Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

Facultad de Ingeniería.
Interventoría para Ingenieros.
Análisis de los principios de contratación para un contrato de explotación minera

ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS DE LA

CONTRATACIÓN ESTATATAL PARA EL
CONTRATO DE ASOCIACIÓN FIRMADO DE
EXPLOTACIÓN MINERA ENTRE CARBOCOL Y
INTERCOR
Carlos A. Rodríguez Martínez
Facultad de Ingeniería
Universidad Distrital Francisco José de Caldas
Bogotá D.C., Colombia
cararrodriguezm@correo.udistrital.edu.co

Resumen— Este artículo refleja el estudio a un contrato

estatal con respecto a cómo su proceder manifiesta o no el
cumplimiento de los principios de la contratación estatal tal
como se establece en la Ley 80 de 1993.
Palabras clave— contratación, estado, principios, control,
anticorrupción, cumplimiento
I. INTRODUCCIÓN
La contratación estatal, concebida como el método a través
del cual las entidades estatales hacen gestión de los recursos
públicos de la nación, debe establecerse de tal forma que sirva
para el cumplimiento de los fines estatales, prever los bienes
y servicios públicos que requiere la sociedad de manera que
se alcance un desarrollo, y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados, en cualquier ámbito y de
manera sostenible, que aporte al bienestar de la ciudadanía.
Es por esto, que es deber de todo ciudadano tener conciencia
de estos los eventos que ocurren en la ejecución de los
contratos estatales, y es a través de nuestra contribución al
tesoro público que se llevan a cabo todas estas acciones.
Siendo de gran repercusión que profesionales de diferentes
áreas, o aquellos potenciales participantes en procesos
contractuales, certifiquen la operación y el buen desarrollo de
estos actos, todo ante el cumplimiento de los principios de la
contratación estatal, estipulados por la Ley 80 de 1993.
El 17 de diciembre de 1976, se suscribe un contrato de
asociación entre Carbocol (en aquel entonces Entidad Estatal)
y Intercor (Empresa con participación extranjera), el cual
trata de la explotación minera en el Cerrejón Zona Norte,
situado en La Guajira. El cual tenía vigencia hasta el 2009, y
que por situaciones gubernamentales se convirtió en un
contrato de particulares. Se hace necesario realizar un análisis
a este contrato desde la perspectiva de los principios de la
contratación estatal.
II. EL CONTRATO
A. El Contrato Estatal
Es en principio un acuerdo de voluntades que se da entre dos
partes, contratante (Entidad Estatal) y contratista (Entidad
Estatal/Particular). La ley 80 de 1993 establece que son
contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de
obligaciones que celebren las Entidades, previstos en el
derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados de
autonomía de la voluntad, así como los que a título
enunciativo se definen en esta ley y se mencionan a
continuación [1]:
- Contratos de obra.
- Contrato de consultoría
- Contrato de prestación de servicios
- Contrato de concesión
- Encargos fiduciarios y fiducia pública
-
Para este caso, se utiliza como referencia de estudio un
contrato de asociación.
B. Contrato de asociación
Dado que en el 1991 se generó una nueva constitución
política, y después de ésta llegaría la ley 80 de 1993, la cual
expide el estatuto general para la contratación estatal, en la
cual no se enuncia este tipo de contrato, es necesario remitirse
a: “En el pasado los contratos utilizados fueron: los de
Concesión en el periodo 1905 – 1969 (Concesión Barco y De
Mares) y el de Asociación que se crea con la Ley 20 de 1969
que establece al Contrato de Asociación como instrumento
jurídico para incentivar la exploración y producción en
Colombia hasta 2003” [2].
C. Contrato de asociación suscrito el 17 de diciembre de
1976
El contrato de asociación del 17 de diciembre de 1976,
celebrado entre CARBONES DE COLOMBIA S.A. -
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CARBOCOL- y la firma INTERNATIONAL COLOMBIA
RESOURCES CORPORATION –INTERCOR-, filial de la
compañía multinacional EXXON MOBIL. En sus cláusulas
se pactó una participación del 50% para cada una de las
partes, tanto en las inversiones como en la distribución de las
utilidades. Las partes convinieron además que la duración del
mencionado contrato sería de 33 años, que llegarían a su fin
el 26 de febrero de 2009, y acordaron la construcción y
financiación conjunta de algunas obras complementarias de
infraestructura, inherentes y necesarias para el desarrollo de
las actividades mineras, en tanto que la operación del
complejo propiamente dicha, quedaría en manos de
INTERCOR. [ 3] [4].
