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Los municipios decimonónicos en Entre Ríos.

La
construcción de jurisdicciones locales en la consolidación del
estado provincial, 1872-1883

Autor: Pedro R. Kozul


pedrokozul@gmail.com
Universidad Nacional de Rosario (UNR-FHyA) / Universidad Nacional de Mar Del Plata
(UNMDP-GIHRR) / Universidad Autónoma de Entre Ríos (UADER-FHAyCS)

Resumen

Esta investigación define las formas en que la provincia de Entre Ríos fue
constituyendo relaciones a su interior con los poderes locales y a los procesos de
municipalización durante la segunda mitad del siglo XIX. Intentamos evaluar las
principales medidas jurídicas adoptadas a partir de la sanción de la Ley de
Municipalidades (1872) hasta la reforma de la Constitución Provincial (1883), comparando
las potestades municipales –entre aquellos años– y las relaciones tejidas con el gobierno
entrerriano.
Consideramos que el proceso de municipalización de poblaciones tuvo como
característica en Entre Ríos –al igual que en otros espacios rioplatenses– la conformación
de un plano multidimensional involucrando nuevas exigencias de modernización fiscal,
educativa, territorial, tecnológica y sanitarista. En este sentido, más que la construcción del
estado como un periodo pretendemos estudiarlo como una forma de construir relaciones
de poder, tomando como punto de partida el ámbito provincial y a las instituciones locales
que paulatinamente irán consolidándose. Por todo ello, procuramos analizar mediante la
incorporación de leyes sobre la materia, rentas municipales y estimaciones de población,
sobre qué tipo de concepciones surgen de estas normativas y qué tipo de relaciones
planteaban los municipios con respecto al estado provincial.

Palabras clave: Municipalidades –Presupuestos municipales – Jurisdicción fiscal –


Estado de Entre Ríos.

1
Introducción

El conocimiento sobre las formas de gobernar y la construcción de estatalidad durante


el siglo XIX, se ha consolidado por su potencialidad en una “renovada” agenda
historiográfica advertida para diferentes regiones de Hispanoamérica hacia los últimos
años (Morelli, 2007). Sin embargo, las conformaciones de las primeras municipalidades y
las relaciones con otras formas de gobierno han quedado rezagadas, salvo excepciones.
Hace unas décadas, algunos historiadores resaltaron que éstos y otros poderes locales
tuvieron poca atención por parte de las historiografías nacionales, oscurecidos por el
relieve de la figura de los caudillos y gobernadores (Chiaramonte, 2003). La ausencia de
estudios integrales y en periodizaciones comparadas y la falta de una sistematización de
diversas fuentes en torno a los municipios decimonónicos para el litoral rioplatense, puso
en evidencia una problemática que debe ser tratada en el seno de una coyuntura histórica
en la que se redefinieron las identidades políticas locales/regionales, provinciales y
nacionales (Chiaramonte, 1989).
Desde diferentes perspectivas, puede afirmarse que las municipalidades no se
constituyeron en un “vacio” de prácticas políticas, pero poco se conoce todavía sobre cómo
los diferentes poderes locales y regionales, las autoridades provinciales y nacionales,
influenciaron en la formación y desarrollo de las mismas. Lejos de ser un asunto local, la
formación de municipios estuvo en la agenda de gobiernos provinciales para dar
respuestas sobre cómo lograr una mejor gestión y control en sus respectivas
administraciones. Tal formación, estuvo vinculada con la construcción de jurisdicciones en
diferentes dimensiones (territoriales, poblacionales, fiscales, etc.) que se conformaron en
procesos de negociación, no exentos de conflictos, con las autoridades provinciales y los
poderes locales/regionales (Bragoni y Míguez, 2010).
Entre los avances realizados sobre jurisdicciones municipales, se han destacado
Ternavasio (1991), Bonaudo y Sonzogni (1997) y De los Ríos (2013) para Santa Fe; Barriera
(2010) y Roldán para Rosario (2012), Conti y Boto (1997) para Jujuy; Sanjurjo de Driollet
(2004) para Mendoza y, por último, Canedo (2017) y Garavaglia (2015) respecto a Buenos
Aires, tanto en zonas de campaña como en la ciudad. Varios de estos trabajos pusieron
énfasis en la construcción de jurisdicciones fiscales y señalaron el afianzamiento de
alianzas entre diferentes actores del estado nacional, los gobiernos provinciales y la
extensión del régimen municipal, generando así, relaciones de negociación, tensión y

