu grandes reformas e
inovações para a modernização de sistemas obsoletos.
Até o momento, 72% dos financiamentos do Banco para a educação foram
dirigidos ao ensino médio. Aproximadamente 23% foram para as universidades
e para a educação pós-secundária e 4% para cursos profissionalizantes destina-
dos a adultos, enquanto que o ensino fundamental recebeu diretamente (e não
indiretamente através de treinamento de professores) pouco mais de 1% dos
recursos (ver a Tabela 1 em anexo). O componente relativo ao ensino superior
não universitário recentemente cresceu de 8% para 13% do total. Em termos
curriculares, a educação geral, incluindo as opções pré-profissionalizantes, cor-
responde à parcela mais importante dos projetos, tanto em relação ao número de
vagas oferecidas quanto ao destino dos recursos (ver a Tabela 1 em anexo). A
demanda pelo ensino médio generalista atingiu, contudo, um nível de saturação
em alguns países em desenvolvimento durante os últimos anos, ao mesmo tempo
em que persistem importantes demandas por professores, técnicos e engenheiros.
Consequentemente, a educação técnica e o treinamento de professores receberam
48% das vagas para estudantes oferecidas via projetos do Banco em 1970 e 1971,
quando comparados a uma média de 28% nos anos anteriores. Simultaneamente,
o número de vagas para a educação geral foi significativamente reduzido, de 64%
para 45%. A oferta de vagas para a educação agrícola permaneceu em torno de
7-8%, a maioria das quais em institutos agrícolas de nível médio que tiveram
poucas matrículas, e, portanto, poucos formandos. A maioria dos graduados está
sendo empregada em serviços de extensão do governo, e uma das razões para o

82
baixo número de graduações é a insuficiente alocação de verba para tais serviços,
o que gera uma capacidade limitada de geração de empregos.
Conforme mencionado anteriormente, os projetos em educação do Banco fize-
ram frequentemente contribuições significativas ao desenvolvimento dos sistemas
educacionais. Matérias práticas e pré-profissionalizantes foram introduzidas nos
currículos do ensino médio generalista, em igualdade com as matérias acadêmicas,
em 21 países. Reforçou-se o ensino de ciências, e a razão de graduados em ciências
para graduados em artes/humanidades agora será compatível com a demanda do
mercado em países como a Colômbia e Uganda. Espera-se que a inclusão de estu-
dos de reforma curricular nos projetos recentes do Quênia e do Irã leve à prática
de reformas contínuas, similarmente ao que ocorre nos países mais avançados.
A televisão educativa, baseada em um projeto desenvolvido na Costa do Marfim,
está sendo inserida no sistema de educação formal e será desenvolvida de modo
a constituir parte da rotina do processo de aprendizagem dos estudantes, como
o uso de livros didáticos. A insistência do Banco Mundial para que haja profes-
sores de tempo integral nas escolas por ele financiadas pretende desencorajar a
tradição insatisfatória do ensino de meio-período, que tanto prevalece na América
Latina. Não obstante tudo isso, cabe dizer que ainda é muito cedo para avaliar
com autoridade os resultados das reformas acima referidas.
Refletindo a política do Banco de depender de outras agências como a fonte
principal de assistência técnica na educação, a parcela de assistência técnica
financiada pelo Banco sempre foi pequena, somando apenas 5% do valor empres-
tado. O número de projetos que inclui assistência técnica financiada pelo Banco é,
contudo, crescente. Trinta por cento dos projetos aprovados entre 1963 e 1967
continham um componente de assistência técnica, comparado a 90% para os
projetos aprovados em 1970 e 1971.
Eliminando-se a pequena parcela referente à assistência técnica, dois terços
dos empréstimos se destinaram à construção de edifícios e um terço à provisão
de materiais. Assim, muita atenção tem sido dada ao refinamento das técnicas de
custeio para a avaliação dos aspectos físicos dos projetos e a medidas para a me-
lhoria do planejamento de custos na implementação dos projetos. Como resultado
disso, foram criadas normas para a construção de escolas e para a elaboração de
listas de equipamentos básicos para vários tipos e níveis de escolas. Um recente
estudo preliminar sobre os custos unitários de projetos educacionais também deve
se mostrar útil em nossas atividades futuras, embora ainda não seja possível neste
estágio tirar conclusões seguras dada a limitação da base de dados.
Devido à maior ênfase dada à educação técnica, a parcela dedicada aos
equipamentos aumentou, e consequentemente, cresceu também a demanda por
divisas. A principal razão para a queda do financiamento em moeda nacional, de
40% do total de empréstimos em 1964-1968 para os 18% estimados para 1969-
1973, é, contudo, o maior financiamento da educação para países relativamente
mais desenvolvidos.
[...]

83
Tabela 1
Análise dos Empréstimos do Banco Mundial/IDA
Anos Fiscais 1963-1971

A Por Nível US$ (milhão) %


Primário 4,90 1,1
Secundário 309,65 71,8
Pós-secundário 56,08 13,0
Universidade 43,24 10,0
Treinamento de Adultos 17,58 4,1
Total 431,45 100,0
B Por Currículo
Geral 190,77 44,1
Técnico 126,48 29,3
Agrícola 63,03 14,7
Formação de Professores 51,17 11,9
Total 431,45 100,0
C Por Tipo
Construção 262,17 60,8
Equipamentos 148,16 34,3
Assistência Técnica 21,12 4,9
Total 431,45 100,0

84
Leitura 4
Trabalho, educação e desenvolvimento

Manuel Zymelman (1971)8

No começo do século XX, H. G. Wells ressaltou que a humanidade estava


engajada em uma corrida entre a educação e a catástrofe. Os eventos da última
década foram testemunhas dessa corrida. Por outro lado, as nações desenvolvidas
que colheram os frutos da Revolução Industrial durante o século XIX e início do
século XX se veem diante de um aumento sem precedentes na taxa de crescimen-
to das atividades científicas e do progresso tecnológico, concomitante às rápidas
mudanças observadas na composição e características educacionais da força de
trabalho. Por outro lado, as nações em desenvolvimento, retardatárias no cenário
de expansão econômica, se veem diante da multiforme tarefa de diminuir a dis-
tância entre os ricos e os pobres, uma tarefa que exige uma transformação básica
da sua estrutura econômica, além de terem que promover uma mudança no perfil
ocupacional de sua força de trabalho e do nível de escolarização de sua população.
Os problemas das nações em desenvolvimento não são, entretanto, idênticos
àqueles enfrentados pelos atuais países desenvolvidos durante sua revolução indus-
trial. A primeira fase da Revolução Industrial foi caracterizada pela substituição
da produção caseira pela industrial e também pelo fato dos trabalhadores se tor-
narem apêndices de maquinarias complexas. Esse processo foi acompanhado de
um acelerado ritmo de urbanização. O proletariado urbano era sempre alimentado
pelo fluxo contínuo da população rural, que também testemunhou uma revolução
tecnológica sem precedentes. Durante este período, o nível de habilidade exigida
da vasta maioria da força de trabalho era baixo. Além disso, o efeito inicial da
Revolução Industrial foi o de substituir o trabalho artesanal pelo trabalho semiqua-
lificado. Consequentemente, a pressão para se prover educação aos cidadãos foi
mínima. A educação secundária e universitária se restringia a uma pequena elite
escolhida e destinada a governar e manter o poder. A educação básica, quando
ministrada para as massas trabalhadoras, era promovida pelas classes dominan-
tes por razões humanitárias, e vista essencialmente como uma ferramenta para
sustentar o equilíbrio e a responsabilidade social.
Agora, a situação mudou. Diferentemente das exigências que antes se apresen-
taram aos países desenvolvidos quando estes ainda se encontravam num estágio de

8
Extraído de: Zymelman, Manuel. Labour, Education and Development. In: Adams, Don (org.)
Education in National Development. London, Routledge & Kegan Paul, 1971. Reproduzido
com permissão da Editora Routledge.

85
desenvolvimento econômico parecido com o dos atuais países em desenvolvimento,
nos dias de hoje, a tecnologia e o conhecimento disponível exigem habilidades
técnicas e educação cada vez maiores da força de trabalho. Se um país quiser
progredir economicamente e participar ativamente do comércio internacional, ele
precisa educar sua população. Além disso, desdobramentos políticos internacionais
associados a uma ideia popular de que a educação é um direito, e não um privi-
légio, estão exercendo uma forte pressão sobre os governos para que expandam
seus sistemas educacionais, de modo nunca antes visto.
Como as nações em desenvolvimento podem responder a esse desafio? De-
veriam elas seguir os passos dos atuais países desenvolvidos e aceitar as mesmas
suposições históricas, ou deveriam escolher novas direções e formas diferentes de
educar e treinar? Para responder a essas perguntas, seria útil analisar as tendên-
cias do mercado de trabalho, as mudanças ocupacionais na força de trabalho, as
mudanças nas habilidades e nos requisitos educacionais das ocupações e o papel
da educação no desenvolvimento econômico.
[...]
Em vista das muitas alternativas para gerar as ocupações necessárias ao
desenvolvimento econômico, será que as nações em desenvolvimento deveriam
copiar os países mais desenvolvidos, imitando assim suas instituições educacionais
e de treinamento?
Atualmente, na maioria das nações desenvolvidas, há um grande número de
sistemas educacionais provenientes de épocas e ambientes diferentes dos existen-
tes hoje. Não se pode negar que houve uma evolução constante desde os tempos
quando ser aprendiz e receber treinamento informal eram os únicos caminhos
para a maioria das ocupações, e também quando a escola formal fornecia um tipo
geral de educação que permitia que os estudantes continuassem sua educação
em instituições de ensino superior e se adaptassem socialmente ao seu papel
preconcebido em uma sociedade elitista. Infelizmente, a atitude hoje em dia, em
geral, ainda é de pensar a educação formal como uma educação geral, enquanto
que a educação formal profissionalizante é relegada a uma posição menos dese-
jável. Essa atitude é compartilhada por educadores, pais e estudantes. As razões
disto são óbvias: as escolas secundárias gerais sempre funcionaram na maioria
dos países como um mecanismo de seleção. Aqueles que tiveram a ventura de
serem selecionados, continuam suas trajetórias rumo à universidade ou a outras
instituições de ensino superior, para se tornarem líderes na indústria, no governo,
na educação, etc. Os empregadores perpetuam esse sistema, escolhendo aqueles já
selecionados pelo sistema educacional ao invés daqueles que podem ter recebido
um treinamento igualmente relevante, mas que não possuem os diplomas formais.
O resultado disso é um ciclo vicioso, onde o aprendizado profissional se torna cada
vez mais desprestigiado, e os seus estudantes, como também seus professores são,
em geral, os rejeitados do meio acadêmico.
Este fardo histórico que está se tornando rapidamente disfuncional nos paí-
ses desenvolvidos é ainda mais prejudicial nos países em desenvolvimento, onde

86
as condições de subdesenvolvimento se juntam aos efeitos dúbios da imitação
incondicional de instituições estrangeiras, e onde o sistema educacional procede
independentemente e sem relação com o desenvolvimento do mercado de trabalho.
Alguns exemplos irão esclarecer este assunto. Não existe dúvida de que, depois
que muitas nações em desenvolvimento se tornaram independentes, houve amplas
pressões políticas para aumentar a oferta de educação formal, frequentemente em
detrimento de outras formas de educação. Era lógico que os pais que cresceram em
uma cultura onde a educação formal era o único caminho para o sucesso exigiam
a mesma coisa para seus filhos. Educadores e políticos com interesses pessoais
e um desejo de aumentar seu poder e influência jogavam com o sentimento po-
pular. Igualmente, agrada aos homens de negócios transferir a responsabilidade
de seleção das suas empresas para as escolas. Entretanto, onde as oportunidades
educacionais existentes para um número limitado de ocupações preferenciais cres-
cem mais rápido do que os empregos disponíveis, existe uma tendência por parte
dos graduados de fazer fila e esperar por uma oportunidade, ainda que pequena,
de obter as posições tradicionais esperadas, ao invés de aceitar um emprego com
um salário menor onde os empregados possuem um nível educacional mais baixo.
Encontramos então a triste situação de desemprego entre pessoas de bom nível
educacional em sociedades onde existe pouca oferta de educação.
Em outros casos, onde as diferenças salariais não refletem as forças de mer-
cado, uma insistência em preservar as exigências externas de uma rígida educação
formal causa distorções na oferta de pessoal para as ocupações. Por exemplo, na
maioria dos países em desenvolvimento, verificamos que existe uma maior falta de
bons técnicos de nível médio do que de profissionais com diploma universitário.
A razão para isso é simplesmente o fato de que os profissionais exigem um salá-
rio mais alto do que os técnicos, apesar da discrepância no número de anos de
treinamento necessários no currículo tradicional não ser proporcional à diferença
salarial. Um estudante que alcança o ensino médio em um país onde este nível
de ensino já é uma prerrogativa elitista age muito racionalmente quando decide
buscar um diploma profissional ao invés de permanecer como técnico.
Um problema similar existe quando os graduados mais jovens de uma dada
força de trabalho, mesmo acumulando um maior número de anos de escolaridade
formal, ficam relutantes em ingressar em ocupações onde o número médio de
anos de escolaridade é muito menor.
Em vista dos graves problemas associados com (a) a provisão de educação
para responder ao crescente clamor popular por uma educação mais geral, (b) as
mudanças que têm que ser introduzidas no conteúdo de treinamento de modo a
satisfazer as demandas tecnológicas e (c) as condições particulares do mercado
de trabalho nas nações em desenvolvimento, pode ser mais rentável para estes
países pensar em novas abordagens para os problemas educacionais, ao invés de
copiar os modelos antigos dos países desenvolvidos.
Se, devido a razões políticas, uma grande proporção de jovens deve prosseguir
para o sistema educacional formal, a educação terá que ampliar seus horizontes

87
para além do que é oferecido atualmente. Ela terá que incluir elementos de educa-
ção ocupacional. A educação formal terá que ir além de seus limites acadêmicos
e adotar algumas funções externas ao seu próprio contexto. Ela terá que oferecer
uma variedade de alternativas para aqueles cujas habilidades intelectuais, inte-
resses, background e oportunidades de trabalho não podem se beneficiar de uma
educação geral prolongada.
Porém, somente a inclusão do currículo profissionalizante na escola geral
não é uma solução para o problema. Com a mudança contínua das exigências do
mercado de trabalho, decorrente do acelerado ritmo de progresso tecnológico ao
qual as nações em desenvolvimento têm que se adaptar, existe a necessidade de se
modificar o conteúdo do currículo profissionalizante existente, com o propósito de
aumentar o conhecimento teórico e a flexibilidade intelectual, para, assim, adaptar-
-se às mudanças imprevisíveis e à transferência de habilidades dos estudantes.
O maior benefício de todos é que as sociedades deveriam começar a pensar
na educação em termos mais amplos. As formas antigas de educação primária,
secundária e superior, e a dicotomia tradicional entre o mundo do trabalho e o
mundo da escola exigem um exame crítico cuidadoso.
Os planejadores que pensam na educação em termos de escolas e nos locais
de trabalho em termos de produção, na suposição de que o conhecimento teórico
é melhor transmitido nas escolas formais, e que pensam também que os hábitos
de trabalho, o comportamento industrial e a familiaridade com as máquinas e
suas tarefas específicas são melhor transmitidos nos locais de trabalho, podem
achar útil combinar estes dois conceitos separados. Devemos pensar no local de
trabalho como uma instituição educacional, e considerar a escolaridade formal
parcialmente como um instrumento profissionalizante para preparar pessoas para
o exercício de ocupações produtivas.
Este casamento não é fácil. Os empregadores não querem nem têm a capaci-
dade de transformar suas unidades produtivas de forma a incluir funções educa-
cionais. Por sua vez, os educadores estão defendendo zelosamente seu papel de
únicos provedores do conhecimento. Apesar desse estado de coisas, certamente
vale a pena pensar em termos de novas estruturas, a despeito dos riscos políticos
envolvidos e dos interesses pessoais existentes. Não podemos perpetuar sucessos
limitados ou fracassos já conhecidos.
Que tipo de instituição pode combinar efetivamente unidades produtivas com
educação, e que efeito essa instituição pode exercer no tecido social da sociedade
e no padrão geral de desenvolvimento, são perguntas cujas respostas somente po-
dem ser deixadas para a imaginação. Apesar disto, os possíveis benefícios sociais
e econômicos de novas abordagens nessa área, se obtiverem sucesso, são grandes
demais para serem ignorados. Nos países em desenvolvimento, onde o ritmo da
mudança está acima da habilidade das instituições existentes de se adaptar a novas
realidades, parece haver pouca escolha.

88
Leitura 5
Diversificação do Ensino Médio na América Latina:
o caso do Brasil

Nigel Brooke (1985)9

Introdução

No período de quatro anos entre 1969 e 1972, pelo menos cinco países da
América Latina se envolveram no processo de reforma do ensino médio. Seu propó-
sito declarado era o de oferecer aos estudantes um ensino técnico-profissionalizante
e, simultaneamente, colocar os vários tipos do ensino médio em pé de igualdade
em relação ao ingresso na universidade. Os dois elementos básicos dessas reformas
foram a criação de um ciclo de ensino fundamental de sete a nove anos, que jun-
tava a educação primária com o ensino médio ginasial, e a diversificação da parte
remanescente do ensino médio. Assim sendo, a Venezuela, o Peru, a Colômbia,
El Salvador e o Brasil 10 propuseram adiar a escolha da profissão para depois
da oitava ou nona série e, ao mesmo tempo, reduzir o dualismo social evidente
no sistema do ensino médio, dividido entre cursos técnicos e acadêmicos. Com a
criação de novas escolas profissionalizantes de nível médio, tais como os Institutos
de Educação Diversificada de Ensino Médio (INEM) na Colômbia e as Escolas
Superiores de Educação Profissional (ESEP) no Peru, ou através da reformulação
das prioridades curriculares, esses cinco países tomaram por meta direcionar a
maioria de seus alunos para estudos técnico-profissionalizantes, como parte de
sua política de desenvolvimento social e econômica.
O objetivo deste estudo é refletir sobre a teoria dessas reformas, as feições que
assumiram na prática e o efeito dessa prática sobre as reformulações posteriores.

9
Extraído de: BROOKE, Nigel. The Diversification of Secondary Education in Latin America:
The case of Brazil. In Brock, Colin & Lawlor, Hugh (Orgs.) Education in Latin America. Beck-
enham, Croom Helm: 1985. Reproduzido com permissão do autor.
10
As datas das reformas são as seguintes: Venezuela (1969), Peru (1972), Colômbia (1969),
El Salvador (1969), Brasil (1971). Fontes importantes sobre estas reformas, não citadas neste
texto são as seguintes: sobre a Venezuela, Trocone, Pablo A. (1971); sobre o Peru, Churchill,
Stacy (1976); sobre a Colômbia, Ben-Jumes, Fernando Galvis (1981) e Ministério de Educación
Nacional (1980); sobre El Salvador, Werthein, Jorge (1978) e Mayo, John K. et al. (1975).

89
Dois aspectos se mostram de maior interesse. Primeiro, a relação entre educação
e trabalho e a definição implícita de “técnico de nível médio” e, segundo, parti-
cularmente no caso do Brasil, a questão de como o ensino médio preservou sua
função de seleção social diante de uma tentativa autoritária de modificar padrões
tradicionais de discriminação social.

O Modelo da América Latina para o Ensino Médio Diversificado

O grande consenso em relação à necessidade de tornar a educação profissio-


nalizante um pré-requisito para o ingresso na universidade e, como consequência,
de extinguir as diferenças entre as escolas de orientação acadêmica e as escolas
técnicas frequentadas pelas classes trabalhadora e média baixa, sugere que as
raízes do movimento de reforma não eram integralmente nativas. Quando muito,
essas escolas técnicas tinham oferecido acesso apenas a cursos politécnicos de
curta duração. Portanto, em muitos aspectos, as reformas pareciam ter se inspi-
rado no debate internacional das décadas de 1950 e 1960, que se concentrou no
anacronismo das escolas socialmente discriminatórias, representado pelo Ginásio
alemão, o Liceu francês e a Grammar School11 inglesa. Essas escolas tinham sido
criticadas pelo seu caráter elitista e pela óbvia desvantagem em que colocavam, em
relação ao acesso ao ensino superior, todos os que nelas não conseguiam estudar.
O resultado disso, de uma forma ou outra, foi o surgimento de uma escola de
ensino médio unificada, polivalente, que oferecia a preparação tanto acadêmica
quanto a vocacional a uma população socialmente diversa.
Influenciada por organizações internacionais com uma variedade de interesses
na região12, a versão latino-americana desse debate sobre a escola “compreensiva”13
enfatizou ainda mais a relação entre escola e mercado de trabalho em resposta à
aparente necessidade de uma mão de obra de nível técnico médio, por parte das
sociedades que experimentavam um período de crescimento econômico. A reforma
da Venezuela surgiu em função de sua entrada no Pacto Andino e da ocorrência
de pesados investimentos do governo venezuelano e dos EUA nas indústrias de

11
Escola de ensino médio de cunho acadêmico que existia até a década de 1970. (N.T.)
12
Entre 1963 e 1971, 72% dos empréstimos do Banco Mundial foram canalizados para
a educação. Deste total, 44% foram para escolas diversificadas e 29% para o treinamento
profissionalizante. Ver Vazquez e Llomovatte (1979). A Fundação Ford e a Universidade
de Wisconsin foram instrumentais na criação dessa sintonia entre os objetivos da escola e o
desenvolvimento econômico na Venezuela, do mesmo modo que os acordos entre o Ministério
da Educação e a USAID no Brasil. Ver Loyo, M.; Montiel, M. (1981) e Rodrigues, N. (1982).
13
As escolas Comprehensive são escolas públicas britânicas de ensino médio que não selecio-
nam seus alunos. Foram criadas nas décadas de 1950 a 1970 a partir da fusão das escolas
Grammar, seletivas, e das escolas Secondary Modern, não seletivas, correspondendo à High
School nos Estados Unidos e à Gesamtschule na Alemanha. (N. T.)

90
aço e petroquímica (Calonge, 1981). Em El Salvador, as expectativas de uma
considerável expansão do mercado de trabalho de nível médio, em decorrência
da criação de um Mercado Comum Centro-Americano, tiveram uma influência
decisiva na reforma (Tedesco, 1978), enquanto no Brasil, o “milagre econômico”
estava em curso.
À medida que o mercado de trabalho se tornou uma peça-chave para a re-
orientação da escola de ensino médio na América Latina (ao lado da ênfase na
força de trabalho de nível médio, das “saídas laterais” do sistema educacional,
do “término voluntário” da escolarização, dos estudos sobre o mercado de traba-
lho e do surgimento de um grande número de cursos com nomes aparentemente
técnicos), a demanda por uma preparação pré-universitária homogênea e sem
função seletiva começou a perder terreno. Em todos os cinco países, exceto um,
pelo menos uma parte da vertente acadêmica conseguiu sobreviver e, com ela,
tudo aquilo que a transformava em um canal preferido de acesso à educação de
nível superior da classe média. Afinal de contas, a demanda por técnicos treinados
se tornou mais forte do que os argumentos a favor de uma escola de nível médio
que não fazia distinção entre o ensino profissionalizante e o acadêmico, e que não
cederia à pressão de qualquer grupo social em particular. Em El Salvador, embora
a escuela terminal de ensino médio tenha sido eliminada pela reforma de 1969, as
novas Escolas Diversificadas de Ensino Médio de três anos permitiram o creden-
ciamento acadêmico de alunos em nove áreas profissionalizantes. Na Colômbia,
aconteceu uma situação semelhante, com o mesmo diploma de bacharel sendo
concedido tanto aos graduados do “Bacharelado Clássico” quanto aos concluintes
das áreas de comércio, indústria, agricultura e formação de professores, segundo
o novo ciclo de Educação Profissional de Ensino Médio. Na Venezuela, apesar da
eliminação do exame de seleção para o “liceu” público e da diversificação de seus
cursos, tanto no interior do país quanto na grande Caracas, os cursos nas áreas
de ciências da natureza e ciências humanas de faculdades particulares perma-
neceram intactos e, em 1979, ainda eram responsáveis por 68% das matrículas
deste nível (Equipo Cerpe, 1981).

O Significado da Educação Para o Trabalho

A única exceção à regra latino-americana, exceção esta que permitiu a conti-


nuidade da vertente acadêmica, foi a reforma brasileira. Em sua versão inicial, a
Lei 5692 de Diretrizes e Bases da Educação de 1º e 2º Graus de 11 de agosto de
1971 tornou clara sua intenção de profissionalizar todo o ensino médio, eliminando
as distinções anteriores entre os cursos para o comércio, as escolas normais, e
as de agricultura e indústria, obrigando toda escola a oferecer uma variedade de
cursos profissionalizantes de acordo com as necessidades dos alunos e do mercado
de trabalho. Em um documento emitido pelo Conselho Federal de Educação em

91
1972, baseado em estudos realizados pelo Departamento de Educação Industrial
do Ministério, essa intenção foi reiterada. Elaborou-se uma lista de 52 habilita-
ções técnicas (cursos profissionalizantes) e 38 cursos de formação de assistentes
técnicos, dos quais 32 eram voltados para a indústria. Esse documento formulava
que, através do processo de “unificação do intelectual e do manual”, ninguém
deveria chegar ao final do ensino médio sem ter algum preparo para o trabalho14.
A possibilidade de tratar de certos “estudos gerais” ou acadêmicos como se fossem
uma “habilitação” era aceitável apenas em circunstâncias excepcionais, como nos
casos do aluno já ter uma qualificação técnica.
As críticas a essa nova lei surgiram de vários agentes: dos proprietários de
escolas particulares, de autoridades governamentais, de escolas técnicas e dos
professores. As reclamações variavam, mas se concentravam na imensa dificuldade
de adequar todas as escolas aos seus papéis de treinadores profissionais e também
nos efeitos radicais que essa transformação teria na qualidade do componente
de educação geral dos novos cursos. A resposta do governo veio em mais um
documento de esclarecimento, em 197515. Pela primeira vez, o Conselho Federal
de Educação admitiu uma distinção entre treinamento profissional e educação
profissional. Esta segunda categoria abriu a oportunidade para um novo tipo de
curso, a “habilitação” básica, mais ligada aos interesses dos alunos do que voltada
para o mercado de trabalho, e que seria uma introdução a um determinado campo
de trabalho mais do que uma preparação para um tipo específico de emprego
propriamente dito. O caráter obrigatório dessa preparação era mantido, contudo,
apesar dos indícios de que a tarefa de implementação estava gerando uma enorme
tensão (Cunha, 1975; Langoni, 1974).
A modificação introduzida refletiu o mesmo problema de interpretação da
relação entre escola e trabalho vivenciada pela Venezuela. Estaria essa demanda
por uma “incorporação produtiva” do aluno na força de trabalho requerendo um
ensino de habilidades para um determinado tipo de ocupação ou para um emba-
samento geral, voltado para um leque mais amplo de ocupações? Nos dois países,
uma visão mais limitada, mais técnica, serviu de ponto de partida. Na Venezuela,
colocou-se uma ênfase inicial no estudo de perfis profissionais, nas projeções da
força de trabalho e na análise das necessidades industriais das regiões. O mesmo
se deu no Brasil, com o ensino fundamental ficando responsável pela descoberta
dos interesses e aptidões profissionais, e a escola de ensino médio diversificada
atuando como provedora de pessoal profissionalizado de nível médio de acordo com
as necessidades. O número de horas-aula em matérias técnico-profissionalizantes
era para ser maior do que o dedicado ao componente de educação geral, cada um
deles com conteúdos mínimos estabelecidos pelo Conselho Federal de Educação.
A justificativa para essa abordagem tecnológica era colocada abertamente como
a “explosão de ocupações em nível médio” e a crença de que um currículo mais

14
Parecer no. 45/72 do Conselho Federal de Educação, em Schuch, V.F. (1979).
15
Parecer no. 76/75 Conselho Federal de Educação, em Schuh, V.F. (1979).

92
generalista, voltado para a ciência, se tornaria uma simples preparação para o
ingresso na universidade.16
Foi somente após as primeiras tentativas de implementação da reforma que
o argumento favorável à ciência começou a ganhar força nos dois países. A polí-
tica a que se chegou na Venezuela foi de dar aos cursos profissionalizantes “uma
formação básica ampla e polivalente” com o objetivo de reduzir os custos com a
escola e permitir a mobilidade profissional dos estudantes (Equipo Cerpe, 1981).
Embora as dificuldades de prever as futuras necessidades do mercado de trabalho,
de equipar os cursos técnicos das escolas e de treinar os professores necessários
nunca foram oficialmente admitidas no Brasil, a especialização excessiva para cur-
sos tais como “Auxiliar Técnico em Fertilização” e “Auxiliar Técnico para Bancos
de Sangue” foram implicitamente reconhecidas no Parecer de 1975. A mudança
em direção a uma “formação profissional básica” para famílias profissionais mais
amplas, tais como Agricultura, Saúde, Comércio, Eletricidade e Eletrônica, foi
justificada pela existência de oportunidades de treinamento em serviço. Ao mesmo
tempo, a lei número 6297 de 1975, ao permitir uma redução no imposto de renda
igual ao dobro do valor gasto em treinamento da força de trabalho, até 10% dos
lucros da empresa, removeu boa parte da sustentação da reforma escolar. Nesse
momento, o governo estava estimulando claramente uma política alternativa para
o treinamento do profissional de nível médio.
A definição de técnico tinha sofrido uma alteração importante. Durante sua fase
dedicada à tecnologia, as reformas, tanto na Venezuela quanto no Brasil, tinham
concebido o técnico como alguém com uma função que precisava de uma prepa-
ração devidamente especializada para desempenhar sua função adequadamente.
Na sua segunda fase, o entendimento era que uma pessoa só começa a ser técnico
quando seu trabalho depende mais de conhecimento do que de habilidade manual.
Isso se aplica se o conhecimento for adquirido tanto deliberadamente, através de
estudo, quanto por acúmulo gradual. Essa definição certamente explicaria por que
o Parecer de 1975 no Brasil enfatizou que o treinamento para o trabalho não era
da responsabilidade exclusiva da escola, e esclareceu os motivos pelos quais uma
introdução geral, mais humanística, a vários universos de trabalho, era agora uma
opção plausível, em vez dos cursos técnicos.
Nem todas as contradições tinham sido resolvidas. O objetivo que ainda
persistia era o de “profissionalizar” todos os estudantes mediante a unificação do
pensar com o fazer. Contudo, o trabalho como componente do currículo podia
então ser diluído na dimensão da educação geral, e ao mundo do trabalho seria
dada a tarefa de ensinar os aspectos funcionais de uma determinada ocupação.
Ao mesmo tempo, cabe dizer que não aconteceu qualquer discussão oficial a

16
Muito da filosofia subjacente à reforma no Brasil pode ser encontrada na Comunicação do
Grupo de Trabalho, junho-agosto de 1970, mimeo, Brasília, e no texto de um dos membros
do Conselho Federal de Educação: Chagas, V. (1971). “Mais do que uma reforma, uma nova
concepção de escola”. Mimeo.

93
respeito do valor real da educação profissionalizante, em oposição à educação
geral, no que se refere ao emprego, salário e mobilidade dos estudantes. Alguns
estudos podem mostrar agora que, no contexto da América Latina, e também no
de outras regiões, o treinamento profissionalizante não oferece necessariamente as
vantagens esperadas. Em El Salvador, McGinn e Balart (1980) não perceberam
índices mais altos de emprego ou salário para quem recebeu uma educação pro-
fissionalizante de nível médio. Essa percepção também foi confirmada no México
por Muñoz Izquierdo e Rodrigues (1980), onde os alunos dos cursos de educação
geral recebem, em média, 30% a mais do que alunos técnicos e ganham 70% a
mais para cada ano de experiência. Um estudo que aponta a existência de uma
ligeira vantagem para o aluno técnico na Colômbia e na Argentina, escrito por
Franco e Castro (1981), é menos convincente.

Uma Avaliação da Reforma Brasileira

Foi apenas em 1982 que a pressão por uma reavaliação da Lei de Diretri-
zes e Bases de 1971 produziu a tão esperada eliminação da obrigatoriedade do
treinamento para o trabalho ou de cursos voltados ao trabalho17. A escola de
ensino médio brasileira tinha passado por 11 anos de uma experiência ímpar na
América Latina, que levanta duas importantes questões. A primeira é: como foi
possível a ocorrência dessa reforma obrigatória, dada a importância tradicional
atribuída a uma educação geral em ciências ou em humanidades para o ingresso
na universidade? A segunda é: como o sistema manteve sua função de seleção?
Levin (1978) sugere que, diante da criação das escolas “comprehensive”18, a
universidade europeia assumiu o papel de seleção social antes desempenhado
pelo ensino médio. Isso estaria em sintonia com outras críticas feitas às reformas
liberais da educação, que enxergam a existência de uma divisão social de traba-
lho como um inevitável impedimento a qualquer modificação profunda no papel
da escola de promover uma classe social mais do que outra. Se um determinado
nível de escolarização começa a oferecer níveis semelhantes de oportunidades de
acesso e de resultados para a classe trabalhadora, então é axiomático que caberá a
outro nível compensar essa aparente equiparação de oportunidades educacionais.
Essa abordagem minimiza o grau de seletividade que pode haver dentro e
entre as escolas que nominalmente se enquadram numa mesma categoria e que
tenham o mesmo tipo de aluno. Embora o Brasil tenha eliminado, em teoria, a
desvantagem em relação ao ingresso à universidade sofrida pelo ensino técnico, ao
criar um único tipo de escola diversificada de ensino médio, tanto pública quanto
particular, não se pode argumentar que a mudança tenha criado uma homoge-
17
Lei No. 7044, Outubro, 1982. Essa lei propôs que as escolas continuassem a incluir uma
disciplina chamada de “aperfeiçoamento”, para inspirar o gosto ou a dedicação ao trabalho.
18
Ver a nota 5. (N.T.)

94
neidade de opções, experiências e resultados nesse nível. De fato, o estudo de
algumas tendências gerais, usando dados secundários, indica que a nova escola
de ensino médio fez pouco para modificar as origens dos alunos que alcançam a
universidade e os tipos de estudo ambicionados pela classe média.

O Contexto da Reforma Brasileira

Uma maneira de abordar o processo de reforma educativa tem sido a de con-


siderar os resultados finais da política como sendo um produto da negociação e
conciliação de interesses conflitantes. Esse cenário de política pluralística enfatiza a
competição pela generosidade do governo entre grupos cujas pressões antagônicas
geralmente acabam levando a um equilíbrio delicado e cautelosamente mantido
(McGinn et al., 1979; Shirk, 1979). Contudo, o poder de um governo militar
autoritário não deve ser subestimado, especialmente quando esse governo nutre
motivos velados a favor de determinada organização do sistema educacional. Para
entender como essa forma radical de diversificação se tornou possível no Brasil
diante dos mesmos interesses entrincheirados que havia no restante da América
Latina, é necessário levar em conta os antecedentes autoritários da reforma.
Não há dúvidas de que o governo militar autoritário instalado através do golpe
de 1964 tenha se comprometido com a reforma por outros motivos além dos eco-
nômicos. Cunha (1978; 1979) pondera que talvez o papel da diversificação fosse
uma continuação da Reforma Universitária de 1968, para conter o crescente fluxo
de alunos saídos do ensino médio para uma universidade já sobrecarregada com
alunos da área de Ciências Humanas e sem condições de oferecer um retorno aos
pesados investimentos realizados.19 A pressão crescente pelo ingresso na universi-
dade aumentara com a expansão do ensino médio20 e com a consolidação de um
modelo econômico que, através da concentração do capital em uma economia cada
vez mais centralizada, tinha reduzido os canais tradicionais de mobilidade social
através da pequena empresa familiar (Heimer, 1975). A classe média considerava
a universidade como a provedora das qualificações necessárias à obtenção de
emprego nas novas burocracias estatais e multinacionais (Cunha, 1973).
Para deter esse fluxo, não era suficiente nem politicamente desejável criar
obstáculos adicionais ao exame de ingresso na universidade: o vestibular.21 Era

19
O crescimento de matrícula na universidade entre 1960 e 1971 tinha sido de 497% e, em
1971, o número de alunos em Ciências Humanas, Letras e Artes representavam 63% do total.
20
A matrícula no ensino médio subiu 278% entre 1964 e 1972, e representou uma tentativa
dos militares de assegurar o apoio da base social do regime, as classes média e média baixa.
21
O vestibular foi um tema polêmico ao longo da década de 1960, devido à questão dos
‘excedentes’, ou seja, os alunos que tinham alcançado uma média mínima, mas que não
conseguiram vagas. Com a mudança no clima político, critérios mais severos para o vestibular
foram introduzidos em 1976. Essa política aumentou o número dos que aspiravam entrar na

95
necessário reduzir o número daqueles que aspiravam entrar no ensino superior.
Nesse sentido, a reforma tinha um duplo propósito: primeiro, de modificar as ati-
tudes supostamente arcaicas que depreciavam o trabalho manual, despertando o
interesse do aluno para várias profissões de nível médio e, em segundo lugar, de
tornar produtiva essa mudança de atitude mediante a oferta de cursos profissiona-
lizantes em sintonia com as necessidades de uma economia em rápida expansão
(Cunha, 1978; Warde, 1977) (Ver o Quadro 1).

Quadro 1
Percentuais de matrícula e índice de crescimento
Ensino Superior: Brasil, 1960-197122

Ano Matrícula Índice


1960 93.2 100.0
1961 98.9 106.1
1962 107.3 115.1
1963 124.2 133.3
1964 142.4 152.8
1965 155.8 167.1
1966 180.1 193.2
1967 212.9 228.4
1968 278.3 298.6
1969 346.8 372.1
1970 430.5 461.9
1971 557.0 597.6
Fonte: Cunha, L. A. (1977) A Profissionalização no Ensino Médio, 2. ed.; Eldorado, p.113.

Vazquez e Llomovatte (1979) argumentam que a nova ideologia da educação


técnica também parte da necessidade de eliminar as características elitistas do
conteúdo do ensino médio, fazendo com que não fosse mais desejável que uma
clientela de massa tivesse acesso às características culturais e comportamentais
da classe dominante. Em termos mais especificamente brasileiros, Saviani (1978)

universidade, passando de 2,2 candidatos por vaga em 1975 para 4,5 candidatos por vaga
em 1980.
��
A Reforma Universitária de 1968 já tinha tomado uma série de medidas na tentativa de
controlar o aumento do número de estudantes e dos custos do ensino superior. Nessas medidas
estavam incluídas: a unificação do exame de seleção por região; o estabelecimento de um
sistema de classificação de acordo com o número de vagas; a criação de um curso básico de
um ano e um novo sistema de créditos.

96
mostra como a lei da reforma acabaria por apoiar a doutrina de “interdependência”
dos militares, que culpavam a falta de correspondência entre o modelo econômico
e a ideologia dominante pela crise institucional de 1964. Os militares percebe-
ram a contradição entre um sistema econômico firmemente comprometido com a
divisão internacional de trabalho e uma ideologia, reforçada pela escola, que era
essencialmente nacionalista e favorável a um grau maior de independência cultural
e econômica. Por essa linha de raciocínio, o caráter inegavelmente tecnológico da
reforma representava um passo na direção de uma nova compatibilidade entre as
esferas ideológica e econômica. A nova doutrina passou a valorizar a eficiência, a
modernidade e a produtividade, com a escola de ensino médio ajudando o processo
de doutrinação ideológica ao introduzir a nova disciplina de Educação Moral e
Cívica, enfatizando o treinamento profissionalizante e incentivando a realização
dos objetivos do desenvolvimento nacional.
Na euforia do milagre brasileiro, uma chamada do tipo “mãos ao trabalho!”
fazia sentido. Se isso pode ser atribuído a uma proposta de mudança ideológica
antes das transformações econômicas, ou se a proposta era de que as consequên-
cias ideológicas fluiriam com o aumento da produtividade e da mobilidade social
que um esquema de treinamento de nível médio em grande escala parecia ofere-
cer, não há como saber ao certo. Seja como for, a LDB de 1971 foi elaborada e
aprovada pelo Congresso em menos de um décimo do tempo que a LDB anterior
levou para se tornar lei.23

Seleção Social na Reforma Brasileira

Apesar de seus fundamentos autoritários, a reforma foi indiscutivelmente


influenciada por intenções liberais. Primeiro, ao tornar acadêmicas as escolas
técnicas tradicionais e ao profissionalizar o estudo acadêmico, nenhum aluno
ficaria sem a preparação necessária, ou em posição de vantagem em relação ao
exame, notoriamente acadêmico, de ingresso na universidade. Segundo, ao criar
um currículo e uma linguagem escolar que prestigiavam o ensino técnico, a lei
dava à classe trabalhadora melhores condições de competição do que ela teria
em um meio escolar dominado pela cultura humanística. Terceiro, o treinamento
técnico-profissionalizante parecia oferecer um retorno imediato para os alunos,
aumentando assim as chances de sobrevivência dos alunos que necessitavam tra-
balhar. Contudo, as pressões para reduzir mais do que aumentar a demanda por
vagas na universidade era real, criando uma contradição a ser resolvida, ou pela
eficiente implementação dos cursos voltados ao trabalho de forma a motivar os
alunos de todas as classes sociais a buscarem profissões de nível médio, ou pela
formação de novos mecanismos de seleção.

23
A Lei de Diretrizes e Bases anterior, de 1961, tinha sido discutida por quase 15 anos antes
de ser aprovada.

97
A resolução dessa contradição pode ser estudada em quatro aspectos da
reforma brasileira: implementação; evasão dos alunos; qualidade da educação;
resultados24.

Implementação

Recusar abertamente a implementar a reforma não era uma opção viável.


Apesar das críticas severas e dos sérios problemas de equipar os novos cursos
com os recursos materiais e humanos necessários, a legislação autoritária e a fal-
ta de qualquer oposição política autêntica ao governo não permitiu espaço para
reações desafiadoras. As Secretarias de Educação dos estados se viam obrigadas
a realizar o impossível para garantir o repasse de recursos federais. As escolas
particulares, contudo, adotaram um subterfúgio que representou quase uma recusa
à implementação. Ao escolherem cursos técnicos que, com alguma facilidade,
podiam servir de fachada para a adoção do tradicional currículo de ciências, ou
por darem tão pouca importância ao conteúdo profissionalizante, muitas dessas
escolas, com uma clientela de classe média, podiam continuar a garantir a seus
alunos algum sucesso nos exames de ingresso na universidade.
Nas escolas estaduais, a falta de verba e de professores contribuiu para que
as opções profissionalizantes mais simples, como a contabilidade e o magistério,
também se proliferassem e, desse modo, alterassem consideravelmente o tipo de
implementação inicialmente prevista. No Estado de Minas Gerais, por exemplo,
o número de cursos profissionalizantes aprovados para o setor de serviços, como
turismo, secretariado e contabilidade, representou 78,5% do total em 1979, com
cursos relacionados à indústria responsáveis por somente 19,3%, e com os 2,2%
restantes se relacionando à agricultura.25
[...]

Resultados

Mesmo antes da reforma ser introduzida, estudos tinham indicado que o mer-
cado de trabalho para técnicos treinados pela escola de ensino médio era menor
do que se imaginava. Em 1970, um estudo de Pastore e Bianchi (1976) mostrou
que, de 17.625 trabalhadores classificados como de nível médio, de acordo com
a função que exerciam em 705 firmas no estado de São Paulo, somente um terço
tinha recebido alguma espécie de treinamento de nível médio. As dificuldades

24
No texto original, esses quatro aspectos são discutidos em detalhe. Neste texto são discutidos
a implementação e os resultados. (N. T.)
25
Dados da Secretaria da Educação do Estado de Minas Gerais.

98
encontradas pelas escolas para identificar as demandas do mercado de trabalho,
e de orientar adequadamente os cursos profissionalizantes, eram, portanto, ine-
vitáveis, e só tenderiam a crescer depois que a economia começou a enfrentar
dificuldades a partir de 1973.
Em função da indiferença, por parte dos empregadores, ao novo produto
da escola de ensino médio e da continuada importância atribuída ao diploma
universitário, a demanda para o ingresso na universidade continuou a crescer.
Contudo, com a redução da qualidade da escola e com o crescimento do rigor do
vestibular a partir de 1976, um número cada vez menor de escolas podia garantir
aos seus alunos um lugar no ensino superior. Essa situação levou rapidamente
a uma proliferação dos chamados cursinhos, com a duração de um ano após o
ensino médio, que passaram então a ser considerados como o verdadeiro acesso
ao terceiro grau do sistema educativo.
A seletividade social inerente a esses cursinhos reside em duas de suas caracte-
rísticas. A primeira é o seu custo, sendo essas escolas exclusivamente particulares,
com fins lucrativos. A segunda é que estudos mostram uma significativa correlação
entre a qualidade do ensino médio e os resultados do vestibular (Castro, 1981).
Ou seja, mesmo os melhores cursinhos não podem substituir um curso de ensino
médio de boa qualidade ou recuperar o prejuízo de se ter frequentado um curso
inadequado. Oito anos após a implementação da reforma em Minas Gerais, 90%
dos novos estudantes da Universidade Federal de Minas Gerais provinham de
apenas sete das escolas de ensino médio de Belo Horizonte, cinco particulares
e duas públicas (Mafra, 1979). Nesse mesmo estudo, estimou-se que 98% dos
alunos do ensino médio ainda pensavam em entrar na universidade.

Conclusões

As tensões geradas pela tentativa de perseguir simultaneamente dois objetivos


essencialmente contraditórios – a saber, profissionalizar o currículo da escola de
ensino médio e promover a homogeneização de resultados entre os grupos sociais
– parecem ter alterado o processo de identificação e discriminação do aluno da
classe trabalhadora. Enquanto antes isso acontecia regularmente entre escolas de
diferentes tipos, com a nova legislação, tal fato passou a ocorrer entre escolas de
um mesmo tipo, ou entre escolas particulares e aquelas mantidas pelo Estado.
Embora os dados permitam somente uma primeira aproximação ao processo de
estratificação qualitativa desencadeado pela reforma, pode parecer que a “con-
clusão voluntária dos estudos” pelo aluno da escola de ensino médio tenha sido
alcançada, mas não como um resultado do treinamento técnico-profissionalizante
recebido. Parece que a maioria dos alunos que não chega à universidade não con-
segue fazê-lo porque recebe uma educação cuja qualidade veda qualquer avanço.
As aspirações pelo emprego de nível médio não constituem um fator significativo
para a ausência desses alunos no ensino superior.

99
Os efeitos da liberalização da legislação da reforma, que remove a natureza
obrigatória do conteúdo profissionalizante, ainda estão por vir. Contudo, parece
provável que somente uma minoria das escolas particulares, principalmente aque-
las que têm uma tradição de educação técnica anterior à reforma ou que tenham
investido significativamente em equipamentos, é que continuará a oferecer um
currículo orientado para a profissionalização. As escolas estaduais com cursos
técnicos provavelmente serão obrigadas a continuar a oferecê-los, enquanto que
os outros cursos, de “habilitação básica” ou para a formação de assistentes, de-
saparecerão. Embora seja provável que se façam novas tentativas de se manter
uma área do currículo voltada para o trabalho, num contexto como esse, o mais
provável que ocorra é que tais esforços resultem tão somente em um pequeno
número extra de horas por semestre para o estudo de legislação trabalhista, ou
algo similar.

100
Leitura 6
A falácia da escola profissionalizante no planejamento
do desenvolvimento

Philip J. Foster (1965)26

Em discussões atuais sobre a relação entre a oferta de educação formal e o


crescimento econômico de regiões subdesenvolvidas, poucos assuntos têm sido
debatidos com mais veemência do que a questão de se estimular o oferecimento
de instrução técnica, profissionalizante e agrícola nas escolas. No que concerne à
África, tais discussões vêm aumentando de tom devido à recente publicação de
uma série de observações do economista britânico Thomas Balogh, nas conclusões
da Conferência de Ministros da Educação Africanos, em Adis Abeba, de 1961.
De modo breve, o ponto de vista de Balogh pode ser colocado da seguinte
maneira: já que entre 80 e 95% dos africanos são dependentes da agricultura,
a necessidade essencial na educação africana é o desenvolvimento em grande
escala de programas técnicos e agrícolas em todos os níveis: “A escola deve
oferecer o núcleo da agricultura moderna nas vilas” e desempenhar um papel
central no aumento geral do padrão de vida dentro do setor de subsistência. As
escolas atuais constituem um obstáculo ao progresso rural, porque as pessoas não
são treinadas para a agricultura e os sistemas acadêmicos de educação formal
são a causa principal de atitudes hostis em relação à prática da agricultura. As
escolas são consideradas como responsáveis fundamentais pelo êxodo das áreas
rurais para as cidades. O ponto de vista de Balogh, declarado em termos talvez
mais comedidos, é acompanhado por uma publicação recente da Organização das
Nações Unidas, na qual se observa que uma das maiores prioridades nas áreas
de desenvolvimento econômico é “a criação de um sistema totalmente integrado
de educação agrícola no quadro geral da educação técnica e profissionalizante”.
Embora apenas dois exemplos dessa corrente de pensamento sejam dados
aqui, é possível indicar diversas publicações atuais sobre educação e desenvol-
vimento econômico que conferem uma alta prioridade aos projetos de educação
agrícola, profissionalizante e técnica, em detrimento da oferta de tipos de instru-
ção substancialmente mais “acadêmicos”. Nas páginas seguintes, espero mostrar
que esses pontos de vista são, em geral, falaciosos, e que ignoram uma série de

26
Extraído de: Philip J Foster. The Vocational School Fallacy in Development Planning. In:
C. Arnold Anderson e Mary Jean Bowman (org.) Education and Economic Development. Chi-
cago, Aldine Publishing Company, 1965: 142-166. Reproduzido com permissão da editora.

101
variáveis cruciais que precisam ser consideradas a fim de que qualquer proposta
realista para o estímulo ao crescimento da economia venha a emergir.
[...]
É importante dizer, desde o início, que não há desacordo com duas das
alegações de Balogh. Primeiro, parece claro que o desenvolvimento agrícola e
um aumento rápido na renda rural devem definitivamente ser considerados como
prioridades em todos os projetos de desenvolvimento. Além da probabilidade de
que tal crescimento deva preceder até o desenvolvimento industrial mais modesto,
há a questão imediata de melhorar as condições de subsistência em que muitos
agricultores africanos se veem forçados a existir. Segundo, é provável que tais
programas dependam em parte da oferta de educação técnica e agrícola, como
uma condição necessária, mas de modo algum suficiente para o crescimento.
Entretanto, apesar dessa vaga concordância geral acerca do caráter desejá-
vel de tais programas, virtualmente inexistem resoluções explícitas a respeito de
sua natureza. Por exemplo, qual seria um projeto educacional adequado para as
necessidades desenvolvimentistas? Que papel teriam as escolas em tal programa?
Em que estágio da educação formal as disciplinas profissionalizantes deveriam
começar e como as escolas técnicas e agrícolas seriam integradas ao sistema geral?
Há também o problema do conteúdo dos estudos; os currículos profissionalizantes
são mal planejados para servir às necessidades de economias em desenvolvimento.
Concordar com a necessidade de desenvolvimento agrícola não leva diretamente
a quaisquer especificações particulares sobre o conteúdo ou a organização edu-
cacional. Ainda que assumíssemos a existência de prescrições bem validadas,
é igualmente certo que elas iriam variar consideravelmente conforme o grau de
controle centralizado efetivamente exercido pelos governos. Este último fator pa-
rece ser raramente considerado pelos planejadores educacionais, ainda que ele
seja provavelmente a variável mais crucial na determinação da efetividade de um
programa agrícola ou técnico.
Consideradas essas ressalvas, nosso principal desacordo com Balogh reside
na “estratégia” que ele propõe e no grau de confiança que ele deposita nas insti-
tuições de educação formal para implementar essas mudanças. Em segundo lugar,
Balogh tende a ver a educação profissionalizante e geral como substitutas uma
da outra, mais do que vê-las como essencialmente complementares e dificilmente
substituíveis.
Há talvez uma tendência geral de conferir às escolas uma posição “central”
nas estratégias projetadas para facilitar o desenvolvimento econômico. De certa
forma, isso reflete uma avaliação da relativa falta de instituições alternativas que
possam ser utilizadas, mas também decorre parcialmente da noção de que es-
colas são instituições facilmente moldáveis. Acredita-se, de modo geral, que as
escolas podem ser facilmente modificadas para atenderem a novas necessidades
econômicas e, mais particularmente, para conformarem com as intenções de pla-
nejadores sociais e econômicos. Devo argumentar, ao contrário, que as escolas são

102
instrumentos notavelmente desajeitados para implementar prontamente mudanças
de grande escala nas regiões subdesenvolvidas. Com efeito, a educação formal
tem exercido um imenso impacto na África, mas suas consequências raramente
foram previstas, e as escolas não têm funcionado da maneira pretendida pelos
planejadores educacionais.
[...]

O Mito do “Colarinho Branco” e as Aspirações Profissionais

Não há dúvidas de que o desemprego entre aqueles que abandonam a escola


alcançou proporções alarmantes na África Ocidental. Investigações feitas por Calla-
way na Nigéria e por mim em Gana confirmam sua extensão e incidência e não dão
margem para supor que ele deva se atenuar em um futuro próximo. Entretanto,
a questão crucial não é a quantidade desse desemprego, mas a identificação dos
fatores que mais determinam sua incidência. Tem-se afirmado, frequentemente,
que esse problema tem origem na relutância de indivíduos instruídos e dos egres-
sos do sistema escolar em aceitar ocupações manuais, em sua ilusória busca por
empregos de “colarinho branco”, que eles acreditam ser compatíveis com seu
status de “homens educados”. Nessa interpretação, o desemprego é concebido
como de natureza “friccional”27, e as escolas são percebidas como as vilãs do
enredo; infere-se que o tipo de educação a que os estudantes são expostos (espe-
cificamente, o currículo das escolas) determine em grande parte suas aspirações
profissionais e opere como uma variável independente ao estabelecer o nível de
escolha profissional. Essa tem sido uma temática preferencial por quase um século.
Balogh, por exemplo, atribui a atual crise de emprego na Nigéria especificamente
à oferta de uma forma particular de educação elementar acadêmica, que gerou
expectativas de emprego não realistas para trabalhos de escritório, provocou um
êxodo das zonas rurais e promoveu o desprezo pelas atividades manuais. Se esse
diagnóstico do problema estivesse correto, a solução seria simples: mudar os
currículos para oferecer instrução baseada em temas agrícolas e técnicos, e as
aspirações dos jovens seriam, consequentemente, direcionadas para as atividades
agrícolas; o êxodo rural seria controlado e o volume de desemprego friccional iria
proporcionalmente diminuir.
Esse raciocínio é uma grande falácia. Já foi apontado por outros que a ideia
de que as aspirações profissionais de crianças podem ser alteradas por mudan-
ças radicais no currículo não é mais que um folclore, com pouco embasamento
empírico. Na Nigéria e em Gana, os graduados do ensino primário e médio
exercem trabalho manual e frequentemente procuram empregos desse mesmo
27
O desemprego “friccional” envolve pessoas que estão transitando entre empregos ou estão no
processo normal e voluntário de procurar emprego. É diferente, por exemplo, do desemprego
“sazonal”, criado pela queda temporária na oferta de empregos. (N. T.)

103
tipo. Reciprocamente, é possível mostrar que, mesmo onde os estudantes foram
educados em escolas agrícolas ou técnicas, uma grande proporção deles nunca
exerceu as ocupações para que foram treinados, porém gravitaram em direção a
empregos alternativos, que ofereciam melhores oportunidades. Essas observações
tenderiam a trazer algumas dúvidas relativas aos programas cuja eficácia depende
da noção de que as escolas exercem uma influência decisiva sobre as aspirações
vocacionais dos estudantes. Entretanto, há evidências empíricas mais precisas
que sugerem que em Gana, pelo menos, o desprezo por trabalhos manuais que
se supõem como resultado típico da educação formal não está, de forma alguma,
de acordo com os fatos.

104
Leitura 7
A análise da demanda por força de trabalho

George Psacharopoulos e Maureen Woodhall (1985)28

[...]