En el decreto 020 del 2000 (11 de enero), “Teniendo en
cuenta que los resultados de la explotación minera no fueron
los esperados; que los precios del carbón jamás alcanzaron
las predicciones del Banco Mundial y de los
organismos especializados y que el hecho de mantener la
participación estatal en ese proyecto implicaba la realización
de nuevas inversiones que el Estado no estaba en condiciones
financiar, el Gobierno Nacional decidió enajenar su
participación en ese negocio, atendiendo las
recomendaciones consignadas en el DOCUMENTO
CONPES – 2895 – MINHACIENDA – MINMINAS - DNP:
UINFE - DIPAD, de fecha 18 de diciembre de 1996, en donde
se formulan los “Lineamientos para incrementar la
participación del sector privado en el complejo carbonífero
“El Cerrejón Zona Norte”). En el precitado documento se
destaca, la necesidad de dejar en manos del sector privado el
desarrollo, expansión y explotación del sector minero,
circunscribiendo la intervención del Estado única y
exclusivamente a la formulación de políticas públicas y a la
expedición de regula” [4] [5].
Con el propósito de enajenar la participación estatal,
Carbocol e intercor, suscribieron un acta de entendimiento,
con la cual pastaron las bases de la participación total de
particulares en el contrato de asociación, posteriormente, “…
las partes suscribieron el día 22 de mayo de 1998 un
ACUERDO DEFINITIVO, en virtud del cual se aceptó la
vinculación de capitales privados en CARBOCOL; se
permitió el acceso de terceros productores de carbón al
desarrollo de la infraestructura férrea y portuaria; se convino
la prórroga del Contrato de Asociación por 25 años más; y,
por último, se permitió la expansión de la producción de la
mina a 23 millones de toneladas anuales.” [4]
Posteriormente, “… en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 120 numeral 2° de la
Ley 489 de 1998, el Presidente de la República profirió el
Decreto 1139 del 29 de junio de 1999, Por el cual se dispone
la escisión de Carbocol”, cuyas normas ordenaron la
transferencia de sus derechos y obligaciones a favor de las
sociedades MINERCOL Ltda. y el CERREJÓN ZONA
NORTE S.A.” [4].
Posteriormente en el decreto 520 de 2003, se diluye y liquida
Carbones de Colombia S.A., carbocol. [6]
III. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL
En el caso de la contratación pública, como una de las formas
de acción de la administración, el artículo 23 de la Ley 80 de
1993 establece que las actuaciones de quienes intervengan en
la actividad contractual del Estado se someterán a los
principios de economía, transparencia y responsabilidad,
dentro del marco de los principios que rigen la función
administrativa, los cuales se encuentran establecidos en el
artículo 209 superior y son: la igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Así mismo
se indica que existen unos principios integradores de los
contratos estatales que son: el principio de la autonomía de
voluntad, el principio de la prevalencia del interés público, el
principio de la reciprocidad de prestaciones y el principio de
la buena fe [7].
De los principios establecidos en el artículo 23 de la Ley 80
se tienen
A. Principio de Economía
Este tiene como finalidad asegurar la eficiencia de la
Administración en la actividad contractual, para lograr los
máximos resultados, con el menor tiempo y la menor cantidad
de recursos con los menores costos para el presupuesto
estatal. La norma legal busca asegurar la selección objetiva
del contratista, y las reglas del procedimiento deben estar al
servicio de los fines estatales y la adecuada, continua y
eficiente prestación de los servicios públicos, al tiempo que
propende por la adopción de procedimientos que solucionen
prontamente las controversias. Es evidente que el principio
de economía no se cumplió al termino general del contrato,
pues fue un contrato celebrado entre una entidad estatal y una
particular, y aún hoy el objeto de tal contrato sigue siendo
llevado a cabo por la entidad particular pues ha logrado sacar
el mejor beneficio de la explotación de la zona minera, en
tanto, la entidad estatal, ya ni siquiera existe. De esa manera,
no da cabalidad a los fines estatales, y no presta servicios
públicos.
B. Principio de Transparencia
En virtud del principio de transparencia se expresa que la
escogencia del contratista se debe efectuar siempre a través
de licitación o concurso salvo los casos en donde se justifique
la contratación directa. De los documentos encontrados
acerca de la línea de tiempo del contrato, no se ha tenido aún
acceso a los folios de selección objetiva. Dando
imposibilidad a realizar un correcto análisis de este principio.
C. Principio de Responsabilidad
Este principio, enmarcado en el artículo 26 de la Ley 80, dicta
que los servidores están obligados a buscar el cumplimiento
de los fines de la contratación, a responder por sus
actuaciones y omisiones antijurídicas, a responder cuando se
ha abierto procesos precontractuales sin tener en elaboración
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previa los términos de referencia necesarios, y que la
actividad contractual y su manejo recae sobre la dirección o
representante, sin derecho a traslado a juntas o consejos.