2
fortalecimientos políticos en una coyuntura de frecuentes levantamientos armados y
limitaciones económicas.
En este sentido, Schmit y Djenderedjian (2008) brindan un panorama social,
demográfico y económico de Entre Ríos en el periodo que sitúan la formación de
municipios, haciendo eje en los profundos cambios institucionales, visibles más
tardíamente que en otras áreas del litoral rioplatense pero que aceleraron, hacia mediados
de siglo, la dinámica de urbanización, el aumento poblacional, la colonización social
agrícola, la inmigración extranjera, la regulación de la tierra y con ella la pauperización y
proletarización de diversos sectores campesinos. Al vincular estas variables con los aportes
de Bressan (2018) y Tedeschi (2015) para la primera mitad del siglo XIX, obtenemos una
imagen de cómo fue proyectándose lentamente una estructura de poder en Entre Ríos,
destacando cuáles fueron los actores involucrados en la compleja reconstrucción del orden
público luego de la Revolución de Mayo y la prolongación de ciertos conflictos bélicos,
sacando a luz una red de relaciones políticas tejidas por los poderes e instituciones locales,
como un proceso en paralelo a la construcción del estado provincial.
Por otra parte, la historiografía más lejana en el tiempo que versa sobre Entre Ríos,
privilegió más bien la organización política en militares, intelectuales y funcionarios que
ocupaban cargos públicos de jerarquía. En esta línea, los poderes locales intermedios
quedaron invisibilizados o como meras instituciones administrativas.1 Fue en las últimas
décadas cuando surgieron nuevos estudios de caso sobre algunos de los quince municipios
instalados en “ciudades y villas” cabeceras departamentales sobre territorio entrerriano
hacia los primeros meses de 1873: Colón, Concepción del Uruguay, Concordia, Diamante,
Federación, San José de Feliciano, Gualeguay, Gualeguaychú, La Paz2, Nogoyá, Paraná,
Rosario del Tala, Victoria, Villa Urquiza y Villaguay.3 Dos de ellos serían suprimidos
inmediatamente –según el Boletín Oficial–, por falta de recursos: San José de Feliciano y
1
Remitimos a diversas generaciones de historiadores: la pionera de Martín Ruiz Moreno, Benigno Tejeiro
Martínez, César B. Pérez Colman y Antonio Sagarna. Con una mirada más actual se destacaron Facundo
Arce, Manuel Macchi, Edgard Poenitz, Filiberto Reula, Juan J. Segura, César Varini y Oscar Urquiza
Almandoz. Sin dudas, más reconocida se destacó durante los años sesenta Beatriz Bosch.
2
Los municipios de La Paz y Diamante fueron restablecidos en 1877 luego de no funcionar por cuatro años,
debido a que las tropas jordanistas –en el marco de la segunda revuelta producida frente a la intervención
militar solicitada por el gobierno nacional y con el beneplácito del gobernador (Leónidas Echagüe)– toman
ambas localidades en 1873 y los mantienen asediados por unos meses. A pesar de los desastres económicos
que trajeron estos combates, el levantamiento de 1873 no contó con la adhesión multitudinaria logrado por
el primero de 1870 (luego del asesinato de Urquiza), manifestándose las disidencias presentadas entre las
propias filas jordanistas, que provocarían finalmente su derrota en 1876.
3
Referimos a una gravitación de “historias locales” sobre Entre Ríos originadas en la segunda mitad del siglo
XX, destacándose para Concepción del Uruguay a Oscar Urquiza Almandoz, Victoria a María del Carmen
Badaracco, Villa Urquiza a Beatriz Bosch, Nogoyá a Juan J. Segura, Villa Libertad a César Varini y Gualeguay
a Humberto Vico.

3
el de Villa Urquiza. Finalizando el siglo XIX, completarían la extensión del régimen
municipal decimonónico en Entre Ríos la Municipalidad de Federal (1888) y Villa Libertad
(1889).
De allí que proponemos relacionar estos procesos de municipalización con la
consolidación estadual entrerriana a partir de la segunda mitad del siglo XIX,
reconstruyendo la configuración municipal llevada a cabo en disímiles núcleos
poblacionales, los que arraigaban –en algunos casos desde la etapa borbónica–, diferentes
condiciones topográficas, comunicacionales y trayectorias históricas, considerando las
modificaciones introducidas sobre aquellas tierras por los sucesivos movimientos
migratorios que conformaron ámbitos locales, nuevas formas de representación y
participación política. Para cumplir con los objetivos previamente pautados refrendamos
un material empírico que consta, por un lado, del cuerpo jurídico de reglamentaciones
sancionadas por la Legislatura Provincial para fijar el régimen municipal, cuestión que será
abordada en los primeros apartados de esta ponencia y, por otra parte, nos ocuparemos de
la dimensión fiscal a partir de la inclusión de presupuestos anuales de gastos y cálculo de
recursos signados por cada municipio, destinados al gobierno provincial.