A Avaliação das Projeções de Força de Trabalho: A Utilidade das Projeções

Em vista dos problemas já discutidos e das incertezas em torno de mudanças


técnicas e dos fatores que afetam as metas de crescimento econômico, não sur-
preende  descobrir que muitas das projeções sobre demandas futuras da força
de trabalho se mostraram imprecisas e não confiáveis. Esses resultados estão
documentados em várias avaliações de projeções, dentre as quais uma revisão
de mais de trinta planos sobre a força de trabalho na África, entre 1960 e 1972
(Jolly e Colclough, 1972), e o post mortem de projeções similares, tanto em países
desenvolvidos (Canadá, França, Suécia, Reino Unido e Estados Unidos), como em
países em desenvolvimento (Índia, Nigéria e Tailândia) (Ahamad e Blaug, 1973).
Jolly e Colclough concluíram que a maioria dos planos de força de trabalho
africanos superestimava o crescimento da demanda por mão de obra educada e,
em alguns casos, superestimavam em 100% a necessidade de mão de obra qua-
lificada futura. Ahamad e Blaug também encontraram evidências de imprecisões
nas projeções e concluíram que havia grandes falhas na maneira como as projeções
da força de trabalho vinham sendo realizadas e interpretadas.
Duas pesquisas recentes (Snodgrass, 1979; Debeauvais e Psacharopoulos,
1985) vêm reiterando fortes dúvidas sobre a precisão e a confiabilidade das pro-
jeções de força de trabalho, enquanto observam que, a despeito desse fato, tais
projeções permanecem inabaláveis. Suas maiores críticas de projeções passadas são
que elas se concentram nos setores formais e negligenciam o trabalho autônomo.
Outra crítica é que elas também negligenciam a mobilidade ocupacional (quanto
maior a mobilidade, menos precisa e útil é a previsão). Outro ponto importante
é que países em níveis similares de desenvolvimento econômico vêm experimen-

28
Extraído de: George Psacharopoulos e Maureen Woodhall. Education for Development:
An Analysis of Investment Choices (Capítulo 4). World Bank, Oxford University Press, 1985.
Reproduzido com permissão da editora.

105
tando estruturas educacionais e ocupacionais diversas. Finalmente, quanto maior
o horizonte temporal da previsão, menores são as chances de ela ser confiável.
Em vista desse balanço funesto, por que, então, os planejadores insistem em
fazer projeções de força de trabalho? Uma das razões é que a demanda da força
de trabalho parece derivar de um imperativo econômico atrelado a objetivos eco-
nômicos nacionais explícitos. E, além de aparentemente simples, tal procedimento
também parece fornecer um método único, que pode ser aplicado a todas as ca-
tegorias de mão de obra, desde pedreiros até graduados em física. O planejador
pode se concentrar nas quantidades, ao invés de ter que se preocupar com os
preços relativos. E, finalmente, isso também ocorre porque as projeções de valor
único parecem oferecer metas numéricas precisas, e são muito mais atrativas para
políticos formadores de opinião do que as análises de custo-benefício, ou outras
técnicas, que simplesmente indicam “direções de mudança”.
Se acrescentarmos a essa lista a pressão política em muitos países para planejar
a substituição de expatriados no momento da independência, e o medo dissemi-
nado de que uma escassez de mão de obra qualificada possa causar gargalos, não
é de surpreender que as projeções de força de trabalho rapidamente tenham se
tornado o método principal para justificar o investimento e a expansão educacional.
Com toda a sua aparente precisão e simplicidade, entretanto, o fato é que
essas técnicas não são confiáveis e podem levar a julgamentos equivocados sobre
prioridades de investimentos, se usadas como a única base para o planejamento.
Um dos principais pontos fracos desse método é que as projeções de força de
trabalho frequentemente negligenciam a questão dos custos ou, pelo menos, a
questão relativa do custo-eficácia de alternativas. A própria ideia de demanda de
força de trabalho sugere uma dada necessidade, mais do que uma escolha entre
formas alternativas de alcançar o mesmo nível de produção. Essas projeções
também ignoram a influência dos preços relativos na determinação de escolhas
entre técnicas alternativas e combinações de insumos.
A conclusão geral de vinte anos de experiência em projeções de força de
trabalho é que essas não seriam, em si, ruins, se fossem avaliadas realisticamente
– ou seja, se se reconhecesse que elas estão sujeitas a grandes margens de erro
e que não refletem as duras e rápidas necessidades do crescimento econômico.
Ainda assim, a experiência nessa área sugere que “a maioria dos legisladores não
estará apta a ter um olhar realista e, para estes, o método parece prometer mais
do que pode de fato cumprir” (Hollister, 1983: 40).
Em outras palavras, o problema pode estar não tanto nas técnicas de previsão
da força de trabalho, mas em suas interpretações. Declarações das implicações
das metas econômicas para a força de trabalho também são frequentemente
consideradas por planejadores educacionais como condições necessárias e sufi-
cientes para o alcance dessas metas. É por isso que muitos agora defendem que
os planejadores da força de trabalho abandonem a bola de cristal de projeções
de valor único e a noção de demanda, para começarem a analisar os efeitos de

106
suposições alternativas e das implicações de padrões alternativos de utilização.
Também se defende, nos dias de hoje, a utilização dos custos de oportunidade
como um critério principal para escolher entre alternativas (ver, por exemplo,
Ahamad e Blaug, 1973; Psacharopoulos, 1984b). Tal abordagem iria envolver
uma análise do conceito econômico de demanda de mercado por mão de obra
(com uma taxa de remuneração determinada, ou suposta), em vez do conceito
tecnológico de necessidade de mão de obra, que tendia a dominar o planejamento
da força de trabalho no passado.
[...]

107
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111
Seção 3
Reformas revolucionárias

Introdução

Um livro sobre os grandes movimentos de reforma educacional dos últimos


cinquenta anos estaria decididamente incompleto, sobretudo no nosso conti-
nente, se não tratasse das revoluções políticas de inspiração socialista, nem das
visões educacionais que as acompanharam. Por mais anacrônicas que possam
parecer hoje num mundo educacional dominado por relações de mercado,
as reformas radicais, geralmente socialistas, inspiraram gerações inteiras ao
criarem a promessa de um mundo melhor através de mudanças profundas na
forma e no conteúdo da educação das massas.
O debate educacional brasileiro da década de 1960 foi fortemente in-
fluenciado pela revolução cubana. Um exemplo disso foi a afinidade de ideias
entre as propostas terceiro-mundistas, como a da Pedagogia do Oprimido de
Paulo Freire (2009), e os propósitos iniciais da reforma cubana em termos
da conscientização e inclusão da população rural. O que mais inspirava os
educadores brasileiros foi a grande mobilização da população cubana a favor
da democratização da educação e a incorporação das camadas mais pobres.
A Campanha Nacional de Alfabetização em Cuba foi o símbolo maior desse
processo. Em 26 de setembro de 1960, Fidel Castro se comprometeu a erra-
dicar o analfabetismo que, nas áreas rurais, chegava a 42% da população. No
que se constituiu como uma verdadeira epopeia popular, foram mobilizadas
mais de 300 mil pessoas, principalmente estudantes universitários, e, ao final
daquele ano, após mais de 700 mil pessoas terem aprendido a ler, o país foi
declarado um território livre do analfabetismo.
Na primeira leitura, extraída de livro de Martin Carnoy e Joel Samoff,
percebemos que a transformação educacional também foi de grande signifi-
cado para a própria revolução cubana, ao ponto da reforma educacional e da
revolução terem se tornado símbolos um do outro. Também percebemos que
a transformação educacional não foi só uma. Na realidade, foram várias, cor-
respondendo às mudanças nas prioridades da revolução e também ao processo
de aprendizagem dos próprios dirigentes. À medida que a revolução definia
seus objetivos econômicos, primeiro a favor da indústria açucareira, depois
em prol da industrialização e finalmente a favor do aumento da produtividade
e da expansão do trabalho técnico, as prioridades educacionais também fo-
ram mudando. O período de expansão e mobilização cedeu lugar a uma fase

113
de intensa profissionalização do ensino fundamental e médio, envolvendo a
conexão física entre a escola e o lugar de trabalho e, depois, a uma fase de
diversificação, de modo a permitir a criação de uma elite técnica e intelectual.
As marchas e contramarchas da reforma cubana são testemunhas da
dificuldade de satisfazer simultaneamente às necessidades doutrinárias da
revolução, baseadas em incentivos morais e nos ideais democráticos de in-
clusão e de solidariedade, e às necessidades do sistema de produção. Nem
o ensino médio no campo, nem a grande expansão do ensino técnico foram
propriamente necessidades em termos produtivos e, em nome da escassez de
recursos e do imperativo de melhorar a eficiência dos investimentos, ambos
tiveram que ser redimensionados. Mais pela influência dos russos do que das
agências multinacionais, os dirigentes cubanos acabaram assimilando várias
das diretrizes em discussão ao redor do mundo a respeito da conveniência
de se fazerem projeções da força de trabalho e de se diversificar o acesso ao
ensino médio e superior.
Após a revolução, o nível educacional alcançado pela população cubana
começou a superar a média dos países da região, até ultrapassar o da Argen-
tina e do Uruguai na década de 1980. Na virada do novo milênio, Cuba já
tinha extinguido o analfabetismo e garantido 9,5 anos de escolaridade média
à população com idade superior a 15 anos, em comparação com os 6,1 anos
do Brasil. Por essas comparações e outras, incluindo as avaliações de desem-
penho escolar realizadas pelo escritório regional da UNESCO, os cubanos têm
consciência da sua superioridade educacional e uma convicção do sucesso da
revolução em elevar a cultura de seu povo. Mesmo não havendo os mesmos
retornos para o indivíduo que nos outros países da região, é inegável que a
reforma da educação cubana teve um papel fundamental na criação de um
autoconceito positivo do país e também na organização de um sistema educa-
cional que hoje se torna um modelo em termos dos níveis de aprendizagem
alcançados pelos alunos.
Pode parecer estranha a inclusão, nesta seção sobre as reformas educacio-
nais revolucionárias, de um exemplo de reforma criada por uma junta militar.
No entanto, como mostra a segunda leitura, extraída de um livro escrito para
a UNESCO por Judithe Bizot, a reforma peruana do princípio da década de
1970 não foi inspirada pela mesma ideologia anticomunista dos golpes militares
de outros países da região. Pelo contrário, o texto deixa claro que os objetivos
dos militares peruanos foram bem mais populistas e anti-imperialistas, motiva-
dos por convicções profundas sobre a necessidade de redefinir as prioridades
educacionais a favor das regiões e populações mais pobres, sobretudo dos
grupos indígenas que, por séculos, tinham sido abandonados pela elite branca
da região costeira. A ênfase na conscientização das massas e na criação de
um novo homem dá uma indicação da origem das ideias de Augusto Salazar
Bondy, ideólogo e Presidente da Comissão de Reforma. Não era preciso uma

114
revolução socialista local para abrir as portas da reforma educacional peruana
quando se tinha o modelo da revolução cubana à mão.
As mudanças previstas e descritas por Bizot refletem o entusiasmo que
havia na região inteira em relação à reforma cubana. Por isso, os militares e
responsáveis pela reforma peruana não agiram de maneira isolada. Foi um
período de radicalização no pensamento dos intelectuais e de resistência à in-
fluência norte-americana. Os ventos da liberação e da independência varriam
o continente. Foi uma época de muita fé na capacidade da educação de liberar
as massas e de realizar a tão sonhada independência política e econômica.
A reforma peruana também mostrou fé na capacidade da educação de
ser propulsora de uma revolução no pensamento e nos costumes dos grupos
sociais. Mesmo sem as mudanças cubanas na construção de um novo modelo
para a distribuição das riquezas da sociedade, acreditava-se que o sistema edu-
cacional poderia operar mudanças na relação entre os grupos étnicos e sociais
e na distribuição de poder. De certo modo, a reforma peruana foi precursora
de reformas similares bem mais recentes lideradas pelo Presidente da Bolívia,
Evo Morales. Inerentes a ambas, encontram-se a ênfase na educação adulta,
a escolarização da população mais pobre, a educação da mulher, a educação
bilíngue, a oficialização das línguas indígenas e a promoção da vida comunitária.
Também precursoras de reformas que se estenderiam pelo continente inteiro
a partir da década seguinte, encontra-se a ênfase na nuclearização como parte
de um processo de descentralização da autoridade para a condução da política
educacional. Essas reformas serão um dos objetos de estudo da seção 5.
No caso peruano, talvez como um reflexo de seu tempo e das influências
discutidas na seção anterior, acha-se menção também aos Centros Educacio-
nais de Qualificação Profissional Excepcional. Se a intenção era garantir uma
formação básica com conotações profissionalizantes que permitisse o acesso
a oportunidades de emprego, foram poucas as instituições desse tipo que saí-
ram do papel. Na Lei Geral de Educação peruana, datada de 1982, já não se
encontra mais a descrição desse tipo de escola.
A descentralização prossegue como uma característica do sistema educa-
cional do Peru, embora, na opinião geral, a reforma tenha sido um fracasso.1
Entre as explicações para isso, encontram-se o burocratismo e a verticalidade
do Ministério, a oposição do sindicato dos professores e a política repressiva
do governo que, nos enfrentamentos com os opositores, deixou claras suas
origens militares. E também se deve lembrar o idealismo das reformas, que
levou os seus proponentes a imaginar mudanças sociais significativas, embora
sem alterar a representatividade política dos grupos marginalizados.

1
Ver, por exemplo, Miranda, Emilio Morillo. Reformas Educativas en el Perú del Siglo XX.
Revista Iberoamericana de Educación, Versão Digital. 10/01/2002. (Disponível em http://www.
rieoei.org/deloslectores/233Morillo.PDF. Acesso: 14/09/10.)

115
A reforma educacional da Nicarágua, instituída pelo governo sandinista,
é de memória mais recente, mas nem por isso deixou de mostrar as mesmas
marcas da matriz das reformas educacionais radicais na nossa região – a reforma
cubana. A partir de uma campanha de alfabetização em massa, os sandinistas
pretendiam disparar um processo de mudança social através da formação de
uma “nova pessoa”, mais democrática, mais participativa e mais afinada com
os objetivos anti-imperialistas da revolução.
O texto de Robert Arnove mostra que, após esse início idealista e, à me-
dida que a guerra civil avançava, o governo sandinista teve que alterar seus
planos de democratização e de melhoria do sistema educacional, para lutar
por sua própria sobrevivência. Dessa forma, o texto serve para demonstrar
que a revolução educacional se sustenta a partir da consolidação de mudanças
nas esferas políticas e econômicas. Os sandinistas tiveram que abandonar seus
propósitos educacionais revolucionários por conta da conflagração que se ins-
taurou no país e que levou à sua derrota. Com a chegada do novo governo, o
que sobrou da reforma sandinista foi desmantelado para eliminar tudo o que
lembrava o período revolucionário.
A última leitura desta seção também é de Martin Carnoy, extraída de um
livro recente em que o autor revisita o sistema educacional cubano para tentar
explicar seu sucesso em termos da vantagem demonstrada por alunos cubanos
quando comparados aos alunos de outros países da região, incluindo o Brasil.
Os resultados, tanto do primeiro quanto do segundo estudo regional compara-
tivo2 realizados pela OREALC, escritório da UNESCO para a América Latina,
mostraram que a média em leitura e matemática dos alunos cubanos do 3º e
6º anos é superior, em mais de um desvio-padrão, à dos demais países e em
mais de dois desvios-padrão à do país de desempenho mais baixo, que foi a
República Dominicana.
Essa vantagem acadêmica é muito grande e requer uma explicação. A
explicação oferecida por Carnoy talvez não seja exatamente a que se esperaria,
dada a forte carga ideológica que orientou a reforma cubana nos seus primeiros
anos. Em vez de localizar a fonte da qualidade do ensino nas origens socialistas
do currículo ou na formação política dos professores, o que se descobre é que
o sistema cubano funciona, entre outras razões, porque é bem organizado.
Nas palavras de Carnoy, o sistema educacional cubano produz bons resulta-
dos porque seu sistema administrativo assegura “que um currículo nacional
razoavelmente exigente seja aplicado de modo universal, independentemente
da classe social dos estudantes” (Carnoy, 2009:206).

2
Publicados em 1998 e 2008 respectivamente, o Primeiro Estudo Regional Comparativo e
Explicativo (PERCE) e o Segundo Estudo Regional Comparativo e Explicativo (SERCE) foram
realizados pelo Laboratório Latino-Americano de Avaliação da Qualidade da Educação do
OREALC em 16 países da região da America Latina e o Caribe.

116
Carnoy também admite a influência de alguns elementos mais revolucio-
nários, ao indicar o nível de desempenho acadêmico e cultural dos professores
como uma influência positiva. Sem dúvida, esse nível cultural é fruto tanto da
elevação do nível de escolaridade da população quanto do prestígio da pro-
fissão de magistério em Cuba, advindo do seu papel revolucionário e de uma
política salarial que efetivamente equipara os salários dos profissionais. O fato
de a escola estar bem organizada, independentemente da clientela para poder
oferecer o mesmo currículo com o mesmo profissionalismo a todos os alunos,
também diz respeito a um sistema que não discrimina nem admite variações
na distribuição de recursos ou na qualidade dos docentes. Essas condições são
asseguradas quando o estado controla a formação docente com maior rigor e
impõe uma uniformidade de atuação e pensamento aos membros da equipe
escolar. O preço a pagar em termos de falta de autonomia e de liberdade po-
lítica e profissional não tem relevância em uma sociedade que há muito abriu
mão dos direitos individuais a favor do bem coletivo.
O importante é que a reforma socialista da educação cubana vingou em função
da consolidação do novo regime político e da transformação do sistema econômico
do país. As outras reformas revolucionárias apresentadas, do Peru e da Nicarágua,
com propósitos e estratégias bastante similares, não tiveram a mesma sorte. Em
poucos anos, ambas as reformas já tinham sido abandonadas, seja pela falta de
representação política dos grupos beneficiados, seja pela falta de racionalidade
econômica dos métodos de formação para o trabalho, ou mesmo pela própria
derrota das ideologias que sustentavam o processo de reforma.

117
Leitura 1
Educação e transição social no terceiro mundo

Martin Carnoy e Joel Samoff (1990)3

[...]

Expansão e reforma educacional no período revolucionário cubano

Antes de 1959, ano da Revolução em Cuba, o sistema educacional daquele


país encontrava-se estagnado, mantendo uma bem definida estrutura de classes,
e fornecendo apenas a um percentual relativamente pequeno de cidadãos acesso
ao setor econômico dinâmico de controle estrangeiro. A reforma educacional foi
empreendida com o intuito de converter os cubanos em uma força de trabalho
qualificada, bem como de criar uma consciência socialista generalizada. Na Cuba
revolucionária, a educação e a reforma educacional tornaram-se um símbolo da
própria revolução; a educação em massa transformou-se em um meio de disseminar
a participação econômica e a mobilização da população. Ambos esses processos
constituíam a própria essência da revolução e associavam-se intimamente com a
reforma educacional. Se, antes de 1959, as escolas haviam permanecido inaltera-
das ao longo de toda uma geração, a revolução transformou o sistema educacional
numa instituição de constantes mudanças e experimentações.
Quando se pretende analisar as reformas educacionais, é importante observar
a cronologia das políticas estatais, especialmente para os seguintes períodos:
1959-1960 (reforma econômica e social), que coincidiu com uma expansão
simples da escolarização formal (reforma liberal);
1961-1963, no qual as lideranças cubanas tentaram fazer com que o país
passasse da produção de açúcar para uma industrialização do tipo stalinista, e que
também foi um período de mobilização em massa, coincidindo com uma campanha
de alfabetização e de rápida expansão da educação rural e adulta;
1964-1970, que experimentou, primeiro parcial, depois totalmente, a eco-
nomia dirigida por Che Guevara, e que se caracterizou por incentivos morais e

3
Extraído de: Martin Carnoy e Joel Samoff. Education and Social Transition in the Third
World. (Com a colaboração de Mary Ann Burris, Anton Johnston e Carlos Alberto Torres).
Princeton, N.J. , Princeton University Press, 1990. (Capítulo 6: Educational Reform and Social
Transformation in Cuba, 1959-1989). Reproduzido com a permissão dos autores.

118
pela direção personalizada (sob Fidel Castro) das transformações econômicas e
sociais, coincidindo, assim, com a unificação da escolarização e do trabalho, e
com o desenvolvimento da educação secundária “para o interior e no interior do
país” e, finalmente;
1970 em diante, período caracterizado pela ênfase na eficiência e no cresci-
mento econômico, pela reconstituição do estado cubano como um estado burocrá-
tico mais tradicional, administrado pelo partido de vanguarda (o Partido Comunista
foi oficialmente reconhecido como a base organizacional do Estado em 1975), e
que coincidiu com a melhoria da “qualidade” da educação dos jovens em todos
os níveis, a expansão do ensino superior, da educação de nível secundário voltada
para a especialização e profissionalização de elite e uma diminuição gradual da
ênfase nas escolas secundárias básicas situadas no interior. As mudanças educa-
cionais, portanto, relacionam-se intimamente com as políticas estatais mais gerais.
Entre os aspectos específicos mais importantes das transformações educacio-
nais iniciadas em 1960, estava o programa de educação de adultos em massa,
que incluía (1) uma campanha generalizada de alfabetização com uma duração de
nove meses e (2) mudanças rápidas para satisfazer às necessidades educacionais
básicas das escolas, o que significou uma mudança de ênfase, da educação de
crianças urbanas para crianças e adultos das áreas rurais, da universidade para as
escolas primárias e secundárias, e do ensino acadêmico para o profissionalizante.
Ocorreram também alterações importantes nas grades curriculares, que, cada vez
mais, enxergavam a escola como um lugar onde os alunos aprendem a trabalhar
coletivamente e preparam-se desde cedo para os cursos profissionalizantes. Para
os estudantes que progrediam mais nos estudos, isso significava um emprego de
meio período durante os anos de faculdade; para os alunos do ensino primário
e secundário, significava que o trabalho manual era visto como uma parte inte-
gral do currículo escolar. No final da década de 1960, no entanto, a qualidade
do trabalho intelectual foi um assunto que também cresceu em importância, e
promoveu-se então uma reforma da grade curricular com o propósito de aumentar
o nível técnico alcançado pelos alunos como um todo.
Essas mudanças requeriam transformações, tanto na forma quanto no con-
teúdo da escolarização. O ensino profissionalizante demandava a existência de
oficinas, de modo que se passou a construir fábricas como parte das escolas, ou a
erguer escolas próximas às fábricas. Nas escolas de período integral, aumentou-se
o tempo gasto pelo aluno com a aprendizagem e a socialização, o que resultou na
transferência de jovens de áreas urbanas para escolas rurais de tempo integral.
Entretanto, prover de escolarização a um terço da população em uma moda-
lidade de educação integral (internato) ou na forma de ensino profissionalizante
é algo caro, que demanda uma quantidade enorme de recursos financeiros e
humanos. Por exemplo, somente a campanha de alfabetização de 1961 envolveu
o fechamento das escolas durante nove meses, e manteve 250.000 professores e
universitários ocupados no interior do país. Fazia-se necessário treinar enormes
contingentes de novos professores, não somente para as disciplinas específicas que

119
lecionariam, mas também para que lidassem com as condições particularmente
difíceis das áreas rurais para onde seriam enviados. Estabeleceram-se, então, es-
colas especiais de formação de professores. Tudo isso ficava bastante caro: durante
a década de 1960, Cuba destinava cerca de 4,2% de seu Produto Interno Bruto
à educação. Na década de 1970, essa proporção aumentou para 7% (em 1979),
quase o dobro da média de 4% estabelecida como meta pela UNESCO para os
países em desenvolvimento. Esse foco na educação em massa, a redistribuição
dos gastos educacionais da população urbana para a rural e a melhoria do nível
geral de potencial humano, não somente por meio de um aumento da educação,
mas também através de uma melhoria dos serviços de saúde e de uma redução
do estresse psicológico através da garantia de renda e de trabalho, foram proce-
dimentos que podem ter entrado em conflito, pelo menos a curto e médio prazo,
com o objetivo de se aumentar o nível do consumo individual.
Em Cuba, devido à sua proximidade com os Estados Unidos e à presença de
uma comunidade de exilados cubanos politicamente ativos, o lento crescimento
econômico da década de 1960 e as consequentes carências de alimentos e de
moradia tiveram um preço político particularmente elevado: Cuba foi forçada a
defender sua revolução contra as críticas de seus “fracassos” econômicos. Os
casos de sucesso ideológico do sistema educacional, tanto no sentido de aumen-
tar o autoconceito dos cubanos em relação a suas próprias capacidades quanto
no de despertar sua consciência revolucionária, foram confrontados pelos custos
ideológicos de longas filas por alimentos, moradias insuficientes e falta de bens
duráveis de consumo associados à cultura capitalista norte-americana.
Os custos de privilegiar a construção de uma consciência socialista e de uma
sociedade sem classes por meio de incentivos morais e de um sistema educacio-
nal de massa orientado para a produção, ao mesmo tempo em que se privilegia
menos a acumulação de capital, tiveram seu impacto sobre a educação. No fim
das contas, a cultura mundial de consumo capitalista e os conceitos soviéticos
de acumulação socialista de capital (incentivos materiais, processos de decisão
descentralizados e pautados por prestação de contas, sistema socialista de fixação
de preços e de industrialização) forçaram Cuba a afastar-se gradualmente da po-
lítica de colocar todos os alunos do ensino secundário em escolas caras de tempo
integral no interior, levando o sistema educacional em direção a uma ênfase mais
“normal” no desenvolvimento de habilidades em escolas urbanas mais baratas
para os alunos que viviam nas cidades. Além disso, a partir do início da década
de 1970, passou-se a colocar uma ênfase muito maior na educação universitária.
A expansão educacional de Cuba foi crucial para a racionalização e a legitima-
ção de uma transformação fundamental que já se encontrava em curso na estrutura
econômica e social do país. As reformas e a expansão da educação cubana corres-
ponderam a novas relações de produção, segundo a versão cubana do socialismo
revolucionário. Fundamental a essas novas relações era uma ideologia de igualdade
entre todos os membros da sociedade cubana. A escolarização, mesmo antes da
Revolução, estava associada à igualdade no sentido em que mais escolarização

120
significava mais acesso a todas às instituições da sociedade, além de um aumento
da renda. Com a Revolução, a expansão da educação tornou-se a expressão de uma
nova democratização da sociedade cubana, em que a democracia foi definida de
uma maneira bem diferente das sociedades capitalistas: ao invés de se concentrar
em direitos políticos individuais (ou mesmo coletivos), as lideranças cubanas viam
a democratização em termos da igualdade econômica – ou seja, em termos do
acesso das massas aos recursos da sociedade, e de uma distribuição muito mais
equânime desses recursos. Essa interpretação obviamente racionalizava a falta
de oposição política e de direitos políticos individuais, com os custos potenciais
que isso implicava para uma maior participação voluntária, identificação com o
estado e legitimidade das políticas sociais e econômicas defendidas pelo governo.
Ao mesmo tempo, as escolas cubanas, juntamente com outras instituições
políticas do país, foram responsáveis por desenvolver uma consciência social par-
ticular, correspondente a um ideal socialista, derivada de discussões e batalhas na
hierarquia política cubana. Esse ideal também refletia em parte discussões e fracas-
sos anteriores do processo revolucionário. Portanto, a expansão da escolarização
foi e continua sendo uma resposta às demandas vindas de baixo, em prol de uma
maior igualdade (um ideal herdado da era pré-revolucionária), ao mesmo tempo
em que também tentava desenvolver novos ideais e novas relações na sociedade
cubana, refletindo as normas e os valores de uma elite política.
As principais reformas educacionais cubanas enquadram-se em quatro
categorias – educação de adultos, expansão do sistema educacional formal, de-
senvolvimento de consciência social e de mão de obra capacitada no meio rural
e, posteriormente, um foco na capacitação técnica e na educação superior. Mos-
tremos primeiro que as necessidades ideológicas e de legitimação imediatas da
revolução (particularmente a redefinição do país como uma nação revolucionária)
requeriam uma mobilização em massa de toda a população, bem como a incor-
poração dessa população na força de trabalho e em uma nova cultura política. O
fato de que a liderança do Movimento 26 de Julho4 decidiu mobilizar os pobres
de Cuba caracterizou as reformas de 1959-1961 como revolucionárias, ao invés
de apenas reformistas. Grande parte dessa mobilização foi conseguida através da
disseminação de programas de educação adulta. Esses programas promovidos
pela revolução não foram cursos profissionalizantes para quem queria se dedicar
a algum ‘hobby’, e nem tampouco cursos de aprofundamento para uma pequena
quantidade de alunos mais ambiciosos; ao invés disso, eles foram parte do projeto
que as lideranças tinham de incorporar todos na definição revolucionária da nova
nação cubana. Em segundo lugar, o novo governo expandiu o sistema educacional
formal, enfatizando, quase que a partir do instante em que chegou ao poder, a

4
Nome de uma organização política e militar cubana, fundada por Fidel Castro, que atuou
nas lutas contra o regime de Fulgencio Batista e que, logo após a consolidação da Revolução,
fundiu-se, juntamente com outras organizações, no Partido Unido de la Revolución Socialista
de Cuba (PURSC). (N. T.)

121
educação primária e secundária e, especialmente, a expansão das escolas rurais.
Em terceiro lugar, a natureza das escolas formais foi alterada, passando a incor-
porar uma visão socialista do trabalho e adaptando as escolas às necessidades em
transformação da economia cubana. O problema de desenvolver uma força de
trabalho rural e especializada e de criar uma nova consciência social tornou-se o
fator-chave da reforma educacional da década de 1960 e do início da de 1970.
Em quarto lugar, a pressão para a acumulação capitalista terminou por deslocar a
ênfase da economia para a busca de uma maior eficiência e, com essa mudança, a
expansão educacional tornou-se mais tradicional em meados da década de 1970,
concentrando-se na educação superior e na promoção de uma aprendizagem que
privilegiava o aumento de conhecimentos técnicos.
Nas sociedades cujos sistemas econômicos sofrem uma transição radical, a
educação pode atuar com o propósito de condicionar as pessoas ao novo sistema.
Portanto, o processo de escolarização em Cuba pretendia desenvolver novas atitu-
des e valores de forma a contribuir para o desenvolvimento de um novo sistema de
produção, ao invés de promover a reprodução de um sistema já existente. Numa
sociedade vivendo transformações radicais, as instituições externas ao sistema de
produção, como as escolas, aparentemente são convocadas para transmitir essas
novas atitudes e valores de acordo com o próprio processo de mudanças radicais.
Em Cuba, o sistema formal de escolarização, incluindo as escolas para operários
e agricultores, foi reorganizado para se incumbir das responsabilidades cotidianas
de promover uma transformação de valores nesse sentido.
As reformas radicais por que passou o sistema educacional cubano correspon-
deram à transformação da estrutura econômica e social do país, um meio lógico e
necessário de atingir os objetivos revolucionários de mobilização e incorporação.
Uma vez completada a fase inicial dessa transformação, reformas educacionais
posteriores corresponderam a mudanças nas necessidades de força de trabalho e
a mudanças de visão dos líderes cubanos sobre como aumentar a produtividade
dentro de uma economia e uma estrutura social socialistas. A partir de meados
da década de 1960, o problema da produtividade passou a ser visto como um
problema tanto de habilidades quanto de consciência. Gradualmente, os incentivos
morais foram substituídos por incentivos mais diretos (na maior parte das vezes,
coletivos, embora também houvesse alguns individuais), cujo propósito era me-
lhorar a eficiência da economia e do sistema educacional. Devido às deficiências
de mão de obra, era preciso aumentar a produtividade, porém, a socialização,
segundo os ditames da consciência coletiva, simplesmente não estava funcionando
bem o suficiente para cumprir essa tarefa. Os planejadores cubanos passaram a
adotar não apenas incentivos materiais, mas também uma estratégia de produzir
um aumento consistente de capital físico por trabalhador e de focar a educação no
desenvolvimento de técnicas a serem utilizadas pelos trabalhadores para operar
sobre esse capital. Essas últimas mudanças refletiram as diversas tentativas de
resolver o problema de crescimento econômico dentro das limitações das metas
de igualdade e de mobilização em massa estabelecidas pela revolução. O governo

122
cubano continuamente adaptou o sistema educacional para adequar suas estratégias
de modo a aumentar a produção per capita e a viabilizar a economia de transição.
Ao mesmo tempo, o antigo tema revolucionário subjacente de que a educação
é um direito e, portanto, deveria ser disponibilizada para todos, também conti-
nha um fundamento de política educacional. Essa democratização da sociedade
cubana – em grande parte, por meio da expansão dos serviços sociais – foi, em
si mesma, uma legitimação importante do estado socialista e uma realização de
importância crescente na Cuba revolucionária, que a distinguiu dos demais países
latino-americanos capitalistas. Entretanto, ela também significou que a educação
tinha que continuar a expandir-se em um ritmo rápido, de modo a possibilitar ao
estado cumprir seu compromisso de democratização com o povo cubano.

123
Leitura 2
A reforma educacional peruana

Judithe Bizot (1975)5

[...]

A Reforma Educacional

Durante séculos no Peru, as administrações governamentais haviam aceita-


do as divisões geográficas, étnicas e linguísticas do país como parte da ordem
natural das coisas, ou seja, como fenômenos que não podiam ser alterados,
ainda que se quisesse fazê-lo. Por sua vez, segundo o pensamento da elite do-
minante, as diversas formas de dominação do povo haviam sido consideradas
como fenômenos que, embora pudessem ser alterados, com certeza não con-
vinham sê-lo. A constatação da completa inadequação do sistema educacional
peruano para fazer frente aos problemas socioeconômicos derivados desses
diferentes fenômenos e de sua completa inadequação, mesmo para desempe-
nhar seu papel educacional básico, parece ter sido aceita com naturalidade,
se nos basearmos naquilo que de fato foi feito (ou melhor, naquilo que não foi
feito) para aperfeiçoar tal sistema.
O governo que se estabeleceu com a revolução6 foi, de fato, revolucio-
nário ao salientar não somente que a educação tinha uma parte essencial a
desempenhar em toda a vida nacional, mas também ao insistir que a reforma
educacional que isso implicava só poderia ser plenamente eficaz caso fosse
orientada para as reformas que igualmente se faziam necessárias em todos os
demais setores da sociedade peruana. Esse caminho foi vislumbrado em 1969
pelo Ministro de Educação peruano, que observou: “Estamos convencidos de
5
Texto extraído de: Judithe Bizot. Educational Reform in Peru. Experiments and innovations
in education, No. 16, Paris, Unesco, 1975. (Capítulo II, The educational reform:16-27.) ©
UNESCO. Reproduzido com permissão da UNESCO.
6
A autora se refere ao golpe de estado de 1968 no Peru, conhecido como a Revolução das
Forças Armadas, pelo qual os militares destituíram o Presidente Fernando Belaunde Terry e
instauraram um regime reformista de caráter anti-imperialista e antiamericano, que se propôs
a realizar reformas profundas no país, inclusive no setor educacional. O novo regime, porém,
não recebeu o apoio esperado e, em meados da década de 1970, cedeu lugar ao retorno à
democracia. (N. T.)

124
que existe uma enorme disparidade entre o nosso atual sistema educacional
e as necessidades decorrentes da situação social no Peru. Por esse motivo, a
reforma precisa ser total, ou seja, deve haver mudanças na educação desde o
seu alicerce até seus aspectos operacionais, como infraestrutura, currículos,
metodologia e formação de professores” (Ministério de Educación, 1970a).
Similarmente, em uma mensagem proferida à nação em 28 de julho de 1970,
o Presidente da República enfatizou que “se não houver, no Peru, uma trans-
formação duradoura, generalizada e eficaz da educação, tampouco haverá
garantia do sucesso e da continuidade das outras reformas estruturais da
revolução. Portanto, a reforma educacional, que é a mais complexa e talvez
a mais importante de todas, é uma necessidade vital para o desenvolvimento
peruano, e um dos principais objetivos de nossa revolução” (Ministério de
Educación, 1970a).
Como primeiro passo para atingir esse objetivo, o governo revolucionário
estabeleceu uma Comissão de Reforma Educacional. Em 1970, essa comissão
publicou seu Relatório Geral, um documento bastante abrangente, que conti-
nha uma detalhada análise das deficiências inerentes do antigo sistema, uma
declaração dos princípios filosóficos que deveriam guiar as alternativas para
o sistema educacional e uma descrição da forma que esse padrão alternativo
deveria assumir.

Filosofia e propósitos

A Comissão tinha a ambiciosa premissa de que o objetivo último de qual-


quer sistema educacional no país deveria ser a criação de um “novo homem
peruano em uma nova sociedade peruana”. Para atingir esse objetivo, comen-
tava-se que seria necessário haver uma transformação radical nas atitudes e
nos valores, transformação essa que somente poderia se produzir através de
uma “conscientização”, a qual, na subsequente Lei Geral da Educação, foi
definida como um “processo educacional pelo qual os indivíduos e os grupos
sociais adquirem uma consciência crítica do mundo histórico e cultural onde
vivem, assumem suas responsabilidades e empreendem as ações necessárias
para transformá-lo” (Ministério de Educación, 1972). No entender da comis-
são, um produto lógico e até inevitável dessa conscientização seria uma parti-
cipação genuína, tanto individual quanto coletiva, eventualmente em todos os
setores da vida nacional, e mais imediatamente no setor-chave da educação.
Portanto, a manipulação daria lugar à colaboração, ao mesmo tempo em que
a aprendizagem se tornaria uma práxis dinâmica e criativa, ao invés de ser
uma absorção passiva de conceitos abstratos.
Nessa nova visão da educação, a “conscientização”, juntamente com a
participação, produziria cidadãos que estariam aptos não apenas para assumir

125
suas responsabilidades, mas também para zelar pelos seus direitos, passando a
ser, dessa forma, indivíduos conscientes de sua própria identidade cultural, ao
mesmo tempo em que imbuídos de um respeito que lhes permitisse valorizar
as demais culturas do país, comprometer-se em preservar sua herança étnica
e linguística particular, não obstante sua integração à nação como um todo, e
ver seu próprio trabalho, não como um fardo colocado sobre eles por forças
opressivas, mas como um enriquecimento para si mesmos e uma contribuição
para o bem-estar geral da comunidade.
Portanto, do mesmo modo que a nova sociedade peruana deveria criar um
novo homem peruano através de uma transformação do sistema educacional,
esse novo homem, por sua vez, também deveria agir de forma a moldar a nova
sociedade. O estranhamento entre o indivíduo e o seu ambiente social – que
corresponde ao moderno e endêmico fenômeno da alienação – daria então
lugar a um genuíno intercâmbio, pelo qual cada parte estimularia e fortaleceria
a outra. A autoafirmação e a independência do indivíduo, bem como a atenção
para a comunidade e as subculturas no país, seriam partes de um processo que
culminaria com a eliminação da marginalização interna que havia grassado na
sociedade peruana desde muito tempo. O senso individual de pertencimento a
uma entidade nacional coesa representaria uma barreira contra a dominação
externa; sua aceitação do trabalho “como o exercício, em um espírito de uni-
dade, da capacidade de realizar o potencial individual na produção de bens e
de serviços sociais para o bem comum”, possibilitaria construir “uma sociedade
de trabalhadores incólumes à alienação, homens e mulheres livres, evitando,
assim, que se crie meramente uma ‘força de trabalho’ que seja usada para
propósitos quaisquer e que corresponda a um mero suprimento de ‘recursos
humanos’ exploráveis ou a uma simples adição de ‘capital humano’, para usar
uma expressão equivocada” (Ministério de Educación, 1972).
No fim das contas, a grande preocupação da comissão passava longe de se
limitar àquilo que geralmente se entende pela expressão “reforma educacional”.
Seu objetivo não era, com efeito, reformar a educação, mas sim revolucioná-
-la. E, ao mesmo tempo, essa revolução não seria feita em um vácuo, mas,
antes, existiria como um elemento, vital para a vida peruana como um todo. A
sequência que estava implícita no relatório geral da comissão era tão simples
quanto radical: dever-se-ia passar da “conscientização” para a participação,
da participação para a humanização, e da humanização para uma autêntica
libertação, que correspondesse ao desenvolvimento de uma nova dimensão
em todas as relações, seja entre professores e alunos, seja entre o indivíduo e
a comunidade, seja entre a nação e o resto do mundo. Tal processo precisava
ser dialético, funcionando, portanto, como um catalisador e também como um
mecanismo de apoio às transformações socioeconômicas.
“O processo educacional”, segundo as palavras de Salazar Bondy, Presi-
dente da Comissão, em um seminário em 1973, “é inseparável da promoção
de mudanças sociais de longo alcance e, como consequência, a educação e a

126
política encontram-se indissociavelmente unidas” (Ministério de Educación,
1973). Segundo Bondy, e também segundo a Comissão, aprender a ler e es-
crever – para ficar no ingrediente mais rudimentar da educação – é importante
apenas quando parte de um processo muito mais amplo, não podendo, portanto,
ser um fim em si mesmo. A alfabetização é um passo preliminar essencial,
porém não mais que preliminar, para a comunicação e a mobilização sociais;
e a educação em si mesma, em qualquer nível, deve ser vista não como um
fator na preservação do status quo social, mas como um agente ativo para a
transformação rumo a uma sociedade humanística e fundamentada na justiça
social. Em suma, segundo a Comissão de Reforma, os três propósitos da nova
educação eram: “a educação para o trabalho, orientada para o desenvolvimen-
to integral do país; a educação para a transformação estrutural e o constante
aperfeiçoamento da sociedade peruana; e a educação para a autoafirmação e
a independência do Peru em meio à comunidade internacional” (Ministério
de Educación, 1970a).

Estruturas inovadoras e reorientação

O novo sistema educacional, “fundamentalmente humanista em inspiração


e genuinamente democrático em vocação” foi instituído pela Lei Geral da Edu-
cação, Decreto-lei nº 19326, de 1972. Seu aspecto humanista é confirmado
pelo artigo 6 da nova lei (“O propósito fundamental da educação peruana é o
desenvolvimento pleno das potencialidades e das qualidades intrínsecas do indi-
víduo humano”). O aspecto democrático é observado no Artigo 4, que estipula
que “a educação oferecida pelo Estado [deve assegurar] que a ninguém seja
negado o acesso ao sistema educacional devido à falta de recursos”(Ministério
de Educación,1972).
Subjacente ao novo sistema peruano estava o conceito da educação conti-
nuada. Este termo, que se converteu em um clichê em muitos países nos anos
recentes, é tema de um número incontável de estudos e debates. No Peru, ele
está, de fato, sendo aplicado com um grau incomum de abrangência. Muito
frequentemente, como observou um educador peruano, a educação continuada
tem sido interpretada como algo dificilmente discernível da educação adulta,
que ocorre na forma de um estímulo disponibilizado em maior ou menor grau
(e, em todo caso, restrito) aos indivíduos que passaram da idade de frequentar
a escolarização formal. A política instituída pelo governo peruano “assegura-nos
a continuidade do processo de educação pessoal e o progresso constante de
todos os membros da comunidade nacional” (Ministério de Educación, 1972)
desde a infância, engloba todos os níveis e todas as modalidades do sistema
educacional formal e simultaneamente institucionaliza os tipos não formais
de educação.

127
A tradicional divisão entre os níveis escolares em pré-primário, primário,
secundário e superior era claramente incompatível com essa abordagem, de
modo que o governo revolucionário optou por substituí-los por três níveis: ini-
cial, básico e superior. A adoção de um nível inicial já denota uma rejeição à
ideia da desobrigação do Estado para com as crianças com idade abaixo dos
cinco anos. Essa inovação inclui, portanto, desde as crianças recém-nascidas
até as de seis anos – com as creches destinadas às dos primeiros quatro anos,
e o pré-escolar às dos dois últimos anos nessa faixa etária.
Talvez ainda mais importante tenha sido o fato de que, pela primeira vez,
empreendeu-se um esforço real para dar às famílias uma compreensão das ne-
cessidades e do desenvolvimento de seus filhos durante essa fase inicial crítica
de sua vida. As mães visitam as escolas uma ou duas vezes por semana, onde
se inteiram de problemas nutricionais, discutem suas dificuldades particula-
res, trocam experiências e buscam orientações. Da mesma forma, os pais são
encorajados a encontrar-se com os professores e a conversar sobre problemas
familiares e questões relacionadas ao desenvolvimento de seus filhos. Por sua
vez, os professores visitam as famílias em sua comunidade, especialmente nos
casos em que, por qualquer motivo, a criança não tem condições de frequentar
a pré-escola.
Em áreas rurais particularmente necessitadas, oferecem-se programas
especiais que objetivam contrabalançar os efeitos adversos de carências eco-
nômicas, sociais, culturais e nutricionais durante os primeiros estágios do de-
senvolvimento infantil. Para citar apenas um exemplo, no distrito de Puno, há
um programa intensivo e intersetorial que procura envolver toda a comunidade
na preparação e administração das atividades educacionais. Pais e voluntários
locais participam de atividades formais e informais cujo objetivo é inculcar
nos participantes noções básicas de higiene, nutrição, harmonia doméstica e
desenvolvimento infantil. Dependendo de suas capacidades, os trabalhadores
voluntários nesse programa representam peças de teatro, preparam refeições,
ensinam trabalhos manuais, prestam primeiros socorros ou constroem equi-
pamentos para as creches e as pré-escolas. As atividades voltadas para as
crianças objetivam estimular seu desenvolvimento sócioafetivo tanto quanto
suas capacidades intelectuais e criativas. Nesse exemplo em particular, somente
as línguas vernáculas são utilizadas.
A educação básica, que é o segundo dos níveis introduzidos na reforma
educacional, reforça o processo de educação continuada. Ela engloba duas
vertentes: educação básica regular (educación básica regular – EBR), que é
um programa formal de ensino diurno para alunos de seis a quinze anos de
idade, e educação básica para o trabalho (educación básica laboral - EBL),
que corresponde a um ensino basicamente não formal e voltado para adultos e
adolescentes com mais de 15 anos. A primeira dessas duas vertentes combina,
em uma única unidade, as seis séries da antiga escola primária e as três séries
da antiga escola secundária, e os três ciclos nos quais ela se divide (compostos

128
de quatro, duas e três séries, respectivamente) correspondem à educação neces-
sária para que os alunos se desincumbam, em geral, de suas responsabilidades
adultas. O terceiro ciclo será o que tem a orientação prática mais acentuada,
mas o novo currículo ainda não foi desenvolvido (como também ocorre com o
segundo ciclo e, em parte, com o primeiro). Atualmente, portanto, o primeiro
ciclo associa elementos do sistema reformado a “programas adaptados”, que
representam uma transição entre o antigo modelo e o novo; o segundo ciclo
consiste integralmente de programas adaptados; e o terceiro, de uma combi-
nação de programas adaptados e de elementos do sistema tradicional.
De modo análogo, a vertente EBL compreende três ciclos (compostos de
duas, três e quatro séries) e utiliza tanto prédios de escolas regulares quanto
instalações especiais para fornecer a adultos um curso básico de alfabetização,
além de cursos de nível primário e secundário. Seu público-alvo são os homens
e mulheres que abandonaram o sistema formal de escolarização ou que, por
qualquer motivo, nunca chegaram a frequentar a escola. Em termos gerais, os
conteúdos ministrados na EBL são iguais aos da EBR (ciências sociais, ciências
naturais, línguas, matemática, educação artística, educação religiosa e educação
psicomotora), embora haja, necessariamente, uma diferença metodológica,
sendo que, na EBL, dá-se uma ênfase maior às habilidades técnicas e práticas
(como mecânica de automóveis, construção, carpintaria, serralheria, tecelagem,
eletrotécnica, comércio, agricultura, silvicultura, etc.). Portanto, o propósito
da EBL é oferecer aos alunos tanto um ensino profissionalizante como uma
preparação para o ingresso na educação superior.
[...]
A legislação do novo regime também prevê outras modalidades educa-
cionais não menos importantes do que os três níveis já citados da educação
inicial, básica e superior. Uma dessas modalidades é um tipo de treinamento
profissionalizante informal para adultos e adolescentes cujo acesso, [...], in-
depende da conclusão da educação básica. Há também cursos de trabalhos
manuais, reprodução animal, agricultura, silvicultura, economia doméstica,
construção rural, etc., organizados pelos Ministérios da Agricultura, do Traba-
lho e do Comércio, entre outros, e coordenados (porém, não controlados) pelo
Ministério da Educação. Altamente flexíveis em termos de conceito, duração
e metodologia, esses cursos são orientados para as necessidades específicas
de distritos particulares, e são oferecidos através de Centros Educacionais
de Qualificação Profissional Excepcional (Centros educativos de calificación
profesional extraordinaria - CECAPEs), que fornecem alojamento tanto para
os instrutores quanto para os estudantes, bem como os equipamentos e as
oficinas necessárias.
Com o propósito de apoiar a reforma peruana em seu conjunto, com
base em uma consciência crítica pautada por uma conscientização e por um
compromisso participativo com uma radical transformação socioeconômica,

129
os arquitetos da reforma educacional conceberam um programa que objetiva
especificamente envolver as massas, de modo imediato e profundo, em todas
as inovações iniciadas dentro de cada setor da vida nacional. Esse programa,
chamado de Extensão Educacional (Extensión Educativa), utiliza meios de
comunicação em massa, grupos de discussão e trocas de experiências para
gerar uma rede de comunicação social suplementada pelo fornecimento de
materiais impressos ou audiovisuais, bem como pela assistência para que as
comunidades desenvolvam seus próprios meios de comunicação – teatros
populares, boletins locais, jornais, etc.
Descrito nesses termos, o programa de extensão educacional pode soar
algo impessoal e distante. Entretanto, verifica-se o oposto. Os encarregados
dos cursos de extensão mantêm um contato próximo e direto com as famílias
residentes em seus distritos, bem como com os líderes comunitários nas fábricas
e nas cooperativas. Longe de assumirem uma postura distante e burocrática,
esses agentes têm a função integral de informar, estimular o interesse, encorajar
a aceitação de responsabilidade, aconselhar e, em resumo, imbuir em cada
membro da comunidade a preocupação vital com as transformações que estão
tendo lugar, fazendo com que esses indivíduos não sejam espectadores submis-
sos, mas sim participantes ativos e capazes de, eles mesmos, encarregarem-se
da realização dos próprios programas.
Esses programas de extensão educacional são também similares aos Pro-
gramas Educacionais Especiais para Áreas Rurais (PEAR), que atendem a
populações adultas e infantis de áreas rurais e periféricas. Uma característica
destes últimos programas é a utilização de equipes móveis de facilitadores que,
além de se responsabilizarem pelo fornecimento de informações e motivação,
também oferecem serviços relacionados à EBL e ao letramento.
Através do Instituto Nacional de Teleducación (INTE), a rádio e a televi-
são educacionais também têm fornecido um apoio valioso às reformas global
e educacional, e seria lamentável se suas transmissões fossem interrompidas
(conforme autoridades recentemente indicaram). Um desses programas, trans-
mitido para a Sierra7, é particularmente digno de nota devido à sua flexibilidade
e à adaptação aos interesses locais (complementando, portanto, o trabalho dos
agentes de extensão) e ao fato de que ele não se dirige diretamente apenas
às crianças, mas, periodicamente, beneficia-se da colaboração delas em sua
própria preparação.
Esse programa em particular também é interessante no sentido em que
utiliza as línguas Quíchua e Aimará, o que é um reflexo da insistência gover-
namental em desenvolver uma educação bilíngue, bem como uma reavaliação
das culturas indígenas. Enquanto que, nos governos anteriores, o espanhol
era a única língua “oficial”, a reforma agora requer que o ensino seja também
fornecido em Quíchua, Aimará ou em línguas indígenas na região da selva,

7
Sierra, ou La Sierra, é a região interiorana do Peru, dominada pela Cordilheira dos Andes. (N. T.)

130
como o Aguarana. A política bilíngue é importante em diversos sentidos. Para
começar, ela erradica uma situação que (devido ao fato de que o castelhano
havia sido imposto como uma forma de dominação) sustentava a fragmentação
da sociedade peruana, e que nutria tanto o ressentimento quanto a submissão
em uma grande parcela da população que não era falante nativa do espanhol.
A política bilíngue também é educacionalmente saudável, visto que aprender
a ler e escrever na língua materna é algo que facilita enormemente a apren-
dizagem subsequente de uma segunda língua. Finalmente, a política bilíngue
deve, inevitavelmente, contribuir para uma apreciação mais fortalecida da
cultura nativa entre os próprios indígenas, e uma renovação do respeito devido
a essas línguas por parte dos peruanos não indígenas.
[...]

Descentralização

Nada foi mais inimigo da educação peruana do que a estrutura rigidamente


centralizada que havia sido instalada pelos conquistadores e que, durante sécu-
los, possibilitou às autoridades de Lima impor um sistema que tinha pouca ou
nenhuma relevância para as necessidades e os anseios da maioria da população.
Com o governo revolucionário, o país foi dividido em nove regiões educacionais
(ou dez, visto que Huaraz foi designada como uma região especial de emergência
logo após o terremoto de 1970). Cada uma dessas regiões corresponde a uma
área geopolítica específica que agrupa diversos departamentos e províncias, sendo
que cada uma delas é ainda subdividida em um número variável de zonas, que
atualmente totalizam 35 no país como um todo.
As regiões educacionais são administradas por Diretorias Regionais, que
podem ser descritas como versões menores do Ministério da Educação nacional
e que possuem, grosso modo, a mesma estrutura organizacional deste. Suas tarefas
básicas são coordenar, em suas respectivas jurisdições, as atividades educacionais
com atividades de outros setores, visando, assim, a assegurar o funcionamento
eficaz da reforma, através do fornecimento dos serviços prestados por suas equipes
técnico-pedagógicas, disseminar as informações sobre o progresso reformador em
suas zonas constituintes, organizar cursos de treinamentos recomendados pelo
Ministério, adaptar normas estabelecidas nacionalmente a características especí-
ficas da área por meio do planejamento, orientação e supervisão das operações
educacionais, e tratar de questões de recursos humanos, materiais e financeiros.
É possível tomar como exemplo Cuzco, a quinta região, onde as comunida-
des são beneficiadas pela ação da Diretoria e de sua equipe técnico-pedagógica,
juntamente com equipes paralelas de cada zona, que se responsabilizam por or-
ganizar os cursos de informação sobre a reforma e os cursos de treinamento dos
profissionais já atuantes no ensino.

131
A Diretoria Regional de Cuzco também organizou o primeiro encontro multis-
setorial, que cobriu as áreas de educação, saúde, agricultura, pesca, mineração,
indústria e comércio, e concebeu o estabelecimento de uma cooperação entre essas
diversas áreas, englobando diversos níveis: regiões, zonas e núcleos, conforme
posteriormente se descreverá.
No âmbito das regiões, cada uma das diversas zonas possui um escritório que
está, necessariamente, em estreito contato com as dificuldades concretas surgidas
da reforma, e mais diretamente envolvido em sua implementação prática. Esses
escritórios zonais, no que diz respeito à sua estrutura e obrigações, são contrapartes
menores das Diretorias Regionais, da mesma forma que estas últimas são contra-
partes do Ministério da Educação. Como as Diretorias Regionais, os escritórios
organizam cursos de treinamento (em seu caso, na forma de minicursos) para a
disseminação de informações (embora numa escala reduzida) e a execução de
procedimentos de avaliação (cobrindo, entretanto, áreas mais restritas).
Aos escritórios zonais, vinculam-se os treinadores (entrenadores), selecionados
por meio de concursos de provas entre professores formados, e que recebem um
intenso treinamento especializado. Trabalhando principalmente nas áreas rurais
carentes e em favelas, sua clientela são seus colegas professores para os quais, em
certos casos, eles podem constituir a única fonte de informações sobre as comple-
xidades da reforma. A função desses treinadores é colaborar com as operações
de avaliação e o acompanhamento dos níveis inicial e básico, observar o trabalho
feito em sala de aula e assessorar a administração das dificuldades da transição
do antigo sistema para o novo. Trata-se, portanto, dos “missionários da reforma”.
Uma das atividades dos escritórios zonais que está longe de ser a menos im-
portante é o seu trabalho em conexão com o ALFIN, o programa integral de alfa-
betização. Conforme diz Salazar Bondy, “a alfabetização promovida pela Reforma é
integral porque articula vários elementos educacionais que representam diferentes
aspectos do treinamento em alfabetização. As pessoas têm que aprender a ler e a
escrever, e a praticar as habilidades que adquiriram, de modo a se habituarem a
manipular a linguagem escrita. Um propósito adicional e muito importante é pro-
mover uma apreciação crítica da situação pessoal, social e histórica do aprendiz,
e a encorajar a sua participação no processo de mudança. Também são movidos
esforços para relacionar a vida trabalhadora ao desenvolvimento nos níveis local,
regional e nacional, bem como para se chegar a um treinamento básico que seja
adequado às características especiais do grupo em questão no que diz respeito
à linguagem, às tradições, ao modo de produção e a outros fatores culturais e
socioeconômicos. (...) Com base nas pesquisas educacionais de Paulo Freire, (...)
a doutrina peruana centraliza esse processo como um grupo que reflete sobre a
sua própria existência, e como uma comunidade no sentido mais amplo da vida
nacional. O que uma pessoa experimenta em sua vida, o que ela sente e espera,
o que percebe da realidade, quais são os valores positivos e negativos sobre os
quais ela age, tudo isso se reflete no seu modo oral de se expressar” (Ministério
de Educación,1975).

132
Com uma ênfase na aprendizagem das línguas indígenas, no desenvolvi-
mento de uma consciência do contexto sócio-histórico da comunidade e em uma
participação ativa em prol das transformações, é evidente que os voluntários da
ALFIN devem ser recrutados dentro das próprias comunidades em que atuarão.
É responsabilidade dos escritórios zonais recrutar os indivíduos apropriados,
dotá-los de uma compreensão das implicações ideológicas e políticas da reforma
e instruí-los nos métodos específicos de ensino necessários – p. ex., as técnicas
de “decodificar” a linguagem local, de modo a construir um vocabulário das pa-
lavras que são mais “reais” para a população e que, quando utilizadas no ensino
da leitura e da escrita, tornam o processo de letramento mais “real”.
A longo prazo, entretanto, a chave da descentralização e, de fato, a chave
da reforma educacional peruana como um todo, reside nos núcleos educacionais
comunitários (nucleos educativos comunales) ou NEC, que formam o chamado
“sistema nuclear”, o qual incorpora todos os serviços educacionais da comunidade
e fornece o instrumental pelo qual a comunidade pode assumir seu papel legítimo
no processo educacional.
[...]