También enmarca para los contratistas que es su obligación
responder cuando suministran información falsa o la ocultan,
y deben responder por la calidad del objeto contratado por el
cual la entidad vela.
En un inicio el contrato parece estar destinado a cumplir con
los fines estatales, pues promovía la explotación minera del
territorio nacional para una entidad estatal, así fueran
compartidos los beneficios que se obtuvieran de este
proceder, sin embargo, el tiempo demostró que los fines de la
contratación estatal no se terminaron de cumplir, al punto de
que la explotación minera del área sigue en proceso, y ya no
hay una entidad estatal tomando partida de estos procesos.
IV. PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA
Como se expresa en el artículo tres del capítulo II de la Ley
489 de 1998, los principios que rigen a la función
administrativa aplican en la prestación de servicios públicos
cuando fueren compatibles con su naturaleza y régimen [8].
Estos se especifican en el artículo 209 de la constitución
política de Colombia y son: la igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Aquellos
compatibles se enlistan y analizan a continuación [9]:
A. Principio de Moralidad
Este principio se orienta a que los servidores públicos
denoten una actitud coherente con la legalidad y los fines del
ordenamiento, que respeten las formalidades y finalidades
que se derivan del principio de legalidad, hasta donde la
entidad estatal tuvo participación en el contrato, no se
evidencia alguna falta en cuanto a legalidad respecte.
B. Principio de Eficacia
Principio que imprime el impulso a todas las actuaciones y
procedimientos para que se hagan realidad los fines para los
cuales fue instituida la administración, con miras a la
efectividad de los derechos individuales y colectivos. Al final
del proceso, la entidad estatal salió del contrato, y con esto
dejo de cumplir los fines para los cuales fue constituida,
mostrando una gran falta de eficacia.
C. Principio de Economía
Se orienta a que no se introduzcan elementos no previstos en
el ordenamiento jurídico para cada actuación contractual, con
lo cual se busca que dichas actuaciones se realicen en el
menor tiempo posible, disminuyendo gastos, y no exigiendo
más documentos de los necesarios, etc. Tiene exactamente las
mismas características del principio ya tenido enunciado en
la ley 80, con lo cual ya se evidencio que hubo un
incumplimiento a este principio.
D. Principio de Celeridad
Nace a partir del debido proceso y tiene como fin evitar
dilaciones injustificadas. Lo que busca, entonces, es darle
dinamismo a la administración, sin ir en contra, claro está, de
los derechos de los administrados. La falta de eficiencia en la
administración de la parte estatal, produjo que fueran
justificados gastos que aún hoy en día son criticados por la
manera como acabo carbocol, por lo tanto, no se le dio un
adecuado dinamismo administrativo a la parte el contrato por
parte del estado, lo que vino eventualmente con el fin de su
participación
E. Principio de Publicidad
Implica que las actuaciones y decisiones de las autoridades
sean públicas y abiertas a los asociados. Dada la antigüedad
de los documentos no es sencillo encontrarlos en los medios
de divulgación destinados por el estado, en cuanto a temas de
contratos, a pesar de todo ello, se ha encontrado la
información necesaria para la crítica pertinente, con lo cual
cumple a cabalidad el principio de publicidad.
V. PRINCIPIOS INTEGRADORES DE LOS CONTRATOS
ESTATALES
Los principios integradores de los contratos estatales son [8]:
A. Principio de la autonomía de voluntad
En virtud del cual la Administración pública está en
capacidad de celebrar todos los contratos que resulten
necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad. Con
el tiempo el beneficio no ha sido de entidades estatales,
mucho menos nacionales, con lo cual no satisface las
necesidades que puede llegar a requerir la comunidad.
B. Principio de la prevalencia del interés público
Principio que le reconoce a la Administración una
prerrogativa especial para ajustar el objeto del contrato a las
necesidades variables de la comunidad, dada la no
participación de un ente estatal, y el hecho de que las
empresas particulares y extranjeras que se encuentran
explotando el Cerrejón, no han tenido cuidado con las
condiciones sociales que se encuentran dadas por el contexto,
damnificando incluso a muchas tribus, como es la tribu
Wayuu.
C. Principio de la reciprocidad de prestaciones
Según el cual, lo importante y relevante en el régimen de
contratación es la equivalencia real y objetiva entre los
derechos y obligaciones que surgen de la relación contractual,
y no la mera equivalencia formal y subjetiva con la que se
llega a la simple satisfacción de los intereses individuales
considerados por las partes cuando se formalizó el contrato.