1. Localización geográfica, institucionalidad y composición demográfica


en Entre Ríos durante el siglo XIX.

La dimensión institucional entrerriana luego de 1810 se caracterizó por una profunda


fragmentación política expresada ante el fracaso de diversas autoridades surgidas por
consecuencia de los cambios posrevolucionarios. Es útil recordar que en Entre Ríos, no
hubo una sola “ciudad” (o hinterland) dominante con cabildo –como sucedió en la mayoría
de las provincias– sino varias villas con cabildos fundadas en 1783 sobre poblaciones
apenas preexistentes (Gualeguay, Concepción del Uruguay y Gualeguaychú) y un área sin
cabildo pero con una dinámica poblacional bastante consistente hacia fines del siglo XVIII:
la Bajada del Paraná. Estas pequeñas villas contaban con su respectiva parroquia
cumpliendo una doble función en sus jurisdicciones: eclesiásticas y administrativas,
generando así los primeros centros poblacionales de gobiernos locales. Esta especie de
“asentamientos policéntricos” que articularon la provincia dará características
jurisdiccionales muy particulares a Entre Ríos. Y más aún a su interior: mientras que la
zona del Paraná continuó dependiendo administrativamente de Santa Fe hasta iniciado el
siglo XIX, los pueblos fundados por Rocamora constituyeron un ámbito diferente, con
dependencia directa de Buenos Aires (Djenderedjian, 2004: 28). Dicha configuración del
4
poder político, formalizó un desarrollo histórico distinto y con pautas culturales,
económicas e institucionales bastante desiguales, sumado a la existencia de zonas más
pobladas que otras y bajo la órbita de diversas condiciones topográficas y ríos, provocando
fuertes competencias y luchas entre los grupos dirigentes por alcanzar la máxima
investidura provincial, las cuales se revelaron en sucesivos levantamientos armados
producidos en casi todo el siglo XIX, habitualmente contando con la anuencia de
influyentes agentes locales. En líneas generales, hablamos de un proceso convulso que
hasta el fin de las campañas jordanistas no terminaría de eludirse.
Desde otro ángulo, los aspectos demográficos indican que a comienzos del siglo XIX
vivían alrededor de 11.700 personas aumentando para 1820 a una cantidad de 20.056
habs. En 1849 la población provincial se duplicó, pasando a tener 47.736 habs.
diseminados principalmente en los distritos de campaña. Ocho años después, los datos
publicados por “El Nacional Argentino” arrojaron un número de 79.284 habs. Mientras
que, el Primer Censo Nacional (1869), señalaría para Entre Ríos un número de 134.271
habs. Como destacaba Maeder (1969), si tomamos en cuenta esos sesenta y nueve años,
notamos que esta provincia registró la mayor tasa de crecimiento anual de población, con
una estimación del 3.59%, superando a Santa Fe (2.87%), Buenos Aires (2.83%) y
Corrientes (2.6%).4 Detallamos la cantidad de habitantes que poblaban cada departamento
de la provincia. Este cuadro muestra la ausencia de una única “ciudad-centro” y, como
consecuencia, la existencia de un esquema policéntrico en la representación del poder
político provincial.

Cuadro N° 1: Cantidad de habitantes en Entre Ríos por departamentos para 1869

4
Creemos más confiable mostrar el índice de crecimiento total de población entre los años 1800 a 1869.
Este da como resultado para Entre Ríos un incremento demográfico porcentual del 1.047%, Santa Fe tuvo
una expansión poblacional del 607%, Buenos Aires alcanzó un 586% y Corrientes un 489%.