133
Leitura 3
A educação como um campo de disputa na Nicarágua

Robert F. Arnove (1995)8

Entre 1979 e 1990, o sistema político nicaraguense passou por mudanças ra-
dicais. Paralelamente, ocorreram profundas alterações em sua política educacional
devido ao uso da educação, primeiro, por um regime revolucionário para criar uma
nova ordem social e, posteriormente, pelo governo conservador subsequente, com
o propósito de restaurar elementos do status quo anterior. Em resumo, a educação
tornou-se um campo de batalha entre forças sociais e projetos históricos oponen-
tes: um que objetivava colocar o país num rumo socialista de desenvolvimento; e
outro, que desejava reintegrar a Nicarágua ao mundo de economia capitalista. Este
artigo documenta a reciprocidade de ações entre o regime político e as mudanças
educacionais, durante um período crítico de transformação social no país.

O Contexto

Em 1979, uma ampla frente revolucionária derrubou a ditadura dinástica e


sua guarda pretoriana que haviam controlado o poder da Nicarágua durante mais
de quatro décadas. Essa revolução, liderada pela Frente Sandinista de Libertação
Nacional (FSLN), lançou a Nicarágua para o centro das discussões mundiais. Em-
bora haja controvérsias sobre a natureza precisa da revolução e, em particular,
sobre as intenções socialistas da FSLN, a maioria dos observadores concorda com
o fato de que se tratava de um movimento nacionalista, populista e anti-imperialista
(Harris, 1993). Algumas das características específicas do regime revolucionário
nicaraguense eram o comprometimento com uma economia mista, o pluralismo
político e uma política exterior de não alinhamento. Entre os principais compro-
missos e realizações do governo sandinista, estavam a concessão de terras e o
oferecimento de sistemas de saúde e educação para a grande maioria da população.
Com o triunfo da FSLN em julho de 1979, a educação foi convocada para
desempenhar um papel-chave na promoção de uma mudança social na Nicará-
gua. Para que o sistema educacional atingisse esse objetivo, esperava-se que ele

8
Extraído de Arnove, Robert F. Education as Contested Terrain. Comparative Education Re-
view, Vol. 39, No. 1, 1995: 28-30. © 1995 by the Comparative and International Education
Society. Reproduzido com permissão do autor e da editora, a Universidade de Chicago.

134
fosse capaz de promover a formação de uma “nova pessoa”, de um cidadão mais
criticamente consciente, mais participativo e motivado por metas coletivas, e que
conseguisse ainda proporcionar a transmissão das habilidades e do conhecimento
necessários para capacitar a nação a suplantar décadas de subdesenvolvimento,
imprimindo-lhe, ao mesmo tempo, um ritmo de crescimento autossustentado. Ao
moldarem o sistema educacional como um componente integral da revolução, o
que as autoridades do Ministério da Educação vislumbraram era a expansão, o
aperfeiçoamento e a transformação da educação como fatores capazes de promover,
respectivamente, a democratização dos serviços sociais básicos, a independência
da economia da Nicarágua da dominação estrangeira e o desenvolvimento de um
novo modelo de acumulação de capital baseado em diferentes relações sociais de
produção e em formas de propriedades públicas e cooperativas (Bernheim, 1984).
O primeiro ano da revolução foi declarado o “ano da alfabetização”, e foi
empreendida uma campanha nacional de alfabetização em massa, entre março e
agosto de 1980, com o propósito de democratizar a educação e mobilizar a po-
pulação em torno dos objetivos revolucionários. Essa “cruzada” de alfabetização
foi seguida por uma campanha nas línguas nativas da região do litoral atlântico
e de um programa inovador de educação adulta básica que atingiu mais de
180.000 jovens e adultos. Durante os cinco primeiros anos da revolução, houve
uma expansão significativa das matrículas em todos os níveis da educação formal,
inclusive nas áreas anteriormente negligenciadas da pré-escola e da educação
especial. Entre 1979 e 1984, a educação pré-universitária cresceu de 540.688
para 758.203 matrículas. Em 1984, aproximadamente um terço da população
total estava participando de alguma forma de educação sistemática, ao passo que
o número de professores aumentou de 17.346 durante o ano da revolução para
46.683 (incluindo educadores adultos voluntários). O orçamento nacional para
a educação cresceu durante esse período de 2,9% para 6% do Produto Interno
Bruto (PIB). Esse aumento das alocações acarretou a construção de escolas em
áreas rurais anteriormente não atendidas, além de acréscimos às escolas já exis-
tentes, na forma de bibliotecas, laboratórios e oficinas (Arrien & Lazo, 1989).
Entre as principais melhorias, citam-se o estabelecimento de uma indústria
nacional de livros didáticos, a revisão dos currículos e a introdução de novos
métodos de ensino, particularmente para o ensino de línguas. Em termos organi-
zacionais, o Ministério da Educação em Manágua assumiu um papel mais decisivo
no planejamento de longo prazo e na formulação de políticas mais coerentes para
o sistema como um todo.
As transformações nos processos de aprendizagem centravam-se num estímulo
a métodos mais coletivos, participativos, orientados para a pesquisa e relacionados
ao trabalho. Medidas importantes foram tomadas com o propósito de envolver as
escolas mais diretamente nas atividades de suas respectivas comunidades, bem
como na resolução dos problemas nacionais. Na educação de nível superior, as
transformações mais destacadas envolveram uma maior integração das políticas
de admissão e de desenvolvimento dos currículos e professores com os planos

135
econômicos nacionais, além da inclusão de um significativo componente de trabalho
em todos os planos de estudo.
A despeito dessas realizações, quase uma década de guerra, desastres naturais
e recessão econômica comprometeram os avanços esperados na educação. A expe-
riência social sandinista nem mesmo chegou a ser testada por completo ou a colher
frutos – em grande parte por causa do embargo imposto à Nicarágua, organizado
pelos EUA e financiado pela contrarrevolução. A guerra de aproximadamente
uma década foi responsável por mais de 50.000 mortos, centenas de milhares de
desabrigados e mais de 15 bilhões de dólares em prejuízos diretos e indiretos para
a economia. O progresso do sistema educacional estava inexoravelmente atrelado
ao destino da revolução. Com o tempo, o Governo de Reconstrução Nacional de
1979 alterou suas prioridades, passando-as da educação para a produção, em
seguida para a defesa e, finalmente, desta para a sobrevivência nacional.
No final da década de 1980, muitos dos mesmos problemas educacionais que
a FSLN encontrou e propôs-se a combater uma década antes, ainda desafiavam
a liderança do Ministério da Educação. Embora tivesse havido um aumento de
matrículas, mais de 150.000 crianças em idade escolar permaneciam fora do
sistema educacional. Aproximadamente 22% dos alunos ingressantes na 1ª série
conseguiam chegar ao sexto ano da escola primária; na área rural, esse índice
era de menos de 10%. A despeito de esforços sistemáticos para expandir o nú-
mero de instituições de formação de professores e de aprimorar as qualificações
dos docentes já em atividade, mais de 60% dos professores eram empíricos (ou
seja, não possuíam certificação). A rotatividade também era elevada, devido ao
fato de que os professores não conseguiam subsistir com seu salário, cujo valor
real havia caído mais de três quartos devido a uma hiperinflação. Os prédios das
escolas estavam em péssimas condições, bibliotecas e equipamentos eram raros
e encontravam-se em mau estado, e os livros-texto eram quase inexistentes nas
áreas rurais. Com a parte do leão do orçamento nacional destinando-se à defesa,
os fundos para o setor social foram cortados pela metade. Em 1989, os gastos
reais com a educação representavam somente 2,2% do PIB. A despeito de muitas
tentativas de introduzir uma pedagogia inovadora, a maior parte do ensino em sala
de aula ainda era tradicional e centralizado no professor. Apesar do fato de terem
sido iniciados programas de associação entre pesquisa e trabalho, bem como pro-
gramas de escolas rurais experimentais, a educação secundária continuava sendo
altamente acadêmica e orientada para o processo de admissão à universidade. No
ensino superior, embora houvesse uma grande quantidade de matrículas nas áreas
vinculadas às prioridades nacionais, frequentemente a comunidade universitária
era mobilizada para as atividades de defesa e de produção, ao mesmo tempo em
que a qualidade do ensino se deteriorava, ressentindo-se de fundos inadequados.
Além disso, as íntimas associações entre a comunidade universitária e a revolução
sandinista haviam diminuído o espaço político para o diálogo e para o pluralismo
de pontos de vista.

136
O processo de paz da América Central iniciado em Esquipulas, Guatemala,
em 1987, culminou, na Nicarágua, com as eleições nacionais de 25 de fevereiro
de 1990. Após quase uma década de guerra, a população votou por uma mudança
de governo.
[...]
Entre as iniciativas para reverter as políticas sociais e econômicas dos san-
dinistas, o novo Governo de Salvação Nacional também decidiu desmantelar o
sistema educacional erguido pela FSLN. A campanha de alfabetização de 1980, os
programas de educação popular de adultos e todo o sistema de ensino financiado
e regulado pela administração anterior (do ensino primário ao superior) foram
vistos pelo novo governo como instrumentos de doutrinação estatal que objetivavam
ganhar os jovens para a causa revolucionária sandinista. Aos olhos dos membros
do governo Chamorro9, os resultados tinham sido desastrosos.
[...]

9
O Governo de Salvação Nacional foi liderado pela nova presidente, Violeta Chamorro. (N. T.)

137
Leitura 4
A vantagem acadêmica de Cuba

Martin Carnoy (2009)10

O desempenho superior dos estudantes cubanos é o resultado de diversos


fatores. Conseguimos avaliar o efeito de alguns desses fatores por meio de esti-
mativas de uma função de produção padrão11. No entanto, essas estimativas não
conseguem explicar uma parcela significativa das habilidades superiores cubanas
em matemática, especialmente as resultantes das diferenças entre a qualidade de
ensino em sala de aula e um sistema administrativo que assegura que um currículo
nacional razoavelmente exigente seja aplicado universalmente, independentemente
da classe social dos estudantes. Para compreender a existência e o impacto poten-
cial desses desafios efeitos, recorremos a uma combinação de análise qualitativa:
entrevistas em escolas, análise de livros didáticos e filmagens das aulas de mate-
mática da terceira série em salas de aula individuais. A análise qualitativa indicou
que as crianças cubanas estão recebendo um currículo de matemática bastante
exigente, transmitido de modo mais eficaz, por professores melhor formados e
mais frequentemente supervisionados e orientados, em escolas que são, em média,
mais diretamente focadas no ensino do que as escolas brasileiras ou chilenas.
Em nossas estimativas da função de produção, incluímos as variáveis da
origem familiar do estudante, as variáveis dos recursos escolares e um conjunto
mais controvertido de variáveis, que chamamos de “contexto social” ou capital
social gerado pelo Estado. Essas variáveis do contexto sociopolítico – relacionadas
principalmente à condição das crianças fora da escola e à distribuição de classe
das crianças entre as escolas – são importantes para explicar, ao menos em parte,
o melhor desempenho cubano nas provas. Essa é uma descoberta interessante,
com implicações importantes para a política educacional. Os países, as regiões ou
os distritos educacionais continuarão tendo dificuldades para elevar os níveis de
aprendizagem dos alunos dentro das escolas, se as crianças vivem em um contexto
sociopolítico fora da escola que não proporciona a segurança, a saúde e o apoio
moral necessários para que funcionem bem em um ambiente de sala de aula.

10
Texto extraído de: Martin Carnoy. A vantagem acadêmica de Cuba: Por que seus alunos
vão melhor na escola. São Paulo, Ediouro, 2009. (Capítulo 7. Lições Aprendidas: 206-210.)
Reproduzido com permissão do autor.
11
Uma função de produção é um método de análise estatística que estuda a relação entre
os fatores produtivos, no caso as características das escolas, e os produtos (ou resultados de
desempenho) alcançados. (N. T.)

138
Da mesma forma, a aprendizagem desigual, caracterizada por expectativas
e resultados muito inferiores para crianças de baixa renda, é reforçada por sis-
temas escolares que tendem a concentrar crianças de origem social semelhante
em escolas que são identificadas como associadas em à baixa renda. Um recente
estudo chileno indica que uma parcela maior de professores, em escolas de bai-
xo nível socioeconômico, sente-se menos preparada para ensinar o currículo de
matemática chileno, o que sugere que os professores menos “capazes” acabam
ensinando nessas escolas. Portanto, quanto maior a concentração de estudantes
por condição socioeconômica em diferentes escolas, mais provavelmente os re-
cursos escolares serão distribuídos de forma mais desigual e mais provavelmente
o sistema produzirá resultados mais desiguais.
Na nossa análise qualitativa, identificamos outros efeitos do capital social
gerado pelo Estado, que são importantes para explicar as notas cubanas mais
altas nas provas. Por causa do salário fixado pelo Estado, é mais provável que
os professores cubanos sejam selecionados entre formados do ensino médio com
melhor desempenho acadêmico do que o grupo de candidatos brasileiros ou chi-
lenos ao cargo de professor. Com acesso a jovens que têm níveis mais altos de
conhecimento de ensino do conteúdo, os autores do currículo cubano puderam
levar um currículo exigente a todos os níveis de ensino, principalmente ao ensino
fundamental.
O capital social gerado pelo Estado é um componente importante para com-
preender por que as crianças de alguns países vão melhorar na escola, mas é
difícil transportar o capital social superior de um país para o outro. Em geral, o
capital social gerado pelo Estado resulta de forças históricas, que são, de certa
forma, específicas do país e que são tanto produto como formadoras de valores
culturais específicos. Mas os Estados-nação podem melhorar o bem-estar infantil
substancialmente, proporcionando uma educação infantil gratuita, começando
com crianças muito novas, fornecendo subsídios para as famílias de baixa renda,
condicionados ao envio das crianças para a escola e à proibição do trabalho infan-
til, e proporcionando acesso a à educação infantil, à merenda escolar e à saúde.
Porém, muitas das nossas descobertas relativas ao sucesso escolar cubano
podem ser atribuídas diretamente ao que acontece dentro do sistema educacio-
nal. Três das quatro lições principais que aprendemos do nosso estudo podem
ser incorporadas aos sistemas educacionais brasileiro e chileno, começando
com uma formação inicial dos professores muito melhor, com mais ênfase no
conteúdo curricular a ser ensinado (em parte, para compensar os baixos níveis
de aprendizagem deste conteúdo – principalmente matemática – nas escolas do
ensino médio brasileiras e chilenas) e na habilidade para ensinar os parâmetros
curriculares obrigatórios.
Além de adquirir um controle mais rígido da formação docente nas universi-
dades e nas escolas de formação docente de professores, as autoridades educacio-
nais brasileiras e chilenas podem aprender muito pela maneira como os diretores
cubanos que se encarregam de supervisionar os novos professores docentes e de

139
assegurar um alto padrão de ensino do currículo nacional nas salas de aula cuba-
nas. O Brasil e o Chile também poderiam adotar o sistema de manter a mesma
coorte de alunos com um único professor da primeira a quarta séries. Quando os
estudantes realizassem a prova SIMCE12 da quarta série, o resultado seria o efeito
cumulativo do trabalho de um único professor, aumentando a responsabilidade
do professor e da escola (como em Cuba) e garantindo que cada professor ofereça
um ensino de qualidade.
Como uma reflexão final, gostaríamos de lembrar ao leitor o possível conflito,
nas sociedades democráticas, entre a liberdade individual na maioria dos aspectos
da vida humana e a liberdade individual na vida escolar, que está longe de ser
democrática. Poucas crianças além da terceira série escolheriam voluntariamente
passar 30 ou mais horas por semana, durante 40 semanas por ano, sentadas em
salas de aula, mas elas são obrigadas a fazer isso. Como parte das liberdades
individuais garantidas pelas sociedades democráticas, os pais muitas vezes deman-
dam o direito de escolher as escolas para seus filhos ou de escolher mandar seus
filhos para o trabalho, e os professores demandam diversos “direitos”, incluindo
o direito da autonomia profissional nas suas salas de aula. Essa autonomia tem a
intenção de proteger os professores da interferência inadequada dos gestores na
maneira como conduzem seu ensino, assim como a de protegê-los dos juízos de
base ideológica a respeito do que seja o um bom ensino.
O sistema educacional cubano não enfrenta essas contradições. Ademais,
como o Estado cubano está genuinamente interessado na transmissão de habili-
dades acadêmicas básicas de qualidade, o sistema é capaz de invocar interesses
coletivos, pressionando as famílias e os professores a se adaptarem aos padrões
de aprendizagem dos alunos. Assim, o Estado assume a responsabilidade final
pela educação das crianças, incluindo a responsabilidade de assegurar que os
pais, que coincidentemente também são funcionários do Estado, façam sua parte,
garantindo que as crianças alcancem níveis elevados de desempenho acadêmico.
Nas sociedades democráticas, isso somente é possível quando o setor público – o
Estado – possui a confiança implícita da sociedade civil. Os pais devem ter a plena
confiança de que o Estado é capaz de proporcionar serviços de qualidade e que
os funcionários públicos (como os professores) estão totalmente comprometidos
com essa tarefa.
Não encontramos essas condições nem no Brasil nem no Chile, por boas ra-
zões. No Brasil, historicamente, o Estado nunca se comprometeu a oferecer uma
educação de qualidade para a maioria da população brasileira. No Chile, como
no Brasil, a educação pública de boa qualidade existiu no passado para uma elite
de classe média alta, mas não para as massas. Em consequência, assim que os
vales-educação (vouchers) se tornaram disponíveis no Chile, houve uma rápida fuga
para o ensino privado. Mesmo o ensino privado de baixa qualidade era preferível

12
Abreviatura de Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de Aprendizaje, do Ministério
da Educação do Chile. (N. T.)

140
ao ensino público. Sob essas circunstâncias, o papel central do Estado como fiador
dos serviços de qualidade perde seu sentido e o indivíduo competitivo, que luta
para ganhar vantagens sobre os outros, reina supremo. A noção de cooperação
– professores, gestores, pais e estudantes – para melhorar a aprendizagem das
crianças se degenera, colocando no em seu lugar os valores máximos das opções
individuais e dos direitos individuais dos pais e dos professores, na premissa de
que, se os adultos utilizarem esses direitos com sabedoria, as crianças chegarão
na frente.
O sistema cubano possui defeitos graves evidentes, principalmente a falta de
liberdade política e os limites à opção individual. O alto nível de autodisciplina
e de comportamento cooperativo, que fazem as salas de aula cubanas funcionar
sem percalços no nível fundamental, é importante para o desenvolvimento das
atividades básicas e da proficiência na solução de problemas. No entanto, nos níveis
superiores da educação (segundo ciclo do ensino fundamental e ensino médio),
a rebelião e a discordância criativas – características que florescem ao extremo
em sociedades como a dos Estados Unidos – são, em geral, suprimidas em Cuba.
O caminho para uma melhor educação nas sociedades democráticas não
precisa ser uma volta ao autoritarismo. As lições que extraímos da experiência
cubana indicam, no entanto, que o Estado tem de ser muito mais que um fiador
da educação de qualidade para todos: o Estado deve assumir a responsabilidade
pública pelo sucesso das crianças. O Estado tem de ser um ativista eficaz na
transformação da gestão escolar, rumo a um maior controle sobre o que acontece
na escola. Ele precisa assumir plena responsabilidade pela melhoria do ensino,
mesmo às custas de reduzir a autonomia acadêmica e administrativa das escolas
de Educação que fazem responsáveis pela formação inicial dos professores, e de
reduzir a autonomia dos professores em sala de aula, quando esses não apresen-
tam demonstram possuir a criatividade e a competência para atuar em alto nível.
O Estado deve garantir que todos os professores sejam eficazes na produção da
aprendizagem dos alunos, avaliando seu desempenho com regularidade, desde a
certificação inicial até a supervisão do seu trabalho nas salas de aula. Ao definir
altos padrões para as escolas e para os professores, e fiscalizar seu cumprimento,
o Estado diminui a necessidade dos pais de se afligirem sobre a escola para a qual
devem mandar enviar seus filhos, pois quase todas as escolas ofereceriam uma
educação de qualidade razoável e de modo semelhante. Isso é o que a sociedade
deseja em um Estado democrático, e é isso o que a sociedade deveria obter.

141
Referências Bibliográficas (Seção 3)

ARRIEN, Juan B.; LAZO, Róger Matus (eds.). Nicaragua: Diez años de
educación en la revolución. Manágua: Ministério da Educação [MED], 1989.
p. 29-32, 386, 428.
BERNHEIM, Carlos Tunnermann. Cinco años de educación y la revolución.
Manágua: Ministério da Educação [MED], 1984.
CARNOY, Martin. A vantagem acadêmica de Cuba: Por que seus alunos
vão melhor na escola. São Paulo, Ediouro, 2009.
FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
2009.
HARRIS, Richard L. The Nicaraguan Revolution: A Post Mortem. Latin
American Research Review, v.28, n. 3, p. 197-213, 1993.
MIRANDA, Emilio Morillo. Reformas Educativas en el Perú del Siglo XX.
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www.rieoei.org/deloslectores/233Morillo.PDF>. Acesso em: 14 set. 10.
PERU. Ministerio de Educación. Decreto-lei nº 19326, de 21 de marzo,
1972. Lei Geral da Educação, Lima, Ministerio de Educación, 1972.
PERU. Ministerio de Educación. Reforma de la educación peruana: informe
general. Lima, Ministerio de Educación, 1970a.
PERU. Ministerio de Educación. Seminário Multissetorial sobre a Reforma
Educacional e mudanças estruturais. Cusco, Ministerio de Educación, 1973.
PERU. Ministerio de Educación. Educación, Lima, Ministerio de Educación,
n. II, 1975.

142
Seção 4
Uma nação em risco

Introdução

Em 1983, foi lançado o relatório final da comissão nacional criada pelo


governo de Ronald Reagan para estudar a situação da educação nos Estados
Unidos. Chamado “Uma Nação em Risco”, o relatório causou furor ao fazer
uma série de previsões sombrias sobre o próprio futuro daquele país devido
à baixa qualidade do ensino das suas escolas. Os primeiros impactos foram
quase imediatos em termos de iniciativas governamentais de estímulo à refor-
ma educacional nos estados, mas os tremores secundários continuam sendo
sentidos até hoje. Como será mostrado nesta seção, a maioria das políticas
educacionais voltadas para a melhoria dos resultados das escolas dos últimos
27 anos nos EUA têm sua origem nesse relatório e nos temores que tão habil-
mente ele soube expressar.
Refiro-me, principalmente, ao uso da avaliação externa como instrumen-
to da reforma educacional, tanto no monitoramento dos avanços quanto no
sentido de ser o meio principal para a divulgação e a execução das mudanças
desejadas. “Uma Nação em Risco” deu crédito à ideia da reforma baseada em
padrões e marcou o princípio da era de “accountability” (responsabilização).
Na sua essência, essa mudança colocou o desempenho dos alunos no centro
das atenções, como objetivo primordial do trabalho da escola, e legitimou o
uso das avaliações externas para medir a eficácia da escola e dos professores
no cumprimento dessa tarefa. As consequências que foram sendo associadas
aos resultados dos alunos de determinada escola ou professor, incluindo o
pagamento ou não de incentivos, sinalizam a transferência do ônus pelos
esforços de melhoria em direção à escola e dão o sentido cabal da palavra
responsabilização.
O relatório publicado em 1983 caiu em terreno fértil porque a queda
contínua das notas dos alunos no Teste de Aptidão Acadêmica (Scholastic
Aptitude Test – SAT)1 desde a década de 1960 já havia disparado os sinais
de alerta. Alguns diziam que essa queda havia simplesmente ocorrido porque
mais alunos estavam prestando o SAT, o que era um sinal de progresso, mas
outros mostraram que esse fator não poderia justificar a maior parte do declínio.
1
O SAT, criado pelo Conselho de Universidades no princípio do século XX, é usado no
processo de seleção de candidatos ao ensino superior e, até o final da década de 1960, era
o único teste de abrangência nacional nos EUA.

143
Para tirar a dúvida, o governo federal criou um novo teste no final dos anos
60, a Avaliação Nacional do Progresso Educacional (National Assessment of
Educational Progress – NAEP), que seria aplicado a uma amostra aleatória de
estudantes aos nove, treze e dezessete anos de idade. Ao testar uma amostra
de todos os estudantes nessas idades, esperava-se que os resultados do NAEP
fornecessem informações mais completas e mais otimistas. Infelizmente, o
NAEP revelou mais perdas do que ganhos no desempenho dos alunos e apenas
confirmou o que o SAT já vinha sugerindo. Entre 1970 e 1982, o desempenho
dos estudantes de 17 anos na prova de ciências caiu 0,4 desvios-padrão. Em
matemática, a queda foi de 0,2 desvios-padrão. Apenas as notas de leitura
aumentaram – embora muito pouco.
A preocupação aumentou ainda mais quando, no final da década de 1970,
pesquisas comparativas internacionais começaram a mostrar que os Estados
Unidos ficaram para trás de muitos dos países que eles pensavam já ter ultra-
passado. A situação dos estudantes americanos piorava conforme permaneciam
mais tempo na escola. Entre os estudantes de nove anos, os americanos tiveram
os melhores desempenhos em matemática e ciências em comparação com as
outras nações. Na idade de 13 anos, os alunos americanos tinham caído abaixo
da média internacional nessas disciplinas, e com 17 anos, eles estavam atrás
de quase todos os outros países industrializados do mundo.
Ao dar destaque ao relatório “Uma Nação em Risco” e fazer da reforma da
educação uma prioridade política, o governo Reagan encampou a tese de que a
qualidade das escolas da América estava deixando o país à mercê da competição
estrangeira. Também concordou com o diagnóstico de que a educação estava
sendo tomada por “uma onda crescente de mediocridade” e que precisava exigir
mais dos alunos, professores e escolas. Em termos práticos, isso significava que os
estudantes precisavam receber tarefas mais desafiantes; os professores precisavam
ser mais bem remunerados e mais bem treinados na disciplina que ensinavam; os
estados precisavam estender o dia e o ano letivo; os pais precisavam demandar
mais de seus filhos; e um compromisso com a qualidade precisava ser firmado
por todos aqueles responsáveis por instruir os jovens.
O relatório provocou uma onda de críticas, muitas delas advindas dos educado-
res, que se sentiram pessoalmente atingidos. Foi atacado pela Associação Nacional
de Educação, o maior dos sindicatos de professores, e várias outras associações de
superintendentes distritais de educação, diretores de escola e conselhos escolares.
Não obstante, desde 1983, em atenção à ênfase das recomendações do relatório
sobre a melhoria do ensino médio, todos os estados norte-americanos têm elevado
seus requisitos para a conclusão dessa etapa de escolarização e, após a criação
de padrões estaduais de aprendizagem, uma proporção cada vez maior de alunos
tem saído da escola com o nível de habilidades necessário para o ingresso na
educação superior.
O relatório é um pouco grande demais para incluí-lo aqui por inteiro. No
entanto, a parte importante reproduzida na primeira leitura desta seção dá uma

144
ideia clara da linguagem apocalíptica empregada e do espírito intensamente com-
petitivo por trás das recomendações. Há um sentimento de que os manufaturados
americanos não estão mais na dianteira, que o país está perdendo a competição
global por empregos e que, ao entrar na “era da informação”, a necessidade
que os EUA têm de recuperar sua força intelectual perdida se torna ainda mais
premente. As evidências da perda de status educacional listadas pela Comissão
Nacional de Excelência em Educação parecem irrefutáveis e criam uma atmosfera
propícia para a chamada às armas que vem a seguir.
Os membros da Comissão acreditavam firmemente na necessidade de elevar
os padrões das escolas, para que os estudantes “trabalhem no limite de suas ca-
pacidades”, mas estavam cientes da necessidade de manter o compromisso de um
tratamento equitativo para toda a população. Apesar da firmeza dos sentimentos,
e da convicção de que não havia conflito insuperável na procura simultânea da
excelência e da igualdade, o relatório antevê as dificuldades que serão encontradas
pelas autoridades estaduais ao desencadearem os novos padrões.
Os objetivos paralelos de igualdade e ensino de alta qualidade possuem um sig-
nificado profundo e prático para nossa economia e sociedade, e não podemos
permitir que um ceda espaço ao outro, nem em termos teóricos, nem práticos.
Fazer isso seria negar à nossa população jovem a chance de aprender e viver de
acordo com suas aspirações e capacidades. Também levaria, por um lado, a uma
acomodação geral na mediocridade ou, por outro, à criação de um elitismo anti-
democrático. (National Commission, 1983)
Quando chega às recomendações, o relatório trata primeiro dos conteúdos
curriculares e argumenta a favor do aumento dos requisitos para a concessão do
diploma de ensino médio em termos do número de anos que os alunos terão que
estudar cada conteúdo. Na seguinte leva de recomendações, incluída na parte
do relatório reproduzido na nossa leitura, apresenta-se a ideia de que o nível de
exigência precisa subir ao mesmo tempo em que se criem em todos os estados
os sistemas de testes de desempenho para certificar o nível de aprendizagem dos
alunos. Com essas orientações, as peças fundamentais da reforma educacional
das próximas décadas estavam definidas.
A proposta de uma reforma baseada em padrões é relativamente simples.
Para melhorar os resultados da educação, é preciso, primeiro, estipular o que
cada aluno deve aprender em cada etapa ou ano em termos de conteúdo e nível
de proficiência mínima e, ao fazê-lo, aumentar o nível de expectativas e exigên-
cias. Segundo, para poder cobrar este nível de aprendizagem, precisa-se criar os
instrumentos de avaliação padronizados necessários para mensurar o desempenho
dos alunos de forma rigorosa em todas as áreas do currículo para as quais existem
padrões. O que se supõe por trás deste roteiro é que, com padrões mais exigentes
e com cobranças mais controladas, as escolas acabarão ensinando mais e melhor,
sobretudo se existirem sistemas de responsabilização que fornecem incentivos e
prêmios para que os educadores, alunos e pais trabalhem a favor dos padrões.
Entretanto, como veremos, a prática é mais complexa.

145
A segunda leitura, de Thomas Dee, retoma a ideia de que as recomendações
do relatório não caíram em solo pedregoso porque se beneficiaram de algumas
experiências anteriores dos governos estaduais, com a proposta de aumentar os
requisitos acadêmicos associados à conclusão do ensino médio. Essas experiências,
chamadas pelo autor de primeira onda da reforma educacional, se concentraram
em duas vertentes. A primeira foi curricular, na qual as exigências associadas aos
diferentes conteúdos ao longo do ensino médio foram aumentadas, e a segunda,
associada à criação de um novo tipo de avaliação em que se testava se os alunos
de fato cumpriam essas exigências, estipuladas na forma de competências mínimas.
Esses testes de competência mínima não objetivavam fornecer uma medida geral
da proficiência do aluno, mas sim certificar se aquele aluno satisfazia às exigências
mínimas para concluir um determinado curso ou ano de estudo.
O problema assinalado por Dee foi a falta de rigor na execução dessas po-
líticas, apesar de um bom número de estados já terem instituído esses testes de
competência mínima. Os estados percebiam a necessidade de impor novas exi-
gências, mas as brechas que se abriam nos níveis de desempenho dos diferentes
grupos sociais e raciais dificultavam a expansão dessas exigências para todos os
alunos e escolas, o que acabava reduzindo o impacto da reforma. A tese do au-
tor é que o relatório “Uma Nação em Risco” não só fortaleceu as intenções dos
estados, mas também permitiu uma grande expansão da metodologia dos testes
de competências mínimas.
A leitura também aborda a questão de se essas reformas ofereceram alguma
evidência de melhoria efetiva nos resultados dos alunos. Pela existência de pes-
quisas sobre as perdas e ganhos no desempenho dos diferentes grupos, é possível
medir as consequências dessas medidas, porém as análises tendem a concluir
que os efeitos negativos foram tão frequentes quanto os positivos. Mesmo assim,
a política de melhoria do currículo e de redefinição das exigências curriculares
associadas à conclusão do curso médio parece ter sido a estratégia mais eficaz.
Dada essa conclusão, pode parecer um pouco estranho que a reforma tenha
avançado mais pelo lado da avaliação e da responsabilização do que pelo lado
do currículo. Como West e Peterson mostram na leitura seguinte, a posição do
governo federal nos Estados Unidos a partir de 1994 foi de apoio ao uso das ava-
liações para cobrar melhorias no desempenho dos alunos. Mesmo com a demora
para essa ideia se estabelecer como a espinha dorsal da política educacional – o
que acontece a partir da lei de 2001, chamada de Nenhuma Criança Deixada
para Trás –, os princípios básicos da responsabilização estavam definidos. As
autoridades responsáveis pelo sustento das escolas poderiam cobrar o bom uso
dos investimentos públicos em nome da transparência e do zelo pela qualidade
dos serviços públicos. Por sua vez, os resultados das escolas poderiam ser defini-
dos em termos do desempenho dos alunos medido por avaliações padronizadas
e disponibilizadas para o público, de modo a atender a um direito de acesso à
informação e criar uma pressão auxiliar em favor da verificação do progresso da
escola em direção aos padrões.

146
A próxima leitura volta a pesquisar as evidências sobre a segunda fase na
evolução da política de testes high-stakes a partir da chegada de George Bush à
presidência, quando os primeiros exemplos estaduais de responsabilização se
tornam modelos para uma política nacional. High-stakes, nesse caso, significa
que os testes tinham consequências importantes para os envolvidos, tanto para os
alunos quanto para os professores e, por isso, exerceriam um impacto significativo
no ensino e na aprendizagem. Ao mesmo tempo, o texto de Supovitz demonstra
que não havia unanimidade em relação à política de responsabilização, e fala
dos esforços em encontrar medidas alternativas de avaliação que não tivessem
os mesmos efeitos perversos de alguns dos testes padronizados. Para os adeptos
das avaliações alternativas, os resultados desses esforços foram decepcionantes.
Pesquisas mostraram que dificilmente as alternativas se tornariam substitutos para
os modelos de avaliação high-stakes. A expansão continuada da responsabilização
baseada em testes padronizados estava, desse modo, garantida.
De modo geral, a pesquisa resenhada por Supovitz mostra que os testes high
stakes motivam os educadores, estimulam um alinhamento entre o currículo, os
padrões e a avaliação, fornecem dados valiosos sobre o sistema e criam, de fato,
uma responsabilização pública. Apesar da opinião de que talvez haja testes de-
mais, esses resultados ajudam a manter o apoio público, mesmo na presença de
desvantagens sérias, tais como o estreitamento do currículo e a pouca utilidade
da informação gerada pelas avaliações para o dia a dia do professor.
Se a leitura de Supovitz nos oferece uma posição objetiva sobre a evolução
da reforma da responsabilização durante a década de 2000, a leitura seguinte é
nitidamente uma visão partidária a favor do aprofundamento e da expansão da
reforma. Uma ONG a serviço dos líderes dos sistemas públicos de ensino, o Hunt
Institute, lançou um panfleto digital que chama a atenção para as promessas não
cumpridas da reforma baseada em padrões. Com base em evidências de pesquisa,
o panfleto exorta os estados a continuarem seus esforços a favor dos princípios
estabelecidos pelo relatório Uma Nação em Risco, e depois ratificados em lei,
sobretudo pela legislação federal “Nenhuma Criança Deixada para Trás”. Ao
fazê-lo, deixa evidentes as dificuldades reais em produzir e fazer valer tanto os
padrões quanto os currículos que os sustentam, mesmo após mais de 30 anos de
experimentação.
Ao enfatizar a melhoria nos padrões, o panfleto não pretende menosprezar
os sistemas estaduais de responsabilização baseados nos testes padronizados.
Pelo contrário, o que se vê é a preocupação em melhorar o “alinhamento” entre
os padrões e a avaliação para poder ajudar melhor o professor. O que se pode
derivar dessa posição é o pressuposto de que, sem os padrões adequados, as
avaliações podem ter efeitos perversos. Se os padrões não estão bem elaborados,
são as avaliações que se tornem os verdadeiros parâmetros de sucesso, apesar
das conhecidas dificuldades em se produzirem instrumentos capazes de testar
níveis mais avançados de conhecimento e de habilidade, e de oferecer os tipos
de informação de que os professores precisam.

147
O texto também apoia o uso das avaliações para medir a eficácia dos profes-
sores. No entanto, mais uma vez, os autores condicionam o sucesso dos sistemas
de avaliação de professores à existência prévia de padrões de conteúdo adequa-
dos e à criação de materiais curriculares alinhados. A reestruturação de escolas,
a medida mais drástica do sistema de responsabilização, em que a escola pode
ser fechada ou a equipe escolar inteira trocada se ela não mostrar o progresso
esperado, é o último tópico abordado.
Seguindo o modelo de outras seções, a última leitura mostra a interpretação
da política de responsabilização em solo brasileiro. O texto, bastante recente,
mostra não só que essa política já chegou ao Brasil, mas que, em pouco tempo,
já assume algumas feições bastante sofisticadas. Os sistemas de responsabiliza-
ção dos estados de São Paulo e Pernambuco, que propõem procedimentos para
o pagamento de bonificações aos professores de acordo com os resultados dos
alunos, incorporam metodologias interessantes que pretendem eliminar algumas
das dificuldades associadas ao cálculo do desempenho do professor.
No caso de São Paulo, são estabelecidas metas para cada escola que levam
em consideração a distribuição dos alunos em diferentes faixas de desempenho.
Ao mesmo tempo em que as metas servem para explicitar o objetivo primordial de
cada escola e para monitorar o seu progresso, o cumprimento delas também serve
para o cálculo de um bônus salarial. Em Pernambuco, as metas são calculadas de
forma diferente, com base na média de desempenho dos alunos. Também há dife-
renças na forma de definir as escolas que recebem o bônus, em quais proporções
essa bonificação é concedida e qual é o valor efetivamente pago aos professores.
A inclusão desse texto brasileiro, escrito pelo economista Cláudio Ferraz, é
para sinalizar que, em certos aspectos, a reforma brasileira da responsabilização
baseada em testes padronizados avançou bastante. A utilização de testes como
um instrumento da política educacional pelos estados parece ter se tornado uma
atitude normal, o que significa que a própria definição de qualidade em termos
do desempenho dos alunos em testes externos também adquiriu aceitação. O que
chama a atenção, no entanto, é a separação entre a responsabilização e aquilo
que foi sua origem – a criação de padrões mais exigentes. O propósito original dos
testes foi de certificar se os alunos estavam conseguindo atingir os padrões novos
e de responsabilizar as escolas pela execução de um currículo voltado para essa
tarefa. Na ausência de padrões curriculares, as metas brasileiras são estabelecidas
a partir dos próprios instrumentos de avaliação e carecem de significado em termos
de conhecimentos e habilidades, a não ser para aqueles poucos que procuram
entender as matrizes de referência dos testes de seus alunos.

148
Leitura 1
Uma nação em risco: o imperativo de uma reforma educacional
Relatório à Nação e ao secretário do Departamento de Educação
dos Estados Unidos

Comissão Nacional para a Excelência em Educação (1983)2

[...]
Todos, sem distinção de raça, classe social ou econômica, têm direito a chan-
ces justas e aos instrumentos necessários para o desenvolvimento máximo de sua
capacidade mental e espiritual. Essa promessa significa que todas as crianças, por
virtude de seus próprios esforços e guiadas de forma competente, podem esperar
conseguir o discernimento maduro e informado necessário para garantir um bom
emprego e a administração de suas vidas, servindo, dessa forma, não apenas aos
seus próprios interesses, mas também ao progresso da sociedade.
Nossa nação está em risco. Nossa antes incontestável supremacia no comércio,
indústria, ciência e inovação tecnológica está sendo superada por competidores em
todo o mundo. Este relatório está preocupado com apenas uma dentre as muitas
causas e dimensões do problema, embora esta causa seja, precisamente, a que
alicerça a prosperidade, a segurança e a civilidade americanas. Informamos ao
povo americano que, ainda que possamos justificadamente nos sentir orgulhosos
pelas realizações históricas de nossas escolas e faculdades e pelas suas contri-
buições para os Estados Unidos e para o bem-estar de seu povo, as fundações
educacionais de nossa sociedade estão atualmente sendo erodidas por uma onda
crescente de mediocridade, que ameaça nosso próprio futuro como uma nação e
como um povo. O que era inimaginável há uma geração, já está acontecendo –
outros estão alcançando e superando nossas realizações educacionais.
Se uma potência estrangeira inimiga tivesse tentado impor sobre a América o
desempenho educacional medíocre que existe hoje, nós provavelmente teríamos
interpretado isso como um ato de guerra. No entanto, permitimos que isso aconte-
cesse conosco. Desperdiçamos até mesmo os ganhos em desempenho acadêmico
provocados pelo desafio do Sputnik. Ademais, desmembramos sistemas de suporte

2
Texto extraído de: The National Commission on Excellence in Education. A Nation at Risk.
The Imperative for Educational Reform. U.S. Government Printing Office. Washington, D.C.
Abril de 1983. (Disponível em: http://www2.ed.gov/pubs/NatAtRisk/index.html Acesso em:
02 mai 2011.)

149
essenciais, que ajudaram a possibilitar tais ganhos. Temos, na verdade, cometido
um ato de desarmamento educacional unilateral e impensado.
Nossa sociedade e suas instituições educacionais parecem ter perdido de vista
os propósitos básicos do ensino, e as altas expectativas e esforços disciplinados
necessários para alcançá-los. Este relatório, resultado de 18 meses de estudo, busca
gerar uma reforma do nosso sistema educacional de uma maneira fundamental e
renovar o comprometimento da nação para com as escolas e faculdades de alta
qualidade espalhadas por todo o nosso território.
Dada a grande quantidade de demandas, geralmente conflitantes, que temos
feito às escolas e faculdades de nossa nação, não é de se surpreender, após algu-
ma reflexão, que tenhamos colocado em risco esse comprometimento. Recorre-se
frequentemente a essas instituições para a solução de problemas pessoais, sociais
e políticos que o lar e outras instituições não irão ou não poderão resolver. Preci-
samos entender que essas demandas sobre nossas escolas e faculdades geralmente
têm um custo educacional, bem como financeiro.
Na primeira reunião da Comissão, o Presidente Reagan percebeu a importân-
cia central da educação para a vida americana ao dizer: “Certamente, há poucas
áreas da vida americana tão importantes para a nossa sociedade, para o nosso
povo e para as nossas famílias, quanto nossas escolas e faculdades”. Este relatório,
portanto, é tanto uma carta aberta ao povo americano quanto um relatório para
o Secretário de Educação. Estamos confiantes de que o povo americano, uma
vez adequadamente informado, fará o que é certo para suas crianças e para as
gerações vindouras.

O Risco

A história não sorri para os preguiçosos. Já se foi o tempo em que o destino


americano era garantido apenas pela abundância de recursos naturais, por um
entusiasmo humano inexaurível e por nosso isolamento relativo dos problemas
perversos de civilizações mais antigas. O mundo é mesmo uma aldeia global.
Vivemos entre competidores determinados, bem educados e fortemente motiva-
dos. Competimos com eles por posição internacional e mercado, não apenas com
produtos, mas também com ideias de nossos laboratórios e pequenas fábricas. A
posição americana no mundo pode ter sido razoavelmente segura um dia, em que
havia apenas alguns poucos homens e mulheres excepcionalmente bem treinados.
Mas não é mais assim.
O risco não é apenas o fato de que os japoneses fazem automóveis de forma
mais eficiente que os americanos e possuem subsídios do governo para desenvol-
vimento e exportação. Não é apenas o caso dos sul-coreanos terem recentemente
construído a siderúrgica mais eficiente do mundo, ou das máquinas americanas,
antes o orgulho do mundo, estarem sendo substituídas por produtos alemães.

150
É também a questão desses desenvolvimentos significarem a redistribuição da
capacidade treinada pelo mundo. Conhecimento, aprendizado, informação e in-
teligência capacitada são as matérias-primas para o mercado internacional e estão
hoje se disseminando pelo mundo tão vigorosamente quanto as drogas milagrosas,
os fertilizantes sintéticos e as calças jeans um dia fizeram. Ainda que seja apenas
para manter e melhorar a pequena vantagem competitiva que ainda possuímos nos
mercados globais, precisamos nos dedicar à reforma do nosso sistema educacional
para o benefício indistinto de todos – jovens e velhos, ricos e pobres, maiorias e
minorias. O ensino é o investimento indispensável necessário para o sucesso na
“era da informação” em que estamos entrando.
Nossa preocupação, no entanto, vai muito além de temas como indústria e
comércio. Ela também inclui a força intelectual, moral e espiritual de nosso povo
que tece o próprio tecido da nossa sociedade. O povo dos Estados Unidos precisa
saber que os indivíduos de nossa sociedade que não possuírem os níveis de qualifi-
cação, competência leitora e treinamento essenciais a essa nova era ficarão, de fato,
socialmente excluídos, não apenas das recompensas materiais que acompanham
o desempenho competente, mas também da chance de participar plenamente de
nossa vida nacional. Um alto nível de educação compartilhada é essencial para
uma sociedade livre e democrática, e para a promoção de uma cultura comum,
especialmente em um país que se orgulha do pluralismo e da liberdade individual.
Para que o nosso país funcione, os cidadãos precisam conseguir alcançar algum
entendimento comum sobre assuntos complexos, e geralmente precisam fazê-lo
rapidamente e com base em evidências conflitantes ou incompletas. A educação
ajuda a formar esses entendimentos comuns, conforme uma observação que Tho-
mas Jefferson fez há muito tempo, em seu pronunciamento merecidamente famoso:
Eu desconheço um depositório seguro dos grandes poderes da sociedade que não
as próprias pessoas; e se pensarmos que elas não são esclarecidas o suficiente
para exercer o controle com pleno discernimento, então o remédio não é lhes tirar
tal controle, mas sim capacitar seu discernimento.
Parte do que está em risco é a promessa feita pela primeira vez neste con-
tinente: todos, sem distinção de raça, classe social ou econômica, têm direito a
chances justas e aos instrumentos necessários para o desenvolvimento máximo
de sua capacidade mental e espiritual. Essa promessa significa que todas as
crianças, por virtude de seus próprios esforços e guiadas de forma competente,
podem esperar conseguir o discernimento maduro e informado necessário para
garantir um bom emprego e a administração de suas vidas, dessa forma servindo
não apenas aos seus próprios interesses, mas também ao progresso da sociedade.

151
Indicadores do Risco

As dimensões educacionais do risco diante de nós têm sido amplamente do-


cumentadas em depoimentos recebidos pela Comissão. Por exemplo:
• Comparações internacionais de aproveitamento escolar, finalizadas há uma
década, revelaram que em 19 testes acadêmicos, estudantes americanos nunca
figuraram nos primeiros ou segundos lugares e, em comparação com outras nações
industrializadas, ficaram em último lugar sete vezes.
• Cerca de 23 milhões de adultos americanos são analfabetos funcionais,
segundo averiguado pelos mais simples testes cotidianos de leitura, escrita e
compreensão.
• Cerca de 13% de todas as pessoas de 17 anos nos Estados Unidos podem
ser consideradas analfabetas funcionais. O analfabetismo funcional entre jovens
de grupos minoritários pode chegar a 40%.
• O aproveitamento médio dos alunos de ensino médio nos testes padronizados
é menor que há 26 anos, quando o Sputnik foi lançado.
• A habilidade testada de mais da metade da população de alunos de ca-
pacidade excepcional não corresponde ao aproveitamento escolar dos mesmos.
• Os Testes de Aptidão Acadêmica (SAT – Scholastic Aptitude Test) do Con-
selho de Universidades apresenta uma queda ininterrupta de 1963 a 1980. As
notas médias de gramática caíram mais de 50 pontos e as notas de Matemática
caíram quase 40 pontos.
• Os testes de desempenho do Conselho de Universidades também revelam
uma queda consistente nos anos recentes em matérias como Física e Inglês.
• Tanto o número quanto a proporção de alunos que apresentaram um de-
sempenho superior nos SATs (isto é, aqueles com notas 650 ou maiores) também
caiu dramaticamente.
• Muitos dos alunos de 17 anos não possuem as qualificações intelectuais
“superiores” que deveríamos esperar deles. Quase 40% não conseguem fazer
inferências a partir de materiais escritos; apenas um quinto consegue escrever
uma redação convincente; e apenas um terço consegue resolver um problema de
matemática que demande vários passos.
• Houve um declínio constante nas notas de desempenho em ciências dos
americanos de 17 anos, de acordo com medidas da avaliação nacional de ciências
realizadas em 1969, 1973 e 1977.
• Entre 1975 e 1980, cursos de recuperação de matemática em faculdades
públicas de quatro anos aumentaram em 72% e agora constituem um quarto de
todos os cursos de matemática ensinados nessas instituições.
• O desempenho médio testado de estudantes se formando na faculdade
também sofreu um declínio.
• Líderes militares e empresariais reclamam que precisam gastar milhões
de dólares em caros programas de recuperação e treinamento para qualificações

152
básicas como leitura, redação, ortografia e cálculo. O Departamento da Marinha,
por exemplo, relatou para a Comissão que um quarto de seus recentes recrutas
não sabia ler no nível da nona série, o mínimo necessário para simplesmente
entender instruções escritas de segurança. Sem um trabalho corretivo, eles não
podem nem começar, quanto menos completar, o treinamento sofisticado que é
hoje essencial a grande parte da carreira militar.
Essas deficiências aparecem num momento em que a demanda por traba-
lhadores altamente qualificados em novos campos está acelerando rapidamente.
Por exemplo:
• Computadores e equipamentos controlados digitalmente estão penetrando
em todos os âmbitos de nossas vidas – casas, fábricas e escritórios.
Uma estimativa indica que, na virada do século, milhões de empregos envol-
verão tecnologia a laser e robótica.
• A tecnologia está transformando radicalmente diversas outras ocupações, que
incluem os cuidados com a saúde, medicina, produção de energia, processamento
de alimentos, construção e a produção, o reparo e a manutenção de sofisticados
equipamentos científicos, educacionais, militares e industriais.
Analistas, ao examinarem esses indicadores do desempenho dos estudantes e
as demandas por novas qualificações, fizeram algumas observações assustadoras.
O pesquisador educacional Paul Hurd concluiu, ao final de uma profunda pesquisa
nacional sobre o desempenho estudantil, que, no contexto da revolução científica
moderna, “estamos criando uma nova geração de americanos que é científica e
tecnologicamente analfabeta”. Em linha similar, John Slaughter, antigo diretor da
Fundação Nacional de Ciências, chamou a atenção para um “crescente abismo
entre uma pequena elite científica e tecnológica e cidadãos mal informados, na
verdade ignorantes, em assuntos de conteúdo científico”.
Mas o problema não para por aí, e tampouco todos os observadores o veem
da mesma forma. Alguns se preocupam que as escolas dão ênfase a fundamentos
básicos, como leitura e cálculo, em detrimento de outras qualificações essenciais,
como compreensão analítica, solução de problemas e elaboração de conclusões.
Outros, ainda, estão preocupados com o fato de que uma ênfase excessiva em
habilidades técnicas e ocupacionais deixe pouco tempo para o estudo das artes
e humanidades, que enriquecem a vida cotidiana, ajudam a manter a civilidade
e desenvolvem um senso de comunidade. O conhecimento das humanidades,
eles afirmam, deve ser empregado pela ciência e tecnologia, caso essas desejem
continuar sendo criativas e humanas, assim como as humanidades precisam ser
incorporadas à ciência e à tecnologia, caso essas pretendam continuar sendo re-
levantes para a condição humana. Outro analista, Paul Copperman, chega a uma
grave conclusão. Ele observa que, até o momento:
Cada geração de americanos superou a geração de seus pais em relação à edu-
cação, competência leitora e conquistas econômicas. Entretanto, pela primeira
vez na história de nosso país, as capacidades educacionais de uma geração não
superarão, não igualarão, e nem mesmo se aproximarão, daquelas de seus pais.

153
É claro que é importante reconhecer que o cidadão mediano de hoje é mais
educado e mais informado que o cidadão mediano de gerações anteriores – atu-
almente, as pessoas têm acesso a mais alfabetização e a uma maior exposição à
matemática, à literatura e às ciências, e é inegavelmente grande o impacto positivo
que isso exerce no bem-estar do nosso país e na vida do nosso povo. No entanto,
em média, entre os formandos de nossas escolas e faculdades nos dias de hoje,
a educação não tem a qualidade que existia 25 ou 35 anos atrás, quando uma
proporção muito menor da nossa população atingia esses níveis mais altos de
escolaridade, de modo que também é inegavelmente grande o impacto negativo
desse fato.
[...]

Excelência na Educação

Definimos “excelência” como uma série de propriedades inter-relacionadas.


No nível do aprendiz individual, significa atuar no limite de sua própria capacidade,
em modos que testam e expandem seus limites pessoais, na escola e no trabalho.
A excelência é uma característica de escolas e de faculdades que estabelecem
altas expectativas e objetivos para todos os seus alunos, e então tentam, de to-
das as formas possíveis, ajudar os discentes a atingi-los. A excelência também
caracteriza as sociedades que adotam essas políticas, visto que elas então estarão
preparadas, através da educação e das capacidades de seu povo, para responder
aos desafios de um mundo em acelerada transformação. O povo de nossa nação
e suas escolas e faculdades devem estar comprometidos a atingir a excelência em
todos esses sentidos.
Não acreditamos que um compromisso público com a excelência e com a
reforma educacional tenha que ser realizado às custas de um forte compromisso
público com o tratamento equitativo que possa vir a ser dado à nossa popula-
ção diversa. Os objetivos paralelos de igualdade e de ensino de alta qualidade
possuem um significado profundo e prático para nossa economia e sociedade, e
não podemos permitir que um ceda espaço ao outro, seja em termos teóricos ou
práticos. Fazer isso seria negar à nossa população jovem a chance de aprender
e viver de acordo com suas aspirações e capacidades. Também levaria, por um
lado, a uma acomodação geral na mediocridade ou, por outro, à criação de um
elitismo antidemocrático.
Nosso objetivo deve ser desenvolver ao máximo o talento de todos. Alcançar
esse objetivo requer que esperemos que todos os estudantes trabalhem no limite de
suas capacidades, e que os ajudemos a fazê-lo. Deveríamos esperar que as escolas
tivessem padrões genuinamente altos, e não mínimos, e que os pais apoiassem
e encorajassem seus filhos a explorarem ao máximo seus talentos e habilidades.

154
A busca por soluções para nossos problemas educacionais também deve incluir
um comprometimento com o aprendizado contínuo. A tarefa de reconstruir nosso
sistema de ensino é enorme e deve ser corretamente compreendida e levada a
sério: apesar de um milhão e meio de novos trabalhadores adentrarem a economia
a cada ano, advindos de nossas escolas e faculdades, os adultos que atualmente
trabalham ainda comporão cerca de 75% da força de trabalho no ano 2000. Esses
trabalhadores, e os novos participantes do mercado de trabalho, precisarão de
educação e de treinamento adicionais se eles – e nós enquanto nação – quisermos
obter sucesso e prosperar.
[...]

Recomendação B: Padrões e Expectativas

Recomendamos que as escolas, faculdades e universidades adotem padrões


mais rigorosos e mensuráveis, e expectativas mais altas para o desempenho aca-
dêmico e conduta escolar, e que as faculdades e universidades com cursos de
quatro anos aumentem seus requisitos para admissão. Isso ajudará os alunos a
dar o melhor de si em termos acadêmicos, com materiais desafiadores em um
ambiente que apoia o aprendizado e a realização autêntica.