Es decir, el que se inspira por prever el surgimiento de
prestaciones mutuas o correlativas a cargo de los sujetos que
integran la relación jurídico negocial, donde las partes quedan
obligadas recíprocamente a cumplir los compromisos
surgidos del contrato, los cuales se estiman como
equivalentes y que pueden llegar a concretarse en una
contraprestación, en un valor recíproco, en un acontecimiento
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Análisis de los principios de contratación para un contrato de explotación minera
previsible o en una cooperación asociativa. Dadas las
clausulas iniciales del contrato, este principio, a priori iba a
cumplirse a cabalidad, sin embargo, el mal manejo que se le
dio a la empresa estatal, derivo en la extinción de la misma,
dejando a la empresa particular como la gran beneficiaría del
contrato.
D. Principio de la buena fe
Principio que obliga a la Administración Pública y a los
particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias
éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de
celebración, ejecución y liquidación de los contratos. Es
difícil juzgar este principio, ante el mal manejo que se le dio
a la entidad estatal, no se pude decir que la entidad particular
obro en mala fe.
VI. DISCUSIÓN
Dada la naturaleza de este contrato, el cual inicio con unas
normas y luego tuvo que acomodarse a otras, en general los
principios pierden su causa, pues al quitar de la ecuación a la
entidad estatal, y sustituirla por una particular, el contrato
inicial de exploración y explotación a quedado en una
situación nada favorable para el estado, de esa manera
analizar los principios enmarcados en la ley 80 (del 93,
tiempo después del inicio del contratos de asociación), no da
lugar de manera eficiente.
Con respecto a los principios que rigen la función
administrativa, sucede algo muy similar, pues al regirse por
una constitución más reciente que la suscripción del contrato,
y dadas las cualidades del contrato en cuestión, resulta muy
desfavorable el cumplimiento de los principios. Lo mismo
sucede con los principios integrales de los contratos estatales,
ya que la modalidad de contrato cambio de régimen, y los
malos manejos de la entidad estatal dejan muy poco para el
análisis, pues ante la disolución de carbocol, la explotación
quedó en manos de entes particulares, que dado el impacto
que han tenido en el contexto del Cerrejón, no cumple con los
principios de la contratación estatal.
VII. CONCLUSIÓN
Diversos estudios se han realizado sobre la influencia de la
explotación del carbón en el contexto cultural del Cerrejón,
sin embargo, es sencillo observar cómo han derivado en ello
producto de la ejecución de los contratos estatales. Al dejar
de tener participación en la explotación minera, el estado
perdió la oportunidad de cumplir de primera mano con los
fines de la contratación estatal, dejando en manos particulares
(extranjeras, por si fuera poco), el derecho a extraer los
minerales, y el estado simplemente cambiar el enfoque de
inversión, sin obtener ganancias de las minas que por estado
soberano le pertenecen, y así mismo no velar por integridad
del pueblo al cual debe rendirle cuentas.
REFERENCIAS
[1] Congreso de Colombia, “Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública” LEY 80 DE 1993.
[2] Programa de regionalización sector hidrocarburos, “Los Contratos”.
Página web: http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/ Paginas/
Los-contratos.aspx. Visitada: 29/05/18
[3] Agencia Nacional Minera, Contrato de asociación del 17 de diciembre
de 1976. Documento en línea: https://www.anm.gov.co/sites/
default/files/contrato_001-1976.pdf
[4] CARBOCOL SA. Ministerio de minas. 22 de Marzo de 2018.
Documento en línea: http://servicios.minminas.gov.co/ compilación
normativa/ docs/ pdf/ 11001-03-24-000-2006-00021-00.pdf. Visitado:
29/05/18
[5] Departamento Nacional de Planeación, “Lineamiento para
incrementar la participación del sector privado en el comlejo
carbonífero “EL CERRJÓN ZONA NORTE””. Minminas, compes,
18 de diciembre de 1996. Documento en línea:
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/CONPES/Econ%C3%B3micos/
2895.pdf, visitado: 29/05/18
[6] Ministerio de minas y energía, Decreto 520 de 2003. Marzo 6 de 2003,
documento en línea:
https://www.minminas.gov.co/documents/10180/655199/Decreto-
520-2003.pdf/2282f736-cf55-4d37-9911-043d3a9bcaf8. Visitado:
29/05/18
[7] Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, Sentencia T-
621/05. Bogotá D.C. Junio, 2005
[8] Congreso de Colombia, “Normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional” LEY 489 DE
1998.
[9] A. Castaño, “Principios de la actividad de la administración pública”
Blog jurídico. Agosto, 2011.