5
Fuente: De la Fuente, Diego. (1872). Primer Censo de la República Argentina 1869.
Imprenta del Porvenir, Buenos Aires.

Por esos años, Entre Ríos contaba con doce departamentos comandados por “Jefes
Políticos” donde sus cabeceras eran las “ciudades”: Paraná, Diamante, Victoria, Gualeguay,
Gualeguaychú, Uruguay, Colón, Concordia, La Paz, Villaguay, Nogoyá y Rosario del Tala.
De manera distinta, como “villas” se denominaban a Federación (Depto. Concordia), San
José de Feliciano (Depto. La Paz) y Villa Urquiza (Depto. Paraná), encomendándose para
su vigilancia a los “Delegados Políticos”.5 Desde otro lugar, contrastando con Buenos Aires
donde se ponderó un núcleo “urbano-portuario” que no dejó nunca de ser un centro
político y económico de referencia y donde la imposición de un nuevo orden –luego de la
Revolución de Mayo– fue más fácil por los recursos manejados, en Entre Ríos no sólo la
destrucción por la guerra sino también la vigencia de una estructura política anclada en
villas y pueblos de alcance local afectaron intensamente las posibilidades de consolidar un
gobierno central, producto de la fragmentación y competencia entre las mismas ciudades
principales que contenía su territorio (Schmit, 2015). Sin embargo, el hecho de que se logre
a largo plazo construir una provincia –y como ramificación su régimen municipal– indica
para nosotros la importancia de aquéllas negociaciones, colaboraciones y resistencias
desarrolladas en la propia praxis político-administrativa tanto de los poderes locales como
de sus homónimos provinciales o nacionales.

2. Normativa municipal en Entre Ríos: de sus orígenes a la consolidación

Como ha sido ampliamente difundido, la aplicación del régimen municipal estaba


amparada en el Art. 5° de la Constitución Nacional sancionada en tiempos de la
Confederación Argentina (1853) bajo el auspicio de Urquiza. El gobierno nacional
garantizaba a cada provincia el ejercicio de sus instituciones “siempre y cuando asegurase
su régimen municipal”. Si bien deberíamos desentrañar qué significado tendrían para la
época esas consignas y si tuvieron o no la misma concepción en todas las provincias,
sabemos que la Constitución de Entre Ríos (1860) estableció la creación “en todos los

5
Una vez sancionada la Ley de Municipalidades en 1872, los Jefes Políticos transfirieron hacia los municipios
el percibo de rentas y la administración de edificios públicos, la venta y arrendamiento de terrenos, remates
de lotería y rifas, entre otras atribuciones. Provincia de Entre Ríos (en adelante PDER). “MUNICIPALIDADES.
Rentas que deben entregarse...03/12/1872”. Recopilación de Leyes, Decretos y Acuerdos de la Provincia de
Entre Ríos desde 1821 a 1873. Tomo XII, Imp. de La Voz del Pueblo, Uruguay, 1877, pp. 618-620. Sobre el
tipo de relación –generalmente conflictiva– entre los municipios creados y los jefes políticos existentes en
tales departamentos, estamos trabajando en el marco de una tesis doctoral. Agradezco en este punto, la
atenta y sutil advertencia brindada por Raquel Bressan para explayar este problema analítico.

6
Departamentos [de] la institución municipal cuyo régimen [sería] materia de una ley
orgánica donde se determinarán sus atribuciones”. Quedaba claro que los municipios
dispondrían de una serie de potestades endosadas por el ingreso de rentas y fondos
propios, contribuciones locales o empréstitos (con la aprobación de la Legislatura), con
tales recursos se ocuparían de la educación primaria como también de la seguridad e
higiene en sus respectivos departamentos, entre otras responsabilidades secundarias. En
resumen, como pronuncia la propia constitución, se encargarían los municipios de “todo lo
que apuntaba a generar una mejora de la condición civil de los habitantes en cada
Departamento”. Pero debemos obrar con el más debido recaudo en que los efectos de esta
ley (como de tantas otras en el siglo XIX), no necesariamente fueron inmediatos o extensos
por el solo hecho de haber sido dictada formalmente por el gobierno provincial y aplicadas
por sus funcionarios, vamos a ver que se cumplirá poco de lo proyectado por la
Constitución Provincial.
Abrirán fugazmente sus puertas sólo dos municipalidades: una en la Capital Provisoria
de la Confederación Argentina (Paraná) hacia fines de 1860 erigida por el gobierno
nacional6 hasta cesar en sus funciones “como consecuencia de los incidentes inevitables
que ha traído la época por la que ha pasado la Nación”7 [en referencia a la Batalla de Pavón
y el comienzo de la unidad nacional bajo la égida de Mitre] y, por otra parte, la
Municipalidad de la Colonia San José situada a mediados de 1863 “para atender a las
necesidades (…) de [una] población sujeta a ciertas condiciones del contrato primitivo”.8
Esta última presentaba una indudable avanzada para la posterior ley orgánica de
municipios debido a que contiene siete capítulos que serán prácticamente replicados por la
Ley sobre la Materia dictada en 1872, doce años después de lo instituido por la Carta
Provincial de 1860.9
Como paliativo al largo tiempo transcurrido sin sancionarse una ley regular de
municipios, la Legislatura dispuso en 1867 la creación de Juntas de Fomento en todas las