Implementando as Recomendações

As notas devem ser indicadores de aproveitamento acadêmico para que possam


servir como evidência da preparação de um estudante para prosseguir seus estudos.
Faculdades e universidades com cursos de quatro anos devem aumentar
seus requisitos de admissão e informar os potenciais candidatos dos padrões para
admissão, em termos de cursos específicos necessários, do desempenho nessas
áreas e dos níveis de aproveitamento em testes de desempenho padronizados nas
cinco áreas básicas, além de, quando for aplicável, em línguas estrangeiras.
Testes padronizados de desempenho (que não devem ser confundidos com
testes de aptidão) devem ser aplicados em importantes pontos de transição de um
nível de ensino para outro e, particularmente, do ensino médio para a faculdade ou
trabalho. Os propósitos desses testes seriam: (a) a certificação do estudante; (b) a
necessidade de intervenção corretiva; e (c) a oportunidade de trabalho avançado ou
acelerado. Os testes devem ser administrados como parte de um sistema nacional
(mas não federal) de testes padronizados estaduais e locais. Esse sistema deve
incluir outros procedimentos de diagnóstico que auxiliem professores e estudantes
a avaliar o progresso discente.
Livros didáticos e outras ferramentas de aprendizado e ensino devem ser
aperfeiçoados e atualizados a fim de garantir um conteúdo mais rigoroso. Convo-

155
camos cientistas de universidades, acadêmicos e membros de sociedades profis-
sionais para que, em colaboração com professores seniores, ajudem nessa tarefa,
tal como se fez na era pós-Sputnik. Eles devem auxiliar convencendo editoras a
desenvolver produtos ou publicar os seus próprios como uma alternativa para as
inadequações persistentes.
Ao considerarem livros didáticos para adoção, os estados e os distritos esco-
lares devem: (a) examinar os textos e outros materiais quanto à sua capacidade
de apresentar claramente conteúdos rigorosos e desafiadores; e (b) requisitar das
editoras dados de avaliação da efetividade do material.
Uma vez que nenhum livro didático, em nenhuma matéria, consegue suprir as
necessidades de todos os estudantes, devem-se disponibilizar fundos para o apoio
ao desenvolvimento de textos em áreas de mercados pequenos, como para estu-
dantes desfavorecidos, com necessidades especiais e de capacidade excepcional.
A fim de garantir a qualidade, todas as editoras devem fornecer evidências
sobre a qualidade e adequabilidade de seus livros didáticos, baseadas em resul-
tados de testes de campo e em avaliações confiáveis. Tendo em vista o enorme
número e variabilidade dos textos disponíveis, faz-se extremamente necessário
disseminar os serviços de informação ao consumidor.
Novos materiais educativos devem refletir as mais atuais aplicações da tecnolo-
gia nas áreas curriculares apropriadas, o melhor conhecimento em cada disciplina
e a pesquisa em ensino e aprendizagem.
[...]

156
Leitura 2
A primeira onda de responsabilização

Thomas S. Dee (2008)3

[...]

A Primeira Onda de Reforma Educacional

A origem de muito do interesse atual na reforma da educação pública pode


ser encontrada nas evidências amplamente discutidas em meados da década de
1970 de que as notas das avaliações dos estudantes e a qualidade do ensino
público estavam em declínio.4 O que os críticos daquele período enfatizavam
especialmente era que um diploma de ensino médio, que já fora uma conquista
pessoal suada, tinha sido rebaixado através dos abusos da promoção social e
da tolerância para com os baixos padrões acadêmicos (Popham, 1981). Os
políticos estaduais se mostraram altamente sensíveis a essas preocupações
e começaram a decretar uma série de novos padrões e regulamentos, agora
conhecidos como a primeira onda de reforma educacional.5
A primeira manifestação dessas reformas centralizadas foi a ampla ado-
ção de um padrão de desempenho baseado em testes: o teste de competência
mínima (Minimum Competency Test – MCT). A partir de 1975, quase todos

3
Texto extraído de: Dee, Thomas S., The First Wave of Accountability. In Peterson, Paul E.
e West, Martin R. (org.). No Child Left Behind? The Politics and Practice of School Account-
ability. Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2008: 217-236. Reproduzido com
permissão da editora.
4
Antes disso, as discussões públicas mais extensas sobre a reforma educacional foram causadas
pelo lançamento do Sputnik, em 1957.
5
Essas reformas verticais, de cima para baixo, consistiam em padrões de nível estadual e
regulamentos que influenciavam os professores (por exemplo, por meio de certificações e
salários) e escolas (por exemplo, através de requisitos para a conclusão de cursos). Por outro
lado, a segunda onda de reforma que sobreveio enfatizava melhorias descentralizadas, como
a administração de cada escola, o profissionalismo do professor e as escolhas específicas das
escolas. Ver, por exemplo, Ahmet Saban, “Emerging Themes of National Educational Reform”,
International Journal of Educational Reform, vol. 6, n.3 1997:349-356. As ������������������
reformas da se-
gunda onda são vistas às vezes como responsáveis pelo fracasso da primeira onda. Ver, por
exemplo, John Chubb e Terry Moe, Politics, Markets, and America’s Schools (Brookings, 1990).

157
os estados introduziram os novos programas MCT elaborados para avaliar as
habilidades básicas dos alunos (Pipho, 1978). A maioria desses programas
pretendia apenas identificar alunos com baixo desempenho e encaminhá-los
para aulas de reforço. Entretanto, vários desses estados também exigiam que
os alunos passassem em um teste de competência mínima para se graduar com
um diploma padrão. (Até 1992, a exigência de que os alunos do último ano
do ensino médio fossem aprovados nesse teste existia em quinze estados.6)
Tipicamente, os alunos iriam fazer tais exames na nona ou décima série e
teriam múltiplas oportunidades para refazerem os testes. A sabedoria popular
a respeito das condições para a concessão de diplomas com base em testes
era de que essas condições eram “legisladas como um leão, mas implementa-
das como um cordeiro” (Catterall, 1989). Especificamente, os padrões MCT
exigiam tipicamente que os estudantes demonstrassem habilidades de leitura
e matemática elementares correspondentes à oitava ou nona série. Ademais,
em resposta às taxas de fracasso nos testes iniciais que eram politicamente
inaceitáveis, esses padrões eram às vezes rebaixados. Como consequência, as
taxas de aprovação final entre os concluintes do ensino médio eram extrema-
mente altas (Serow, 1984).
Entretanto, saber se o MCT teve uma influência mais substancial nas taxas
de abandono escolar é uma questão empírica em aberto, porque a perda de es-
tudantes desmotivados pode ter tornado as taxas de aprovação final enganosas.
Além disso, uma completa apreciação das políticas do MCT deveria também
considerar seus efeitos em outros resultados relevantes para todos os estudantes
(por exemplo, a trajetória escolar e as experiências no mercado de trabalho).
A adoção das reformas da primeira onda se acelerou ainda mais no início da
década de 1980, após a publicação de vários relatos, que eram altamente críticos
em relação à educação pública. Dentre esses relatórios, o mais amplamente discu-
tido, Uma Nação em Risco, destacava a necessidade de expectativas e padrões mais
elevados para os concluintes do ensino médio (National Commission on Excellence
in Education, 1983). Em particular, o relatório alegava que a combinação de um
“currículo estilo cantina” com “ampla escolha por parte dos alunos” implicaria que
muitos deles optariam por cursos de estudos difusos e pouco desafiantes. O rela-
tório recomendava que os estados respondessem com novos padrões de conclusão
para o ensino médio, exigindo que uma porção mínima do tempo fosse cursada
em áreas acadêmicas essenciais. O relatório recomendava especificamente uma
exigência de um “novo currículo básico”, consistindo em quatro anos de inglês
e três anos de estudos sociais, ciências e matemática. Novamente, os políticos se
mostraram altamente sensíveis ao grande interesse público nessas medidas. Em
1992, quase todos os estados tinham melhorado os requisitos de conclusão para

6
A cobrança dessa exigência foi frequentemente adiada por vários anos para avisar prévia e
adequadamente os alunos, dar tempo aos estados desenvolverem seus instrumentos e permitir
que as escolas ajustassem seus currículos. [...]

158
os cursos de ensino médio, nas quatro áreas acadêmicas essenciais. Entretanto, em
todos os estados, exceto três (Flórida, Louisiana e Pensilvânia), os novos requisitos
de conclusão ficaram aquém do padrão recomendado em Uma Nação em Risco.

Padrões e Resultados dos Estudantes

A motivação fundamental para as duas reformas da primeira onda (MCT e


requisitos de conclusão) era simplesmente promover o esforço e a aprendiza-
gem dos estudantes, fazendo com que os diplomas de ensino médio valessem
o papel em que estavam escritos. Os novos padrões educacionais teriam efeitos
benéficos nos resultados dos estudantes? Os comentaristas sobre esse assunto
discordam entre si. Os proponentes de padrões mais altos alegam claramente
que os “efeitos de incentivo” de tais políticas elevam o nível dos resultados
entre os estudantes que seriam aprovados em um padrão mais baixo, mas que
escolhem aumentar seus esforços para atingir os novos padrões (Betts & Cos-
trell, 2001). Por outro lado, Betts e Costrell sugerem que aqueles estudantes
cujos níveis de esforço anteriores iriam claramente implicar no fracasso ou
na aprovação em ambos os padrões (ou seja, aqueles nos limites máximos e
mínimos da distribuição de habilidades) não teriam nenhum incentivo para
mudar seu comportamento. Entretanto, eles também reconhecem que os efeitos
para alguns alunos situados no limiar da aprovação sob padrões mais fracos
podem ser a desmotivação e a redução do esforço. Sua recomendação, nesse
caso, era de políticas dirigidas para atenuar essas perdas.
Contudo, os benefícios potenciais de padrões mais altos não se limitam
necessariamente aos estudantes com proficiência no limiar da aprovação,
que optam por aumentar seus esforços. Por exemplo, John H. Bishop discute
como padrões externos elevados podem reduzir o “assédio aos caxias” e a
pressão dos colegas que desencorajam os estudantes de melhor desempenho
de se esforçarem (Bishop, 1999). Os padrões também podem provocar ganhos
educacionais mais amplos nas expectativas educacionais e na produtividade
escolar. Além disso, mesmo os estudantes que esperam abandonar o ensino
médio podem ser compelidos, em um curto prazo, a um maior esforço educa-
cional através de exigências curriculares, como os requisitos para a conclusão
do ensino médio. Os efeitos seletivos dos padrões mais altos também podem
levar a recompensas no mercado de trabalho (Betts & Costrell, 2001). Es-
pecificamente, se os resultados educacionais funcionam como um sinal de
habilidades individuais latentes, padrões mais elevados poderiam aumentar
a atratividade para os empregadores de todos os estudantes, ao aumentar o
nível médio de habilidade, tanto entre aqueles que abandonam a escola, como
entre aqueles que se graduam.

159
Os críticos das reformas baseadas em padrões enfatizam as muitas
consequências negativas associadas às reduções esperadas nos resultados
educacionais. Além do mais, eles notam que as reduções nos resultados
educacionais têm a tendência desproporcional de afetar aqueles cuja bagagem
socioeconômica inferior torna excepcionalmente difícil atingir os novos padrões.
Em particular, vários observadores sugerem que os padrões mais altos irão
exacerbar as incômodas diferenças de desempenho entre os estudantes brancos
e negros (Serow, 1984). As consequências da elevação de padrões sobre as
diferenças raciais no desempenho educacional podem ser provocadas por
fatores além das diferenças de condição socioeconômica. Padrões mais altos
e avaliações “high-stakes” (ou seja, de altas consequências) também podem
penalizar os estudantes pertencentes a grupos minoritários, caso esses padrões
resultem em “ameaças de estereótipos”: o baixo desempenho acadêmico acaba
ocorrendo devido ao próprio risco de confirmação de estereótipos negativos
(Steele, 1997).
Entretanto, os críticos dos padrões também sugerem que essas reformas
terão outros efeitos negativos que prejudicam todos os estudantes. Por exem-
plo, a introdução de avaliações “high-stakes”, como os testes de competência
mínima, pode levar a um estreitamento de estilos de ensino e de currículos (ou
seja, levar os professores a “ensinar para o teste”), o que ocorre às custas de
uma aprendizagem real (Murnane & Levi). Além disso, o estabelecimento dos
testes de competência mínima e de requisitos mais rigorosos para se graduar
pode sugerir aos alunos que aprender apenas por aprender não vale a pena.
Mais especificamente, esses padrões podem motivar os estudantes de alto
desempenho a evitar desafios e simplesmente escolher o caminho de menor
resistência para cumprir os requisitos (Philips & Chin). Os autores de Uma
Nação em Risco fizeram uma alegação semelhante, sugerindo que os testes de
competência mínima eram inadequados, porque iriam se tornar os padrões
máximos e assim abaixar as expectativas em relação aos estudantes de bom
desempenho.
[...]

Lições da Primeira Onda

O debate em curso sobre o desenho e a necessidade das reformas baseadas


em padrões gira em torno de como tais políticas podem influenciar os diversos
resultados dos alunos com antecedentes diferentes. Busquei oferecer novas
evidências sobre esses temas, ao examinar os efeitos dos padrões estaduais
em várias medidas de resultados e processos. Esses resultados demonstraram
que a primeira onda de padrões parece ter tido efeitos tanto positivos, quanto
negativos, tal como sugeriram comentaristas de ambos os lados. Por exemplo,

160
essas reformas levaram a diminuições no desempenho educacional que eram
particularmente grandes entre os estudantes negros. Além disso, os testes de
competência mínima levaram a aparentes reduções no esforço dos estudantes,
enquanto os requisitos mais elevados para a conclusão do ensino médio tiveram
efeitos negativos no tempo que os estudantes gastavam assistindo televisão, fa-
zendo tarefas escolares, e lendo por prazer. Entretanto, essas reformas também
aumentaram as probabilidades subsequentes de emprego. E os requisitos de
conclusão mais altos foram parcialmente responsáveis pelo substancial aper-
feiçoamento acadêmico do currículo do ensino médio, que ocorreu naquele
período. À luz dessas diversas evidências, o que essas experiências anteriores
no nível estadual podem contribuir para as discussões atuais sobre padrões?
Um bom passo inicial, ainda que modesto, pode ser o de perguntar a um
proponente dessas reformas o que esses resultados iriam sugerir para a elabo-
ração dos padrões. Em particular, a primeira onda de reformas oferece uma
interessante base de comparação porque elas incluem tanto os padrões baseados
em testes de competência mínima (Minimum Competency Tests – MCT), quanto
os padrões baseados em processos (Course Graduation Requirements – CGR).
Os resultados aqui apresentados sugerem que os defensores das reformas com
base em padrões podem preferir os efeitos finais dos padrões de processos aos
efeitos finais dos padrões baseados em testes. Mais especificamente, os testes
de competência mínima tiveram relativamente pouco efeito sobre o desempe-
nho educacional e sobre as experiências iniciais dos estudantes no mercado
de trabalho. Esses resultados são consistentes com a percepção amplamente
difundida de que os padrões baseados em testes eram frequentemente fracos,
por causa de pressões políticas e devido à forma relativamente fácil e velada
com a qual eles podiam posteriormente ser rebaixados. Como contraste, os
requisitos introduzidos para a conclusão do ensino médio criaram padrões
novos mais sérios para os estudantes e também ficaram relativamente imunes
às reelaborações de políticas posteriores.
As evidências colhidas a partir de depoimentos de estudantes fornecem
um suporte adicional para a vantagem relativa dos padrões de processos. Mais
especificamente, os resultados indicam que os CGR contribuíram diretamen-
te para o aprimoramento acadêmico do currículo do ensino médio naquele
período. Por outro lado, essa evidência também sugere que a introdução dos
MCT provocou uma diminuição dos esforços curriculares dos estudantes, par-
ticularmente em ciências e matemática. O único inconveniente na vantagem
comparativa dos CGR é que seus benefícios podem ficar comprometidos devido
a mudanças nas expectativas dos professores (por exemplo, na quantidade de
dever de casa a ser passado) e a mudanças na forma dos alunos distribuírem
seu tempo. No mais, está aberta ao debate a questão desses resultados com-
parativos da primeira onda terem alguma validade para os esforços atuais de
se promover a responsabilização baseada em testes. Mas, no mínimo, as expe-

161
riências anteriores com os testes estaduais de competência mínima fornecem
uma advertência importante.
[...]
As experiências de alguns dos estados que adotaram reformas da primeira
onda sugerem que ninguém deve ser otimista demais quanto a sua capacidade
de criar soluções que amenizem essas escolhas difíceis. Por exemplo, considere-
-se a primeira onda de reformas que foram introduzidas nos dois estados com
o maior número de matrículas em escolas públicas. O estado da Califórnia
instituiu um novo requisito para a conclusão do curso de ensino médio (efetivo
pela primeira vez para a classe que se formou em 1987), como parte do Ato de
Reforma Educacional Hughes-Hart de 1983 (Projeto de Lei no. 813 do Senado).
Essa legislação foi um abrangente pacote de reforma escolar que combinava
os novos CGR estaduais com $800 milhões de dólares em novos fundos desti-
nados a mais de oitenta outras iniciativas, incluindo salários iniciais mais altos
para os professores e um programa de tutoria para professores. Similarmente,
o estado do Texas introduziu o teste de competência mínima em 1984 (efetivo
pela primeira vez para a classe graduada em 1987) como um componente de
um extenso pacote de reformas escolares. Essas reformas incluíam uma série
de outras iniciativas complementares, como maiores salários iniciais para os
professores, um plano de carreira, treinamento em gestão para diretores e
superintendentes, e uma restrição nas atividades esportivas extracurriculares
dos alunos que não alcançavam notas satisfatórias (“não passou, não jogou”)
(Pipho, 1986). Alguns distritos no Texas também responderam ao MCT me-
diante iniciativas de cursos de verão para os alunos em risco de abandonar a
escola em decorrência dos novos padrões (Archer & Dresden, 1987).
Esses exemplos indicam que muitos estudantes que encararam os novos
padrões estaduais de conclusão do ensino médio também tiveram o suporte
de uma combinação simultânea de outras mudanças financeiras e regulatórias.
Os esforços extras dos estados que introduziram as reformas implicam que as
escolhas difíceis identificadas neste estudo são uma característica inerente à
introdução de padrões mais altos para os estudantes. Essa interpretação sugere
que as discussões públicas atuais sobre a conveniência de padrões altamente
centralizados deveriam tratar explicitamente de como essas escolhas podem
ser avaliadas. Além do mais, essas discussões também deveriam considerar
como o diverso conjunto de políticas públicas aqui apresentadas pode ser
comparado com propostas alternativas, como as da segunda onda de reformas,
que enfatizam a descentralização e o controle local.

162
Leitura 3
A política e a prática da responsabilização

Martin R. West e Paul E. Peterson (2003)7

[…]
O relatório Uma Nação em Risco fez os Estados Unidos se aproximarem mais
da responsabilização, ao elevar a importância da questão educacional nas agendas
políticas estaduais. Em muitos estados, especialmente no sul, os governadores
vislumbraram um lucro político em fazer da reforma escolar um programa chave
em suas respectivas plataformas de governo. A legislação referente ao direito de
voto tinha tornado os afroamericanos um bloco significativo no eleitorado do sul,
forçando os candidatos a governador a encontrar maneiras de reunir apoio tanto
de eleitores brancos quanto de negros. O aumento das despesas com a educação,
juntamente com certos requisitos de responsabilização, se mostrou útil nesse
aspecto. Os governadores passaram a poder solicitar mais gastos em educação
para a melhoria das escolas predominantemente negras. Ao mesmo tempo, eles
passaram a ter condições de equilibrar suas propostas mais liberais e favoráveis
aos gastos, com uma posição mais conservadora, que estipulava que exigências
rigorosas acompanhassem as novas verbas, assegurando assim o apoio das lide-
ranças empresariais preocupadas com a qualidade da força de trabalho. Alguns
esforços pioneiros foram iniciados pelos governadores do Tennessee (com o fu-
turo secretário de educação republicano Lamar Alexander), da Carolina do Sul
(com o futuro secretário de educação democrata Richard W. Riley), do Arkansas
(com Bill Clinton) e, de forma mais completa, da Carolina do Norte (com outro
presidenciável democrata, James B. Hunt Jr.). O fato desses governadores terem
encontrado na responsabilização um assunto capaz de alçá-los ao cenário nacional
não passou desapercebido pelos seus colegas de outros estados.
A história mais significativa se desenrolou no Texas. O empresário e futuro
candidato à presidência H. Ross Perot, como chefe de uma comissão estadual
de educação, estabeleceu rígidos requisitos de responsabilização para as escolas
e os alunos. Perot chamou a atenção nacional ao exigir que os estudantes atletas
obtivessem, no mínimo, um conceito C em suas disciplinas, para se tornarem
qualificados para jogar em times universitários. Mais importante, em 1993, a
7
Texto extraído de: Martin R. West & Paul E. Peterson. The Politics and Practice of School
Accountability In: Peterson, Paul E. & Martin R. West (ed.). No Child Left Behind? The
Politics and Practice of School Accountability. Washington:The Brookings Institution, 2003.
Reproduzido com permissão da editora.

163
legislatura do Texas reforçou seu pleito para procedimentos de avaliação que
iriam monitorar o progresso anual dos estudantes em cada escola. As propostas
de Perot tinham amplo apoio público e apelo bipartidário. Tanto a governado-
ra democrata Ann Richards quanto seu sucessor republicano George W. Bush
abraçaram a ideia, garantindo sua continuidade até os dias de hoje. E quando
um estudo de alto nível dos resultados estaduais do NAEP8 sugeriu que, como
consequência dessas iniciativas, as notas de avaliações do Texas e da Carolina do
Norte estavam se elevando mais rapidamente que as notas em outros estados, os
resultados ajudaram a criar o cenário para uma intervenção nacional.
Os primeiros esforços federais para promover a responsabilização – tanto
os promulgados pela administração George W. Bush como pela administração
Clinton durante seus primeiros dias no cargo – tinham se apoiado na adesão
voluntária dos dirigentes estaduais e municipais. Mas, em 1994, sob o estímulo
da administração Clinton, o Congresso impôs a primeira lei de responsabilização
aos estados. A legislação exigia que as escolas mostrassem, por meio de avalia-
ções, o progresso anual dos estudantes em direção a um padrão de proficiência
educacional determinado pelo estado. Em resumo, a ideia central subjacente ao
NCLB9 tinha sido concebida.
A gestação dessas medidas iria se mostrar muita extensa. A lei de 1994 era
vaga, a aplicação federal era frouxa, muitos planos de responsabilização estadual
eram mal elaborados e o progresso era desigual. Ainda assim, a aprovação da
lei de 1994 sinalizava a existência de um apoio bipartidário para a responsabili-
zação escolar. Assim como os governantes descobriram que a responsabilização
associada ao aumento de despesas tinha um apelo no espectro político, também
os membros do Congresso – e os candidatos presidenciáveis – acharam atraente
levantar suas bandeiras em um pódio similar. Tanto George W. Bush quanto Al
Gore incluíram a responsabilização em suas campanhas presidenciais de 2000.
A despeito do apoio bipartidário dado ao conceito, não estava claro se a
ideia atingiria a infância. O Congresso não havia sido capaz de chegar a um
acordo quanto à nova legislação educacional federal nos dias finais da adminis-
tração Clinton, e a conclusão contestada da eleição presidencial de 2000 deixou
ressentidos tanto os democratas quanto os republicanos. Depois que o controle
do senado passou para os democratas, a continuação do impasse parecia bem
provável. Mesmo assim, os políticos geralmente encontram maneiras de superar
suas diferenças quando não fazê-lo os colocaria do lado errado de um assunto
popular. George W. Bush precisava oferecer evidências concretas de que ele era
um conservador com compaixão, e os democratas no Capitólio não podiam arcar
com a obstrução da aprovação de uma lei que tratasse de um assunto situado entre

8
National Evaluation of Education Progress (Avaliação Nacional de Progresso Educacional),
sistema federal de avaliação educacional dos Estados Unidos, criado em 1969. (N. T.).
9
NCLB é a sigla, em inglês, da legislação de 2002 do governo Bush chamada No Child Left
Behind (Nenhuma Criança Deixada para Trás). (N. T.)

164
os itens mais importantes na lista de preocupações dos eleitores, especialmente
após a unidade de pensamento a que haviam chegado os Estados Unidos em
decorrência dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001. Como era de se
prever, os democratas do centro desempenharam um papel chave na elaboração
dos entendimentos. Mais surpreendentemente, o Presidente Bush e o Senador
Edward M. Kennedy, democrata de Massachusetts, acharam relativamente fácil
trabalhar um com o outro. Por seus esforços, eles foram recompensados com uma
lei de responsabilização escolar aprovada por uma ampla maioria bipartidária,
que o presidente assinou em janeiro de 2002.
[...]
Brevemente, a lei exige que os estados avaliem o desempenho dos alunos
a cada ano entre a terceira e a oitava séries, em matemática e leitura, com uma
avaliação adicional efetuada em algum momento entre a décima e a décima
segunda série. Os resultados das avaliações devem ser disponibilizados para o
público. Todo ano, toda escola deverá demonstrar que, em média, seus alunos
(bem como os alunos de cada subgrupo étnico de tamanho significativo), estão
progredindo adequadamente em direção à proficiência educacional completa. As
escolas que não corresponderem ao padrão serão identificadas como “necessitando
de melhoria”, e os pais terão a opção de colocar os filhos em outra escola pública
no mesmo distrito. As escolas que fracassarem nessa melhoria após cinco anos
serão “reestruturadas” pelo distrito, com um novo pessoal responsável por elas.
Os estados devem adotar uma abordagem análoga com os distritos que persistirem
com um desempenho inferior.
[...]

165
Leitura 4
Os testes high-stakes10 podem alavancar melhorias educacionais?
Perspectivas a partir da última década de reformas usando
testes e responsabilização

Jonathan Supowitz (2009)11

[...]

Tendências das avaliações high-stakes ao longo da última década

Os movimentos da década de 1980 e começo da década de 1990 prepararam


o terreno para as formulações atuais da política de responsabilização baseada em
testes. O contexto da década de 1980 foi de uma mudança nacional, do moni-
toramento de insumos educacionais (por exemplo, gastos por aluno, salários de
professores, tamanho de turmas, cursos exigidos e tempo em sala de aula) como
indicadores do desempenho educacional, em direção a uma ênfase crescente em
avaliações como o meio de tornar a escola responsável pelos resultados educa-
cionais. Essa “nova responsabilização” se concentrou nos resultados de testes
padronizados como indicadores do desempenho das escolas e estudantes. Havia
consequências para desempenhos excelentes e fracos, tais como relatórios públi-
cos, recompensas monetárias e não-monetárias e uma gama de intervenções para
escolas de baixo desempenho, como, por exemplo, assistência técnica, intervenção
e até mesmo reconstituição de seus quadros profissionais (Elmore et al., 1996;
Fuhrman & Elmore, 2004).
O período entre o começo da década de 1990 e meados da década seguinte
presenciou duas grandes correntes de reformas focadas em avaliações e na res-
ponsabilização. O primeiro grupo de reformas compreendeu esforços para ampliar
as formas de avaliação para além de testes padronizados de múltipla escolha,
��
“High-stakes”, literalmente “apostas altas”, sinaliza a importância das consequências das
avaliações, diferentemente dos testes “low-stakes” em que as consequências para os alunos
ou professores não são significativas. (N. T.)
11
Texto extraído de: Supowitz, Jonathan. Can high stakes testing leverage educational im-
provement? Prospects from the last decade of testing and accountability reform. Journal of
Educational Change (2009) 10: 211-227. Reproduzido com a gentil permissão da Springer
Science and Business Media.

166
incorporando uma gama de formatos mais “autênticos” ao sistema de avaliações.
O segundo grupo de reformas concentrou-se em aumentar a frequência e as con-
sequências dos sistemas avaliativos.

Ascensão e queda da avaliação alternativa como um movimento de reforma

No começo da década de 1990, parecia que os Estados Unidos se preparavam


para uma revolução na avaliação. Avaliações high-stakes padronizadas de múltipla
escolha eram atacadas em diversas frentes pela comunidade educacional, sob a
acusação de conterem preconceito de gênero (National Center for Fair and Open
Testing, 1992), preconceito étnico (Gardner, 1992; Willie, 1985) e favoritismo
socioeconômico (Haney & Madaus, 1989). Os críticos lamentavam a limitação do
currículo e do ensino (Darling-Hammond et al., 1995; Seligman, 1989), bem como
os incentivos perversos inerentes aos testes high-stakes para reter e reclassificar
alunos (Mcgill-Franzen & Allington, 1993). Muitos perceberam que a natureza
descontextualizada dos testes de múltipla escolha, com sua ênfase na repetição de
partes isoladas do conhecimento, representava uma visão behaviorista ultrapassada
do aprendizado, ao invés de perspectivas construtivistas e sociocognitivas mais
contemporâneas (Resnick & Hall, 1998; Wiggins, 1992).
Pesquisas confirmaram muitas dessas críticas. Registrou-se que estudantes
pobres e minoritários apresentavam desempenho pior nos testes padronizados em
relação a seus pares culturalmente dominantes e mais ricos (Garcia & Pearson,
1994; Mullis & Jenkins, 1990). Mulheres tendiam a apresentar um desempenho
pior que homens em muitos testes padronizados (Jovanovic et al., 1994; Moore,
1989). Os esforços para controlar as disparidades de gênero, raça e etnia no
desempenho em testes padronizados não as eliminaram totalmente, sugerindo a
existência de problemas inerentes aos próprios testes (Pennock-Roman, 1992;
Rodriguez, 1992).
Um conjunto de formas alternativas de avaliação, como portfólios, avaliações de
desempenho e questões abertas pareciam ser a tendência do futuro. As avaliações
alternativas eram vistas não apenas como uma forma de resolver os problemas
da avaliação por testes padronizados de múltipla escolha, mas também como um
catalisador potencial das reformas escolares (Simmons & Resnick, 1993). Os de-
fensores dessa causa percebiam essas formas alternativas de avaliação como uma
maneira de conseguir uma medida mais legítima do desempenho do estudante, de
incorporar às avaliações um conjunto mais rico de amostras mais significativas das
capacidades dos alunos, de modelar reformas curriculares contemporâneas, de
contribuir para o aprimoramento educacional e de engajar os estudantes em ativi-
dades avaliativas mais relevantes (Linn & Baker, 1996; Simmons & Resnick, 1993).
Diversos estados e organizações nacionais começaram a incorporar as formas
alternativas de avaliação aos seus sistemas de responsabilização baseados em testes.

167
No início da década de 1990, o estado de Vermont adotou um sistema de avaliação
de portfólio de cobertura estadual (Koretz et al., 1994). Em meados da década
de 1990, o estado de Kentucky incorporou ao seu sistema de responsabilização
vários formatos diferentes de avaliação, incluindo questões abertas, atividades de
leitura, matemática, ciências, redação e estudos sociais, além de portfólios de textos
(Stecher & Barron, 1999). O Programa de Avaliação de Desempenho Escolar de
Maryland (Maryland School Performance Assessment Program – MSPAP) consistia
em um conjunto de atividades de resposta construída referenciadas por critério
(Hambleton et al., 2000). O Projeto Novos Padrões (New Standards Project) passou
a cobrar atividades e portfólios como parte de seu sistema nacional de avaliação.
Pesquisas sobre a influência dessas avaliações no comportamento de professo-
res e administradores indicaram efeitos tanto de motivação quanto de alinhamento
em relação a tais sistemas. Borko e Elliot (1999) perceberam que os professores
organizavam seu ensino em função das datas das avaliações high-stakes. Lane
et al. (1999) entrevistaram professores de Maryland que utilizavam o MSPAP,
e esses responderam que as avaliações de desempenho estavam influenciando
suas escolhas quanto às atividades curriculares e às práticas locais de avaliação,
de modo a alinhar estas de acordo com a forma de avaliação estadual. Stecher e
Barron (1999) conduziram pesquisas de métodos mistos sobre os impactos, nos
professores, das reformas dos testes high-stakes de Kentucky. Eles perceberam
que o sistema de testes ajudou a moldar as escolhas dos professores quanto ao seu
próprio desenvolvimento profissional, e também os fez concentrar o ensino em áreas
de conteúdo relevantes e a aperfeiçoar as habilidades relevantes dos estudantes.
Contudo, eles também perceberam que os professores tendiam a limitar sua ênfase
ao currículo que eles acreditavam que seria testado e a preparar seus alunos para
os testes, e não para os objetivos mais amplos de aprendizado curricular.
Enquanto o entusiasmo para substituir os testes padronizados por outros
formatos crescia, um conjunto de pesquisas sobre o aumento no uso de formas
alternativas de avaliação examinou o potencial dessas formas inovadoras para
avaliar os estudantes de maneira mais rica, menos tendenciosa e mais informati-
va. As evidências quanto às qualidades psicométricas das avaliações alternativas
foram mistas. Baxter et al. (1992), por exemplo, perceberam que as notas das
avaliações de desempenho em ciências podiam ser analisadas com um alto grau
de confiabilidade. No entanto, Koretz et al. (1994) notaram que, no sistema de
portfólio de Vermont, ocorreram problemas de notas não-confiáveis.
Ademais, a promessa de uma maior igualdade associada às avaliações alter-
nativas foi decepcionante. Estudos acerca dos efeitos das avaliações alternativas
sobre gênero e etnia mostraram que as particularidades das avaliações, como suas
tarefas e modos de avaliar, contribuíam para diferenças de gênero e etnia tanto
quanto o seu formato. Supovitz e Brennan (1997), por exemplo, examinaram a
equidade das avaliações de portfólio em comparação com os testes padronizados e
perceberam que as primeiras reduziam diferenças raciais/étnicas no desempenho,
mas exacerbavam as diferenças de gênero. Jovanovic et al. (1994) notaram que

168
o conteúdo das atividades de avaliação provocava vieses de gênero. Essas desco-
bertas sugeriram que, enquanto a forma dos testes desempenhava um pequeno
papel na desigualdade do desempenho, as diferenças de raça e gênero estavam
mais relacionadas a desigualdades sociais fortemente enraizadas do que a vieses
dos testes em si.
Percebeu-se, também, que as avaliações alternativas tinham um custo proi-
bitivo. Stecher e Klein (1997), por exemplo, analisaram os custos de avaliações
em grande escala de ciências na Califórnia e constataram que eles eram de 20 a
60 vezes mais elevados que os das avaliações padronizadas de múltipla escolha,
para notas igualmente confiáveis.
Esse conjunto das pesquisas minou as esperanças de que as avaliações al-
ternativas pudessem se tornar um meio viável de lidar com o problema inerente
às avaliações high-stakes padronizadas de múltipla escolha. No entanto, alguns
elementos das avaliações alternativas foram, em seguida, incorporados a esses
testes. Questões abertas e até mesmo a execução de tarefas vieram a se tornar
componentes regulares dos exames high-stakes.

O Aumento Progressivo da Responsabilização Baseada nos Testes

O enfraquecimento da promessa das avaliações alternativas como um meio


de aperfeiçoar os testes coincidiu aproximadamente com a eleição do governador
do Texas, George Bush, à Presidência dos Estados Unidos, em novembro do ano
2000. Uma das reformas mais representativas de Bush quando ainda governador
foi a instituição de um sistema de responsabilização de abrangência estadual com
base em testes anuais e relatórios de desempenho de subgrupos (McNeil, 2000).
Bush levou sua forma de responsabilização baseada em testes para Washington
e ela foi incorporada à lei Nenhuma Criança Deixada Para Trás (No Child Left
Behind – NCLB) de 2001. O NCLB foi uma importante iniciativa de reforma que
buscava produzir melhorias no desempenho dos estudantes em todo o país e re-
duzir as desigualdades entre grupos étnicos e outras populações tradicionalmente
marginalizadas.
O NCLB exigiu dos estados a adoção de sistemas de responsabilização base-
ados em testes, de abrangência estadual, apesar de muitos dos estados tratarem
de forma diferente os estudantes de Título 112 e os demais. O NCLB estipulou que
os estados deveriam aplicar, anualmente, testes de leitura, matemática e, algumas
vezes, de ciências, da 3ª à 8ª série e em uma das séries do ensino médio. Os

12
O Title 1 (Título ou Capítulo 1) da Lei de Educação Fundamental e Média dos Estados Uni-
dos, aprovada em 1965, estabelece um conjunto de programas do Departamento de Educação
referentes à distribuição de recursos federais para escolas e distritos escolares com alunos de
famílias de baixa renda. A escola geralmente se qualifica para recursos do Título 1 quando
40% ou mais de seus alunos são de baixa renda. (N. T.)

169
estados deveriam também definir tanto a proficiência quanto o progresso anual
adequado para fazer com que todos os alunos se tornassem proficientes em 12
anos. O NCLB exigiu, ainda, objetivos mensuráveis para subgrupos, incluindo os
dos estudantes economicamente desfavorecidos, dos principais grupos raciais,
dos portadores de deficiências e dos que tinham proficiência limitada em inglês.
Escolas que falhassem em obter os progressos anuais adequados por dois anos
consecutivos seriam identificadas para passarem por um aperfeiçoamento, e os
estudantes teriam o direito de pedir transferência para outra escola pública (Con-
selho de Pesquisa de Financiamento Educacional – Education Funding Research
Council, 2002). A lei também exigia que os estados garantissem que seus profes-
sores obtivessem certificados de alta qualificação.
Estudos e análises sobre os múltiplos aspectos do NCLB estão começando
a surgir. Sunderman (2008) fez uma análise profunda das implicações da lei no
sistema de políticas educacionais. Alguns analistas interpretaram o NCLB como
uma expansão revolucionária da autoridade federal, pois ele impunha um modelo
único de responsabilização baseado em testes a todos os estados. Outros notaram a
atenção específica que o NCLB dava ao desempenho de subgrupos marginalizados
e acreditam que isso tenha um importante potencial para chamar a atenção das
razões que estão por trás das discrepâncias de desempenho (Ladson-Billings &
Tate, 2006; Sunderman, 2008). Berry et al. (2004) se concentraram no foco dado
pela lei à qualidade dos professores, e argumentaram que o NCLB restringiu a
definição de bom ensino, de modo a fazer com que este passasse a ser visto como
a transmissão de conteúdos, em detrimento de uma experiência educacional mais
rica, do desenvolvimento pleno da criança e do fomento das habilidades sociais.
Pesquisadores do Centro de Políticas Educacionais (Rentner et al., 2006)
conduziram uma análise profunda de quatro anos sobre os efeitos do NCLB em
escolas e distritos, baseando-se em enquetes feitas com elaboradores de políticas
estaduais e administradores distritais, e também em estudos de caso colhidos
nessas unidades. Eles perceberam impactos de “alinhamento”, à medida que as
escolas tentavam emparelhar o currículo e o ensino com os padrões acadêmicos
e as avaliações estaduais. Também observaram um estreitamento do currículo,
uma vez que 70% dos distritos escolares relataram uma maior concentração
em leitura e matemática, o que diminuiu o tempo de ensino de outras matérias.
Ademais, perceberam que 90% das escolas sancionadas no NCLB como preci-
sando de melhorias estavam em distritos urbanos, sendo 54% escolas de Título 1.
Finalmente, muitos dos autores atribuíram ao NCLB o crédito pela melhoria no
desempenho dos estudantes.
Herman (2004) fez uma síntese da literatura anterior e posterior ao NCLB
sobre o impacto da responsabilização no ensino. A autora concluiu que a respon-
sabilização chama a atenção dos professores, que eles modelam sua pedagogia
ao conteúdo dos testes e que, na prática, a preparação para os testes se mistura
ao ensino. Ela também observou que os professores são mais influenciados por
avaliações que por padrões, e que o conteúdo que não é testado perde prioridade

170
nas aulas. Ingram et al. (2004) analisaram os efeitos da responsabilização dos
professores em nove escolas de ensino médio e perceberam que os professores
apresentavam uma preocupação significativa com o tipo de informações disponi-
bilizadas pelas avaliações high-stakes externas e com a maneira como elas eram
usadas para julgar o desempenho.
Nesta época, muitos pesquisadores exploraram formas de utilizar os dados
dos testes high-stakes para melhorar o ensino (Black et al., 2003; Boudett et al.,
2005). Constataram que, embora os dados das avaliações forneçam aos professores
informações gerais sobre o ponto de partida dos alunos, faltam aos docentes os
detalhes necessários para uma orientação específica acerca do ensino que devem
ministrar (Supovitz & Klein, 2003). Isso estimulou vários distritos a aplicar com
maior frequência as avaliações trimestrais e de referência (benchmark) (Herman
& Baker 2005).
Com o passar do tempo, tem crescido a distinção entre o uso da avaliação para
fins de responsabilização e o uso dos dados da avaliação para o aperfeiçoamento
do ensino (Supovitz & Brennan, 1997). Citando uma série de meta-análises sobre
o que compõe um feedback de desempenho efetivo, a partir de um conjunto de
estudos experimentais e quase-experimentais (Kluger & Denisi, 1996; Natriello,
1987), Black e Wiliam perceberam que há evidências substanciais para demonstrar
que as avaliações formativas de ciclo curto são meios potencialmente poderosos
de informar a prática de ensino para melhorar a compreensão dos estudantes.
Diversos pesquisadores notaram que avaliações voltadas para a responsabilização
refletem um ciclo de feedback mais longo que o desejado para dar informação
aos professores. Supovitz e Klein (2003) definiram os testes estaduais como um
mapa de um país, os testes distritais como bússolas e as avaliações de sala de
aula como sistemas de posicionamento global para informar os professores sobre
os estudantes. Wiliam e Leahy (2006) desenvolveram uma útil distinção entre
avaliações de ciclo curto, médio e longo. Eles definiram as avaliações de ciclo
curto como aquelas que dão ao professor um feedback no decorrer de uma lição;
as avaliações de ciclo médio como aquelas que dão feedback a cada lição; e as
avaliações de ciclo longo como aquelas que dão feedback para além da unidade
de ensino, em um período de quatro semanas a um ano após os dados terem sido
coletados. Embora as evidências mais importantes sobre a eficácia dos testes em
fornecer feedback para os professores estejam apontando para as avaliações de
ciclo curto, intimamente ligadas ao currículo específico das aulas, o que se encontra
presente em um crescente número de publicações sobre o aperfeiçoamento escolar
é justamente a promessa de uso dos ciclos longos para essa mesma finalidade
(Bernhardt, 1998; Earl & Katz, 2006).
Apesar de certas críticas por ser uma política sem financiamento, a maioria
absoluta dos estadunidenses (80%) apoiou a ideia da responsabilização baseada
em testes durante a era NCLB (Hart & Teeter, 2004). Contudo, esse apoio parece
ter atingido um ponto de ruptura em termos de seu valor percebido para melhorar
a educação. A pesquisa de opinião Phi Delta Kappan/Gallup de 2006 (Rose &

171
Gallup, 2006), realizada anualmente desde 2000, mostrou que, pela primeira vez,
mais entrevistados sentiam que havia testes demais nas escolas públicas (39%) em
relação àqueles que achavam que havia o número correto de testes (33%). Dois
terços dos entrevistados responderam que os testes encorajavam os professores a
darem aulas voltadas para os testes, sendo que 75% dos entrevistados achavam
que isso era algo negativo.
Duas outras tendências nos esforços para utilizar dados de avaliações high stakes
na última década devem ser destacadas. A primeira envolve o desenvolvimento
de modelos de valor agregado para avaliar a eficácia dos professores. Sanders
e Rivers (1996) e Mendro et al. (1998) despertaram um enorme interesse em
relação aos modelos de valor agregado ao mostrar que os efeitos cumulativos
de uma série de professores acima da média resultaram em um extraordinário
crescimento para os estudantes quando comparado a professores abaixo da média
ou de qualidade desigual. No entanto, McCaffrey et al. (2003) previnem contra o
uso dessas técnicas para produzir informações para a avaliação de salas de aula
específicas. Analisando esses estudos e outros através de uma série de cuidadosas
simulações, eles perceberam que os resultados de modelos de valor agregado
são sensíveis à abordagem estatística, a dados faltantes, efeitos que confundem,
variáveis omitidas e aos próprios testes.
Em segundo lugar, alguns sistemas tentaram trocar os testes de desempenho
geral pelos exames de final de período. Estes últimos possuem a vantagem de
gerar uma maior vinculação ao currículo do que os exames high-stakes. Muitos
estados estão utilizando exames de fim de curso no ensino médio ao invés de
testes genéricos de disciplinas (Chudowsky et al., 2002). Há pouquíssima evi-
dência sobre o impacto dos exames de conclusão de curso em comparação com
os exames high-stakes, menos específicos em termos de currículo. Bishop et al.
(2001) analisaram essa questão do ponto de vista internacional e perceberam que
os países que utilizam exames de conclusão de curso superam em desempenho
aqueles que não o fazem, e estados como Nova York, que utilizam o exame de
conclusão de curso, apresentam um desempenho relativamente melhor em relação
a outros estados comparáveis.
Finalmente, nos últimos cinco anos, tem ocorrido um saudável debate sobre
os resultados obtidos pelo NCLB e se houve melhorias ou não em relação ao
desempenho dos estudantes. Há algumas evidências que sugerem ter havido
melhorias no desempenho nacional associadas à responsabilização baseada em
testes. Hanushek e Raymond (2004) analisaram a Avaliação Nacional do Progresso
Escolar (National Assessment Of Educational Progress – NAEP) e perceberam que
o desempenho dos estudantes melhorou no fim da década de 1990 e começo
da década de 2000, período em que os estados expandiram seus sistemas de
responsabilização. Mudanças nas diferenças de desempenho entre estudantes de
grupos majoritários e minoritários tiveram resultados ambíguos nesse período, já
que a diferença entre os resultados obtidos por brancos e negros não diminuiu,
enquanto que, para hispânicos e brancos, isso ocorreu. Um relatório do Centro

172
para Políticas Educacionais ressaltou que o desempenho em leitura e matemática,
particularmente nas séries do ensino fundamental, melhorou na maioria dos
estados desde 2002, com esses resultados também se refletindo nas tendências
do NAEP. Da mesma forma, as diferenças de desempenho racial/étnico na NAEP
também diminuíram de modo geral no mesmo período. Um trabalho qualitativo
também realizado pelo Centro para Políticas Educacionais (Rentner et al., 2006)
constatou que os educadores tendem a interpretar as políticas e os programas dos
distritos escolares como importantes contribuições para o aumento das notas dos
testes. Em estudos anteriores, Grissmer e Flanagan (1998) notaram que os estados
da Carolina do Norte e do Texas registraram os maiores ganhos no NAEP entre
1990 e 1997, e apontaram que a atenção desses estados com a responsabilização
baseada em testes estava associada aos seus ganhos. Desse modo, o desempenho
parece estar melhorando, apesar de não estar clara a contribuição dos testes high-
stakes para essa melhora.

O que pode ser aprendido das experiências passadas dos Estados Unidos com
os sistemas de responsabilização baseados em testes?

Na última década de experimentação com políticas de reformas de avaliação


e responsabilização, vivenciamos partes de dois importantes ciclos de reformas.
Primeiro, vimos uma disseminação de experimentações com diversas formas de
avaliações alternativas, como provas abertas, portfólios e execuções de tarefas.
Segundo, vivenciamos um aumento dos testes anuais e uma maior ênfase no
desempenho dos testes estaduais como um indicador determinante da qualidade
das escolas e dos distritos.
Tomando por base essas experiências, e guiados pelas teorias sobre a influência
da responsabilização, o que aprendemos sobre a possibilidade da responsabiliza-
ção high-stakes se tornar uma força construtiva para a melhoria da educação nos
Estados Unidos?

Os testes high-stakes de fato motivam os educadores, mas as respostas


a eles são geralmente superficiais

Não há dúvidas de que os testes estaduais atraem a total atenção da maioria


dos profissionais da escola pública, especialmente daqueles que atuam em áreas
urbanas e em escolas e distritos de desempenho mais baixo. Confirmada tanto pela
pesquisa quanto pela sabedoria popular, a grande atenção dada aos testes esta-
duais de desempenho e suas consequências está influenciando o comportamento
e as práticas dos professores de alfabetização e de matemática (e de alguns de
ciências), assim como de dirigentes escolares e distritais (Borko & Elliot, 1999;

173
Herman, 2004; McGill-Franzen & Allington, 1993; Stecher & Barron, 1999).
Na melhor das hipóteses, os testes high-stakes fizeram o ensino concentrar-se nas
habilidades importantes e apropriadas ao desenvolvimento das competências de
leitura e matemática. Mas isso também resultou em uma experiência curricular
mais restrita para as crianças e em uma rotina mais constante de atividades de
preparação para testes, que tiram a atenção dos objetivos maiores de ensinar aos
alunos habilidades e hábitos mais complexos para competir em uma economia
global e em uma sociedade democrática mais sofisticada.

A responsabilização baseada em testes estimula o alinhamento dos


componentes centrais do sistema educacional

As evidências da última década sugerem que os testes high-stakes nos Esta-


dos Unidos estão encorajando os educadores a produzir um alinhamento entre
currículos, padrões e testes (Lane et al., 1999; Rentner et al., 2006). Como os
testes são o componente mais destacado desse triunvirato, existe uma dúvida se,
na prática, os currículos e os padrões estão se alinhando aos testes, ou se (como
seria mais apropriado) os testes estão se alinhando aos padrões. Contudo, as
pesquisas sugerem que um resultado dessa teoria de alinhamento vinculada à
responsabilização é a produção de um sistema educacional mais coerente.

Os regimes de testes high-stakes fornecem dados sobre o sistema como um


todo, mas não informações relevantes para a sala de aula

As experiências americanas com testes high-stakes na última década e antes


disso revelaram limitações dessas medidas como ferramentas de informação. Pes-
quisas mostram que os dados provenientes dos testes high-stakes são relevantes
para o desempenho no nível sistêmico e escolar, mas são problemáticos para a
responsabilização no nível individual (tanto para estudantes quanto professores)
(McCaffrey et al., 2003; Rogosa, 2005) ou para orientação do ensino (Supovitz &
Klein, 2003; Ingram et al., 2004). Pesquisas recentes sobre as promessas dos testes
de valor agregado mostram que essa técnica pode produzir estimativas confiáveis
quando agregadas ao nível escolar, mas que essas são sensíveis a pressupostos
estatísticos e apresentam margens de erro consideráveis quando aplicadas a to-
madas de decisão high-stakes em unidades menores (McCaffrey et al., 2003). Os
testes anuais também fornecem orientações limitadas para os professores devido
ao seu longo ciclo de feedback, à falta de relação próxima com o currículo e à sua
omissão quanto à natureza das dificuldades de compreensão dos alunos.

174
A responsabilização baseada nos testes é uma política estratégica e atra-
ente que efetivamente produz responsabilização pública

Os testes high-stakes são um dos meios mais claros para os políticos de-
monstrarem que eles podem influenciar o que acontece na sala de aula em ciclos
eleitorais curtos, de dois a quatro anos (McDonnell, 2005). Uma pesquisa rea-
lizada por Linn (2000) mostrou que a introdução de um novo teste pode causar
quedas e aumentos previsíveis nos escores de desempenho em poucos anos. Seus
resultados indicam um efeito do teste que independe do conhecimento do aluno
apresentado no teste. Ademais, a popularidade contínua dos testes high-stakes,
apesar das histórias persistentes de seu mau uso e de suas deficiências (Hart &
Teeter, 2004), sugere que há uma real necessidade, por parte dos sistemas de
educação, de demonstrar abertamente que o dinheiro público está sendo gasto
criteriosamente. Dessa forma, a responsabilização baseada nos testes serve a um
propósito relevante, na medida em que demonstra responsabilização pública. No
entanto, esse uso dos testes high-stakes é amplamente simbólico e nada diz sobre
o estímulo a melhorias reais em nosso sistema educacional.

175
Leitura 5
Cumprindo a promessa da reforma baseada em padrões

The Hunt Institute (2009)13

[...]
Durante as duas últimas décadas, os estados norte-americanos adotaram uma
abordagem educacional baseada em padrões. Contudo, conforme demonstrou um
estudo do Conselho Nacional de Pesquisa (National Research Council), financiado
pelo Instituto Hunt (Hunt Institute), tal abordagem não conseguiu fazer jus a seus
altos e admiráveis objetivos. Raramente se encontra nos estados um sistema abran-
gente e integrado de padrões, avaliações, currículos, materiais didáticos, dados,
desenvolvimento de professores e diretores e apoio a estudantes. No entanto, cada
um desses elementos é um componente fundamental para a produtividade e o su-
cesso de uma empreitada educacional. Os líderes estaduais devem, portanto, lidar
com essas limitações; caso contrário, um número expressivo de seus estudantes
continuará não tendo sucesso em sua vida escolar.
[...]
As orientações contidas neste documento visam auxiliar os líderes estaduais
a identificar os pontos de alavancagem para as mudanças, e a considerar os di-
versos esforços e recursos cruciais que estão à sua disposição. A Coalizão para o
Desempenho dos Estudantes (Coalition for Student Achievement) – um grupo de
mais de 50 organizações comprometidas em assegurar que os fundos do ARRA14
sejam utilizados para efetivamente orientar a reforma educacional – é uma dessas
fontes. O presente documento menciona e sintetiza os esforços e as publicações,
tanto da Coalizão quanto de outras fontes, empreendidos nesse sentido.
[...]
13
Texto extraído de: The Hunt Institute’s Blueprint for Education Leadership, n. 3, jun. 2009.
(Disponível em: http://www.hunt-institute.org/knowledge-library/articles/2009-6-18/blueprint-
-number-3-june-2009/ Acesso em: 28/09/2010.) Segundo informações disponibilizadas nesse
mesmo site, o Instituto James B. Hunt Jr. de Liderança e Política Educacional (James B.
Hunt, Jr. Institute for Educational Leadership and Policy) tem como objetivo “trabalhar com
lideranças com o propósito de garantir o futuro dos Estados Unidos através da promoção de
uma educação de qualidade.” (N. T.)
14
Criado em 2009 como um pacote de estímulo econômico, o American Recovery and Rein-
vestment Act – ARRA (Lei Estadunidense de Recuperação e Re-investimento) – previu um
volume considerável de recursos para o setor educacional, a ser distribuído através de pro-
cessos competitivos. (N. T.)

176
Padrões de conteúdo e currículos

Os padrões de conteúdo descrevem o que um estudante deve saber e ser


capaz de fazer. Tal como se descreveu nos dois primeiros volumes desta série de
publicações, o Instituto Hunt encarregou o Conselho Nacional de Pesquisa (Na-
tional Research Council – NRC) de estudar objetivamente a situação dos padrões
estaduais de conteúdo em todo o país. O comitê gestor do estudo concluiu que
os estados variam substancialmente quanto às suas expectativas com relação aos
estudantes, à clareza e qualidade geral de seus padrões, e a como esses padrões
são articulados e comunicados aos professores, estudantes e pais (National Research
Council, 2008). O que os estados têm em comum são a amplitude dos tópicos
dentro de cada área disciplinar e de cada série escolar, e a excessiva repetição de
conteúdos em diferentes séries. Na maioria dos casos, os padrões estaduais adotam
uma amplitude impraticável de assuntos, que os professores não conseguem cobrir
adequadamente em um ano escolar.
Qualquer tentativa de reformular os padrões estaduais de conteúdo representa
um desafio fenomenal para os líderes estaduais. A maioria dos estados tem uma
duradoura e bem guardada tradição de desenvolvimento de padrões. O processo
de reformulação geralmente envolve muitos níveis do governo estadual, tais como
conselhos e corpos legislativos, além de professores e outros educadores. Há um
grande orgulho associado aos padrões, bem como a crença de que as necessidades
educacionais de cada estado são únicas.
A crescente compreensão da competição global por postos de trabalho, a
necessidade de uma mão de obra mais qualificada e a percepção de que um di-
ploma de ensino médio não garante o sucesso nem no trabalho nem na faculdade
levou a uma mudança de atitude: a maioria dos estados decidiu participar de um
esforço liderado por eles próprios para desenvolver um conjunto compartilhado de
padrões de conteúdo menos numerosos, mais claros e mais exigentes, que acaba-
rão definindo o preparo dos estudantes para o mercado de trabalho e a educação
superior, e que serão comparáveis internacionalmente com os melhores padrões do
mundo desenvolvido. O Conselho de Secretários Estaduais de Educação (Council
of Chief State School Officers – CCSSO) e a Associação Nacional de Governadores
(National Governors Association – NGA) lideram esse processo.
O desenvolvimento desses padrões é uma tarefa de suma importância. O CCS-
SO e a NGA estão trabalhando com especialistas reconhecidos para desenvolvê-los.
Essas duas organizações também irão reunir um Comitê Nacional de Validação a
ser composto por especialistas em padrões, tanto nacionais quanto internacionais.
Esse comitê validará as exigências para a conclusão dos cursos, proporcionará
liderança para o desenvolvimento de padrões para o ensino fundamental e médio,
e certificará a adoção estadual dos Padrões Básicos Comuns15 (Common Core

15
Informações sobre os Padrões Básicos Comuns encontram-se disponíveis em: http://www.
ccsso.org/federal_programs/13286.cfm

177
Standards) (The Council of Chief State School Officers & The National Governors
Association Center for Best Practices, 2009).
Os padrões de conteúdo são essenciais, mas é o currículo que provê a base
para a instrução. Os padrões de conteúdo se concretizam através dos currículos.
Um currículo eficaz deve estar alinhado aos padrões, prover objetivos educacionais
claramente definidos e incorporar o conhecimento atualizado sobre a cognição e
a aprendizagem. O envolvimento dos professores na construção de currículos que
cumpram os padrões é uma fantástica experiência de desenvolvimento profissional,
que lhes dá a oportunidade de tomar posse dos padrões, traduzir esses padrões
em aplicações em sala de aula, aplicar sua experiência e conhecimento especiali-
zado e compartilhar seu conhecimento com os colegas. Conforme a Coalizão pelo
Desempenho dos Estudantes assinala em seu recém-publicado guia, intitulado
“Opções Inteligentes: investindo os Fundos de Recuperação para o sucesso”, (Smart
options: investing the Recovery Funds for success), “uma reclamação comum que
se vê em quase todos os distritos escolares do país é que os padrões não chegam
às salas de aula”. Há evidências fortíssimas de que a existência de padrões de
conteúdo excessivos e malsequenciados impede a elaboração de materiais cur-
riculares eficazes. A adoção de padrões menos numerosos e mais claros deixará
os instrutores livres para se concentrarem nos aspectos essenciais da instrução
e desenvolver materiais curriculares melhor alinhados com a preparação para o
trabalho e a faculdade. O esforço dos Padrões Básicos Comuns permitirá aos es-
tados obter economias de escala, na medida em que compartilharão recursos para
o desenvolvimento de currículos, a seleção de livros didáticos e a identificação de
materiais e estratégias educacionais.

Avaliações para a Responsabilização, Instrução e Aprendizagem

Conforme mostrado pelo estudo do NRC encomendado pelo Instituto Hunt,


na ausência de padrões claros e concisos e sem um currículo a eles alinhado,
os professores se apoiam nos testes estaduais para obterem diretrizes acerca do
que devem ensinar. Os sistemas estaduais de responsabilização baseiam-se nos
resultados de avaliações, e os professores compreendem que esses resultados
serão usados para determinar o desempenho dos estudantes e das escolas – e,
possivelmente, para avaliar o sucesso deles mesmos. Ao decidir o que testar e
em que nível de proficiência, os estados enviam uma mensagem clara a respeito
do que é importante. Infelizmente, as atuais avaliações estaduais baseiam-se em
questões de múltipla escolha que testam baixos níveis de conhecimento e habili-
dade. Reclamações sobre o “estreitamento do currículo” se devem à dependência
em relação aos pontos testados pelas avaliações estaduais, que são limitados pelo
seu design. Não seria possível ou desejável avaliar todos os numerosos padrões de
conteúdo já legislaram pelos estados. Um conjunto de padrões menos numerosos,

178
mais claros e mais rigorosos permitiria criar um melhor sistema de avaliação e
daria espaço para os professores enriquecerem o currículo.
Um número crescente de líderes estaduais entende que avaliações de fim de
ano mal construídas fazem com que o foco da instrução recaia sobre habilidades
de baixo nível, além de tornarem impossível avaliar se os estudantes terão, de fato,
uma trajetória de sucesso após concluírem o ensino médio. Em resposta a isso,
17 estados estão empenhados em melhor alinhar seus sistemas de avaliação do
ensino fundamental e médio com o objetivo de preparação para a faculdade, seja
exigindo que os estudantes façam o ACT ou o SAT16, seja através da inserção de
questões desses exames nos testes estaduais (Education Commission of the States,
2007). Contudo, enquanto esses testes continuarem sem alinhamento com os
padrões estaduais de conteúdo, o sistema educacional permanecerá desconexo.
Muitos estados também estão fazendo uso de tecnologia para aumentar a re-
levância de suas avaliações dentro da sala de aula, entregando os resultados aos
professores mais rapidamente. Em 2008, 27 estados informaram os resultados
de pelo menos uma de suas avaliações por meios informatizados (Tucker, 2009);
entretanto, a maioria dos estados está meramente aplicando eletronicamente as
mesmas provas de múltipla escolha no final do ano. Tal utilização de tecnologia
pode melhorar a velocidade com a qual os resultados se tornam conhecidos, mas
não proporcionará o feedback detalhado e frequente que é necessário para forta-
lecer a conexão entre as avaliações e a instrução.
Atualmente os estados aplicam apenas meio por cento de seus gastos por
estudante nos seus sistemas de avaliação, porém as preocupações com os custos
impedem a maioria dos estados de investir em melhorias, como o uso de questões
abertas ou tarefas de demonstração de aprendizagem; a divulgação de gabaritos que
informem aos professores e alunos o que se esperava que estes fizessem; avaliações
formativas ou de referência (benchmark) para dar aos professores uma indicação do
progresso dos estudantes ao longo do ano; e testes adaptativos informatizados para
fornecer aos educadores informações detalhadas sobre o aprendizado dos alunos.
Ironicamente, os estados estão gastando cinco vezes mais para terem testes que
sejam customizados a seus padrões específicos de conteúdo, independentemente
da qualidade ou do valor desses instrumentos (Toch, 2006).
A colaboração interestadual é uma estratégia para superar o custo de avalia-
ções de alta qualidade. O Programa de Avaliação Comum de New England (New
England Common Assessment Program – NECAP) é um exemplo de quatro estados
– Maine, New Hampshire, Rhode Island e Vermont – unindo-se com sucesso para
conseguirem economias de escala e melhores produtos de avaliação, baseados em
um conjunto compartilhado de padrões de conteúdo e de desempenho. Cresce
também a força do movimento por um esforço similar em escala nacional. Essa é

16
O Teste de Avaliação para a Faculdade Americana (American College Testing Assessment –
ACT), e o Teste de Aptidão Escolástica (Scholastic Aptitude Test – SAT) são dois instrumentos
usados por instituições de ensino superior para fazer a seleção de seus estudantes. (N. T.)

179
uma clara mudança de direção, e o sucesso de esforços como o NECAP é muito
encorajador.
Atividades de pesquisa promissoras estão em andamento, tanto dentro dos
EUA como internacionalmente, visando desenvolver instrumentos avaliativos
que proporcionem melhores informações sobre o aprendizado dos estudantes.
Projetos do Serviço de Avaliação Educacional (Education Testing Service – ETS)
e do Aprendizado em Ambientes Formais e Informais (Learning in Informal and
Formal Environments – LIFE) estão desenvolvendo avaliações computadorizadas
que possam ser mais facilmente integradas à instrução, de modo a fornecer aos
professores informação em tempo real sobre o aprendizado individual dos es-
tudantes. Um projeto internacional levado à frente pela Cisco, Intel e Microsoft
atraiu a atenção das organizações que desenvolvem o Programa Internacional de
Avaliação de Alunos (Programme for International Student Assessment – PISA) e
o Tendências no Estudo Internacional de Matemática e Ciências (Trends in Inter-
national Mathematics and Science Study – TIMMS). O NRC conduziu diversos
estudos sobre a avaliação nos últimos anos, e agora começa um novo projeto en-
comendado pelo Instituto Hunt para analisar os passos que os estados poderiam
tomar para criar uma nova geração de avaliações.

Formação de Professores, Desenvolvimento Profissional e Distribuição

As pesquisas demonstram que os professores são o fator intraescolar


mais influente no desempenho dos alunos17. Qualquer esforço sistêmico para
melhorar a educação deve lidar com a qualidade dos professores, incluindo
o recrutamento para a profissão de candidatos de alto nível, e a eficácia do
seu treinamento e desenvolvimento profissional. Contudo, apenas 15 estados
estabeleceram requisitos mínimos de admissão para as pessoas que buscam
se diplomar em programas de formação para professores (National Governors
Association, 2009). E, a despeito de uma mudança radical de expectativas em
relação ao aprendizado dos estudantes decorrente do NCLB18, muitos professo-
res se sentem pouco preparados por seus cursos de formação (Levine, 2006);
os docentes raramente recebem feedback rápido ou útil sobre suas práticas
instrucionais (Coalition for Student Achievement, 2009); e muitos professores
veem pouco valor no desenvolvimento profissional por eles efetivamente rece-
bido (Darling-Hammond, et al., 2009).
Os estados e agências de certificação definem os requisitos para os cursos
de formação de professores tanto em contextos tradicionais quanto alternativos.

17
Por exemplo, Sanders e Rivers (1996) usaram métodos de valor agregado para examinar
os efeitos cumulativos da qualidade dos professores sobre o desempenho acadêmico.
��
Sigla da Lei de Educação de 2001 denominada No Child Left Behind (Nenhuma Criança
Deixada para Trás). (N. T.)

180
Não obstante, sem uma conexão entre os dados dos professores e dos alunos,
poucos estados têm o mecanismo para avaliar a eficácia dos professores, quanto
menos para mensurar a eficácia de cursos de formação de professores ou de
desenvolvimento profissional específicos. Apesar de ser possível obter alguma
informação mediante o estudo das práticas de outros países, simplesmente
não temos dados suficientes para identificar as características do que seriam
os cursos de formação e de desenvolvimento profissional eficazes para nossos
docentes.
Opções Inteligentes (Smart Options) é um programa que encoraja os estados
a desenvolverem avaliações justas, precisas e úteis da eficácia dos professores.
Para que uma avaliação seja útil e justa, é imperativo que o estado forneça
aos professores i) padrões de conteúdo menos numerosos, mais claros, mais
rigorosos e baseados em evidências; ii) avaliações alinhadas com esses padrões
e que proporcionem uma medida significativa do progresso dos alunos; e iii)
materiais curriculares desenvolvidos em torno dos padrões de conteúdo e com a
participação dos professores. Esses elementos do sistema devem estar presentes
para que se avalie, com precisão, a eficácia, a formação e o desenvolvimento
profissional dos professores.
Um sistema bem-sucedido de avaliação de docentes permitirá que os
pesquisadores e elaboradores de políticas analisem se a formação e o desen-
volvimento profissional dos professores aumentam, de fato, o aprendizado
dos alunos. O estado de Louisiana está agora desenvolvendo um sistema de
responsabilização para medir o valor agregado de cursos de formação de
professores, baseado no desempenho dos alunos ensinados por professores
novos. A Louisiana é pioneira na implementação de um modelo desse tipo
abrangendo todo o estado. Os líderes estaduais identificaram dois componen-
tes essenciais nesses esforços: um sistema de dados abrangente que permita
conectar informações sobre alunos, professores e o ensino superior, e uma
relação cooperativa entre os ensinos fundamental e médio e o ensino superior
(Noell & Burns, 2007).
[...]

A Reestruturação de Escolas de Baixo Desempenho

Sob o NCLB, considera-se que 6.000 das 95.000 escolas da nação precisam
de ações corretivas ou de reestruturação. Essas escolas atendem a proporções
mais altas de estudantes pertencentes a minorias, pobres e de ensino ginasial19 se

��
No sistema educacional americano, middle-school corresponde à antiga escola ginasial no
sistema brasileiro anterior à reforma de 1967, ocupando um nível intermediário entre a escola
fundamental e a de ensino médio. (N. T.)

181
comparadas a outras escolas de Título 1 20. Muitas escolas informam que o de-
sempenho acadêmico dos estudantes está sendo prejudicado por fatores externos,
como violência nos bairros e mobilidade estudantil (Government Accountability
Office, 2007).
Escolas com desempenho cronicamente baixo precisam de intervenções
dramáticas e abrangentes para assegurar as oportunidades educacionais de seus
alunos. Sob a orientação da Lei do Ensino Fundamental e Médio (Elementary and
Secondary Education Act – ESEA) e do ARRA, os estados devem desempenhar
ações corretivas para reestruturar ou reerguer as escolas que estejam fracassan-
do21. Contudo, os esforços para ajudar essas escolas a melhorar têm, em grande
medida, falhado. Uma pesquisa realizada em alguns estados em 2008 pelo Ame-
rican Institutes for Research, encontrou uma tendência comum: após fazerem uma
avaliação de suas necessidades e escolherem uma estratégia de reestruturação,
relativamente poucos estados proveem o apoio necessário para as suas escolas
durante o processo de implementação das mudanças (Le Floch, Boyle & Ther-
riault, 2008). Adicionalmente, muitos esforços de reformas englobando a escola
inteira concentram-se em melhorar os programas e o pessoal, mas negligenciam
a necessidade de alterar as condições e os incentivos. Sem o suporte intenso e
continuado dos líderes escolares, distritais e estaduais, poucas das escolas de de-
sempenho cronicamente baixo poderão quebrar seu ciclo de baixo desempenho.
Por toda a nação, há exemplos notáveis de escolas que estão ajudando seus
alunos a superar os obstáculos significativos à aprendizagem colocados pelo seu
meio, produzindo assim resultados importantes e contrários às expectativas. Pes-
quisando tais escolas “de alto desempenho e de grande pobreza”, o Mass Insight
Education & Research Institute identificou fatores que levaram ao sucesso dessas
escolas e incorporou esses resultados em uma ferramenta de planejamento para
os elaboradores de políticas. O modelo do Desafio da Reviravolta (Turnaround
Challenge) provê um quadro para ajudar os estados e distritos a enfrentar condi-
ções de operação, capacitarem-se e estabelecerem grupos de escolas para apoio
mútuo (Mass Insight Education & Research Institute, 2007).
A Associação Nacional de Governadores recentemente anunciou uma iniciativa
plurianual junto ao Mass Insight para desenvolver políticas e práticas de reestru-
turação em quatro estados (Colorado, Massachusetts, Maryland e Mississippi)
(National Governors Association, 2009). Esses estados gerarão exemplos dos bene-
fícios e desafios que advirão com os esforços intensivos de reestruturação. Outros
20
O Title 1 (Título ou Capítulo 1) da Lei de Educação Fundamental e Média dos Estados
Unidos, aprovada em 1965, estabelece um conjunto de programas do Departamento de Edu-
cação para a distribuição de recursos federais para escolas e distritos escolares com alunos de
famílias de baixa renda. A escola geralmente se qualifica para recursos do Título 1 quando
40% ou mais dos alunos são de baixa renda. (N. T.)
21
O ARRA requer que os estados garantam o cumprimento dos requisitos das seções 1116(a)
(7)(C)(iv) e 1116(a)(8)(B) da Lei do Ensino Fundamental e Médio (Elementary and Secondary
Education Act, ESEA).

182
líderes interessados em desenvolver e implementar abordagens mais sistêmicas
de reestruturação escolar em seus próprios estados poderiam encontrar apoio
no financiamento de US$ 3 bilhões do ARRA para o aperfeiçoamento escolar.
Os estados têm alguma capacidade de decisão a respeito de como esses fundos
serão alocados e gastos, oferecendo aos líderes estaduais uma oportunidade de
garantir que todos os componentes do sistema estejam posicionados para apoiar
uma dramática reestruturação das escolas de baixo desempenho.

Conclusões

O declínio do status educacional dos Estados Unidos no cenário mundial tem


produzido anos de preocupação quanto à nossa capacidade de manter um padrão
de vida confortável para as gerações futuras. A constatação da existência de per-
sistentes diferenças de desempenho dentro de nossa nação tem demonstrado que
a raça, o local de residência e a condição socioeconômica continuam sendo fortes
determinantes das oportunidades educacionais dos estudantes do país.
Apesar da persistência dessas más notícias, temos fortes razões para acreditar
que podemos alcançar uma educação de primeira linha para todos os estudantes.
Conforme apontado em um recente estudo sobre as diferenças educacionais, re-
alizado por McKinsey & Company, “muitos professores e escolas por todo o país
estão provando que raça e pobreza não são um fatalismo”. Os autores concluem
que, a despeito da existência de poderosos fatores de desigualdade exteriores às
escolas, o desempenho dos estudantes pode ser “dramaticamente afetado” por
uma educação de alta qualidade (McKinsey & Company, 2009).
O ARRA apresenta aos estados uma oportunidade sem precedentes de
investir em componentes cruciais do sistema educacional, e os resultados que
forem alcançados com esses fundos afetarão a disposição do público de investir
em futuros melhoramentos educacionais. É preciso haver fortes lideranças nos
estados para informar sobre a importância e a inter-relação de elementos centrais
do sistema educacional, bem como para garantir que os investimentos do ARRA
sejam usados com eficácia. E também é possível, para os líderes estaduais, olhar
para os estados vizinhos na procura de ideias e parcerias para construir elementos
de um sistema educacional mais robusto.
[...]

183
Leitura 6
Sistemas educacionais baseados em desempenho, metas
de qualidade e a remuneração de professores: os casos de
Pernambuco e São Paulo

Cláudio Ferraz (2009)22

[...]

O Programa ‘Qualidade na Escola’ de São Paulo

O Programa Qualidade na Escola foi lançado em 2008 pela Secretaria de


Educação de São Paulo. Ele consiste num conjunto de metas de qualidade a serem
alcançadas pelas escolas e, atrelado a essas metas, um sistema de remuneração
por desempenho para seus funcionários. As metas são baseadas num índice de
qualidade denominado Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São
Paulo (IDESP), que é composto por dois critérios: as notas dos alunos em provas
de proficiência e um indicador de fluxo escolar.23
As proficiências são medidas na 4º e 8ª séries do ensino fundamental (EF) e
no 3º ano do ensino médio através do Sistema de Avaliação de Rendimento Esco-
lar do Estado de São Paulo (SARESP). O SARESP existe dede 1996 e avalia os
alunos do ensino fundamental (2ª, 4ª, 6ª e 8ª séries) e do ensino médio (3ª série)
das escolas urbanas e rurais da rede estadual. A partir de 2007, os resultados do
SARESP em Língua Portuguesa e Matemática passaram a estar na mesma escola
de desempenho do SAEB, o que permite a comparação dos resultados do SARESP
para a 4ª e a 8ª séries do ensino fundamental e a 3ª série. Na edição de 2008,

��
Extraído de: Ferraz, Claudio, do capítulo de mesmo nome. In: Educação Básica no Brasil:
Construindo o País do Futuro. Fernando Veloso; Samuel Pessôa; Ricardo Henriques; Fábio
Giambiagi (org.). Rio de Janeiro, Elsevier, 2009. Reproduzido com permissão da editora.
��
Devido a estas características, o IDESP se assemelha, portanto, ao IDEB – Índice de De-
senvolvimento da Educação Básica – criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP), e utilizado pelo Ministério da Educação para monitorar
a qualidade da educação em escolas, municípios e estados. O IDESP é baseado no IDEB,
criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP),
e utilizado pelo Ministério da Educação para monitorar a qualidade da educação em escolas,
municípios e estados.

184
além das provas de Português e Matemática, também foram aplicadas provas de
Ciências, para a 6ª e a 8ª séries do ensino fundamental, e Ciências da Natureza
(Química, Física e Biologia) para o ensino médio. As provas são aplicadas pelos
professores da rede estadual, mas em escolas em que não lecionam, e também
há observadores externos para monitorar a aplicação das provas.
Para divulgar o desempenho das escolas, a Secretaria de Educação agrupa
as notas dos alunos em quatro níveis de proficiência: abaixo do básico, básico,
adequado e avançado. A Tabela 1 mostra os cortes nas notas do SARESP utiliza-
dos para criar os grupos. As notas de corte variam tanto entre séries como entre
as provas de Português e Matemática. Isso se deve ao fato de que as distribuições
de notas são diferentes entre as disciplinas e séries.

Tabela 1
Valores de Notas no SARESP para distribuição de alunos por desempenho

Níveis 4ª série EF 8ª série EF 3ª série EM


Língua Portuguesa
Abaixo do Básico <150 < 200 <250
Básico Entre 150 e 200 Entre 200 e 275 Entre 250 e 300
Adequado Entre 200 e 250 Entre 275 e 325 Entre 300 e 375
Avançado >250 >325 >375
Matemática
Abaixo do Básico <175 <225 <275
Básico Entre 175 e 225 Entre 225 e 300 Entre 275 e 350
Adequado Entre 225 e 275 Entre 300 e 350 Entre 350 e 400
Avançado >275 >350 >400
Fonte: Secretaria da Educação de São Paulo

A partir dessas quatro categorias, a Secretaria de Educação constrói um Índice


de Desempenho (ID) para cada disciplina e série avaliada. Uma escola em que
todos os alunos estiverem na categoria avançada obterá nota dez, enquanto que
uma escola em que todos os alunos estiverem na categoria abaixo do básico terá
nota zero. A distribuição de alunos entre as quatro categorias gera notas contínuas
entre zero e dez. Assim, atribui-se uma nota mais alta a escolas que tenham uma
maior proporção de alunos nas categorias mais avançadas. Para obter um índice
único por série, tira-se a média simples entre os índices de Matemática e Português.
Além do índice de desempenho, uma medida de fluxo escolar é utilizada para
ponderar as notas das provas pela taxa de aprovação. Para isso, usa-se a taxa de
aprovação de cada série do ciclo, ponderada pelo número de séries consideradas.
Por exemplo, se uma escola é testada somente na 4ª série do ensino fundamental,
a taxa de aprovação será a média das taxas de aprovação da 1ª à 4ª série. Mas

185
se a escola for testada na 8ª série do ensino fundamental e na 3ª série do ensino
médio, a taxa de aprovação será igual, respectivamente, à média das taxas de
aprovação da 5ª à 8ª série do ensino fundamental e à média das taxas da 1ª à
3ª série do ensino médio. Finalmente, tendo-se obtido o índice de desempenho
e o índice de fluxo, o IDESP é calculado multiplicando ambos os índices. Dessa
forma, mesmo que uma escola tenha um alto desempenho, seu IDESP será mais
baixo se sua taxa de reprovação for alta. [...]
O IDESP é então utilizado para calcular as metas a serem atingidas por cada
escola no longo prazo. Essas metas foram fixadas para que, em 2030, as escolas
de São Paulo atinjam medidas de desempenho compatíveis com as dos países
da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos (OCDE).
Para a 4ª série do ensino fundamental, a meta do IDESP é de 7, para a 8ª série
do ensino fundamental, a meta é de 6, enquanto que, para a 3ª série do ensino
médio, a meta é de 5. Essas metas de longo prazo respeitam a atual distribuição
de notas. [...]
Além das metas de longo prazo, cada escola também tem metas anuais. Elas
foram calculadas utilizando uma metodologia análoga proposta pelo INEP para
calcular metas municipais do IDEB. A ideia básica foi utilizar uma função de
crescimento logístico e calcular parâmetros individuais para cada escola.24 Essa
forma funcional implica que escolas com pior desempenho inicial têm metas mais
frouxas em termos absolutos, porém metas mais restritas em termos percentuais.
[...]
As metas desenhadas pela Secretaria de Educação servem para monitorar a
evolução da qualidade da educação nas escolas. Porém, a inovação do programa
está na introdução de um sistema de remuneração que relaciona um bônus mo-
netário ao alcance dessas metas. Para isso, foi definido um índice que mede o
grau de cumprimento das metas para cada ciclo em cada escola. Para a variação,
ou o progresso, do desempenho entre 2007 e 2008, por exemplo, esse índice
foi calculado comparando-se o quanto a escola melhorou entre 2007 e 2008
(IDESP2008 - IDESP2007) com o quanto a escola deveria ter para atingir a meta
(IDESPmeta - IDESP2007). Essa relação nos dá a porcentagem da meta efetivamente
atingida pela escola. Para escolas que têm mais de um ciclo, há diferentes metas
a serem atingidas. Uma maneira de analisar se a escola se aproximou das metas
como um todo é calcular uma média ponderada de cada Índice de Cumprimento,
em que a ponderação é o número de alunos da escola avaliados no SARESP em
cada um dos ciclos.
Esse índice de cumprimento ponderado é então utilizado para remunerar as
equipes das escolas pelo seu desempenho. A Secretaria de Educação definiu uma
remuneração que é proporcional ao grau de atendimento das metas. Em escolas
que tiverem um índice de cumprimento de 100% da meta, por exemplo, todos os
professores e funcionários da escola recebem um bônus equivalente a 20% dos
24
Para mais detalhes, ver Secretaria de Educação de São Paulo (2009) para o cálculo do IDESP.

186
12 salários mensais, ou seja, a 2,4 salários mensais a mais por ano. Para escolas
que atingirem somente 50% da meta, seus funcionários recebem 50% do bônus,
ou o equivale a 1,2 salário mensal. Além disso, escolas que cumprirem mais do
que a meta também são remuneradas. Ao passar de 100%, os funcionários têm
um acréscimo no bônus no percentual em que foi superada a meta. Por exemplo,
escolas que passarem 20% de sua meta têm 20% a mais de bônus total, respei-
tando um teto de 20% de acréscimo.
Apesar de o bônus ser comum para todos os funcionários da escola, depen-
dendo do desempenho do IDESP, o pagamento individual depende da frequência
dos professores. Para receberem o bônus, os funcionários devem ter atuado, no
mínimo, em dois terços dos dias letivos do ano (ou 244 dias). Assim, funcionários
que tenham faltado mais do que um terço dos dias letivos não recebem nada.
Caso o funcionário tenha faltado, porém o número de faltas seja inferior a um
terço dos dias letivos, o valor pago ao funcionário é ajustado de forma a descontar
proporcionalmente os dias faltados.

O Bônus de Desempenho Educacional de Pernambuco

O programa de bônus por desempenho em Pernambuco foi criado em 2008


pela lei nº 13.486. Seu objetivo é criar incentivos para a melhoria na qualidade
da educação de Pernambuco, premiando os funcionários de escolas que atinjam
metas de desempenho estabelecidas com base no Sistema de Avaliação Educa-
cional de Pernambuco (SAEPE). As metas são baseadas num índice de qualidade
composto pelas notas dos alunos em provas de proficiência e um indicador de
fluxo escolar, de forma análoga ao IDEB.25
As notas de proficiência têm como base as provas de Português e Matemática
do SAEPE, que começaram a ser aplicadas em Pernambuco em 2000. A partir
de 2005, o SAEPE passou a utilizar o método da teoria da resposta ao item e a
escala do SAEB. O SAEPE avalia o desempenho dos estudantes em Português e
Matemática na 2ª, 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e na 3ª série do ensino
médio. A escala da prova varia entre 0 e 500, e o resultado padronizado varia
entre 0 e 10. O IDEPE utiliza uma fórmula análoga à do IDEB, multiplicando
as notas de Português e Matemática por uma medida de fluxo escolar. Assim, o
IDEPE é um índice de desempenho para cada disciplina/série, que varia entre 0
e 10. Faz-se importante notar que, como o IDEPE depende da nota média das
provas, ele não cria incentivos para que os professores procurem somente me-
lhorar o desempenho de alunos com notas próximas das que determinam cortes

25
A descrição apresentada tem como base as informações fornecidas pela Secretaria de
Educação de Pernambuco (2008).

187
entre categorias, como é o caso do IDESP de São Paulo.26Diferentemente do caso
de São Paulo, não foi feita uma prova do SAEPE em 2007 que pudesse servir
como base para as metas. Dessa forma, as metas de qualidade para as escolas de
Pernambuco foram traçadas tendo como base o SAEPE feito em 2005.
[...]
A definição das metas em Pernambuco foi feita de forma diferente em relação
a São Paulo. Na primeira etapa, as escolas foram divididas em três grupos, usando
como medida de desempenho o IDEPE de 2005: escolas com baixo desempenho,
escolas com desempenho intermediário e escolas com alto desempenho. Esses
grupos foram criados usando os percentuais 25 e 50 da distribuição do IDEPE de
2005 como corte. Na segunda etapa, foram estabelecidas metas de desempenho
para cada grupo de escolas. Para as escolas com desempenho na quartil inferior da
distribuição, foi colocada como meta a nota do IDEB para 2009 em Pernambuco.
As escolas com desempenho intermediário tiveram sua meta definida para superar
em 10% o estado com melhor desempenho do Nordeste. Por último, para o grupo
de escolas com desempenho superior, as metas foram estipuladas pelo valor do
estado com melhor desempenho no Brasil.27 As metas de 2008, o primeiro ano
do programa de bônus, foram definidas de forma que as escolas alcançassem o
ponto médio entre o IDEPE inicial em 2005 e a meta de 2009. Assim, as metas
viriam entre os grupos “baixo desempenho”, “desempenho intermediário” e “alto
desempenho”. Porém, a partir de 2009, as metas são únicas para todas as escolas
dentro de um mesmo grupo.
Cada meta é calculada para uma disciplina e série específicas. Assim, uma
escola com 4ª e a 8ª séries do ensino fundamental e a 3ª série do ensino médio
possui seis metas para o IDEPE. A fim de garantir a participação e o comprome-
timento das escolas com programa, as equipes gestoras das unidades escolares
– diretores e diretores-adjuntos – assinaram um Termo de Compromisso com a
Secretaria de Educação de Pernambuco, no qual foram estabelecidas as metas
de desempenho a serem alcançadas em 2008.
A estratégia adotada para a definição de metas implica que escolas dentro
de um mesmo quartil da distribuição inicial de notas têm metas próximas, mas
duas escolas podem ter metas significativamente diferentes caso estejam somente
um pouco acima e um pouco abaixo do corte de notas que divide um quartil do
outro. [...]

26
Um ponto importante é que há um limite para faltas na prova do SAEPE. Somente podem
faltar no dia da prova 10% dos alunos que não abandonaram a escola ao longo do ano. Se
mais alunos faltarem, eles recebem uma nota zero na prova.
27
A meta do IDEB para 2009 em Pernambuco é de 3,5 para as escolas com a 4ª série e 2,6
para as escolas com a 8ª série. O estado com melhor desempenho do Nordeste para a 4ª série
é o Ceará, com uma nota de 3,6, enquanto para a 8ª série, o melhor estado nordestino é o
Maranhão, com uma nota de 3,4. O estado com melhor desempenho no Brasil para a 4ª série
foi o Paraná, com uma nota de 5,4 e para a 8ª série foi Santa Catarina, com uma nota de 4,3.

188
Para determinar a proporção da meta que foi atingida pela escola, fazemos
o cálculo em duas etapas. Primeiro, calculamos um índice que representa quanto
a escola deveria melhorar para cumprir a meta – o Índice de Cumprimento (IC ).
Esse índice compara a meta que deveria ser alcançada em 2008 com o IDEPE
inicial em 2005 para cada disciplina. Depois, calculamos a média entre Português
e Matemática e ponderamos essas notas pela proporção de alunos na escola em
cada ciclo. Para estimarmos quanto a escola efetivamente progrediu, calculamos o
Índice de Progresso (IP), que compara o IDEPE 2008 com o IDEPE 2005 para
cada disciplina e depois calcula uma média entre as disciplinas. Essa média para
cada série é ponderada pela proporção de alunos em cada ciclo. Finalmente, a
proporção da meta global atingida pela escola é calculada pela divisão do que
a escola efetivamente atingiu o (IP) pelo índice de cumprimento das metas (IC).
A remuneração por desempenho será paga somente para aquelas escolas em
que o índice de cumprimento global seja pelo menos de 50%. Todas as escolas
que tiveram um índice global abaixo de 50% não receberão o bônus. Para as
escolas com cumprimento acima de 50%, o bônus será proporcional ao cumpri-
mento, até um valor máximo de 100%. Por exemplo, se a escola atingiu 30% de
sua meta geral, ela não tem direito ao bônus. Se ela atingiu 50%, tem direito a
50%, se atingiu 80%, tem direito a 80% e, se atingiu 120%, tem direito a 100%.
Uma implicação importante da forma como são calculadas as metas é que mesmo
professores de séries que não atinjam um mínimo de 50% da meta podem ganhar
o bônus, caso o desempenho global da escola supere 50% da meta.
Uma das principais diferenças do bônus aos professores de Pernambuco em
relação aos de São Paulo é que o montante máximo que um professor pode ganhar
não está definido a priori. O governo do estado de Pernambuco destinou R$38
milhões para o pagamento do bônus de 2008 (a ser pago em 2009).28 Porém,
esse montante será distribuído somente aos funcionários das escolas que atingirem
pelo menos 50% de suas metas. Se todas as escolas atingirem pelo menos 100%
de suas metas, o bônus será de aproximadamente um salário mensal para cada
funcionário. Porém, essa situação é pouco provável. Assim, o valor pago pelo
bônus pode chegar a ser substancial.

Sistemas do Bônus para Professores em Perspectiva Comparada:


São Paulo e Pernambuco

Os estados de São Paulo e Pernambuco criaram em 2008 metas de qualida-


de a serem alcançadas pelas escolas estaduais nos próximos anos. Essas metas
estão definidas somente para algumas séries e disciplinas (4ª e 8ª série do ensino
fundamental e 3ª série do ensino médio, e para as disciplinas de Português e
28
Esse valor corresponde à soma de todas as remunerações dos funcionários da rede estadual
de ensino lotados nas escolas.

189
Matemática). Uma das principais críticas feitas a esse tipo de sistema é que os
professores responderão aos incentivos colocando mais esforços em ensinar nas
séries e matérias testadas. Assim, as outras séries e disciplinas serão deixadas
de lado e prevalecerá o teaching to the test29. No caso brasileiro, será importante
analisar se mudanças de comportamento e esforço irão acontecer. A avaliação
do SARESP da 6ª série nos permitirá comparar o desempenho relativo de uma
série que foi avaliada, mas que não conta para o pagamento do bônus, com outras
séries avaliadas.
Um problema complementar gerado pelo fato de o pagamento depender so-
mente do desempenho de algumas séries é a possibilidade de professores de séries
e/ou disciplinas não avaliadas se tornarem caronistas (free-riders). Esse problema
tenderá a ser maior quanto menor for o grau de cooperação entre os professores
das escolas. Para investigar se o nível inicial de cooperação afeta o esforço colo-
cado por professores, as Secretarias de Educação incluíram nos questionários de
professores do SARESP e SAEPE 2008 perguntas que medem o grau de confiança
e cooperação entre os professores das escolas. Essa medida servirá para testar
como o esforço colocado para atingir as metas varia com o grau de cooperação.30
Além de basear o sistema de remuneração variável somente em algumas séries
e disciplinas, as metas utilizaram unicamente informações de índices de qualidade
de um ano base. Essas medidas contêm um componente significativo de ruído,
seja pela variação de qualidade das coortes de estudantes ao longo do tempo, seja
por choques temporários que afetam os estudantes no dia da prova. Isso pode
gerar metas de longo prazo que são estritas ou frouxas demais. Como todas as
metas anuais são definidas em função do índice inicial (2005 para Pernambuco
e 2007 para São Paulo), esses erros podem gerar ineficiências de longo prazo.31
Além desses aspectos comuns aos dois sistemas, os programas de bônus de
Pernambuco e São Paulo têm diferenças fundamentais. A primeira delas é a me-
todologia usada para definir as metas. Enquanto o sistema de São Paulo dá peso
a melhorias ao longo de toda a distribuição de notas, o sistema de Pernambuco
leva em conta somente a nota média do IDEPE. O desempenho acompanhado
em São Paulo pode ser benéfico se incentivar os professores a colocarem esforço
para melhorar o rendimento de todos os estudantes, uma vez que a melhora do
desempenho, no critério paulista, não depende somente da média. Entretanto,
pode também criar incentivos negativos, já que, na margem, os professores po-
dem preferir dar atenção somente àqueles estudantes mais próximos das notas de
corte, deixando de lado os estudantes mais fracos e mais fortes. Há evidências de
que escolas respondem a esse tipo de desenho institucional. Neal e Scanzenbach

29
Lit. ing.: ensinar para a prova. (N. T.)
30
As perguntas inseridas seguem o padrão do World Value Survey Americano. Ver Glaeser
et al. (2000).
31
Ver Kane e Staiger (2003), que argumentam contra o uso de uma nota para sistemas de
responsabilização escolar. Ver Chay et al. (2005) para o caso do Chile.

190
mostram que a introdução do “No Child Left Behind” em Chicago melhorou as
notas somente daqueles estudantes localizados no meio da distribuição de habi-
lidades, com efeitos nulos para os estudantes longe das notas de corte (Neal &
Scanzenbach, 2008).
Uma segunda diferença significativa entre os dois sistemas está na relação
entre a melhoria necessária para que as escolas alcancem as metas e o desem-
penho inicial. Apesar de ambos os estados requererem variações percentuais de
desempenho mais altas para as escolas com pior desempenho inicial, essa relação
é linear no caso de São Paulo e não linear no caso de Pernambuco. Escolas com
IDEPEs iniciais em 2005 similares podem ter metas significativamente diferen-
tes no caso de Pernambuco. Além disso, a relação entre as melhorias e o bônus
difere entre os dois estados. Em São Paulo, todas as escolas que melhorarem,
mesmo que seja pouco, recebem proporcionalmente a esse aumento. Já no caso
de Pernambuco, somente escolas com uma variação no desempenho considerada
aceitável (acima de 50%) recebem o bônus.
A terceira diferença importante entre os dois programas está no valor a ser
pago e no número de escolas que se beneficiam. Em São Paulo, o valor está de-
terminado ex ante como sendo 20% do salário anual dos servidores para escolas
que atinjam 100% da meta. Porém, o pagamento é proporcional à meta atingida,
de forma que mesmo as escolas que atinjam 1% da meta recebem algo. Se todas
as escolas melhorarem um pouco, todas irão ganhar um pouco. No caso de Per-
nambuco, o incentivo é mais forte, dado que somente as escolas que consigam
obter pelo menos 50% da meta ganham o bônus. Além disso, o único valor fixa-
do a priori pela Secretaria de Educação é o total a ser pago pelo Estado. Como
o valor recebido individualmente pelas escolas depende do número de escolas
que consigam atingir 50% das metas, o valor para uma dada escola se torna
endógeno em relação ao desempenho das outras escolas. Esse detalhe introduz
um componente de competição entre as escolas que não existe no sistema de São
Paulo, onde a escola tem de superar sua própria meta, e o valor da remuneração
depende somente dela. Nesse sentido, ele se assemelha a um torneio, em que
diversos indivíduos ou equipes competem por poucos prêmios.32 No Brasil, a única
experiência existente com programas que incentivam a concorrência entre escolas
é o “Prêmio Escola Destaque do Ano”, introduzido pelo governo do Ceará, pelo
qual todos os funcionários da escola recebem um prêmio monetário caso escola
seja uma das incluídas em um ranking de desempenho.33 A diferença fundamental
32
Ver Neal (2008) para uma comparação de sistemas que pagam todas ou somente algumas
escolas.
��
As escolas foram divididas em categorias de acordo com o tipo de ensino: escolas com en-
sino fundamental, com somente ensino médio e com ambos. Em cada um desses grupos, as
escolas foram ranqueadas de acordo com o seu desempenho na prova padronizada do estado
do Ceará, o SPAECE. O governo deu dois tipos de prêmios: um para as escolas que tiveram
a maior nota no ano, e outro para as escolas com um maior crescimento. Para mais detalhes,
ver Holanda, Nogueira e Petterini (2005).

191
entre esse tipo de torneio e o sistema de Pernambuco é que, neste último, apesar
de a concorrência influenciar o valor do bônus, ela não afeta a probabilidade de
uma escola ser beneficiada, já que isso depende somente do fato de uma dada
escola superar a meta de 50%. Dessa forma, o sistema de Pernambuco pode ser
mais efetivo em criar incentivos para escolas de baixa qualidade, já que o número
de possíveis ganhadores não está predeterminado.
Uma última diferença entre os dois programas está no tratamento dado ao
absenteísmo dos professores. Enquanto o programa de Pernambuco não utiliza
faltas no seu critério de remuneração, São Paulo ajusta as metas alcançadas e cria
uma remuneração individual para os professores que corrige a remuneração da
escola pela proporção de falta dos docentes. No caso extremo em que um professor
falte mais do que um terço dos dias letivos, esse professor não fará jus ao bônus.
Esse ajuste é importante, se se considerar que as faltas são uma possível forma
de um professor pegar “carona” no esforço de outros.

Comentários Finais

A introdução da remuneração por desempenho dos funcionários de escolas


promete criar incentivos para que os professores se esforcem mais no aprendizado
dos alunos. Porém, evidências de outros países mostram que os impactos dependem
da maneira como esse tipo de programa é desenhado e implementado. Este capí-
tulo apresentou as características de dois programas que foram introduzidos pelos
estados de São Paulo e Pernambuco em 2008, e comparou suas especificidades.
Além das características de cada programa já apresentadas, dois aspectos
fundamentais para o bom funcionamento de um programa de remuneração base-
ada em desempenho são a transparência do sistema e a credibilidade das regras.
Primeiro, os professores precisam entender claramente como as metas são cal-
culadas e como seu esforço pode afetar seu desempenho. Eles também precisam
saber a evolução do desempenho de sua escola em relação a outras. Segundo,
eles precisam estar seguros de que, ao realizarem esse esforço, sua compensação
estará garantida. Num clima de volatilidade política, essa garantia é importante,
já que a credibilidade do sistema através da estabilidade das regras garante que
o investimento feito pelo professor terá seu retorno garantido. Nesse sentido, o
uso de ajustes discricionários ex post que busquem garantir a satisfação de grupos
individuais das escolas podem comprometer a credibilidade do sistema no longo
prazo.
Avaliações futuras irão nos responder se esses programas funcionam e quais
serão seus efeitos sobre a qualidade da educação nas escolas de São Paulo e
Pernambuco. Até lá, nos resta torcer para que outros estados também introduzam
inovações nos seus sistemas educacionais que busquem a melhoria da qualidade
educacional de que o Brasil tanto precisa.

192
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199
Seção 5
Racionalidade econômica

Introdução

As questões econômicas nunca estão longe dos objetivos e elementos que


constituem as reformas educacionais. Já vimos na Seção 2, sobre a teoria do
capital humano, que a comprovação da conexão entre o investimento em educa-
ção e o crescimento econômico desatou uma gigantesca onda de expansão e de
experimentação com modalidades novas para a formação da força de trabalho.
As seções 1 e 4, que tratam de diferentes momentos da reforma educacional
norte-americana, também têm como pano de fundo uma preocupação com a com-
petitividade econômica e com a capacidade da educação de garantir a vantagem
industrial e comercial almejada pelos Estados Unidos.
Em todas as declarações sobre as finalidades básicas dos sistemas de edu-
cação, encontra-se o objetivo de possibilitar a inserção produtiva do indivíduo na
economia, seja capitalista ou socialista, e dificilmente haveria tanta preocupação
por parte dos alunos na hora de escolher e terminar seus cursos se não existisse
uma relação clara entre o tipo de formação, o tipo de trabalho disponível e o
nível de renda ao longo da vida. Portanto, deve parecer uma redundância criar
mais uma seção sobre a influência da economia. Se todos os sistemas e todas as
reformas se referendam na economia e nas oportunidades de emprego, qual seria
a necessidade de destacá-los de novo?
A diferença entre esta e as seções anteriores reside na discussão das reformas
educacionais que, além de promover a inevitável aproximação entre a educação
e o mundo de trabalho, também aplicam os conceitos e critérios da economia ao
próprio modo de organizar a educação. Observa-se que, ao longo das últimas dé-
cadas, houve uma variedade de reformas educacionais que, através da aplicação
de conceitos como eficiência, produtividade, relações de mercado, clientelas,
preferências dos consumidores e outros, começaram a aproximar os modelos de
oferta educacional do funcionamento da própria economia, e a diluir as distinções
entre o público e o privado. Nos casos mais extremos dessa tendência, observam-se
processos de privatização que questionam a legitimidade do modelo do governo de
bem-estar social e contesta a necessidade do estado deter o monopólio da oferta
e o controle da educação pública.
É nesse sentido que eu uso o termo racionalidade econômica, para congregar
uma série de reformas que, independentemente de quaisquer outros objetivos
próprios, demonstram também o desejo de encontrar formas novas e mais eficien-

201
tes de oferecer os serviços da educação e de melhorar a qualidade. Os critérios
usados no desenho dessas reformas são os de custo/benefício, livre escolha e a
eliminação dos constrangimentos e ineficiências dos sistemas públicos tradicionais.
Do ponto de vista dos reformadores, essas ineficiências podem estar relacionadas
ao funcionamento lento e desafinado da burocracia, mas também podem incluir
as dificuldades em instituir mudanças devido às resistências e interesses entrin-
cheirados de grupos, principalmente de professores, que são vistos como avessos
ao processo de modernização.
A primeira leitura representa a matriz para muitas das reformas que contestam
o “monopólio natural” do Estado na oferta da educação pública. Trata-se de um
famoso texto de Milton Friedman – economista monetarista, que já recebeu o
Prêmio Nobel e é considerado por muitos como o maior advogado do liberalismo
econômico –, em que se argumenta pela redução das funções do estado e a favor
das regras do mercado livre e da devolução ao indivíduo do direito de escolha.
O argumento do texto parte da premissa de que é vantajoso para a sociedade que
todos vão à escola, pois isso permite um ganho coletivo em termos de uma sociedade
estável e democrática. Este é o chamado “efeito-vizinhança”, que leva o estado a
assumir os custos da educação. Outra razão seria o fato de nem todas as famílias
terem as condições necessárias para arcar com o mesmo padrão de educação.
Se há razões para os governos arcarem com os custos da educação, inclusive
os das pessoas que vão além da fase obrigatória do ensino, Friedman não vê
justificativa na “estatização” da oferta. Ou seja, o fato do estado subvencionar a
educação não significa que tem que ser o estado que ofereça a educação. Em vez
disso, o estado poderia distribuir vales-educação ou bolsas de estudo aos pais,
que poderiam gastá-los nas escolas que achassem melhor. O papel do estado,
nesse caso, se reduziria ao monitoramento dos estabelecimentos educacionais não
estatais para garantir um padrão satisfatório de qualidade.
Um dos argumentos a favor da estatização da educação é a garantia de que
os valores inculcados pelas escolas sejam sempre os corretos e dados na medida
certa. Por outro lado, o princípio da liberdade de pensamento e de crença está
mais do que estabelecido, o que torna necessária a disponibilidade de opções entre
escolas não estatais, particulares e religiosas. Portanto, a desestatização das escolas
públicas existentes seria simplesmente a extensão desse princípio. O vale-educação
teria outras vantagens: o pai que pode retirar seus filhos de uma escola para enviá-
-los a outra pode expressar sua opinião com muito mais força; é provável que a
iniciativa privada seja mais eficiente “para atender as demandas do consumidor”;
e o aumento nas opções de escolha resultaria na redução da estratificação social
atual das escolas, que hoje refletem a classe social da sua vizinhança.
Para Friedman, a melhor solução seria uma situação mista em que o governo,
sem ter o monopólio, continuaria a administrar algumas escolas, e os pais que
quisessem poderiam receber o equivalente ao custo de manter um aluno numa
escola do governo para gastar em outra escola credenciada. Isso permitiria o
desenvolvimento da concorrência, com todas as vantagens do livre mercado, e

202
também resolveria a queixa de quem manda o filho para a escola privada de que
está pagando duas vezes pelo mesmo serviço – uma vez através dos impostos e
outra das mensalidades.
Friedman termina especulando sobre as razões pela criação do modelo de uma
oferta pública exclusivamente governamental. Chega à conclusão de que tal ideia
se deve provavelmente à falta de capacidade do governo no passado de fiscalizar
um complexo sistema de distribuição de vales e comprovantes, o que o leva a
achar que, com todas as facilidades atuais, essa dificuldade já estaria superada.
Não foi nos Estados Unidos que a ideia do vale-educação encontrou seu pri-
meiro teste, mas sim no Chile, durante o período da ditadura. Por esse motivo, as
duas leituras seguintes tentam resgatar a história da reforma da educação chilena,
sobretudo no que diz respeito a essa questão da oferta da educação pública através
de instituições não estatais, e avaliar sua relevância para o debate atual sobre o
direito do indivíduo de escolher a escola de seus filhos. A primeira dessas leituras
é de Cristian Cox, respeitado educador e funcionário de carreira do Ministério da
Educação do Chile, que conta a história de como o governo militar transformou
o modelo de financiamento e gestão do sistema escolar no princípio da década
de 1980. Com a força de um regime autoritário de poderes extraordinários, a
gestão de todas as escolas públicas foi descentralizada para o nível municipal; os
professores foram desvinculados do governo central; introduziram-se instrumentos
de financiamento baseados na ideia de subvenção, ou seja, de uma distribuição
de verbas de acordo com o número de alunos matriculados; e conceberam-se
instrumentos legais e incentivos de mercado para impulsionar a criação de escolas
privadas com financiamento público.
A segunda leitura chilena, de Patrick McEwan, deixa ainda mais claro que
o mecanismo fundamental da revolução no financiamento da educação pública
foi o voucher, o vale-educação aventado por Friedman vinte e cinco anos antes e
implantado no Chile por alunos seus, economistas consultores do governo militar:
os chamados “Chicago boys”. Dessa forma, o Chile foi o pioneiro na aplicação do
pensamento neoliberal, que, só uma década depois, seria novamente empregado
nas reformas da Margaret Thatcher no Reino Unido.
Mesmo breve, a resenha escrita por McEwan deixa claro que o modelo do
livre mercado educacional implantado no Chile estava longe de satisfazer os crité-
rios neoliberais de seus idealizadores. Mesmo após a descentralização, o governo
central continuava a interferir; os municípios resolviam seus problemas de perda
de financiamento, não através do fechamento de escolas, mas pelas vias políticas
de pedidos de verbas extras ao governo de Santiago; e os professores que foram
descentralizados junto com as escolas continuaram a ser controlados, não pelos
mercados locais, mas pelo Ministério. Talvez por essas razões, e pela amenização
dos radicalismos da teoria do livre mercado, essas reformas foram mantidas após
a redemocratização do país e a ascensão ao poder da Coalizão de Partidos pela
Democracia em 1990.

203
Como o texto de McEwan indica, a escolha da escola (school-choice) continua
sendo um tema candente nos Estados Unidos e as próximas leituras abordam um
aspecto dessa polêmica, representado pelas escolas charter1. Essas escolas, que
são em cerca de 5.000 espalhadas por todos os Estados Unidos, começaram a
surgir no princípio da década de 1990. Trata-se de escolas gratuitas de ensino
fundamental e médio, dirigidas por membros da sociedade civil que recebem re-
cursos e alunos públicos, mas que não estão sujeitas às mesmas regras e estatutos
que regem as escolas públicas. Em troca dessa liberdade, incluindo a liberdade
de contratar e demitir professores sem ter que se sujeitar às clausulas contratuais
dos sindicatos, elas são responsabilizadas pelos seus resultados de acordo com
os termos negociados em sua carta patente ou charter. Dessa forma, as escolas
charter são escolas públicas autônomas, financiadas pelo governo, mas em grande
medida livres dos controles das autoridades educacionais distritais, e que precisam
atingir determinadas metas de desempenho para continuar recebendo os recursos
públicos que as sustentam.
Também chamadas de “escolas de escolha”, por permitirem que os pais
de determinada região escolham entre uma escola pública convencional ou uma
escola que possa criar sua própria cultura e modo de funcionar, as escolas char-
ter estão imersas em controvérsia. Há aqueles que contestam a necessidade de
promover essa variante da teoria do mercado livre e duvidam da eficácia desse
novo modelo de escola pública. Mesmo não havendo uma concorrência aberta
entre os diferentes tipos de escolas, nem a facilidade de movimento pregado pelo
sistema de vouchers, a escola charter cria a possibilidade de segregação social e
racial, uma vez que é capaz de retirar os melhores alunos das escolas tradicionais
através dos processos autônomos de seleção de alunos.
No entanto, as resenhas de pesquisas que compõem as duas próximas leituras
sugerem que não há razões para tanto alarme. Ambas as leituras mostram que a
diversidade de escolas charter é grande, havendo escolas que atendem a públi-
cos e objetivos inteiramente diferentes, o que deve explicar em parte a falta de
consistência das pesquisas que comparam os resultados dos dois tipos de escola
pública. Mesmo assim, algumas pesquisas mais recentes relatadas por Hubbard e
Kulkani sugerem que pelo menos as escolas charter de ensino fundamental conse-
guem um nível de valor agregado superior ao das escolas públicas tradicionais. A
pesquisa da Corporação Rand, uma instituição de pesquisa californiana sem fins
lucrativos, mostra também que as escolas charter não estão retirando os alunos
de melhor desempenho das escolas tradicionais e não estão prejudicando o nível
de desempenho dos que ficam nessas escolas. Essa conclusão é importante na
medida em que combate a crítica mais severa ao modelo charter. É importante
dizer, no entanto, que as resenhas aqui incluídas como leituras representam uma
proporção ínfima da produção de pesquisas nos Estados Unidos sobre esse tema.
Outros autores poderiam fazer uma seleção para chegar a conclusões diferentes,

1
Lit. uma carta patente ou licença. (N. T.)

204
dependendo, talvez, de sua atitude em relação à questão doutrinária de fundo,
que é o tema do papel do estado no financiamento e na oferta da educação.
Existe outra vertente da discussão sobre a racionalidade econômica que não
é tão doutrinária. Refiro-me à grande preocupação com a falta de recursos para
sustentar a expansão e a diversificação da educação pública a partir dos choques
do petróleo dos anos 70 e da crise econômica dos dez anos seguintes. Essa crise
afetou muitos países e levou a inúmeras discussões do setor educacional sobre a
necessidade de se planejar para a austeridade (Lewin, 1987). Entre as soluções
debatidas, encontra-se a descentralização da gestão e do financiamento da edu-
cação como uma forma de abrir novas fontes e diminuir o ritmo de expansão dos
gastos com educação dos governos centrais.
Por mais que as diferentes reformas descentralizadoras que varreram o con-
tinente americano durante as décadas de 1980 e 1990 tenham perseguido outros
objetivos educacionais e políticos, elas têm em comum a convicção de que a gestão
da educação deve ser exercida o mais próximo possível dos beneficiários, para
eliminar as ineficiências da máquina burocrática centralizada e garantir o gasto
criterioso e eficiente dos recursos públicos.
A leitura de Carnoy e Moura Castro mostra que, apesar dessas boas inten-
ções, nem todas as reformas descentralizadoras conseguiram seu objetivo. No
caso chileno, fica evidente que a redução nos recursos do governo central não
foi compensada pelo aumento de recursos locais. O desempenho dos alunos não
aumentou, apesar de até a metade deles terem sido transferidos para escolas
privadas subvencionadas, e houve sinais de uma perda de qualidade nas escolas
dos alunos de nível socioeconômico mais baixo. Na volta da democracia, alguns
exageros da descentralização foram corrigidos, mas não ao ponto de resolver a
questão de fundo: a descentralização por si só, sobretudo quando arquitetada
para resolver problemas de financiamento, não parece promover a melhoria da
qualidade.
Os autores voltam a frisar essa questão ao discutir as reformas descentraliza-
doras da Colômbia e do México. No caso da Colômbia, os resultados foram mais
positivos, justamente pelo fato do governo central ter aumentado os repasses aos
municípios e mantido um diálogo com os professores a ponto de reassumir a res-
ponsabilidade pelo pagamento dos seus salários. A descentralização no México,
por outro lado, não provocava otimismo entre os observadores daquela época
pelas suas indefinições e pela falta de providências práticas.
Pela frequência e semelhanças entre as diversas iniciativas de descentrali-
zação na América Latina, o tema se tornou objeto de estudos comparativos que
procuravam as regras gerais do sucesso dessa política. A próxima leitura, extraída
de um texto publicado em 2000 e de autoria dos economistas norte-americanos
Winkler e Gershberg, é um exemplo desse tipo de estudo. Após a resenha dos
argumentos econômicos clássicos para a descentralização do poder de decisão em
favor de instâncias mais próximas ao cliente/consumidor, os autores criam uma
tipologia com base nas duas dimensões principais da descentralização de poder:

205
as decisões que são o objeto do processo de descentralização e os agentes que
assumem as decisões descentralizadas. Pela aplicação dessa tipologia, observamos
várias semelhanças entre os processos descentralizadores dos seis países em estudo.
Chama a atenção o fato da descentralização não significar necessariamente
uma autonomia plena para a escola. Dos seis países aqui considerados, somente
dois descentralizaram a função de seleção e contratação dos professores até o nível
da escola e foi somente no caso da Nicarágua que a escola recebeu os recursos
e a autoridade para determinar seus próprios gastos, incluindo a definição da
remuneração dos docentes.
No restante do texto, extenso demais para ser incluído nesta leitura, os autores
desenvolvem uma metodologia para avaliar os possíveis impactos da descentrali-
zação na qualidade e nos resultados do ensino. Pela falta de avaliações objetivas,
os autores inferem os efeitos com base na correspondência entre as características
das reformas de descentralização e as características mostradas como relevantes
pelas pesquisas sobre as escolas eficazes, e as de “alto desempenho”. A partir
dessa metodologia, chegam a uma conclusão que certamente agradaria aos diri-
gentes educacionais mineiros:
Duas das reformas latino-americanas analisadas neste relatório – a do Chile e a
de Minas Gerais – abarcam um grande número dos elementos que, segundo as
pesquisas feitas, dão origem às características das escolas eficazes. Apesar de ne-
nhuma destas reformas ter sido submetida a uma avaliação rigorosa, a evidência
disponível é positiva. (Winkler e Gershberg, 2000:24)
As leituras seguintes são para nos lembrar das discussões no Brasil antes e
após a constituição de 1988 sobre a descentralização da educação e seu papel no
processo de redemocratização do país. Ao dar maior ênfase ao aspecto político da
descentralização, do que ao seu caráter de racionalidade econômica, estamos nos
afastando um pouco do propósito principal da seção, mas esse desvio deve ser
perdoado em nome da oportunidade de se aprofundar o tema através de exemplos
brasileiros. Também necessita ser lembrado que, mesmo quando a discussão se
concentra nas comissões municipais de educação e na participação popular na
gestão da educação, estamos falando da gestão dos recursos financeiros dos muni-
cípios em nome da transparência e dos demais critérios da administração pública.
De modo geral, a descentralização do sistema educacional no Brasil nas
últimas décadas se compôs de dois movimentos, um no sentido da devolução de
poder, recursos e responsabilidades aos municípios, para reequilibrar o “pacto
federativo” e diminuir o peso da burocracia estadual, e o outro no sentido de dar
maior autonomia à escola, a favor da democratização da gestão. Este segundo
movimento era para contribuir para a superação do autoritarismo reinante no
interior das escolas e, dessa forma, ajudar a implantar valores democráticos nas
novas gerações de brasileiros (Dos Santos Filho, 1992).
Em certos aspectos, a municipalização das responsabilidades pela oferta e
gestão do ensino fundamental também continha a esperança de um resultado

206
democratizante. Refiro-me à questão da criação dos conselhos municipais de
educação, que é o tema da próxima leitura, extraída de um texto de José Carlos
de Araújo Melchior. Essa leitura nos situa no estado de São Paulo no período
do governo Orestes Quércia e mostra a organização da política mais extensa de
municipalização de ensino da época e que depois serviu de modelo para outros
estados, a exemplo de Minas Gerais. O interesse mais específico do autor não é o
modelo de colaboração ou a transferência de recursos entre Estado e município,
mas sim a criação da Comissão de Educação do Município (CEM) e tudo o que
esse órgão significava em termos de um canal de representação da sociedade
civil junto aos poderes municipais e a uma instância de controle externo sobre a
aplicação dos recursos da educação.
O entusiasmo do autor por essa proposta de democracia direta é patente e
o texto chega a empolgar pelas convicções sobre o funcionamento dos CEMs.
Admite-se a existência de comissões que não exercem efetivamente seu papel de
pressão, mas elas são vistas como parte do processo natural de aprendizagem.
Com diversos apoios, inclusive das próprias autoridades municipais, todas essas
comissões acabariam aprendendo seu papel na fiscalização e na melhoria dos
gastos públicos municipais.
A leitura seguinte levanta sérias dúvidas a respeito da visão otimista de Mel-
chior. Em um texto escrito por Romualdo Portela, que se apoiou nos resultados de
uma extensa pesquisa sobre a gestão da educação municipal após a implantação
do Fundef2, encontram-se conclusões bem diferentes a respeito da conexão entre
a municipalização e o controle social das políticas educacionais. Pela subordina-
ção dos conselhos municipais aos poderes locais, a falta de definição das suas
atribuições e a falta de autonomia de seus membros, essas chamadas instâncias
de participação popular não mostram sinal de que exercem algum tipo de controle
sobre as decisões que afetam as escolas. Em outras palavras, a ideia de que a
descentralização – na forma brasileira de uma municipalização do ensino estadual
– poderia levar a uma participação mais democrática da população na condução
da política educacional não se sustenta na prática.
As origens da onda descentralizadora que passou pelo continente americano
a partir da década de 1980 não podem ser aquelas apontadas por Portela. Apesar
de a descentralização ter se tornado um elemento do receituário do Banco Mun-
dial, e recebido apoios significativos dessa instituição por muitos anos na forma
de empréstimos e subsídios para pesquisas, o estímulo inicial não foi a formula-
ção da proposta neoliberal para a gestão da educação. Como já mencionado, o
pontapé foram as crises econômicas da década de 1970 e a convicção de que o
ritmo de expansão nos custos da educação não era sustentável. Outros ganhos
igualmente importantes, como os da qualidade da educação e da democratização
da gestão, foram sendo agregados às vantagens econômicas da descentralização,

2
Fundef: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério. (N. T.)

207
até o conjunto representar uma proposta completa de reforma, independente das
condições econômicas do país hospedeiro.
A proposta neoliberal, no sentido dado por Friedman de uma educação pública
fornecida por instituições não governamentais a pais/consumidores com direito
de escolha, só recebeu o aval do Banco no início da década de 1990. O Banco
já mostrava simpatia por muitos aspectos da reforma educacional nos Estados
Unidos, incluindo a avaliação padronizada e a responsabilização, mas foi só a
partir da reforma educacional do Partido Conservador na Inglaterra no final da
década de 1980 que a proposta neoliberal recebeu uma organização coerente e
iniciou uma trajetória internacional.
Esse comentário mostra que, na próxima seção, será necessário cumprir dois
objetivos: um, de introduzir a reforma de Margaret Thatcher e o outro, de dar
continuidade a essa discussão sobre a influência do pensamento econômico na
formulação das propostas educacionais. Diferentemente da presente seção, em
que os exemplos foram extraídos do continente americano e a racionalidade eco-
nômica diz respeito aos temas mais específicos de vouchers, escolha de escolas e
descentralização, na seção seguinte teremos que abordar o tema da privatização
e de seu papel no conjunto da proposta britânica das últimas décadas, qual seja
a de reorganizar a educação de acordo com critérios mais corporativos do livre
mercado.