6
PDER. “Se designa el día 25 del corriente para la instalación del cuerpo municipal en la Capital.
17/11/1860”. Recopilación de Leyes, Decretos... T. VII. Op. Cit., pp. 235-236.
7
PDER. “Cesa la establecida por el gobierno nacional en Paraná. 20/08/1862”. Recopilación de Leyes…T.
VIII. Op. Cit., pp. 234-235.
8
PDER. “MUNICIPALIDAD. Se establece en la Colonia San José. 11/08/1863.” Recopilación de Leyes…T. VIII.
Op. Cit., pp. 521-528.
9
La demora fue atribuida por la Legislatura a que no hallaba “conveniente designar las rentas para el
servicio y administración municipal antes de considerar el presupuesto general de gastos, por falta de
recursos con qué atender a las exigencias de administración [sumado a] la falta de tiempo para conocer con
exactitud los recursos de que podía disponer la Legislatura presidida por López Jordán en favor de la
municipalidad.” PDER. “De la H. C. Legislativa expresando la causa...29/04/1863.” Recopilación de Leyes…T.
VIII. Op. Cit., p. 435.

7
“ciudades, villas y pueblos” compuestas de 7 miembros cuyos requisitos para ser electo –al
igual que se orientaría para cargos municipales– era contar con más de 25 años, estar
domiciliado o ser propietario de la localidad en cuestión. Dichos cargos no tenían
compensación ni emolumento alguno y se renovarían por mitad cada dos años.10 Esta
medida tuvo relativo éxito debido a su pragmatismo, así lo develan sus actas, aunque no
podemos obviar que también fueron recurrentes las renuncias parciales de miembros y el
llamado nuevamente a elecciones, presumiendo una relativa inestabilidad afrontada por
estas instituciones locales.
Pero en marzo de 1872 se reglamentó la evocada Ley de Municipalidades11 vigente
hasta 1884, momento en que la Ley N° 1256 modificó varios de sus artículos para entrar en
connivencia con la Reforma Constitucional de 1883. De todos modos, estos cambios
exceden (no casualmente) al periodo de tiempo que abarca esta investigación. Nos
detenemos un instante en la ley de 1872 para hacer visibles sus principales rasgos y
contrastar seguidamente con la Reforma de 1883.
La ley de 1872 sobre Municipalidades, tenía 93 artículos divididos en siete capítulos. El
primer o aludía a su organización interna de 11 miembros titulares e igual cantidad de
suplentes con autoridad sólo en sus ejidos, debiendo renovarse por mitad cada dos años. El
segundo involucraba a la formación de un Registro Municipal detallando los “ciudadanos y
extranjeros” inscriptos como electores, certificándose a fines de cada año otro registro que
contenga las alteraciones producidas. Asimismo, la elección de Municipales (con la
salvedad para el cargo de Presidente Municipal) sería “popular y directa para quienes
tengan derecho de elegir según la Ley de Elecciones de Diputados Provinciales.” Referimos
exclusivamente a ciudadanos mayores de 18 y extranjeros con más de 22 que “ejercieran
un arte o profesión o que paguen Contribución Directa, de Patente o Aduana que no baje
de 10 pesos fuertes, o que sepan leer y escribir, y que estén domiciliados en el Municipio
desde un año antes de la elección y que se hallen inscriptos en el Registro Municipal.” En
cambio, los requisitos para ser “electos” eran más restringidos: “ser mayor de 25 años,
domiciliado en el municipio con dos años de anterioridad, saber leer y escribir, ser
propietario o tener un capital propio que no baje de 5 mil pesos fuertes, o algún arte,
profesión u oficio de honra o utilidad que dé lo equivalente”.

10
PDER. “JUNTAS DE FOMENTO. Creación de estas corporaciones. 11/03/1867.” Recopilación de Leyes…T. X.
Op. Cit., pp. 26-29.
11
PDER. “MUNICIPALIDADES. Ley estableciéndolas en la provincia. 28/05/1872.” Recopilación de Leyes…T.
XII. Op. Cit., pp. 346-372

8
Por otro lado, se incorporaban cuáles serían los bienes y rentas municipales, y cómo
sería la forma de aprehenderlas. Teniendo en cuenta que sobre los ingresos municipales
hablaremos en un apartado específico, nos resulta conveniente ocuparnos de sus
obligaciones. Éstas eran similares a las expuestas para las juntas de fomento, las
resumimos: administrar bienes y rentas, ejecutar obras públicas, garantizar el buen
funcionamiento del municipio, favorecer la moral y buenas costumbres, votar
presupuestos de gastos y cálculo de recursos delimitando las rentas con que deban cubrirse
y, por último, inscribir el estado civil de nacidos, matrimonios y defunciones (sin perjuicio
de los registros parroquiales).
Estas funciones estaban divididas en cinco grandes reparticiones: Seguridad, Higiene,
Educación, Obras Públicas y Hacienda. La primera se ocupaba de cárceles y asilos de
corrección, el contraste de pesos y medidas, inundaciones, incendios o derrumbes o la
construcción de casas de espectáculo. Por Higiene se entendía la limpieza y alumbrado
público, infección del aire, agua y de habitaciones, propagación de vacunas y dirección de
hospitales o de la realización de mejoras en mercados, mataderos, cárceles, edificios
públicos y cementerios. La comisión de Educación correspondía al nivel primario, con
atribuciones de nombrar maestros o promover la concurrencia de niños a la escuela,
sostener el asilo para pobres y el cuidado de la moral en casas de diversión. La de Obras
Públicas centraba su atención en el orden de plazas, paseos y parques, ensanche de calles o
delineación de ciudades además de la edificación de caminos, puentes, desagües y
calzadas. Por último, la de Hacienda reglamentaba la percepción de impuestos municipales
y elevaba el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos.12 En síntesis, los municipios
gozarían jurídicamente de una cierta autonomía en el ejercicio del poder donde los
gobernadores de turno no ejercerían presión sobre los órganos municipales, más allá de la
mera inspección o vigilancia. Estas garantías serán reforzadas por la Reforma de 1883 pero
suprimidas por la de 1903, año en que se producirá un viraje antagónico con la abrupta
disminución de libertades municipales dispuestas en favor de la centralización del poder
político transferido hacia los gobernadores.
En lo que respecta a la Constitución de 1883, las medidas sobre el régimen municipal
fueron incorporadas en la Sección VI más otros detalles esparcidos en las once secciones
que subdividen esta carta orgánica. Excluyendo las continuidades que presenta en relación

12
De la Ley de Municipalidades consideramos dos cuestiones que no profundizamos aquí por falta de
espacio: la elección de autoridades (un indicador que visualiza una mayor o menor inferencia de las
autoridades provinciales) y lo fiscal (conocer qué permitía cobrar el gobierno provincial a sus municipios).

9
a la destacada ley sobre municipios de 1872, nos enfocaremos puntualmente en sus
novedades.
En principio, la reforma de 1883 organizó dos ramas del gobierno municipal: un
Departamento Ejecutivo (Presidente Municipal) y un Concejo Deliberante (compuesto de
ocho miembros en las ciudades y seis en villas). En segundo lugar, introdujo una
categorización de municipios sobre la base de población: serían “ciudades” los centros
poblacionales con más de 3 mil habitantes en una superficie de 4 leguas cuadradas y
“villas” los que posean menos de ese número y más de mil habitantes dentro de la misma
superficie. En tercer lugar, la elección del Presidente Municipal –aumentando el requisito
de edad a 30 años– no sería ya en forma indirecta (por el cuerpo integrado de vocales
electos) sino por el pueblo en “elección directa” y gozaría de una dotación pagada por el
Tesoro Municipal. Ya no sería tampoco un cargo ad-honorem, seguramente para evitar las
frecuentes renuncias y acefalias municipales experimentadas en años anteriores. Para
culminar, las obligaciones son casi idénticas a la ley de 1872, sólo se agregan las siguientes:
convocar comicios para elección de sus miembros, proponer ternas al P. E. de la Provincia
para el nombramiento de Jueces de Paz, sostener la Guardia Municipal indispensable para
hacer cumplir sus resoluciones, controlar los asilos para inmigrantes sostenidos
económicamente por el gobierno provincial y proponer personas para formar Consejos
Escolares Departamentales. Como puede percatarse, tanto en la ley sobre la materia y en la
reforma constitucional de la provincia, las atribuciones y obligaciones municipales
estuvieron cuidadosamente pensadas por los poderes provinciales.
A continuación, pasaremos a describir el funcionamiento interno de los municipios
entrerrianos tomando en cuenta la proyección anual de presupuestos de gastos y cálculo de
recursos, problematizando cuánto y cómo gastaban sus ingresos, de dónde provenían los
mismos y cuáles fueron los rubros predilectos en que situaban su intervención.