208
Leitura 1
O papel do governo na educação

Milton Friedman (1955)3

[...]

Educação Geral para a Cidadania

Uma sociedade estável e democrática é inviável sem uma ampla aceitação de


um conjunto de valores comuns e sem uma capacidade mínima de leitura e de
conhecimento por parte da maioria de seus cidadãos. A educação contribui para
ambos. Por consequência, a educação de uma criança resulta em ganhos não só
para ela e seus pais, mas para os demais membros da sociedade; a educação de
um filho meu contribui para o bem de outras pessoas ao incentivar uma sociedade
estável e democrática. Contudo, não é possível identificar quais indivíduos (ou
famílias) são beneficiados ou qual o valor em dinheiro do benefício a ser cobrado
pelos serviços prestados. Há, portanto, um “efeito vizinhança”.
Que tipo de ação governamental pode ser justificado por esse efeito vizinhança?
A mais óbvia é determinar que cada criança receba um mínimo de educação de
determinado tipo. Tal exigência poderia ser imposta aos pais independentemente
de qualquer ação governamental, da mesma forma que os proprietários de prédios
ou os proprietários de veículos são obrigados a respeitar determinados padrões
para proteger a segurança de terceiros. Há, contudo, uma diferença entre as duas
situações. Nestes últimos exemplos, os indivíduos que não podem arcar com os
custos correspondentes aos padrões exigidos podem, em geral, dispor dos bens
vendendo-os a outros, de forma que a norma possa ser facilmente mantida sem
a subvenção do governo – embora, mesmo aqui, caso o custo de tornar segura a
propriedade exceda seu valor do mercado, e os proprietários não tiverem recursos,
o governo possa ser levado a pagar pela demolição de um prédio em situação de
risco ou pela remoção de um veículo abandonado. A separação de uma criança
de pais que não possam pagar pelo mínimo definido de educação não condiz com

3
Texto extraído de: Milton Friedman. O Papel do Governo na Educação. In: Robert A. Solo
(Ed.) Economics and the Public Interest. New Jersey, Rutgers University Press, 1955: 1- 144.
Copyright © 1955 by Trustees of Rutgers College in New Jersey. Reproduzido com permissão
da Rutgers University Press.

209
a nossa visão de família como a unidade social básica, nem com a nossa crença
na liberdade do indivíduo.
Contudo, ainda assim, se o peso financeiro imposto por esse mínimo edu-
cacional pudesse ser, de imediato, assumido pela grande maioria das famílias na
comunidade, poderia se tornar possível e simultaneamente desejável que os pais
se responsabilizassem diretamente pelos gastos. Os casos extremos poderiam ser
sanados por recursos especiais, a exemplo do que se faz hoje para a aquisição de
casas e automóveis. Uma analogia ainda mais aproximada pode ser encontrada
nos arranjos atuais para crianças maltratadas pelos pais. A vantagem de impor os
custos aos pais é que isso teria o efeito de equiparar os custos sociais e privados
de ter crianças, e de poder assim promover uma melhor distribuição no tamanho
das famílias.4
As diferenças de recursos e de número de filhos de cada família – que são ao
mesmo tempo uma justificativa e o resultado da política diferente que vem sendo
adotada –, acrescidas da imposição de um padrão de educação que implica em
custos bastante elevados têm, contudo, inviabilizado essa política alternativa. Em
vez disso, o governo assumiu os custos financeiros de oferecer a educação. Dessa
forma, ele paga não somente pelo mínimo da educação obrigatória para todos,
mas também pela educação adicional de nível superior oferecida aos jovens, mas
que não lhes é exigida – a exemplo das faculdades e das universidades estaduais
e municipais. Ambas essas medidas podem ser justificadas pelo “efeito vizinhan-
ça” acima mencionado – o pagamento dos custos como o único meio possível de
impor um requisito mínimo; e o financiamento da educação adicional, no pres-
suposto de que outras pessoas se beneficiam da educação oferecida àqueles de
maior capacidade e interesse, por ser essa uma forma de se produzirem melhores
lideranças sociais e políticas.
A subvenção governamental para apenas certos tipos de educação pode ser
justificada segundo esses pontos de vista. Antecipando o que será detalhado pos-
teriormente, eles não justificam a subvenção da educação puramente profissiona-
lizante, que aumenta a produtividade econômica do estudante, mas não o treina
para o exercício da cidadania, nem da liderança. Está claro que é extremamente
difícil traçar uma linha divisória entre esses dois tipos de educação. A educação
geral, em grande parte, agrega valor econômico ao estudante – na verdade, é
apenas na atualidade e em alguns poucos países que a capacidade de ler deixou
de ter valor de mercado. Ao mesmo tempo, muito da educação profissionalizante
amplia a visão do aluno. Ainda assim, fica igualmente evidente que essa distinção
é significativa. Por exemplo, a subvenção do treinamento de veterinários, esteticis-
tas, dentistas, e de todo um elenco de habilidades específicas – da forma como se

4
Não é tão improvável quanto parece que tal procedimento teria um impacto no tamanho das
famílias. Por exemplo, uma explicação pela taxa de fecundidade menor entre famílias de nível
socioeconômico mais alto pode ser a de que as crianças são relativamente mais caras, devido aos
níveis mais altos de educação que atingem e aos custos com que suas famílias precisam arcar.

210
faz extensamente nos Estados Unidos em instituições educacionais mantidas pelo
governo – não pode ser justificada segundo os mesmos pressupostos que sustentam
a educação fundamental ou, em nível superior, a educação liberal. Se ela pode
ou não ser justificada em bases significativamente diferentes é uma questão a ser
discutida posteriormente neste estudo.
A disputa qualitativa que decorre do “efeito vizinhança”, naturalmente não
determina quais modalidades específicas de educação devem ser subvenciona-
das, nem qual deve ser o montante da subvenção. O ganho social da educação
é supostamente maior para os menores níveis de educação, onde há uma quase
unanimidade quanto à importância do conteúdo da educação, e diminui de forma
progressiva à medida que o nível da educação se eleva. Mas, mesmo essa forma
de asserção não pode ser tomada como certa – muitos governos subvencionaram
universidades bem antes de subvencionar a educação fundamental. Que formas
de educação têm a maior vantagem social e quanto dos recursos limitados da
comunidade devem ser gastos nelas são questões a serem decididas pela comu-
nidade e transmitidas através de seus canais políticos regulares. O papel de um
economista não é decidir essas questões para a comunidade, mas o de esclarecer
os problemas a serem apreciados pela comunidade enquanto esta faz uma escolha
e, em particular, se a escolha acertada ou necessária deve ser tomada com base
na comunidade ou no indivíduo.
Constatamos que o requisito de um nível mínimo de educação, bem como
o financiamento da educação pelo estado, podem ser justificados pelos “efeitos
vizinhança” da educação. Porém, é mais difícil usar esses mesmos critérios para
justificar uma terceira medida que, em geral, tem sido adotada pelos governos na
administração das instituições educacionais, e que corresponde à “estatização”,
por assim dizer, de grande parte da “indústria da educação”. O desejo por essa
estatização raramente foi explicitado, visto que os governos, de modo geral, têm
financiado a educação com o pagamento direto dos custos de manutenção das
instituições de ensino, de tal forma que essa medida pareceu necessária pela
decisão de subvencionar a educação. Contudo, essas duas medidas podiam ser
separadas facilmente. Os governos poderiam exigir um nível mínimo de educação
que seriam capazes de financiar, distribuindo aos pais vales que pudessem ser
trocados por um valor máximo anual para cada criança, desde que fossem gastos
em serviços educacionais “aprovados”. Os pais estariam livres para gastar esse
valor, bem como qualquer outra quantia adicional, a fim de contratar serviços
educacionais de uma instituição “aprovada” segundo sua escolha. Os serviços
educacionais podiam ser ministrados por empresa privadas que visam lucros, ou
por instituições sem fins lucrativos de vários tipos. O papel do governo se limitaria
a garantir que as escolas atendessem aos padrões mínimos, como a inclusão de
um elenco de conteúdos comuns em seus programas, de forma semelhante ao
serviço que hoje avalia os restaurantes para garantir que mantenham os padrões
mínimos de higiene. Um excelente exemplo desse tipo de programa foi adotado
pelos Estados Unidos para a educação dos veteranos da Segunda Guerra Mun-

211
dial. Cada veterano que se enquadrava no programa recebia uma quantia anual
em dinheiro para gastar em qualquer instituição de sua escolha, desde que ela
respeitasse os padrões mínimos. Um exemplo mais restrito é a ajuda que autori-
dades locais britânicas fornecem para custear as mensalidades escolares de alguns
estudantes que frequentam escolas não administradas pelo governo (as chamadas
“escolas públicas” 5). Outro exemplo é o acordo que existe na França, mediante
o qual o governo paga parte dos custos para os alunos que frequentam escolas
não governamentais.
Um dos argumentos decorrentes do “efeito vizinhança” e a favor da estatiza-
ção da educação é que, sem essa, seria impossível oferecer um elenco comum de
valores tidos como requisitos para a estabilidade social. A imposição de padrões
mínimos em escolas privadas, como sugerida, pode não ser suficiente para alcan-
çar o resultado desejado. Essa questão pode ser ilustrada de forma concreta nas
escolas administradas por grupos religiosos. Pode-se argumentar que as escolas
sob a administração de diferentes grupos religiosos instilam uma série de valores
que são diferentes entre si e diferentes das outras escolas; desse modo, tornam a
educação um força divisora, ao invés de unificadora.
Se levado ao extremo, esse raciocínio demandaria exclusivamente escolas
administradas pelo governo e também tornaria a frequência nelas compulsória.
Os arranjos nos Estados Unidos e em grande parte dos outros países do Ocidente
representam um meio termo entre essas posições. Escolas administradas pelo
governo são disponibilizadas, mas não são obrigatórias. Contudo, o vínculo entre
financiamento e administração da educação coloca outras escolas em situação de
desvantagem. Elas recebem pouca ou nenhuma verba governamental destinada
à educação – uma situação que suscita muita discussão política, principalmente,
é claro, na França. A eliminação dessa desvantagem poderia, teme-se, fortalecer
enormemente as escolas paroquiais e tornar ainda mais difícil o problema de se
conseguir uma base comum de valores.
Esse raciocínio tem bastante peso. Mas, não fica nada claro se é válido ou
se a desestatização da educação teria os efeitos sugeridos. Por uma questão de
princípio, ele conflita com a própria preservação da liberdade; de fato, esse con-
flito constituiu um fator de atraso para o desenvolvimento da educação pública
na Inglaterra. Como traçar uma linha divisória entre a oferta de valores sociais
comuns próprios de uma sociedade estável de um lado, e o ensino que cerceia a
liberdade de pensamento e a crença do outro? Aqui se encontra mais um desses
limites imprecisos, que são mais fáceis de mencionar do que de definir.
Em termos de seus efeitos, a desestatização da educação ampliaria a gama
de escolha disponível aos pais. Considerando que, no momento, os pais podem
enviar seus filhos para escolas governamentais sem qualquer ônus, poucos deles
podem ou vão querer enviá-los às outras escolas, a menos que elas também sejam
subsidiadas. As escolas paroquiais estão em situação de desvantagem pelo fato

5
Contraditoriamente, as escolas particulares na Inglaterra se chamam escolas públicas (N. T.).

212
de não receberem recursos públicos destinados à educação; mas elas têm, em
compensação, a vantagem de serem administradas por instituições que desejam
subsidiá-las e que podem levantar fundos para assim proceder, mesmo sendo
raras as suas fontes de recursos. Basta disponibilizar os subsídios para os pais,
independentemente das escolas às quais eles possam enviar seus filhos – desde
que as escolas em questão atendam aos padrões mínimos estipulados – e uma
ampla variedade de escolas surgirá em resposta à essa demanda. Ao retirar seus
filhos de uma escola para enviá-los a outra, os pais poderiam expressar suas opi-
niões diretamente às escolas com muito mais força do que é possível atualmente.
De modo geral, só podem tomar essa medida agora por motivo de mudança do
local de residência. De resto, só são capazes de expressar suas opiniões através
dos canais políticos complicados. Talvez um maior grau de liberdade de escolha
pudesse ser oferecido no sistema escolar público, mas é difícil imaginar como le-
var essa ideia adiante, dada a obrigação de se oferecer uma vaga a cada criança.
Aqui, como em outras áreas, é provável que a iniciativa empresarial privada e
competitiva seja mais eficiente para atender às demandas do consumidor do que
as iniciativas governamentais, ou do que outras iniciativas administradas para
atender a outros propósitos. Portanto, o resultado final pode ser menos educação
paroquial do que mais.
Outro aspecto do argumento da necessidade de escolas administradas pelo
governo para manter o poder unificador da educação é que as escolas particulares
tenderiam a exacerbar as diferenças de classe. Ao terem maior liberdade para de-
cidirem para qual escola vão enviar seus filhos, pais de uma determinada classe se
agrupariam e, por conseguinte, inviabilizariam a criação de uma mistura saudável
de crianças de origens sociais bem diferenciadas. De novo, independentemente
da validade ou não deste argumento, não fica claro se os resultados esperados se
seguiriam. De acordo com os arranjos atuais, determinadas escolas particulares
tendem a ser frequentadas por crianças de procedências sociais semelhantes em
função da própria estratificação de suas áreas residenciais. Além do mais, os
pais não são impedidos de enviar seus filhos para escolas particulares. Somente
uma classe social alta e numericamente restrita pode fazê-lo e de fato o faz – sem
mencionar as escolas paroquiais – e, nesse processo, acaba por se produzir ainda
mais estratificação. A ampliação da gama de escolha em um sistema particular de
ensino resultaria em uma redução de ambas as espécies de estratificação.
Outro raciocínio em prol da estatização de educação é o “monopólio natu-
ral”. Em pequenas comunidades e áreas rurais, o número de crianças pode ser
pequeno demais para justificar mais de uma escola de bom porte, de modo que
não se pode depender de competição para proteger os interesses dos pais e crian-
ças. Como em outros casos de monopólio natural, as alternativas são o monopólio
particular sem restrições, o monopólio particular controlado pelo governo e a
operação pelo governo – uma escolha entre males. Esse argumento é obviamente
válido e significativo, embora seu vigor tenha sido enormemente enfraquecido nas

213
últimas décadas pelas melhorias de transporte e pelo crescimento concentrado da
população em comunidades metropolitanas.
O arranjo que talvez chegue mais próximo de ser justificado por essas consi-
derações – pelo menos em relação à educação fundamental – é o de responsa-
bilidade mista, segundo o qual os governos continuariam a administrar algumas
das escolas, mas os pais que escolhessem enviar seus filhos para outras escolas
receberiam uma quantia igual ao custo estimado para educar uma criança de
uma escola governamental, desde que pelo menos essa quantia fosse gasta em
educação em uma escola aprovada. Esse arranjo poderia satisfazer os aspectos
válidos do argumento de “monopólio natural” e, simultaneamente, permitiria o
desenvolvimento da concorrência onde fosse possível observá-la. Ele responderia
às justas reclamações dos pais de que, se enviassem seus filhos para escolas não
subsidiadas, eles teriam que pagar duas vezes mais pela educação – uma vez na
forma de impostos e outra vez, diretamente – e, dessa forma, estimularia o de-
senvolvimento e a melhoria dessas mesmas escolas. A introdução da concorrência
contribuiria bastante para o surgimento de uma variedade sadia de escolas. Ela
também daria flexibilidade aos sistemas escolares. Um de seus benefícios seria
tornar os salários dos professores compatíveis com as forças do mercado. Dessa
forma, daria às autoridades educacionais do governo um padrão independente
para a avaliação das escalas de salários e a promoção de ajustes mais rápidos para
as mudanças nas condições de demanda e oferta.6
6
Esta proposta — de financiamento público, combinado com uma gestão privada da educação
– foi sugerida recentemente por vários estados do Sul dos Estados Unidos, como uma forma de
evitar a decisão da Corte Suprema sobre a segregação. Tomei conhecimento desse fato depois
do presente artigo ficar pronto. Minha reação inicial – e, imagino, a da maioria dos leitores – foi
que esse uso possível da proposta seria um ponto contra, e um caso particularmente sério do
possível defeito a que me referia dois parágrafos atrás – a exacerbação das distinções de classe. 
Entretanto, ao pensar mais a respeito, descartei a minha primeira reação. Os princípios podem
ser testados com mais clareza nos casos extremos. A disposição em permitir a liberdade de
expressão às pessoas com quem concordamos não é uma evidência de que somos favoráveis
à liberdade de expressão; o verdadeiro teste é a nossa disposição em permitir a liberdade de
expressão àqueles de quem discordamos por completo. De modo similar, o teste relevante da
crença na liberdade individual é a disposição em se opor à intervenção do governo mesmo
quando essa visa a coibir atividades de que nada gostamos. Deploro a segregação e o preconceito
racial; de acordo com os princípios estabelecidos por este artigo, seria uma função do Estado
impedir o uso da violência e da coerção física de um grupo contra outro; igualmente claro, não
seria uma função apropriada do Estado forçar os indivíduos a agir de acordo com as minhas
opiniões ou com as opiniões de outros, sejam sobre preconceito racial ou sobre o partido em
que devem votar, e desde que a ação do indivíduo afete principalmente a ele mesmo. É com
base nesse argumento que me oponho às Comissões de Práticas Justas de Emprego, e que
também me oponho à dessegregação forçada das escolas. No entanto, esse mesmo argumento
me leva a opor à segregação forçada. Enquanto as escolas forem administradas pelo governo, a
única escolha é entre a dessegregação forçada e a segregação forçada e, se tiver que escolher
entre as duas, escolheria a primeira como um mal menor. O fato de ter que fazer essa escolha
reflete a fraqueza do sistema gerido pelo Estado. As escolas administradas como particulares

214
Por que nosso sistema educacional não se desenvolveu segundo essa linha de
raciocínio? Uma resposta completa exigiria um conhecimento muito mais porme-
norizado da história da educação do que disponho, e o melhor que posso oferecer
é uma simples especulação. Para começar, o debate do “monopólio natural” era
bem mais acirrado em épocas passadas. Mas, suponho que um fator muito mais
importante foi a combinação do descrédito generalizado das bolsas em dinheiro
para indivíduos (“doações financeiras”) associada a uma ausência de um aparato
administrativo eficiente para proceder a distribuição dos comprovantes e fiscalizar
sua utilização. O desenvolvimento desse aparato é um fenômeno típico da atualidade
e atingiu seu auge somente com a enorme expansão dos impostos individuais e os
programas de previdência social. Sem ele, a administração direta das escolas era
considerada como a única forma possível de financiar a educação. Naturalmente,
como alguns dos exemplos citados acima sugerem, algumas características dos
arranjos propostos estão presentes nos sistemas educacionais existentes. E acredito
que tem havido uma forte e progressiva pressão a favor de arranjos desse tipo na
maioria dos países ocidentais, que talvez possa ser explicada pelo desenvolvimento
recente do aparato administrativo governamental que facilita tais arranjos.
Muitos detalhes administrativos problemáticos poderiam surgir durante a
troca do atual sistema pelo proposto, e durante sua administração. Mas esses não
parecem ser nem insolúveis nem especiais. Como na desestatização de outras ati-
vidades, os prédios e equipamentos existentes poderiam ser vendidos a empresas
privadas que desejassem entrar no ramo, de forma a não haver desperdício de
capital durante a transação. O fato de que unidades governamentais, pelo menos em
determinadas áreas, iriam continuar a administrar escolas, permitiria uma transição
gradual e tranquila. A administração localizada da educação nos Estados Unidos
e em outros países também facilitaria a transição, uma vez que ela estimularia a
experimentação em pequena escala com métodos alternativos de lidar com esses
e outros problemas. Surgiriam dificuldades, sem dúvida, na definição do setor
de governo responsável pelas bolsas, mas isso equivale ao problema já existente
de determinar que setor fica obrigado a oferecer serviços educacionais para uma
determinada criança. As diferenças quanto ao valor das bolsas deixariam uma
área mais atraente do que outra, da mesma forma que atualmente se observam os
efeitos das diferenças na qualidade da educação. A única complicação adicional
é a oportunidade possivelmente maior de ocorrência de abusos devido à maior
liberdade para decidir onde educar os filhos. A suposta dificuldade maior da ad-

podem resolver esse dilema. Elas tornam desnecessária essa escolha. Nesse sistema, podem
existir escolas só para brancos, escolas só para negros e escolas mistas. Os pais podem decidir
a qual escola mandar seus filhos. A ação apropriada para aqueles que se opõem à segregação
e ao preconceito racial é tentar convencer os outros e, se eles conseguirem seu intento, as
escolas mistas crescerão às custas das escolas não mistas, dando lugar à ocorrência de uma
transição gradual. Enquanto o sistema for gerido pelo estado, só há a possibilidade de haver
ações drásticas, que fazem as pessoas passarem de um extremo ao outro. O grande mérito do
arranjo privado é que ele permite uma transição gradual.[...]

215
ministração é uma defesa padronizada do status quo contra quaisquer propostas
de mudança; nesse caso em particular, é uma defesa ainda mais fraca do que de
costume, porque os arranjos existentes devem dar conta não somente dos maiores
problemas levantados pelos arranjos propostos, mas também pela administração
das escolas como uma função do governo.

216
Leitura 2
A Reforma da Educação chilena:
contexto, conteúdos, implantação

Cristian Cox (1997)7

[...]
Descentralização e financiamento por meio da subvenção por aluno: a herança
das mudanças dos anos 80.
Em termos organizacionais, o sistema escolar do Chile é herdeiro de um
modelo altamente centralizado de provisão estatal de educação que remonta a
meados do século XIX, interrompido por uma profunda reforma descentralizadora
e privatizante aplicada pelo regime militar ao longo da década de 80, e que não
foi revertida pelo governo democrático que assumiu em 1990, ainda que tenha
introduzido novos princípios de ação do Estado no setor.
A reforma da administração e do financiamento do sistema escolar do início
da década de 1980 consistiu em três medidas principais:
• Em primeiro lugar, transferiu a administração do conjunto dos estabele-
cimentos escolares, até então subordinado ao Ministério da Educação, aos 325
municípios do país (hoje 334), que passaram a manejar seu pessoal, com poder
de contratar e despedir professores e administrar sua infraestrutura, enquanto o
Ministério da Educação mantinha funções normativas, de definição do currículo
e dos livros textos, de supervisão e de avaliação.
• Em segundo lugar, mudou a forma de alocação de recursos, de uma mo-
dalidade baseada nos orçamentos históricos de gastos dos estabelecimentos para
uma modalidade baseada no pagamento de uma subvenção por aluno atendido.
Além disso, essa subvenção por aluno foi calculada de modo a agir como incen-
tivo econômico para o ingresso de gestores privados dispostos a implantar novos
estabelecimentos de ensino básico e médio.
• Por último, a reforma transferiu a administração de um número de esta-
belecimentos públicos de ensino profissionalizante (nível médio) do Ministério da
Educação para corporações constituídas pelas principais associações empresariais
com essa finalidade precípua.

7
Texto extraído de: Cristian Cox. A Reforma da Educação Chilena: contexto, conteúdos,
implantação. PREAL. PREAL Documentos, No. 8, Agosto, 1997. (Disponível em: http://
www.preal.org/Biblioteca.asp?Id_Carpeta=64&Camino=63|PrealPublicaciones/64|PREAL
Documentos. Acesso em: 11/10/10.)

217
Os propósitos governamentais explícitos e implícitos com as políticas des-
centralizadoras e privatizantes dos anos 80 foram: conseguir maior eficiência na
utilização dos recursos através da concorrência entre os estabelecimentos pelas
matrículas; transferir funções do Ministério da Educação e sua burocracia central
para os poderes locais representados no município, bem como reduzir o poder
de negociação do sindicato dos professores; obter maior participação do setor
privado no fornecimento da educação, o que lançaria as bases para uma maior
concorrência entre os estabelecimentos e mais opções para os consumidores e,
por último, promover maior aproximação entre a educação técnico-profissional
média e os círculos econômicos da produção e dos serviços.
Em termos de organização institucional e administrativa, ao iniciar-se o
governo da transição, em 1990, o sistema escolar apresentava traços mistos. As
escolas primárias e os estabelecimentos secundários municipalizados estavam
sujeitos a uma dupla subordinação: aos municípios nos aspectos administrativos
e ao Ministério da Educação com relação a currículo, pedagogia e avaliação. Os
estabelecimentos privados – tanto aqueles com financiamento público como os
pagos – estavam igualmente sujeitos aos ordenamentos curriculares e de avalia-
ção fixadas nacionalmente pelo Ministério da Educação. Como já foi dito, essa
organização mista, fruto da ação reformadora do regime militar sobre a matriz
historicamente centralizada da educação chilena, foi aceita pelos governos do
Acordo, ainda que com contrapesos importantes, em termos do papel do Ministério
da Educação, em suas políticas de intervenção direta através de programas de
melhoria da qualidade e de discriminação positiva com respeito às inequidades
na distribuição social dos resultados do sistema.

218
Leitura 3
Escolha da escola no Chile: duas décadas de reforma educacional

Patrick J. McEwan (2000)8

Em 1980, o governo militar do Chile iniciou uma nova e drástica reforma,


descentralizando o controle das escolas públicas para os municípios e passando a
financiar as escolas públicas e a maioria das privadas de acordo com um sistema
de vouchers. A partir de então, o financiamento das escolas passou a flutuar de
maneira diretamente proporcional às matrículas mensais e a esse subsídio por
estudante – ou voucher, como frequentemente se fala. A reforma atraiu consi-
derável atenção internacional devido a suas possíveis implicações para políticas
educacionais em outros países latino-americanos e, talvez, para o debate sobre
a escolha da escola (school choice) nos Estados Unidos. Lamentavelmente, as
opiniões positivas e negativas sobre a reforma chilena com frequência se baseiam
em pouco mais que casos particulares e ideologias.
O novo livro de Varun Gauri, baseado em sua tese de doutoramento, fornece
uma perspectiva crítica da reforma chilena que se fazia deveras necessária. Apesar
de conter alguma análise empírica, a principal contribuição do texto é sua des-
crição bem escrita e definitiva de como a reforma foi concebida, implementada,
interpretada e solapada pelas principais partes interessadas. O livro baseia-se em
numerosas entrevistas com participantes do processo de reforma, bem como em
uma extensa revisão da legislação e de outros textos. Esse livro deveria ser leitura
obrigatória para todos os interessados em reformas educacionais baseadas no
mercado ou na política social latino-americana. Também será de interesse para
estudiosos interessados na implementação de políticas em geral.
O livro é organizado em cinco capítulos. Um breve capítulo introdutório
argumenta que um crescente consenso emergiu em torno da necessidade de se
reestruturar o Estado do bem-estar social. Dentre os países envolvidos nesse pro-
cesso, o Chile se tornou quase paradigmático, “[constituindo] o caso exemplar de
modernização, descentralização e privatização no mundo em desenvolvimento”
(p. 11). A política educacional chilena é um dos componentes mais interessantes
de uma agenda de reformas muito mais ampla.

8
Texto extraído da resenha escrita por Patrick J. McEwan, publicada na Comparative Edu-
cation Review, Vol. 44, No. 2, maio de 2000, do livro: School Choice in Chile, Two Decades
of Educational Reform por Varun Gauri. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1998.
Reproduzido com permissão de Taylor & Francis.

219
O Capítulo 2 descreve a lógica teórica e a estrutura legal das reformas chilenas.
De maior interesse é sua exposição de como a implementação das reformas se
desviaram do projeto de livre mercado. Durante a década de 1980, por exemplo,
decisões a respeito da contratação e demissão de professores eram geralmente
tomadas nos mais altos escalões, e não no nível das escolas ou dos municípios.
A débil saúde financeira das escolas municipais era frequentemente remediada
por seus governos municipais, que então se voltavam para o governo nacional
solicitando recursos adicionais. O Ministério da Educação continuamente inter-
vinha em assuntos que iam do currículo à cor dos uniformes dos estudantes. A
reforma pode ter domado as tendências dirigistas do governo chileno, mas nunca
conseguiu eliminá-las por completo. Ambos os críticos e defensores do “modelo
chileno” fariam bem em ter isso em mente.
O Capítulo 3 apresenta a análise empírica do livro, baseada em uma amostra
aleatória de domicílios de Santiago feita por Gauri. Quanto ao seu conteúdo e
qualidade, o levantamento se rivaliza com a pesquisa por domicílios chilena Carac-
terización Socioeconómica Nacional (CASEN), e espera-se que seja utilizado para
outras análises. Em várias análises descritivas e multivariadas, Gauri mostra que as
escolas públicas e privadas no Chile são extremamente estratificadas. Famílias de
condição socioeconômica mais alta, entre outras características, têm probabilidade
muito maior de matricular seus filhos em escolas de alto desempenho. Estamos in-
teressados, contudo, em saber se as reformas de 1980 aumentaram a estratificação
em comparação com as condições vigentes anteriormente (afinal, a estratificação
existe no Chile há muito tempo). É complicado chegar a uma conclusão com base
em um único banco de dados transversal, como o autor sinceramente admite. Essa
análise também teria sido enriquecida por maiores referências à vasta literatura
teórica e empírica sobre a escolha da escola pelos pais nos Estados Unidos e em
outros países. Ainda assim, o capítulo fornece uma referência útil para todos os
interessados em reformas baseadas na escolha de escolas.
O quarto capítulo aprofunda o tema das contradições da reforma. Gauri
argumenta que ela pôde ser facilmente iniciada devido ao “clima autoritário e às
estratégias repressivas do regime” (p. 74). Entretanto, ela não pôde ser facilmente
mantida, devido a “motivações diversas, visões de mundo conflitantes e vocabulá-
rios de reforma incompatíveis entre os vários grupos responsáveis pelas reformas”
(p. 79). Um desses grupos era o núcleo de economistas formados em Chicago que
desenvolveu o plano. Outro grupo incluía os oficiais militares – muitos dos quais
servindo como prefeitos municipais biônicos – encarregados de implementar o
plano. Estes insistiam em tratar o sistema educacional como uma cadeia de coman-
do centralizada com ordens emanadas do topo. Gauri argumenta que a existência
de uma democracia e o diálogo que ela encorajaria poderia ter sido mais efetivo
para estimular as reformas (apesar de que, ainda assim, seria necessário dedicar
uma atenção especial para convencer grupos de interesse como os professores).
Em que pese sua força, teria sido mais interessante se os argumentos analíticos
de Gauri, como este último, tivessem passado por uma maior elaboração.

220
Um breve capítulo final tenta tirar lições para o debate mais amplo sobre a
escolha de escolas. O tom geral é de ceticismo com relação a políticas que pro-
põem soluções rápidas, como essa. Algumas dessas lições não são inteiramente
embasadas nos capítulos anteriores; por exemplo, ainda que o crescimento da
estratificação seja uma preocupação central em planos baseados na escolha, não
estou inteiramente convencido de que alguém tenha empiricamente demonstrado
que a estratificação de fato cresceu no Chile. A despeito dessas controvérsias
pontuais, Gauri produziu um livro iluminador e bem fundamentado em pesquisas.
Por não ter simplesmente tomado o “modelo chileno” por pressuposto, ele pôde
revelar grandes complexidades e contradições. Espera-se que pesquisas empíricas
futuras e debates sobre políticas sejam enriquecidos por este trabalho.

221
Leitura 4
Escolas charter:
aprendendo com o passado, planejando para o futuro

Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni (2009)9

Nas décadas finais do século XX, a responsabilidade por melhorar o sistema


público de educação nos EUA passou dos profissionais para a comunidade em geral
(Murphy & Shiffman, 2002). Surgiu um foco sobre os “direitos dos pais”, junto
a uma maior ênfase na mercantilização e privatização (Contreras, 1995; Wells,
2002). Muitos educadores, pais, empresários e políticos começaram a apoiar a
ideia da escolha da escola como a solução para os aparentemente intratáveis pro-
blemas do sistema público de ensino. As escolas charter logo receberam atenção
como um meio especialmente promissor de prover a inovação, a competição e as
melhorias acadêmicas que se faziam muito necessárias.
Nos anos seguintes à abertura da primeira escola charter nos EUA (em
Minnesota, em 1992), o movimento se expandiu rapidamente10. Em 2008, de
acordo com o Centro para a Reforma Educacional (Center for Education Reform,
2008a), uma organização não partidária que apoia a escolha das escolas (school
choice), havia 4.200 escolas charter, atendendo a aproximadamente 1,2 milhões
de estudantes em 40 estados americanos e no Distrito de Columbia. Como tais
estatísticas indicam, essa forma de escolha de escolas tem um forte apoio. E,
tendo em vista que o presidente Barack Obama indicou Arne Duncan, defensora
das escolas charter, para a Secretaria da Educação dos EUA, o apoio a essas
escolas não deve diminuir. Ainda assim, ao longo dos dez últimos anos, uma
oposição crescentemente vigorosa tem aparecido em alguns setores. Opositores
questionam as escolas charter por diversas razões, incluindo dúvidas sobre a sua
eficácia, responsabilização, equidade e sustentabilidade. Este artigo lida com essas
preocupações, sintetizando o conhecimento da literatura sobre as escolas charter,
expondo áreas em que as evidências são insuficientes, conflitantes ou ambíguas, e
avaliando o desenvolvimento geral da reforma dessas escolas. Visando contribuir

9
Texto extraído de: Lea Hubbard e Rucheeta Kulkarni. Charter schools: learning from the past,
planning for the future. Journal of Educational Change, 10, 2009: 173–189. Reproduzido
com gentil permissão da Springer Science and Business Media.
10
Ainda que nosso estudo se restrinja ao contexto dos EUA, deve-se notar que escolas se-
melhantes às charter existem em outros países, como a Nova Zelândia (Ladner, 2001), Chile
(Larrañaga, 2004), e Inglaterra (Wohlstetter & Anderson, 2004). Além disso, países como o
Japão têm demonstrado crescente interesse nas mesmas (Tokyo, 2004).

222
para o debate da questão da sustentabilidade, iremos nos basear parcialmente
nos resultados de nosso estudo de caso de longo prazo, em andamento, de uma
escola convertida em charter. Essa informação etnográfica revela a existência
de sérios desafios para os pesquisadores e elaboradores de políticas, ao mesmo
tempo em que provê um guia útil para o direcionamento futuro do movimento
das escolas charter.

Visão geral

Da maneira como são projetadas, as escolas charter visam a combinar uma


maior autonomia acadêmica do que a normalmente associada às escolas públicas
tradicionais e com maior responsabilização, objetivando, assim, gerar resultados
educacionais positivos (Wells, 2002; ver também Wohlstetter et al., 1995). As
escolas charter deliberadamente se distanciam das regras e dos regulamentos dos
sindicatos, tendo, portanto, uma maior liberdade para contratar e despedir pro-
fessores. Como o próprio nome indica, as escolas operam sobre uma concessão
ou contrato11 com um agente autorizador. Esse agente varia bastante: pode ser
um distrito escolar, o conselho de educação de um estado, uma universidade ou
uma organização com ou sem fins lucrativos. Cabe ao agente autorizador supervi-
sionar e responsabilizar a escola charter, e os contratos geralmente precisam ser
renovados com uma periodicidade de três a cinco anos.
As escolas charter se diferenciam em um número surpreendentemente grande
de aspectos (Lake & Hill, 2006). Há, por exemplo, diferenças na estrutura orga-
nizacional – há “escolas charter iniciais”, “escolas charter convertidas” (escolas
públicas convencionais que requisitaram e receberam a condição de charter), e,
especialmente ao longo dos últimos cinco a dez anos, escolas afiliadas a organiza-
ções gestoras de escolas charter (OGCs) com ou sem fins lucrativos (Lake, 2007).
Além disso, diferentes tipos de escolas charter atendem a diferentes populações
de estudantes, apresentam melhor ou pior saúde financeira, e enfrentam desafios
tanto similares quanto diferentes que terminam por afetar o trabalho que podem
realizar. Tais variações dificultam bastante a tarefa de fazer generalizações sobre
a eficácia das escolas charter como uma iniciativa de reforma educacional. A des-
peito da existência de níveis geralmente altos de satisfação por parte de pais que
escolheram matricular seus filhos em escolas charter (Teske & Schneider, 2001),
há um persistente debate entre educadores, pesquisadores e elaboradores de polí-
ticas, revelando a existência de importantes preocupações políticas e educacionais.
As perguntas seguintes estão entre as mais relevantes:

11
Em inglês, Charter significa, literalmente, um contrato ou decreto. No contexto educacional
significa um contrato especificando as condições e objetivos para a gestão privada de uma
escola pública. (N. T.)

223
• As escolas charter estão cumprindo a sua promessa de melhorar o desem-
penho acadêmico dos estudantes?
• As escolas charter estão sendo responsabilizadas suficientemente?
• As escolas estão melhorando a educação de todas as crianças, ou estariam
contribuindo para uma nova segregação da educação pública?
• As escolas charter são realmente inovadoras (ao expandir as opções de
acordo com as necessidades diversas dos estudantes), ou seriam similares em
muitos aspectos às escolas públicas convencionais?
• As escolas charter têm os requisitos necessários em termos de liderança,
equipe de professores e governança para realizarem sua missão educacional?
• E, por fim, as escolas charter são sustentáveis como uma alternativa perma-
nente às escolas públicas convencionais?
O restante deste artigo trata sequencialmente de cada uma dessas questões.
Sempre que possível, utilizamos a pesquisa disponível mais recente de modo a
fornecer uma compreensão precisa de até que ponto as escolas charter estão cum-
prindo (ou não) sua promessa de serem tanto inovadoras como responsabilizáveis.
As escolas charter estão cumprindo sua promessa de melhorar o desempenho
acadêmico dos estudantes?
A resposta direta para a questão das escolas charter estarem ou não melho-
rando o desempenho acadêmico dos estudantes é que ainda não se sabe. Ao longo
da última década e por toda a nação, estudos sobre o desempenho das escolas
charter apresentarem resultados diversos. Um estudo não-partidário publicado
em 2001 encontrou significativas diferenças inter e intraestaduais (Rand, 2001).
No Arizona, por exemplo, as escolas charter parecem se sair melhor do que as
públicas em leitura, e possivelmente em matemática; em Michigan, os estudantes
da sétima série nas escolas charter recentemente abertas não apresentaram di-
ferenças nos resultados das avaliações se comparados a seus colegas de escolas
públicas convencionais, enquanto que os estudantes da quarta série de escolas
tradicionais obtiveram resultados superiores aos das escolas charter. No Texas,
as escolas charter que se concentraram especificamente em estudantes com risco
de baixo desempenho acadêmico demonstraram um desempenho superior ao das
escolas públicas convencionais, mas as outras escolas charter do estado obtiveram
resultados ligeiramente piores do que as escolas públicas convencionais.
Outros estudos encontraram resultados mais positivos. Zimmer et al. (2003)
conduziram uma investigação sobre as escolas charter da Califórnia e chegaram ao
resultado de que, quando as escolas charter proviam toda sua instrução dentro da
sala de aula (ao contrário de prover parte dela fora da sala de aula), os estudantes se
saíam melhor do que os das escolas públicas. Algumas pesquisas bastante recentes
sobre duas escolas charter iniciais na Califórnia mostraram que os estudantes de
minorias ou de baixa renda obtinham melhores resultados acadêmicos que seus
pares de escolas públicas no que diz respeito ao ingresso na faculdade (Alvarez
& Mehan, 2006; McLure et al., 2005).

224
Os críticos das escolas charter, por outro lado, enfatizam evidências que
indicam que essas não estão se saindo bem se comparadas às não charter. Um
exemplo é a análise dos dados da Avaliação Nacional do Progresso Educacio-
nal (National Assessment of Educational Progress – NAEP) feita pela Federação
Americana de Professores (American Federation of Teachers – AFT) (Nelson et
al., 2004), que mostra que os resultados dos testes de alunos das escolas charter
estavam situados meio ano abaixo dos resultados dos alunos de escolas públicas.
A análise também mostrou que, enquanto alunos negros de escolas charter tiveram
um desempenho igual ao dos negros de escolas públicas, os estudantes de bairros
pobres e os beneficiários de merenda escolar tiveram resultados piores. Um rela-
tório de 2005 do Centro Nacional de Estatísticas Educacionais (National Center
for Education Statistics – NCES), uma agência governamental norte-americana,
confirmou os resultados da AFT. Comparados a seus pares de escolas não charter,
os alunos de baixa renda de escolas charter obtiveram resultados piores em leitura
e em matemática, passaram por professores com menos anos de experiência e
por uma maior proporção de docentes sem certificação. Outros estudos repetem
esses resultados desalentadores, não encontrando diferenças significativas entre o
desempenho em avaliações dos alunos de escolas fundamentais charter e aqueles
do ensino público tradicional (Loveless, 2003; Rogosa, 2003).
Os resultados variáveis encontrados para o desempenho dos alunos de es-
colas charter foram interpretados de diferentes maneiras. Alguns partidários das
escolas charter questionam o formato e/ou a metodologia das pesquisas utilizadas
para avaliar o seu desempenho, argumentando que os resultados do NAEP são
enganosos, já que os efeitos da pobreza e de outros fatores de formação dos alu-
nos que frequentam as escolas charter impactam negativamente os resultados dos
testes. Braun et al. (2006), por exemplo, defendem a necessidade de uma análise
quantitativa mais sofisticada usando modelagem linear hierárquica para permitir
o estudo das múltiplas características das escolas e dos alunos. Contudo, quando
Braun e seus colegas aplicaram o modelo estatístico proposto, também chegaram a
resultados desanimadores quanto ao desempenho escolar. As notas dos alunos de
escolas charter em leitura e matemática foram, em média, menores que aquelas de
alunos de escolas públicas não charter. Hoxby (2004), uma defensora das escolas
charter, relatou resultados positivos em sua comparação entre os resultados de
alunos de escolas públicas e charter em leitura e matemática, após controlar pela
pobreza e outros fatores pessoais. Uma nova análise pelo Instituto de Políticas
Econômicas (Economic Policy Institute), no entanto, concluiu que Hoxby não havia
estabelecido controles estatísticos adequados para a composição racial ou para
a condição de baixa renda. Os autores concluíram pelos dados de Hoxby que
“quando é feito o controle, tanto pela composição racial, quando pela condição
de baixa renda, os efeitos positivos de frequentar escolas charter desaparecem
tanto na matemática quando na leitura” (p. 2). A pesquisa de Hoxby também foi
duramente criticada por outros autores (veja Carnoy et al., 2005).

225
A questão temporal pode também ter influenciado a variabilidade dos resul-
tados do desempenho acadêmico. Alguns pesquisadores perceberam que, geral-
mente, os dados de desempenho analisados foram coletados quando as escolas
charter estavam em seus estágios iniciais de crescimento. Além disso, devido ao
fato de as escolas charter por vezes experimentarem novas abordagens educacio-
nais e “coletarem dados de resultados de testes colhidos ao longo do tempo para
uma dada série , sem levarem em conta que uma escola tem estudantes diferentes
naquela mesma série em anos escolares diferentes”, os resultados dos estudos
são frequentemente problemáticos (Betts & Tang, 2008). Outros pesquisadores,
percebendo que a avaliação do desempenho acadêmico é uma empreitada comple-
xa, sugerem o uso de diferentes tipos de avaliação e clamam para que os estudos
sejam realizados durante um longo período de tempo (Bulkley & Fisler, 2003).
Ao longo da última década, a avaliação das escolas charter se manteve como
um tema recorrente entre os educadores, elaboradores de políticas e pais. Contudo,
muito recentemente foi sugerida uma mudança significativa na abordagem referente
à questão da avaliação. Betts e Tang (2008) defenderam uma abordagem de valor
agregado. Eles usam essa metodologia, juntamente com a escolha aleatória, em
sua investigação do desempenho das escolas charter. Em que pese a considerável
variação observável entre essas escolas, as evidências em geral apontam que as
escolas charter superaram suas contrapartidas públicas tradicionais. Betts e Tang
reconhecem que os resultados de seu estudo são preliminares, e notam que, no
nível do ensino médio, encontram indicações bastante desanimadoras. Ainda
assim, argumentam que os resultados para o ensino fundamental dão razões para
o otimismo.

As escolas charter estão sendo responsabilizadas suficientemente?

Em troca de autonomia, as escolas charter supostamente devem ser respon-


sabilizadas por atingir os objetivos a que se propõem quando do recebimento de
sua concessão. Dado o investimento governamental nas escolas públicas resultante
dessa alternativa, o nível de responsabilização é uma preocupação tanto política
quanto educacional. Bulkley e Fisler (2003) percebem que “há uma considerável
variação na abordagem dos estados em relação à responsabilização governamental”
(2003:237). Alguns estados exercem um controle considerável sobre as escolas
charter, enquanto outros contam com a responsabilização do mercado ou com uma
supervisão distrital para garantir a qualidade.
Alguns pesquisadores mostraram que, mesmo quando há evidências de respon-
sabilização, certos problemas persistem, devido à maneira como as escolas charter
se relacionam com suas instituições outorgantes. Wells (2002) argumenta que:
As instituições que outorgam concessões às escolas charter encontram dificuldade
em saber como se relacionar com elas com base no desempenho, em vez da ob-

226
servância contratual. Resumindo, há agora vultosas evidências de que a visão da
reforma sistêmica das escolas charter e seu trade off entre autonomia e responsabi-
lização não se concretizou. Nós nos vemos diante de uma reforma que, em muitos
casos, concede grande autonomia para escolas individuais, mas pouca informação
pública ou feedback sobre o que se passa dentro delas. (Wells, 2002: 13)
Uma hipótese comum é que o mercado guiará a responsabilização, mas pa-
rece não haver qualquer responsabilização acadêmica adicional para as escolas
charter (Wells, 2002). Os defensores continuam sustentando a tese de que as
escolas charter que não forem capazes de fornecer educação de qualidade sim-
plesmente fecharão suas portas, já que os pais irão retirar seus filhos das escolas
ruins. Pesquisas quanto a esse assunto, contudo, revelam que essa hipótese pode
não ser correta.
[...]

227
Leitura 5
As escolas charter estão fazendo a diferença?
Um estudo do desempenho dos estudantes em oito Estados

Rand Education (2009)12

Escolas charter são escolas financiadas publicamente que operam fora do


controle direto dos distritos escolares locais, conforme uma concessão pública
que lhes dá maior autonomia que outras escolas públicas na definição de seus
currículos, seu ensino e suas operações. Seus estudantes, ou os pais desses, esco-
lhem a escola, ao invés de receberem uma designação baseada em sua localização
residencial. A primeira escola charter dos EUA foi aberta em 1992, e, desde
então, elas cresceram em número até atingirem mais de 4.000 em 40 estados,
atendendo a mais de 1,2 milhões de estudantes.
Ainda que o Presidente Barack Obama e a Secretária da Educação Arne
Duncan apoiem as escolas charter, continua a haver um grande debate sobre
elas. Os defensores dizem que escolas charter expandem as escolhas educacionais
dos estudantes, aumentam a inovação, melhoram o desempenho dos alunos e
promovem uma competição saudável com as escolas públicas tradicionais. Já os
oponentes argumentam que as escolas charter levam a uma maior estratificação
étnica ou racial dos estudantes, retiram os melhores alunos das escolas públicas
tradicionais, reduzem a verba destinada a essas e não proporcionam quaisquer
melhorias reais no desempenho dos estudantes.
A despeito do volume de pesquisa sobre esses temas ser crescente, muitos dos
resultados principais não foram propriamente examinados, ou foram estudados
apenas para cidades ou estados específicos. Os pesquisadores da RAND procura-
ram, portanto, lançar luz sobre os efeitos das escolas charter, examinando dados
de trajetórias individuais de estudantes específicos em comunidades e estados
com diferentes políticas de concessão, verificando – pela primeira vez – como as
escolas charter afetam o desempenho a longo prazo dos estudantes. Essa equipe
de pesquisadores analisou microdados longitudinais referentes a estudantes de

12
Texto extraído de: Rand Education. Are Charter Schools Making a Difference? A Study of
Student Outcomes in Eight States. Research Briefs, Rand Corporation, 2009. (Disponível em
http://www.rand.org/pubs/research_briefs/. Acesso em: 20/12/2009). A versão completa da
pesquisa, intitulada Charter schools in eight states: effects on achievement, attainment, integra-
tion and competition, de Ron Zimmer, Brian Gill, Kevin Booker, Stephanie Lavertu, Tim R.
Sas e John Witte, está disponível em http://www.rand.org/pubs/monographs/MG869/), 2009:
160. Reproduzido com permissão da RAND Corporation.

228
Chicago, San Diego, Filadélfia, Denver, Milwaukee e os estados de Ohio, Texas e
Flórida. Corroborando os achados de outros estudos, constatou-se que algumas das
preocupações relativas às escolas charter podem ser descartadas, ao mesmo tempo
em que muitos dos benefícios esperados não se tornaram realidade. A descoberta
mais marcante foi que estudar em escolas charter pode impactar positivamente
a chance de um estudante se formar e de ir para a faculdade – dois resultados
críticos que não haviam sido examinados em estudos anteriores –, o que sugere a
necessidade de olhar para mais do que as notas das avaliações de desempenho ao
mensurar a eficácia das escolas charter. Essa comunicação descreve os principais
resultados e suas implicações para políticas e para pesquisas futuras.
As escolas charter não estão retirando os estudantes de melhor desempenho
das escolas tradicionais, e nem tampouco estão criando uma estratificação racial.
Quando os pesquisadores examinaram os resultados em avaliações de desempe-
nho dos estudantes antes de se transferirem para as escolas charter, encontraram
valores próximos ou abaixo da média distrital ou estadual. Isso sugere que as
escolas charter não estão retirando os melhores estudantes das escolas públicas
tradicionais, como alguns opositores previam. Igualmente, ao observar se as trans-
ferências para as escolas charter afetavam a distribuição de estudantes por raça
ou etnia, os pesquisadores encontraram que, na maioria dos locais, a composição
racial da escola charter para a qual um estudante se transferia era similar àquela
da escola pública tradicional da qual ele saía.
Na média, em diferentes comunidades e sob diferentes políticas educacionais,
as escolas charter da quinta à oitava série e de ensino médio produziram melhorias
de desempenho praticamente iguais às de escolas públicas tradicionais. Entretanto,
as melhorias de desempenho de escolas charter da primeira à quarta série são
difíceis de serem estimadas e permanecem incertas, porque os alunos do ensino
fundamental em geral não passam por avaliações que sirvam de controle quando
entram para a primeira série. Quanto às escolas de quinta a oitava série e de ensino
médio, a equipe de pesquisadores constatou que as melhorias de desempenho
nas escolas charter e nas escolas públicas tradicionais eram aproximadamente as
mesmas, com duas exceções. Em primeiro lugar, as escolas charter não obtêm
um bom desempenho no primeiro ano de operação, havendo a tendência de seus
estudantes ficarem para trás. Os ganhos geralmente ocorrem depois desse período.
Em segundo lugar, há motivos para se preocupar com o desempenho das escolas
charter virtuais, que acolhem seus estudantes a distância, isto é, em suas casas,
ao invés de fazê-lo em um prédio escolar. No único local com um número subs-
tancial de escolas charter virtuais (Ohio), os estudantes desses estabelecimentos
apresentaram melhorias de desempenho significativamente abaixo daquelas dos
estudantes de escolas públicas tradicionais e de escolas charter em salas de aula
tradicionais.
As escolas charter não parecem ajudar ou prejudicar o desempenho dos es-
tudantes matriculados nas escolas públicas tradicionais das proximidades. Alguns
defensores previram que a presença de escolas charter impactaria positivamente as

229
escolas públicas tradicionais de sua vizinhança ao exercerem uma saudável pressão
competitiva; alguns opositores se preocuparam com o fato de que as escolas charter
prejudicariam os estudantes das escolas públicas tradicionais das proximidades
ao drenarem recursos. Nenhuma dessas teorias foi corroborada pelo estudo. Os
pesquisadores examinaram o desempenho de escolas públicas tradicionais com
escolas charter próximas e observaram que a presença destas não parecia ajudar
nem prejudicar o desempenho dos estudantes das escolas tradicionais vizinhas.
Os estudantes que frequentaram escolas charter tiveram maiores chances
de se formarem e de irem para a faculdade. Para os locais em que estavam dis-
poníveis dados da proporção de formandos e de ingressantes no ensino superior
provenientes de escolas charter (Chicago e Flórida), os pesquisadores constataram
que frequentar uma escola charter aumentava em 7 a 15 pontos percentuais a
probabilidade de um estudante se formar. Igualmente, os estudantes que frequen-
taram escolas charter pareceram ter um acréscimo de 8 a 10 pontos percentuais
na probabilidade de se matricularem na faculdade. Em que pese haver algumas
limitações desses resultados, eles dão motivos para se animar quanto aos bene-
fícios de longo prazo das escolas charter. Também sugerem a necessidade de
olhar para além das notas dos testes para avaliar plenamente o desempenho das
escolas charter.