3. La administración fiscal en municipios de Entre Ríos para la década de


1870
En los últimos años la denominada “historia fiscal” puso énfasis en la gestión cotidiana
de diversos agentes fiscales (De los Ríos, 2013). La mayoría de estos estudios localizaron su
atención en espacios provinciales allanando el camino para reducir nuestro objeto de
estudio a zonas geográficas aún más diminutas, como son los municipios. Resulta
ventajoso ocuparnos entonces de los presupuestos aprobados por la Legislatura

10
entrerriana entre marzo y abril de 1878, único año en que todos los municipios –luego de
sortear diversas vicisitudes para seguir funcionando– cumplieron con lo prefijado en la Ley
de Municipalidades. Los datos sobre años previos –teniendo en cuenta que para 1873 ya
deberían haberse votado los primeros presupuestos– son esporádicos o mal diseñados, por
lo que muchos de ellos fueron rechazados por la Cámara Legislativa.

Cuadro N° 2: Cálculo de gastos y recursos en municipios entrerrianos, 1878

Fuente: PDER. Recopilación de Leyes…T. XVIII., Op. Cit.

En principio, señalamos que sólo la Municipalidad de Diamante, Colón y Tala


contemplaban leves déficits fruto de la escasez de ingresos proyectados para 1879, lo que
no impidió igualmente que fueran aprobados por la Legislatura. Este predominio de
balances equilibrados resulta particularmente sugestivo dado que estamos en una
coyuntura donde algunos presupuestos municipales de otras provincias presentan
importantes estimaciones de déficit (Canedo, 2017). Esta variable será profundizada en
estudios posteriores para evaluar si estamos frente a un razonable orden fiscal devenido y
continuado en la etapa evolutiva de los municipios entrerrianos o si fue una mera
excepción del año en cuestión. Por otra parte, sólo el presupuesto de la capital provincial
(Concepción del Uruguay)13 fue enviado a reformar en marzo de 1878, siendo aprobado al

13
Existía una rivalidad entre Concepción del Uruguay y Paraná por dónde debía situarse la capital provincial:
un largo debate que atravesó el siglo XIX. La primera en recibir ese título fue Concepción del Uruguay
(1814) por Decreto del Directorio en paralelo a la creación de esta provincia (separándola de la Intendencia
de Buenos Aires). Una vez caída la efímera experiencia de la “República de Entre Ríos” (1820-1821), la
gobernación de Mansilla traslada la capital hacia Paraná como parte “Plan de División de Departamentos de
la Provincia de Entre Ríos”. En 1860, con la sanción de la Constitución Provincial, se dispuso nuevamente a
Concepción del Uruguay como capital ya que Paraná servía transitoriamente como centro administrativo de
la Confederación Argentina. Por último, la Convención reunida en 1883 definió, hasta nuestros días, a Paraná
como la capital de Entre Ríos.

11
mes siguiente. En cuanto a los gastos, éstos eran producidos, entre otras cosas, por el pago
de intereses de deudas o desequilibrios fiscales acarreados de años anteriores
(sobresaliendo Gualeguay con un 40%). Mientras que los gastos más onerosos –pero
compensados por mayores ingresos– eran los de Concepción del Uruguay, Gualeguay,
Victoria y bastante más lejos Gualeguaychú, Paraná y Concordia. Esta ventaja pecuniaria
permitía contar con un plantel burocrático más holgado lo que implicaba aumentar no solo
el nivel de salarios sino también la cantidad de cargos públicos, principal destino de los
recursos con un promedio general del 31%, pero con cifras que claramente superan la
media como Tala y Nogoyá, con más del 40 por ciento. No obstante, relativamente se
percibe una paridad entre los diversos rubros.

Cuadro N° 3: Gastos por rubro en municipios entrerrianos para 187814

Fuente: PDER. Recopilación de Leyes…T. XVIII., Op. Cit.

En cambio, los ingresos no tenían un solo origen sino que provenían de lugares
variados y a diferencia de los egresos donde advertimos mayor simetría, en los cálculos de
recursos lideraban los “impuestos” con un 45%, estrictamente ligado a la producción y al
nivel de riqueza exhibido por una unidad económica determinada (propietarios de bienes
raíces, productores agropecuarios o comerciantes), destacándose los departamentos de
Villaguay, Tala, Nogoyá, Concordia y Paraná con porcentajes altísimos (más de la mitad de

14
Ref. de Cuadro N° 3. P. A.: secretario, tesorero, médico, ingeniero municipal, comisarios y ordenanzas.
Educ.: sostenimiento de escuelas, becas, alquiler de edificio escolar, muebles, libros y útiles. S. M.:
alumbrado público y limpieza. G. G.: eventuales y fiestas cívicas. G. de O.: impresiones y publicaciones,
alquiler de casa municipal, auxilios a enfermos e indigentes, vacunas, mantención de caballos y de presos.
O. P.: mantenimiento de hospitales, compostura de calles, plazas y caminos, construcciones y reparación de
propiedades municipales. Deuda: amortización de deudas contraídas.