Implicações para políticas

Esse estudo tem uma série de implicações para políticas e para pesquisas
futuras. Em primeiro lugar, o resultado que indica que as escolas charter não estão
retirando os alunos de maior desempenho das escolas públicas tradicionais pode
aliviar algumas das preocupações dos elaboradores de políticas. Em segundo lugar,
a ausência de efeitos sobre o desempenho das escolas públicas tradicionais das
proximidades sugere que a perda de estudantes para as escolas charter não está
produzindo impactos negativos no desempenho das escolas públicas tradicionais,
mas também sugere que as escolas charter podem não produzir os efeitos compe-
titivos sobre as escolas públicas tradicionais que eram esperados. Por fim, essa
pesquisa demonstra a necessidade de ir além dos resultados de testes e alargar
o escopo das medidas utilizadas para avaliar o sucesso das escolas charter. Esse
foi o primeiro estudo a ampliar a gama de medidas de desempenho para incluir
resultados de longo prazo, como a conclusão do ensino médio e o ingresso na
faculdade, além dos resultados de testes; e os resultados foram mais encoraja-
dores do que seriam se fossem usadas apenas as notas de desempenho escolar.
Pesquisas futuras devem procurar examinar uma gama mais ampla e profunda
de resultados dos alunos.

230
Leitura 6
A melhoria da educação na América Latina:
e agora, para onde vamos?

Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro (1997)13

[...]

As Lições da Descentralização

Nos anos 80 e início dos 90, o tipo mais comum de reforma na região foi tentar
reduzir os gastos do governo central com educação, através da descentralização do
processo decisório (administração), e, em menor grau, do financiamento da educa-
ção. Esse tipo de reforma foi implementado em vários países latino-americanos nos
anos 70 e 80 (com mais vigor na Argentina e no Chile, mas também na Colômbia
em 1989), e agora está se estendendo a outros países (por exemplo, El Salvador,
México, Nicarágua e Peru). O Brasil não precisou descentralizar a educação,
porque, salvo algumas exceções, seus sistemas de ensino básico e médio sempre
estiveram a cargo de estados e municípios.14

13
Texto extraído de: Martin Carnoy e Claudio de Moura Castro. A melhoria da educação
na América Latina: e agora, para onde vamos? In: Claudio e Moura Castro e Martin Carnoy
(orgs.), Como anda a reforma da educação na América Latina? Rio de Janeiro, Fundação
Getúlio Vargas, 1997. Reproduzido com permissão dos autores.
���
O ensino básico e médio brasileiro sempre foi bastante descentralizado para estados e muni-
cípios. Mas parcela importante dos recursos nacionais destinados à melhoria da qualidade do
ensino é gerida pelo governo federal. Esses recursos eram repassados a estados e municípios
tomando por base mais interesses políticos do que necessidades educacionais. Essa mescla
peculiar de administração financeira descentralizada/centralizada talvez explique em parte a
baixa qualidade e a falta de equidade dos sistemas educacionais brasileiros. Porém, no clima
atual favorável à reforma do ensino, e no caso específico do Brasil, pode ser mais fácil im-
plementar reformas educacionais em uma estrutura institucional descentralizada. A condição
necessária seria ter, à frente do governo de estados e municípios, políticos comprometidos
com a melhoria da educação. Ainda que o processo de reforma não pudesse ser no âmbito
nacional, um ou outro caso teria forte efeito na região e no país em geral. [...] O mesmo se
aplica ao governo central. O fato de os órgãos centrais não serem diretamente responsáveis
pela administração do sistema educacional lhes permite redefinir melhor seu papel e rever os
critérios de alocação dos recursos federais, como já vem acontecendo.

231
Como já sintetizamos, a maioria das reformas que visavam a descentraliza-
ção tentou reduzir as dimensões da burocracia educacional do governo central
e transferir a administração da educação para estados e municípios. Na prática,
as reformas pareciam ser motivadas por objetivos políticos e de outra natureza,
como cercear o poder dos sindicatos de professores. Alguns dos objetivos menos
explícitos da descentralização podem ter sido, de fato, incompatíveis com medidas
de enxugamento. Em certos países, a descentralização incrementou o emprego em
épocas de recessão, criando novas estruturas regionais e locais, até mesmo no caso
do Chile. No Brasil, a municipalização parcial do ensino básico gerou estruturas
duplas (nos níveis estadual e municipal) e, nas médias e grandes cidades, uma
burocracia talvez desnecessária às novas responsabilidades da educação municipal.
Por isso, torna-se praticamente impossível concluir, com os dados disponíveis,
que a descentralização tenha realmente reduzido os recursos financeiros centrais
destinados à educação. Nos anos 80, embora os gastos com educação tenham
diminuído em termos absolutos em alguns países, na verdade, aumentaram como
parcela do PIB. Na maioria deles, a burocracia na área aumentou mais do que as
matrículas no 1º e 2º graus.
A experiência indica que, quando a descentralização não conta com o apoio
financeiro e técnico dos governos centrais, a qualidade do ensino pode diminuir,
particularmente no caso dos pobres. Países como Argentina e Chile estão agora
estudando se é ou não necessário fortalecer o papel do governo central na ava-
liação, no monitoramento e no lançamento de programas dirigidos a autoridades
locais e escolas mais carentes. No caso do Chile, certas iniciativas de melhoria da
educação estão sendo descentralizadas, como veremos mais adiante. Na Argenti-
na, a lei federal de Educação de 1993 redefiniu o papel dos governos federal e
províncias e determinou que os recursos financeiros da educação a serem repas-
sados às províncias tivessem aumentos anuais. Firmou-se um “Pacto Federal da
Educação” entre o ministro e as autoridades provinciais da educação para que se
definissem os programas e atividades nos quais esses recursos seriam aplicados.
Em breve, o governo federal porá em prática uma avaliação nacional dos alunos e
dos sistemas de informação, e proporcionará às províncias: a) assistência técnica
nas avaliações dos estudantes; b) maior capacidade institucional e técnica, a fim
de que os sistemas de informação das províncias se integrem à rede federal de
estatísticas e informações sobre educação; c) diretrizes nacionais para os currículos
escolares; d) uma rede nacional para o treinamento de professores no serviço; e)
programas nacionais dirigidos às regiões e escolas mais pobres, com fornecimento
de livros, computadores e treinamento específico para professores, e recuperação
de escolas. Mais recentemente, no Brasil, o governo federal estabeleceu critérios
para o repasse de verbas da administração federal, a fim de garantir que essas
cheguem às escolas, e aprimorou os sistemas de informação e de avaliação de alu-
nos. O Congresso Nacional já está discutindo uma nova lei federal para arrecadar
mais recursos, a fim de aumentar os salários dos professores de 1º e 2º graus.

232
A descentralização vem sendo considerada uma reforma voltada para a com-
petitividade – já que aumenta a produtividade na educação e, por conseguinte,
contribui significativamente para a melhoria da qualidade dos recursos humanos
de uma nação –, em grande parte porque aproxima o processo decisório das ne-
cessidades dos pais e confere às autoridades locais mais autonomia nas decisões.
Supõe-se que, se as comunidades locais e os próprios professores e diretores de
escolas tiverem maior controle sobre o currículo e os métodos de ensino, haverá
maior adequação entre os métodos pedagógicos e a clientela atendida, assim
como maior responsabilidade pelos resultados na área da educação. Segundo os
reformadores, se as autoridades educacionais locais se considerarem, e forem
consideradas, responsáveis pela educação, a qualidade do ensino melhorará. Os
dados disponíveis nos Estados Unidos não confirmam esse raciocínio.15
Mas algumas das reformas de descentralização efetuadas na América Latina
nos anos 80 seguiram uma visão do modelo “financeiro”. Descentralizou-se o
“controle” das escolas para o nível provincial ou municipal, transferindo recursos
para as autoridades locais, mas aumentou-se a pressão sobre elas para que levan-
tassem verbas localmente, na medida em que se cortaram recursos do governo
central. Na Argentina e no Chile, dois países que empreenderam grandes reformas
de descentralização nos anos 70 e 80, os gastos reais e totais do governo central
com educação a princípio caíram. No caso chileno, os gastos públicos por aluno
com ensino básico subiram e só declinaram na segunda metade da década (World
Bank, 1993: 90). No caso da Argentina, o processo teve duas etapas. Na primeira
(1976-83), a educação primária foi descentralizada, mas os recursos não foram
transferidos para as províncias. Em contraposição, a partir de 1991, quando a
educação secundária e pós-secundária começou a ser descentralizada, também
foram feitas expressivas transferências de dinheiro para as províncias.
A experiência na América Latina e no Caribe indica que a versão financeira
de descentralização pode proporcionar a melhoria da educação no nível local,
mas seus efeitos positivos desaparecem quando os gastos com a educação e o
know-how técnico do governo central são reduzidos (ou, como no caso brasileiro,
suprimidos). Os resultados podem também se tornar mais díspares (no Brasil, essa
disparidade continua elevada), porque os municípios pobres dispõem de menos
recursos financeiros, técnicos e humanos próprios para investir em educação do
que as regiões mais afluentes. Para que a descentralização melhore a qualidade e
reduza as disparidades, o processo de descentralização ainda requer a presença

15
A descentralização da administração e do financiamento de sistemas educacionais centraliza-
dos e altamente burocráticos deveria proporcionar uma prestação de serviços mais inovadora
e eficaz nessa área, e uma melhor aferição de resultados por parte dos pais, mas há poucos
indícios de que a descentralização em si melhore a qualidade do ensino. Nos estados Unidos,
onde tem havido um esforço conjunto para transferir o controle das decisões na área educa-
cional para os estabelecimentos de ensino, constatou-se, após uma ampla avaliação, que a
autonomia escolar não produziu melhorias significativas no desempenho dos alunos (Malem,
Ogawa & Krantz, 1989; Hannaway & Carnoy, 1993).

233
constante do governo central e o compromisso de fornecer os recursos necessários
às regiões e escolas mais pobres.
Certos países já compreenderam que a qualidade do ensino não melhora
com reformas financeiras, e sim quando se dá ênfase a um maior aproveitamento
e aos recursos necessários para chegar-se a isso. Em fins da década de 80 e nos
anos 90, quando a região se democratizou e os índices de crescimento econômico
subiram, as iniciativas para melhorar a qualidade do ensino também mudaram.
No contexto de democratização política e de melhor desempenho econômico, nos
anos 90, o governo central do Chile, por exemplo, mudou as diretrizes de sua
reforma, aumentando bastante os gastos por aluno do Ministério da Educação e
concentrando-se nas escolas de baixo desempenho (mais produtividade e menos
disparidade).
Na Argentina, os ministérios do governo central e das províncias também
começaram a ter um papel mais ativo na promoção de programas de melhoria de
qualidade e no aumento dos gastos com a educação. Em 1993, por exemplo, foi
criado um programa dirigido a 10 mil escolas localizadas em áreas carentes. O
programa propicia treinamento de professores, livros, computadores e a recupe-
ração e manutenção de escolas. No sistema brasileiro, há muito descentralizado,
as reformas orientadas para a competitividade e a supressão das disparidades
começaram nos níveis estadual e municipal. [...] As reformas em outros países já
democráticos, como a Colômbia, que começaram no final dos anos 80, mudaram
de orientação rapidamente por outro motivo. Sem esperar pelas lições a extrair da
reforma financeira da educação, municípios e professores reorientaram a reforma
descentralizadora para a competitividade e a equidade. Mas reformadores de
outros países, como México e El Salvador, ainda esperam que a descentralização
predominantemente financeira seja o mecanismo adequado para melhorar o ensino,
poupar recursos públicos, ou ambos.

A Reforma Chilena para a Descentralização/Privatização

Um caso “modelo” de reforma para descentralização foi a implementada no


Chile em 1981, quando o governo central transferiu o ensino de 1º e 2º graus
para os municípios e financiou a criação de escolas particulares por meio de um
plano de subvenções de âmbito nacional.16 Assim, o financiamento público con-

Entende-se aqui por escolas “particulares” as que são administradas pela iniciativa privada,
��

seja por entidades com fins lucrativos ou instituições religiosas, mesmo nos casos em que essas
escolas são gratuitas, financiadas em grande parte com recursos governamentais e se veem
obrigadas a obedecer a certas exigências legais impostas pelo governo. As escolas adminis-
tradas pela iniciativa privada podem não parecer “particulares” pelo fato de contarem com
financiamento público e serem reguladas pelo governo, mas essa definição está perfeitamente
de acordo com a ideia geral do que seja uma instituição de ensino particular, ou mesmo com
a definição de negócio privado.

234
tinuava ainda em grande parte centralizado, mas o controle dos recursos passava
aos municípios, no caso das escolas públicas, e às próprias autoridades escolares,
no caso das particulares. As decisões sobre questões pedagógicas também foram
transferidas, em sua maioria, aos municípios e às escolas.
No Chile, a reforma visando à descentralização foi imposta de cima, pelo
regime militar, a fim de privatizar – o máximo possível – a administração da
educação. Mesmo assim, a descentralização se deu por etapas. Antes da refor-
ma educacional de 1980, a burocracia governamental chilena fora delegada,
na década de 70, às províncias e aos municípios administrados por prefeitos e
conselhos municipais nomeados. O sindicato dos professores também fora extin-
to. Na reforma propriamente dita, a privatização foi organizada em torno de um
plano de subvenções e da privatização dos contratos de trabalho dos professores,
passando esses funcionários públicos a empregados do setor privado sem repre-
sentação sindical. Tanto as escolas municipais quanto as escolas subvencionadas
administradas pela iniciativa privada recebiam igual financiamento por aluno, e
o currículo foi desregulamentado.
A reforma chilena conseguiu de fato descentralizar as decisões para as co-
munidades e as escolas locais (no caso das escolas particulares). Também teve
êxito no tocante à subvenção das escolas particulares. Em 1993, 40% dos alunos
do primário e 50% dos alunos do secundário frequentavam escolas geridas pelo
setor privado (Comité Técnico, 1994: 26). Mas é discutível o êxito financeiro da
reforma. Os gastos do governo com educação a princípio aumentaram. Além disso,
os gastos administrativos – outra meta financeira da descentralização – subiram à
medida que a estrutura regional descentralizada do MOE precisou ser fortalecida
com a contratação de mais pessoal. A contribuição financeira do governo central
para a educação diminuiu de 3,5% do PIB em 1980 para 2,5% em 1990, mais
em função da crise financeira generalizada do que de ganhos em eficiência.
Em termos de qualidade, porém, a reforma teve pouco ou nenhum êxito nos
anos 80, e os alunos das camadas socioeconômicas mais desfavorecidas provavel-
mente perderam terreno. No geral, o desempenho estudantil não melhorou, apesar
da alegada maior eficiência das escolas particulares. O fluxo de novos recursos dos
setores privado e público locais para os ensinos médio e superior não compensou
os cortes efetuados nos gastos do governo central, originando uma crise de acesso
para os estudantes de renda mais baixa e uma crise de qualidade para todos, com
exceção dos grupos socioeconômicos mais abastados. Os municípios mais pobres
também não conseguiram administrar muito bem as escolas, porque o governo
não se preocupou com a criação de capacidade gestora como parte da reforma. A
reforma não promoveu programas inovadores de ensino técnico, particularmente
para os 8% de alunos matriculados por associações de funcionários, mas o restante
do sistema ainda se saiu pior.
Quando se estabeleceu a democracia em 1990, essas falhas foram oficialmente
reconhecidas. Além disso, vieram à luz as tensões e conflitos entre professores e
governo, muito embora o novo regime se mostrasse disposto a conceder grandes

235
aumentos de salário e a melhorar substancialmente as condições do ensino nas
escolas públicas. Também se tornou evidente que muitos municípios simplesmente
não dispunham de recursos ou de capacidade técnica próprios para gerir a educa-
ção (e a saúde) no nível municipal.17 Uma avaliação da reforma de 1980 efetuada
em 1994 indicou a necessidade de uma abordagem muito mais integrada, que
reconhecesse a importância de capacitar melhor os professores e que concedesse
incentivos financeiros às escolas, premiando a inovação e a melhoria do desem-
penho escolar. De 1990 a 1995, os salários dos professores foram aumentados
em 32%, como parte do compromisso assumido pelo governo de conceder mais
recursos à educação. Havia uma recomendação expressa para que se melhoras-
sem as qualificações dos novos contratados para a área e seu treinamento prévio,
e para que se atribuísse mais ênfase ao treinamento dos professores no serviço,
agraciando os que tivessem bom desempenho com bolsas de estudo no exterior e
o reconhecimento público (Comité Técnico, 1994: 109).
[...]
Há um ponto importante a frisar aqui: a descentralização, como qualquer outra
mudança institucional isolada, não resolveu o problema da melhoria da educação.
Embora a descentralização seja obviamente desejável nos sistemas educacionais
extremamente burocratizados da América Latina e do Caribe, ela precisa vir
acompanhada de uma série de outras medidas visando à capacitação do pessoal,
ao estabelecimento de normas e critérios e à compatibilização das políticas, que
costumavam ficar a cargo, em sua maioria, dos governos central e estaduais, (por
exemplo, no sistema educacional norte-americano altamente descentralizado) e
não das escolas e municípios. Essas outras medidas necessárias à melhoria da
qualidade do ensino também pressupõem, particularmente quando a administração
escolar é descentralizada, que os governos centrais destinem mais recursos, e não
menos, a esse aprimoramento.

��
O governo democrático está empenhado em dar continuidade ao processo de descentrali-
zação. As recomendações mais recentes são no sentido de que a administração dos recursos
financeiros destinados às escolas municipais passe para a competência das próprias escolas,
uma vez que os professores e pais supostamente teriam uma ideia mais clara do que os municí-
pios de como distribuir os recursos para obter um ensino mais eficaz (Comité Tecnico, 1994).
Essa tese baseia-se na eficiência supostamente maior das escolas particulares subsidiadas, que
realmente administram as finanças no nível escolar. Mas, em 1990, apenas uma entre quatro
crianças matriculadas em escolas particulares subsidiadas provinha de famílias do quintil de
renda mais baixa. E há evidências de que as crianças desse nível socioeconômico não se saem
tão bem quanto nas escolas municipais (Parry, 1994). Isso indica que transferir o processo
decisório para o nível mais descentralizado não produz necessariamente os melhores resultados
no caso daquelas crianças que necessitam mais da inovação e do conhecimento técnico para
melhorar sua aprendizagem.

236
A Descentralização/Recentralização Colombiana

A descentralização do sistema educacional é obviamente vantajosa quando


não é o que ocorre
no Brasil a capacidade no nível local é adequada à tarefa de produzir um ensino de alta
qualidade e quando se dispõe de recursos suficientes do governo central, da
jurisdição local, ou de ambos. Mas quando a Argentina – numa primeira etapa
–, o Chile e o México implementaram suas reformas de descentralização, esses
requisitos para o êxito do empreendimento tinham menos importância do que
transferir a responsabilidade financeira da autoridade central às autoridades
provinciais, departamentais ou municipais. Para os partidários da reforma, a
própria descentralização é considerada essencial à melhoria do ensino; os que
se opõem a ela (em geral, sindicatos de professores, como na Argentina, Chile,
México e Nicarágua, e autoridades locais como no México) usam como argumento
interesses financeiros e, no caso dos sindicatos de professores, os contratos de
trabalho. Embora os partidários da descentralização classifiquem tal oposição
como obviamente prejudicial à melhoria da educação, quando a descentralização
é basicamente motivada por questões de ordem financeira (e não para aumentar
a produtividade na educação), os compromissos políticos a que se chega através
da oposição entre autoridade local e professores podem propiciar o aumento dos
recursos da educação destinados aos salários.
A história da recente reforma colombiana é instrutiva nesse aspecto. A Co-
lômbia já havia realizado uma importante inovação na área educacional, com a
criação das Escuelas Nuevas – que gozam de grande autonomia – em meados
da década de 70. Mas a reforma colombiana para a descentralização, iniciada
em 1989, pretendia ser sistêmica, e não resolver problemas específicos como o
acesso à educação e a qualidade do ensino. A descentralização colombiana se deu
num contexto democrático, em condições políticas bem diferentes das vigentes no
Chile em 1981, e por isso assumiu uma configuração diferente da reforma inicial
chilena. Assim como no Chile, as pressões pela descentralização da educação
faziam parte de uma pressão maior pela descentralização política. Em 1985, o
Congresso colombiano aprovou a eleição popular para prefeitos, o que fez aumentar
imediatamente as expectativas de que serviços sociais como educação e saúde
passassem a ser administrados pelos municípios.
Em 1989, foi sancionada uma lei que ampliou o papel dos municípios na
administração da educação, atribuindo-lhes, efetivamente, a responsabilidade pela
contratação de professores e por certas decisões atinentes à alocação de recursos
para a educação, permanecendo o governo central com a incumbência de pagar os
professores e outros (Montenegro, 1995). Mas, em 1991/92, como parte de uma
medida mais ágil de reestruturação da economia colombiana, o governo propôs
passar aos municípios o controle administrativo das escolas locais, sendo o dinheiro
fornecido por subvenções em bloco do governo central; mas essas subvenções
implicaram cortes nos gastos do governo central. Ainda nos termos dessa mesma
proposta, os departamentos ficariam responsáveis pela assistência técnica e pelo

237
treinamento dos professores, e as escolas teriam autonomia para administrar e
selecionar seu pessoal. Para que os pais tivessem mais opções e houvesse maior
competição entre as escolas, seriam criados vales-educação para alunos carentes
e estimulada a expansão do ensino particular.
Os debates na Assembleia Constituinte sobre o pacote de reformas revelaram
que, para os governos municipais, a proposta de descentralização tinha como princi-
pal motivação o desejo de reduzir os gastos do governo central com educação. Para
assumirem a prestação dos serviços educacionais, os municípios queriam maiores
transferências monetárias e menos responsabilidades locais com levantamentos
de recursos.18 Por fim, o governo central realmente aumentou a transferência de
recursos na nova Constituição, embora isso significasse elevar o custo fiscal da
reforma. Mas quando a Constituição foi sancionada, o Congresso teve que propor
mudanças legais específicas no gerenciamento da educação, o que provocou nova
onda oposicionista, desaa feita por parte do sindicato dos professores, o Fecode
(Montenegro, 1995: 7). O sindicato elaborou sua própria legislação, em franca
oposição à reforma. Após um prolongado e difícil debate, as duas leis de reforma
foram aprovadas. Como resultado, transferiu-se a responsabilidade plena pelas
escolas somente aos departamentos e aos municípios maiores, ficando as escolas
sem autonomia para selecionar, contratar, demitir ou penalizar professores ou
pessoal administrativo. A avaliação do aproveitamento escolar do aluno seria
incluída na reforma, mas não serviria de base para a promoção dos professores.
Foram aprovados vales-educação para alunos carentes, assim como incentivos
para construir novas escolas públicas e particulares, além da possibilidade de
contratar serviços educacionais junto à iniciativa privada. Ficou também assegu-
rado que os recursos para pagar professores e administradores escolares seriam
transferidos do governo central para os departamentos e municípios maiores (ver
também Londoño, 1995).
Os debates e as manobras políticas em torno da reforma colombiana indicam
que, num contexto democrático, os governos centrais devem ter capacidade de
negociação e contar com o apoio da sociedade. Os custos da descentralização
da educação devem ser avaliados levando-se em conta os diferentes interesses
dos alunos. Os que não contam com representação devem ser protegidos. Os
reformadores também têm que ser realistas no que diz respeito aos sindicatos de
professores. É de se esperar que os sindicatos vejam a descentralização – parti-
cularmente a privatização do contrato entre o professor e a escola – como uma
ameaça direta à segurança do emprego. Os professores não são especialmente
bem pagos na América Latina e é natural que assumam uma posição defensiva em
18
As reivindicações de prefeitos e outras autoridades locais devem ser analisadas com cautela.
No Brasil, a Constituição de 1988 descentralizou os recursos para municípios. A transferência
dos serviços sociais, porém, encontrou forte oposição por parte da poderosa associação nacional
de municípios. O resultado é que os governos estaduais ficaram sobrecarregados de demandas
sociais e os municípios, salvo algumas exceções, passaram a gastar seu dinheiro com tudo,
menos com educação básica. Alguns criaram universidades municipais para as elites locais.

238
relação a uma reforma que vise a reduzir ainda mais o seu poder de barganha.
Na Colômbia, como em outros países, as lideranças sindicais dos professores
são frequentemente intolerantes – às vezes distantes da maioria dos professores
–, quase sempre resistentes a reformas que visem a aumentar a produtividade
docente, em geral extremamente preocupadas com apenas uma questão – o salá-
rio do professor – e muito inflexíveis quando se trata de mudar escalas salariais
baseadas em tempo de serviço e títulos. A principal questão a negociar com os
sindicatos de professores é que os recursos adicionais não sejam destinados apenas
ao pagamento dos salários dos professores, mas também a materiais escolares,
livros escolares gratuitos para os alunos, e à melhoria dos prédios escolares para
crianças de famílias de baixa renda.
O compromisso a que se chegou na reforma colombiana de certa maneira
incorporou, no início do processo, algumas das lições aprendidas com a experi-
ência chilena. Embora as escolas colombianas não venham a ter a autonomia das
escolas chilenas e a burocracia do sistema colombiano continue maior, os proble-
mas enfrentados no Chile pelos municípios mais pobres e com menos capacidade
técnica não serão encontrados na Colômbia, onde a descentralização para os
departamentos permitirá que esses detenham grande parte da responsabilidade
pelas decisões educacionais em relação a esses municípios.
É impossível, porém, fazer comparações quanto à qualidade. Na reforma
chilena, os pais puderam optar entre escolas particulares e municipais, mas, em
média, os índices de aproveitamento das crianças de baixa renda não subiram nos
anos 80, durante a primeira etapa da reforma. Na Colômbia, alguns municípios
talvez tenham obtido menos autonomia devido à intervenção do sindicato dos
professores, mas, no geral, os municípios receberam mais recursos, e famílias de
baixa renda receberam vales-educação para o curso secundário. Para as famílias
que vivem em municípios de baixa renda, o compromisso talvez tenha produzido
resultados mais positivos do que a reforma propunha originalmente. Seria interes-
sante comparar os progressos dos alunos colombianos com os dos alunos chilenos
para se chegar a uma conclusão mais concreta quanto à qualidade.

A Descentralização Mexicana: Uma Reforma Incompleta

A descentralização mexicana de 1992/93 também transferiu aos estados boa


parte da responsabilidade pelo ensino pré-escolar, básico e médio e pela formação
de professores do governo federal (Ornelas, 1995, cap. 8). Mas o acordo político
(Acordo Nacional para a Modernização do Ensino Básico) a que se chegou quanto
à reforma continha três elementos essenciais, semelhantes aos compromissos firma-
dos na Colômbia. O primeiro, com o sindicato dos professores (o SNTE), confere
recursos e apoio político para fazer valer os direitos de negociação do sindicato e
para a “revalorização da profissão de professor”, através da formação de novos

239
mestres, do aumento do salário dos professores e do reconhecimento social do
trabalho do professor. O segundo é a garantia dada aos estados de que o governo
federal continuará lhes concedendo um alto nível de financiamento educacional. O
terceiro é um vago compromisso dos governos federais e estaduais de tornar mais
participativo o processo decisório no setor da educação – a criação de conselhos
de participação social nos níveis escolar, estadual e nacional (Ornelas, 1995).
Além disso, a reforma aumentou para nove anos a educação compulsória, aboliu
a proibição do ensino religioso e atribuiu ao governo federal a responsabilidade
pela formulação de novas normas para os currículos escolares e para o currículo
das escolas normais.
Uma avaliação mais recente da reforma (Ibarrola, 1995), porém, põe em
dúvida o significado prático do acordo. Primeiro, a crise econômica de dezembro
de 1994 provocou, mais uma vez, a redução do salário dos professores. Não se
determinou com clareza a quem cabia a responsabilidade por muitos dos aspectos
mais importantes das reformas curriculares e da formação docente. E, por fim, um
dos aspectos mais importantes dos incentivos aos professores – a grande proporção
do salário que depende da avaliação interna – encontra-se praticamente no limbo,
pois o sistema nacional de avaliação do aproveitamento escolar do aluno parece
estar longe de ser implementado.
[...]

240
Leitura 7
Os efeitos da descentralização do sistema educacional sobre a
qualidade da educação na América Latina

Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg (2000)19

[…]
A descentralização do governo tornou-se uma prática comum na América
Latina durante a última década. A educação não constitui exceção, observando-se
um rápido aumento no número de países que estão desenvolvendo importantes
reformas de descentralização nesse setor. Ao mesmo tempo, generalizou-se mun-
dialmente a tendência para dar às escolas maior autonomia, visando melhorar
seus desempenhos e cobrar uma maior responsabilidade pelos resultados. Siste-
mas escolares tão diversos quanto os de Victoria, na Austrália, de Memphis, no
Tennessee, e de Minas Gerais, no Brasil, delegaram autoridade aos diretores de
escolas e, em seguida, através de uma variada gama de mecanismos, fizeram-nos
responsáveis pelo desempenho das escolas.
Os dois tipos de descentralização da educação – transferência para os níveis
inferiores de governo e delegação para as próprias escolas – têm origens e objeti-
vos muito distintos. A transferência para os níveis inferiores de governo ocorreu,
quase sem exceção, no contexto de uma descentralização mais geral do governo
cujas causas podem ser muito diversas. A delegação para as próprias escolas, ao
contrário, foi geralmente motivada pela preocupação diante de seus desempenhos
deficientes. Ambos esses tipos de descentralização da educação estão bem repre-
sentados na América Latina e, neste trabalho, analisamos seus diversos efeitos
sobre o ensino nas escolas até o momento.
A literatura sobre a descentralização da educação é cada vez mais abundante,
mas continua sendo de natureza essencialmente descritiva. As tentativas de ava-
liação de seus efeitos enfrentaram sérios obstáculos devidos à escassez de dados
de referência e à deficiência no desenho das pesquisas, esta, por sua vez, também
devida principalmente à insuficiência de dados. As deficiências das avaliações não
se limitam, nem aos países latino-americanos, nem aos países em desenvolvimento.
Summers e Johnson (1991), por exemplo, revisaram mais de 600 avaliações da
19
Texto extraído de: Donald R. Winkler e Alec Ian Gershberg. Os Efeitos da Descentralização
do Sistema Educacional Sobre a Qualidade da Educação na América Latina. PREAL. Preal
Debates, n. 17. Novembro 2000. (Disponível em: http://www.oei.es/reformaseducativas/efec-
tos_descentralizacion_sistema_educacional_AL_winkler_gershberg_portugues.pdf Acesso
em:12/10/10.)

241
gestão no nível das escolas nos Estados Unidos e só encontraram dois casos com
um desenho adequado de pesquisa.
O presente relatório baseia-se em diversos estudos e avaliações recentes do
ensino básico e secundário, tanto na América Latina, como em outras regiões.
Entre eles, três séries merecem destaque: os estudos sobre a descentralização da
educação no mundo (Fiske, 1996; Gaynor, 1998) patrocinados pelo Banco Mun-
dial, as pesquisas sobre a educação no Brasil, no Chile e na Venezuela (Savedoff,
1998), desenvolvidas sob os auspícios do Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento; e o trabalho da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) em
conjunto com pesquisadores de cinco países (Bolívia, Brasil, Colômbia, México e
Nicarágua) para a avaliação das estratégias de descentralização da educação (Di
Gropello, 1998). Além desses estudos, foram consideradas diversas avaliações
específicas de países da América Latina e algumas revisões selecionadas de outros
locais fora da região.

Fundamentos da Descentralização da Educação

O fundamento econômico da descentralização da educação é o melhoramento


da eficiência técnica e social (Winkler, 1994). Afirma-se que a descentralização das
decisões aumentará a participação dos eleitores/consumidores locais no conjunto
de serviços que recebem, o que acabará elevando seu bem-estar. Presume-se
que, quanto mais local for a decisão, maior será a participação do eleitor/consu-
midor, vale dizer, será maior no nível da escola que no nível municipal, e maior
nos órgãos governamentais de propósito específico (como o distrito escolar, por
exemplo) que nos órgãos de propósitos gerais. Se o financiamento e a oferta de
educação forem determinados no nível local, a elevação do bem-estar social será
ainda maior, dado que o eleitor/consumidor médio somente se dispõe a pagar
impostos na medida em que os custos tributários marginais e os benefícios edu-
cacionais marginais sejam iguais.
Esses argumentos, porém, supõem um mundo em que a democracia funcione
bem e onde todas as externalidades são apreendidas no nível local. Havendo risco
de que as elites locais abarquem as decisões locais, poderia não haver elevação
do bem-estar social. Esse risco seria maior nas sociedades com pouca experiência
em democracia participativa no nível local. Se as externalidades supostamente
resultantes da educação, especialmente da educação básica, forem distribuídas
para além das fronteiras da localidade, há um poderoso argumento a favor de
derivar-se um alto percentual do financiamento de fontes centralizadas. A garan-
tia de igualdade de oportunidades na educação, medida, no mínimo, em termos
da igualdade de gastos com a educação, é mais um argumento na defesa de um
alto grau de centralização do financiamento nos países com distribuição de renda
altamente desigual.

242
O melhoramento da eficiência técnica é o outro fundamento da descentra-
lização da educação. Nesse caso, o argumento tem diversos elementos. Em pri-
meiro lugar, na medida em que os preços e os processos de produção variam nos
diferentes locais, há eficiências óbvias resultantes do fato de se permitir que as
autoridades locais definam os orçamentos para os diversos insumos. Em segundo
lugar, em situações nas quais a capacidade dos ministérios do governo central de
monitorar e supervisionar as escolas locais tem sido baixa, a delegação dessas res-
ponsabilidades aos eleitores/consumidores locais pode aumentar a responsabilidade
das escolas por seu próprio desempenho. O interesse dos eleitores/consumidores
locais pode ser maior se também estiverem aportando recursos – financeiros ou
não financeiros – à escola.
Um último argumento a favor da descentralização é que o fato de haver
muitos provedores, em vez de um só, provavelmente implicará em uma maior
diversidade de experiências e inovações. Com meios adequados para comunicar
e trocar informações sobre essas experiências, um sistema descentralizado poderia
resultar em inovações e mudanças mais aceleradas que um sistema centralizado. É
possível encontrar evidências em favor desse argumento no caso do Brasil (Xavier,
Sobrinho e Marra).
[...]

Tipologia Aplicada à Experiência Recente da América Latina

A descentralização da educação assumiu muitas formas, na América Latina e


no resto do mundo. Sempre envolve a transferência de autoridade e responsabili-
dade, dos níveis superiores para níveis inferiores de governo, mas varia conside-
ravelmente em termos de quais decisões são descentralizadas e de quem recebe
essa delegação. Além disso, dado que a descentralização da educação é parte de
uma iniciativa de reforma educacional mais ampla, há considerável variação na
prática em termos das medidas concomitantes de melhoria escolar.
Na análise que se segue, a tipologia é aplicada às experiências da Argentina,
do Brasil (enfocando-se o Estado de Minas Gerais), do Chile, de El Salvador, do
México e da Nicarágua.

Nível de descentralização

O nível de descentralização da educação varia muito na América Latina. Na


Argentina, o ensino básico e secundário e as escolas normais foram transferidos
do governo central para os governos provinciais (em 1976 e 1991, respectiva-
mente) e, hoje, a maior parte das decisões continua concentrada nas secretarias
(ministérios) provinciais de educação. No que tange à concentração da autoridade

243
no nível regional, a Argentina apresenta um modelo singular na América Latina,
embora o México esteja caminhando rapidamente em direção similar.
O Brasil tem uma longa tradição de educação descentralizada, com a maior
parte da autoridade concentrada no nível dos governos estaduais. O papel pro-
eminente do estado na educação secundária foi confirmado pela constituição de
1988, dando-se aos municípios maior proeminência no financiamento e na oferta
do ensino básico e pré-escolar. Além disso, durante a década de noventa, alguns
estados (como Minas Gerais, por exemplo), transferiram significativa autoridade
decisória para o nível das escolas.
A iniciativa de descentralização educacional no Chile foi longa e complicada.
Iniciou-se em 1981 com a transferência da autoridade para decisões, parte aos
municípios, parte às escolas sem fins lucrativos. Continuou na década de noventa
com um sistema no qual o governo central exercia maior liderança pedagógica e
trabalhava diretamente com as escolas com o intuito de possibilitar um melhora-
mento no nível das próprias escolas.
A iniciativa de descentralização em El Salvador não foi universal. Antes, foi
orientada para as áreas rurais, onde as escolas governamentais não puderam fun-
cionar durante a guerra civil. Assim, enquanto nas escolas públicas tradicionais as
decisões continuaram concentradas no nível do governo central, as novas escolas
rurais, chamadas EDUCO (Educación con la Participación de la Comunidad),
receberam significativa autoridade e autonomia de decisão. Como resultado do
êxito na implantação do modelo EDUCO, desenvolvem-se atualmente iniciativas
de descentralização das escolas tradicionais.
No México, a descentralização da educação é uma combinação dos modelos
argentino e salvadorenho. A Ley General de la Educación de 1993 delegou a
maior parte das decisões educacionais relativas às escolas básicas e secundárias
aos governos dos estados, mas o importante papel do governo central no financia-
mento da educação através de transferências negociadas aos estados fez com que,
na prática, continuasse a centralização. A descentralização real para os estados
somente se produziu em 1998, quando as transferências educacionais passaram
a ser automáticas. Além disso, o governo central continua operando diretamente
um sistema de escolas rurais chamado CONAFE (Corporación Nacional de Fo-
mento a la Educación), com o fim de assegurar oportunidades de aprendizado às
crianças de comunidades rurais remotas, particularmente às crianças indígenas.
Apesar de seu grau de autonomia ser muito inferior ao das escolas EDUCO de
El Salvador, as escolas da CONAFE deram aos pais um papel consideravelmente
mais importante que aquele que se vê nas escolas públicas tradicionais.
Finalmente, a descentralização da educação na Nicarágua evoluiu de uma
ênfase na municipalização no início da década de noventa, para uma clara política
de maior delegação de decisões de gestão e financiamento educacionais importantes
no nível da escola ao final da década.
Vários outros países da região também adotaram políticas de descentralização
da educação durante os anos noventa. A Colômbia descentralizou os ensinos básico

244
e secundário para o nível dos departamentos (governos regionais) e dos municípios,
e a Bolívia está paulatinamente implantando uma política similar. Guatemala e
Honduras seguiram o modelo das escolas EDUCO de São Salvador. Na região,
apenas Costa Rica, Equador, Panamá e Uruguai optaram por continuar com seus
sistemas educacionais centralizados.

Poder de decisão

O que significa a descentralização da educação em termos dos níveis envol-


vidos? Como já foi observado no caso dos países da OCDE, algumas decisões
educacionais, como a escolha dos textos de estudo, a seleção dos métodos pe-
dagógicos e a responsabilidade pela implantação de planos de melhoria escolar
tendem a ficar localizadas no nível da escola, independentemente do nível de
descentralização. Outras, como a definição do currículo básico, ou a administração
e informação dos resultados de provas de rendimento, tendem a ficar no nível
nacional, independentemente do nível de descentralização. No Quadro 1 ilustra-
-se o nível em que se localizam as principais decisões educacionais em diversos
países da América Latina.

Quadro 1
Nível em que ficam as principais decisões e responsabilidades educacionais

Grupo Decisões Arg. MG Chile El Salv. Méx. Nic.


Nível de descentralização
R E L E R E
Seleção dos textos de
Organização estudo E E E E N E
Definição dos métodos
E E E E E E
pedagógicos
Contratação/dispensa do
diretor da escola R E L E R E
Seleção/contratação dos
Pessoal R R L E R E
professores
Definição ou aumento da R R L N N E
remuneração dos prof.

Estabelecimento das
provas de rendimento N R N N
Planejamento N N
Implantação do plano de E E E E
melhoria escolar

245
Determinação dos gastos
R R N, L N R N, E
Distribuição do orçamento
Recursos de pessoal R R L N R E
Distribuição do orçamento
R E L E R E
não relacionado a pessoal

N =Nacional; R = Regional; L = Local; E = Escola.

A descentralização se caracteriza, principalmente, pelo nível em que se lo-


calizam as decisões relativas a pessoal e aos orçamentos. A maior concordância
encontra-se nas decisões relativas à seleção e contratação do pessoal docente e dos
diretores das escolas e à elaboração do orçamento para gastos não relacionados
com pessoal. Na Argentina e no México, essas decisões estão localizadas em nível
regional (provincial), no Chile, no nível local (municipal), e em El Salvador e Nica-
rágua, no nível da escola. As decisões referentes à remuneração dos professores
continuam, em alguns casos, nos níveis superiores de governo (como ocorre em
Minas Gerais, El Salvador e México) e, na maioria dos casos, veem-se fortemente
influenciadas pela política nacional que estabelece as condições quanto ao salário
mínimo (Chile, por exemplo), ou as decisões nacionais referentes ao financiamento
da educação (Minas Gerais, por exemplo).
[...]

Avaliação da Descentralização

Ainda que as razões para a descentralização da educação na América Latina


sejam de natureza política ou fiscal, em uma perspectiva educacional, há a ex-
pectativa de que a descentralização melhore os resultados da escolaridade. Esses
resultados podem ser definidos de diversas maneiras, mas envolvem, no mínimo,
medidas do nível e da distribuição do aprendizado e os anos de escolaridade
alcançados pelos alunos.
É difícil aferir essas medidas para avaliar a descentralização da educação por
três motivos: em primeiro lugar, poucas vezes encontramos séries cronológicas
dessas medidas; em segundo, a resposta, em termos de resultados escolares, a
qualquer tipo de intervenção educacional, inclusive a descentralização, é geral-
mente lenta; e, finalmente, é muito difícil controlar as crises externas, que vão
desde os desastres naturais e crises fiscais até greves de professores e mudanças
dos dirigentes da educação no nível nacional, coisas que também podem influir
nos resultados de escolaridade.
Devido à dificuldade de isolar os efeitos da descentralização sobre o apren-
dizado e os resultados acadêmicos, nosso enfoque é considerar de que maneira
a descentralização muda fatores que sabidamente estão relacionados com o

246
aprendizado. Em primeiro lugar, perguntamo-nos qual é o conhecimento recebi-
do com relação às características das escolas eficazes e de alto desempenho. Em
segundo, perguntamo-nos de que maneira essas características se refletem no
ambiente escolar e, em terceiro, de que maneira a descentralização afeta, direta
ou indiretamente, qualquer desses fatores.
[...]

Resumo

[...]
É difícil avaliar as reformas de descentralização devido (1) à carência de dados
de referência, (2) à implantação incompleta de muitos elementos das reformas e
(3) às defasagens entre a implantação e as mudanças em fatores tais como o com-
portamento e a atribuição de recursos, fatores esses que afetam o aprendizado.
A dificuldade de avaliar as reformas aconselha precaução na interpretação dos
resultados. A escassez de avaliações rigorosas da experiência da América Latina
nos levou a basear nossas conclusões gerais, em certa medida, em avaliações
sólidas de iniciativas de descentralização empreendidas em outras regiões.
A existência de poucas avaliações do impacto da descentralização sobre os
resultados em termos de aprendizagem também nos levou a aplicar um enfoque
alternativo, para inferir os efeitos, a partir do grau de correspondência entre as
características das reformas de descentralização e as das escolas de alto desem-
penho. O fato de que as reformas escolares norte-americanas de sucesso e bem
avaliadas – de Chicago e de Memphis – terem compartilhado as características
da descentralização associadas pelos educadores profissionais às escolas públicas
eficazes, valida este enfoque. É interessante considerar que muitas das reco-
mendações feitas pelos educadores para criar escolas eficazes coincidem com as
prováveis prescrições dos economistas.
[...]
Duas das reformas latino-americanas analisadas neste relatório – as do Chile
e de Minas Gerais – abarcam um grande número dos elementos que, segundo
as pesquisas feitas, dão origem às características das escolas eficazes. Apesar de
nenhuma dessas reformas ter sido submetida a uma avaliação rigorosa, a evidência
disponível é positiva. Outras duas reformas latino-americanas – de alcance mais
limitado que as do Chile e de Minas Gerais – foram avaliadas em termos de seus
efeitos, obtendo-se resultados mais contraditórios. O programa EDUCO de El
Salvador ainda não demonstrou efeitos positivos sobre o aprendizado, coisa que
já ocorreu no caso das escolas autônomas da Nicarágua. A reforma nicaraguense
delegou considerável autoridade aos diretores das escolas, um aspecto que, se-

247
gundo as conclusões de pesquisas realizadas no Brasil, está associado a benefícios
em termos de aprendizagem.
Em resumo, há cada vez maior evidência de que pelo menos algumas das
características das reformas de descentralização da educação centradas na auto-
nomia das escolas, em oposição à autonomia regional ou municipal, contribuem
para o surgimento de escolas de alto desempenho. A descentralização em nível de
governos sub-regionais também pode produzir alguns benefícios educacionais ao
permitir um maior grau de inovação e maior flexibilidade para adaptar a alocação
dos recursos aos preços locais – mas isso ainda está por ser demonstrado.

248
Leitura 8
Financiamento da educação: gestão democrática dos recursos
financeiros públicos em educação

José Carlos de Araújo Melchior (1991)20

[...]

A experiência do Estado de São Paulo

Em agosto de 1989, o governo do Estado de São Paulo deu início a um


processo induzido de descentralização na área da educação. Como o governador
Orestes Quércia havia sido eleito com a bandeira da municipalização, a esse pro-
cesso deu-se o nome de Municipalização do Ensino.
Anteriormente já havia um processo de descentralização na área da educa-
ção. No entanto, era um processo fragmentado, difuso e esparso, constituído de
ações isoladas, conforme as necessidades dos municípios e as disponibilidades da
Secretaria de Estado da Educação. Na gestão governamental de Franco Montoro,
as ações de descentralização foram intensificadas e, em agosto de 1989, cerca de
cinco mil convênios estavam em andamento, firmados entre Estado e municípios,
quase todos com problemas de execução e controle.
O que o governo do Estado fez, a partir de agosto de 1989, foi transformar
ações isoladas numa política integrada, que passou a ser denominada de Muni-
cipalização do Ensino. A nova política abrangia 11 ações. Incluía as anteriores e
abrangia ações ainda inexistentes na esfera da Secretaria da Educação. Ao incluir
as já existentes, procurou extirpar todos os problemas e erros dos antigos convênios.
Naquele momento, em agosto de 1989, o Estado possuía 571 municípios. O
objetivo do governador era chegar ao fim do seu mandato com a inclusão de 300
municípios no Programa de Municipalização. Por adesão voluntária, em novembro
de 1990, o programa já havia firmado convênios com 346 municípios, havendo
cerca de mais 100 nele querendo entrar.

20
Texto extraído de: José Carlos de Araújo Melchior. Financiamento da Educação: Gestão
Democrática dos Recursos Financeiros Públicos em Educação. Revista brasileira de Estudos
pedagógicos, Brasília, v.72, n.172, set./dez, 1991: p.262-290. Reproduzido com permissão do
INEP. (Disponível em: http://www.rbep.inep.gov.br/index.php/RBEP/article/viewFile/472/483.
Acesso em: 12/11/10.)

249
Na esfera estadual, o Programa de Municipalização consta do Decreto no
30.375, publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo, em 14/9/89, que
delega ao secretário da Educação o poder de firmar convênios com os prefeitos
dos municípios. Como parte integrante do decreto, publicou-se na mesma data o
modelo de convênio único que seria assinado com o município e a exposição de
motivos que explicava as razões ou bases teóricas do programa que se pretendia
implantar. A partir do convênio único, poderiam ser assinados termos aditivos
que abrangessem as áreas de construções escolares, merenda, material de apoio
didático, aperfeiçoamento de pessoal, apoio a eventos escolares, transporte
escolar, integração do currículo à realidade da escola e assistência ao aluno. O
município, para aderir voluntariamente, deveria ter uma lei municipal que auto-
rizasse o prefeito a entrar no programa, assinando, de início, o convênio único e,
posteriormente, os termos aditivos.
O Programa de Municipalização, que começou a ser implantado na gestão
de Wagner Rossi na Secretaria da Educação, posteriormente ficou estagnado na
gestão de José Goldemberg e, na gestão de Carlos Estevan Martins, sofreu um novo
impulso em seu aspecto de política de descentralização. Em 24/9/90 foi baixado
o Decreto no 32.392, que autoriza o secretário da Educação a celebrar o Termo
de Cooperação Intergovernamental (TCI) com municípios do Estado de São Paulo.
O TCI faz parte do decreto e visa construir e equipar prédios escolares, em terre-
nos doados pelos municípios, destinando-os a estes últimos, para a implantação
de escolas de ensino fundamental, criadas e administradas exclusivamente pela
esfera municipal. É o início da efetiva implantação e/ou do desenvolvimento dos
sistemas municipais de ensino, prevista na Constituição Federal de 1988. Com
essa medida criaram-se as condições para a intensificação do processo de descen-
tralização da educação no Estado de São Paulo, através da ação, da colaboração e
da cooperação entre Estado e município, visando garantir a melhoria da qualidade
do ensino e a criação de melhores condições para que os alunos tenham o acesso,
a permanência e a progressão no sistema público de ensino.
De maior interesse, contudo, para os fins deste trabalho, foi a criação da
Comissão de Educação do Município (CEM). Ao assinar o convênio único, o mu-
nicípio obrigava-se a “tomar providências para a instalação, o funcionamento e
o desenvolvimento das atividades da Comissão de Educação do Município, bem
como participar ativamente de seus trabalhos e colaborar para o seu desempenho
eficiente”. Os objetivos da CEM eram identificar problemas, estabelecer priori-
dades e propor soluções.
O critério de constituição das CEMs foi a pluralidade de representação,
sendo uma representação fixa e uma variável, de acordo com as forças atuantes
da comunidade.
A parte fixa foi constituída com os seguintes representantes:
a) o prefeito e/ou o dirigente municipal de educação;
b) um representante dos vereadores, eleito por seus pares;

250
c) um representante da Secretaria da Educação do Estado, que será o dele-
gado de ensino, no caso do município ser a sede da Delegacia de Ensino, ou um
supervisor de ensino, por aquele indicado, nos demais casos;
d) um representante dos diretores de escolas, eleito por seus pares;
e) um representante dos professores, eleito por seus pares;
f) um secretário de escola, eleito pelos funcionários da escola;
g) um representante dos pais, eleito pelas Associações de Pais e Mestres (APMs).
A parte variável da composição das Comissões de Educação dos Municípios terá
um mínimo de três e um máximo de cinco representantes de segmentos atuantes
da sociedade local. Os representantes desses segmentos serão apontados pelos
componentes da representação fixa da Comissão de Educação do Município.
Deu-se um prazo de sessenta dias, a contar da data da assinatura do convênio,
para o município providenciar a criação, a constituição e a instalação da Comis-
são de Educação do Município, a qual deverá ter Regimento próprio, e enviar,
trimestralmente, relatório de suas atividades, dando destaque à avaliação e aos
problemas de execução do convênio.
O Programa de Municipalização do Ensino está em desenvolvimento, tendo
atingido três ações prioritárias: construção de salas de aulas, reforma e ampliação
de prédios escolares e fornecimento de material didático de apoio às atividades
escolares, principalmente aparelhos audiovisuais.
Além de dar início a um processo integrado e ordenado de ações descentrali-
zadas, em regime de colaboração entre Estado e município, o programa, ao criar
as Comissões de Educação do Município, procurou equacionar uma questão vital
para os educadores: a questão da representação da comunidade — uma questão
vital para os educadores, os políticos, os partidos, e para a população, bem como
para o funcionamento da democracia participativa, que não se circunscreve so-
mente à participação delegada mediante a eleição dos representantes dos Poderes
Executivo e Legislativo. Aos poucos, foi se desenvolvendo a ideia de que uma
nação compõe-se de governo e sociedade civil, não bastando somente a partici-
pação, por delegação, do governo nas decisões referentes ao destino do País. Ao
contrário, foi se desenvolvendo a ideia de que, mais importante que o governo,
é a organização da sociedade civil, seja participando dos órgãos governamentais,
seja criando suas associações próprias, ou participando de situações mistas, nas
quais governo e sociedade estejam representados. Nas democracias, os controles
internos desenvolvidos pelo governo e sua burocracia devem ser complementa-
dos pelos controles externos, compostos pela representação popular delegada e
pela sociedade civil. É desta última que nasce o controle social da aplicação dos
recursos financeiros públicos.
De modo simples, mas eficaz, é a Comissão de Educação do Município que
passa a ser o instrumento fundamental do controle social dos recursos financeiros
aplicados à educação pelo Estado e pelo município. As CEMs funcionam ao lado
da burocracia, colaborando na agilização da identificação e na solução dos pro-
blemas das redes estadual e municipal de ensino. Seus componentes envolvem os

251
poderes públicos estadual e municipal e as pessoas que representam os segmentos
envolvidos direta e indiretamente no ensino. O critério de representatividade
dos segmentos envolvidos significa que as CEMs não são compostas por pessoas
especializadas em educação, mas que lá estão para manifestar o que pensam os
diversos segmentos em relação aos problemas educacionais. Como os segmentos
representam interesses e pontos de vista diferentes, a divergência e o conflito
passam a ser naturais e normais. É a regra que orienta o sistema democrático:
institucionalizar o conflito, buscando as soluções de consenso e/ou de maiorias,
respeitados os interesses da minoria, que também participa do processo e que
pode influir na tomada de decisão final.
O funcionamento das CEMs não é condicionado por receitas. A CEM é o fator
fundamental de um processo de conscientização e participação da sociedade local
nos problemas da educação. Não havendo receitas e nem regras preestabelecidas
em relação aos limites de funcionamento das CEMs, sua atuação, em grande parte,
vai depender do interesse, competência e capacidade de liderança de seus mem-
bros. Há um espaço a ser ocupado por disposições do convênio único e por meio
de cada ação desenvolvida que é transcrita nos termos aditivos. Além disso, há
uma zona de liberdade, um espaço não determinado, cuja existência vai depender
da capacidade dos membros da CEM, seja sugerindo, criticando, controlando ou
avaliando a educação, concretamente, em suas manifestações locais.
Na prática, nós temos CEMs que vão desde as mais atuantes e produtivas até
aquelas que não acreditam no seu poder de colaborar e de pressionar em bene-
fício da educação local. E isto tem que ser visto como um processo normal, que
depende da educação de seus membros e da constante valorização de sua atuação
por parte das autoridades, incentivando-as com reforços positivos, tanto a curto
como a médio e a longo prazo. Detonado um processo social dessa magnitude,
resta somente ter a esperança de que os envolvidos nele saibam valorizá-lo para
que não se perca a oportunidade de fazer valer um dos princípios mais buscados
nos sistemas democráticos, que é o da participação nas decisões que podem afetar
as nossas vidas.

252
Leitura 9
A municipalização cumpriu suas promessas de democratização
da gestão educacional? Um balanço crítico

Romualdo Portela de Oliveira (2003)21

[...]

Introdução

Uma das questões recorrentes no debate educacional brasileiro diz respeito ao


papel que o município deve cumprir no atendimento à demanda, particularmente
do ensino fundamental, ou, de outra maneira, refere-se ao grau de descentralização
desejável22, questão que remonta à Constituição Imperial de 1824 e a legislação
que se lhe seguiu, como a lei de 1827 e o Ato Adicional de 1834 (Oliveira, 1999;
Sucupira, 2001).
A onda mais recente desse debate ocorreu por ocasião da Constituinte de
1987-88, quando diversos setores propugnaram a municipalização do ensino como
operacionalização de uma proposta mais descentralizada de gestão da educação.
Nesse contexto, tal proposta apareceu como proposição democrática, sentido
praticamente ausente no debate anterior. Isso se deveu, a meu ver, à influência
do setor progressista do catolicismo brasileiro, alinhado, mesmo que de forma
difusa, com as proposições da Teologia da Libertação23.
O objetivo deste breve texto é avaliar a política de municipalização a partir
da análise de um dos argumentos mais significativos esgrimidos por seus defen-
sores, o de que a municipalização do ensino possibilitaria maior controle social
sobre as políticas educacionais, dada a proximidade entre o usuário dos serviços
educacionais e os gestores e decisores encarregados da mesma. (Gadotti; Romão,

21
Texto extraído de: Romualdo Portela de Oliveira. A municipalização cumpriu suas promessas
de democratização da gestão educacional? Um balanço crítico. Gestão em Ação, Salvador, V.6,
n.2, jul-dez 2003: 99-106. Texto reproduzido com permissão do autor.
22
Neste texto, entendo por descentralização a transferência de responsabilidade entre diferentes
esferas da administração pública e por desconcentração a transferência de poder decisório e
de execução no interior de uma mesma esfera (Oliveira, 1999: 14-16).
23
Para uma análise da trajetória desse movimento, ver Bruneau, 1974. Para uma crítica de
seus limites, ver Romano, 1979.

253
1993; Bordignon, 1993). Proponho-me a confrontar o discurso dos proponentes
da municipalização com o que tem sido realizado, em um ponto particular: o da
democratização da gestão da educação24. Trata-se de um recurso avaliativo simples,
mas em geral bastante elucidativo, que se propõe simplesmente a verificar em que
medida o proposto foi realizado (Figueiredo; Figueiredo, 1996).
Quando determinada política é multifacetada e implantada em situações muito
díspares, avaliá-la é tarefa complexa, pois os acertos e os equívocos são passíveis
de serem encontrados aqui e acolá, sem que de per se, com isso, seja possível
julgar o acerto ou não da iniciativa. Esse é o caso da municipalização do ensino
fundamental implementada no Brasil na última década. Além disso, a comple-
xidade epistemológica da avaliação de políticas educacionais está a demandar o
fortalecimento dessa área de estudos em nossas pesquisas e programas de pós-
-graduação (Figueiredo; Figueiredo, 1996; Rico, 1998).
Por outro lado, a ausência de tradição avaliativa na educação brasileira facilita
a descontinuidade das políticas públicas, dando-lhes muito mais características de
governo que de estado, ao sabor das contínuas mudanças no executivo. Exatamente
por não termos tradição é que entre nós a educação é palco (ou trampolim!) para
todo e qualquer arrivista que queira alavancar uma política (ou candidatura!) com
medidas pirotécnicas que não sobrevivem à própria gestão e deixam sequelas
para o futuro. O ideal do planejamento educacional, antídoto indicado para as
mazelas da descontinuidade, tão importante nas proposições de 1932, não vicejou
entre nós25. Ao contrário, em geral, os planos educacionais no Brasil são apenas
declarações de intenção não levadas em conta no momento de formulação das
políticas educacionais.
Portanto, parece-me oportuno realizar um balanço crítico do acentuado proces-
so de municipalização pelo qual o Brasil passou na última década, particularmente
nos dois mandados de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
De pronto, é necessário reconhecer que tal não é uma tarefa fácil. Nem mes-
mo exequível nos limites deste texto. Assim sendo, limitar-me-ei a aclarar uma
interpretação acerca desse processo e avaliar tal política a partir de um ponto
específico, mas certamente não desprezível, o da democratização da gestão, ou
em que medida tal política facilitou ou dificultou à população usuária tomar os
destinos da escola e de maneira mais geral da educação escolar em suas mãos.
Comecemos por pesquisar a terminologia. Em trabalho anterior (Oliveira,
1997: 174), afirmo que,

24
As duas outras dimensões que constituem o que se chama de democratização da educação,
a democratização do acesso e da permanência/sucesso, salvo melhor juízo, têm tido pouca
relação com a municipalização.
25 É conhecida a importância atribuída pelos pioneiros à ideia de Plano Nacional de Educa-
ção, de modo que a principal emenda por eles apresentada à Constituinte de 1934 referia-se
a essa questão. (Manifesto de 1932 Cury, 1986 e Rocha, 2001)

254
A expressão “municipalização do ensino”, quando utilizada para o ensino funda-
mental, pode ser entendida de duas maneiras diferentes, a saber:
• Como a iniciativa, no âmbito do Poder Municipal, de expandir suas redes de
ensino, ampliando o nível de atendimento por parte desta esfera da administra-
ção pública;
• Como o processo de transferência de rede de ensino de um nível da Adminis-
tração Pública para outro, geralmente do estadual, para o município.
Essencialmente, esses são os dois sentidos correntes do termo. Entretanto,
pode haver processo de municipalização de serviços pontuais, como foi o caso da
municipalização da merenda que, parcialmente no caso de São Paulo, antecipou
o processo de municipalização stricto sensu.
Neste texto, utilizo o termo municipalização como o processo de ampliação do
atendimento do ensino fundamental por parte da esfera municipal, quer seja por
ampliação da rede própria, quer seja por transferência da rede estadual.

Um Processo a Demandar uma Avaliação mais Ampla

Para avaliar um processo como esse, parece-me fundamental delimitar o que


está em discussão, pois do contrário corre-se o risco de embrenhar-se por um
emaranhado de casos particulares que podem ocultar o debate principal. A meu
ver, estamos discutindo a conformação do estado nacional, tanto no que diz respeito
à viabilidade de seu peculiar regime federativo garantir o Direito à Educação, nos
termos estabelecidos pela legislação em vigor (artigo 208 da Constituição e sua
regulamentação complementar), particularmente no que diz respeito ao direito
ao padrão de qualidade para todo cidadão, quanto a reduzir as desigualdades
interestaduais e, agora, intermunicipais.
Entendo que há uma simplificação na noção de descentralização quando
transmutada em municipalização. Essa simplificação ancora-se em uma ambigui-
dade, que toma descentralização e municipalização como sinônimos. Entretanto,
tal entendimento elude que se pode ter um processo de municipalização em que
o poder não seja descentralizado, apenas se alterando a esfera administrativa
responsável pela gestão do ensino. Aliás, a julgar pela prática política vigente, na
maioria das administrações municipais no Brasil, essa é a tendência predominan-
te. (Bordignon, 1993). Pode-se ter uma sem a outra ou vice-versa. Por exemplo,
mantida a responsabilidade estadual por um dado sistema de ensino, pode-se
implantar um amplo processo de descentralização das decisões e, inversamente,
podemos ter um processo de municipalização sem qualquer característica des-
centralizadora, pelo menos para a base do sistema, se a gestão municipal for

255
centralizadora e autoritária26. Não nos esqueçamos que a esfera local entre nós é
o espaço por excelência do mandonismo, do coronelismo e do compadrio (Leal,
1975; Faoro, 1976).
De todo modo, generalizou-se a interpretação que entende ser a municipa-
lização a operacionalização de uma visão descentralizadora. Neste particular, é
cabível reconhecer a hegemonia dessa visão, não sua correção.
O intenso processo de municipalização ocorrido nos últimos anos (Tabela 1)
fez com que, desde 2000, a esfera municipal seja a maior responsável pela oferta
do ensino fundamental e, a partir de 2002, responsabilize-se por mais de 50%
da matrícula total dessa etapa da educação básica, incluindo o setor privado. Em
trabalho de 1997, sustentei que as duas principais instituições emissoras dos fun-
damentos ideológicos da municipalização eram a Igreja Católica e o Banco Mundial.
Da primeira provinha o argumento da maior participação e, consequentemente,
de maior democracia e, o segundo, o do aumento da eficiência.

Tabela 1
Brasil. Ensino Fundamental Regular – Matrícula inicial – 1975-2000

Matrícula por Dependência Administrativa

Ano Total Federal % Estadual % Municipal %

1975 19.549.249 122.471 0,6 10.956.560 56 5.948.119 30,4


1980 22.598.254 169.336 0,7 11.928.315 52,8 7.602.527 33,6
1985 24.769.359 116.848 0,5 14.178.371 57,2 7.480.433 30,2
1989 27.557.542 140.983 0,5 15.755.120 57,2 8.218.455 29,8
1991 29.203.724 95.536 0,3 16.716.816 57,2 8.773.360 30
1996 33.131.270 33.564 0,1 18.468.772 55,7 10.921.037 33
1997 34.229.388 30569 0,1 18.098.544 52,9 12.436.528 36,3
1998 35.792.554 29.181 0,1 17.266.355 48,2 15.113.669 42,2
1999 36.059.742 28.571 0,1 16.589.455 46,4 16.164.369 44,5
2000 35.717.948 27810 0,1 15.806.726 44,3 16.694.171 46,7
2001 35.298.089 27.416 0,1 14.917.534 42,3 17.144.853 48,6
2002 35.150.362 26.422 0,1 14.236.020 40,5 17.653.143 50,2

(continua na próxima página)

26
Entre os inúmeros exemplos que ilustram esta assertiva, cita-se o relato de uma Diretoria
da Escola Estadual em uma cidade do interior paulista que, na vacância do cargo de Vice-
-Diretor, poderia indicar, provisoriamente, um substituto. Rapidamente, recebeu a visita do
Prefeito Municipal sugerindo-lhe a indicação de determinada pessoa, caso contrário, a partir
de então ela não “contaria mais com qualquer colaboração por parte da Prefeitura Municipal”.

256
Matrícula por Dependência Administrativa

Ano Particular % Pop. 7-14 Mb


anos
1975 2.522.099 12,9 *
1980 2.898.074 12,8 22.981.805 98
1985 2.989.266 12,1 24.251.162 102
1989 3.442.984 12,5 27.509.374 100
1991 3.618.012 12,4 27.611.580 105
1996 3.707.897 11,2 28.525.815 116
1997 3.663.747 10,7 29.108.003 116
1998 3.383.349 9,5 26.400.307 135
1999 3.377.347 9 25.105.782 143
2000 3.189.241 8,9 27.124.709 131
2001 3.208.286 9,1 26.820.818 132
2002 3.234.777 9,2 27.040.644 130
Fonte: MEC-INEP/SEEC e IBGE. Não dispomos de dados da PNAD para o ano, pois em 1975
foi realizada em seu lugar o Estado Nacional da Despesa Familiar (ENDEF).

Essa afirmação parece-me, ainda hoje, essencialmente correta, pois eventuais


concepções alternativas de municipalização evidentemente não constituíram o subs-
trato das políticas recentes e, nem mesmo, tiveram peso na sustentação de posições
alternativas e/ou contrárias. A título de exemplo, mencione-se a conhecida posição
municipalista de Anísio Teixeira (1967), entretanto, não identifico, na atualidade,
um único discurso que sustente ser Anísio o inspirador e/ou fundamentador do
processo de municipalização em curso.
Dado o objetivo desta reflexão, para problematizar o argumento de maior
democratização por meio da municipalização, concentrar-me-ei no debate sobre
a municipalização proposto pelos setores católicos27.

A gestão dos sistemas de ensino municipalizados

No bojo do processo de municipalização, difundiram-se conselhos destinados


a ampliar o controle social sobre diferentes aspectos do processo de gestão da edu-
cação. Formalmente, tais organismos possibilitariam à população participar mais
ativamente do processo educacional, imprimindo-lhe uma faceta mais democrática.

27
Outro fundamento recente da proposta de municipalização, o de que representaria mais
eficiência, requer um esforço metodológico mais ambicioso, cuja análise desenvolvo em outro
trabalho. (Oliveira, Luce; Arelaro, 2003)

257
Entre tais conselhos, mencione-se particularmente os conselhos municipais de
educação (CMEs), os conselhos de controle e acompanhamento social do Fundef
(CACS) e os conselhos de alimentação escolar (CAEs).
A fim de explicar de que tipo de conselhos estamos falando, ressalta-se primei-
ramente que não se trata de organismos de poder do tipo soviético, impensáveis
tanto no momento político atual, quanto nas intenções de seus proponentes28.
Portanto, por exclusão, estamos falando em modalidades de conselhos destinados
a “participar” da gestão do estado como atualmente configurado.
Lembrando a precisa lição do saudoso mestre Fernando Cláudio Prestes Motta
(1987), participar significa participar de um poder e que, ao fazê-lo, também se o
legitima. Ao mesmo tempo em que os conselhos exercem algum poder, maior ou
menor, dependendo de sua regulamentação, legitimam as hierarquias e estruturas
de poder em que se inserem.
Dentro desse quadro geral, parece-me que os conselhos instituídos podem
ser deliberativos, fiscalizadores ou normatizadores. Deliberativos, no sentido de
terem poder de deliberar sobre determinadas questões, fiscalizadores com fun-
ções mais restritas à verificação do cumprimento da lei e normatizadores quando
se lhes delega o poder de regulamentar dispositivos legais já estabelecidos. Em
todos esses casos, o sentido de gestão que configuraria uma lógica instituinte de
um poder de nova natureza permanece ausente.
À luz dessas considerações, cabe ressaltar que tanto os Conselhos do Fun-
def quanto os de alimentação escolar não são conselhos investidos de poder de
gestão, mas de acompanhamento e/ou fiscalização. Não se destinam, desde sua
concepção, a ampliar o poder da população sobre o funcionamento do Estado,
mas, se cumprirem adequadamente com suas funções, garantir a adequação dos
procedimentos adotados pelo Poder Público ao estabelecido em lei.
Mesmo levando-se em conta esse escopo limitado, no que diz respeito aos seus
objetivos e funções, os estudos destinados a analisar sua ação têm evidenciado seus
limites, sendo suas atividades, na maioria dos casos, marcadamente burocráticas e
legitimadoras de decisões já tomadas na esfera do executivo (Oliveira; Bornholdt,
2001; Oliveira; Luce; Arelaro, 2003; Souza, 2003; entre outros).
Já os Conselhos Municipais de Educação, organismos dotados de poder,
algumas vezes destinados a exercer papel na gestão dos sistemas de ensino, par-
ticularmente na definição dos rumos e estratégias do sistema ou a exercer papel
normatizador, encontram outro tipo de limitação. Quer seja pela reduzida ampli-

Apenas para não parecer extemporâneo com essa ressalva, esta questão apareceu com
��

muita força por ocasião do debate entre Luíza Erundina e Plínio de Arruda Sampaio quando
da disputa entre ambos pela indicação como candidato a prefeito de São Paulo pelo PT, em
1987. Na ocasião, uma das dificuldades entre as proposições de ambos era que uma defen-
dia Conselhos Populares “deliberativos” e o outro, “consultivos”. Apesar de vencer prévias
e posteriormente as eleições municipais, a concepção de conselhos populares deliberativos,
cabíveis apenas numa dinâmica de duplo poder, foi abandonada rapidamente.

258
tude de suas atribuições, quer seja pelo pouco tempo de existência, eles não têm
representado, de fato, organismos por meio dos quais se exerça a vontade popular.
No que diz respeito à sua consolidação, as funções a eles atribuídas referem-se
mais a normatizar o sistema de ensino e menos a geri-lo. Além disso, boa parte das
regulamentações dos CMEs a que tive acesso incluem-no na estrutura de poder
da administração, em função subalterna ao secretário municipal de educação, ou
seja, mesmo quando se lhe atribuem funções normativas, suas decisões dependem
da chancela do Poder Executivo.
Sem apoiar-me em estudo sistemático, que urge realizar, não creio estar
incorrendo em equívoco ao afirmar que o processo de municipalização do ensino
não apresentou uma ampliação da participação e do controle social da política
educacional e da administração dos sistemas de ensino por parte da população.
Ao contrário, segundo as informações, ainda dispersas que coletei, parece-me que
em geral representou um processo de diminuição dessa participação, concentrando
mais poder no executivo.
Isso se dá, a meu ver, porque a democratização da gestão da educação não
se resolve pela alteração do ente federado encarregado da oferta, mas pela exis-
tência de organismos de gestão que, de fato, tenham poder de decisão e sejam
representativos.
Dessas considerações, concluo com os seguintes pontos, evidentemente sujeitos
o posterior desdobramento e aprofundamento.
• A proposta de municipalização no Brasil ancorou-se em pressupostos ideoló-
gicos, articulados com a visão de mundo católica e/ou (neo)liberal que prescindiram
de estudos empíricos, pré e pós sua implantação.
• O argumento da democratização, que sustentou uma das principais correntes
que defenderam tal proposição, não é alterado pela municipalização. Continuamos
sem democratização nos sistemas de ensino.
• Permanece, pois, o desafio de democratizar os nossos sistemas de ensino.
• Para tal, entendo que devemos retomar a reflexão acerca do que seja de-
mocratizar um sistema de ensino e aqui, como alhures, indico que a experiência
recente na política educacional que buscou dar o salto de qualidade mais conse-
quente nessa direção foi a dos CRECES, na gestão Erundina à frente da prefeitura
de São Paulo (Adrião-Pepe, 1995).
Encerro, pois, retomando a feliz formulação de José Marcelino de Rezende
Pinto: “democratizar é preciso, municipalizar não é preciso”.

259
Referências Bibliográficas (Seção 5)

ADRIÃO-PEPE, Thereza Maria de Freitas. Gestão democrática nas escolas


da rede municipal de São Paulo: 1989-1992. 1995. Dissertação (Mestrado) –
Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo.
ALVAREZ, D.; MEHAN, H. Whole-school detracking: A strategy for equity
and excellence. Theory into Practice, v.45, n.1, p.82–89, 2006.
BALL, S.J. Education Plc: Understanding Private Sector Participation. In:
Public Sector Education. London: Routledge, 2007a.
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265
Seção 6
Crise cultural

Introdução

Em 1944, um ano antes do término da 2ª Guerra Mundial, a estrutura do


ensino médio na Grã-Bretanha sofreu uma mudança profunda através da Lei de
Reforma patrocinada pelo político conservador1 R. A. Butler. Tornou-se um siste-
ma gratuito e aberto a todos mediante a criação de três tipos diferentes de escola
e um exame de seleção para determinar a qual dos diferentes tipos de escola os
alunos seriam encaminhados. Essa reforma tripartite, como foi chamada, nasceu
das esperanças de reforma social provocadas pela guerra e pela convicção na ca-
pacidade da educação de promover o crescimento econômico (Richmond, 1978).
Essas crenças foram duramente contestadas pelo Partido Trabalhista, que
assumiu o governo em 1964 e logo começou a desmontar os elementos estrutu-
radores da obra educacional de Butler. Imbuído do espírito libertador da sua
década, que combatia as diferenças de classe e promovia a visão de uma sociedade
sem privilégios, o governo trabalhista iniciou mais uma reforma do ensino médio
ao abolir o sistema seletivo da reforma de 1944. Baseado em testes aplicados a
todos os alunos de 11 anos, para definir o tipo de escola em que ingressariam no
ano seguinte, esse sistema classificava os alunos em mais ou menos talentosos e
os encaminhava às escolas correspondentes: ou às escolas Grammar, para aqueles
com maiores aptidões acadêmicas e maiores chances de ir para a universidade,
ou às escolas Secondary Modern e Escolas Técnicas, para os demais.
Em nome de uma redução na estratificação social que caracterizava esse
sistema, os trabalhistas eliminaram o exame dos 11 anos e fundiram a grande
maioria das escolas Grammar e Secondary Modern. O resultado dessa fusão foi a
escola multipropósito e academicamente diversificada chamada “compreensiva”
(comprehensive). No princípio da década de 1970, só sobravam algumas poucas
escolas Grammar, junto com algumas escolas de Subvenção Direta (Direct Grant),
que eram escolas privadas que recebiam subvenções das autoridades educacionais
locais para matricular alunos públicos com chances e capacidade de prosseguir
seus estudos em nível superior.
Simultaneamente, foi sendo eliminada das escolas secundárias a prática
seletiva chamada de streaming, que envolvia a enturmação dos alunos de acordo
1
Até recentemente, o sistema político britânico estava dominado por somente dois partidos,
o Conservador e o Trabalhista. As reformas educacionais tratadas nesta seção refletem as
diferenças que existiam no pensamento desses dois partidos.

267
com seu nível de desempenho e a costura de currículos diferenciados para as
diferentes turmas e, em mais um avanço das ideias progressistas, foram incorpo-
radas as práticas pedagógicas que organizavam o ensino em torno das condições
e necessidades da criança. Tendo origem nas pré-escolas, essas metodologias
progressistas “centradas nos alunos” (child-centered) se expandiram até alcançar
muitas das escolas de ensino médio na década de 1960. Quando se publicou
o famoso relatório do Comitê Plowden em 1967, essas metodologias já estavam
totalmente difundidas nas escolas de ensino fundamental e receberam firmes
elogios por esse comitê encarregado de avaliar o estado da educação britânica
(D.E.S., 1967).
Quando os conservadores voltaram ao poder ao final da década de 1970, o
sentimento que prevalecia entre suas fileiras era que os trabalhistas tinham jogado
fora a criança junto com a água das reformas igualitárias e que era essencial recu-
perar o espírito e os valores da escola Grammar. Também havia certeza de que as
reformas progressistas nos métodos de ensino e na descentralização do currículo
tinham ido longe demais e que a autonomia dos professores, das escolas e das bu-
rocracias educacionais precisava ser submetida a algum tipo de responsabilização.
A primeira leitura nos oferece justamente uma resenha do pensamento con-
servador a respeito das reformas da década de 60 e 70, e os elementos identifica-
dos como prontos para novas mudanças à luz da crítica aos exageros igualitários
dos trabalhistas. Dessa forma, o texto de Ken Jones nos permite ver a reforma
educacional deslanchada na década de 1980 como uma reação conservadora
às mudanças das décadas anteriores, sobretudo a eliminação da seletividade e
a criação das escolas compreensivas, e uma tentativa nostálgica de recuperar os
valores tradicionais da disciplina, do empenho pessoal e da excelência acadêmica
que pareciam ter sido sacrificados em nome da justiça social. A atitude dos con-
servadores foi uma reação a uma crise na educação causada pela assimilação de
uma cultura igualitária alheia aos verdadeiros interesses da nação.
O texto avalia a política educacional do Partido Conservador, efetivamente
colocada em marcha na década de 1980 e arrematada pela Lei de Educação de
1988, que institui a peça central da estratégia, o currículo nacional. Jones nos
mostra que, além de nostálgico, o pensamento conservador da época foi profunda-
mente crítico quanto à hegemonia do ideário educacional da esquerda, considerado
alheio às necessidades do setor produtivo da economia e interessado somente
em promover os objetivos da reforma social. Quando os conservadores pareciam
perseguir objetivos modernizadores, com ênfase nos elementos tecnológicos do
novo currículo nacional e na expansão de institutos de tecnologia, o autor deixa
claro que essa política também representava uma volta à antiga seletividade re-
presentada pelas escolas Grammar, sem, contudo, ressuscitar o sistema tripartite.
Os conservadores rejeitavam a ideia de que a qualidade poderia ser preservada
com a igualdade de oportunidades e a expansão universal da educação. Segundo
o argumento conservador, para atender às exigências da economia, era necessário

268
fazer uma seleção entre alunos e instituições e direcionar esforços e recursos para
a preservação dos padrões de qualidade.
O texto também nos introduz a uma das fontes mais importantes para o pen-
samento conservador, os famosos Documentos Negros Sobre a Educação (Black
Papers on Education)2. Publicados entre os anos 1969 e 1977 em vários volumes
de textos, os primeiros desses documentos causaram um grande impacto por
representarem um ataque frontal ao consenso progressista que predominava nos
círculos educacionais durante o governo trabalhista. Quando apareceu o primeiro
volume dos Documentos Negros, o Ministro da Educação chamou a publicação
de “um dos dias mais negros da história da educação dos últimos 100 anos”.
De tão virulentos, e tão confessamente conservadores, os primeiros Documentos
Negros foram vistos por muitos como retrógrados demais para serem levados a
sério e irrelevantes para o debate nacional a respeito da qualidade da educação.
No entanto, a relevância dos Documentos Negros se tornou bastante evidente
a partir da vitória do Partido Conservador nas eleições parlamentares de 1979, e
as reformas educacionais implantadas ao longo da década seguinte sob a batuta
da primeira ministra Margaret Thatcher. Ao descortinar suas ideias para uma
nova lógica do sistema de ensino, os conservadores mostraram que comungavam
de muitas das mesmas premissas presentes nos Documentos Negros: eles também
desconfiavam dos progressistas e queriam reduzir o grau de autonomia curricular
e didática alcançado pelos professores durante os anos trabalhistas. Ou seja, as
opiniões que, no final da década de 1960 e princípio da década de 1970, foram
caracterizadas como reacionárias próprias de um bando de autores de extrema
direita, se tornaram uma inspiração para o governo conservador da Margaret
Thatcher a partir de 1979.
Como mostra Jones, os elementos da contrarreforma conservadora estavam
todos presentes de uma forma ou de outra ao longo dos diferentes documentos
negros: a necessidade de dar liberdade aos pais para escolherem a escola dos
filhos; um currículo básico nacional; um freio nas atividades dos progressistas; a
recuperação da seletividade; a necessidade de testar o desempenho dos alunos em
vários momentos da sua trajetória escolar e publicar os resultados; e um sistema
de vales-educação (vouchers), além de outros elementos, para dar ao sistema uma
eficiência de funcionamento comparável ao setor produtivo. Neste último elemento,
Jones sinaliza a influência do setor privado e a incorporação do pensamento de
livre mercado pelos ideólogos conservadores. Haverá uma necessidade de voltar
a esse tema mais à frente, junto com a discussão das formas encontradas pelos
conservadores para responsabilizar a burocracia educacional.

2
O significado do nome vem do fato dos documentos governamentais que expõem opiniões
oficiais a respeito de determinado assunto se chamarem Documentos Brancos (White Papers).
Ao chamá-los de Documentos Negros os autores queriam mostrar sua inconformidade com
as opiniões do governo.

269
Porém, antes disso, acho importante colocar as mãos em pelo menos alguns
dos textos originais que compuseram os Documentos Negros. Além de sentir a
força das ideias e a importância dos apelos para um retorno aos valores consagra-
dos, uma olhada nesses textos nos permitirá resgatar os fundamentos das críticas
dirigidas ao establishment educacional das décadas de 1960 e 1970 e esclarecer
melhor a ideologia por trás do pensamento conservador uma década depois. Para
esse propósito, escolhi duas leituras das fases iniciais dos Documentos Negros que
expressam opiniões sobre os excessos dos professores “progressistas” e justificam
o combate à criação da escola compreensiva.
A primeira das duas leituras dessa fonte deixa clara a essência da crítica
à escola compreensiva – a incapacidade de manter os padrões acadêmicos de
qualidade associados às antigas escolas Grammar. Os autores são radicalmente a
favor da preservação de algumas escolas seletivas para permitir que os alunos de
talento tenham condições para desenvolver suas habilidades. O texto é favorável,
portanto, à manutenção das escolas Grammar que ainda sobreviviam no princípio
da década de 1970, à continuidade do sistema de escolas de Subvenção Direta e
contra a compreensivizacão completa do sistema de ensino médio. O argumento
fundamental por trás dessa posição foi a ideia de que, sem escolas seletivas para
alunos de talento, seria impossível o sistema manter um padrão de excelência.
De certa forma, essa também era a crítica aos métodos progressistas. Estes,
ao deixarem os alunos seguirem suas inclinações naturais em brincadeiras “anár-
quicas”, não permitiam que os professores cultivassem as noções de empenho e
disciplina, nem representassem “as grandes conquistas da civilização passada”.
Mas a crítica às escolas compreensivas ia além. A abolição das escolas Grammar
era vista não só como uma ameaça à manutenção dos padrões de excelência, mas
também às chances de sucesso de muitos dos alunos de origem social humilde e
cujos talentos eram cruciais para o futuro do país.
Conforme esse argumento, a escola compreensiva seria incapaz de dar o
necessário estímulo e atendimento acadêmico aos seus alunos mais talentosos em
função de seu tamanho. Somente quando os mais talentosos estão concentrados na
mesma escola é que a essa opera na escala necessária para ofertar um currículo
diversificado de acordo com os talentos de seus alunos. Na escola compreensi-
va, por outro lado, onde se misturam todos os alunos, o número de alunos em
condições de se beneficiar do currículo exigente que leva à universidade é muito
menor, o que dificulta a diversificação curricular necessária ao desenvolvimento
das diversas habilidades dos alunos3. O outro argumento é que a escola que se
especializa na educação dos academicamente mais capazes inevitavelmente cria
um ambiente mais propício à aprendizagem e à manutenção dos melhores padrões.
Confessamente elitistas e a favor de processos seletivos, os autores desen-
volvem mais um argumento a favor da vida acadêmica mais apurada das escolas

3
O ensino médio na Grã Bretanha favorece a especialização em determinadas áreas curriculares
a partir dos 16 anos, o que permite que os alunos do mesmo ano cursem matérias diferentes.

270
Grammar, a sua capacidade de influenciar todas as outras escolas e crianças do
sistema mediante a manutenção tanto dos padrões acadêmicos, culturais e morais
“da civilização europeia” quanto de um modelo de excelência para o benefício das
escolas compreensivas. Dessa forma, as escolas compreensivas seriam impedidas
de sucumbir aos exageros dos progressistas.
No final do texto, os autores Cox e Dyson dão destaque a uma aparente solu-
ção para a falta de atendimento aos alunos de perfil mais acadêmico nas escolas
compreensivas, mediante a criação de um outro tipo de escola só para os alunos
da 6ª e última série do ensino médio. No entanto, essa escola, com seu objetivo
propedêutico de promover o ingresso na universidade dos melhores alunos das es-
colas compreensivas, é criticada por representar outro perigo, o de privar as escolas
compreensivas dos seus melhores alunos e, como consequência, da capacidade de
criar alguma tradição acadêmica. Por mais que os autores queiram oportunidades
melhores para os melhores alunos, eles percebem os efeitos nocivos da criação
desse novo nível de ensino. Mesmo oferecendo uma saída seletiva para o grande
problema das escolas compreensivas, os custos são considerados altos demais.
A leitura seguinte aprofunda mais a análise do pensamento igualitário, ao qual
os autores dos Documentos Negros atribuíam a responsabilidade pelo avanço da
reforma compreensiva e pela derrocada da qualidade da educação na Grã-Breta-
nha. Perante o nosso consenso atual a favor da inclusão social e contra a seleção,
o argumento de Maude pode nos parecer um pouco bizarro. Mesmo assim, vale a
pena considerar tal ponto de vista para entender como a busca pela justiça social
e a igualdade de oportunidades chegaram a ser entendidas como prejudiciais aos
interesses dos alunos e do próprio país.
A essência dessa crítica é a tese do nivelamento por baixo, ou seja, a ideia de
que, ao criar uma escola inclusiva que incorpora alunos de todas as habilidades,
é inevitável a “uniformização medíocre”. Esse processo destrói os padrões e cria
injustiças ao sujeitar todos os alunos ao mesmo tratamento, inclusive aqueles em
condições de aproveitar um tratamento diferenciado mais exigente. O autor com-
bate a noção dos “igualitários”, pela qual a escola deve reduzir a competitividade
e desestimular a diferenciação. Por trás dessa posição, reside a convicção de que
as crianças não são iguais e que, ao tentar criar oportunidades iguais a todos, os
igualitários trabalhistas estavam tirando as chances de muitos alunos de aprimo-
rarem suas habilidades acadêmicas. Para o autor, o objetivo do sistema, do ponto
de vista tanto do aluno quanto da sociedade, era de oferecer a melhor chance
possível para cada aluno se desenvolver até o limite das suas capacidades. Para
isso, era necessária a oferta de excelência em pelo menos alguma parte do sistema.
A inevitável formação de uma elite não devia ser considerada uma anomalia, já
que há “padrões de qualidade que são essenciais à sobrevivência da civilização”.
Ao tentar adaptar essa discussão ao contexto brasileiro, encontramos o
problema da estreita relação no nosso meio entre a condição socioeconômica do
aluno e seu progresso escolar. Ao criticar os igualitários, os autores ingleses não
pareciam preocupados com a possibilidade da uma correlação entre a distribui-

271
ção de oportunidades e a condição social dos alunos. A sua preocupação parecia
estar focada exclusivamente na necessidade de criar oportunidades diversas, para
atender àqueles alunos cujas habilidades demandavam estudos mais exigentes,
sem questionar se a distribuição dessas oportunidades seria afetada pelo nível
socioeconômico. Porém, essa falta de preocupação não pode significar uma falta
de correlação entre classe social e frequência à escola Grammar. Sabemos que os
trabalhistas atacaram o exame dos 11 anos e o sistema tripartite justamente por
conta da sua seletividade social. Muitos dos alunos que passavam no exame dos
11 anos tinham alguma vantagem social e, se é verdade que passava também um
número suficiente de alunos de origens menos favorecidas para dar a impressão
de um sistema permeável e que favorecia alguma mobilidade, a correlação geral
entre origem e desempenho no teste era bem conhecida. O que os autores esta-
vam dizendo, portanto, é que, mesmo lamentável, essa correlação não deveria
ser um impedimento à criação de opções seletivas dentro do sistema, sob o risco
de perder os efeitos benéficos dos padrões de qualidade das melhores escolas e
todas as outras vantagens do ambiente escolar de instituições seletivas voltadas
para a excelência.
No nosso meio, saberíamos a resposta para essa questão, que quanto mais
seletivo o funil, maior a correlação entre a condição do aluno e a sua probabili-
dade de passar no teste. A ideia de diversificar o ensino médio, e de selecionar
os alunos de acordo com sua capacidade de prosseguirem os estudos em nível
superior, seria combatida com unhas e dentes por conta dessa associação entre
as condições socioeconômicas e as chances de sucesso na seleção e a inevitável
discriminação social que esse procedimento provocaria. Pior ainda, teríamos que
levar em consideração as consequências atuais de um sistema público sem seleti-
vidade acadêmica, e a migração quase completa da classe média e de muitos dos
melhores alunos para o sistema privado de ensino. Numa sociedade de distribuição
de renda tão desigual, e de opções tão variadas de ensino privado, a decapitação
do sistema público a que se referem os autores em relação à escola de 6ª série
começa aqui, não no final do ensino médio, mas sim no jardim de infância. Aqui,
portanto, uma nova seletividade dentro do sistema público de ensino médio re-
duziria a quase zero as chances do aluno mais pobre de atingir a universidade.
As duas leituras seguintes tratam do elemento central da reforma conservadora
da década de 1980, o currículo nacional. A primeira, de Lawton e Chitty, mostra
como a ideia de um resgate dos padrões do passado se concretizou na forma de
uma legislação detalhada sobre todos os conteúdos de um currículo centralizado
obrigatório. Por trás dessa imposição, havia vários argumentos, começando pela
necessidade de coibir a falta de padronização dos conteúdos de ensino devido à
autonomia exagerada dos professores e a convicção da necessidade de avaliar o
desempenho dos alunos. Sem um currículo comum nacional, a proposta de um
sistema de avaliação não iria para frente. Outros elementos incluíam a inveja dos
currículos dos vizinhos europeus e a preocupação em instituir estudos voltados
para a tecnologia.

272
O descrédito dos educadores era patente quando o pacote do currículo na-
cional foi revelado. Além das falhas mencionadas por Lawton e Chitty referentes
à sua organização por matérias, à falta de interdisciplinaridade e à ausência das
diferentes áreas de conhecimento necessárias ao desenvolvimento do cidadão
moderno, a sua estrutura disciplinar ultrapassada era mais evidente ainda. Esse
é o tema da segunda leitura sobre o assunto do currículo nacional, de Richard
Aldrich. Para esse observador, ficou óbvio que a grande inspiração do novo cur-
rículo foi aquele implantado quando da criação das primeiras escolas secundárias
públicas em 1904. Os conservadores sempre falavam da importância de resgatar
os valores acadêmicos do passado, mas ninguém suspeitava que eles voltassem
83 anos para achar a fonte do novo currículo nacional!
A explicação fornecida por Aldrich é de que a lista de disciplinas obrigatórias
foi criada de olho no sistema de avaliação a ser implantado para medir e publicar o
desempenho dos alunos nos anos finais de cada etapa-chave do currículo. Aldrich
também comenta as desvantagens da estrutura fortemente disciplinar do currículo
e a ausência de áreas de estudo mais modernas, e chega a três conclusões: que
o exercício incorreto e impositivo do controle central do currículo podia levar
a prejuízos para o desenvolvimento dos alunos; que um sistema “primitivo” de
exames nacionais podia também acarretar perdas em vez de estimular a melhoria
contínua nos resultados; e que uma autoridade educacional central com poder
suficiente para controlar todo o sistema poderia se tornar uma tirania.
Essa observação fornece uma ligação para a próxima leitura que enfoca justa-
mente a recentralização pelo governo britânico de diversos poderes que anterior-
mente estavam nas mãos das autoridades educacionais locais – LEAs4. O propósito
dessa vertente das reformas conservadoras na Grã-Bretanha foi o de diminuir o
poder das autoridades locais, muitas das quais administradas por representantes
do Partido Trabalhista e opositores das políticas educacionais conservadoras. O
outro motivo foi de reduzir as relações entre as escolas e as LEAs, para tornar as
escolas mais susceptíveis aos desejos dos pais e mais dependentes do financiamento
direto do governo central. Havia também o propósito de estabelecer mecanismos
de responsabilização e de inserir uma mentalidade de mercado nas relações entre
a escola e seus “usuários”.
Observa-se certa dose de ceticismo e até resistência por parte do autor, Stewart
Ranson, mas o texto nos fornece um dado de extrema importância: a real conti-
nuidade das políticas dos conservadores após a volta do Partido Trabalhista ao
poder em 1997. Como previa o autor da primeira leitura, Ken Jones, ao escrever
sobre a chegada dos conservadores na década de 80, a política conservadora não
poderia ser encarada como um espasmo reacionário irracional e um interlúdio
de vida curta. Pela sua profundidade e abrangência, a reforma estava fadada e
se perpetuar e os trabalhistas logo abandonaram qualquer ideia de retornar ao
estado ex ante facto. Pelo contrário, pelo texto e por outras observações, pode-se

4
LEA: orig. Local Education Authority.

273
confirmar que os trabalhistas até aprofundaram as reformas de mercado instituí-
das pelos conservadores, além de contribuírem para um novo modelo neoliberal
de governança escolar que adota estilos de gestão do setor privado em que são
especificados, com clareza cada vez maior, todos os “objetivos, tarefas e condições
de fornecimento dos serviços”. Esse estilo vai além da mera responsabilização
da escola pelos resultados dos alunos e estimula novas conexões entre escolas,
outros fornecedores de serviços educacionais, organizações não governamentais,
empregadores e outros setores num modelo chamado de corporativo que acaba
excluindo o controle governamental. Esse modelo assume as regulamentações
corporativas que funcionam na base de aferições constantes, em um regime que
o autor chama de “performatividade”.
Se a leitura de Ranson se concentra no novo modelo de gestão, iniciado pelos
conservadores e aprofundado pelos trabalhistas, a última leitura desta seção se
concentra na vertente da reforma britânica que mais chama a atenção. Refiro-me
às mudanças que se costuma chamar de “privatização da educação” mediante a
incorporação de instituições ou práticas privadas ao sistema de educação públi-
ca, tipicamente via competição pelos alunos e os vouchers discutidos por Milton
Friedman, ou através da gradual terceirização dos serviços de apoio às escolas
que eram fornecidos originalmente pelo governo e suas agências.
O autor, Stephen Ball, faz uma distinção importante entre essas duas defini-
ções, chamando a primeira de privatização endógena, em que as escolas públicas
começam a agir como instituições do setor privado, e a segunda de privatização
exógena, em que os serviços educacionais de apoio se tornam parte de um setor
comercial regido por critérios empresariais. A distinção é importante na medida em
que o autor mostra que, mesmo na presença de uma discussão intensa e acalorada
sobre o financiamento per capita das escolas, a aparente liberdade para os pais
escolherem a escola de seus filhos, a divulgação mercadológica dos resultados da
escola e outros elementos de um modelo tipicamente privado de ensino, o avanço
da privatização exógena tem sido pequeno. O mercado educacional não opera
conforme as regras dos economistas – as escolas melhores não procuram mais
alunos e as piores não vão à bancarrota. Na prática, a compatibilização da escolha
dos pais e a oferta de vagas das escolas é extremamente difícil de administrar. Por
exemplo, o sistema de vouchers nem chegou a ser experimentado, a não ser por
um caso piloto e de pouca duração com o ensino pré-escolar. Em compensação,
o autor observa uma mudança de atitudes por parte dos profissionais do setor
educacional a partir da incorporação dos critérios de mercado nas relações entre
as escolas e identifica o que chama de comportamentos oportunistas dentro de
um novo “ambiente ético”.
A privatização exógena, por outro lado, parece estar em expansão exponencial.
A partir das iniciativas modestas dos funcionários deslocados pela redução nas
responsabilidades das autoridades educacionais locais, a indústria dos serviços
educacionais tem crescido enormemente e hoje abrange uma diversidade de
atividades que incluem até o serviço de inspeção escolar. A motivação mais ideo-

274
lógica do Partido Conservador a favor dessa modalidade de privatização, a partir
da sua desconfiança dos profissionais do setor e principalmente dos professores,
tem sido substituída pela vontade dos trabalhistas de criar uma estratégia para a
modernização do setor público. Com isso, observa-se uma progressiva redução
das barreiras entre os setores público e privado e uma crescente transferência de
atribuições para as empresas do setor de serviços educacionais.
Na sua análise detalhada da privatização exógena, reproduzida aqui pelo seu
ineditismo na bibliografia brasileira, o autor se concentra em dois dos aspectos
principais do mercado de serviços: a terceirização e os produtos de aperfeiçoa-
mento. Em relação à terceirização, pode surpreender o fato de que, quando o
Partido Trabalhista assumiu o poder, já estavam terceirizados todos os serviços
de inspeção escolar e uma proporção significativa dos processos de recrutamento
e seleção de professores. Em poucos anos de governo trabalhista, o mercado de
contratação de docentes cresceu até 600 milhões de libras esterlinas (aprox. 1,6
bilhões de reais), o que, em 2008, representava aproximadamente 40% do total
do mercado de serviços terceirizados. Outra parte desse mercado diz respeito à
administração das autoridades educacionais locais que, em inspeções realizadas
pela agência de inspeção, são classificadas como inadequadas. Nesses casos é feita
uma licitação pública e contratada uma empresa para organizar e administrar a
burocracia educacional da região. Em relação aos chamados produtos de aper-
feiçoamento, percebe-se o impacto da descentralização de recursos até a escola e
a eliminação do poder de intermediação das autoridades educacionais locais. As
empresas prestadoras de serviços atuam diretamente com as escolas no forneci-
mento tanto de equipamentos e infraestrutura quanto na área de desenvolvimento
curricular e melhoramento dos processos pedagógicos. Num mercado bilionário,
essas empresas adotam todos os truques mercadológicos de qualquer setor dinâmico
e competitivo, ao mesmo tempo em que procuram oportunidades de inovação.
Com essa leitura, encerra-se a descrição da reforma educacional na Grã-
-Bretanha, ao mesmo tempo em que se tenta dar um fecho na discussão aberta na
seção anterior, sobre a incorporação de pensamento econômico na formulação e
condução da política educacional. Primeiro com os conservadores e depois com
os trabalhistas, cada um seguindo sua própria motivação, foi constatada uma
confiança cada vez maior na capacidade do mercado de resolver os problemas
da qualidade e eficiência dos serviços públicos de educação. A marca neoliberal
para esses processos parece razoável na medida em que recuperam as crenças
liberais sobre a necessidade de limitar o alcance do estado e permitir que o mer-
cado ofereça as soluções para a distribuição dos serviços públicos. Resta saber
se a carga negativa associada a esse epíteto se justifica a partir de uma avaliação
da diversidade, qualidade e eficiência dos serviços prestados.

275
Leitura 1
A virada à direita: a revolução conservadora na educação

Ken Jones (1989)5

Esquemas e histórias

A política educacional do Partido Conservador, ambivalente, funde o arcaico


e o moderno, mistura nostalgia com tecnologia, evoca a comunidade e promove o
empreendedorismo. Seu sistema de contrastes combinados, de polaridades asso-
ciadas – e tensões contínuas –, é complexo, e a maior parte deste livro destina-se
a descrevê-lo. Logo no princípio já é possível, contudo, fazer uma afirmação clara:
o conforto de ver a política conservadora como um espasmo reacionário irracional
e, consequentemente, como um breve interlúdio no caminho do progresso, deve
ser abandonado.
Com muita frequência, a política educacional conservadora é descrita como
um regresso: um passo atrás; a restauração de um privilégio; um retorno à seleção.
De fato, é muito fácil pensar a política e suas implicações de tal modo. A nostalgia
é um de seus componentes e, entre as promessas que faz, estão a restauração e
certo restabelecimento da continuidade. Mas perceber somente esses aspectos
significa obter apenas a compreensão mais parcial possível. Em seu caráter cen-
tralizador, a Lei de Reforma da Educação de 1988 (1988 Education Reform Act)
pode muito bem ter reproduzido características da legislação conservadora de
1902 [...]. Igualmente, as concepções de conteúdo curricular do Departamento
de Educação e Ciência (Department of Education and Science – DES) e de mui-
tos ministros refletem uma tradição acadêmica e seletiva. Mais importante que
esses ecos ou repetições, contudo, são as novidades da política conservadora. Até
mesmo a aparentemente mais arcaica de suas formulações serve uma espécie de
propósito contemporâneo, e muito de seu programa tem intenções de modernização
explícitas. Tradicionais ou tecnológicas em sua retórica, suas diversas formas estão
centradas em pelo menos um urgente propósito comum: eliminar as principais
tendências que dominaram a política educacional do pós-guerra, substituindo-as
por uma ordem de prioridades bastante diferente.

5
Texto extraído de: Ken Jones. Right Turn: The Conservative Revolution in Education. ���
Hu-
tchinson Radius, London, 1989: 1-49 (Capítulo 1, Outlines and histories).

276
A primeira dessas tendências diz respeito à relação entre educação e econo-
mia. Com cada vez mais certeza, impulsionados pelas afirmações do lobby dos
negócios e com a autoridade conferida por estudos acadêmicos apaixonados e
bem-documentados, como os de Correlli Barnett, alguns políticos conservadores
identificaram a secular fraqueza da educação inglesa: seu distanciamento – ou
hostilidade – com relação à política industrial. Eles argumentam que o treinamento
industrial sempre foi rudimentar; a educação superior negligenciou as necessidades
de pesquisa da indústria; as escolas não se interessaram por tecnologia; e, o que
é talvez o mais devastador, a intelligentsia inglesa desenvolveu um ethos profun-
damente anti-industrial. Cultivando interesses literários, históricos ou religiosos
em detrimento de uma cultura baseada em torno da engenharia e da ciência, e
priorizando a integração social acima do crescimento econômico, ela ajudou a
criar uma disposição que, conquanto favorável a custosos projetos de reforma
social, demonstra repúdio, ignorância ou medo em relação às necessidades do
desenvolvimento tecnológico. Nas escolas, tais interesses refletiram-se no prestígio
e na influência de certas matérias, na seleção de prioridades dentro de uma área
do conhecimento e em uma generalizada disposição não competitiva.
Uma prioridade do programa educacional conservador é reverter tudo isso.
A ciência e a tecnologia se tornarão centrais no currículo nacional. Novas escolas
com vultosas verbas se especializarão em estudos técnicos. O espírito do empre-
endedorismo, o desenvolvimento de compreensão da economia e uma “motiva-
ção” para o trabalho serão encorajados em todos os tipos de escolas. Tampouco
isso constitui meramente uma mudança no nível das políticas, simples ideias no
papel. Provocada por pressão do governo, uma nova forma de ensino emergiu,
incorporando alguns aspectos da educação progressista ao mesmo tempo em que
abandonou seus supostamente excêntricos compromissos sociais. Essa pedagogia
é centrada no estudante, baseada em atividades e orgulhosa de sua relevância.
Ela se contrapõe ao caráter acadêmico e baseado em livros-texto dos modelos
tradicionais, adicionando evidências à afirmação de que um rompimento com o
passado finalmente foi realizado.
Dessa forma, e com essa atenção aos detalhes, é dito que o viés de um século
está sendo corrigido.
Mas o que há de novo ou de precisamente conservador nisso? “Educação para
o mundo do trabalho” era, afinal de contas, um dos slogans favoritos do último
governo trabalhista; foi James Callaghan6 que criticou as escolas por sua ênfase
no “social” ao invés do “econômico”. Mesmo agora, esses temas são um elemento
padrão nos discursos sobre educação do Partido Trabalhista. Então não seriam
eles um sinal dos tempos, ao invés da propriedade de um partido ou de outro?
Se ignorarmos o especial fervor com o qual os conservadores promovem o ideal
jepp de empreendedorismo, e deixando de lado a presteza com a qual promoveram
mudanças nas instituições e nos sistemas de controle, a resposta pode ser sim.

6
Primeiro-ministro e líder do Partido Trabalhista de 1976 a 1979. (N.T.)

277
Mas, mesmo assim, haveria uma segunda tendência a se perceber, uma segunda
vertente do projeto Tory7 de demolição e reconstrução, que de tão entremeada
com a ênfase no tecnológico, forma com ela um forte emaranhado conectivo.
A doutrina subjacente à reforma do pós-guerra sustentava que o progresso
econômico dependia da provisão mais generalizada de educação de maior qua-
lidade, bem como de igualar as oportunidades disponíveis aos estudantes de
diferentes classes sociais. A esse argumento econômico em favor da igualdade
de oportunidades, foi adicionado um segundo: que os interesses da justiça social
demandavam um aumento das oportunidades e uma expansão da educação. Esses
argumentos se combinaram em uma arguição em favor de reformas que associava
justiça e eficiência, interesse individual e necessidades econômicas. Ainda que
agora saibamos que não foram os mais desprivilegiados de nossa sociedade os que
mais se beneficiaram das oportunidades oferecidas, essa maneira de compreender
a reforma teve efeitos reais. Ela sugeriu que as “necessidades da economia” po-
deriam ser atendidas mediante uma expansão indiferenciada da educação – uma
expansão que não fosse formal e deliberadamente direcionada às necessidades
de força de trabalho e de grupos sociais específicos.
É essa posição que os conservadores ora desmontam. Eles rejeitam a ideia
de que uma expansão universal da educação seja necessária para atender às
necessidades por eles identificadas. Privilegiam, ao invés disso, um grau muito
mais alto de direcionamento e seleção: seleção dentro das escolas, de modo a
manter tendências acadêmicas e desenvolver tendências técnicas, e seleção entre
escolas, para constituir centros de excelência acadêmica ou institutos de tecnolo-
gia. Em cada caso, está implícito que há grupos que não serão alvo de tratamento
favorável, para os quais níveis mais baixos de educação e diferentes concepções
de relevância são propostas.
A segunda tendência da política conservadora, então, é sua explícita seletivi-
dade. Ela rompeu com as políticas anteriores que diziam dar passos em direção à
universalização do ensino de qualidade. A seletividade, juntamente com a ênfase
na “tecnologização” das escolas, configura um novo desenvolvimento na educação
inglesa: um projeto de modernização de coloração direitista.
[...]

Desenvolvendo a Direita: os Documentos Negros

[...]
Em 1969 foi publicado o primeiro de uma série de ensaios sobre os perigos
da reforma educacional. Imediatamente ele se tornou conhecido e foi amplamen-

7
Outro nome para o Partido Conservador, que remete às suas origens aristocratas no século
XVII. (N.T.)

278
te lido. “A Luta pela Educação: um Documento Negro” (Fight for Education: a
Black Paper), editado por dois professores universitários de inglês, identificava
nas mudanças da década de 1960 uma ameaça aos padrões educacionais e à
disciplina. Métodos educacionais progressistas, oficialmente apoiados por relató-
rios governamentais, estavam reduzindo os níveis de desempenho nas habilidades
básicas e diminuindo a autoridade dos professores. A rápida expansão das Escolas
Compreensivas8, aliada a um crescimento do ensino não diferenciado (unstreamed9),
estava erodindo os valores da disciplina, do autodesenvolvimento e do trabalho
duro, que haviam sido fomentados na Grammar School10. Além disso, enquanto
escolas estavam sendo lançadas no caos por reformas apressadas e injustificadas,
a educação superior enfrentava uma ameaça ainda maior, sob a forma de uma
militância estudantil bárbara e antieducacão.
Essas afirmações articularam as atitudes de muitos conservadores com relação
à mudança da educação, e representaram o aparecimento de um descontentamen-
to subterrâneo com o consenso das lideranças partidárias em torno da reforma.
Entretanto, nenhum dos três primeiros Documentos Negros (Black Papers), de
1969 a 1971, expressou uma orientação explícita para a reformulação da política
conservadora. Seus editoriais conclamavam os moderados do Partido Trabalhista
a refrearem uma liderança extremista, comprometida em aumentar a abrangência
do sistema inteiro. Seus leitores, afirmava-se, não pertenciam a nenhum grupo
específico, sendo, “na maioria, professores” que “receberam com entusiasmo” o
primeiro Documento Negro. Argumentava-se que a maioria dos professores “consi-
dera que a separação das turmas por nível de capacidade (streaming) é essencial”
e que o Secretário da Educação, Sr. Short, “foi longe demais”. Havia, é claro,
professores progressistas, bem como havia educadores doutrinários e extremistas
no Partido Trabalhista, mas, no geral, de acordo com a opinião dos Documentos
Negros, o grosso da opinião educacional era racional e de disposição cética.
Atendo-se a essa análise, o propósito desses primeiros ensaios era limitado. Era
uma questão de defender a “excelência” ao manter as escolas particulares, junto
a um forte, mas relativamente pequeno, setor de Grammar Schools. A velocidade
da reforma seria reduzida, e os métodos de ensino progressistas introduzidos de
maneira mais cuidadosa e experimental.
Seria um erro, contudo, ler os primeiros Documentos Negros como um con-
junto de proposições de políticas. Tão importante quanto seu programa político

8 As escolas Comprehensive são escolas públicas britânicas de ensino médio que não selecio-
nam seus alunos. Foram criadas nas décadas de 1960 e 1970, a partir da fusão das escolas
Grammar (seletivas) e das escolas Secondary Modern (não-seletivas) e correspondem à High
School nos Estados Unidos e à Gesamtschule na Alemanha. (N.T.)
9
Palavra que descreve a prática de não mais enturmar os alunos por nível de habilidade,
nem de organizar o currículo de acordo com o nível ou stream da turma, e que equivale à
enturmação heterogênea. (N.T.)
10
Escola para alunos de habilidade acadêmica mais alta, eliminada com a criação da escola
compreensiva nas décadas de 1960 e 1970. (N.T.)

279
foi seu impacto ideológico. Ao dar atenção a algumas das dificuldades reais da
reforma, e ao medo corriqueiro com relação ao que se passava em um sistema
educacional que repentinamente se tornara estranho, eles questionaram algumas
das hipóteses prevalecentes sobre os benefícios da mudança, substituindo-as por
um sentimento de crise. O fim da seleção e o declínio dos padrões punham em risco
a capacidade da sociedade de transmitir os valores herdados do passado. Longe
de unir a sociedade em torno de níveis mais altos de desempenho, a reforma, ao
reduzir a autoridade e erodir o coletivo de significações culturais, estava criando
uma crise de ordem – que tinha como um de seus primeiros sinais a militância
estudantil que se seguiu à expansão universitária.
Os Documentos Negros surgiram, sem dúvida, da experiência da abolição
parcial da Grammar School e das ansiedades da classe-média daí advindas –
mas sempre havia, dentro deste argumento, espaço para uma ênfase especial na
frustração das habilidades dos estudantes da classe trabalhadora, para os quais a
Grammar School oferecera uma oportunidade para o progresso individual muito
maior do que a escola compreensiva jamais poderia. Foi esse argumento que
deu aos primeiros Documentos Negros uma força especial. Apesar de, no mundo
educacional, suas visões terem sido tratadas com uma tola superioridade, como se
fossem irrelevantes para a experiência da reforma, elas tinham, de fato, identificado
frustrações e desapontamentos que eram endêmicos no novo sistema. O amanhe-
cer do sistema compreensivo não havia trazido consigo uma ampla reavaliação
da educação, que era necessária em uma escola não-seletiva. O ensino médio era
uma mistura de experimentos corajosos e ocasionais, de reformas dispersas e da
simples manutenção de métodos mais antigos, derivados das escolas seletivas.
Além do mais, o ensino médio havia desenvolvido procedimentos e hábitos que
pareciam tornar plausível a acusação dos Documentos Negros de que ele parecia se
vangloriar de sua ausência de responsabilização. Podiam alegar que a educação se
tornara um vasto “grupo de interesse”, no qual as preocupações dos educadores,
administradores e políticos tinham desenvolvido sua própria dinâmica, que seguia
atropelando as experiências e visões dos estudantes, professores e pais. Foi essa
incoerência curricular e aparente falta de responsabilização que deu relevância
às certezas mais antigas dos Documentos Negros. Pela primeira vez em décadas,
era possível para a direita falar sobre a educação estatal com autoridade e vigor
e unir a preocupação para com o ensino estatal a uma crítica do direcionamento
e das consequências da reforma. E, assim, teve considerável recepção: os dois
primeiros Documentos Negros venderam 80.000 cópias, tornando-se a primeira
crítica popular e eficaz do estado do bem-estar social do pós-guerra.
O sucesso dos Documentos Negros não foi simplesmente uma questão do poder
de convencimento de um argumento – e muito menos de sua precisão. Muitas
de suas afirmações específicas sobre o declínio dos padrões foram refutadas, em
livros como “Progresso na educação” (Progress in Education) de Nigel Wright. Mas
essas proposições nunca foram essenciais para o impacto popular dos Documen-
tos Negros: seu sucesso baseava-se em achar uma linguagem na qual a mudança

280
pudesse ser avaliada e insatisfações fragmentárias pudessem ser reunidas. Eles
engajaram a voz desiludida da experiência, que dramatizava e personalizava um
processo social, e ajudaram a dar credibilidade à afirmação de que algo havia
dado muito errado no processo de reforma como um todo. Cox e Dyson, editores
dos primeiros Documentos Negros, tinham ambos votado no Partido Trabalhista
em 1966. Outros colaboradores, como Kingsley Amis e Iris Murdoch, também
apoiaram, em algum momento, o Partido Trabalhista. Os Documentos Negros
que vieram mais tarde contaram com contribuições de professores anteriormente
progressistas – os liberais Renee Soskin e Dolly Walker, que estudaram com Fro-
ebel, e expuseram as iniquidades da educação progressista na William Tyndale
Junior School em Islington, Londres11. De igual importância foi a acessibilidade
dos Documentos Negros: ensaios curtos – com humor, crítica e nostalgia –, evo-
cando valores duradouros que estavam sendo negligenciados. A gama de vozes foi
também importante: guardas penitenciárias ao lado de catedráticos de Cambridge;
professores de ensino básico ao lado de celebridades literárias. Tanto em seu tom
quanto em sua amplitude, os Documentos Negros levavam vantagem sobre seus
críticos, cujas respostas se baseavam na linguagem dos educadores ou dos políticos
trabalhistas, pareciam destituídas de vida, de convicção pessoal