12
sus ingresos provenían de impuestos). Luego sí continúan indicadores de ingresos
similares y que responden esencialmente a diversas actividades sociales y civiles de la vida
cotidiana en medio de un impulso de la urbanización: que entre los servicios, patentes y
juegos de azar abarquen recíprocamente un 32% del cálculo total, simboliza un hecho
ineludible al menos para considerar esta elucubración. No debemos soslayar, la influencia
de subsidios provenientes del estado nacional a unos pocos municipios entrerrianos pero
que coinciden justamente con los presupuestos más altos, manifestando que estamos
frente jurisdicciones de frontera sumamente estratégicas donde pocos años atrás habían
sido tomadas por los “jordanistas”.

Cuadro N° 4: Ingresos por rubro en municipios entrerrianos para 187815

Fuente: PDER. Recopilación de Leyes…T. XVIII., Op. Cit.

Según hemos tratado de mostrar para los procesos de conformación de


municipalización en Entre Ríos apreciamos una generalización: la reconfiguración de
jurisdicciones locales impulsada por la instalación de municipios coexistió con un
fortalecimiento estadual en la provincia que supo aprovechar un gran crecimiento
demográfico y socioeconómico conseguido durante la segunda mitad del siglo XIX. En esta
línea, formulamos una serie de hipótesis que tratarán de ser profundizadas en futuros
trabajos.
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Ref. de Cuadro N° 4. Pat.: bailes, rodados, perros, alquileres de teatro, defunciones, caza, marca del
pan y mercado. Imp.: edificaciones, cementerios, mataderos, contraste de pesos y medidas, marchamo de
cueros, extracción de materiales para construcción, abasto, animales de pesebre, leña y carbón, pontazgo,
mensura y delineaciones. J. de A: lotería de cartones y rifa. G.: eventuales, venta y arrendamientos de
tierras municipales, multas y peajes. S. M.: papel sellado, alumbrado y limpieza pública. Otros:
subvenciones del Gobierno Nacional, subscripción de vecinos, créditos, deudas a cobrar y sobrante
monetario de meses anteriores.

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Conclusión

Nuestra ponencia gira en torno a tres ejes: población, normativa municipal y


presupuestos de gastos y cálculo de recursos para la década de 1870. En ese sentido, sería
prudente para estos años y estos casos (lo mismo que para municipios de otras provincias)
pensar que los procesos de municipalización abarcaron nuevas exigencias de
modernización institucional relativas a la administración y gestión de variados recursos
materiales. También subrayamos, en este panorama, un paulatino incremento del ámbito
urbano como espacio de sociabilización y fuente económica de ingresos-egresos para los
municipios.
Esto no equivale a confirmar que los departamentos más poblados fueran los que
poseían una administración fiscal más dispendiosa: si triangulamos las variables de
cantidad de habitantes y presupuestos graficadas en este manuscrito, vemos cómo no
precisamente aquellas zonas contaban con mayores recursos para gastar. Habría que
socavar entonces hasta qué punto las relaciones políticas tejidas entre poderes
pertenecientes a diferentes niveles del estado influían en el funcionamiento interno de esos
municipios. Por ejemplo, Concepción del Uruguay contaba en 1878 con el presupuesto más
oneroso sin ser por entonces un departamento voluminoso en términos demográficos (era
la quinta más poblada), puede ser que contrarrestaba aquella situación con su status de
capital provincial alojando a las más altas autoridades políticas entrerrianas, las que
pudieron haber favorecido –en desmedro de otros departamentos– la dinámica económica
de su municipio. Podría pensarse de igual manera para el caso de Victoria, tercera en el
orden de ingresos fiscales pero sexta si nos guiamos por criterios poblacionales.
Por último, podemos establecer de manera conjetural para enmarcar nuestras futuras
investigaciones, dos etapas bien delimitadas en esa extensión del régimen municipal
decimonónico en Entre Ríos, una que va desde 1860 a 1873 con la formación de municipios
aislados y, la otra, desde 1873 a 1883, con políticas de poblamiento que involucraron de
forma sistemática y más o menos efectiva la instalación definitiva de algunos municipios.

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